mgcti uruguay - hintze - examen final completo consignas 3-6-7-8-9

MGCTI – Montevideo, Uruguay Diciembre 2008

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Programa de Desarrollo Tecnológico

Cra. Myriam Aldabalde Cra. Estela Benítez Cra. Alicia Reboiras Ing. Martín Salgueiro Cra. Cecilia Salvagiot

Planificación e Inteligencia Estratégica

Profesor: Jorge Hintze.


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Indice, títulos y trabajos individuales Cra. Myriam Aldabalde Consigna 3: Adecuación de la esctructura organizativa del PDT a la creación de valor. Cra. Estela Benítez Consigna 7: La desorganización Optima en el PDT. Cra. Alicia Reboiras Consigna 8: La responzabilización en el PDT. Ing. Martín Salgueiro Consigna 9: Orientación de producción a resultados en el PDT. Cra. Cecilia Salvagiot Consigna 6: Control y Evaluaciones en el PDT.


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Myriam Aldabalde Cr. Público – Lic. en Administración

CONSIGNA ELEGIDA 3. Las estructuras organizativas pueden tanto facil itar como, también, obstaculizar el desarrollo de las actividades y el logro de valor, como bien sabe n quienes trabajan en ellas. En efecto, las asignaciones de responsabilidades, el diseño de los organigramas, el diseño de los procesos y otros muchos factores inciden favorable y negativam ente. A su criterio y a luz de los elementos de juicio disponibles, ¿En qué medida y sentido la est ructura organizativa de la institución analizada facilita las cosas y en qué medida las impide? ÍNDICE 1) Antecedentes 2) Objetivos del trabajo 3) Marco teórico y metodología de análisis 4) Descripción de la estructura organizativa del PD T

4.1) Administración de estructuras. 4.2) Planificación y control. 4.3) Recursos. 4.4) Procesos de producción. 4.5 Resultados.

5) Evaluación de la estructura 6) Bibliografía consultada 1) ANTECEDENTES El Programa de Desarrollo Tecnológico, financiado a través del Préstamo 1293/OC-UR del Banco Interamericano de Desarrollo, tuvo como objetivo general “contribuir a movilizar el potencial de innovación del Prestatario para fortalecer la competitividad productiva, principalmente de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) y a mejorar la capacidad de desarrollo científico y tecnológico del país”. El contrato de préstamo fue firmado el 17 de marzo de 2001, con un plazo de ejecución de 5 años. La ejecución del programa comenzó el 19 de septiembre de 2001. Se preveía su finalización para marzo de 2005. En ese momento se solicitó al BID una prórroga para la ejecución. Los compromisos de fondos finalizaron en marzo de 2007 y los desembolsos finalizan antes de diciembre de 2009. El monto total del Programa era de 50 millones de dólares, de los cuáles 30 millones correspondían al financiamiento del BID y 20 millones a la contraparte local. Como consecuencia de la crisis financiera de 2002, en el mes de noviembre de ese año, el Gobierno de Uruguay y el BID acordaron una reducción del monto del Programa que, consecuentemente, quedó acotado a 33,3 millones de dólares (20 millones del BID y 13,3 millones de contraparte) El Programa está compuesto por los siguientes tres subprogramas:

• Subprograma de Apoyo a la Innovación y Mejora de la Competitividad de las Empresas,


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• Subprograma de Desarrollo y Aplicación de Ciencia y Tecnología, y • Subprograma de Fortalecimiento Institucional.

2) OBJETIVO DEL TRABAJO

En la consigna del examen se menciona: “las estructuras organizativas pueden tanto facilitar como, también, obstaculizar el desarrollo de las actividades y el logro de valor, como bien saben quienes trabajan en ellas. En efecto, las asignaciones de responsabilidades, el diseño de los organigramas, el diseño de los procesos y otros muchos factores inciden favorable y negativamente. A su criterio y a la luz de los elementos de juicio disponibles, ¿en qué medida y sentido la estructura organizativa de la institución analizada facilita las cosas y en qué medida las impide?”. El objetivo del trabajo es el de realizar un anális is crítico de la estructura organizativa del PDT, determinando si la misma fue adecuada a lo s fines del programa.

Se procederá a describir la organización del Programa de Desarrollo Tecnológico a los efectos de analizar en forma posterior si la misma fue adecuada a los fines propuestos, cómo fueron las actividades de planificación y control, el modelo de administración de estructuras, los recursos asignados, los resultados obtenidos y los procesos de producción interna y externa desarrollados.

3) MARCO TEORICO y METODOLOGIA DE ANALISIS 3.1) Marco teórico En las organizaciones, el PDT una de ellas, se usan recursos a los que se les agrega valor para ser volcados a la comunidad. Las organizaciones públicas en particular deben partir de normativa jurídica que les marca su funcionamiento. “Si las organizaciones son los ámbitos en que los recursos se transforman en resultados, pueden ser descritas como modos de organizar el uso de recursos. Estos recursos -humanos y materiales- que cuestan dinero e incluyen tecnologías, deben ser empleados de manera que se logren los resultados necesarios con calidad, costo y oportunidad aceptables, es decir, de manera compatible con la supervivencia organizacional..”. (J. Hintze Administración de estructuras organizativas). Se parte entonces, del hecho de que una organización usa recursos y obtiene bienes o servicios que son brindados a los clientes ya sea internos o externos a la organización. La forma en la que se administran los recursos, la estructura que se adopta a tales efectos, el relacionamiento con otras entidades, marca la estructura de la organización. Administrar significa hacer un uso efectivo de los recursos respetando las reglas y principios de la organización y la cadena de mando o relacionamientos que se hayan establecido. El esquema siguiente, planteado por J. Hintze, muestra con claridad el proceso mediante el cual los recursos se transforman en resultados y las tecnologías que los procesos implican. El esquema se incluye en el trabajo ya que se seguirá el mismo para analizar la organización del Programa de Desarrollo Tecnológico.


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A su vez corresponde acá definir el tipo de estructura organizativa que teóricamente puede existir. En cuanto al tipo de estructura, la misma puede ser vertical u horizontal según se trate de organizaciones que gestionen una capacidad instalada con tareas rutinarias en el primer caso o se organicen bajo la modalidad de proyectos o grupo de proyectos (programas) en el segundo caso. Por otra parte, se habla de unidades de línea cuando su responsabilidad principal es la de producir para afuera de la Institución y unidades de staff las que apoyan internamente. Se incluye un segundo esquema elaborado por J. Hintze a los efectos de clasificar el tipo de esquema en el que el PDT fue organizado.


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A su vez las Instituciones se pueden clasificar en:

• Instituciones de diseño funcional a aquellas en las que el criterio predominante es la especialización, • Divisionales a las que se presentan redundancia funcional. En este tipo de instituciones no se repite

la unidad de conducción o coordinación. A su vez los mecanismos de articulación con el sistema son jerárquicos.

• En red. Se trata del caso en que los mecanismos de articulación con el sistema son contractuales y no jerárquicos. Se trata de un conjunto de organizaciones corresponsables en la asignación de recursos, en los procesos de asignación de los mismos y en la producción de resultados.

Se presentan relaciones jerárquicas (J, Hintze obra citada) cuando uno o varios funcionarios establecen la forma de producción por autoridad formal y relación contractual cuando la forma de producción se establece por acuerdos. En la relación jerárquica la autorización para el uso de los recursos puede ser retirada por parte de la autoridad que la concedió la que se transforma en corresponsable del uso de los mismos en la medida que concedió dicha atribución. En la relación contractual los vínculos se establecen entre actores con similar jerarquía los que acuerdan los procesos para el logro de determinados productos. En ambos tipos de organizaciones los que detentan la autoridad pueden aplicar sanciones a sus dependientes, ya que en las segundas las sanciones deberían ser parte de los contratos. 3.2) Metodología de análisis. A los efectos del análisis se seguirá el esquema planteado por J Hintze y que se muestra en el cuadro 1. Se describirán las tecnologías de planificación y control y de administración de estructuras, los recursos con los


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que se contaba, los procesos internos y externos de asignación, los resultados que se esperaban y los efectivamente obtenidos. A su vez y en base a lo que se menciona en cuanto a tipo de estructura se tipificará al PDT dentro de las que se incluyen en el segundo esquema. 4) DESCRIPCION DE LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DEL PD T Si se mira el esquema (cuadro 1) se ve que los procesos mediante los que se asignan los recursos para la obtención de los resultados, que justifican a la organización, están marcados por:

• Las tecnologías de planificación y control • La administración de las estructuras

“Administrar las estructuras implica diseñar la organización. Se asignan tareas y se adjudican a los funcionarios, se asignan responsabilidades, se determina la norma jerárquica”. Administración de estructuras. “Diseñar la estructura organizativa implica establecer, entre otras cuestiones, cuáles serán las áreas en que se dividirá la responsabilidad al interior de la organización (lo que se suele representar a través de organigramas), cuál será la autoridad de estas áreas sobre el uso de recursos y también sobre otras áreas, y cuáles serán las relaciones de coordinación y articulación entre las mismas. Todos estos aspectos implican decisiones estratégicas hacia dentro de la organización y también sobre cómo debe configurarse la misma”. 4.1) Administración de estructuras La Unidad Coordinadora del Programa de Desarrollo Tecnológico fue creada por resolución Ministerial del 11 de septiembre de 2001 con el cometido de ejecutar el Programa y dependiendo en forma directa del Ministro de Educación. Es de destacar que el Ministerio de Educación y Cultura negoció a través de la Dirección Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (Dinacyt) el programa con el Banco Interamericano de Desarrollo. La dirección planteó tanto al Banco como al Gobierno su aspiración de administrar el programa. Ante la firme oposición del Banco y la necesidad imperiosa de parte del gobierno de contar con fondos para CyT se aceptó la posición del BID, creándose entonces una Unidad Coordinadora independiente de la Dinacyt, con la que tenía que coordinar actividades. El cargo de Director Nacional de Ciencia y Tecnología es de confianza política del Ministro de turno. Por ende la fuerza política la tiene el Director Nacional y el Coordinador del PDT se administra en lo técnico. En lo que se refiere a estructuras formales y estructuras reales cabe mencionar que el PDT coordina actividades en lo formal, con la Dirección Nacional de Ciencia y Tecnología. De los cinco Ministros que actuaron durante el período de compromiso de fondos del PDT, tres delegaron el mandato en el Director Nacional de Ciencia y Tecnología y dos actuaron directamente con el coordinador del PDT por “falta de confianza con su cargo de confianza”. El PDT se organizó a los efectos de funcionamiento según el siguiente organigrama:


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Los funcionarios proceden de:

• Contratos externos a profesionales independientes, caso del Coordinador General, Coordinador Adjunto, Gerente de Administración y Finanzas, Gerente de Ciencia y Tecnología y algunos ejecutivos de proyectos.

• Cargos técnicos ganados por concurso por parte de funcionarios de la Dicyt caso Auditora Interna, Gerente del Subprograma Empresas y Ejecutivos de Proyectos.

• Funcionarios de la Dicyt asignados al PDT en forma directa: funcionarios de administración y secretaría.

En los dos casos mencionados de funcionarios de la Dicyt se trata de empleados públicos que responden en forma coyuntural a la coordinación del PDT y que perciben por sus funciones extraordinarias una compensación fijada por el Ministro en forma directa.

4.2) Planificación y control Tecnologías de planificación y control. En palabras de J. Hintze “Planificar significa (en un sentido muy general y simplificado), establecer qué debe hacerse para lograr determinados resultados y controlar es, en esencia, verificar qué se ha hecho. Las tecnologías de planificación significan:

• Formular políticas • Definir metas • Asignar recursos

Las de control implican:

• Control del uso de los recursos • Control de cumplimiento de los resultados • Evaluación de los impactos producidos

Coordinación General (Coordinador general, Coordinador Adjunto)

Auditor Interno.

Subprograma Empresas (Gerente, ejecutivos de

proyectos)

Subprograma Ciencia y Tecnología

(Gerente, ejecutivos de proyectos)

Departamento de Administración y Finanzas

(Gerente, Subgerente, administrativos, técnicos)

Secretaria.

Informática


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i) Planificación En el caso del PDT existió un proceso de planificación global del Programa negociado entre el Gobierno Uruguayo y el BID, un proceso de selección de áreas de oportunidad efectuado entre actores del sistema a través de un Delphi, estudios de áreas de oportunidad a través de consultores externos, definición de temas específicos dentro de cada área efectuado por Comités Técnicos de Áreas constituidos con representantes de la Academia y del Sector Privado y posteriores refrendos del Consejo. Dentro del marco anterior, cada año se efectuó un Plan Operativo Anual –POA- en el que sujeto a los recursos asignados por el Presupuesto Nacional, se planificaban actividades dentro de cada subprograma y se asignaban a priori fondos para las mismas. El POA era aprobado por el Ministro y entregado al Conicyt para su conocimiento. Posteriormente era considerado y aprobado por el BID.

ii) Control Los estados contables del programa y todas sus operaciones están sometidos a controles por parte de:

• Tribunal de Cuentas. Intervención previa al gasto. • Auditoría Interna de la Nación. • Banco Interamericano de Desarrollo al cual se le hacen informes de gastos mensuales. • Auditoría anual externa contratada KPMG Ltda.

En cuanto a obtención de resultados, se efectúan informes semestrales, con un análisis comparativo de los previsto en el Plan Operativo Anual y lo logrado en el primer semestre y en el año completo. Los informes semestrales son remitidos formalmente al Ministro, al Director Nacional del Ciencia y Tecnología, al BID y al Conicyt. Por otra parte en el Contrato de Préstamo estaba prevista una Evaluación Intermedia del Programa la que fue realizada en el año 2004. No estaba prevista una evaluación final pero fue solicitada la misma por parte de la Coordinación del Programa y se prevé su realización en el segundo semestre del año 2009. Se han efectuado tres evaluaciones externas, dos al subprograma empresas y una al subprograma Ciencia y Tecnología, analizando el cumplimiento formal de lo previsto por un lado y verificando impactos en el subprograma empresas. Tanto la evaluación interna del PDT realizada por Invertec de Chile con su equipo propio reforzado por dos técnicos de Argentina, como las evaluaciones preliminares de los dos subprogramas realizadas en el subprograma empresas, una por un técnico argentino y otra por un chileno y la del subprograma Ciencia y Tecnología realizada por un técnico argentino, resaltaron el cumplimiento de todos los términos formales así como el cumplimiento de los objetivos perseguidos. 4.3) Recursos. Los mismos están asignados a los tres subprogramas que generan resultados externos y a la Administración del Programa. La asignación de los recursos está unida al objetivo de cada subprograma según se detalla a continuación:


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El Subprograma I de “Apoyo a la Innovación y Mejora de la Competitividad de las Empresas” se plantea como objetivo fortalecer la capacidad tecnológica de las empresas, con énfasis en las PYMEs, a través del co-financiamiento no reembolsable de proyectos de innovación que mejoren la competitividad de las empresas mediante la investigación y desarrollo de nuevos productos y/o procesos para satisfacer necesidades y oportunidades de mercado”. A través de este Subprograma también se fomenta la mejora en las tecnologías de gestión, la implantación de sistemas de gestión, la normalización técnica, la implantación de sistemas de calidad, la certificación de sistemas y productos y el desarrollo de servicios y tecnologías de la información en apoyo a procesos de innovación. Para cumplir con estos objetivos, en su concepción original, el Subprograma I (SPI) fue dotado de una serie de componentes. Los mismos son:

a) Apoyo Directo a Empresas Individuales (contempla Proyectos Individuales de Innovación Tecnológica y Proyectos Individuales de Gestión, Calidad y Servicios Tecnológicos)

b) Apoyo a Proyectos Asociativos de Empresas (contempla Proyectos Asociativos de Base Tecnológica y Proyectos Asociativos de Gestión y Calidad)

c) Promoción de Centros de Gestión Tecnológica, Consejerías Tecnológicas e Incubadoras de Empresas (contempla apoyo a las Incubadoras de Empresas de Base Tecnológica y desarrollo de Consejerías Tecnológicas)

d) Participación de Expertos en empresas El Subprograma II, Desarrollo Científico y Tecnológico, tiene como objetivo “fortalecer la capacidad de generación de conocimientos científicos y tecnológicos y orientar la oferta hacia los requerimientos de la demanda”. Sus componentes son: (a) articulación de oferta y demanda de conocimiento tecnológicos en áreas de oportunidad; (b) promoción de la investigación fundamental; (c) capacitación en áreas críticas; (d) intercambio de investigadores; y (e) fortalecimiento de servicios científico-tecnológicos. El componente principal de este subprograma – para el que se reservaron la mayor parte de los recursos - es el de articulación de la oferta y la demanda de conocimientos en áreas de oportunidad. A través de este componente se pretende “solucionar problemas pre-identificados de interés social y económico mediante el financiamiento no reembolsable de proyectos de investigación en temáticas definidas en el marco de “áreas de oportunidad”. En el documento de proyecto que sirvió de base para formulación del contrato de préstamo con el BID, las Áreas de Oportunidad fueron definidas como “aquellas en las que se propende a la resolución de problemas pre-identificados de interés social y económico”. El Departamento de Administración y Finanzas tiene como misión gestionar y aplicar los recursos del Programa. La asignación a priori de recursos para los tres subprogramas y para Administración (costo de Administración y Finanzas, pago de retribuciones al personal de la UCP, gastos de funcionamiento en general) fue de:


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Categoría de inversión Monto en U$ Administración 2.400.000 Costos directos Subprograma Empresas 14,167.000 Subprograma Ciencia y Tecnología 11.910.000 Fortalecimiento Institucional 1.480.000 Costos financieros 3.377.000 TOTAL 33.334.000 4.4) Procesos de producción.

a) Proceso de producción externa

El procedimiento para la selección de proyectos, ya sea en régimen de concurso o de ventanilla abierta, implica la recepción de los proyectos y revisión formal de los datos solicitados, envío a evaluadores externos, realización de informe por parte del ejecutivo de proyectos en base a lo informado por el/los evaluadores. Este informe es entregado a un comité de selección de proyectos que difiere entre el subprograma empresas y el subprograma Ciencia y Tecnología. En un comienzo se conformó un comité para la selección de algunos proyectos concursables del subprograma de Fortalecimiento Institucional pero se decidió posteriormente que en los casos de concurso actuaba el comité de selección de proyectos del Subprograma Ciencia y Tecnología. Los Comités son nombrados en Resolución Ministerial del Ministro del Educación y en base a una propuesta de nombres que hacen diferentes instituciones que por Ley son las que envían representantes a los mismos. El Comité de Selección de Proyectos de Empresas está integrado por siete miembros titulares honorarios y siete suplentes, los cuales serán designados por el Ministro de Educación y Cultura y refrendados por el CONICYT. Los integrantes del Comité de Proyectos de Empresas serán profesionales reconocidos en el sector al cual representen y que acrediten experiencia y conocimiento del mismo. El Comité tendrá la siguiente integración:

• Dos provendrán de las Entidades Gremiales representativas del sector empresarial privado • Un representante de la Universidad de la República (con alterno de Universidades Privadas) • Un representante del Ministro de Economía y Finanzas, • Un representante del Ministro de Industria, Energía y Minería, • Uno representante del Ministro de Ganadería y Agricultura, y • El Director de Ciencia y Tecnología, en representación del Ministro de Educación y Cultura.

El Coordinador General (del PDT) ejercerá la Secretaria Técnica del Comité, y participará de sus reuniones con voz, pero sin voto; el Gerente del Departamento de Proyectos de Empresas participará cuando se lo requiera.


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A su vez el Comité de Selección de Proyectos de Ciencia y Tecnología, también nombrado por el Ministro en base a propuestas de los organismos de origen y refrendado por el Conicyt, está conformado por 9 miembros provenientes de:

• 3 del Poder Ejecutivo: Ministerio de Economía, Ministerio de Industrias y Ministerio de Ganadería y Agricultura

• 4 de la Universidad de la República • 1 de Universidades Privadas • 1 del sector empresarial

En este caso específico el Consejo Nacional de Innovación, Ciencia y Tecnología (CONICYT) tiene la responsabilidad de seleccionar Áreas de Oportunidad sobre la base de informes elaborados por la Dirección Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (DINACYT). Además el Consejo dispone cuantos llamados se hacen en cada uno de los componentes del Subprograma C y T y cuanto dinero anual se le asigna según la asignación presupuestaria global que el subprograma tenga para cada año. b) Proceso de producción interna En cuanto a la producción interna centralizada, incluye como mínimo: a) la consolidación no sólo de los planes estratégicos divisionales sino, también, del presupuesto (que es un plan operativo más o menos general y, también un instrumento de asignación de recursos), b) el control de la ejecución presupuestaria y c) la liberación del uso de fondos. Estas tres funciones, en presencia de sistemas comunes son condición suficiente para el ejercicio de la autoridad y el poder. La producción interna parte de la elaboración de cada Plan Operativo Anual el cual debe coincidir en sus números globales, con el crédito presupuestal asignado por Ley . El control del cumplimiento del POA se hace mes a mes y en particular se entrega al Ministro, al Director Nacional y al Banco un análisis del avance en el cumplimiento de las metas en junio de cada año y el análisis comparativo anual a diciembre. Por otra parte se tiene un control que efectúa para la reserva de fondos (afectación), compromiso y posterior obligación del Tribunal de Cuentas. Luego de esas intervenciones recién se libera el uso de fondos. Agilitar el sistema ha sido uno de los grandes desafíos de la Unidad Coordinadora particularmente desde el año 2005, cuando se comenzó a recibir fondos suficientes para efectuar una ejecución razonable. Los servicios de apoyo para el logro de los resultados están basados en la actividad del departamento de Administración y Finanzas, el departamento de informática, secretaría y recepción ya que la operación con los beneficios se hacen por parte de los ejecutivos de proyectos asignados a los subprogramas empresas y Ciencia y Tecnología. 4.5 Resultados A continuación se dan los principales resultados cuantitativos logrados durante el período de compromiso del Programa


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Subprograma empresas

Indicadores Clave de Productos Planeados Productos Logrados

1. Descripción: 150 proyectos de innovación y de gestión e implementación de sistemas de calidad financiados a PYMEs y ejecutados al finalizar el Programa, con un costo unitario promedio para el Programa de US$ 40.000 y una duración media de dos años. Unidad: proyectos

Línea de Base Meta Anual/Intermedia Meta a la Terminación del

Proyecto (MTP)

0 (17 mar 2001) 72 (31 dic 2004) 150 (17 mar 2007)

252 proyectos financiados 133 proyectos finalizados

(31 marzo 2007)

2. Descripción: 18 proyectos tecnológicos y de gestión e implementación de sistemas de calidad, financiados a PYMEs asociadas, ejecutados al finalizar el Programa, con un costo unitario promedio para el Programa de US$ 60.000 y una duración media de dos años. Unidad: proyectos


Proyecto (MTP)

0 (17 mar 2001) 18 (17 mar 2008)

23 proyectos financiados 5 proyectos finalizados

(31 de marzo de 2007)

Indicador 1. De los 252 proyectos, finalizaron 133 correspondientes a componentes individuales.

Los 252 proyectos financiados tuvieron costo medio de US$ 76.800 y un subsidio del 50% de ese monto.(La meta original era de 100 proyectos por un monto promedio de USD 52.500). Hay 133 proyectos finalizados, con duración media de 16.4 meses. De los 124 que son de innovación, el costo promedio es de U$S 129.000 y el subsidio un 50%; entre ellos, finalizaron 62, con duración media de 19.62 meses. De los 128 que corresponden a proyectos de gestión y calidad el costo promedio es de U$S 25.900 y subsidios en el orden del 50%. Hay 71 que ya finalizaron y tuvieron una duración media de 13.5 meses. (La meta original era de 45 proyectos con un monto promedio de USD 200.000 cada uno). Indicador 2 . Los 23 proyectos financiados tuvieron costo promedio de US$ 206.000 y un subsidio del 50%. Hay 5 proyectos finalizados, que tuvieron una duración media de 20.5 meses (De los 9 que son de gestión y calidad el costo promedio es de U$S 138.000 y el subsidio en el orden del 50% y 3 han finalizado con duración media de 13,66 meses; y de los 14 que son tecnológicos el costo promedio es de U$S 251.000 (subsidio del 50%) y 2 han finalizado con y duración media de 30 meses).

Subprograma Ciencia y Tecnología

Indicadores Clave de Productos Planeados Productos Logrados

1. Descripción: 180 proyectos en áreas de oportunidad financiados y ejecutados al finalizar el Programa, con un costo promedio de US$45.000 y dos años de duración máxima. Unidad: proyectos


Proyecto (MTP)

0 (17 mar 2001) 180 (17 mar 2008)

182 proyectos financiados 34 proyectos finalizados (31 de marzo de 2007)

2. Descripción: 60 proyectos de investigación fundamental financiados y ejecutados al finalizar el Programa, con un costo promedio de US$19.000, y dos años promedio de duración. Unidad: proyectos


Proyecto (MTP)

0 (17 mar 2001) 60 (17 mar 2008)

107 proyectos financiados 26 proyectos finalizados (31 de marzo de 2007)

Indicador 1: El costo medio fue de US$ 39260 y la duración media de 29 meses. Indicador 2:Se financiaron 107 proyectos. Finalizaron actividades 26 proyectos con cierre técnico y financiero. El costo medio de los finalizados fue de US$ 23.000 con duración media de 29 meses


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Se comprueba que si bien las metas se cumplieron y se superaron en cuanto a número de proyectos financiados, los costos medios por proyecto fueron inferiores a lo originalmente previsto. El hecho anterior se deriva de haberse fijado metas antes de la devaluación del año 2002. Con la devaluación muchos de los costos de los proyectos en los que la mano de obra técnica o pago a científicos es de gran peso bajaron su costo en dólares. En cuanto a medición de impacto de los mismos haré referencia a los principales resultados de las tres evaluaciones que se mencionaron realizadas a los subprogramas empresas y al subprograma Ciencia y Tecnología. Evaluación Subprograma Empresas efectuada por Andrés López.

“Resultados obtenidos y contribución fiscal de los proyectos analizados

En este apartado se presenta una síntesis de los principales resultados obtenidos en la sección anterior y una comparación del total de Beneficios Sociales generados por los proyectos analizados, con los costos totales del Componente I del PDT (Subprograma Empresas) del PDT durante los años 2002 a 2007. Debemos tener en cuenta que esta comparación deja de lado la preocupación por la presencia de un sesgo de selección ocasionado por escoger un conjunto de proyectos tanto técnica como comercialmente exitosos. Al contrastar los flujos de beneficios atribuibles al financiamiento del PDT con el valor presente de los costos totales del mismo (tanto por gastos administrativos y financieros, como por la totalidad de los fondos ejecutados entre 2002 y 2007), estamos trabajando bajo el supuesto de que todos los demás proyectos subsidiados (fuera de los aquí evaluados) generaron en conjunto un flujo de beneficios sociales nulo. Adelantando las conclusiones, lo que se observa es que, incluso bajo este supuesto extremo, los flujos de beneficios sociales atribuibles a estos 10 proyectos superan los costos totales de todo el sub-programa empresas del PDT (e incluso también son mayores que todos los fondos ejecutados hasta el 2007 en todo el PDT).. Con el objeto de contar con una estimación más completa sobre los beneficios de estos proyectos para el conjunto de la sociedad, también se presentará un cálculo del flujo de impuestos que representa el monto recuperado por el Estado uruguayo en concepto de lo tributado por las firmas que resultaron beneficiarias de los aportes del PDT Subprograma” Empresas. Evaluación Subprograma Ciencia y Tecnología efectuada por Darío Codner

“Considerando los objetivos generales del PDT, hay evidencias sobre el logro de los mismos a partir de la implementación del los componentes Investigación Fundamental y Áreas de Oportunidad pues los proyectos analizados dan cuenta de la incidencia de los subsidios, en el fortalecimiento de actividades científicas y tecnológicas, así como la generación y difusión de nuevos conocimientos y tecnologías de interés para el sector productivo. “

5) EVALUACION DE LA ESTRUCTURA La Unidad Organizativa es en forma predominante de carácter horizontal y de línea en la medida que la responsabilidad principal es producir para fuera de la institución, y está conformada para un proyecto específico. A su vez la Institución es de diseño funcional sin descartarse claros elementos de organización en red. Las redes se caracterizan por estar constituídas por varios actores institucionales que pueden contratar con otros. Uno de los puntos que determina si estamos ante una red es analizar si en la entrega de los productos


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han participado varios actores institucionales y el mismo no hubiera podido lograrse sin la participación conjunta. “los ámbitos organizativos que operan según el modelo de red se caracterizan porque el proceso productivo externo se halla realizado por instituciones diferentes articuladas mediante mecanismos contractuales … se integran en redes institucionales los actores institucionales los actores que trabajan juntos para lograr fines compartidos”. J.Hintze. “--- las agencias de desarrollo tecnológico de otros países no son productoras de tecnología sino sólo los nodos administradores de redes de instituciones tales como empresas, unidades y centros universitarios o de otro tipo, ONGs e investigadores individuales que producen, como conjunto, el producto externo, consistente en nuevo conocimiento. En el primero de los casos el modelo de red es complementario de uno divisional o funcional, en el segundo, la red es el modelo principal”. La Unidad Coordinadora del PDT no hubiera podido cumplir con sus objetivos si no hubiera actuado el Sistema Nacional de Innovación en su conjunto. El mismo, si bien aún embrionario en Uruguay en algunos de sus nodos, existe, en lo que se refiere a Academia, empresas de base tecnológica, organismos de vinculación, y consultores independientes que cumplen también el rol de vinculadores. Desde la definición de Áreas de Oportunidad, efectuada por el sistema, la actuación de los Comités Técnicos de Área conformados por actores públicos y privados, la participación del Conicyt, la Academia hasta la participación de Unidades de Vinculación, Incubadoras de Base Tecnológica, permitieron que la UCP pudiera contar con la demanda necesaria para poder brindar los servicios previstos. Por otra parte, sin la actuación de la Academia, el Sector Privado, participando en los Comités de Selección de Proyectos, el Conicyt analizando y aprobando las Áreas de Oportunidad, el trabajo no hubiera sido posible por indefiniciones técnicas. El Programa ha sobrevivido cinco Ministros de los que tres tomaron sus decisiones y reconocieron como autoridad formal para dar órdenes al Programa al Director de Ciencia y Tecnología. En el año 2003, luego de la eclosión de la crisis, el cogobierno entre el Partido Colorado en el gobierno y el Partido Nacional se terminó. El Ministerio de Educación, hasta ese momento manejado por el Partido Nacional pasó al Partido de gobierno. El Ministro de turno no le daba la menor importancia al tema Ciencia, Tecnología e Innovación. A raíz de eso se dio en la directiva del PDT una crisis institucional y renunciaron el Coordinador General, el Coordinador Adjunto y el Gerente del Subprograma C y T. En la misma época el BID Montevideo hizo un informe a la Sede en Washington en el que manifiesta que existe una alta probabilidad de que el gobierno uruguayo devuelva los fondos no ejecutados de este programa. En mayo de 2003 tomé la coordinación general del PDT con el objetivo absolutamente claro de mantener con vida al programa, así fuera con una ejecución mínima, y a la espera de un cambio de administración en marzo de 2005. El apoyo de la Directora Nacional de C y T no existía ni tampoco el de sus allegados inmediatos. Se contaba con apoyo del Ministro y Subsecretario que no se traducía en asignación de fondos.


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La demanda del sector privado se había contraído en forma notable. El dinero que tenían en su poder lo destinaban a financiar su capital de giro para poder producir y no para innovación. Además el régimen de reintegro de inversiones que se daba con el subprograma no les garantizaba el retorno rápido del dinero por la falta de entrega de fondos por parte del gobierno al programa. El Programa se manejaba por la Coordinadora General, la Gerente del DAF y la Auditora. Logramos sobrevivir hasta el cambio de administración. En ese momento se produjo un apoyo muy fuerte al área de C, T e Innovación. El Ministro dejó nuevamente en manos del nuevo director nacional el manejo del PDT, respetando a la Unidad Coordinadora en lo técnico. Resultado: el programa se ejecutó en su totalidad (luego de una prórroga otorgada por el BID) y se cumplieron en su mayor parte las metas propuestas. Si se mira exclusivamente el resultado se podría pensar que la estructura fue adecuada. Sin embargo atentaron contra un desempeño de calidad total los siguientes hechos:

- la imposición de una nueva estructura paralela a la Dirección Nacional lo que llevó a que en todos los períodos hubieran fricciones,

- la conformación de los cuadros funcionales formados por funcionarios contratados ad hoc, los que si no rendían lo previsto no tenían renovación de contrato, a lo que se sumaba que parte de los cuadros estaban conformados por funcionarios públicos de la Dirección que percibían compensaciones adicionales al salario por las tareas asignadas. La fijación de las compensaciones fue uno de los principales elementos de roce en toda la vida del programa ya que sin excepción los directores nacionales fijaron las mismas por motivos políticos y no por rendimiento. O sea que la coordinación del PDT respondía por el trabajo de gente a la que no podía recompensar o castigar según su rendimiento,

- la falta de apoyo político de la Unidad Coordinadora que asumió en los dos períodos un rol técnico lo que jugó en algún momento en contra de la buena ejecución.

Sin embargo no todo fue inadecuado. El Sistema en general se jugó enteramente a apoyar a las autoridades del PDT, tanto los empresarios como el sistema académico. Se contó además con un apoyo total de los comités de selección de proyectos y del Conicyt. Con estos actores se diseñaron algunos mecanismos para suplir la falta de fondos en forma coyuntural, usando fondos de recupero del anterior programa Conicyt-BID en poder de la Corporación Nacional para el Desarrollo y obviamente con Resolución Ministerial que respaldaba el hecho. Esto palió en cierta forma la escasez de recursos presupuestales. Se contaba con crédito presupuestal pero no con la entrega de fondos. Los fondos del anterior programa, que luego fueron devueltos permitían cumplir con las obligaciones más urgentes al contar con crédito presupuestal. Dentro de los atributos del dominio administrativo Churnside menciona: “Cuarto, atributo de técnica fuente de innovaciones o cambios, características “prueba y error”, “transferencia” e “investigación sistemática”. Con fuente de innovaciones se conceptúa la procedencia de cambios en la elaboración y entrega del producto de la organización. Cuando las nuevas ideas y procedimientos se derivan de la experiencia operativa, la característica es “prueba y error”. Si se introducen mediante consultas y asesorías externas, la característica se denomina “transferencia”. Y cuando se basan en estudios permanentes y experimentos periódicos realizados por miembros de la organización, la característica es “investigación sistemática” Churnside. Caracterización sistemática de organizaciones públicas


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Seguramente se puede calificar como transferencia lo que sucedió con el PDT y el Sistema Nacional de Innovación. Juntos se diseñaban mecanismos para acceso a fondos, para mejorar la escasa ejecución y posteriormente para ejecutar los fondos que afluyeron (año 2005 y 2006) sin toda la preparación necesaria. El diseño de nuevos instrumentos, destinados a resolución de problemas específicos detectados, fueron acordados previamente con el Conicyt y negociados luego con el Banco. Constituyeron un hito fundamental para la colocación de todos los fondos y para el cumplimiento de recomendaciones efectuadas en la Evaluación Intermedia del Programa. Es claro que lo mencionado como positivo se dio en forma independiente al tipo de estructura creada. Con un diseño más racional, sin lugar a dudas se podría haber cumplido mejor en la medida que las rispideces se hubieran limado. No he tenido en cuenta, claro está, la condición humana. ¿Habría obrado de acuerdo a las necesidades del momento y pensando en los beneficiarios un burócrata nombrado por partidarismo político? “Está Ud. seguro de que no tomará el dinero sin ejecutar sus promesas” “También existe nuestro dinero, y no es de promesas de lo que se trata. No puede obrar de otro modo”. (Diálogo entre Liu y Ferral. La condición Humana. Malraux). BIBLIOGRAFÍA Hintze, Jorge: Capacidad institucional y profesionalización: el enfoque ORH. Hintze, Jorge: Administración de estructuras organizativas. Hintze, Jorge: Gestión por procesos y por resultados en el aparato estatal: una cuestión abierta. Churnside: Caracterización sistemática de organizaciones públicas.


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Estela Benitez Cr. Público – Lic. en Administración

CONSIGNA ELEGIDA 7. Aunque en la práctica no se apliquen adecuadas t ecnologías e instrumentos de control y evaluación, igualmente, en las organizaciones, los actores involucrados se ven obligados a estimar el cuadro de situación a partir de sus percepciones . Ahora bien, si aplicamos una perspectiva más conceptual, podemos traducir estas percepciones a l a medida en que la organización se halla en la práctica más cerca o más lejos de su condición de “ desorganización óptima”. A la luz de este tipo de conceptos y dando por cierta su percepción intuiti va si es preciso ¿en qué lugar de la curva de “ no desorganización” se encuentra la organización an alizada? ¿En qué basa su opinión? ÍNDICE

1. Introducción- Algunos conceptos básicos. 2. Como se mide la desorganización. 3. Las Instituciones Públicas. 4. En que lugar de la curva se encuentra el Program a de Desarrollo Tecnológico. 5. Bibliografía.

1. INTRODUCCIÓN- ALGUNOS CONCEPTOS BÁSICOS La cualidad organización se puede inferir como la presencia de dos tipos de sistemas:

- Mantener su propio funcionamiento interno en orden; - Interactuar con el contexto incierto de manera compatible con dicho orden interno.

La entropía como sinónimo de desorganización se puede observar como la medida en que un sistema ha perdido capacidades respecto de un estado previo conocido y que dichas capacidades perdidas para interactuar con el entorno de manera sostenible son los indicadores de su grado. Los sistemas institucionales productivos se caracterizan por requerir de la interacción de seres humanos entre sí, en base a reglas , con el fin de utilizar recursos y transformarlos en valor para terceros ajenos al sistema mismo. Estos sistemas institucionales productivos cumplen con al menos las siguientes condiciones:

− Estar regidos por un orden orientado a transformar tiempo de trabajo humano en bienes o servicios. − Emplear además bienes y servicios como insumos. − Utilizar sistemas artificiales generados previamente para transformar los insumos mediante

informaciones aportadas por los instrumentos o por las personas. − Contar con capacidad para autorregular su funcionamiento de manera de mantenerlo al menos por el

plazo requerido para el logro de los objetivos.


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2. COMO SE MIDE LA DESORGANIZACIÓN

En las instituciones se mide por la presencia del error o falla, para lo cual hay que definir previamente el concepto de situación normal. El déficit de capacidad institucional (DCI) se puede medir respecto a demostraciones previas de capacidad o a estimaciones de capacidad potencial. La entropía de los sistemas institucionales se puede medir en términos de recursos perdidos y productos no logrados o como la suma del costo de ambos. Este costo total es el asociado a la desorganización o por los problemas que trae o por lo que se hace por evitarlos. El mantenimiento preventivo apunta a disminuir la probabilidad de perjuicios y el mantenimiento correctivo a reparar las pérdidas. Ambos, mantienen la organización existente y aún cuando sólo contrarrestan perjuicios son indispensables. El buen funcionamiento es notorio sólo al principio, luego se transforma en normalidad y el mal funcionamiento se percibe cuando se aleja de ese estándar. Se pueden definir tres áreas de actuación: de producción externa, de producción interna y de producción institucional. - El área de producción externa es aquella formada por los procesos de gestión que utilizan recursos para

lograr producir un valor externo. - El área de producción interna es aquella parte de los recursos que se destinan al mantenimiento de los

bienes, la obtención y administración de los recursos humanos, al mejor manejo del dinero y de la información, y a las relaciones con el contexto. Es decir que en esta área los productos no tienen sólo por objeto producir valor sino evitar perjuicios (entropía).

- El área de producción institucional incluye los procesos mediante los que se adquiere o mejora la

capacidad de la institución. El costo entrópico se representa por la suma del costo de los bienes perdidos en eventos no deseados y el costo del valor no realizado. El costo de producción interna se representa por la suma del costo de reparación (reestablecer el valor de uso de los bienes perdidos),el valor de los recursos empleados para prevenir la existencia de costos entrópicos y el valor de amortización de las inversiones realizadas para mantener la producción interna. El costo total involucrado en la desorganización se da por la suma de ambos costos y disminuye en la medida que el costo entrópico es mayor que el de producción.


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3. EL CASO DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS En organizaciones cuya finalidad es producir valor público, como es el caso del Programa de Desarrollo Tecnológico (PDT) no se dispone en general de formas de asignar valor económico a los logros, pero sí estimar el valor de los recursos para producirlo. Las instituciones públicas obtienen sus recursos a través del Presupuesto Nacional cuyos criterios de asignación no necesariamente se condicen con que se produzcan o no determinados logros sino que generalmente se valorizan desde el punto de vista político. Aún así, es claro que si las instituciones fueron creadas para determinado fin y no lo cumplen, terminan perdiendo el acceso a los recursos que en el Estado son siempre escasos. Se debe tener en cuenta que otras instituciones compiten por los recursos y no se soporta en forma indefinida la pérdida de legitimidad sino que las “muertes institucionales” terminan con la apropiación de los recursos por parte de otros agentes públicos o privados. El grado de legitimidad de una institución pública se da por los juicios de valor de los actores sociales, es decir que depende de la capacidad institucional de producir valor externo.


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4. EN QUE LUGAR DE LA CURVA SE ENCUENTRA EL PROGRAM A DE DESARROLLO TECNOLÓGICO

Se creó mediante la Ley del Presupuesto Nacional N° 17.930, art. 256 la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII). La ANII comenzó efectivamente su actividad en el año 2007. Sus cometidos implican la ejecución de todos los programas de Ciencia y Tecnología incluyendo el PDT II. Es claro, en mi concepto, que se piense por qué se cambia el organismo ejecutor de CTI cuando un programa –PDT- se llevó adelante con un buen rango de sostenibilidad y cumpliendo fielmente sus objetivos (comprometer y ejecutar todos los recursos que le fueron otorgados, con las bases establecidas por el BID y el Gobierno) y con una evaluación intermedia realizada por consultores internacionales en Noviembre de 2004 donde se expresa “Es difícil que un equipo sea capaz de lograr mejores resultados en un contexto tan restrictivo presupuestalmente y considerando el bajo apoyo político recibido de las autoridades, en especial en esta segunda etapa post crisis. El equipo del PDT tiene las competencias necesarias para una correcta ejecución y se cuenta con un excelente clima laboral”. La definición respecto al cambio institucional se realizó desde el plano político y por lo tanto no somos los técnicos quienes tenemos respuestas para la motivación de dichos cambios, pero también es claro que es muy difícil ahora en la finalización del programa motivar a los recursos humanos que no se ha llevado el nuevo organismo ejecutor cuando los mismos no visualizan un futuro laboral alentador. A pesar de lo descrito el PDT no se ha encontrado ni se encuentra fuera del rango de sostenibilidad, pero concordando con lo que expresa el Prof. Jorge Hintze (1) cuando se producen valores públicos no se dispone de formas confiables conocidas para asignar valor económico a los logros. El tema de la productividad del gasto público es abordado por Rossana Mostajo Guardia (2) quien pone énfasis en la sostenibilidad de los programas y producción de bienes y servicios públicos, especialmente cuando los recursos para financiarlos son limitados. Expresa que la medición de dicha productividad tiene como trasfondo una serie de dificultades relacionadas con las propias características de las acciones y programas de los gobiernos. Entre las dificultades más importantes, destaca:

− La gran complejidad en la valoración de algunos bienes y servicios públicos, − La existencia de programas públicos con más de un objetivo y/o con consecuencias económicas no

relacionadas directamente con sus objetivos primarios, y que originan externalidades positivas para el sector privado y para el propio sector público en los ámbitos de inversión, empleo y producción. El PDT es un programa con estas características.

− Generalmente, la información estadística no cubre oportuna ni adecuadamente todos los niveles de

gobierno y/ o instituciones y no existen sistemas de información adecuados lo que dificulta la realización de análisis objetivos, consistentes y completos.

− En el sector público, la medición de su productividad se hace básicamente a través de la estimación

de la productividad de dos insumos básicos: el trabajo y el gasto público, y eso por cierto no es suficiente.

“La evaluación de los resultados de las decisiones tomadas es uno de los instrumentos más importantes para promover el cambio de un paradigma burocrático hacia una cultura de gerencia pública” sostiene Michel Crozier.(3)


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Joseph E. Stiglitz (4) expresa que los problemas de desempeño difieren entre las distintas áreas y que son particularmente serios en las actividades administrativas que son el núcleo central de gran parte de lo que realiza el sector público y que tiene restricciones que no afectan al sector privado como por ejemplo el pago. El valor institucional entendido como la capacidad del PDT de producir valor externo no se ha perdido ya que a pesar de verse disminuido el número de personas asignadas originalmente a las diferentes tareas, se han reasignado las mismas entre quienes llevan adelante el Programa actualmente. Esto ha significado una carga de trabajo adicional que ha sido posible por los perfiles de los funcionarios involucrados. Es decir que se ha contado con capacidad para autorregular el funcionamiento, de forma de mantenerlo por el plazo requerido para lograr los objetivos del Programa. En mi opinión, diría que estamos en un período de criticidad de los procesos y por lo tanto enfrentados a cierto riesgo, pero se está manteniendo un grado de no-desorganización para sostener el sistema funcionando, apuntando a las mejoras adaptativas inmediatas que el entorno nos exige.

5. BIBLIOGRAFÍA

(1) Jorge Hintze : La Desorganización Óptima (2) Rossana Mostajo Guardia : Productividad del sector público, evaluación de la gestión del gasto

público e indicadores de desempeño en Guatemala. (3) Michael Crozier: La transición del paradigma burocrático auna cultura de gestión pública. (4) Joseph E. Stiglitz:: Mejorando la eficiencia y la capacidad de respuesta del sector público :lecciones

de la experiencia reciente.


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Alicia Reboiras Cr. Público – Lic. en Administración

CONSIGNA ELEGIDA 8. En las instituciones la responsabilización puede definirse en términos muy generales como la medida en que los actores se hace n cargo tanto de lo que hacen como de rendir cuentas por ello. También es posible aceptar como supuesto razonable que la responsabilización puede producirse en parte por la disponibilidad de mecanismos de exigencia de cuentas por parte de los exigidores (como ocurre, por ejemplo, en el mercado) y en parte por la disposici ón de los rendidores (por ejemplo por la prevalencia de determinados valores). Desde la perspectiva de este tipo de conceptos ¿en qué medida considera que en la instit ución analizada existen realmente rendición de cuentas adecuada y suficiente y, en ca so de que ello no ocurra, cuáles son las razones? ¿Qué condiciones concretas y viabl es en la práctica deberían darse para la hubiera?

INDICE

1. La responsabilización. Porqué en el PDT. 2. Responsabilización a nivel interno y operativo d el PDT. 3. La corresponsabilidad en el PDT. 4. Rendiciones de cuentas. 5. Contratos de Gestión. 6. Responsabilización en la gestión pública y priva da. 7. Conclusiones. 8. Bibliografía .

1. LA RESPONSABILIZACIÓN. PORQUE EN EL PDT

La responsabilización consta de dos elementos; que exista algo que hacer y la decisión de hacerlo, e implica rendir cuentas por lo realizado, lo ejecutado y lo actuado sobre la decisión de hacer. Cuando se la asocia al proceso decisorio de afectación de los recursos de una organización, deben darse tres componentes que se representan en el Triángulo de la Responsabilidad ellos son: a) La asignación de la responsabilidad de lo que debe hacerse, en que cantidad y su relación con las metas o sea las metas a lograr. b) Los recursos para hacerlos, recursos físicos. c) La autoridad para utilizarlos. Estos componentes son condición necesaria para que exista responsabilidad y que exista rendición de cuentas. En los procesos organizativos es necesario articular las actividades que realizan quienes intervienen en el proceso organizacional y las normas técnicas y


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administrativas, que implican corresponsabilidad. Para ello los integrantes de las instituciones deben hacerse responsables por sus actos y tener competitividad o sea la capacidad para enfrentarse a los adversarios. El mejor indicador es la responsabilización para mostrar la evolución del desarrollo institucional en las sociedades y el alcance de los objetivos institucionales; porque es rasgo de la cultura, es el comportamiento de las personas y sus actitudes que responden a valores. Estos comportamientos se articulan y se pueden establecer en tres planos: instrumental, normativo y cultural. El plano instrumental es la tecnología organizacional disponible, se busca vincular lo estratégico con lo operativo las políticas institucionales de fomento de la ciencia y la tecnología que es el objetivo de la Unidad Ejecutora del Ministerio de Educación y Cultura Dirección de Innovación Ciencia y Tecnología para el Desarrollo DICyT donde funciona el Programa de Desarrollo Tecnológico (PDT), con las tareas operativas, de llevar a cabo el apoyo a la ciencia, la tecnología y la innovación, por intermedio del financiamiento de proyectos. Ello implica adecuar políticas, planes operativos, reglamentos internos, procedimientos para el cumplimiento de los objetivos mediante el logro de la eficiencia y la transparencia operativa del uso de los recursos por medio de la rendición de cuentas para validar el contrato entre el estado y la sociedad. En el plano normativo la validación es el establecimiento formal de las reglas de acuerdo al orden jurídico vigente. En el plano cultural son los valores, las actitudes y conductas de los integrantes. Ese valor de la responzabilización esta dado por el comportamiento y las actitudes éticas de los responsables del PDT en los distintos niveles, operativo y/o gerencial para interactuar con los usuarios, procurando que los proyectos y los responsables tengan un compromiso para llevar adelante el PDT. La responzabilización en el PDT esta establecida en el Contrato de Préstamo 1293 OC-UR celebrado entre el Gobierno de la República Oriental del Uruguay y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para cooperar en la ejecución del Programa de Desarrollo Tecnológico (PDT). En este contrato se establece la organización del PDT así como las obligaciones y las responsabilidades de las partes. Se debe rendir cuenta ante el BID por los fondos que el PDT recibe del BID por conceptos de desembolsos del préstamo, y ante el Poder Ejecutivo por intermedio del Ministerio de Educación y Cultura, de acuerdo a la normativa vigente. El BID cuenta con normativas claras y precisas para la rendición de cuentas de los recursos establecida en la “Guía para la Preparación de solicitudes de Desembolso” que es una recopilación de las políticas y normas que tienen por objeto orientar a los ejecutores o prestatarios en la preparación y presentación ante el BID de la solicitudes de desembolsos (obtención de recursos BID) para la ejecución del PDT. El programa cuenta también con el Aporte Local que son los recursos aportados por el Estado Uruguayo. En el alcance de la asignación de responsabilidades visualizado por la matriz de corresponsabilidad se establecen, las responsabilidades principales de los actores institucionales y sus corresponsabilidades. Ese alcance representa la articulación entre las unidades jerárquicas de la estructura de la organización, que incluye el ámbito y el alcance de responsabilidad que representan las competencias: producir, intervenir o controlar (PIC) y el grado de delegación de autoridad entre la unidad superior y las dependientes.


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En el PDT los responsables son quienes ejecutan el programa e integran la Unidad de Coordinación General del Programa (UCP), los cometidos de esta Unidad están establecidos en el “Reglamento Operativo del Programa”. Este reglamento define a la UCP como “La instancia operativa, constituida dentro del Ministerio de Educación y Cultura, con el objeto de integrar las responsabilidades de ejecución y seguimiento de las actividades del Programa”. Esta unidad esta compuesta por tres subprogramas: Subprogramas I Apoyo a la Innovación y Mejora de la competitividad de empresas. Subprograma II Desarrollo Científico y Tecnológico Subprograma III Fortalecimiento Institucional. Departamentos de apoyo: Administración y Finanzas, Auditoria Interna, Unidad de Informática, Secretaria, Asesoría Económica Financiera.

Ministro

Director Coordinador Gral del PDT

DICyT Auditoria Asesoria

Interna Económica

Secretaria

Unidad DAF Subprograma I Subprograma

Ii

Informática

Es determinante en el proceso organizacional, la producción de los resultados operativos (productos externos, internos u organizacionales), que se cumplen mediante los procesos de trabajo, estos procesos llevan a la división del trabajo (cada uno hace una parte del proceso), de responsables de la producción interna y de responsables de la producción externa. La estructura jerárquica que se desarrolla en el proceso organizacional a su vez determina dos niveles adicionales de jerarquía de la responsabilidad, la intervención y el control. 2. RESPONSABILIZACIÓN A NIVEL INTERNO Y OPERATIVO D EL PDT En el PDT a nivel operativo la responsabilizacion esta orientada a procesos que coinciden con la ejecución de actividades y a resultados seria la cantidad de proyectos que son ejecutados con los fondos otorgados y el avance de la ejecución de los proyectos, en el cumplimiento de los hitos establecidos en los contratos previamente firmados. A el nivel interno se refiere a la relación entre los procesos de trabajo y quienes los llevan a cabo, el control de la ejecución de los proyectos la realiza el ejecutivo de proyecto que será el responsable de la ejecución del mismo y conjuntamente con del Departamento de


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Administración y Finanzas recibirá las rendiciones de cuentas de los responsables de cada proyecto. Estas rendiciones establecen el uso de los fondos y su aplicación que deberá ajustarse a lo establecido en el contrato de gestión realizado para obtener el subsidio del PDT y que permitirán comprobar el debido uso de los fondos asignados. Externo, es lo que produce la organización para los usuarios; se requiere disponibilidad de insumos, materiales, gestionamiento de stocks para la realización del proceso productivo, y el financiamiento de proyectos del Subprograma I y II. Los responsables de la producción externa son los ejecutivos de proyectos integrantes de los Subprograma mencionados. Los responsables de la producción interna serán el Departamento de Administración y Finanzas y la Auditoria Interna porque producen productos que sirven como apoyo al sistema organizacional y se consumen en el proceso productivo de la organización, son aquellos que surgen de la administración de los recursos de financiamiento, de las rendiciones de cuentas y de los informes de auditoria. Los productos organizacionales son los proyectos a financiar por el PDT, inversiones que se realizan para llevar adelante un proyecto como la compra de equipos de alta tecnología por medio de innovaciones en la capacidad instalada, el diseño de nuevos productos, nuevos sistemas informáticos, o las reingenierías de procesos. 3. CORRESPONSABILIDAD EN EL PDT La corresponsabilidad de cada actor esta asociada a la Producción, la Intervención y el Control (PIC). La intervención es la autoridad para participar previamente en las decisiones de otros sobre el uso de recursos, e implica corresponsabilidad porque incluye autorización y/o participación en las decisiones de otros. Las intervenciones previas pueden incluir o no la autoridad para vetar o impedir las decisiones del responsable por la producción de los resultados operativos. En el PDT las intervenciones previas surgen en el control a priori del Tribunal de Cuentas de la República que puede observar el gasto a financiar. Las intervenciones se clasifican en vinculantes y las no vinculantes. 1) Intervenciones vinculantes, son el mayor grado de limitación de la responsabilidad de quién debe producir el resultado operativo (producto final o en proceso) y tiene mayor grado de corresponsabilidad. En el PDT como se establece en el DAO 3 la intervención vinculante es por medio de: A) Relacionamiento institucional con las fuentes de financiamiento (BID, Gobierno). B) Financiamiento a la DICYT para la armonización de las políticas Nacionales en CTI con los Organismos Regionales de Ciencia y Tecnología estableciendo estrategias y mecanismos de gestión para detectar las oportunidades de cooperación y articularlas con las demandas existentes. 2) Intervención no vinculante, se puede decidir qué hacer. La delimitación del alcance de la corresponsabilidad permite la rendición de cuentas y la articulación de la gestión en todo el proceso organizacional, por intermedio de contratos de gestión internos y esquemas de


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gestión por resultados operativos. Desde el punto de vista jurídico, la corresponsabilidad es lo que se busca dilucidar, delimitando las responsabilidades frente a perjuicios, es el tema de sumarios, fallos, el perjuicio del mal uso. El concepto de perjuicio que permite asociar la responsabilidad a la criticidad. La criticidad delimita las responsabilidades en los proyectos y se establecen en los contratos de gestión con las entidades beneficiarias del subsidio PDT asignado al proyecto y el encargado o investigador que realizara el proyecto, denominado responsable científico. Los contratos tienen un artículo que delimitan la responsabilidad de la entidad beneficiaria del proyecto. DECIMO PRIMERO: RESPONSABILIDAD SOBRE LOS EQUIPOS.- El beneficiario se responsabiliza por los daños y perjuicios que pudieran sufrir los equipos financiados por la UCP, comprometiéndose a mantenerlos y devolverlos, cuando correspondiere, en igual forma a la recibida. DECIMO SEGUNDO: EXONERACIÓN DE RESPONSABILIDAD.- El beneficiario exonera de toda responsabilidad a la UCP y al BID por los daños y perjuicios que pudieran sufrir sus dependientes, por el manejo de equipos y/o a consecuencia de la ejecución del proyecto declarando asimismo que aquellos no mantienen con la UCP y el BID vinculación laboral alguna. Asimismo exonera a los mencionados de toda responsabilidad que pudiera resultar a consecuencia de cualquier controversia sobre la titularidad de las innovaciones. También la criticidad puede surgir en los contratos para proveer de recursos humanos al PDT si se dan superposiciones de responsabilidades, tareas administrativas de compras se realizan en diferentes dependencias asignaciones de una misma responsabilidad a actores institucionales diferentes o si existen vacíos de responsabilidad como consecuencia de múltiples o incompletas intervenciones. Los instrumentos del proceso de responzabilización son el presupuesto y las normas de asignación de autoridad. La competencia organizacional es la autoridad para producir, intervenir o controlar y la responsabilidad sustantiva surge de desagregar objetivos, resultados y metas del presupuesto en unidades menores asimilables a actividades. Las normas de asignación de autoridad establecen el proceso de delegación de autoridad hacia las unidades subordinadas, vinculada a la obtención de resultados. Los presupuestos establecen los recursos en términos de créditos (su medida en dinero), los recursos físicos que son las disponibilidades para obtención de recursos. El presupuesto es el instrumento principal en la Administración Pública para la asignación de metas a lograr y para obtener indicadores de logro.,y el presupuesto por programas, permite establecer las metas adecuadas al proceso de asignación de la responsabilidad. La competencia organizacional esta dada a la Unidad de Coordinación del Programa de Desarrollo Tecnológico (UCP) para desagregar objetivos de resultado del presupuesto, que representa el monto total de recursos del PDT, se asigna en objetivos y resultados y en unidades menores que son la cantidad de los proyectos a financiarse y a ejecutarse en los subprogramas componentes del PDT La responzabilización incompleta es la que impide la gestión por resultados y surge si no son claros el relacionamiento entre: a) los procesos de asignación de recursos y metas establecidas en el presupuesto y/o b) los procesos de autorización y la delegación de la autoridad.


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4. RENDICIÓN DE CUENTAS La asignación real de la responsabilidad se mide por la posibilidad de tener rendición de cuentas sobre el uso de la autoridad y sobre el uso del los recursos monetarios. La rendición de cuentas se refiere al cumplimiento de normas (el presupuesto y las normas de autorización). Para cumplir con el proceso de responsabilización, de forma institucionalizada se debe poder exigir la rendición de cuentas en todos los niveles de la organización. Por lo tanto el PDT esta inmerso en una estructura en la cual es un eslabón en las rendiciones de cuentas que se hacen a nivel del Estado. El PDT realiza rendiciones de cuentas, debido a que maneja fondos públicos, que esta inserto en una unidad ejecutora del Ministerio de Educación y Cultura y es por medio de la estructura organizacional de este ministerio que rinde cuentas de los fondos aportados por el Estado para el cumplimiento de este Programa. También rinde cuentas al BID por los recursos que maneja provenientes de ese Banco de acuerdo a las normativas que tiene para el control de estos préstamos. Pero a su vez es receptor de rendiciones de cuenta de parte de los proyectos beneficiarios de los subsidios PDT por los fondos entregados a los mismos. La obligación de rendir cuentas de los fondos del estado esta establecida el artículo 214 de la Constitución de la Republica Oriental del Uruguay y el articulo 110 del Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera (TOCAF). En el artículo 37 y siguientes de la ley 16.736 de establecen los cometidos y el contenido de los estados demostrativos de las rendiciones de cuenta de los Organismos que junto con los Ministerios harán la formulación del Proyecto de rendición de cuentas que es: La Contaduría General de la Nación (CGN) es el órgano responsable del establecimiento del calendario y procedimientos para la formulación del proyecto de Ley de Rendiciones de Cuentas y establece las clasificaciones presupuestarias deben posibilitar el control de la eficiencia con que se manejan los recursos públicos. Dando cumplimiento a los cometidos exigidos a los Ministerios de contar con sistemas de control de gestión a nivel de sus Unidades Ejecutoras la Dirección de Innovación, Ciencia y Tecnología para el Desarrollo (DICyT) y el PDT, proporcionan a la contaduría central del Ministerio de Educación y Cultura sus rendiciones de cuentas. A su vez las contadurías centrales de los ministerios confeccionarán los estados demostrativos y los remiten a la Contaduría General de la Nación quien procederá a verificarlos y a confeccionar los resúmenes con el fin de uniformizar y ordenar las rendiciones en formularios que son de uso obligatorio y que serán certificados por el auditor del Tribunal de Cuentas. El Ministerio de Economía y Finanzas por intermedio de la Contaduría General de la Nación será quien envíe de la Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal, a la Asamblea General Poder Legislativo cerrado el ejercicio y simultáneamente y se remitirá un duplicado al Tribunal de Cuentas de la República. La Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) evaluará semestralmente el grado de cumplimiento de los objetivos y metas programados en base a los indicadores de desempeño y elaborar los estados demostrativos correspondientes para su incorporación en los proyectos de ley de Rendición de Cuentas.


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Los datos para la elaboración de los indicadores mencionados son suministrados por la auditoria interna del PDT a través del Sistema de Distribución del Gasto (SDG) integrado al Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF). Este sistema permite informar según las normas técnicas sobre indicadores de eficacia, eficiencia y calidad sobre la ejecución de los créditos presupuestarios. En los contratos para la financiación de investigaciones fundamentales en áreas básicas o desarrollo de tecnologías fundamentales establecen en el artículo quinto la obligación de rendir cuenta por parte de los beneficiarios de los subsidios otorgados por el PDT. “Quinto. Manejo de Fondos. Los desembolsos que la Unidad Coordinadora del Proyecto realizará a la parte beneficiaria, quedarán condicionados a que los siguientes requerimientos sean satisfechos: a) que la totalidad de los fondos que el beneficiario ha recibido en fecha anterior a los ciento veinte días hayan sido gastados y rendidos, y que dichos gastos sean pertinentes y conformes al proyecto presentado, b) que los fondos sin rendir en poder del beneficiario no superen el 10% del monto total del proyecto, c) que la parte beneficiaria presente una rendición con comprobantes fehacientes conteniendo la referencia al proyecto; d) que del seguimiento que realizará la UCP al proyecto, surja que el avance de las actividades del mismo es concordante con los gastos efectuados y rendidos por el beneficiario; e) que la parte beneficiaria otorgue a la UCP un informe de avance cuando ésta se lo solicite. Por todo lo anteriormente expuesto, la UCP ajustará la fecha de los desembolsos con el cronograma de avance técnico del proyecto y el seguimiento del mismo”. 5. CONTRATOS DE GESTIÓN EN EL PDT Los contratos de gestión son instrumentos que deben formar parte del diseño organizativo (sistemas de planificación y asignación de recursos, de autorización y control) y establecer los compromisos y acuerdos entre corresponsables. Son los que permiten a la organización, vincularse con los organismos responsables de llevar a cabo los proyectos y contar con los recursos humanos. El PDT se organiza por contratos de gestión internos para la delimitación del alcance de la corresponsabilidad en el proceso organizacional, contratos de gestión con los distintos beneficiarios de los recursos financieros a otorgar a los proyectos (subprograma I y II). Los contratos que vinculan al PDT con los organismos beneficiarios del subsidio establecen: DECIMO: OBLIGACIONES DEL BENEFICIARIO.- El beneficiario se obliga: a) a cumplir con los objetivos específicos y generales del proyecto así como con la metodología y cronograma de actividades establecidos en los formularios del pro yecto; b) entregar a la UCP al culminar el plazo de ejecución del proyecto un informe final qu e recoja toda la información generada a través del mismo, sin perjuicio de los datos e info rmes parciales que durante su ejecución se reúnan y que deberán presentarse de acuerdo a la pe riodicidad que la UCP determine; c) suscribir la documentación que ésta indique referid a al proyecto aquí relacionado; d) especificar claramente en su contabilidad todas las operaciones, cuentas y subcuentas a que diere lugar la registración del proyecto; e) identi ficar en la/s cuenta/s bancaria/s los recursos del financiamiento o identificar la cuenta bancaria que utilizará exclusivamente para manejar los recursos del proyecto, incluyendo su re ndimiento operativo y financiero y f) asumir los incrementos de costos que pudieran surgir respe cto del proyecto originalmente presentado. Contratos de gestión interna son los que permiten proveer a la organización de los recursos humanos que realizarán el proceso organizacional Estos contratos se realizan estipulando términos de referencia que implican niveles educacionales de las personas y descripción de las tareas a desarrollar así como el lugar que ocuparan en la organización interna del PDT, de quién dependen y a quién deben responder por su trabajo, ello se ve reflejado en el organigrama del PDT. La transparencia es una cuestión de poder en el transcurso de los tiempos y a nivel público tiene tendencia a incrementarse en el futuro, ese incremento trae como consecuencia que la responsabilización sea


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irreversible. El PDT tiene un diseño organizativo en que la responsabilización busca garantizar en los procesos transparencia y buscando eliminar la toma de decisiones eliminando la discrecionalidad en la toma de decisiones los proyectos financiados un procesos de toma de decisiones que se inicia con llamados o convocatorias publicas siguiendo un proceso de evaluación y luego se presentan a los Comités de selección de los distintos subprogamas. 6. RESPONSABILIZACIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA Y PRIV ADA En la gestión pública la responsabilización “accountability” sirve para mejorar la gobernabilidad, la dimensión financiera y en el mejorar de la efectividad de las políticas a utilizar por medio de competencias estratégicas y operativas del Estado, se produce el control de la sociedad sobre la gestión pública. Según Abrucio deben agregarse formas de responsabilización basadas en el desempeño gubernamental, en la participación y el control social. La responsabilización debe darse según la lógica de los resultados (rendiciones de cuentas por los resultados económicos) y la competencia administrada vinculada a los contratos. La competencia administrada en el sector público, permite un modelo pluralista de suministro de servicios públicos y se establecen nuevas formas de relacionamiento entre el Estado y la sociedad. La responsabilización política es fundamental para la democracia representativa y obliga a que las acciones y decisiones que surgen del ejercicio del poder sean justificadas. “La NGP trae aperejado un profundo cambio en el tipo de responsabilización enfatizado dentro de la administración del sector público. Dicho cambio implicaría el desplazamiento de la responsabilización política que caracterizó al paradigma de la administración pública tradicional, para instalar progresivamente en su lugar la responsabilización de tipo administrativo, o gerencial, que propone la NGP (Boyne, y otros, 2002; Glynn y Murphy, 1996)”. La responsabilización administrativa se refiere a las responsabilidades de los funcionarios y a los gerentes por el logro de los objetivos que se les encomendó alcanzar en base a los recursos que les fueron asignados (Glynn y Murphy, 1996). Las sociedades ideales, completamente limpias de corrupción no existen, por lo tanto la corrupción debe combatirse, porque disminuye la eficiencia de la inversión y la credibilidad de la organización. Las políticas internas que determinan como se realizan los procesos organizacionales deben fomentar una conducta justa y respetuosa de los funcionarios. Existen reglas impuestas por el gobierno que demandan clara o implícitamente un alto nivel de comportamiento ético por parte de los funcionarios que ejercen la función pública. Esta inclusión de prácticas éticas en el comportamiento de la organización del sector público las cuales cumple el PDT, en nuestro país se establecen en las “Normas de Conducta en la Función Pública” establecidas en la Ley 17.060 de 23/12/98 y los decretos 354/99 de 12/11/99 y 30/003 de 23/01/03 que son cometidos de ejecución por parte de la Junta Asesora en Materia Económica Financiera del Estado. Estas normas se enmarcan en el artículo 59 de la Constitución de la República (el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario). A su vez el estado se encuentra comprometido de contar con normas de conducta por la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción (Resolución 58/4 de 31/10/03 de la Asamblea de la ONU) y ratificada por el Gobierno Uruguayo por la ley 18.056 de 18/11/06.


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En la gestión privada la responsabilización se ejerce por medio de la Responsabilidad Social Empresarial (RSE). Para la Organización Internacional del Trabajo (OIT) esta es el conjunto de acciones que toman en consideración las empresas para que sus actividades tengan repercusiones positivas sobre la sociedad y que afirman los principios y valores por los que se rigen, tanto en sus propios métodos y procesos internos como en su relación con los demás actores. “Compromiso de las empresas a contribuir con el desarrollo económico trabajando con los empleados, sus familias, la comunidad y la sociedad en su conjunto con el objetivo de mejorar la calidad de vida de todos los grupos involucrados “McWilliams y Siegel” (2001).La responsabilidad social de la empresa busca la excelencia en la empresa, atendiendo a las personas, sus condiciones de trabajo y la calidad de los procesos productivos y debe incluir la dimensión económica, legal, ética y social. 7. CONCLUSIONES El PDT por ser un programa que financia proyectos tanto del sector público como el privado tiene que contemplar y adecuarse a los dos ámbitos de aplicación de la responsabilización, en los proyectos del Subprograma I debe ponerse énfasis en la responsabilización en la gestión pública y en el Subprograma II la Responsabilidad Social Empresarial. Debe buscarse que estos dos conceptos complementarios sean permanentemente la guía de actuación del PDT, como unidad integral del programa. Por lo expuesto precedentemente en el PDT existen rendiciones de cuentas por los recursos asignados por la delegación de autoridad y constituyen parte de la responsabilización de quien maneja recursos que no son propios sino como en este caso que corresponden a la sociedad toda e implica una forma de transparencia en el manejo de los mismos para con los organismos demandantes de rendición y para la sociedad en su conjunto. 8. BIBLIOGRAFÍA Abrucio, Fernando Luiz - Responsabilización por la competencia administrada. En:La responsabilizacion ("accountability") en la nueva gestión publica latinoamericana, Eudeba, CLAD, BID. Buenos Aires-2000. Hintze, Jorge - La Responsabilización desde una perspectiva extraterrestre - Biblioteca Virtual Top. Hintze Jorge - Instrumentos de evaluación de la gestión del valor público, en “Responsabilización y evaluación de la gestión pública". Arrellano Gault, David - Dilemas y potencialidades de los presupuestos orientados a resultados: límites del gerencialismo en la reforma presupuestal CIDE . Stephen Murria - Análisis y reflexión de la cultura y la práctica administrativa a partir de la ética y los valores: el caso de las organizaciones modernas.


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CECILIA SALVAGIOT Cra. Pública

CONSIGNA ELEGIDA 6. Los controles y evaluaciones son, en un sentido amp lio, observaciones sobre el pasado. En las instituciones, ello se refiere a la asignación y el uso pasado de recursos. Puede aceptarse también que el control y la evaluación en las instituciones sólo puede hacerse en la medida en que se disponga y utilicen adecuadamente herramientas técn icas de gestión que registren lo ocurrido con el dinero (p.e. la contabilidad), los recursos y pr oductos físicos (p.e. sistemas de control operativo ), los resultados y efectos (p.e. mecanismos de evalua ción). Por otra parte, los controles y evaluaciones pueden referirse o bien sólo a lo que ha realmente ocurrido como, también, a la relación entre esto y lo que se había planificado q ue ocurriera. A la luz de este tipo de conceptos y desde un punto de vista técnico, ¿Qué opina del con trol y evaluación en la institución analizada? INDICE

1. Introducción 2. Fases de desarrollo y alcance institucional del control y la evaluación 3. Planificación versus control y evaluación 4. Conclusiones 5. Bibliografia

1. INTRODUCCIÓN La presente consigna será desarrollada en base al aporte teórico y a mis conocimientos del PDT, donde cumplo funciones en el departamento de administración y finanzas. Para comenzar, se citará una breve definición de los distintos términos que serán manejados. 1 En primer lugar, el término “información” se utiliza tanto para referirse a los datos, como a las informaciones elaboradas a partir de éstos y a la consecuente construcción de conocimiento. En segundo lugar, el “control”, incluye algo más que las informaciones en que se basa; controlar significa verificar los hechos (mediante el registro de tales informaciones) para que sea posible compararlos con algún patrón técnico de referencia. En consecuencia, consiste en un nuevo tipo de información que resulta de la comparación entre patrones técnicos y datos de la realidad, de manera tal que estos datos puedan ser interpretados como estados particulares dentro del esquema en que se encuentra el patrón. Por último, la “evaluación” incluye algo más que el control: implica además juicios de valor explícito o implícito. Si controlar es comparar informaciones de la realidad contra patrones de referencia técnicos, evaluar es

1 Extraídas de: Hintze, Jorge. Control y evaluación de gestión y resultados,


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comparar tales informaciones contra patrones de referencia valorativos. Una evaluación requiere tomar en cuenta la información de control, y compararla con un criterio de valoración, y a partir de ello, obtener una conclusión que variará según la escala de valores que se use. El control y evaluación de los procesos de trabajo implica un cambio esencial en el punto de vista respecto de los controles y evaluaciones de resultados: los procesos de trabajo incluyen las actividades mediante las que, utilizando las tecnologías disponibles, los recursos se transforman en resultados. Los procesos son siempre objetos de análisis tangibles sobre los que se cuenta con informaciones de rutina, tales como registros del uso de los recursos, comparaciones con estándares de procesos, manuales de procedimientos u operativos. Para culminar lo antes dicho, es evidente de que las evaluaciones deben basarse en controles, y que éstos, requieren a su vez de informaciones sobre la realidad, con lo que, cada uno de estos estadios es condición necesaria para el superior y todos ellos forman parte del mismo proceso de relacionamiento necesario para actuar sobre la realidad. El PDT, es una organización en la que se transforman recursos en resultados mediante procesos de trabajo. En el proceso de trabajo se agrega valor a los recursos y este valor agregado es la esencia de los resultados. Los resultados son los primeros objetos de control y evaluación, y su análisis suele ser una cuestión compleja. Sin embargo, más allá de las dificultades técnicas, la tarea de controlar y evaluar los resultados de las instituciones requiere contar con informaciones sobre la calidad y la cantidad de los mismos, luego comparar tales informaciones con algún tipo de estándares de resultados (controlar) y finalmente utilizar los patrones valorativos, lo que constituye la evaluación. La facilidad o dificultad para el registro, control y evaluación de los resultados, depende esencialmente, del hecho de que sean o no tangibles y/o de que puedan ser relacionados o no con la rentabilidad u otra medida general de actuación. En el caso del PDT, la medida general de actuación viene a estar dada por la ejecución del presupuesto solicitado a la Contaduría General de la Nación, como contrapartida Local, y la ejecución de los recursos financiados por el BID.

2. FASES DE DESARROLLO Y ALCANCE INSTITUCIONAL DEL CONTROL Y LA EVALUACIÓN

El trabajo de Jorge Hintze2, describe cuatro etapas de desarrollo y alcance institucional de las prácticas de control y evaluación. En la primera fase, la “fase inicial”, los controles y evaluaciones son realizados únicamente por los líderes individuales, pero a partir de cierto tamaño y complejidad organizativa se tornan insuficientes. Aparecen así mecanismos adicionales –inspectores, informantes, auditores- que potencian la capacidad de éstos para la toma de decisiones, así como también instancias y mecanismos que, además de participar frecuentemente en las decisiones, asumen parte esencial de las funciones de control y evaluación – consejos, directorios, controles cruzados de intereses de diferentes actores y otros-. Se pasa así de la fase inicial a la segunda, conocida como la “fase intermedia jerárquica”.

2 Hintze, Jorge. Control y evaluación de gestión y resultados,


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A su vez, tales mecanismos llegado a cierto punto, requieren basarse en sistemas de información más tecnificados y especializados. Estos sistemas especializados surgieron en organizaciones más avanzadas y complejas de cada momento: los ejércitos, los estados, las iglesias y, luego las corporaciones comerciales e industriales. En este tipo de organizaciones se inició la adopción de mecanismos de registro y control como las estadísticas, la contabilidad, los censos, los inventarios y la cartografía. La transición desde la fase inicial, donde la práctica del control está concentrada en los líderes individuales, hacia la “fase intermedia jerárquica” tiene que ver con la ampliación del ámbito de manejo de dichos líderes: evidentemente, el alcance de sus capacidades de control directo se halla limitado a su propio acceso a la información y al tiempo de que disponen para interpretarla y procesarla. Por lo tanto, frente al crecimiento organizacional, los líderes requieren de mecanismos de información y control, áreas especializadas como las de auditoria, control de calidad y otras. Estos mecanismos son sin duda, requisitos para asegurar los controles externos y la transparencia. Los procedimientos de auditoria cumplen este papel al verificar el comportamiento administrativo (son controles puntuales, que obtienen una fotografía de la situación administrativa) e informar sobre el mismo a terceros internos y externos. La importancia de los mecanismos especializados de verificación y control se refleja en el hecho de que la auditoría es el primer rubro en la venta de consultoría administrativa externa en el mundo. Dadas las características de la organización que es el PDT, resulta impensable ubicar las prácticas de control y evaluación en la fase inicial. El PDT es auditado cada año por la firma internacional de consultoría KPMG Ltda. El motivo de dicho control externo, responde más a una exigencia del organismo de financiamiento BID que a una verificación del comportamiento administrativo de razón interna. Sin embargo, sus recomendaciones a lo largo de los años de ejecución han sido útiles para ajustar algunos mecanismos.

La otra fase que describe el mencionado trabajo, es la “intermedia participativa”. En ésta, el control y la evaluación son asumidos en menor o mayor medida por los usuarios, los ciudadanos, los representantes de los propietarios, u otros interesados. Las instancias colegiadas y los mecanismos de control cruzado – como mecanismos únicos o predominantes – son claramente insuficientes, lentos y caros para la toma del conjunto de decisiones que requieren adoptar las organizaciones complejas. En el caso del PDT, se produce esta fase intermedia participativa en ciertas instancias con la actuación de los comité de selección. Dicho comité fue conformado al inicio del programa, con el fin de realizar la selección de los proyectos a ser financiados. Esta conformado por siete miembros: un representante del Ministerio de Economía y Finanzas, un representante del Ministerio de Educación y Cultura, uno del Ministerio de Industria, otro de la Cámara de Industrias, otro de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, y un representante del área académica. Se apunta con esto a la trasversalidad, capaz de abordar los diferentes ángulos de la innovación y articular las diferentes acciones que el Estado realiza. Es muy importante además que esto exista cuando se están manejando fondos públicos que involucran a toda la sociedad, y cuyo manejo requiere de cierta transparencia adicional.

En esa instancia inicial, el comité de evaluación era quién decidía sobre el subsidio o no de los proyectos presentados. El Ejecutivo del PDT elevaba un informe acerca del proyecto postulado, junto con las respectivas evaluaciones técnicas y económico- financiera. El comité de evaluación tomaba posición respecto del proyecto, llegando a las distintas conclusiones posibles: aprobación del subsidio, aprobación mediante ciertas modificaciones, o el rechazo definitivo.


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Actualmente el programa está llegando a su fin, por lo que solo se nota esta fase de actuación del comité, en la evaluación del cierre de los proyectos de empresas. Básicamente, la labor del comité consiste en recibir el informe final del Ejecutivo, verificar el cumplimiento de los hitos planteados, así como la pertinencia de los gastos realizados aprobados inicialmente, y de esta forma dar el cierre satisfactorio del proyecto, o en caso contrario tomar alguna determinación respecto del mismo. Las tecnologías de control y evaluación en la “fase avanzada”, se estructuran como sistemas complejos sobreconformados sobre los sistemas de gestión de las organizaciones en una primera etapa, y luego como sistemas destinados exclusivamente a tales fines. Se denominan sistemas de gestión a los que conforman los procesos de trabajo y, por lo tanto, implican actividades en las cuales se utilizan recursos para producir resultados. Son los sistemas mediante los cuales se manejan o gestionan, los recursos y el dinero. Algunos de ellos se refieren a la producción directa (fabricación de productos, atención de la salud) y otros a la de apoyo, como son la contabilidad y la logística. Los sistemas de información, control y evaluación, son una suerte de “metasistemas” cuya finalidad exclusiva es el registro, monitoreo y la obtención de conclusiones. Estos últimos, obtienen parte de sus informaciones de los propios sistemas de gestión y otros de otras fuentes. No cabe duda que los sistemas de gestión son una fuente privilegiada de información para el control y la evaluación, pero también es obvio que producir informaciones es una función complementaria y no principal de los sistemas de gestión. Dada la estructura del PDT, las exigencias con las que debe cumplir el programa, y el volumen de información que se maneja, resulta indispensable poder manejar la organización con un sistema de contabilidad como el que se utiliza actualmente. Este sistema contable, es un sistema de gestión que conforma los procesos de trabajo, y que agilita y simplifica ampliamente el trabajo administrativo. Para citar un ejemplo de la importancia que representa el sistema contable en la gestión del PDT, se puede decir que una vez recibidas las rendiciones de los proyectos de los Ejecutivos del área de empresas, se ingresa la información en la contabilidad, y se emite un reporte con esos datos, para saber lo que será desembolsado, como reintegro de gastos, hacia la empresa que ejecuta el proyecto. A su vez, mediante la contabilidad se lleva un registro del monto total aprobado para el proyecto, y se va controlando en cada pago de que las rendiciones no superen el monto aprobado para ese contrato. Finalmente, el sistema contable que se maneja en el PDT fue adaptado para poder tener conexión con el sistema SISPREDES (sistema de preparación de desdembolsos) que maneja el BID. Es decir, que se vuelcan directamente los datos de la contabilidad en el sistema del BID, y así se produce la información de los montos a ser repuestos del Fondo Rotatorio por la Representación del BID.

3. PLANIFICACIÓN VERSUS CONTROL Y EVALUACIÓN Se sostiene con frecuencia que no se puede controlar y evaluar sin haber planificado antes, y que a su vez, no se puede planificar sin haber establecido las políticas.


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Ackoff3 define la planificación como el proceso de toma de decisiones que permite proyectar un futuro deseado y establecer los medios efectivos para conseguirlo. Los conjuntos de decisiones que requieren planeación, tienen como características importantes que son demasiado grandes como para manejar todas las decisiones al mismo tiempo, y que el conjunto de decisiones necesarias suele no poder subdividirse en subconjuntos independientes.

Planificar es un proceso complejo que va desde el nivel amplio, y de plazos más extendidos que se

denomina planificación estratégica, hasta la llamada planificación operativa, que incluye la formulación de los planes y la programación de las actividades. En este sentido amplio, el término planificación se refiere a decisiones relativas al futuro, así como el término control tiene que ver con el pasado. El mencionado autor identifica cinco etapas que siempre están presentes en cualquier proceso de planificación: 1- Fines: especificar metas y objetivos; 2- Medios: elegir políticas, programas, procedimientos y prácticas con las que habrán de alcanzarse los objetivos; 3- Recursos: determinar tipos y cantidades de los recursos que se necesitan; definir cómo se habrán de adquirir o generar, y cómo habrán de asignarse a las actividades; 4- Realización: diseñar los procedimientos para tomar decisiones, así como la forma de organizarlos para que el plan pueda realizarse; 5- Control: diseñar un procedimiento para prever o detectar los errores o las fallas del plan, así como para prevenirlos o corregirlos sobre una base de continuidad.

Mintzberg4 habla de ciertas falacias de la planificación estratégica. Una de estas, es la falacia de la pre-determinación. Se define como pensar que el sistema se va a mantener inerte, como si no pasara nada, es decir, totalmente predecible, por lo que las estrategias pueden ser determinadas. La incertidumbre es el “talón de Aquiles” de la planificación estratégica. La planificación estratégica, es el mapa de una calle, con un blanco fijo, y tan bien definido, como los pasos para alcanzar ese blanco. William Dimma, el CEO de una gran institución financiera Canadiense afirmaba: “...Existen tan solo cuatro caminos que conozco para lidiar con el futuro: 1. Tu puedes ignorarlo. 2. Tu puedes predecirlo. 3. Tu puedes controlarlo. 4. Tu puedes responderle...”. El planeamiento parece estar de acuerdo con la número dos, predecir. Aunque los pronósticos suelen ser inexactos, partiendo de la base de que el futuro se puede predecir únicamente extrapolando el pasado. Seguramente, que el futuro será diferente del pasado, por lo que el futuro será siempre incierto. Los cambios inesperados ocurren, un ambiente puede ser estable por mucho tiempo, y de repente, abruptamente sufrir lo que se conoce como una “turbulencia”. En el caso del PDT, se realiza una planificación anual de los recursos a ser ejecutados. Para el órgano de contralor, la Contaduría General de la Nación del Ministerio de Economía y Finanzas, se elabora el presupuesto requerido de contrapartida local, que son fondos que saldrán del Presupuesto Nacional.

Para el organismo de financiamiento, se elabora el Plan Operativo Anual (POA).

En cuanto al POA, el BID exige informes semestrales dónde se compara la ejecución real, con lo planificado.

3 Ackoff, R. (1976) - Un concepto de planeación de empresas.

4 Mintzberg, H. – The Rise and Fall of Strategic Planning.


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En el caso de la Contaduría, no se exigen éste tipo de informes, pero la planificación de los recursos debe ser realizada con especial cautela, ya que si la Institución no logra una buena ejecución de lo solicitado, al año siguiente el presupuesto es automáticamente recortado. Como se mencionara anteriormente, la evaluación incluye algo más que el control, implica además juicios de valor. En lo que respecta a los resultados y efectos del PDT, se realizó la evaluación de impacto de los proyectos de empresas en el año 2007, y actualmente se está realizando una nueva evaluación. Este tipo de estudios representa una rendición de cuentas al Poder Ejecutivo y Legislativo, que son quienes fijan la Política Científica y Tecnológica del país. El impacto de los proyectos es crucial para iniciar, continuar, renovar o cancelar el apoyo gubernamental destinado a líneas de investigación e innovación por parte de las empresas. El estudio de impacto es cada vez más exigido por parte de los organismos multilaterales de crédito. De acuerdo al documento interno: “Informe de Evaluación del Subprograma I del PDT al 31/12/07” la evolución del número de proyectos individuales de innovación y de sistemas de gestión y calidad firmados, muestra claramente una evolución favorable, que en 2006 supera con mayor amplitud que en los otros años los valores meta establecidos en el Marco Lógico del PDT. El mecanismo de evaluación del impacto de este subprograma presenta ciertas características que dificultan o relativizan sus resultados. Por un lado, el impacto de los proyectos generalmente comienza a notarse luego de transcurrido un cierto plazo que puede ir desde meses hasta años. Este aspecto es fuertemente dependiente del sector de actividad del que se trate. Por lo tanto, es muy difícil fijar el momento inicial y el final en el cual se realizará la evaluación del impacto de los proyectos. Otro punto que denota la dificultad de la evaluación del impacto es que si bien existen diversos resultados fácilmente observables (aumento de ventas, generación de puestos de trabajo, aumento de exportaciones, captación de inversiones externas, etc.) y que pese a que los mismos pueden ser claros, concretos y medibles, no es fácil asociarlos directamente al proyecto en sí mismo. Es evidente que una evaluación de impacto de cualquier tipo depende totalmente de los datos que se puedan obtener. Es decir, la fuente de información de que se disponga tiene una importancia fundamental. En el país no existe marco legal relativo a este tema. Si bien las encuestas que realiza el Instituto Nacional de Estadística son de carácter obligatorio, no se enfoca en la innovación de las empresas. Los únicos datos que se pueden recabar son por la buena voluntad de las empresas subsidiadas de responder a los cuestionarios internos que el PDT envía, cuando realiza la evaluación del impacto de los mismos. Como todo lo que no es obligatorio, en muchas oportunidades los datos pueden no ser realmente confiables, y así basarnos en información no del todo certera para obtener conclusiones sobre los proyectos subsidiados. Cabe aclarar, que además de la evaluación de impacto descrita anteriormente, el PDT fue sometido a una evaluación intermedia por parte del BID, la que arrojó resultados ampliamente satisfactorios.

4. CONCLUSIONES

Como conclusión del presente trabajo, intentaré emitir la opinión que plantea la consigna, sobre el control y evaluación de la institución analizada.


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Algo importante que se desprende de éste análisis, es que la mayoría de los controles, evaluaciones, así como planificaciones y comparativos, se realizan en la institución debido a la exigencia del organismo multilateral de financiamiento con el que se negoció el PDT. Las exigencias recibidas por parte de la Contaduría General de la Nación tienen carácter formal (que el gasto esté dispuesto de acuerdo a la legislación vigente) pero no tienen el mismo nivel de las del BID.

En cuanto a las cuatro fases de desarrollo y alcance institucional de las prácticas de control y evaluación, como vimos, el PDT no puede ser manejado en una fase inicial. Por el contrario, en éste se desarrollan para las distintas situaciones, controles y evaluaciones de la fase intermedia jerárquica, de la fase intermedia participativa, y de la fase avanzada. Existen notorias diferencias de control y evaluación de los subprogramas I y II. El subprograma de empresas recibe evaluación tanto inicial como al cierre por parte del descrito comité, y sin embargo, el subprograma II solo es evaluado al inicio, y el cierre queda librado a criterio exclusivo del Ejecutivo, sin la intervención de un comité. Dado que el programa está llegando a su fin, este año se recibió la autorización del BID para la contratación de una auditoria externa para los proyectos del Subprograma II, no solo para asegurar los controles externos y la transparencia, sino además con el fin de ejercer presión y evitar las demoras en la ejecución de los mismos, teniendo en cuenta que los beneficiarios son investigadores.

No solo se nota en el aspecto antes mencionado, la diferencia del manejo de los subprogramas I y II. Otro punto notorio es el tema de la evaluación de impacto de los proyectos, que solo se realiza para el subprograma de empresas. No es intención de este trabajo ahondar en el comportamiento de cada una de las partes, pero es claro que no es igual el tipo de trato con el sector empresarial, que con el sector académico, dadas las distintas formas en que se manejan cada uno de estos.

Para terminar y en base a lo analizado, en mi opinión se puede afirmar que salvando las diferencias recién mencionadas del control en el manejo de los subprogramas, en general en el PDT se realizan controles y evaluaciones adecuadas. Se planifica, controla y evalúa dentro de las posibilidades, con un nivel de excelencia que va más allá de lo que es común en el sector público.

5. BIBLIOGRAFIA - Hintze, Jorge - Control y evaluación de gestión y resultados, - Ackoff, R. (1976) - Un concepto de planeación de empresas. - Mintzberg, H. – The Rise and Fall of Strategic Planning. - Marco Lógico del PDT : www.dicyt.gub.uy/pdt

MGCTI – Montevideo Uruguay Mayo de 2009

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MARTIN SALGUEIRO Ingeniero Civil

Consigna 9 Se suele decir con frecuencia que la gestión puede y debe orientarse a los resultados, a esta modalidad se la llama usualmente gestión por resultados o GpR. Sin embargo, también se afirma que, en las organizaciones públicas, en la mayor parte de los casos no es posible establecer con la precisión suficiente cuáles son los resultados sino más bien cuáles son los procesos adecuados y que, por lo tanto, la gestión debe orientarse a procesos y que las rendiciones de cuentas razonables en lo público en las práctica se refieren a los procesos. Desde la perspectiva de este tipo de planteos, en primer lugar ¿en qué medida le parece que en la organización analizada predomina la orientación a procesos y a resultados y en base a qué supuestos sostiene esta opinión? y, en segundo ¿considera adecuada o inadecuada la orientación predominante y por qué?


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Introducción La discusión acerca de si la gestión debe orientarse a procesos o a resultados viene naturalmente de la mano de la discusión que se ha dado en todas partes sobre la “reforma” de los estados, de modo de reducir la cada vez más pesada burocracia, común en todos los estados occidentales. De acuerdo a Crozier, “…El paradigma burocrático surgió paulatinamente en los estados naciones europeos de comienzos del siglo diecisiete, gracias a la tradición patrimonial de imponer un orden formal y crear una responsabilidad ante la administración Real. Ciertamente que no era democrático; sin embargo, dos siglos más tarde se había convertido en la mejor contraparte de nuestras instituciones democráticas […] Max Weber nos ofreció la mejor teoría de esta maquinaria tan maravillosa y eficiente. Los demócratas y el mismo Max Weber a veces temían su falta de sensibilidad y su posible tendencia antidemocrática. Por eso, se propusieron limitarla. No obstante, en su momento nadie cuestionó su eficiencia y su enorme capacidad para obtener logros. Se la consideró la piedra angular del Estado Moderno y casi de la civilización moderna. ¿Por qué entonces ha perdido todo prestigio? ¿Por qué parece haber quedado sumida en el desorden?...” La pérdida de prestigio señalada por Crozier llevo a que de a poco se comenzaran a realizar las inevitables comparaciones entre el sector público y el privado. Este último, con cada vez más organizaciones con modelos de gestión orientada a resultados como paradigma de la eficiencia generó la corriente a favor de aplicar la GpR también en el sector público. Esto cual motivó la realización de innumerables trabajos de consultoría a todo nivel (gobiernos nacionales, regionales, departamentales, etc.) con fondos generalmente provenientes de organismos multilaterales de crédito para efectivamente generar un nuevo paradigma de gestión, orientado a resultados en el sector público y con nuevos conceptos reiterados al cansancio como “descentralización”. La descentralización de acuerdo a Hintze, “…naturalmente, aludía a mayor autonomía de decisión de los gestores para lograr mejores resultados y, a su vez, dichos resultados se consideraron el principal criterio deseable de responsabilización…” Así como, entre otras, la corriente de la calidad total expresó de manera descollante, en las organizaciones del mercado, una “ideología de los procesos”, en el campo estatal las corrientes de la “Nueva gestión pública” promovieron la orientación a resultados y las relaciones contractuales referidas a éstos al interior y exterior de las organizaciones públicas. Max Weber devino en respetada pero perimida figura del pasado y sus ideas sobre la burocracia fueron vistas como lastres de los que ya era hora de desembarazarse. Sin embrago, autores como Stiglitz cuestionan el hecho en sí de que el gobierno sea menos eficiente que el sector privado, señalando que “…Existe una opinión ampliamente difundida (al menos en los Estados Unidos) de que el gobierno y las agencias gubernamentales son ineficientes. Si bien varios estudios han aportado algún apoyo a esta opinión, los hallazgos no son universales…”. También cuestiona que, de probarse una mayor eficiencia del sector privado ésta se deba a los mecanismos de control e incentivos, señalando que “…en gran parte, el razonamiento tradicional -el sector privado debe ser más eficiente en razón de que en éste los individuos tienen incentivos (la motivación por la ganancia los lleva a ser eficientes) sencillamente no es convincente. Los incentivos gerenciales son débiles en el sector privado tanto como en el sector público, y en parte esto tal vez sea necesariamente así debido a las dificultades que se confrontan en el seguimiento y en la medición del desempeño…” También fue quedando en evidencia que la tan buscada mejora en los resultados era la necesaria consecuencia de la mejora en los procesos. Se suele atribuir esta idea a Deming, a quien los japoneses llaman "El padre de la tercera revolución industrial". Fue él quien dio origen (entre otros con el famoso Círculo de Deming) a todos los movimientos empresariales tendientes a la Calidad Total, iniciando sus actividades principales formando en Japón a cientos de ingenieros, directivos y estudiantes en el control estadístico de los procesos. La discusión acerca de, por un lado discernir si la organización estudiada – el PDT – responde a uno u otro modelo de gestión, y por otro, establecer una opinión acerca de si el modelo adoptado


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es o no acertado, lleva a detallar las modalidades de gestión plausiblemente presentes en el PDT, y ver en qué medida la organización estudiada adoptó uno u otro modelo. Marco teórico Podemos definir tres tipos de modalidades de gestión que se detallaremos en lo que sigue. Buscaremos cuales de estas características hacen que el PDT responda a un modelo de gestión por Resultados, o por Procesos. 1) Modalidad de gestión operativa Se refiere a los casos en que los recursos se asignan con el fin principal de contar con disponibilidad de capacidad de producción de bienes o servicios, generalmente de forma rutinaria. Señalemos que el fin es garantizar esta capacidad de producción, independientemente de la producción que en realidad se tenga, ya sea el caso de una estructura recalentada (con la producción que supera la capacidad instalada de diseño) o con capacidad ociosa (producción por debajo de la capacidad de diseño). Es decir que estas organizaciones asignan los recursos con un considerable grado de independencia de los resultados que produzcan en cada momento. Cuanto más repetitivos sean los productos que la organización produce de acuerdo a su matriz de producción externa, los procesos serán más fácilmente estandarizables, lo cual llevará naturalmente a la rutinización de las actividades. Una característica bastante típica del modelo de gestión operativa es la rigidez, asociada a la rutina de las actividades. No obstante esto, no debemos confundir la rigidez del modelo de gestión con rigidez de productos o servicios. Un buen ejemplo de esto lo representa el ejemplo clásico industrial de la industria automotriz: la rigidez del Fordismo en la década del 10 hacía que un rígido proceso de gestión estuviera asociado a un rígido esquema de producción y se obtuviera un mono producto – el Ford T, color negro. En la era actual, las plantas modernas de montaje de automóviles permiten producir vehículos con cientos de características distintas. Sin embargo, la flexibilidad del producto se logra merced a un modelo de gestión operativo sumamente sofisticado, con alto grado de estandarización y rutinización que le permite un mayor repertorio de opciones. Cada modelo de gestión adoptado, hace que sea distinta el tipo de control que se realice, y el tipo de estructura quine la organización adopte. De acuerdo a Hintze, en las organizaciones que utilizan la modalidad operativa los mecanismos de control de la gestión en productos predominan sobre los de control de procesos, y a su vez determina el tipo de información que los rendidores de cuentas deben suministrar a los tomadores de decisiones que las deben analizar. Para que el control tenga lugar de forma eficiente, debe haber información que surge necesariamente del análisis de datos. Parece obvio que la información que se pueda obtener es muy distinta si los productos y/o los procesos son fácilmente observables y medibles de manera inmediata que cuando sucede lo contrario. Esto lleva a que necesariamente el tipo de producto o servicio presente en la MPE de la organización sea fácilmente medible u observable para que ésta pueda adoptar éste modelo de gestión planteado.

2) Modalidad de gestión por proyecto

Los proyectos se pueden definir como la realización de una serie de actividades relacionadas entre sí, para conseguir un producto final con unas determinadas características, que debe obtenerse dentro de un plazo de tiempo prefijado y con un determinado presupuesto económico. La dificultad de la gestión de este tipo de procesos es que cada proyecto es único y singular. La modalidad de gestión por proyecto es aquélla en que el principal criterio de asignación de recursos es el logro de productos (bienes o servicios) individuales o unitarios y en plazos o momentos o plazos preestablecidos. En este tipo de modalidad de gestión, probablemente ocurra que no existan tareas repetitivas, sino que cada tarea puede llegar a ser única, y probablemente la estandarización tienda a ser nula.


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Otra característica es que esta modalidad de gestión suele coincidir con la vida del proyecto y desaparecer tras su culminación (con o sin éxito), aunque las estructuras organizativas pueden sobrevivir para afrontar nuevos proyectos. HInzte señala que, la modalidad de gestión por proyecto admite baja o nula estandarización, mientras que la modalidad operativa requiere de estandarización considerablemente alta

Las organizaciones en las que predomina la gestión por proyecto son muy flexibles en cuanto a la asignación de los recursos; el principal criterio de evaluación de la gestión será la relación entre los recursos empleados y los productos logrados oportunamente. La estructura funcional de este tipo de organizaciones suelen ser tanto o más jerarquizadas que en la modalidad operativa, como consecuencia de la flexibilidad requerida. Suele darse que la jerarquía se da en base a roles, y no a personas.

3) Modalidad de gestión por Programa La modalidad de gestión por programa combinar las modalidades Operativa y por Proyecto, resulta útil para dotar de flexibilidad a organizaciones grandes y necesariamente operativas sin que pierdan su articulación general y sin que los proyectos se deriven más de lo indispensable hacia la conformación de “islas” organizativas Lo esencial de los Programas es que la asignación de los recursos de cada proyecto que los conforman es específica y cesa con la conclusión de los mismos, existe una secuencia de proyectos orientados al logro de los objetivos del programa que le dan a éste continuidad en el tiempo. No obstante, la asignación, claramente, no se destina a la capacidad instalada, como en la modalidad operativa, sino a los productos concretos que los proyectos del programa produzcan. De esta manera, la modalidad por programa, sin duda, se caracteriza por que los recursos se asignan a productos, aunque tal asignación tenga un horizonte temporal largo, debiendo cesar cuando al terminarse el último proyecto. Análisis del PDT. Diremos en primer lugar que el PDT, como su nombre lo indica, es un Programa. Esta definición cierra bastante bien con el marco teórico, a sabiendas de que una Institución Pública (el Ministerio de Educación y Cultura) crea un ala con necesidad de operación (ejecución) eficiente, operativa, pero con un lineamiento político claro que proviene de la institución madre. Es claramente un caso de asignación de recursos a medida que los proyectos se concretan: el caso del “proyecto” de apoyo a Empresas (subprograma 1), hay un horizonte temporal claro (fines de 2005 con prórroga a fines de 2009), una fuente de financiamiento específico con sus reglas de juego (el BID). El otro proyecto relevante (el Subprograma 2, apoyo a la C y T) tiene otras reglas institucionales en cuanto a plazo y fuentes de financiamiento, resultados esperados, etc. La descripción de la estructura organizacional del PDT se resume a en el siguiente cuadro:


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N° proy Costo (U$S) duracion total U$S

1.a. Proyectos de innovación y de sistemas de gestión y calidad ejecutados con financiamiento del Programa

145 52.621 2años 7.630.000

1.b. Proyectos asociativos de empresas para la resolución de problemas comunes de caracter tecnológicos o para la implantación de sistemas de gestión o de calidad, ejecutados con financiamiento del Programa

30 59.000 2 años 1.770.000

1.c. Proyectos de creación o fortalecimiento de unidades de gestión y transferencia tecnológica, incubadoras de empresas y consejerías tecnológicas, ejecutadas con financiamiento del Programa.

3 250.000 2.5 años 750.000

Consejerías Tecnológicas 25 14.000 4 meses 350.000

1.d. Expertos contratados por grupos de Pymes 25 20.000 1.5 años 500.000

TOTAL 11.000.000

Este diagrama responde a la cuestión de cómo era la estructura jerárquica. Sin embargo, no dice nada en cuanto a la producción externa del PDT, que hemos reflejado en el DAO y en la MPE. El PDT tenía un Marco Lógico claro, en cuanto a los resultados esperado por parte del ente financiador (el BID en este caso). En esa matriz de Marco Lógico, se establecían diversos resultados esperables. En el cuadro adjunto se resumen el Marco Lógico para el Subprograma de Empresas: Por lo tanto, mirando el PDT de puertas hacia afuera, se puede decir que su gestión sería orientada a resultados. Es decir, el Poder político podría fácilmente evaluar la gestión del subprograma empresas del PDT contrastando la matriz de Marco Lógico con los resultados realmente observables en el subprograma. En este caso el criterio principal de la asignación de la responsabilidad y sobre lo que se exige y presentan información son los productos (outputs) logrados mediante el uso de los recursos (sin perjuicio, desde luego, de que también debe rendirse cuentas por la forma en que las actividades se han realizado y los recursos empleados). En el caso del PDT no hay una exigencia de rendir cuentas sobre los Efectos buscados. Estos efectos están establecidos en el contrato de préstamo, y son “contribuir a movilizar el potencial de innovación de Prestatario para fortalecer la competitividad productiva, principalmente de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) y a mejorar la capacidad de desarrollo científico y tecnológico del país”. Para ver si los resultados obtenidos tuvieron como consecuencia los efectos buscados, es necesario hacer un trabajo sistemático en base a encuestas. Esto también había sido sugerido en le Evaluación Intermedia: “…Es importante diseñar una estrategia para el seguimiento ex – post de los proyectos, imprescindible para la valoración final del Programa […] Se recomienda implementar un sistema de encuestas de satisfacción de usuarios, para contar con información periódica que nutra la toma de decisiones…”


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Una breve encuesta comenzó a realizarse en el PDT en 2007 para ver los efectos el Subprograma de Empresas en la sociedad1 de aquellos proyectos que hubieran sido terminados antes de Diciembre de 2006. Algunos de los efectos (outcomes) detectados en forma primaria fueron:

Los proyectos de empresas sirvieron para generar puestos de trabajo permanentes con un costo 10 veces inferior que lo usual para la economía nacional

Las empresas beneficiarias del Programa estarán repagando, mediante diversas vías (volcado de impuestos por aumentos de ventas, o captación de mano de obra ociosa, etc.) el subsidio total entregado al global de las empresas2 en menos tiempo del previsto, en base a algunos proyectos muy exitosos)

Las empresas postulantes declararon haber adquirido en parte la llamada “cultura de la innovación”, lo cual les permitiría incorporarse a un círculo virtuoso de innovación – competitividad – sustentabilidad.

Es interesante ver como se dio el hecho que, para rendir cuentas por resultados a quien determina que el Programa siga con vida o no (el poder político y el BID), de acuerdo a la matriz de marco lógico, (xx proyectos ejecutados, por un valor promedio de yy dólares) hubo casos en que fue excluyente con el rendir cuentas por procesos. Tal cual vimos en la modalidad de gestión por programa, la misma es una combinación del gestionar por proyectos y en forma operativa. El PDT en tanto que Programa, tiene características de gestión operativa. En el caso del Subprograma de Empresas, existen procedimientos burocráticos claros (manuales de procedimientos, fichas de trabajo, etc.) destinadas a que los procesos sean estandarizables y rutinizables. Esto rige por ejemplo, para la forma en considerar a las empresas postulantes al programa, los procesos de evaluación de las solicitudes, el análisis de las condiciones técnicas y financieras de los proyectos, etc. Ahora bien, durante la evaluación intermedia del PDT (2004), estaba claro que con la crisis del 2002 la ejecución (y por ende, la rendición de cuentas de la matriz de Marco lógico) estaba seriamente comprometida. El referido informe señalaba que “… Las metas y productos del PDT están claras, pero será complejo alcanzar los resultados esperados con el actual nivel de ejecución [post crisis 2002]. Se requiere un cambio en función del nuevo escenario y necesidades actuales y esperadas […] La Unidad Ejecutora de Proyecto (UCP), como Unidad Ejecutora (UE) formal del PDT tiene una muy buena capacidad técnica. El grado de burocracia interna del PDT es muy bajo y hay una buena orientación al cliente…” La consecuencia natural de esto fue relajar los procesos burocráticos, de modo de lograr los “fines” (metas del marco lógico) dejando de lado los “medios”. En nuestro ejemplo del subprograma de Empresas (que era quien tenía asignado una mayor cuotaparte del préstamo del BID) se tomaron diversas medidas tendientes a una mayor ejecución: a) Se amplió la base de clientes, reduciendo las exigencias en cuanto a patrimonio y generación

de fondos establecidas en las manuales de procedimientos; b) Se hizo más laxo el concepto de “innovación”, condición base para postular al Subprograma.

Apuntando a esto, se levantó el poder de veto que tenía el Ministerio de Economía al momento de el pre- proyecto (Perfil de Proyecto), de acuerdo a la sugerencia de la Evaluación Intermedia del PDT: “…se recomienda eliminar el derecho a veto por parte del MEF ya que representa una grave distorsión al proceso de evaluación…”. Las evaluaciones de los proyectos se realizaron a partir de 2005 con criterios más blandos que antes.

1 Una encuesta más rigurosa se está realizando con la ejecución del PDT II, que se ejecuta en la órbita de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación – ANII.

2 Incluso a las empresas cuyos proyectos fracasaron, es decir, subsidio enterrado


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c) Se hicieron más laxos los rubros reconocibles con cargo a los proyectos que lo establecido en los manuales de procedimientos, de modo de que cada proyecto costar más, para poder ejecutar por completo la cuotaparte del préstamo destinada a Empresas, inicialmente 11.6 millones de dólares y luego ampliada a unos 14.2 millones de dólares.

En lo anterior, a) y b) apuntaban dar cumplimiento a la primer columna del ML (Cantidad de proyectos), y c) a la segunda (Costo de los proyectos). Todo esto cristalizó en que la demanda anual promedio para 2001-2005 se duplicara en 2006. En conclusión: Vemos que orientar la gestión a procesos o resultados, naturalmente es una cuestión que queda abierta. Vemos como en el PDT, que a nuestro juicio es una Organización orientada a resultados, fue necesario relajar algunos procesos de gestión para dar cumplimiento a unas metas muy estrictas. Es decir, los medios y las metas tenían un cierto grado de mutua exclusión. Los resultados obtenidos fueron los buscados, y esto permitió el cumplimiento del préstamo y la existencia de un PDT II, que ahora tiene una institucionalidad sólida representada por la Agencia Nacional de investigación en Innovación (ANII), creada por la ley 18 048. En nuestra opinión, los “outcomes” del PDT han sido lo más positivo del Programa, al menos en lo que respecta al Subprograma de Empresas. De acuerdo a los consultores de la Evaluación Intermedia del PDT, en países como Chile la justificación de las políticas activas de apoyo a la CTI y a los Sistemas de Innovación provino mucho más del análisis de outcomes que de outputs: en cuanto generación de empleo, repago de los préstamos, aumento de los niveles de actividad, fortalecimiento institucional del SNI, vínculos Empresa – Academia etc. Tal vez debiera ser ineludible apuntar en esta dirección, de modo de otorgar a este tipo de estructuras el modelo organizativo más conveniente. BIBLIOGRAFIA

Hintze, J – “Gestión por procesos y resultados en el aparato estatal: una cuestion abierta”

Deming, W – “Catorce Puntos para asegurar la posición competitiva”

Crozier, M – “La transición del paradigma burocrático a una cultura de gestión pública*

PDT - Marco Lógico del PDT: www.dicyt.gub.uy/pdt

Echebarría, K – “Estrategias de cambio y contratos de gestión”

IGT - Evaluación Intemedia del PDT

STIGLITZ, J – “Mejorando la eficiencia y la capacidad de respuesta del sector público:

lecciones de la experiencia reciente”

Ley de creación de la ANII, http://www.anii.org.uy/imagenes/ley_18084_cometidos_.pdf

mgcti uruguay - hintze - examen final completo consignas 3-6-7-8-9

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