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"Midiendo la transparencia, participación ciudadana e institucionalidad con indicadores objetivos”

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Índice de Integridad de las Instituciones Públicas 2009

I. Antecedentes La Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana, Capítulo Panameño de Transparencia Internacional, es una organización no gubernamental sin fines de lucro, fundada en 1995. La misma, tiene como uno de sus objetivos primordiales impulsar políticas públicas y leyes que promuevan la democracia, disminuyan los niveles de corrupción y fomenten la transparencia. La concreción de este objetivo se efectúa a través de estudios, proyectos, publicaciones, eventos y orientación a la opinión pública. El Índice de Integridad de las instituciones públicas 2009 es uno de los proyectos que impulsa la Fundación. El mismo, tiene como objetivo la medición de los factores de Transparencia, Participación Ciudadana e Institucionalidad de treinta y un (31) instituciones públicas panameñas. Es un instrumento novedoso y creativo que permite identificar los riesgos de que se presenten prácticas corruptas en las entidades, al no poseer las mismas sistemas formales, contar con demasiados informales, no cumplir con parámetros de calidad y buena gestión pública o infringir normas y reglamentaciones. Se trata de una metodología para mejorar la gestión, más allá de una simple calificación evaluativa, con parámetros de exigencia de calidad y mejoras de los procesos de una manera permanente y actualizada, por lo que se espera que las instituciones la utilicen para autoevaluarse anualmente. La Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana, Capítulo Panameño de Transparencia Internacional, participó de una licitación internacional, convocada por el Fondo para la Democracia de las Naciones Unidas –UNDEF-, y fue seleccionada para recibir una donación que le permitirá financiar la realización de éste proyecto por dos años, a objeto de establecer la plataforma de evaluación anual. La Fundación es el único responsable de la metodología, ejecución y difusión del proyecto. De este estudio no es posible concluir que una organización sea la más corrupta, ni busca medir la corrupción existente en sus diferentes modalidades. Se basa en un formato de indicadores, que tienen su sustento no solamente en normas vigentes que buscan evitar la corrupción o persiguen que exista mayor transparencia en la gestión pública, sino también en convenios internacionales, declaraciones, códigos de buen gobierno, y cartas iberoamericanas en las cuales Panamá al suscribirlas se comprometió a adoptar tanto a corto, mediano y largo plazo, mecanismos legales y adoptar un conjunto de buenas prácticas que sirvan para mejorar la gestión pública, todo lo cual debe redundar directamente en la reducción del grado de vulnerabilidad de las instituciones frente a la corrupción. La evaluación del año 2008 (primera experiencia con el índice en Panamá), se concentró en la identificación de procesos de prevención de corrupción, transparencia y niveles de participación ciudadana. El instrumento no buscaba, como misión fundamental, medir la calidad de cumplimiento de estos sistema, sin embargo, el mencionado estudio permitió conocer en cada institución cómo se estructuraba el marco de los factores estudiados realizando una especie de inventario de procesos a medir, lo cual permitió adecuar el instrumento para el año 2009.

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La fortaleza del estudio realizado en el año 2008, no se centra en la puntuación obtenida por las instituciones, sino en el diagnóstico particular que pudo realizar cada una de ellas y en la identificación de los problemas comunes que enfrentan, así como por la posibilidad de compartir experiencias positivas susceptibles de ser reproducidas por otras instituciones por el grado de eficiencia y resultados alcanzados. El estudio realizado en el año 2008 corroboró que el factor liderazgo es clave para el cumplimiento de los sistemas, prevenir la corrupción y aplicar sanciones. Es por ello que se pudo observar que en algunas instituciones con alta calificación en el Índice 2008 se presentaron casos de corrupción. Es importante que el ciudadano conozca e identifique los sistemas de prevención de la corrupción para que sea aliado, testigo y garante de su efectividad y cumplimiento. El papel de la sociedad ya no es sólo el de la denuncia y la confrontación con las instituciones del Estado, es también el ejercer una efectiva vigilancia y contraloría sobre las instituciones de una manera proactiva y preventiva, por lo que se busca que la metodología del Índice de Integridad permita hacerlo de una manera sistematizada y formal. La Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana, Capítulo panameño de Transparencia Internacional, como miembro de la sociedad civil, es vigilante del cumplimiento del Estado de Derecho, por parte de las instituciones del estado, independientemente quien ejerza el poder. Por ello tiene como objetivos en este proyecto:

1. El fomento de la confianza de los ciudadanos en el sector público: al dar a conocer cómo se estructuran y funcionan, así como difundir sus debilidades y fortalezas.

2. La promoción del fortalecimiento institucional de los poderes del Estado: al brindar un instrumento de mejora continua y permanente para el fomento de la transparencia, participación ciudadana e institucionalidad, basado en sistemas formales que minimicen la discrecionalidad.

3. El apoyo de una efectiva participación ciudadana: al instaurarse una medición y evaluación anual de los sistemas, con una metodología formal, aplicada por los miembros de la sociedad civil.

4. La reducción de la incidencia de corrupción en los organismos públicos: al verse observados de cerca por terceros, que tienen como interés garantizar la transparencia y la disminución de la corrupción para un bien colectivo.

5. El beneficio colectivo a través de servicios públicos eficientes: al aplicarse los mecanismos de contraloría de los procesos relacionados con los servicios que ofrecen las instituciones al ciudadano, con el presente instrumento, lo cual las obliga a poseer sistemas más eficientes y que propicien la equidad de trato.

En la aplicación del Índice 2008 se alcanzaron, de forma parcial, los objetivos de fortalecimiento institucional y una efectiva participación ciudadana. El uso del instrumento de evaluación de sistemas de prevención impulsó a la mayoría de las instituciones participantes a realizar reformas para mejorar algunos procesos evaluados, al ser observados por un tercero imparcial perteneciente a la sociedad civil.

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El Índice de Integridad de las Instituciones Públicas de Panamá se transformará permanentemente para mantener su vigencia y aplicabilidad anual. El reto será alcanzar los objetivos propuestos en el estudio, de forma creativa y eficiente. Asimismo la obtención de recursos para implantar la metodología y la anuencia de las instituciones de su uso, aún cuando cambien las autoridades que detentan el poder. A partir de la medición del año 2009, las instituciones tienen ante sí el reto de mejorar la puntuación obtenida en el año inmediatamente anterior, ya que se medirá calidad y cumplimiento de los sistemas que promueven la transparencia, participación ciudadana e institucionalidad. Para ello requerirán transformarse, lo cual en muchos casos, demanda un plan a largo plazo, en especial, si involucra modificación de leyes y reglamentos, así como implantación de sistemas modernos de gestión. A partir del año 2009 se podrá tener un instrumento que pueda validar los niveles de cumplimiento de algunos de esos sistemas, a partir de la misma información que han suministrado las instituciones. Ilustración 1: Proyección del estudio

I. Base legal, convencional y doctrinal del Índice 2009.

El índice de integridad, no se basa solamente en el cumplimiento de lo expresado en leyes, decretos ejecutivos, reglamentos, resueltos, resoluciones y demás instrumentos normativos que rigen el desenvolvimiento de la Administración Pública. Es por todos conocido que en dicho ámbito solo está permitido hacer lo que la ley expresamente autoriza (principio de legalidad), sin embargo, los aspectos que mide este índice van más allá del cumplimiento de los procedimientos contemplados en normas, invadiendo el terreno de las políticas públicas y las buenas prácticas, las cuales además de sustentarse en normas internas, tienen su fundamento en Declaraciones, Convenciones Internacionales, y en la satisfacción del interés general.

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Panamá es signataria tanto de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción ratificada por Panamá, a través de la Ley 15 de 2005, como de la Convención Interamericana contra la Corrupción de los Estados Americanos contra la Corrupción, convertida en ley de la República por medio de la Ley 42 de 1998, la cual incluso cuenta un mecanismo de seguimiento de los compromisos asumidos denominado MESICIC. En el año 2006, los jefes de Estado y de Gobierno, de los países que forman parte del Sistema de Integración Centroamericana (SICA) suscribieron la Declaración de Guatemala por una región libre de corrupción asumiendo compromisos en materia de transparencia en la gestión de sus administraciones públicas y prevención de la corrupción para el año 2010. En los últimos cinco años Panamá producto de las Cumbres Iberoamericanas y de su participación en las iniciativas del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) respaldado diversas iniciativa en forma de Códigos y Cartas Iberoamericanas entre ellas el Código Iberoamericano de Buen Gobierno suscrito por Panamá en el año 2006. Dicho documento establece en su preámbulo, el cual sirve como base para la declaración de principios contenida en su articulado, lo siguiente:

“Con este Código pretendemos contribuir a dignificar socialmente el servicio público y permitir a sus integrantes -autoridades y funcionarios- sentir el orgullo de realizar una labor esencial para su comunidad. En definitiva queremos que la actuación gubernamental consista en la práctica de la promoción del interés general, y se aleje del reprobable abuso de los recursos públicos para fines de interés partidista o particular. En conclusión, a partir del compromiso adquirido con la ciudadanía y los pueblos, y de nuestro apoyo a los valores del pluralismo democrático, manifestamos de forma explicita lo siguiente: Consideramos inaceptable: 1. Un Gobierno que ampare y facilite la corrupción. 2. Un Gobierno que dificulte el escrutinio público sobre su toma de decisiones. 3. Un Gobierno que no tome en cuenta las necesidades de sus ciudadanos. 4. Un Gobierno irresponsable y que no rinda cuentas”.

La Carta Iberoamericana de la Función Pública respaldada por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, en el año 2003, expresa por su parte, en su preámbulo lo siguiente:

“Para la consecución de un mejor Estado, instrumento indispensable para el desarrollo de los países, la profesionalización de la función pública es una condición necesaria. Se entiende por tal la garantía de posesión por los servidores públicos de una serie de atributos como el mérito, la capacidad, la vocación de servicio, la eficacia en el desempeño de su función, la responsabilidad, la honestidad y la adhesión a los principios y valores de la democracia”. “Diversos estudios realizados por organismos internacionales registran evidencias acerca de una relación positiva entre la existencia de sistemas de función pública o servicio civil investidos

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de tales atributos y los niveles de confianza de los ciudadanos en la administración pública, la eficacia gubernamental y la lucha contra la corrupción, y la capacidad de crecimiento económico sustentable de los países. Por otra parte, una Administración profesional que incorpora tales sistemas contribuye al fortalecimiento institucional de los países y a la solidez del sistema democrático”. Para hacer posible la existencia de sistemas de tal naturaleza es necesario que la gestión del empleo y los recursos humanos al servicio de los gobiernos incorpore los criterios jurídicos, organizativos y técnicos así como las políticas y prácticas que caracterizan a un manejo transparente y eficaz de los recursos humanos”.

La mencionada carta, expresa, en relación al marco jurídico y diseño organizativo de los sistemas de función pública de los diferentes países firmantes, que los criterios contenidos en la misma exigen marcos reguladores que garanticen la profesionalidad y eficacia de dicha función, y que para ello, será imprescindible que cada país introduzca modulaciones y especialidades singulares, distintas en algunos aspectos de las que regulan el empleo común:

“a) Garantizar la plena operatividad de los principios de igualdad, mérito y capacidad en el conjunto de las prácticas de gestión del empleo público y las personas que lo integran, protegiéndolo de la politización, el clientelismo, la arbitrariedad y la captura por intereses particulares. b) Limitar el alcance de la singularidad normativa a aquellos elementos indispensables para garantizar la profesionalidad de las Administraciones Públicas, sin incorporar especialidades que incurran en discriminación o privilegio de los servidores públicos. c) Rehuir una uniformización excesiva de las regulaciones que las incapacite para adaptarse a la extraordinaria diversificación y heterogeneidad de los sistemas político-administrativos contemporáneos. d) Incorporar las pautas de flexibilidad que resultan imprescindibles para una gestión eficaz de los recursos humanos, y que orientan las reformas de los sistemas de empleo público emprendidas en numerosos países a lo largo de las dos últimas décadas”.

La Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico adoptada por la XVII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno en el año 2007, subraya que la perspectiva desde la que se tiene que abordar el empleo de las TIC´s (tecnologías de la información) en la gestión pública es la del ciudadano y sus derechos. A los efectos de dicha carta, se entiende por ciudadano cualquier persona natural o jurídica que tenga que relacionarse con una Administración Pública y se encuentre en territorio del país o posea el derecho a hacerlo aunque esté fuera de dicho país. Por lo tanto, de una parte, la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico, reconoce un derecho al ciudadano que le abre múltiples posibilidades de acceder más fácilmente a las Administraciones Públicas y de esa manera:

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“- Conocer, con la facilidad que implican los medios electrónicos, lo que están haciendo tales Administraciones. - Hacerlas más transparentes y, por ello mismo, más controlables contribuyendo a luchar contra la corrupción y generando la confianza de los ciudadanos. - Eliminar las barreras que el espacio y el tiempo ponen entre los ciudadanos y sus Administraciones y que alejan al ciudadano del interés por la cosa pública. - Promover la inclusión y la igualdad de oportunidades de forma que todos los ciudadanos puedan acceder, cualquiera que sea su situación territorial o social a los beneficios que procura la sociedad del conocimiento. - Participar activamente emitiendo opiniones, sugerencias y en general en el seguimiento de toma de decisiones, así como sobre el tipo de servicios que el Estado provee y el modo de suministrarlo.”

La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública adoptada por la XVII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno en el año 2008, reitera el empeño de los países firmantes en el fortalecimiento institucional del Estado, en lograr administraciones públicas más eficaces y transparentes y en promover los instrumentos necesarios para una mayor participación de la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones. Sostiene que los Estados Iberoamericanos fortalecerán en sus agendas gubernamentales las políticas de reforma de la Administración Pública.

En tal sentido, dicha Carta Iberoamericana vincula la calidad en la gestión pública con dos propósitos fundamentales de un buen gobierno democrático:

“1. Toda gestión pública debe estar referenciada a la satisfacción del ciudadano, ya sea como usuario o beneficiario de servicios y programas públicos, o como legítimo participante en el proceso de formulación, ejecución y control de las políticas públicas bajo el principio de corresponsabilidad social;

2. la gestión pública tiene que orientarse para resultados, por lo que debe sujetarse a diversos controles sobre sus acciones, suponiendo entre otras modalidades la responsabilización del ejercicio de la autoridad pública por medio del control social y rendición periódica de cuentas.”

Este documento, aprobado recientemente, en el año 2008, promueve el establecimiento de un enfoque común acerca de las nociones de calidad y de excelencia en la gestión pública, a partir del cual se adopte un conjunto de principios y orientaciones que sirvan de referencia a las diferentes Administraciones Públicas iberoamericanas en la formulación de sus políticas, planes, modelos y mecanismos que permitan la mejora continua de la calidad de su gestión pública.

De acuerdo a informe preparado por Transparencia Internacional, para evaluar el seguimiento de los compromisos asumidos en las Cumbres Iberoamericanas, si bien no se evalúo directamente el cumplimiento por parte de Panamá, se concluyó, en relación al cumplimiento de la obligación de los Estados de reportar sus avances en la implementación de los mandatos

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resultantes de las Cumbres de las Américas se resaltó que la información provista por los Estados es irregular y no uniforme. Mientras que algunos países presentaron cinco informes de avance, otros han presentado tan sólo uno. Esta situación se agudiza si se analiza el contenido de lo reportado por los países. Sostiene este informe literalmente lo siguiente: “Si bien en este informe tomamos como referencia tan sólo nueve países, corroboramos que mientras que algunos países proporcionaban muy poca información sobre las acciones desarrolladas para combatir la corrupción, otros presentaban informes más completos y en línea con la información provista con el mecanismo de seguimiento de la CICC. Esto muestra un alto grado de desconexión y falta de articulación entre, por un lado, las dos instancias de monitoreo y seguimiento a nivel regional (GRIC y Comité de Expertos) y por el otro, de los órganos encargados a nivel nacional: expertos nacionales (Comité de Expertos de la CICC) y coordinadores nacionales (GRIC). Los casos analizados muestran que no hay ningún tipo de estandarización o uniformidad en lo que deberían presentar los países al Grupo Revisor de la Implementación de las Cumbres. Este es, sin duda un punto que debería ser atendido para lograr una mayor coordinación interinstitucional tanto a nivel regional como nacional. La falta de estandarización hace que los países decidan de manera discrecional sobre qué compromisos reportar: mientras que algunos países presentan de manera más general las acciones realizadas sobre el tema, otros solamente presentan las acciones realizadas para cumplir con los compromisos asumidos en el último plan de acción, pero no con los anteriores. La información disponible pareciera indicar que el GRIC no ha generado una metodología clara para el seguimiento de las Declaraciones y Planes de Acción de las Cumbres y que sería fundamental avanzar hacia una presentación uniforme de la información de seguimiento de los mandatos”. De igual modo los diferentes índices existentes sobre corrupción, competitividad, y gobernabilidad, y la doctrina más autorizada han realizado recomendaciones y aportes significativos que deben ser tomados en cuenta por Panamá si se quiere enrumbar a la Administración Pública panameña por mejores caminos. II. La metodología y el Instrumento de Medición El Índice de Integridad de las Instituciones Públicas de Panamá, es un diseño propio de la Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana, Capítulo Panameño de Transparencia Internacional. El modelo utilizado en el año 2008, se basó en experiencias similares, como la efectuada por Transparencia por Colombia, ente que tiene varios años realizando estudios de Índice de Transparencia con mucho éxito y que brindó orientaciones prácticas para el diseño de la metodología e instrumentos de medición, las cuales refuerzan y mejoran, año a año, con las prácticas obtenidas. El equipo de investigadores de la Fundación para preparar el índice del año 2009 efectuó un intenso trabajo de revisión de metodologías y experiencias nacionales e internacionales. Asimismo, se contrató consultores expertos nacionales en materia de indicadores, metodología y estadística, todo ello en aras de definir un modelo propio, adaptado a Panamá, validado por miembros de la sociedad civil y representantes de las instituciones evaluadas.

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A. Variables e indicadores Ilustración 2: Esquema organizativo.

B. Explicación conceptual de cada una de las variables e indicadores objeto de medición. No creemos que alguna de las variables o factores a medir sea más importante que las demás, sin embargo el índice se preocupa mayormente en medir aspectos relacionados con la institucionalidad, por encima de los que guardan relación con la transparencia y la existencia de espacios de participación ciudadana. La razón de esta diferencia cuantitativa se puede explicar de la siguiente manera: La institucionalidad guarda relación con la existencia de reglas claras (formales e informales) conocidas por todos, de procedimientos que descansan en documentos que deben sobrevivir a los gestores temporales de la institución, contribuyendo a la búsqueda y promoción del interés general. Los sistemas de estabilidad de los funcionarios públicos, igualdad de oportunidades, sistemas de ascensos, equiparación salarial, aumentos sistemáticos en atención a tiempo laborado y a méritos, sistemas de incentivos, (que sirvan de complemento a la promoción del respeto y lealtad hacia la institución), la existencia de manuales de procedimientos y el control de la discrecionalidad administrativa, son medios para alcanzar los fines de la misma, evitando abusos y arbitrariedades.

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Si existe fortaleza institucional, cultivada a través de un esfuerzo por crear una cultura institucional, a la vez se genera, de forma natural, mayor respeto a las reglas y esto a su vez se traduce en mayor transparencia, y creación de esquemas de participación ciudadana, debido a que no hay nada que ocultar, al contrario, a las instituciones que gozan de fortaleza institucional les interesa conocer la opinión que tiene la ciudadanía sobre ellas, porque se encuentran en un proceso de mejora constante, en el cual es necesario que participe activamente la opinión pública y los usuarios de sus servicios. En este sentido, la lucha contra la corrupción requiere un instrumental adecuado, lo cual algunos autores han denominado como la infraestructura ética contra la corrupción (Villoria 2000, Colino, Molina, Parrado y Del Pino, 2007), la que está directamente ligada al elemento institucionalidad, al ser definida como el “conjunto de herramientas, sistemas y condiciones, internos y externos a las propias organizaciones públicas, que sirven para ejercer el control de la actuación ética de los funcionarios públicos y para evitar y sancionar actividades inmorales y proporcionar los incentivos para el profesionalismo y los modelos de conducta excelente en la Administración Pública”. 1. Variable Transparencia El concepto de Transparencia desarrollado en el índice, lo tomamos básicamente de la Ley N°6 de 2002, que señala expresamente lo siguiente: “Deber de la administración pública de exponer y someter al escrutinio de la ciudadanía la información relativa a la gestión pública, al manejo de los recursos que la sociedad le confía, a los criterios que sustentan sus decisiones y a la conducta de los servidores públicos”. Desarrollando esta definición, se observa que la Transparencia no es una opción de la Administración, sino una obligación que consiste en exponer a la ciudadanía y someter a su escrutinio información de carácter público. De modo que se obliga a la Administración a exponer y someter al escrutinio de la ciudadanía información sobre el manejo de los recursos y bienes que la sociedad le confía, así como los criterios que sustentan sus decisiones y la información relacionada con la conducta de los servidores públicos, lo cual conecta a la transparencia con la rendición de cuentas como un acto de responsabilidad y no meramente de publicidad de la gestión, como a veces parece interpretarse dicha obligación, a pesar que la definición que brinda la Ley 6 de 2002 al referirse a dicho concepto indica que se trata de la “comunicación de los resultados de su gestión ante la sociedad”, lo cual incluye tanto los positivos como los negativos. La definición de rendición de cuentas contenida en la Ley 6, expresa lo siguiente: “Rendición de cuentas. Obligación de todo servidor público de responsabilizarse individualmente de sus actos en el ejercicio de sus funciones y en la comunicación de los resultados de su gestión ante la sociedad. Esta obligación de rendir cuentas también les corresponde a los cuerpos directivos colegiados de las instituciones públicas”. (lo resaltado es nuestro) En este sentido resulta importante estudiar diferentes definiciones y criterios sobre transparencia y rendición de cuentas, que sirven de respaldo a la variable Transparencia del Índice de Integridad 2009.

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El diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, define transparencia, aludiendo a la cualidad de transparente lo cual a su vez define de la siguiente manera: dicho de un cuerpo, a través del cual pueden verse los objetos claramente (1); que se deja adivinar o vislumbrar sin declararse o manifestarse (2); claro, evidente, que se comprende sin duda ni ambigüedad (3). Para los efectos del índice, la definición gramatical que se acerca más a nuestro objetivo es la que describe lo transparente como claro, evidente, que se comprende sin duda ni ambigüedad, todo lo cual representa cualidades que deben estar presente en la información de carácter público y en los mecanismos de rendición de cuentas. Por su parte, Carlos Monasterio y Roberto Fernández, ambos profesores de la Universidad de Oviedo, al desarrollar en uno de sus estudios el concepto de transparencia vinculado al de responsabilidad en la gestión pública1, de una forma muy clara y sencilla, sostienen que el concepto de Transparencia supone lo siguiente: 1. Una actuación del sector público ampliamente abierta a los ciudadanos; 2. Con información de la estructura y funciones de los diversos niveles de gobierno; 3. Y de las intenciones de política fiscal y datos completos sobre las cuentas públicas, así como proyecciones de tendencias futuras. Sostienen estos autores que toda esta información debe ser accesible, comprensible, comparable y periódica. Esta definición incluye aspectos limitados de la información que debe ser de acceso público, pero a la vez incluye como parte de la transparencia, la obligación de rendir cuentas sobre las finanzas públicas y sobre sus proyecciones. En relación con la calidad de la información, para efecto de este estudio, resulta relevante la definición de transparencia de Daniel Kaufman, (Banco Mundial) quien para diferenciarla de la información, sobre la base de que si bien referirse a transparencia es referirse a información, pero que no basta que exista información para que exista transparencia, señala que la transparencia es el “flujo de oportuna y confiable información económica, social y política, accesible a todos los implicados”2. De hecho el autor señala que existen cuatro componentes que tiene que tener la información para que sea transparente, lo cual es evidentemente trasladable a la información de carácter público: accesibilidad, relevancia, calidad y confiabilidad, a lo que se puede añadir para efecto del índice, por tratarse de información de carácter público, como lo indica Cunill Grau, que si estos atributos están presentes, la información puede ser usada, y que habría agregar otro atributo para que esto sea realmente posible: que la información sea exigible.3 Por otro lado dentro de la variable transparencia, como lo señalamos con anterioridad, incluimos como indicador el tema de la rendición de cuentas, la cual está íntimamente

1 Cit. Por Navas Vásquez ,Rafael. “Transparencia y Responsabilidad en la Gestión Pública”. Revista Auditoria

Pública N°37, Andalucía, 2005. p. 26. 2 Cit. Por Cunill Grau, Nuria. “La Transparencia en la Gestión Pública: ¿cómo construirle viabilidad?”. Revista

Chilena de Administración Pública N°8, año 2006. P.7. Documento en versión electrónica disponible en www.dialnet.unirioja.es 3 Ibidem.p.8

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relacionada con dicha variable. En un estudio publicado en la Revista Chilena de Administración Pública en el año 2006, titulado: “La Transparencia en la Gestión Pública, ¿Cómo Construirle Viabilidad?” se plasma esta relación de forma sumamente clara, por lo que nos permitimos transcribir sus señalamientos:

“La transparencia, en definitiva, puede ayudar a mejorar la calidad democrática de las decisiones y políticas públicas y a potenciar los otros medios de democratización de la administración pública. La responsabilización de la administración pública tiene dos dimensiones i) el poder de fiscalizar, y en su caso sancionar por parte de los ciudadanos, y ii) el deber de explicar y justificar el desempeño y uso del poder por parte de los agentes públicos. La primera dimensión incumbe a la ciudadanía y remite a su capacidad de control sobre la gestión pública. La segunda dimensión incumbe a los agentes públicos y se expresa en su deber de informar sobre los procesos de decisiones públicas y sus resultados.

La primera dimensión como lo anotábamos precedentemente, tiene como condición de eficacia la existencia de transparencia. La segunda dimensión es la que la crea. Teniendo en cuenta esto último es que se puede afirmar que la responsabilización (accountability) también apunta a la creación de transparencia Este proceso, como bien señala Schedler (2004: 26 y 27), es siempre relativo: ‘si la información fuera perfecta y el ejercicio del poder transparente, no habría necesidad de exigir cuentas a nadie. La demanda por la rendición de cuentas, la demanda por hacer transparentes hechos y razones, surge por la opacidad del poder’. Lo clave en cualquier caso, es que mientras mayor sea la transparencia, más habrá una gestión pública responsable, lo que a su vez se traduce en una mayor transparencia"4

De modo que para efecto de la construcción de los diferentes indicadores de la variable transparencia, se tomó en cuenta no solamente la definición contenida en la ley 6 de 2002 y las obligaciones exigidas en dicha norma, sino su relación con la rendición de cuentas y los aspectos arriba desarrollados, que convierten la mera información en información útil, es decir, que la misma sea: accesible, comprensible, relevante, periódica, comparable, de calidad, confiable y sobre todo exigible. 2. Variable Participación Ciudadana La participación ciudadana como lo señala Joan Prats, es un requisito indispensable de la nueva gobernanza democrática. Señala este autor que las normas y las políticas públicas no se entienden legítimas si procuran sólo el rigor técnico y la decisión de la autoridad democráticamente representativa. Sostiene respecto a las políticas públicas que especialmente en las sociedades más avanzadas, los ciudadanos se sienten más libres, mejor informados, más capaces de analizar por sí mismos las políticas públicas de su interés, son menos ideológicos y más independientes políticamente y, también, más desconfiados hacia la acción unilateral de las instituciones, los políticos y los tecnócratas. Indica que como comúnmente se señala, estamos pasando de un modelo de democracia representativa en que los votantes delegaban su poder cada equis años a sus representantes electos a una democracia representativa en que el compromiso y el interés directo del ciudadano son casi

4 Ibidem. P. 5-6.

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constantes, de modo que en casi todos los países más avanzados se desarrollan esfuerzos sistemáticos de información y participación ciudadana, bien conscientes de que la legitimidad y eficacia de las políticas quedan cuestionadas si su elaboración y puesta en práctica no cuentan con la representación de los grupos de interés, privados o cívicos, directamente concernidos por las mismas.5 Si bien el concepto de participación ciudadana es sumamente amplio y se acomoda mejor a la gestión pública local6, la búsqueda de espacios de participación ciudadana en grandes ciudades, aún de la mano de administraciones centralizadas, es cada vez más, un imperativo. Las buenas prácticas en materia de presupuestos participativos se reproducen en diferentes lugares y las consultas ciudadanas a través de diferentes fórmulas se están volviendo prácticas generalizadas entre los gobiernos que quieren crear un clima de mayor confianza en las administraciones que entienden que el ciudadano/a es el eje central de sus decisiones y políticas públicas. La participación ciudadana en Panamá como concepto moderno no tiene una ley que la regule de forma exclusiva. La Constitución Política desde 1941 estableció el derecho de petición como una forma de proveer a los ciudadanos de una prerrogativa que incluye las posibilidades de quejas respetuosas y consultas a los servidores públicos, sobre las materias de su competencia. La Ley 38 de 2000, luego de varios intentos infructuosos, le otorga a este derecho un marco legal para su ejercicio más efectivo. Le ley 6 de 2002, por su parte establece las diferentes fórmulas de participación que pueden poner en práctica las instituciones en atención a las circunstancias del caso, y establece además la posibilidad de interponer un recurso de habeas data cuando las instituciones se resisten a entregar información de carácter público, lo cual fue elevado a derecho constitucional con la reforma constitucional de 2004. Actualmente hay un proyecto de ley en la Asamblea Nacional que trata de dotar de un marco legal a la participación ciudadana, con la finalidad de que esta figura se aleje un poco del deber ser para colocarse en el del ser. Dicho proyecto de ley, define la participación ciudadana, de la siguiente manera:

“Artículo 2. Participación ciudadana. Es el derecho humano fundamental, que garantiza la acción deliberada y consciente de la ciudadanía, tanto de manera individual como colectiva, a través de los distintos instrumentos contenidos en la Constitución Política de la República y la Ley, con la finalidad de participar e incidir en la toma de decisiones en asuntos políticos, administrativos, ambientales, económicos, sociales, culturales y de interés general que mejore la calidad de vida de la población”.

Si las diferentes administraciones entendiesen mejor cual es su misión, tal vez no sería necesaria una ley de participación ciudadana, pero ante la práctica sistemática de la Administración de obviar las fórmulas de participación ciudadana que propone la ley 6 de 2002, sin ser exhaustiva (consultas pública, audiencias públicas, foros o talleres, participación directa en instancias institucionales) cuando puedan resultar afectados derechos subjetivos y ante la falta de creatividad de las instituciones de crear espacios de participación en su toma

5 Prats i Catalá, Joan. “De la Burocracia al Management, Del Management a la Gobernanza. Las

Transformaciones de las Administraciones Públicas de Nuestro Tiempo”. Instituto Nacional de Administraciones Públicas, Madrid, 2005. p. 39. 6 La reforma a la Constitución Política panameña realizada en el año 2004, introdujo la promoción de la

participación ciudadana como una de las obligaciones de los municipios (artículo 233 de la Constitución Política)

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de sus decisiones, desarrollo de programas y proyectos, y para promover su misión institucional, resulta necesaria la aprobación de una ley que obligue a las instituciones a crear esos espacios de participación, lo cual de seguro redundará, si se promueve no como una obligación legal más, sino como un verdadero cambio cultural, en una nueva forma de hacer las cosas, más democrática y efectiva. Ante la falta de una definición de participación ciudadana omnicomprensiva, contenida en instrumentos legales aprobados en la República de Panamá, que nos sirva de sustento al estudio, vamos a tomar como guía, la adoptada por el índice de participación ciudadana desarrollado por la Red Interamericana para la Democracia e implementado por la Fundación de Investigaciones Económicas y Sociales7 que, además de contener elementos de la definición propuesta por el citado proyecto de ley, define la participación ciudadana en una doble acepción:

“En un sentido colectivo, como el estar presente activamente en los procesos que nos preocupan e interesan, lo que implica la intervención de las personas y los colectivos en actividades que influyan en la construcción de la agenda pública, en la defensa y promoción de sus intereses personales y sociales. En tal sentido, resulta necesario diferenciar el concepto de participación ciudadana del ampliamente difundido concepto de capital social. Este último alude a conexiones profundas entre las personas –vínculos de confianza y reciprocidad, valores compartidos, afectos, tradiciones de entendimiento mutuo– de las cuales la participación ciudadana es un indicador. El capital social es la infraestructura moral e institucional de una comunidad. Esa suerte de sustancia aditiva que entrelaza los diversos factores del lazo social, determinando y facilitando los procesos de cooperación (World Bank, 2001). En un sentido de acción individual, la participación ciudadana puede definirse como la actividad de los individuos, en tanto ciudadanos en la denominada agenda pública, que no se identifica solamente con los asuntos del Estado, sino además y de un modo cada vez más creciente, con todos aquellos asuntos de interés público, de donde surge con gran fuerza el fenómeno de las «organizaciones no gubernamentales» y una nueva dimensión de la sociedad civil. La participación es siempre un acto social: nadie puede participar de manera privada, para sí mismo, sino que siempre lo hace junto a otros, un grupo más amplio de personas. La participación ciudadana incluye actividades como la organización, dirección, ejecución y toma de decisiones compartidas o aceptadas por las personas que forman el grupo involucrado en la acción participativa. Las actividades destinadas a lograr las metas comunes son desarrolladas a partir de esa organización (Montero, 1993). Participar es una forma de ejercer nuestros derechos y de cumplir nuestros deberes como ciudadanos. Es una forma de apropiarnos del espacio público, a la vez que hacemos ese espacio. Participar es ser parte, tener parte, tomar parte, y esto implica tres condiciones básicas: involucramiento, compromiso y sentido de identidad. La participación tiene como fin influir, pero influir en los procesos de

7 Adúriz, Isidro y Ava Pablo. “Construcción de Ciudadanía. Experiencia de Implementación de un Índice de

Participación Ciudadana en América Latina”. Revista América Latina Hoy, revista de Ciencias Sociales, Volumen 42, 2006. Edición electrónica disponible en www.dialnet.unirioja.es

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toma de decisiones que de alguna manera se vinculan con los intereses de los participantes y los recursos que la sociedad dispone para ello”.

De modo que para efecto del índice de integridad de las instituciones públicas 2009, en resumen, la variable Participación ciudadana se describe como: toda forma de acción colectiva o individual, que tiene por interlocutor a las Administraciones Públicas y que persigue por una parte generar espacios que puedan influir en el proceso de toma de decisiones de la agenda pública que afectan a sus derechos subjetivos e intereses, y por otro lado involucrar a los ciudadanos/as en la función y misión de las instituciones, cumpliendo con el derecho de petición y el acceso a la información de carácter público, y acercándola a los mismos a través de diferentes mecanismos definidos por la propia institución de acuerdo a la naturaleza de la misma. 3. Variable Institucionalidad. De acuerdo al informe nacional de desarrollo humano de Panamá, 2007-2008, dedicado al tema de la “Institucionalidad para el Desarrollo Humano”, desde el punto de vista de dicho desarrollo, y los aportes de las ciencias económicas y sociológicas, se definen las instituciones como: “las reglas del juego, formales o no formales, que caracterizan la interacción entre las personas en la sociedad mediante diversos incentivos y restricciones, las cuales son decisivas para el nivel de desarrollo económico, social y político que alcance una nación en aras de ampliar las oportunidades y las opciones de las actuales y futuras generaciones”.8 Sostiene este informe, que no siempre hay correspondencia entre la institucionalidad formal e informal, y que lo complejo no es la existencia de instituciones informales, sino la desconexión entre las instituciones formales y las informales, lo cual genera que las reglas formales se vuelvan rígidas frente a la acción, las reglas operativas y las percepciones culturales de las personas y que éstas a su vez se vuelvan reactivas a las demandas, es decir, a las reglas formales, que tienen el ánimo de perpetuar el orden y respetar las normas establecidas. Señala dicho informe como ejemplo, que pueden existir leyes y normas que se conviertan en letra muerta si hay prácticas sociales institucionalizadas que las contradigan, y pueden diseñarse programas sociales técnicamente buenos que produzcan resultados distintos, y hasta adversos a veces, cuando se intenta implementarlos en un entorno en donde se han institucionalizado prácticas clientelistas, de modo que es necesario configurar reglas fórmales que tengan sentido, con fines claros y compartidos, con evidencia clara de que operan para todos y con mecanismos para canalizar propuestas de ajuste y cambio de las reglas. Cuando se establezcan nuevas reglas formales será necesario desarrollar también reglas informales, sostiene el informe. La existencia de la convivencia de estas reglas formales e informales, para efecto del índice de integridad 2009, debe servir de base para la construcción de la infraestructura ética a la que nos referimos con anterioridad, la cual de acuerdo al estudio sobre avances y obstáculos en el fortalecimiento del Estado en Centroamérica y República Dominicana (un análisis de la capacidad institucional, la reforma de la Administración y la gestión pública) anteriormente citado, depende en gran medida de los mecanismos internos de rendición horizontal de cuentas, de si existen instituciones y controles que prevengan la corrupción y garanticen la transparencia en el interior de la Administración y en especial de:

8 Informe Nacional de Desarrollo Humano de Panamá 2007-2008. Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo (PNUD), Panamá, 2008.

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“La sensibilidad de las Administraciones públicas con la transparencia y el arbitrio de una estructura de oportunidades para la implicación de la participación ciudadana. Si existe un servicio civil, profesionalizado, que garantice una burocracia representativa, si hay políticas de recursos humanos (retribución, jubilación, formación, selección, esencialmente) que apoyen y promuevan la responsabilización; si existen códigos éticos o normativa específica sobre conflicto de intereses, incompatibilidades, delitos de funcionarios; si existe un sano equilibrio entre profesionalización y politización. Si existen mecanismos de control, auditoría, y evaluación de la propia Administración pública y, especialmente, el grado de transparencia del gasto en las adquisiciones públicas, que una de las áreas más susceptibles de procesos ilícitos; hasta donde alcanzan la transparencia y competitividad en las licitaciones públicas…, quiénes pueden participar en las licitaciones públicas y quienes están excluidos del proceso; si existen o no listas negras de malas prácticas.”

De manera que para efectos del índice de integridad de las instituciones públicas, 2009, sobre la base de lo expresado, la Institucionalidad se refiere al conjunto de reglas formales (leyes, decretos, resoluciones, manuales, entre otros) y reglas informales (circulares, directrices, usos) que determinan el accionar de los sujetos que se desempeñan de acuerdo a ellas y a las reglas de organización que permiten la división de las tareas, la distribución de los tiempos y espacios, así como el reconocer los recursos materiales y humanos con que se cuentan, para que la institución pueda cumplir de manera más eficiente con el fin para el que fue creada. Se valorará la existencia de normas, reglas formales o informales institucionalizadas (políticas), así como su operatividad o funcionalidad. Los tres variables o factores: Transparencia, Participación Ciudadana e Institucionalidad, han sido subdivididas en indicadores y preguntas calificadas de acuerdo a categorías que serán trasladadas a un cuestionario en línea que completarán los equipos institucionales en los meses de octubre y noviembre de 2009. C.1. Variables, Indicadores, Preguntas y Categorías. 1. La variable o factor transparencia se dividió en cinco (5) indicadores:

• Información de carácter público disponible en la página WEB y en la Institución

Explicación del indicador. La página WEB debe ser un instrumento de la Administración Pública al servicio de los ciudadanos/as. La Ley establece la información básica que debe figurar en la misma de forma completa y actualizada. Este indicador busca determinar por una parte si se cumple a cabalidad con la publicación de la información a la que obliga la Ley en la Página WEB, cuál es la información que las instituciones se resisten a publicar y si la institución publica información adicional, también de carácter público, como buena práctica. La Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico, suscrita por Panamá señala expresamente que en el uso de las tecnologías deberá respetarse el Principio de igualdad: “con objeto de que en ningún caso el uso de medios electrónicos pueda implicar la existencia de restricciones o discriminaciones para los ciudadanos/as que se relacionen con las Administraciones

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Públicas por medios no electrónicos, por lo que en este indicador también se busca determinar en qué medida la institución se esfuerza por contar con la información de carácter público disponible para los ciudadanos/as, de forma centralizada y de fácil ubicación en la propia institución.

• Puntos de información de carácter público y demás facilidades Explicación del indicador. La Ley 6 de 2002, establece la obligación de las instituciones de mantener kioscos de información, lo cual se puede traducir como puntos de información que sean plenamente identificables en las instituciones, con la finalidad de orientar al ciudadano/a no solamente en la ubicación física de las diferentes instancias, sino en la realización de sus trámites, obtención de formularios, y en la utilización de los medios tecnológicos que puedan facilitar su relación con la institución. La información previa que recibe el ciudadano/a permite reforzar la transparencia institucional. El indicador busca determinar en qué medida la institución cumple con su obligación de establecer puntos de acceso a la información de carácter público dentro de la institución, ayudando a reducir la discrecionalidad de los servidores públicos a través de la generación de mayor transparencia.

• Promoción y respeto al ejercicio del derecho al acceso a la información

Explicación del indicador. Este indicador busca determinar en qué medida la institución brinda información sobre los mecanismos para obtener información de carácter público y el grado de respeto hacia las solicitudes de acceso a la información recibidas (cumplimiento de plazos, calidad de las respuestas)

• Publicidad de trámites, tiempos de respuesta, controles y advertencias

Explicación del indicador. Las instituciones a objeto de facilitar la realización de trámites a los ciudadanos y ciudadanas y evitar que le sean solicitados requisitos no contemplados en las normas, debe publicitar los requisitos exigibles a los mismos, así como los tiempos de respuesta estimados de cada uno de los trámites, lo cual podría ayudar en alguna medida a reducir la exigencia de requisitos no contemplados en las normas y el pago por agilizaciones. Este indicador busca determinar en qué medida la institución de manera activa publica información a través de diferentes medios sobre los principales trámites que se realizan por dirección o departamento, los tiempos estimados de respuesta y advertencias tanto a los ciudadanos y a los servidores públicos sobre la prohibición de pagos por agilizaciones o tramitaciones irregulares.

• Rendición de cuentas Explicación del indicador. La interrogante general que se quiere contestar cuando se analiza el tema de la rendición de cuentas es si la institución de forma periódica informa y ofrece resultados sobre su gestión incluyendo tanto los positivos como los negativos, y los temas o materias pendientes de solución, y si tanto la institución como sus responsables cumplen con las normas sobre declaración patrimonial de bienes.

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En consecuencia, el indicador busca determinar en qué medida la institución y sus servidores públicos cumplen con su obligación de rendir cuentas a la ciudadanía sobre su gestión, irregularidades advertidas y declaración de bienes. __________

A continuación la descripción de los contenidos de los indicadores de la variable transparencia. Ilustración 3: Indicadores de la Variable Transparencia.

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2. La variable o factor Participación Ciudadana fue dividida en cinco (5) indicadores:

• Apertura de espacios de participación ciudadana

Explicación del indicador. El Código Iberoamericano de Buen Gobierno, suscrito por Panamá el 23 de junio de 2006, recoge en gran medida el compromiso de los países firmantes con la creación de espacios de participación ciudadana. Este documento señala expresamente en las reglas vinculadas a la gestión pública que los miembros del Poder Ejecutivo el siguiente mandato dirigido a las Administraciones Públicas: “…35. Fomentarán la participación de los ciudadanos y los pueblos en la formulación, implantación y evaluación de las políticas públicas, en condiciones de igualdad y razonabilidad”. El indicador busca determinar en qué medida la institución establece instancias y canales formales o informales de participación ciudadana, dentro de su estructura de toma de decisiones. • Planificación y promoción de la participación ciudadana

Explicación del indicador. Los discursos sobre la apertura de espacios de participación ciudadana tienen que traducirse no solamente en la creación de dichos espacios. Es necesario que se promueva la utilización de los mismos, que se perciba un interés de las instituciones en que los canales de participación abiertos le aporten un valor agregado a la gestión que desarrollan. Este indicador analizará si la institución cuenta o no con planes de promoción de la participación ciudadana, si cuenta o no con mecanismos de difusión de los mismos, y si realiza actividades relacionadas con sus planes operativos. • Respeto y control del Ejercicio del Derecho de Petición, consultas,

denuncias y quejas Explicación del indicador. El derecho constitucional de petición está consagrado en nuestras constituciones desde el año 1941. Ha sido reglamentado en diferentes oportunidades y representa el origen del derecho a participar en las decisiones de la Administración a través de las meras peticiones, las quejas respetuosas, denuncias y las consultas. Se encuentra desarrollado actualmente en la ley 38 de 2000 que regula el procedimiento administrativo en Panamá, pero las instituciones no siempre tienen conciencia de lo que representa dicho derecho constitucional como fórmula básica de participación ciudadana. El indicador busca determinar si la institución promueve o no el ejercicio del derecho constitucional de petición de una forma respetuosa y responsable, brinda o no información al respecto, el grado de información que manejan los funcionarios respecto a las obligaciones que existen respecto al ejercicio del mismo, así como el comportamiento de las instituciones frente al ejercicio de este derecho.

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• Toma de decisiones vinculadas a la participación ciudadana

Explicación del Indicador. El compromiso de abrir espacios de mayor participación ciudadana por parte de la institución con la finalidad de que los ciudadanos/as puedan incidir de alguna forma en la toma de decisiones, políticas pública y en la misión institucional, debe ir acompañado de la respectiva medición del impacto de la influencia de dichos mecanismos en las mencionadas decisiones, políticas y demás. El indicador persigue determinar el grado de vinculación o no de las actividades o mecanismos de participación ciudadana utilizados por las instituciones con los fines perseguidos con la mencionada participación. Es decir si las instituciones utilizan o no de manera efectiva los resultados que arrojan los mecanismos de participación para sus procesos de mejora y adopción de decisiones. A continuación una muestra de la descripción de los indicadores de la variable. Ilustración 4: Indicadores de la Variable o Factor Participación Ciudadana.

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3. La variable o factor Institucionalidad se subdividió en siete (7) indicadores:

• Reglas y controles en la organización administrativa

Explicación del indicador. La forma en la que se organiza la institución está definida en normas que sobre el principio de jerarquía, establecen los diferentes niveles de decisión administrativa y las funciones o atribuciones que le corresponde a cada uno de dichos niveles, así como la forma en que se interrelacionan los mismos entre sí, con otras instituciones y con los ciudadanos/as. Las normas que establecen la organización institucional definen la personalidad de la misma. Este indicador busca determinar en qué medida la organización de la institución incide en la reducción o aumento de los riesgos de corrupción; el mejoramiento en la eficiencia de la institución a través del establecimiento de controles sobre sus normas y procedimientos, si la institución cuenta o no con planes estratégicos y planes operativos y los aplica, y sobre todo si los funcionarios de la institución conocen sobre estos planes, manuales y demás instrumentos de organización que deben aplicar en su desempeño diario.

• Gestión por procesos y por resultados, racionalización y simplificación de trámites

Explicación del indicador. La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública considera importante que, en los procesos de mejora, la evaluación de la calidad abarque la evaluación de la gestión, del servicio y de la calidad institucional o del buen gobierno de las Administraciones Públicas. La gestión por procesos es un esquema que permite organizar los esfuerzos y la utilización de los recursos para lograr la satisfacción balanceada de todos los entes vinculados a cada uno de los procesos que definen al sistema organizacional. La Gestión por resultados puede ser descrita de diferentes modos, pero para efecto de nuestro estudio adoptamos las siguientes: - Es el seguimiento, a partir de indicadores apropiados, de los progresos hacia el logro de los resultados esperados haciendo un uso eficaz de los recursos con que se cuenta. - Es mejorar los conocimientos a partir de las lecciones aprendidas y es integrar estas lecciones aprendidas en los procesos de toma de decisiones. De manera que la utilización de estos mecanismos pueden ayudar a verificar cuales son las deficiencias en los programas, proyectos y procedimientos que pudieran presentar vulnerabilidad de los mismos ante prácticas corruptas o deshonestas. Este indicador busca determinar en qué medida la institución ha establecido controles internos para identificar formas de mejorar la gestión, hacer más simple la misma sin abandonar los controles y la legalidad, lo que a su vez hace los procesos menos vulnerables a la corrupción.

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• Reglas para la administración de la página WEB y la promoción y control de la participación ciudadana.

Explicación del indicador. Las páginas WEB o portales electrónicos gubernamentales deben tener objetivos específicos relacionados fundamentalmente con acercar la Administración al ciudadano/a y hacer más transparente la gestión de las instituciones, tal cual lo ha reconocido expresamente la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico. Las páginas WEB como producto de las tecnologías de la información TIC´s, no deben convertirse en un espacio en el cual lo fundamental sea la publicidad de la institución a través de fotografías de actividades y sus logros. La existencia de reglas y procedimientos de administración constituyen la base para que las mismas cumplan de forma efectiva con la ley de transparencia y acceso a la información de carácter público. Este indicador busca determinar en qué medida la institución cuenta con normas que garanticen la existencia de una estructura formal y la existencia de procedimientos para alimentar, actualizar la página WEB y uniformar formatos y contenidos con otras páginas WEB gubernamentales. En materia de Participación Ciudadana busca determinar si existen reglas que establezcan a quien le corresponde en la institución llevar a cabo y coordinar las iniciativas de participación ciudadana.

• Procedimiento de ingreso a la función pública, controles e incentivos

Explicación del indicador. Los sistemas de función pública representan uno de los pilares de la institucionalidad. Si las reglas del juego en materia de nombramientos, ascensos, traslados, incentivos y sanciones, no se manejan con criterios de equidad, alejados de manejos políticos, la institucionalidad siempre estará en entredicho, generándose desconfianza tanto a lo interno de la institución, entre los ciudadanos/as que aspiran a obtener un puesto público, y frente a los usuarios y beneficiarios de los servicios que presta la institución. Este indicador busca determinar en qué medida las instituciones aplican las reglas de ingreso por mérito en la función pública, reconocen estabilidad y posibilidad de ascenso, y establecen los debidos controles a través de la ejecución del régimen disciplinario.

• Reglas y controles en materia de contratación pública

Explicación del indicador. De acuerdo a diferentes informes relacionados con control de la corrupción publicados por Transparencia Internacional, la contratación pública es uno de los temas prioritarios en dicha lucha, debido a la cantidad de capital que se mueve en las transacciones con el Estado, lo cual requiere de los debidos controles desde la preparación de los pliegos de cargos, al momento de la adjudicación o contratación directa, como en la etapa contractual (adendas o modificaciones el contrato) El Indicador busca determinar si las instituciones realizan una programación de sus adquisiciones y disposiciones de bienes, si el precio oficial o valor estimado de la contratación es o no de conocimiento público, si se cuenta o no con procedimientos para la designación de comisiones evaluadoras o verificadoras, y si se publica o no información estadística relacionada con la contratación en la institución, entre otros controles.

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• Control de la discrecionalidad y arbitrariedad administrativa Explicación del indicador. La discrecionalidad administrativa puede ser definida como la facultad que tiene un funcionario público de decidir entre varias opciones igualmente válidas y ajustadas a derecho, motivando debidamente su decisión. Dichas facultades se otorgan respetando el buen criterio de los funcionarios que en ocasiones deben adoptar decisiones sustentadas fundamentalmente en el interés público. La debida motivación es un elemento fundamental para evitar la arbitrariedad y desviación de poder en el uso de dichas facultades, las cuales es necesario que sean debidamente controladas por la institución a través de mecanismos internos, principalmente con apoyo de los avances tecnológicos, con el ánimo de ayudar a reducir la excesiva discrecionalidad de los funcionarios y reducir la vulnerabilidad frente a la corrupción. El indicador busca determinar en qué medida la institución establece controles antes la excesiva discrecionalidad de los funcionarios públicos utilizada en ocasiones para beneficio propio.

• Procedimientos de auditoría y control interno Explicación del indicador. Las direcciones o departamentos de auditoría interna, tienen como objetivo detectar irregularidades en los procedimientos internos de la institución. Una vez detectadas las irregularidades le corresponde al superior jerárquico de la institución determinar si se procede o no a la investigación y correspondiente sanción o envío del expediente a las instancias penales. Su dependencia de los superiores jerárquicos le resta autonomía, no obstante los casos en que se levantan los datos y se prosigue con las investigaciones y a las respectivas sanciones, deberían ser de conocimiento público a través de datos estadísticos, lo que sirve a los ciudadanos para conocer que en la institución se realiza a lo interno un proceso de depuración, además de funcionar como un mecanismo disuasorio para los demás funcionarios. El indicador busca determinar si la Dirección o departamento de auditoría interna de las instituciones cuenta o no con mecanismos efectivos para que las irregularidades advertidas en las auditorías, sean investigadas y sancionadas si existen los méritos y si se utilizan dichos mecanismos.

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Ilustración 5. Indicadores de la variable o factor Institucionalidad.

III. Explicación del Marco Metodológico para la asignación de puntajes y la clasificación de las instituciones dentro del Índice. La construcción de índices para medir condiciones propias de realidades es una práctica metodológica en investigación social que permite entender mejor como se mueve un fenómeno específico a través de números. Es una técnica cuantitativa comúnmente utilizada. En este caso la construcción del índice de integridad para instituciones públicas busca la medición de tres variables básicas que conceptualmente han sido definidas como las que

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aportan a la integridad en el funcionamiento de instituciones públicas del país. Estas variables a su vez fueron sometidas a procesos de operacionalización con el fin de identificar indicadores claros, pertinentes y de efectiva medición en la realidad de las instituciones como objeto de estudio. Es necesario destacar que para efecto de la medición solamente se tomará en cuenta la información existente en las instituciones objeto de estudio (Administración Central), no en sus dependencias, secretarias o sedes regionales. Cada pregunta enunciada en los instrumentos de medición es un reactivo analizado para cada uno de los indicadores de cada variable. En cada pregunta se establecen categorías, que verifican la realidad de las instituciones, donde la situación esperada es el parámetro de partida, mientras que las otras categorías se refieren al cumplimiento parcial o al no cumplimiento del mismo. En las preguntas, la lógica de construcción consistió en establecer en el primer nivel la situación óptima deseada de la institución u organización, en el segundo nivel una práctica institucional sin nivel de formalidad o cumplimiento parcial de la institución; por último el tercer nivel se refiere al no cumplimiento del parámetro establecido. En este tipo de preguntas, a las categorías con niveles deseados se les asignó 3 puntos o 5 puntos según la importancia del cumplimiento de la pregunta para la instrumento. En el caso del segundo nivel de categorías se asignaron puntajes de 3 y 2 puntos según el nivel de importancia de la pregunta. Por último, el no cumplimiento de la situación se asignó sólo un punto. El total máximo de puntos esperados por institución es de 287 y el puntaje mínimo esperado es de 85. Los rangos de los puntajes para el índice de Integridad de las instituciones son los siguientes:

Rango Muy Bajo 85 - 124 Rango Bajo 125 - 164 Rango Medio 165 - 204 Rango Alto 205 - 244 Rango Muy Alto 245 - 287

Es decir, las instituciones que en la aplicación de los instrumentos presenten puntajes entre 85 y 124, muestran prácticas y acciones con muy bajo nivel de integridad, mientras que aquellas instituciones que presenten puntajes entre 125 puntos y 164 puntos indican que se tienen prácticas y realizan acciones con bajo nivel de integridad. Mientras que las instituciones que obtengan entre 165 y 204 puntos se encuentran en un nivel medio de integridad. Las instituciones que se sitúen entre los 205 y 244 puntos se considera que tienen un alto nivel de integridad y por último, las instituciones que presenten puntajes superiores a los 244 puntos presentan acciones y prácticas con óptimos niveles de integridad Existen equivalencias porcentuales que permiten verificar el nivel o la ubicación de la institución según el puntaje obtenido. Por ejemplo, si una institución obtiene entre el 29,6% y 43,2% de los puntos indica que sus prácticas muestran un muy bajo nivel de integridad; mientras que si una institución obtiene entre el 57,5% y el 71,1% de los puntos está en un nivel medio o regular de integridad. Por último, aquellas instituciones que obtengan puntajes con porcentajes superiores a 71.1% muestran elevados y altos niveles de integridad.

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Características de las Variables e Indicadores del Índice. Las tres variables que mide el instrumento según el análisis conceptual y definidas anteriormente son: Transparencia, Participación Ciudadana e Institucionalidad. TABLA Nº 1. CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL ÍNDICE DE INTEGRIDAD DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS DE PANAMÁ.

Variable Nº de Indicadores

Nº de preguntas

Puntaje máximo

Puntaje mínimo

Transparencia 5 33 96 30 Participación Ciudadana 4 13 47 13 Institucionalidad 7 42 144 42 Total del Índice 15 88 283 85 Fuente: Control de Índice de Integridad. Para la medición de la variable transparencia se definieron un total de cinco (5) indicadores que representan acciones que deben cumplir las instituciones respecto a la información de carácter público y la rendición de cuentas. En esta variable existen un total de 33 preguntas distribuidas de distintas formas entre los cinco (5) indicadores. El máximo posible de puntos que puede obtener una institución es de 96 y el mínimo a obtener es de 30 puntos. Los rangos establecidos para medir los niveles de transparencia de las instituciones públicas de la muestra seleccionada son los siguientes:

Rango Muy Bajo 30 - 42 Rango Bajo 43 - 55 Rango Medio 56 - 68 Rango Alto 69 - 81 Rango Muy Alto| 82 - 96

Estos rangos indican las condiciones de transparencia en las que se pueden encontrar las distintas instituciones objeto de estudio. Es decir, aquellas instituciones que muestren puntajes entre 30 y 42 puntos, estarán mostrando problemas en las prácticas y mecanismos de transparencia. De la misma forma, aquellas instituciones que muestren puntajes entre 56 y 68 puntos estarán mostrando que existen algunos esfuerzos con respecto a la aplicación de acciones de transparencia que los ubicaría en una posición regular con respecto a las demandas del instrumento. Por último para esta variable, aquellas instituciones que presenten puntajes por encima de 80 puntos, indicarán tener una situación favorable, demostrando que aplican amplias acciones de transparencia en la institución.

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En el caso de la variable Participación Ciudadana, se definieron un total de 4 indicadores y 13 preguntas para esos indicadores, que buscan medir en la realidad, los niveles y mecanismos de participación ciudadana en cada una de las instituciones seleccionadas para este estudio. El puntaje máximo esperado en esta variable es de 47 puntos y el puntaje mínimo es de 13. La distribución de los rangos es la siguiente:

Rango Muy Bajo 13 - 19 Rango Bajo 20 - 26 Rango Medio 27 - 33 Rango Alto 34 - 40 Rango Muy Alto 41 - 47

Esto rangos indican la situación de participación ciudadana en las instituciones; donde aquellas instituciones que presenten puntajes entre 13 y 19 puntos, demostrarán que sus prácticas y mecanismos de participación se encuentran en condiciones que deben mejorar. Mientras que aquellas instituciones que presenten puntajes entre 27 y 40 puntos indicarán que se realizan esfuerzos importantes para mantener o mejorar los mecanismos de participación ciudadana en las instituciones. Aquellas que obtengan puntajes por encima de 40 puntos demuestran su voluntad real de crear mecanismos y espacios de participación ciudadana. La variable Institucionalidad, tenemos que posee un total de 7 indicadores y 42 preguntas que apoyan la medición de esos indicadores. El puntaje mínimo a obtener en esta variable es de 42 puntos y el puntaje máximo es de 144. Los rangos para la ubicación de los niveles de institucionalidad son los siguientes:

Rango Muy Bajo 42 - 61 Rango Bajo 62 - 81 Rango Medio 82 - 101 Rango Alto 102 - 121

Rango Muy Alto 122 - 144 Es decir, aquellas instituciones que se encuentren en el rango más bajo, muestran carencias en lo referente a procesos y acciones de organización interna, manejo de recursos humanos y planificación que hace que exista poca institucionalidad. En el caso de las instituciones que aparezcan con puntajes que los ubiquen en el tercer rango (82 y 101), podemos interpretar, que las mismas realizan esfuerzos de organización institucional para lograr la eficiencia y reducir su vulnerabilidad frente a la arbitrariedad y excesiva discrecionalidad dentro de la institución. Por último, aquellas instituciones que muestren puntajes por encima de 121 puntos, es decir en el quinto rango, nos indican que sus procesos y niveles de organización son más eficientes y poseen altos niveles de institucionalidad. Explicación del Cálculo de los rangos para el Índice de Integridad Para el cálculo de los rangos que establecen los niveles de ubicación de las instituciones según sus puntajes se utilizó la lógica de distribuciones de frecuencias. Se calculó el mínimo y máximo posible tanto para el total del índice como para cada una de las tres variables que compone el mismo. Posterior a esto se realizó el cálculo del recorrido para los mismos

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elementos mencionados y se dividió entre la cantidad de cinco (5), número de categorías con lógica de muy bajo, bajo, medio, alto y muy alto. Los rangos contienen tamaños similares tanto a nivel general del índice como a nivel particular para las variables. Solución de problemas para instituciones con opciones de “NO APLICA” Las preguntas de los instrumentos que serán aplicados se ajustan en la mayoría de los caso a todas las realidades de las instituciones de la muestra, salvo algunos casos. Para subsanar cambios importantes en la minoría de las instituciones que puedan mostrar estas diferencias se procederá a hacer cálculos de nuevos rangos según el total de puntajes excluyendo los “NO APLICA” para cada una de éstas instituciones. De igual forma, aparecerán en las categorías de MUY BAJO, BAJO, MEDIO, ALTO Y MUY ALTO, según los nuevos cálculos. IV. Fases de ejecución proyecto Índice de Integridad 2009 El proyecto se desarrollará en cuatro etapas, desde enero hasta diciembre de 2009:

Primera Etapa: Adecuación de el instrumento de medición. Segunda Etapa: Capacitación para el uso del instrumento y aplicación. Tercera Etapa: Validación del cuestionario de autoevaluación en línea. Cuarta Etapa: Difusión de resultados.

Desde el punto de vista financiero9, los fondos para la ejecución del proyecto están garantizados para el año 2009, gracias a los aportes del Fondo para la Democracia de las Naciones Unidas –UNDEF-. La prórroga del convenio hasta el 31 de diciembre de 2009, fue aprobada por Roland Rich, UNDEF Executive Head, el 18 de julio de 2008, sin requerimiento de financiamiento adicional y con los mismos recursos ya aprobados, a objeto de efectuar la segunda medición del Índice de Integridad 2009 y garantizar su continuidad en el tiempo, al fortalecer el instrumento y el programa. El estatus financiero del proyecto, hasta el presente es el siguiente: Monto total del proyecto

$ 294,521

Fondos utilizados $ 151.85913 hasta el 31 de diciembre de 2008

9 Para conocer el detalle de la ejecución presupuestaria, ver Anexos.

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Primera etapa: Adecuación el instrumento de medición La definición de la metodología se basó en el análisis de riesgo, bajo la hipótesis de la fórmula de corrupción10, en donde: Tras la revisión y comparación de metodologías foráneas, la recopilación de leyes y normas del país, la revisión de convenciones internacionales, cartas iberoamericanas, códigos de buen gobierno y buenas prácticas, y la visita de la mayoría de las instituciones objeto de la medición a objeto de recibir retroalimentación en relación a la utilización del instrumento en el año 2008, se efectuó una propuesta de metodología la cual debe ser avalada por expertos colaboradores de la fundación y con aportes finales del Comité Técnico. El Índice de Integridad 2009 al igual que el desarrollado en el 2008, contará con un cuestionario en línea que igualmente medirá las instituciones que tienen un presupuesto cercano o mayor a los 20 millones de dólares en el año 2009. Por recomendación del Comité Técnico se incluyó a la Defensoría del Pueblo, la cual no cumplía éste parámetro, con la cual terminaron siendo treinta y cuatro instituciones las evaluadas en el año 2008. Las instituciones seleccionadas para el estudio 2009 son treinta y un (31) instituciones:

• Asamblea Nacional • Defensoría del Pueblo • Contraloría General de la República • Ministerio de la Presidencia • Ministerio de Gobierno y Justicia • Ministerio de Relaciones Exteriores • Ministerio de Educación

• Ministerio de Comercio e Indústrias • Ministerio de Obras Públicas • Ministerio de Desarrollo Agropecuario • Ministerio de Salud • Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral • Ministerio de Vivienda • Ministerio de Economía y Finanzas • Ministerio de Desarrollo Social • Órgano Judicial • Ministerio Público • Tribunal Electoral • Autoridad Nacional del Ambiente • Caja de Seguro Social • IFARHU

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Ecuación desarrollada por Robert Klitgaard, profesor de Harvard para la definición de la corrupción.

Corrupción = Monopolio + Discrecionalidad - Transparencia

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• IPAT(Actual Autoridad de Turismo de Panamá) • Registro Público de Panamá • Universidad de Panamá • Universidad Tecnológica • Autoridad del Canal de Panamá • Aeropuerto Internacional de Tocumen, S.A. • Autoridad Marítima • Autoridad de Aeronáutica Civil • IDAAN • Empresa de Transmisión Eléctrica, S.A. • Lotería Nacional • Zona Libre de Colón • Municipio de Panamá

Nota: Tocumen S.A., ETESA y la Zona Libre de Colón debido a su especial naturaleza no serán objeto de medición en el año 2009. En el informe final del Índice se hará un análisis de la situación particular de estas instituciones.

El cuestionario 2008 se desarrolló en una plataforma en línea que permitió el acceso a los representantes de las instituciones para responderlo, administrando su propio tiempo de ejecución11. Se contrató a una empresa que lo desarrolló, empleando un programa de flujo, en donde las instituciones podían observar el puntaje que acumulaban a medida que completaban la información. A las investigadoras les permitía observar, en tiempo real, el avance de las respuestas. En el año 2009, se utilizarán los servicios de la misma empresa, la cual de acuerdo a las directrices proporcionadas por la coordinación del proyecto incluirá en el cuestionario explicaciones en línea de cada una de las preguntas. El cuestionario también permitirá adjuntar información o documentos que sustenten la puntuación de la autoevaluación (atachment) y un espacio para observaciones de la institución. Cada pregunta contará con la opción de “No aplica”, que permitirá el ajuste del puntaje a con la desactivación de las preguntas que por la naturaleza de la institución o por otras razones no le aplicaba, lo cual deberá ser sustentado en las observaciones. Las instituciones deberán llenar el cuestionario en línea y suministrar la documentación o pruebas que sustentan las respuestas. La puntuación obtenida, de forma automatizada en el cuestionario, será revisada por los investigadores/as, quienes asignarán la puntuación definitiva, de acuerdo a unos criterios de evaluación predefinidos en una matriz que contiene las diferentes fórmulas de evaluación, muchas de las cuales ya estarán incluidas en el propio cuestionario. En el instrumento aplicado en el 2008, no se evalúo con puntuaciones el cumplimiento de la Ley de Transparencia por parte de las páginas WEB. Se utilizó una matriz de evaluación en la cual el 80% de la evaluación se concentraba en el cumplimiento de la Ley N° 6 de Transparencia y un 20% en mejores prácticas que promuevan más transparencia, observadas en las mismas instituciones públicas panameñas. Esta matriz fue suministrada a las instituciones que lo solicitaron, tras cuatro evaluaciones previas que se realizaron en diferentes

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Para observar en detalle el cuestionario, consultar documentos en http://www.libertadciudadana.org/herramientas.html

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meses, indicándose en marzo del 2008. Se les suministró el diagnóstico efectuado, previo al informe final, lo que les orientó a mejorar sus portales en cuanto a contenido y alineación con la citada ley. En el Índice 2009, las páginas WEB son objeto de medición. Se verificará tanto el cumplimiento estricto de la ley como las buenas prácticas adoptadas en las páginas WEB, otorgándole una puntuación destacada dentro del Factor Transparencia, con fundamento en que las páginas tienen que dejar de ser portales de publicidad gubernamental y transformarse en un instrumento a favor del ciudadano y de la buena gestión pública. Segunda etapa: capacitación para el uso del Instrumento y aplicación El equipo técnico del Índice de Integridad, al momento de realizar la presentación del Índice 2009, ha realizado reuniones con un consejo de asesores externo. En los meses de julio y agosto se realizarán las reuniones con el Comité Técnico, a objeto de validar el instrumento. La coordinación interna del cuestionario en cada institución corresponde a la persona designada por parte de la misma, la cual ha sido denominada como “punto focal”. Su rol es capacitarse en el instrumento de medición, servir de enlace permanente con las investigadoras, organizar a los equipos internos para el análisis, autoevaluación y recopilación de pruebas y documentos de sustento. Asimismo es el responsable de hacer que se cumplan los plazos de ejecución. El período para completar el cuestionario en línea será de aproximadamente cuatro (4) semanas. La fecha exacta del mes de octubre en la que se permitirá el acceso al cuestionario, está por definirse. Tercera etapa: validación del cuestionario de autoevaluación en línea Se efectuará una encuesta exploratoria, para validar algunas de las respuestas del cuestionario dirigida a los servidores públicos. Los resultados de las encuestas serán utilizados empleados para medir algunos aspectos relacionados con cada uno de los factores A partir del mes de agosto se realizarán investigaciones internas y a partir del mes de octubre hasta finales de noviembre de 2009, se efectuaran las visitas de los investigadores/as a las instituciones, para observar in situ la existencia de los procesos señalados y la documentación requerida. En paralelo se realizaran pruebas de trámites en oficinas públicas, llamadas telefónicas y correos electrónicos, para verificar cumplimiento y existencia de procesos. También se consultaran documentos oficiales y se realizaran entrevistas a funcionarios claves del Ministerio de Economía y Finanzas, Panamacompra, Contraloría General de la República, Dirección de Bienes Nacionales, Secretaría de Carrera Administrativa, entre otros.

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Cuarta etapa: difusión de resultados Los resultados se difundirán a finales del mes de enero de 2010, dentro del marco del aniversario de la Ley de Transparencia. Clasificaciones del Índice de Integridad 2009. Para describir el diagnóstico, de los índices numéricos alcanzados por las instituciones al ser evaluadas, se implementó seis (6) categorías de integridad de los sistemas de prevención identificados, Los rangos son los siguientes:

• 245 – 287 puntos (85% a 100%) = Indica un alto nivel de integridad, alto nivel de funcionalidad y operatividad de mecanismos formales, amplios controles e incentivos, y escaso nivel general de vulnerabilidad.

• 205 - 244 puntos (71% a 85%) = Indica que la institución posee sistemas estructurados

y formales, que pudieran permitir el seguimiento y evaluación de su cumplimiento, para fortalecer la institucionalidad, en temas de transparencia, participación ciudadana, administración de recursos, gestión de recursos humanos, prevención de riesgos, entre otros. Existen canales de transparencia y participación ciudadana bajo un esquema organizado, aunque en alguna de las variables se requiera reforzamiento.

• 165 – 204 puntos (57% a 71%) = Este nivel indica que la institución posee algunos

sistemas estructurados y formales que pudieran permitir el seguimiento y evaluación de cumplimiento, pero que deben mejorarse o completarse en algunas funciones en donde prevalece aún discrecionalidad, para fortalecer la institucionalidad en temas de transparencia, participación ciudadana, administración de recursos, gestión de recursos humanos, prevención de riesgos, entre otros. Existen canales de transparencia y participación ciudadana, moderadamente organizados que deben optimarse.

• De 125 - 164 puntos (44% a 57%) = Este nivel indica que la institución posee pocos

sistemas estructurados y formales, o que apenas se están aplicando por lo que no son estables en el tiempo. Prevalece la discrecionalidad, hay poca transparencia y una institucionalidad débil.

• De 85 - 124 puntos (30% a 44%) = Este nivel indica que la institución no posee

sistemas estructurados y formales, prevalece la discrecionalidad, hay baja transparencia y escasos espacios de participación ciudadana.

• Menos de 29 puntos a 0 puntos = Este nivel indica que la institución no posee sistemas estructurados y formales. Prevalece la discrecionalidad, hay nula transparencia y escasa institucionalidad.

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Bibliografía citada y consultada I. Obras y artículos de revistas - Kliksberg, Bernardo. “Más Ética Más Desarrollo”. Instituto Nacional de Administraciones Públicas, Madrid, 2006. - Villoria Mendieta, Manuel. “La Corrupción Política”. Editorial Síntesis, S.A., Madrid, 2006. - Varios Autores. (Rodríguez García, Nicolás y Fabián Caparrós, Eduardo – Coordinadores) “La Corrupción en un Mundo Globalizado”. Editorial Ratio Legis, Salamanca, España, 2004. - Colino Cámara, César; Molino Álvarez de Cienfuegos, Ignacio; Parrado Díez, Salvador; Del Pino Matute, Eloisa. “Avances y Obstáculos en el Fortalecimiento del Estado en Centroamérica y República Dominicana”. Instituto de Administraciones Públicas (INAP), Madrid, España, 2007. - Cunill Grau, Nuria. “La Transparencia en la Gestión Pública: ¿cómo construirle viabilidad?”. Revista Chilena de Administración Pública N°8, año 2006. P. 5-6. Documento en versión electrónica disponible en www.dialnet.unirioja.es - Prats i Catalá, Joan. “De la Burocracia al Management, Del Management a la Gobernanza. Las Transformaciones de las Administraciones Públicas de Nuestro Tiempo”. Instituto Nacional de Administraciones Públicas, Madrid, 2005. - Sampieri, Roberto, Metodología de la Investigación, Mc Graw Hill, 2006. - Ferrando, Manuel, Socioestadística, Editorial Ariel, 2001. II. Estudios e informes - Propuestas para el Fortalecimiento de las instituciones que previenen la corrupción en Panamá. Publicado bajo los auspicios de: la Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana, capítulo panameño de Transparencia Internacional, United States Agency for International Development y Management Sciences for Development, Inc., 2004. - Índice de Transparencia, Integridad y Eficiencia (medición de la Administración Pública basada en elementos objetivos), Transparencia Paraguay, 2004 - Informe sobre el cumplimiento de los compromisos asumidos en la Declaración de Guatemala por una Región Libre de Corrupción, publicado por la Fundación para el Desarrollo de la Libertad Ciudadana, Capítulo panameño de Transparencia Internacional, diciembre de 2007. - De la Torre Prados, Isabel. “Tercer Sector y Participación Ciudadana en España”. Centro de Investigaciones Sociológicas, serie: Opiniones y Actitudes, N°51, Madrid, noviembre de 2005.

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- Índice de Integridad de las Entidades Públicas Nacionales, resultados 2003 – 2004, Transparencia por Colombia. - Informe Nacional de Desarrollo Humano, “Institucionalidad para el Desarrollo Humano”, Panamá 2007 – 2008. Programa de las Naciones Unidades para el Desarrollo (PNUD) Panamá, diciembre 2008. - Evaluación de la Acción Gubernamental contra la Corrupción (estudio sobre la implementación de los mandatos de las Cumbre de las Américas) Informe preparado por Transparencia Internacional, 2009. Disponible en la siguiente dirección electrónica: www.transparency.org/content/download/42669/680958/File/RE_OAS_es_final.pdf.