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“El Efecto de la Desigual en el Diseño, Ejecución y Evaluación de Políticas de Desarrollo Económico y Social en México, una Aproximación. 2000 - 2013”

“EL EFECTO DE LA DESIGUAL EN EL DISEÑO, EJECUCIÓN Y EVALUACIÓN DE

POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN MÉXICO, UNA

APROXIMACIÓN. 2000 - 2013”

DOCUMENTO METODOLÓGICO


ÍNDICE

INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................ I

1. JUSTIFICACIÓN DEL TEMA. .................................................................................................. VIII

2. OBJETIVO DE INVESTIGACIÓN. ........................................................................................... XIII

3. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA ................................................... XIV

4. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN ....................................................................................... XIX

5. MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL DE REFERENCIA ....................................................... XX

6. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS. ........................................................................................... LVI

7. COMPROBACIÓN-NEGACIÓN DE LAS HIPÓTESIS (PRUEBAS EMPÍRICAS O

CUALITATIVAS) ............................................................................................................................ LVII

CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN ............................................. LXIX

BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................ LXXXIV


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INTRODUCCIÓN

Al contribuir con el estudio del desarrollo social nos preocupa la necesidad de analizar los problemas que atañen a nuestra sociedad mexicana actual y de manera más específica, como política de Estado y como meta del Desarrollo Sustentable, a través del análisis de la política social del gobierno federal y su vinculación con el enfoque de desarrollo humano. Para un mayor entendimiento y con el objetivo de orientar al lector sobre la forma en la cual será diseñada la investigación se presentará una parte metodológica, donde se describe con precisión la importancia de estudiar “El efecto de la desigual en el diseño, ejecución y evaluación de políticas de desarrollo económico y social en México, una aproximación. 2000 - 2013”, los objetivos planteados, la delimitación y el planteamiento preciso del problema a estudiar, las preguntas de investigación y las hipótesis desprendidas de éstas. Asimismo, se puntualiza la forma en que se constataron y falsearon las hipótesis que guían este estudio, por otra parte se describirán las fuentes de información las cuales serán para el apoyo de la formación del documento, finalmente se llegará a la parte donde se describirán las conclusiones a las cuales se llegó con la investigación realizada.

La presente investigación, surge del interés por tratar un tema que no es nuevo, pero si es uno de los más importantes hoy en día; Nos encontramos bajo el modo de producción capitalista como el principal representante mundial que rige las actividades económicas, políticas y sociales, donde la historia nos ha revelado el fenómeno de “desarrollo desigual” siempre presente en distintas formas de manifestación, marcando grandes diferencias entre los niveles y tasas de desarrollo económico de distintos sectores. Uno de los puntos medulares de cada sexenio está en las Políticas Públicas con enfoque al Desarrollo Social, en las cuales se busca Terminar con la Pobreza que existe en ese momento. De esta manera se formulan programas en donde se busca acabar con la mala alimentación, la falta de seguridad social a los cuales no todos tienen acceso, la poca o nula educación básica a la cual muchos ciudadanos no tienen acceso todavía.

Este trabajo, parte de la premisa de que a medida que la ciudadanía se involucre en las prácticas gubernamentales y en los procesos de rendición de cuentas, podrá revertir de manera gradual las malas prácticas, costumbres y desatención que los ciudadanos hacia el gobierno y al mismo tiempo, constituirá un elemento importante para abatir la corrupción, impulsar la transparencia y contribuir a la transformación del gobierno y una administración pública más democrática que no se vea rebasada por las demandas de la sociedad en sus diferentes aspectos.

Lo que se pretende demostrar con estas investigaciones, es que si la sociedad conozca más los temas sociales, políticos y económicos de México y así tendrá elementos para criticar corregir y exigir de su gobierno una mayor atención y solución en los problemas


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cotidianos; para un desarrollo integral de un México necesitado de crecimiento y mejor calidad de vida.

En México ha habido, de acuerdo a los regímenes de gobierno, diferentes políticas orientadas al desarrollo social con el propósito de mejorar las capacidades de las personas, a proporcionar servicios básicos como educación, alimentación, salud y vivienda. Estas acciones gubernamentales están organizadas en lo que se conoce como políticas sociales las cuales, por su naturaleza constituyen un mecanismo de redistribución de recursos a efecto de mitigar las desigualdades sociales y los impactos de la pobreza en zonas de atención prioritaria.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en los artículos 3°, 4°, 6° y 123° la protección de los derechos sociales y en su artículo 25° señala al desarrollo sustentable como modelos de desarrollo; al igual que en la Ley de Planeación. Por su parte la Ley General de Desarrollo Social señala la promoción del desarrollo social.

Asimismo el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND), establece como eje rector el Desarrollo Humano Sustentable.

En este sentido, si viene cierto que el concepto de desarrollo humano, de acuerdo al Informe de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas, busca que el Estado promueva, diseñe y desarrolle políticas encaminadas a ampliar las oportunidades en tres aspectos: ingreso, salud y educación en un marco de libertad de los individuos. Adopto como hipótesis que la interpretación literal de este concepto, no crea condiciones que modifiquen las causas estructurales de las desigualdades sociales prevalecientes, sino que al agregar el adjetivo de sustentable en el PND se presta a confusiones y ambigüedades, por su vinculación con el enfoque del desarrollo sustentable.

Basta señalar que entre algunas líneas temáticas sujetas a dichas distorsiones se encuentran el Desarrollo Humano vs Desarrollo Social.

Derechos Humanos vs Derechos Sociales, Política Social vs Política de Desarrollo Social y Desarrollo Humano vs Desarrollo Humano Sustentable. En tal sentido, se requiere de un análisis comparativo entre los objetivos, principios, componentes, indicadores y metas de cada concepto.

Por lo tanto el Plan Nacional de Desarrollo nos ubica frente a un problema epistemológico y metodológico que exige analizar desde el marco constitucional los distintos enfoques y visiones que nos permitan superar la complejidad de la problemática social mediante políticas públicas y estrategias de gobierno para la construcción de un modelo de desarrollo social sustentable. Lo cual supone una reformulación del enfoque del Plan Nacional de Desarrollo, así como una profunda


III

reforma de las políticas para el desarrollo social, mediante una nueva institucionalidad democrática con base en la participación y el fortalecimiento de la sociedad civil y de la ciudadanía.

A partir de la concepción del Plan Nacional de Desarrollo, en la presente investigación se intenta analizar los distintos enfoques, conceptos y planteamientos oficiales que se orientan con objetivos sociales, pero a la vez generan interpretaciones que distorsionan la visión del desarrollo social y del desarrollo sustentable.

Sin duda la crisis social está asociada a una crisis estructural, es decir, alimentaria, energética, financiera, cultural, política, institucional y normativa, que requiere abordarse desde un enfoque interdisciplinario a la que puede dar respuesta el enfoque del desarrollo sustentable.

En esta lógica, dicha crisis representa el riesgo de privatización de los servicios que prestan las dependencias y por lo tanto a convertir la demanda social en demanda de mercado.

Entre las consecuencias más graves está la exclusión, las desigualdades sociales y regionales, así como los riesgos de ingobernabilidad.

Se requiere un esfuerzo que trate de explicar esta realidad desde un panorama conceptual, histórico y actual con el auxilio del pensamiento filosófico-político y la teoría de la Administración Pública, con base en el enfoque del Desarrollo Sustentable.

La política social está concebida en la ley de la materia como una política de Estado. Toda política de Estado busca resolver problemas estructurales a largo plazo sin los vaivenes de la política del Gobierno en turno. Visto desde este ángulo, la política social es generadora de orden, certidumbre, legalidad, legitimidad, equidad y justicia social, o su contrario.

Las políticas sociales constituyen un tipo particular de políticas públicas, cuyo objetivo final es el logro del bienestar social mediante estrategias de distribución de riqueza y del ingreso para impulsar un mejoramiento continuo de las condiciones de vida de la población.

La administración pública está integrada por instituciones agrupadas en torno del Poder Ejecutivo, con la responsabilidad de administrar los bienes y recursos de la nación, así como proporcionar los servicios públicos con el fin de proveer y suministrarlos en tiempo, forma y calidad para el beneficio de la población.

Las secretarías encargadas de promover el desarrollo social se han preocupado por atender las demandas sociales inmediatas, dejando de lado su interrelación con los


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aspectos ambientales y económicos, los cuales dentro del modelo de desarrollo actual privilegian los intereses de unos cuantos sobre los intereses que demanda la sociedad.

La imposición de políticas basadas en el enfoque gerencial, de la Nueva Gestión Pública (NGP) como la desregulación, la liberalización financiera y comercial, la apertura a la inversión extranjera y las privatizaciones de los bienes nacionales y de los servicios públicos, significó el inicio de un proceso de deterioro y recesión de la economía nacional, pero también de deterioro de las condiciones de la sociedad.

Como resultado de la implementación del modelo Neoliberal, los niveles de pobreza se han disparado, lo mismo que la emigración del campo a la ciudad y al extranjero; los salarios y los derechos laborales, de por sí raquíticos, se han derrumbado. Hoy se generalizan el trabajo informal, y la precarización. Se favorece la llamada flexibilización en las relaciones laborales y se pretende suplantar el pago de un salario digno con estímulos y premios por productividad.

En la actualidad, el mayor reto que tienen los actores políticos, económicos y sociales es otorgar soluciones de fondo -soluciones duraderas y definitivas- a los problemas que enfrentan los mexicanos.

El desarrollo social no puede limitarse a una serie de políticas de asistencia, que en algunas circunstancias representan una dádiva otorgado por un estado benefactor y paternalista. La política social debe vincularse con la económica desde su propio diseño o planeación.

En consecuencia, la presente investigación tiene como objetivo general Analizar y aseverar que la política económica y social contiene aspectos positivos y normativos en su conducción para el bienestar social. Además de señalar los elementos estructurales que limitan el crecimiento y desarrollo económico de nuestro país, a partir de analizar los indicadores sociales de pobreza, desigualdad e índice de desarrollo humano. Identificar el porqué de la Política Social del Gobierno Federal no cumple con su objetivo de lograr el Desarrollo Social, y económico. Además de definir y desglosar la desigualdad en el diseño, ejecución y evaluación de los Programas derivados de las Políticas Públicas con enfoque Social y económico y analizar algunos conceptos útiles que nos permitirán entender el entorno de éstos al momento de ser formulados.

Con el objetivo de orientar al lector sobre la forma en la cual será diseñada la investigación se presentará una parte metodológica, donde se describe con precisión la importancia del tema de estudio, los objetivos planteados, la delimitación y el planteamiento preciso del problema a estudiar, las preguntas de investigación y las hipótesis desprendidas de éstas. Asimismo, se puntualiza la forma en que se constataron y falsearon las hipótesis que guían este estudio, por otra parte se describirán las fuentes de información las cuales serán para el apoyo de la formación


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del documento, finalmente se llegará a la parte donde se describirán las conclusiones a las cuales se llegó con la investigación realizada.

Ahora bien; en cuanto a las técnicas que se utilizaron para la elaboración de la investigación “El efecto de la desigual en el diseño, ejecución y evaluación de políticas de desarrollo económico y social en México, una aproximación. 2000 - 2013” se utilizará el método descriptivo, toda vez que la finalidad de este método es el describir situaciones y eventos. Decir como es y cómo se manifiesta determinado fenómeno, recabando libros y consultando revistas y periódicos históricos, así como páginas de Internet relacionadas con el tema en comento. Por lo que respecta a los Métodos utilizados, éstos consisten en el Método cualitativo, y por otra parte el Método Analítico mismo que me auxilió a razonar la información obtenida.

En nuestra investigación expondremos brevemente los puntos importantes de cada capítulo como resultado del análisis efectuado sobre el tema. Este trabajo de investigación se integra por cuatro capítulos que establecen temas como pobreza, desigualdad marginación, oportunidades económicas, fortalecer el mercado interno, reducir el desarrollo desigual, se hacen imprescindibles en el índice principal de los universos a ser revisados, considerando que los apartados teóricos han arrojado gran claridad al análisis del caso en concreto.

En nuestro primer capítulo nos enfocamos a una propuesta teórico-conceptual, se destacan algunos principios teóricos y conceptos claves para el análisis del tema de investigación teniendo como eje fundamental a la administración pública y la Política Social, así como el enfoque del Desarrollo Sustentable. Se busca comprender la naturaleza del Estado, además de cómo este se comporta benefactor orillado por la mala toma de decisiones. Estas malas decisiones provocan un fenómeno de desigualdad entre la población de tipo económica, política o social provocando así el fenómeno de marginalidad y pobreza en la sociedad. Para poder frenar este fenómeno se necesitan Políticas Públicas capaces de resolver este problema.

De igual manera, aborda el papel que juega el Estado frente a la sociedad, los instrumentos que debe implementar y desarrollar para satisfacer las demandas de la sociedad, así mismo el papel que juega la Administración Pública y las acciones que realiza, principalmente para reducir y eliminar las inequidades y elevar el bienestar y la calidad de vida, a efecto de dar unidad y consistencia al Estado frente a la sociedad.

El segundo capítulo, la Política Social del Gobierno Federal, se abordan los impactos que provoca la distorsión conceptual de Desarrollo Humano y Desarrollo Sustentable en la política social. Se muestra que existe una incongruencia conceptual entre el termino de desarrollo sustentable que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley de Planeación con lo que establece el Plan Nacional de Desarrollo.


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Asimismo se muestra la desarticulación de la política social, dispersa en diferentes Secretarías de Estado, las cuales promueven solo la mitigación de las desigualdades y la pobreza, a través de acciones asistenciales, sin promover un desarrollo social, como lo establece la Ley General de Desarrollo Social.

Se hace un estudio de los Programas Sociales implementados por el Gobierno Federal a través de los años, siendo el objetivo de éstos la solución de la problemática social que ha existido en nuestro país como lo es la pobreza. También se hace una rememoración de la política social mexicana en su intento por contener los niveles de pobreza y los niveles actuales que muestran un retroceso y un estancamiento marcados para concluir con el costo social de la pobreza.

De igual manera se sintetiza los efectos y consecuencias de la desigualdad social en el mundo y luego tal efecto en los planos educativo, laboral y económico en México, en un escenario que retoma el periodo de los últimos quince años, además de mostrar el efecto de una generación perdida para un país pobre como el nuestro.

Ya en el tercero capítulo, La transición hacia el desarrollo Social y económico, se plantea la necesidad de replantear la política social del país para lograr que se lleve a cabo un Desarrollo Social Sustentable, en este caso basado en los lineamientos del Desarrollo Sustentable, ya que éste tiene un enfoque interdisciplinario que conjuga los aspectos sociales, económicos y ambientales. También se plantean consideraciones de carácter positivo y normativo como perspectiva de abordar la política económica.

Además se aborda el tema concerniente a la política económica, sus elementos y su intención distributiva, además de un análisis de los instrumentos del Estado mexicano para efectuar la distribución del ingreso a partir de su sistema tributario, del esquema presupuestal y de los mecanismos de federalismo fiscal vigentes. Se analizan las Políticas Públicas con orientación y alcances sociales en México.

Finalmente, en el cuarto capítulo, La Política Social de México en el siglo XXI, se establecen consideraciones que abordan el espacio regional, espacial y la aplicación de programas sociales; se considera la relación entre el Estado y el mercado como fundamento de análisis; también, se exponen las características sociodemográficas, mediciones de pobreza y desigualdad imperantes en el 2010.

Se plantea una reformulación de la política de Estado para superar la visión economicista y orientarse hacia un verdadero desarrollo social sustentable, mediante un cambio institucional que responda adecuadamente a los mandatos jurídicos expresados en la Constitución y leyes secundarias, así como al fortalecimiento de la sociedad civil como sujeto de derechos humanos y sociales dentro de la perspectiva del desarrollo sustentable. De esta manera, todos los temas que se presentan en esta investigación constituyen una abstracción que facilita el estudio, pero que a la vez invita a


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interrelacionar permanentemente la metodología, el soporte teórico-conceptual y el desarrollo temático, hasta arrojar unas inferencias a propósito del tema tratado.

Por último, se especifican las conclusiones, que son el producto del estudio de todos los ordenamientos sociales y políticos que citamos; son propuestas que pretenden ayudar a la comprensión y cómo una propuesta de solución a la desatención político social en la desigualdad en la creación de políticas de desarrollo en México, donde encontramos resultados tanto positivos como negativos. El propósito fundamental es apuntar ciertas directrices para que puedan consolidarse y ampliarse los logros alcanzados. Tratamos de aportar ideas conscientes, apegadas a nuestra realidad política, social, económica y cultural, pero sobre todo, apegadas al a la realidad de nuestro país. No pretendemos revolucionar e ir en contra de nuestro sistema social mexicano, más bien, pretendemos aportarle nuevas ideas a partir de un cambio radical de mentalidad en nuestra sociedad, siempre en apoyo de los grupos más vulnerables y de la distribución equitativa del poder.

De esta forma ha quedado establecido el contenido de la presente investigación, misma que en todo momento busca contribuir para lograr un desarrollo integral entre la sociedad y su gobierno.

La investigación es de naturaleza no experimental, descriptiva y observacional, es decir, se han identificado y descrito los principales elementos y características de la situación de desigualdad que vigentes en México, así como las medidas de políticas sociales y económicas implementadas; para lo cual se utilizaron bases de datos del pasado como son estadísticas, así como documentación oficiales e informes y reportes de programas de gobierno.

La actividad se centra en el uso de fuentes bibliográficas y hemerográficas, así como referencias documentales como informes, evaluaciones y de manera relevante memorias de los trabajos realizados diversos ámbitos de la evaluación de las diversas políticas encaminadas a resolver el problema de la desigualdad presente en el país, con referencia al marco normativo.

Las referencias utilizadas se encuentran adecuadamente registradas en el aparato crítico y la bibliografía que acompaña al reporte escrito.

Asimismo en cuanto al diseño de la investigación se encuentra el haber sido de carácter retrospectivo y transversal, dado que se preparó con información obtenida con anterioridad al proyecto y con fines ajenos al trabajo de investigación, así como se miden las variables una sola vez y en un momento determinado.


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1. JUSTIFICACIÓN DEL TEMA.

Los orígenes y analogías de la política de bienestar en la etapa moderna de México, se puede enunciar en los acontecimientos económicos y sociales que ocurren en la segunda mitad del siglo que acaba de concluir. El margen económico y social que caracteriza a México en ese periodo puede ser dividido en dos partes muy simbólicas en término de sus características económicas y sociales: La primera que tiene sus orígenes en las inmediaciones a la segunda guerra mundial, está caracterizada por el crecimiento económico y el auge del estado del bienestar. La segunda parte que se hace especialmente visible a partir de 1982, la distingue precisamente lo contrario, es decir, la recesión económica, los programas gubernamentales de ajuste fiscal y restructuración económica, y el abandono del estado del bienestar como política de atención a las necesidades de la población.

Todos estos nuevos cambios políticos y sociales en México se desataron con la gran crisis de 1982, por ello es necesario retroceder un poco en el tiempo y considerar con un poco más de detenimiento lo que sucedió con la economía mexicana y las variables sociales en los años posteriores a estos años recientes.

Entre los problemas que se hacen evidente en esos años destacan la insuficiencia de la economía en la creación de empleos, la escasa articulación del aparato industrial, la fuerte dependencia del exterior en el abastecimiento de bienes de capital, la falta de competitividad internacional de los productos mexicanos, el fuerte déficit financiero del gobierno, el endeudamiento externo y, finalmente, un proceso inflacionario de desconocida intensidad para la experiencia mexicana.

Los fuertes desequilibrios observados en la balanza de pagos y la acumulación de alza de precios exagerados en relación a las de los países con los que se comerciaba se conjugaron con otros factores para que el gobierno mexicano decidiera abandonar el régimen histórico económico que había imperado a través del tiempo. El programa de ajuste que el gobierno instrumento estuvo dirigido principalmente a resolver los desequilibrios financieros internacionales en las cuentas internas, además de contener el proceso inflacionarios. Para hacer posible este último objetivo, el gobierno adoptó una política de contención salarial que se ha mantenido vigente y que ha provocado desde entonces importantes disminuciones en los ingresos reales y en el bienestar de la población.

Aunado a esto y respaldándose en la constitución el gobierno mexicano, implemento nuevas medidas para frenar las crisis: como la implementación de nuevos impuestos y rescates bancarios que nada tenían que ver con la población. El gobierno mexicano tiene capacidad para establecer su sistema tributario y gasto público, lo cual ha provocado problemas porque cada uno de los ámbitos gubernamentales tiene como


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base de su ingreso la misma población, que a su vez es la beneficiaria de los servicios públicos y de políticas de bienestar.

En un país con régimen federal como es el mexicano, los diversos ámbitos de gobierno deben estar coordinados y no subordinados, lo que presupone una estructura descentralizada que permita un crecimiento balanceado del país. Sin embargo, en México, al igual que en otros países, hay una gran centralización que sin duda desempeñó un papel importante en el proceso de urbanización e industrialización. Sin embargo, en la actualidad, tanto en el aspecto económico como político, es un obstáculo para que los estados logren los objetivos de eficiencia y equidad de recursos, así como estabilidad.

No obstante, el federalismo financiero en México se ha caracterizado por la centralización de los ingresos y gastos públicos en el gobierno federal, lo que se ha reflejado en la escasez de recursos de las entidades y los municipios del país. En el reporte de Finanzas Públicas 1991-1999, la estructura de los ingresos públicos permite observar esta característica. Las participaciones representaron el 76% en promedio durante este periodo, de tal forma que con los ingresos propios (impuestos locales, derechos, productos y aprovechamientos) de las entidades, el 8% en promedio en el periodo indicado, solamente puede cubrirse una proporción muy pequeña del gasto público. En cuanto al déficit fiscal, la deuda pública representó el 16% en promedio. La incapacidad de los gobiernos para recaudar dinero lo revela la relación deuda respecto a los ingresos propios que llega a 190% a nivel nacional. Lo anterior indica una dependencia fiscal de recursos federales, es decir una centralización fiscal y como consecuencia una relevante escasez de recursos y la aparición de nuevas crisis financieras.

En cuanto a la distribución de recursos, existen contradicciones en el sistema. “El Estado constituyó durante los primeros años de vigencia un mecanismo que coadyuvó a una desigualdad mayor en el desarrollo de las entidades federativas que conforman la federación” La polarización entre las entidades ha sido evidente. Los criterios utilizados como ejes de distribución de las participaciones han sido los establecidos en la Ley de Coordinación Fiscal de 1980. El Fondo General de Participaciones es el más importante en cuantía, la distribución de este fondo entre las entidades se hace por medio de cálculos porcentuales basados en la recaudación federal obtenida en cada estado y en el total de las percepciones de la Federación; en consecuencia se siguen repartiendo las participaciones en función del lugar donde se obtienen los impuestos, por lo que las entidades que generen mayores volúmenes de impuestos, las más desarrolladas económicamente también son las que reciben los mayores montos por concepto de este fondo, con lo cual no se resuelve la concentración en el destino de los recursos atribuibles.


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Los datos referentes al año 2000, demuestran que existe una gran desigualdad en el desarrollo de las entidades federativas que bajo el actual sistema de participaciones es imposible resolver, pues la estructura fiscal vigente no provee los recursos suficientes a ninguno de los tres ámbitos de gobierno.

Esta estructura se caracteriza por un bajo nivel de ingresos, debido entre otras razones: a una gran evasión fiscal, a la existencia de regímenes especiales (o gastos fiscales en sentido amplio), a inconsistencias en el esquema legal y a una administración complicada. La carga fiscal resulta muy alta para la reducida población que paga impuestos (alrededor de 30%), la cual no es suficiente para cubrir las necesidades del país. La falta de recursos provoca que no haya financiamiento para inversión, con ello no se genere empleo y por ende falta de expansión de la producción. Esta situación resulta en una gran dependencia de las finanzas públicas con relación a los ingresos del petróleo que durante el periodo 1980-1999 representaron en promedio 11.4% del total de los ingresos públicos. Este energético está sujeto a fluctuaciones de precios y con ello los ajustes en el gasto público son variantes e impredecibles arrojando con ello que se empiece a dejar de lado las políticas de bienestar.

En suma, el federalismo financiero en México se caracteriza por ser centralizador de los ingresos y gastos públicos, lo cual hace a los estados dependientes del sistema federal. Además es ineficiente ya que no provee de los recursos necesarios para atender las demandas de la población dados los bajos niveles de recaudación, lo que se expresa en los deficitarios presupuestos, un déficit promedio de 16% en relación al presupuesto anual asignado durante 1991-1999. Aunque los gobiernos locales podrían incrementar la recaudación haciendo uso de sus facultades tributarias, cuestiones políticas y de descontento social han impedido esta vía.

Por lo anterior, la importancia de proponer una forma de financiamiento vía emisión de deuda estatal es una alternativa al sistema de coordinación fiscal que surge debido a las necesidades de las Haciendas Públicas locales resultado de las complicaciones políticas y estructurales del federalismo financiero en México.

La emisión de deuda estatal es una alternativa de financiamiento a los municipios del país. El municipio por su naturaleza es un ente que debe ser considerado como sujeto especial para este tipo de financiamiento, siempre y cuando logren la aprobación de las calificadoras de valores. Por lo mismo, son aún pocas las entidades municipales que han accedido a este financiamiento.

Entre otros beneficios: aumenta la capacidad de respuesta de la administración gubernamental para atender las demandas de la población; incrementa la demanda global, ya que mediante la adquisición de deuda se obtienen recursos que no fueron obtenidos mediante impuestos, lo que aumenta el poder de compra de la población y


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con ello el empleo, la inversión, haciendo circular capitales ociosos. Se promueve una gestión más apropiada de las finanzas públicas locales ya que el mercado penaliza el manejo inadecuado de los recursos públicos con el criterio del mínimo déficit operacional propiciando la disciplina fiscal. Este contexto sería benéfico para los mercados financieros ya que los gobiernos locales reflejarían la confianza para que los capitales sigan invirtiendo en bonos de emisión estatal.

Adoptado en el inicio de la década de los 80, el concepto de vulnerabilidad social se diferencia de sus antecesores porque se fundamenta en el criterio de la fragilidad y la desigualdad sociales, determinados por escenarios particulares de inseguridad laboral, salarial y de ingresos de los sectores sociales, la inestabilidad familiar, la insuficiencia de servicios y de capacidad institucional para atender la demanda social, todo lo cual lleva a una desigualdad dinámica dentro de la sociedad.1

El concepto de vulnerabilidad social define las desventajas sociales como las condiciones que afectan negativamente el desempeño de comunidades, hogares y personas a quienes no les es posible contar con conocimiento o no tienen disponibilidad o capacidad de gestión de los recursos y de las oportunidades de que la sociedad dispone para el desarrollo de sus miembros, el cual se impone a lo largo de su vida.2

Como consecuencia de la desigualdad social, la misma se vincula con la vulnerabilidad social, que da cuenta de la persistencia en el tiempo de situaciones de inestabilidad e incertidumbre que afectan selectivamente a los individuos y poblaciones, y que tienden a diferenciarlos de otras categorías sociales. Tal proceso de diferenciación de las unidades vulnerables ocurre por la vía de la exclusión social, es decir, a través de una serie de procesos que tienen como resultado la privación, por periodos variables de tiempo, el acceso de recursos que facultan la consecución de diversos fines sociales o la conservación de ciertos niveles de bienestar.3

La vulnerabilidad social confluye con la vulnerabilidad demográfica, limitando la acumulación de recursos y tienen una asociación significativa con otras manifestaciones de desventaja social.

Otros expertos, al referirse a la vulnerabilidad demográfica, sostienen el debilitamiento de los actores o entidades como resultado de sus tendencias o comportamientos demográficos, es decir, se asume una definición intuitiva de vulnerabilidad como la debilidad de actores (individuos, hogares) o entidades (comunidades, grupos de la población externamente delimitados, es decir sin autoconciencia de grupo) ya sea para

1 MORENO CROSSLEY Juan Cristóbal.- Concepto de Vulnerabilidad Social, Observatory on Structures and Institutions of Inequality in Latin America Studies, University of Miami, 2008, pp. 9 - 17 2 BUENO SÁNCHEZ Eramis.- óp. cit., nota 21, pp. 11 y 12 3 MORENO CROSSLEY Juan Cristóbal.- óp. cit., nota 26, p. 16


XII

enfrentar procesos externos o para lograr objetivos mediante esfuerzos endógenos.4

De acuerdo con Eramis Bueno, una de las mejores formas de apreciar los niveles de pobreza son precisamente las mediciones estadísticas de las distintas variables demográficas las cuales demuestran fehacientemente tanto la vulnerabilidad social o demográfica como los hogares, los servicios y la calidad de vida de las personas.5

4 RODRÍGUEZ VIGNOLI Jorge.- Vulnerabilidad Demográfica en América Latina: Seminario Internacional Las diferentes expresiones de la vulnerabilidad social, Santiago de Chile, 2001 5 BUENO SÁNCHEZ Eramis.- óp. cit., nota 21, p. 15.


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2. OBJETIVO DE INVESTIGACIÓN.

General:

Identificar y examinar la forma que ha asumido la desigualdad social en México como resultado de una estructura social y política heterogénea y desarticulada, en particular identificar como ha sido tratada a través de políticas de gobierno en el ámbito económico y del desarrollo social, así como evaluar su impacto.

Específicos:

• Examinar los principales elementos de la política económica y social mexicana en los últimos años, sus aspectos normativos, así como su impacto en el bienestar social.

• Describir los indicadores sociales de pobreza, desigualdad e índice de desarrollo humano, así como los elementos estructurales de la política económica y social, que condicionan el crecimiento y desarrollo económico de nuestro país.

• Identificar y analizar los conceptos que se abordan en los Programas derivados de las Políticas Públicas con enfoque Social y económico, con el fin de establecer puntos de partida y pautas de desarrollo del país.

• Describir el diseño y la evolución que han tenido los diferentes programas instrumentados por el gobierno federal en materia de desarrollo social en los últimos años.

• Conocer las características sociodemográficas del país con el fin de identificar los principales puntos de atención.

• Analizar los distintos enfoques, conceptos y planteamientos oficiales que se orientan a los objetivos sociales.

• Identificar las medidas empleadas por el gobierno mexicano en cuanto a las políticas de bienestar y su influencia en el nivel de desigualdad de la sociedad mexicana.

• Analizar si el federalismo fiscal instrumentado en México ha permitido reducir los niveles de desigualdad que resultan del excesivo centralismo.

• Determinar si las políticas de desarrollo utilizadas por los gobiernos mexicanos fiscalmente disminuidos, han ayudado a solventar las necesidades de la sociedad, o al contrario han ampliado la desigualdad.


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3. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA

En el final del siglo pasado, en el llamado estado neoliberal, durante la década de los 80 y los 90, el mundo vivió una serie de transformaciones que surgieron como parte de la visión a planteada por el liberalismo económico, impulsor de la idea que el Estado debe dejar de intervenir en todos o algunos asuntos económicos de sus ciudadanos y eliminar políticas de gasto público para que la desregulación y la flexibilidad del mercado permita el progreso libre de su población.

Con tales conceptos, además de la cada vez mayor incosteabilidad de los servicios, la crisis del estado de bienestar, así como el paso a nuevas formas como la eliminación de programas sociales y subsidios a la población abierta.

En tan sólo 15 años el mundo cambió para siempre pues se iniciaron procesos de alto impacto para la humanidad. Entre ellos, es posible mencionar algunos de los más relevantes:

• La globalización de la economía, con el surgimiento del libre comercio; • La formación de la Unión Europea y el surgimiento del auge de las naciones de la

Cuenca del Pacífico; • El surgimiento de procesos políticos que concluyeron con la hegemonía política de

los países de la Cortina de Hierro; • Los procesos de democratización de las sociedades y el paso de corrientes

nacionalistas para la conformación de nuevas sociedades y estados en la región Balcánica, África y Asia;

• El repliegue del Estado Nacional y su no intervención en la economía, con serios procesos de adelgazamiento del gasto público;

• La innovación y creación de monopolios, con paraísos fiscales, así como un gobierno de empresarios y corrupción para la adopción de políticas que introdujeron los sistemas gerenciales de la administración privada en el gobierno.

Con ello, la mayoría de los gobiernos incluyeron en sus agendas de reconversión y la adopción de mecanismos de iniciativa privada en el gobierno, además de reducir y eliminar los programas obsoletos o sin sentido productivo dentro de la esfera gubernamental, lo cual incluyó la disminución y extinción de los subsidios, las transferencias, así como la participación gubernamental en los programas de atención social a grupos de pobres y marginados, además de buscar nuevas formas ante los pasivos laborales y sociales para los cuales no existen recursos fiscales suficientes para lograr su financiamiento.

En los Estados Unidos, el proceso denominado “la reinvención del gobierno6” se adoptó

6 GORE Al.- óp. cit., nota 47


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a partir de la llegada del presidente Clinton, y en México se dieron algunos pasos durante la Administración del Presidente Zedillo.7

Al arribar al siglo XXI, una nueva crisis financiera se ha cernido sobre el orbe en una circunstancia desventajosa para Latinoamérica y en México, donde desde los años 70 del pasado siglo, subyace una crisis de deuda y de la balanza de pagos, además de periodos de hiperinflación.

Los mecanismos de gasto público y de tributación siguen siendo ineficientes y regresivos; las políticas fiscales de naturaleza cíclica persisten en crear circunstancias de inestabilidad macroeconómica.

Para México, la crisis se agrava porque 40 centavos de cada peso fiscal ingresan por concepto del petróleo; entre 2000 y 2006 el gasto corriente del gobierno federal creció 37% y aun cuando el riesgo de una hiperinflación está controlado, la vulnerabilidad del sistema financiero nacional es presente, pues existe un efecto pernicioso en el crecimiento, la pobreza y la distribución del ingreso.

Para la región, el costo de las crisis se estima en 7% de crecimiento del PIB por década desde los años 70, aun cuando desde mediados de los años 90 los procesos inflacionarios se han controlado y los niveles de endeudamiento se han renegociado.

Las consecuencias que se prevén de la crisis financiera permiten asegurar que tendremos importantes limitaciones al desarrollo humano y que aumentarán las amenazas a la seguridad humana y se perderán las políticas de bienestar, arrojando un contexto de tensiones en los sistemas políticos democráticos que en algunos casos pondrán en juego la gobernabilidad y la convivencia democrática.

Para ubicar la naturaleza y los alcances de estos cambios, es preciso tomar en cuenta el contexto internacional dominado por el ideario en que se producen, y el contexto interno que precedió la profunda crisis que se desencadenó en 1982. En la medida en que el Estado ha desempeñado y sigue desempeñando todavía un papel central, trataremos de señalar en él la manera como fue actuando y consolidándose en el presente siglo y las transformaciones en curso.

Recuperar la Política es esencial. Cada uno de los debates sobre macro economía, reformas a la institucionalidad, los diseños de una nueva arquitectura financiera y global no son sólo debates técnicos, son esencialmente debates políticos. Ellos se ligan y se entrelazan directamente con las visiones del desarrollo que surgen de cada país y de cada subregión. Por otra parte, y reafirmando lo anterior, los consensos y los acuerdos que se adopten en el país, en las instancias de Integración regional significan impulsar

7 SECODAM.- Programa de Modernización Administrativa del Gobierno Federal 1995 - 2000. México, 1995.


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y promover el multilateralismo, así como el forjar un sistema de reglas en las cuales el país pueda ser parte de quienes las promueven, impulsan y acuerdan. Todo lo anterior reafirma la necesidad de respuestas políticas nacionales, y regionales.

Con el fin de diseñar e implementar políticas públicas de bienestar se debe promover un diálogo de expertos gubernamentales, de académicos y de la sociedad civil para generar un intercambio de distintas visiones y proyección de escenarios. Se deben construir foros de diálogo político en un amplio abanico de actores (gobiernos, empresarios, sindicatos, académicos) desde donde se podrán construir los consensos básicos y desarrollar una significativa voluntad política. La desconfianza interpersonal y entre los líderes es uno de los grandes problemas. En este sentido, se debe contribuir en el fortalecimiento de la confianza recíproca entre los líderes de la región y del diálogo de estos con sectores fuera de la región.

Las nuevas estrategias han tenido como finalidad la reestructuración del Estado (que, en forma paradójica, es llevada a cabo por la élite gobernante sin la participación de la sociedad e implica, a la larga, una reducción de la soberanía estatal y el desmantelamiento de las bases tradicionales de su poder), así como la instauración de un nuevo modelo económico al pasar de uno proteccionista y nacionalista a otro abierto al exterior. Por su envergadura, estas reformas tienen repercusiones en todos los niveles de la realidad social (en lo económico, lo político y lo social) y conciernen tanto a las bases estructurales del sistema político (partido de Estado) como a las ideológicas (nacionalismo, agrarismo y obrerismo).

Lo que acarrea en el ámbito del desempleo una aparición de una crisis financiera que afecta directamente los niveles de pobreza. Una de las principales decisiones tomada por los gobiernos es la necesidad de limitar el riesgo del desempleo y la extensión del empleo informal por medio del impulso a la demanda de trabajo y el mantenimiento de los niveles salariales. Además, se debe promover la ayuda a las personas que buscaran trabajo mejorando sus competencias, aumentando los recursos a disposición de los servicios públicos de empleo, poniendo en práctica programas de formación profesional y de desarrollo de competencias empresariales para tratar de mitigar la crisis.

El concepto básico de política de bienestar exige que el país que no cuentan todavía con una extensa seguridad social instauren “una protección social adecuada para todos, sustentada en un régimen básico de protección social que incluya el acceso a la atención sanitaria, la seguridad del ingreso para los ancianos y las personas con discapacidad, las prestaciones por hijos a cargo y la seguridad del ingreso combinada con sistemas políticos de garantía del empleo para los desempleados y los trabajadores pobres”. El régimen de protección debe incluir dos elementos. Primero, el acceso geográfico y financiero a los servicios esenciales, y Segundo, un conjunto básico de


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transferencias sociales esenciales pagadas a la población pobre y vulnerable. El nivel de prestaciones debe garantizar un mínimo acceso a alimentos básicos y servicios esenciales.

También es imperativo mejorar la calidad de inserción laboral de amplios sectores de la población, lo que significa garantizar salarios suficientes, contratos estables, condiciones de trabajo seguras, acceso a los sistemas de salud y afiliación, y aporte a los sistemas de previsión social. En todo momento se debe asegurar la protección de los derechos de los trabajadores, fácilmente violables en contextos de escasez de trabajo.

La crisis afecta a todos, pero de manera desigual, por lo que las políticas deben tomar en consideración los grupos más vulnerables. El país deberá ayudar a estos grupos por medio de una combinación de medidas de apoyo a los ingresos, desarrollo de competencias laborales y respeto del derecho a la igualdad y del derecho a la no discriminación. Se deben generar ideas y diseñar programas de protección para los sectores más afectados a través de políticas promocionales, dirigidas a eliminar prácticas de asistencialismo. Se deben crear programas que incidan en las causas—y no sólo en los efectos—de la pobreza, asignando instrumentos más fuertes a los sectores más débiles en el marco de una estrategia de desarrollo sostenible con amplia participación ciudadana.

Algunas recomendaciones de políticas a implementar son las siguientes:

a) Promover estrategias y acciones que mejoren la salud y educación en mujeres, jóvenes, niños(as) y, en particular, las comunidades indígenas. Al señalar a la educación, la formación secundaria y técnica se convierte en prioridad. Mejorar la calidad de la educación secundaria y técnica contribuye con un mejor acceso de los jóvenes a empleos de mayor productividad. En esta misma línea, se deben promover políticas para que los padres puedan retener a sus hijos en el sistema educativo durante la crisis.

b) Contribuir en la prevención y eliminación de toda forma de violencia es esencial para la convivencia democrática. La discriminación contra las mujeres, jóvenes, niños(as) e indígenas es la base desde la cual se producen situaciones de exclusión y violencia. Mejorar los sistemas de inclusión es fundamental. Ello asegura la cohesión social.

c) Creación de políticas públicas que promuevan el acceso de estos grupos a los procesos de toma de decisión y espacios de poder en la vida pública y política, lo que garantiza más y mejor democracia.

d) Ampliación en la cobertura, así como de la calidad de los servicios públicos es esencial para reforzar la democracia y mejores niveles de convivencia y armonía en las sociedades.


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e) En el corto plazo, ampliación de los beneficiarios de las transferencias sociales para limitar las consecuencias de la crisis en los grupos más vulnerables.

En el desarrollo de las políticas públicas es esencial la participación de la sociedad civil, y en especial, de los beneficiarios de las políticas. Estos grupos se deben constituir en actores activos del proceso, no únicamente receptores de las medidas. También es necesario crear sistemas e instituciones de seguimiento y monitoreo sobre las metas alcanzadas en cada rubro. Debe haber una constante retroalimentación entre los beneficiarios de las medidas y los generadores de políticas públicas para asegurar el impacto deseado de cada una de las políticas.

Las decisiones de política económica y política social nacional y regional, así como la construcción de una nueva arquitectura internacional trascienden los aspectos meramente técnicos, los debates son principalmente de carácter político. En este sentido, es necesaria una respuesta política nacional, regional y global.

Para ello se sugiere:

1. Promover un diálogo de expertos gubernamentales, académicos y de la sociedad civil. Intercambio de visiones prospectivas.

2. Construir mesas de diálogo político entre los diversos actores: gobiernos, empresarios, sindicatos, ONG´s y académicos.

3. Seguimiento y monitoreo para el cumplimiento de las metas y tareas propuestas. Construcción de mecanismos institucionales para tal efecto.

4. Promover agendas de acción con impactos en la reactivación económica y en la concertación macro-económica regional.

5. Generar ideas y diseñar programas de protección para los sectores más vulnerables.

6. Interconectar agendas y resultados de las iniciativas integracionistas. 7. Reafirmar la democracia para la construcción de democracia. La crisis es el

resultado de un mundo sin normas, por lo que en el futuro el país debe diseñar una mirada global y una visión común basada en lazos de cooperación y solidaridad entre los distintos Estados. Se deberá superar la histórica desconfianza entre los líderes de la región ya que la confianza política es uno de los activos principales para superar la crisis. Y para lograr la creación de políticas públicas efectivas ante la crisis, la recuperación de la política es esencial.


XIX

4. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN

1. ¿En qué consiste el concepto de desigualdad como elemento de análisis de las condiciones del bienestar de la población?

2. ¿Cuál es la relación de los conceptos de pobreza y desigualdad? 3. ¿Cuál es la forma más común para definir el grado de bienestar general de la

comunidad? 4. ¿Es compatible el desempeño económico con mejorías en el nivel de vida de la

población de escasos recursos? 5. ¿La desigualdad tiene como origen la falta de pericia de los gobernantes en

turno para establecer medidas que incentiven el desarrollo nacional? 6. ¿Qué ha hecho el gobierno mexicano para solventar y apoyar las políticas de

bienestar en la población en particular por los efectos de las recientes crisis financieras?, ¿cuál ha sido su impacto?

7. ¿Cómo explica el nivel ingreso de la población, los niveles de pobreza y desigual existentes en México?

8. ¿Cuáles son los tipos de apoyo que demandan los estados para atender los efectos de la crisis, y en consecuencia la ampliación de las acciones orientadas a la atención de las necesidades crecientes de la población?

9. ¿Cómo se manifiestan los tipos de desigualdades en los ámbitos laboral, educativa y económica?

10. ¿Qué impacto ha tenido la estructura hacendaria del país en el nivel de bienestar de la población que habita en las entidades?

11. ¿Qué medidas ha instrumentado la federación con el fin de evitar el impacto negativo de las crisis y su efecto sobre el bienestar social?

12. ¿Las políticas de desarrollo implementadas por el gobierno son el antídoto para frenar la complejidad de los problemas que de la desigualdad (desempleo, escases de recursos, pérdida del poder adquisitivo, etc.)?

13. ¿Cuáles son las medidas de política económica implementadas por el gobierno federal para el financiamiento y el estímulo a la dinámica económica?

14. ¿Qué medidas serían necesarias para modificar el diseño de los programas sociales para mejorar sus resultados?

15. ¿Cuáles son las restricciones financieras que enfrenta el gobierno para canalizar mayores recursos al desarrollo social de manera en que se amplíe su cobertura?

16. ¿Qué características presenta la población de menores recursos y cuál es su nivel?


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5. MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL DE REFERENCIA

Capítulo 1. Marco de Referencia

1.1 Pobreza, epistemología

El marco teórico parte de una reflexión epistemológica para iniciar el desenvolvimiento de las ideas principales con el concepto de pobreza e incluye otros más considerados como fundamentales: los de orden social, económico y hacendario hasta concluir con el tema pendiente del federalismo fiscal.

Ello por economía metodológica con el fin de no incluir en cada capítulo aspectos referenciales de concepto y definición, pues al realizar la compilación de los materiales bibliográficos y las referencias que sirvieron de base para el desarrollo de la presente investigación, fue posible constatar que para un concepto existen diferentes acepciones.

Se Consideró oportuno iniciar el planteamiento conceptual de esta obra con la mención de que fueron tomados en cuenta los tres principios básicos del sistema axiológico que son la coherencia, la exhaustividad y la exactitud, con objeto de que la selección, el orden y análisis de los términos contenidos en el presente capítulo se consideraron como un punto de referencia inicial para establecer el orden de las ideas y dar un manejo completo a cada definición a la vez que sea lo más objetivo posible para nuestro fin.

Si se entiende por epistemología como teoría del conocimiento8, o bien como los fundamentos sobre los que descansa el conocimiento científico9, por fuerza los conceptos contenidos en el presente apartado inician con esta consideración, además que su análisis busca preservar la visión de lo general a lo particular, respetando siempre las variables ofrecidas por las distintas fuentes.

El manejo de la parte teórica en este apartado trata de llegar precisamente a lo que debemos entender por cada concepto aquí descrito, en relación con campos de estudio como la teoría del desarrollo económico y social.

1.1.1 De cómo surgió el concepto institucional de pobreza.

Desde el punto de vista histórico, es conveniente recordar que la distinción entre riqueza y pobreza surge con autores como David Ricardo10 o Adam Smith11, quienes sustentan como tesis que la riqueza de las naciones parte del concepto acumulativo

8 ABBAGNANO Nicola.- Diccionario de Filosofía, 1a Edición. F. C. E., México, 1966, p. 417 9 Pequeño Diccionario Larousse, Ed. Larousse, Barcelona, 1972, p. 361 10 RICARDO David.- Principios de economía política y tributación, trad., de Broc Juan , et., al., F. C. E., México, 1959 11 SMITH Adam .- La riqueza de las naciones, F. C. E. México 1973,


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que suma trabajo, tierra y capital que producen a su vez un producto social.

Esta explicación obedece porque la carencia o insuficiencia de estos elementos, esto es, lo contrario a la riqueza es lo que los autores mencionados determinaron dentro de la teoría económica clásica como pobreza.

Atendiendo a tal discurso, los hoy llamados países industrializados y desarrollados en Europa, alcanzaron condiciones económicas de una renta media para sus habitantes desde mediados del siglo XIX , de tal forma que al arribar hacia la mitad del siglo XX su ingreso per cápita superaba ya los 1,500 dólares por año.12

Sin embargo, es conveniente recordar que después de la II Guerra Mundial, y para ser concretos en 1947, en la Conferencia de Bretton Woods, así como la transformación del mundo colonial en naciones libres, el mundo occidental planteó el surgimiento de dos organismos, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Desde ese entonces, se dio la clasificación de países industrializados, de países en vías de desarrollo y subdesarrollados.

A partir de ese momento se reconoció que más de las dos terceras partes de las naciones del planeta registraban índices de pobreza entre sus habitantes. Con ello fue posible identificar la geopolítica del subdesarrollo, y lo que es más, en el contexto de los organismos internacionales comenzaron a surgir las definiciones que enmarcaron la teoría del desarrollo, de combate al pauperismo y la declaratoria de los mínimos de bienestar.

Durante la época de la llamada Guerra Fría, los bloques socialista y capitalista imprimieron para los países bajo su égida, los modelos, la teoría y los planes que mejor creyeron para combatir el atraso social y económico de las naciones bajo sus respectivas influencias.

La teoría económica ha evolucionado en dos siglos y medio, lo que no, en el transcurso pasado de la civilización. A la teoría clásica se opone el modelo marxista que opone como premisa fundamental la explotación del hombre por el hombre, y la división en dos estratos sociales diferenciados y en pugna histórica: la burguesía y el proletariado.

Para Marx, el proletariado es de entrada, la clase pobre, oprimida, sin beneficio de la riqueza, por tanto miserable en cuanto a la formación y la cultura, por lo cual ignora y no es consciente de su postración.13

Es innegable que Marx contribuyó a las ciencias sociales al aportar conceptos tan 12 SUNKEL Osvaldo y PAZ Pedro.- El subdesarrollo americano y la teoría del desarrollo, 9a edición, Siglo veintiuno editores, México, 1976, p. 44 13 MARX Karl.- La lucha de clases en Francia de 1948 a 1858- Obras completas, Tomo II, Editorial Progreso, Moscu, 1971, pp. 325 - 358


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importantes como “el cambio social” y “el análisis crítico del funcionamiento del capitalismo”.

Marx establece como ley del desarrollo histórico de la humanidad una conceptualización sociológica que integra orgánicamente en el sentido lato de la expresión la sociología, el derecho, la economía y en general la rama social del conocimiento humano, que no es otra cosa sino el llamado concepto materialista de la historia.14

Desde luego, tal análisis implica como solución —entre otros aspectos— una conceptualización de vida, la disolución del estado capitalista, la extinción de la propiedad privada, el sentido comunal de la producción, un cambio radical en el modo de producción y una dictadura del proletariado que ejerce el poder en forma directa, donde la totalidad de la población accede a los beneficios de la riqueza colectiva. En el comunismo la pobreza es desterrada por siempre y para siempre porque la colectividad asume la titularidad en la solución de las necesidades sociales y estandariza el consumo, así como los mínimos de bienestar que garantiza para todos sin excepción.

Luego entonces, en la teoría y práctica marxista la pobreza no existe como tal, es atacada en forma originaria mediante la expropiación de los bienes en beneficio de todos, y la distribución equitativa de la riqueza social, mediante el reconocimiento jurídico y legal de todos para acceder y disfrutar de los servicios que la riqueza misma genera, en forma efectiva y para la totalidad de la población.

En forma por demás anecdótica, es importante, traer a colación que el artículo 120 de la Constitución de la ex Unión de Repúblicas Soviéticas Socialistas, declaraba la concesión de bienes materiales y asistenciales a todos los ciudadanos por parte del Estado, a la vez que el salario no era objeto de gravamen, de acuerdo con el “Decreto sobre la asistencia social a las personas ocupadas en el trabajo asalariado”, obra debida al propio Lenin.15

En las dos últimas décadas del siglo XX quedó demostrado históricamente que el modelo económico socialista de corte cerrado quedó rebasado ante la globalización de la economía mundial y sus dirigentes no pudieron ni supieron prever el futuro. Sucumbió porque no comprendió los vientos de cambio sobre el mundo.

La pobreza en una perspectiva global, es un fenómeno con multiplicidad de causas, pero sin duda, su ahondamiento ha surgido del modelo de exacción y endeudamiento endémico de las naciones más pobres.

14 ENGELS Federico.- <<En los funerales de Marx>>- Obras completas, tomo II, Editorial Progreso, Moscú, 1967, p. 297 15 GRIGORIAN L. y DOLGOPOLOV Y.- Fundamentos del Derecho Estatal Soviético, «Decreto del 15 de noviembre de 1921>> Ed. Progreso, Moscú, 1972, p. 171


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De la pobreza es imposible salir, sin la presencia de factores que permitan generar riqueza, por otro lado, las metrópolis económicas del mundo le adjudicaron al Sur toda la carga del ajuste de una economía mundial deteriorada e inequitativa mientras ellos seguían creciendo.

El debilitamiento de los países del Tercer Mundo debido a la crisis de la deuda y los precios bajos de las materias primas fue aprovechado también por del Norte como oportunidad para influir en sus opciones internas e imponerles valores, políticas concesiones y modelos determinados desde afuera. Los costos sociales y políticos de medidas inadecuadas fueron pagados por los países en vías de desarrollo. Por otro lado, si se generaba alguna inestabilidad también eso era aprovechado por el Norte como una oportunidad más de intervención16.

Por otro lado, el programa de gobierno no puede limitarse a las ideas de un solo individuo, llámesele presidente de la república, o a un solo grupo, que labore en secreto el desarrollo o programa del país, si no que el combate a la pobreza debe ser el resultado de una campaña en que el gobierno dialogue con el pueblo, consulte con los técnicos, estudie los diversos aspectos de cada problema, y logre un plan de acción coherente, y llegue con la nación entera a convicciones firmes y compromisos concretos.

1.1.2 Concepto de pobreza

La idea más reconocida por la totalidad de los tratadistas es la que la define como el “...Estado del que carece de lo necesario para vivir.,”17

A principios del siglo XX, Seebohm Rowntree definió a las familias en situación de “pobreza primaria” como aquellas “...cuyos ingresos totales resultan insuficientes para cubrir las necesidades básicas relacionadas con el mantenimiento de la simple eficiencia física. 18

Este concepto se conoce como enfoque biológico que ha quedado rebasado ante los hitos de la investigación y el enfoque social toda vez que alude a los mínimos de bienestar, los cuales son cambiantes y no son homogéneos para todas las sociedades, ni grupos étnicos, a la vez que tanto los patrones alimenticios como los de vivienda cambian de país a país.

Ha evolucionado con el paso de las distintas teorías sociales. Hace cuarenta años, se asociaba a los niveles de ingreso per capta de cada país, y se adoptó el criterio transmitido por la teoría económica que quienes captaran menos de USD 300 anuales,

16 THE CHALLENGE OF THE SOUTH.- The Report of the South Comission, New York, Oxford University Press, 1990, pp. 84 y 93. 17 Pequeño Diccionario Larousse, óp. cit., nota 5, p. 697 18 SEN K. Amartya .- Tomado de su obra Sobre conceptos y medidas de pobreza, p. 4, www.eumedet.net


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se sumaba a la lista de pobres.

Durante la década de los 80, el concepto basado únicamente en el ingreso nacional y su desagregación por persona, quedó fuera de actualidad, pues en una nueva tendencia, la ONU adoptó un una definición más amplia, al asociarlo con la calidad de vida de los individuos y su acceso a los mínimos de bienestar, así como su desarrollo humano.19

Al respecto, Carlos Blanco opina al referirse a la pobreza, que el problema de la misma no es el problema de los pobres de siempre; si no que las sociedades continúan generando mayor número de pobres. Es un proceso que día con día aumenta las diferencias entre ricos y pobres, sin que los llamados esfuerzos de modernización, logren una más justa distribución, sin que dichos esfuerzos logren avances humanitarios visibles.20

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNDU), entre 1990 y hasta el año 2006, mantuvo como prioridad el desarrollo humano en las naciones, a tal grado que todos sus informes anuales durante esos dieciséis años, compilaron los informes anuales sobre pobreza y condiciones de vida, hasta el año 2008 en que su informe anual cambió radicalmente para convertirse en un llamado a la comunidad internacional ante el cambio climático.

Por otro lado Martin Rein, al referirse a la pobreza, concluye que la sociedad no debe permitir que las personas lleguen a ser tan pobres, al grado de causar dolor a la sociedad, independientemente que por sus bajos ingresos crean problemas para quienes no son pobres, siendo esto una causa que limita el desarrollo. 21

A dicho autor se debe la clasificación en tres niveles de gravedad la pobreza: subsistencia, desigualdad y externalidad, este último es el grado máximo o el de la llamada pobreza extrema22.

En la actualidad, el término pobreza engloba tres tipos de situaciones: la pobreza estructural, la llamada nueva pobreza que proviene del crecimiento demográfico y la vulnerabilidad social.

1.2. Concepto de desigualdad

El término de desigualdad tiende a referirse a fenómenos matemáticos, cuya concepción significa: “Relación de falta de igualdad entre dos cantidades o 19 ZUMBADO Femando.- en Kliksberg Bernardo, (Comp), Pobreza: un tema impostergable, Nuevas respuestas a nivel mundial, PNDU - CLAD - F. C. E.- México, 1993, p. XV 20 BLANCO Carlos.- en Kilksberg Bernardo, (Comp), óp., cit., nota 15 , p. XXI 21 REIN Martín- «Problems in the Definition and Measurement of Poverty», en Peter Townsend, El concepto de la pobreza, Heineman, Londres, 1971, p. 46. . 22 Ídem


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expresiones"23, es decir, aquello que no es igual. La desigualdad en términos poblaciones es la diferencia reflejada entre los pobres y ricos, siendo el resultado de fenómenos económicos, políticos y sociales. Para Raúl Béjar Navarro y Héctor Hernández Bringas, la desigualdad es “un proceso social donde los grupos sociales dividen su interacción y se dividen entre sí, además de la inequidad de la distribución de servicios, bienes y oportunidades entre ellos".24 La desigualdad en la población no es un fenómeno reciente, desde que se empiezan a organizar las primeras civilizaciones, desde la prehistoria hasta tiempo actuales, predomina. Es decir, siempre existe un nivel jerárquico dentro de una sociedad, donde los que están arriba tendrán lo mejor que los que están en los últimos eslabones.

En México es uno de los países en donde las diferencias entre ricos y pobres es muy marcada, tan solo el 10% de la población es más rica, y el resto son mayores. Lo anterior se demuestra, en la gran desigualdad entre los ingresos y las riquezas de los habitantes, las condiciones de vida en el campo y la ciudad, las oportunidades de trabajo que existen en diferentes lugares, la organización social y política entre una comunidad y otra. Las ciudades, están cada día más fragmentadas, las grandes desigualdades se expresan no sólo en la dificultad para acceder a los servicios, sino también en torno a la calidad de ellos. La expresión territorial de las desigualdades, es un factor más que agrava estas diferencias.

No ha existido un doctor que pueda dar una receta para esta enfermedad, hay médicos que dan su receta, que por un momento dio resultado, pero después empeora. Caso concreto el de nuestro país, con el modelo neoliberal. El Fondo Monetario Internacional, entre otras dependencias internacionales, en un contexto de crisis, orientó al gobierno de México a tomar en cuenta dicho modelo, el cual ha encrudecido esta problemática, -haciendo más rico al rico y más pobre al pobre”

1.2.1 Tipos de desigualdad

En una sociedad existen diferentes tipos de desigualdades que a quejan a la población, la falta de oportunidades para todos los habitantes por igual, hace que exista una exclusión social. Los tipos de desigualdad dentro de las sociedades son la Económica, Política y Social.

a) Desigualdad Económica. Este problema es debido a la -diferencia de ingresos entre individuos, familias, regiones en todas las organizaciones económicas"25

conocidas hasta ahora son distintos. La mayor parte de los estudios sobre desigualdad económica tienen un enfoque hacia los problemas de la pobreza y

23 Diccionario de la Real Academia Española 24 BEJAR Navarro Raúl y Hernández Bringas Héctor. —Población y desigualdad social en México” Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias, UNAM. Pág. 9-10. 25 MOCTEZUMA Navarro, David. -El distanciamiento Económico de los Mexicanos” en BEJAR Navarro, Raúl y Hernández Bringas, Héctor (coordinadores) -Población y Desigualdad Social en México. Pág. 58-59


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no sobre la existencia de élites económicas que son el origen de ésta. b) Desigualdad Política. Esta es el resultado de “no competir para ganar la

dirección del aparato gubernamental 26 ya que existe un partido oficial o partido del poder donde existe el dedazo para la designación de candidatos de elección popular y donde existe una subordinación de organismos sociales de masas, dando por resultado la falta de alternancia en el Poder.

c) Desigualdad Social. Para Claudio Stern la desigualdad social es “la distribución inequitativamente entre habitantes de una sociedad, en bienes y servicios disponibles en ella, existe mayor desigualdad cuanto mayor sea la disparidad entre los niveles de vida de la población." 27 México es un claro ejemplo de desigualdad social, donde podemos visualizar tanta opulencia y demasiada carencia, solo depende de la zona que visitemos. Si este problema no se combate con políticas públicas, eficaces y eficientes que nos lleven al desarrollo y crecimiento económico, van a elevar el grado de desesperación que ya existe en este país, se puede palpar con los síntomas que hay; un alto índice de delincuencia, un bajo grado de escolaridad, tasas grandes de desempleo con un pésimo salario, etc.

En México, es un fenómeno cotidiano ya que mayor parte de la población sufre de carencias económicas lo que ha originado el no poder acceder a bienes y servicios, en caso de poder acceder son de mala calidad. La contraparte, la población sin carencias económicas y puede acceder a bienes y servicios de calidad. La élite económica son los empresarios, ciertos rangos de funcionarios públicos y políticos, siendo la clase trabajadora la población económicamente activa que tiene menos. La mala distribución es un fenómeno que ha existido en nuestro país y en el mundo a lo largo de su historia, pareciese que nació a la par del hombre, pero éste se ha desarrollado más.

1.2.2 Medición de la desigualdad

Como medida de evaluación para determinar el grado de desigualdad y de la disparidad en el ingreso en la totalidad de los países, se convino en adoptar dos indicadores que forman parte de los conceptos básicos de teoría económica. Ellos son la Curva de Lorenz y el Coeficiente de Gini.28.

La Curva de Lorenz, constituye la representación gráfica de la desigualdad de la distribución de la renta o mejor dicho, mide los porcentajes de renta acumulados por los percentiles de población.

26 PEREYRA, Carlos. -Desigualdad Política” en CORDERA, Rolando y Tello, Carlos (coordinadores) -l=a Desigualdad en México”. Pág. 114. 27 STERN, Claudio. -Desigualdad Social y Pobreza” en BEJAR Navarro, Raúl y Hernández Bringas, Héctor (coordinadores) -Población y Desigualdad Social en México. Pág. 35. 28 BROGHAM Winston.- Fundamentos de Administración Financiera, 3a edición, Mc Graw Hill Editores. México 1990, pp. 325 - 343 www.Wikipedia.com , 2009


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El Índice Gini, es un índice de concentración de la riqueza basado en las curvas de Lorenz, su valor estará entre cero y uno. Cuanto más próximo a uno sea el índice Gini, mayor será la concentración de la riqueza; cuanto más próximo a cero, más equitativa es la distribución de la renta en ese país.

Existe un tercer medio de medición, es el llamado Índice de convergencia sigma que mide la evolución temporal de la desigualdad expresado a través de la desviación estándar del logaritmo de las rentas familiares29.

A través de la Curva de Lorenz y del Coeficiente de Gini, es posible establecer los indicadores de pobreza más comunes, como la tasa de pobreza que es el porcentaje de individuos o familias cuyos niveles de renta no alcanzan una cifra establecida como umbral para la satisfacción de sus necesidades básicas.

Esto es, determinan si se cubren necesidades básicas, o bien la modificación periódica en función de la inflación y del propio concepto de pobreza.

Tiene como aporte metodológico que es un indicador relativo a través del porcentaje de la renta media de la población, así como la equidad categórica planeada como el medio para dividir por niveles de ingreso un conglomerado demográfico.

1.3 Medición de la pobreza

La manera más común de medir la pobreza es a través de los niveles de ingreso o consumo, esto es, con lo que debe contar para la satisfacción de sus necesidades básicas. A este nivel mínimo se le suele denominar "línea de pobreza", misma que es modificable en tiempo y espacio de acuerdo con la definición de lo que es necesario para la vida humana.

Hasta ahora, los especialistas distinguen tres metodologías para efectuar la medición de la pobreza:

a. El método de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), b. El Método de Línea de Pobreza (LP). c. Método integrado de Medición de la pobreza (MIT).30

De acuerdo con Eramis Bueno, el primer método es así llamado por efectuar la medición directa de la pobreza estructural y consiste en efectuar la medición desde varios ángulos, evalúa necesidades básicas insatisfechas cuando presenta carencias en alguno de las siguientes condiciones: niveles críticos de hábitat de los hogares,

29 www.Wikipedia.com , 2009 30 BUENO SÁNCHEZ Eramis.- Pobreza y vulnerabilidad en la era de la globalización e Información, Programa de Población y Desarrollo de la Universidad Autónoma de Zacatecas, México, pp. 3 y 4


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como hacinamiento crítico, viviendas inadecuadas, de insuficiencia en el acceso a la educación básica y una potencial incapacidad de los hogares, con una alta proporción de miembros inactivos y por consiguiente una alta dependencia económica, de obtener ingresos suficientes para una subsistencia adecuada, esto es ocasionado como consecuencia de la desigualdad en el empleo que se traduce en la falta de educación del jefe del hogar.31

El segundo, se traduce en analizar si los ingresos de un hogar son suficientes para cubrir el costo de la canasta básica, misma que puede ser una canasta básica alimentaria (CBA) y otra de bienes y servicios no alimentarios (CNA)32.

En ambos casos, el concepto de pobreza así como su medición, están ligados íntimamente a la insatisfacción de necesidades básicas para la vida humana, ya sea por ausencia o por insuficiencia de recursos.

De igual manera, la pobreza es consecuencia de la privación de las necesidades básicas; sin embargo, también puede enfocarse como la carencia de los medios para satisfacer esas necesidades, como consecuencia de un empleo remunerado, de disponibilidad de activos, fondos sociales de consumo, etc.

Eramis Bueno, al referirse al método integrado de medición de la pobreza, sostiene, que existen tres grupos de pobres: a) los que son pobres por ambos métodos; b) los que lo son sólo por el de necesidades básicas insatisfechas; y c) los que lo son solamente por la “línea de pobreza”. Los primeros suelen llamarse pobres crónicos mientras que los segundos y terceros se denominan pobres inerciales y pobres recientes respectivamente.

En México, a partir de la promulgación de la Ley General de Desarrollo Social, es obligatorio que la medición de la pobreza, parta de una variable indispensable que es el ingreso corriente total. Debido a que se cuenta con una serie de pobreza por ingresos con estimaciones desde 1992 y que el país se ha comprometido con darle seguimiento a las Metas del Milenio, entre otras, que utilizan esta metodología, el Comité Directivo del CONEVAL consideró imprescindible continuar con esta estimación.

De acuerdo con esta metodología, se definieron tres niveles de pobreza:

1) La pobreza alimentaria: Incapacidad para obtener una canasta básica alimentaria, aun si se hiciera uso de todo el ingreso disponible en el hogar para comprar sólo los bienes de dicha canasta.

2) La pobreza de capacidades: Insuficiencia del ingreso disponible para adquirir el valor de la canasta alimentaria y efectuar los gastos necesarios en salud y en

31 Ídem 32 Ídem


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educación, aun dedicando el ingreso total de los hogares nada más para estos fines.

3) La pobreza de patrimonio: Insuficiencia del ingreso disponible para adquirir la canasta alimentaria, así como para realizar los gastos necesarios en salud, vestido, vivienda, transporte y educación, aunque la totalidad del ingreso del hogar, sea utilizado exclusivamente para la adquisición de estos bienes y servicios.

Para efecto del presente estudio, se adopta este sistema por constituir el más idóneo en los términos de la legislación vigente en el país.

1.4. Marginación.

El concepto de marginación surgió en México a finales de la década de los 70, cuando se instituyó la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR).

Dicha institución conceptualizó la marginación como:

“...aquellos grupos o individuos que han quedado al margen de los beneficios del desarrollo nacional y de los beneficios de la riqueza generada, pero no necesariamente al margen de la generación de esa riqueza ni mucho menos de las condiciones que la hacen posible...”33

La insatisfacción de necesidades se localiza entre las personas que:

“a). Están desposeídas de medios de producción, poseen únicamente su capacidad de trabajo no calificada y no logran encontrar trabajo permanente en las ramas más productivas de la economía [...] o que se encuentran desempleados o subempleados... Este gran grupo puede ser clasificado con las siguientes categorías: i) jornaleros agropecuarios permanentes o eventuales; ii) asalariados eventuales urbanos e). En la industria de la construcción; iii) asalariados permanentes de actividades económicas urbanas de baja productividad: parte del comercio, industria tradicional, algunos servicios; iv) asalariados urbanos no organizados, ej. del autotransporte urbano; v) desempleados permanentes o temporales...

“b). Poseen medios de producción en forma individual y colectiva de mala calidad o carácter tradicional: i) la inmensa mayoría de campesinos de zonas de temporal que trabajan con técnicas tradicionales, [...] ii) población indígena que despojadas de las mejores tierras, vive ahora en zonas de refugio; iii) artesanos depauperados por la competencia industrial y los oficiales y aprendices que los auxilian; iv) pequeños comerciantes en nivel de subsistencia; v) prestadores de servicios de baja productividad 33 COPLAMAR.- Bases para la acción, 1977 - 1982, México, 1977, p. 10


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(vendedores ambulantes, lavadores y cuidadores de coches)...34

1.4.1 Concepto de marginalidad

El concepto de marginalidad surge en el decenio de 1960 en América Latina para denotar a los grupos poblacionales que migran del campo y rodean las principales metrópolis latinoamericanas con un cinturón de pobreza. Según Nun y Marín, -la marginalidad es un proceso estructural de formación de proletariado, de nuevos pobres, y de constitución de clases sociales".35 La población marginal pasó a ser caracterizada como carente de infraestructura, de oportunidades educacionales y de empleo, constituyendo un ejército de reserva de mano de obra, funcional para la economía porque su presión por puestos de trabajo tendería a hacer bajar los salarios de los obreros.

La marginalidad es vista desde dos perspectivas: la descriptiva y la de la explicación. La primera nos dice -sectores de la población que no cuentan con servicios urbanos en viviendas improvisadas situadas en lugares ilegales, además de ser excluidos del sistema económico-social y la participación política".36 Esta palabra se emplea en la sociología contemporánea para calificar a un grupo social grande, el cual está integrado por personas que han dejado de pertenecer a grupos sociales tradicionales, pero que no se han integrado a los grupos sociales modernos. Conservan una posición intermedia y mantienen lazos familiares, económicos, sociales y culturales con los grupos tradicionales de su procedencia.

En México, existen estudios por parte del Consejo Nacional de Población, donde es mostrado con estadísticas los índices de marginalidad existentes en nuestro país tanto en zonas rurales como urbanas, siendo esta la más estudiada el acelerado proceso de urbanización que sufrió nuestro país en la segunda mitad del siglo pasado cuya principal característica, hasta nuestros días, continúa siendo la elevada concentración de personas en las principales metrópolis del país. Los indicados de Marginalidad existente en el año 2005, nos señalan que la población urbana de México ascendió a 73.7 millones de habitantes, misma que representa 71.4 por ciento del total nacional. La mitad de esta población (36.6 millones) se asienta en tan sólo nueve grandes metrópolis con más de un millón de habitantes (en Valle de México, Guadalajara, Monterrey, Puebla-Tlaxcala, Toluca, Tijuana, León, Juárez y La Laguna,) mientras que la otra parte se distribuye en 80 ciudades medias (entre 100 mil y menos de un millón de habitantes) y 269 ciudades pequeñas (entre 15 mil y menos de 100 mil habitantes).37

34 BUSSO Gustavo.- Vulnerabilidad sociodemográfica en Nicaragua. Un desafío para el crecimiento económico y la reducción de la pobreza, Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE)-División de Población, Santiago de Chile, 2002. p. 5 35 NUN, M. y J.C. Marín. -La marginalidad en América Latina”. Documento de trabajo, N° 53, Buenos Aires, Instituto Torcuato di Tella. 1968. 36 GINO, Germani. -El Concepto de la Marginalidad”. Nueva Visión. Pag.13 37 ANZALDO, Carlos y Minerva Prado. -Índices de Marginación 2005”. México. Consejo Nacional de Población.


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Datos que ofrece la Secretaria de Desarrollo Social señala que en el año 2005, el 44.3% de la población habitante de la Región Sur-Sureste habitaba en municipios de muy alta marginación, en contraste con el 10% de la población de la región Centro-Occidente y el 2.4% de la región Noreste. Asimismo, la desigualdad regional se refleja en la comparación del porcentaje de población en condiciones de pobreza alimentaria, de 47% en Chiapas contrastando el 1.3% de Baja California. 38 Con esta información nos podemos dar cuenta la gran desigualdad que existe entre los Estados de la Republica que constituye un gran reto el abatirla.

1.4.2 Tipos de marginalidad

La marginalidad, para Gino Germani, comprende cinco perspectivas39: económico- social, político-social, cultural, psicosocial y demográfica, siendo algunas el resultado de la interacción entre ellas.

a) Económico-social. es el resultado de determinadas políticas económicas no viables dentro de una sociedad, donde la población económicamente activa está fuera del sistema económico del país, es decir, está desempleada y por lo tanto no genera un ingreso lo que le imposibilita la falta de goce de bienes y servicios. No puede tener un acceso a una mejor calidad de vida ya que no tiene la forma de solventar sus gastos.

b) Político-social. Este tipo de marginalidad es el resultado de la relación dependiente que existe con el orden económico y el orden político de un país. Es decir, la marginalidad política va hacer el resultado de la toma de decisiones en cuestiones económicas, así como la orientación de las Políticas Públicas que ayuden o perjudiquen a un país. Otro punto de la marginalidad Política-social, es el grado de poder que ejercen las clases dominantes de un país o comunidad a la hora de la toma de decisiones, donde por lo regular beneficia a los que más tienen y no a los que menos o no tienen.

c) Cultural. La marginalidad cultural es cuando en un mismo territorio habitan varios grupos étnicos, donde existen diferentes tipos de organización, tradiciones, etc. Pero siempre un grupo en particular va a dominar a los demás y aquí empieza la lucha por el dominio, es decir, la lucha de clases que van a desencadenar problemas políticos, sociales y económicos. La lucha de Independencia es un ejemplo claro de la marginalidad cultural existente en el territorio, ya que con la llegada de los españoles, se impusieron nuevas formas de vida a los grupos habitantes que existían adonde llegaban, como el culto a una deidad con figura humana perfecta, las diferentes castas que existían, etc.

d) Psicosocial. Este tipo de marginalidad va de la mano con la marginalidad cultural, ya que ésta es originada por la inadaptación de la modernización en el hombre,

38 -Mapas de Pobreza y Rezago Social en México 2005”. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL).2007 39 GINO, Germani. “El Concepto de la Marginalidad”. Nueva Visión. Pág.


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ya que le cuesta trabajo adaptarse a las nuevas ^tendencias” culturales lo que muchas veces es originado por los valores culturales arraigados dentro de la sociedad en la cual se vive. Muchas veces el no querer adoptar esta modernización, es rechazado en la sociedad industrial, es decir, tendrá menos oportunidades de trabajo. Aunque en la actualidad muchas veces el hombre está siendo desplazado por la modernización excesiva que existe a nivel industria, donde ya la fabricación de productos está siendo producida por maquinas, entonces que se puede concretar ¿que la falta de modernización es un factor de marginalidad para el hombre aun cuando le provoque un problema o inestabilidad?

e) Demográfica. provocada por los diferentes índices demográficos existentes en una comunidad, ya que no son las mismas tasas de crecimiento económico entre una población y otra, lo que origina diferentes mecanismos para que exista un balance en crecimiento económico, algo que realmente nunca se llega a lograr. Por ejemplo el nivel de crecimiento económico que tienen los habitantes de la Ciudad de México no es igual al crecimiento económico que tiene la ciudad de Tapachula en Chiapas. Ya que la primera es el centro de todas las actividades financieras y sociales del país, lo que origina que exista mayor empleo, acceso a bienes y servicios de mejor calidad. Mientras que en Tapachula es una ciudad rural, que no tiene el mismo acceso a los mismo bienes y servicios que los que tiene la Ciudad de México, además que es el lugar de mayor concentración migrantes sudamericanos.

1.5 Vulnerabilidad social


El concepto de vulnerabilidad social define las desventajas sociales como las condiciones que afectan negativamente el desempeño de comunidades, hogares y personas a quienes no les es posible contar con conocimiento o no tienen disponibilidad o capacidad de gestión de los recursos y de las oportunidades de que la sociedad dispone para el desarrollo de sus miembros, el cual se impone a lo largo de su vida.41

Como consecuencia de la desigualdad social, la misma se vincula con la vulnerabilidad social, que da cuenta de la persistencia en el tiempo de situaciones de inestabilidad e

40 MORENO CROSSLEY Juan Cristóbal.- Concepto de Vulnerabilidad Social, Observatory on Structures and Institutions of Inequality in Latin America Studies, University of Miami, 2008, pp. 9 - 17 41 BUENO SÁNCHEZ Eramis.- óp. cit., nota 21, pp. 11 y 12


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incertidumbre que afectan selectivamente a los individuos y poblaciones, y que tienden a diferenciarlos de otras categorías sociales. Tal proceso de diferenciación de las unidades vulnerables ocurre por la vía de la exclusión social, es decir, a través de una serie de procesos que tienen como resultado la privación, por períodos variables de tiempo, el acceso de recursos que facultan la consecución de diversos fines sociales o la conservación de ciertos niveles de bienestar.42


Otros expertos, al referirse a la vulnerabilidad demográfica, sostienen el debilitamiento de los actores o entidades como resultado de sus tendencias o comportamientos demográficos, es decir, se asume una definición intuitiva de vulnerabilidad como la debilidad de actores (individuos, hogares) o entidades (comunidades, grupos de la población externamente delimitados, es decir sin autoconciencia de grupo) ya sea para enfrentar procesos externos o para lograr objetivos mediante esfuerzos endógenos.43


1.6 Índice de desarrollo humano

Es calculado desde 1990 por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) de acuerdo con el trabajo de investigación del economista Pakistaní Mahbub ul Haq realizado en 1990. En gran parte, se basa en las ideas desarrolladas por Amartya Sen, hindú.

El IDH surge, quizás, como una iniciativa para clasificar los países a partir de otras variables que no fueran las usadas tradicionalmente en economía (PIB, balanza comercial, consumo energético, desempleo, etc.), en educación (tasa de alfabetización, número de matriculados según nivel educacional, etc.), en salud (tasa de natalidad, esperanza de vida, etc.) o en otras áreas (gasto militar). El IDH busca medir dichas variables a través de un índice compuesto, por medio de indicadores que se relacionan en tres aspectos.

El cálculo del IDH requiere como antecedente crear un índice para cada una de las variables consideradas (esperanza de vida, educación y PIB), para ello se escogen 42 MORENO CROSSLEY Juan Cristóbal.- óp. cit., nota 26, p. 16 43 RODRÍGUEZ VIGNOLI Jorge.- Vulnerabilidad Demográfica en América Latina: Seminario Internacional Las diferentes expresiones de la vulnerabilidad social, Santiago de Chile, 2001 44 BUENO SÁNCHEZ Eramis.- óp. cit., nota 21, p. 15.


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valores mínimos y máximos (valores límite) para cada uno de estos indicadores.

El IDH se calcula promediando sus tres componentes principales. Los valores límite de estos (máximo y mínimo) que se utilizan para el cálculo del IDH son de 85 y 25 años para la esperanza de vida al nacer, del 100% y 0% para los dos componentes de educación y de 40.000 y 100 USD para el PBI- PPA45 per cápita.

Cada uno de los componentes se expresa con un valor entre 0 y 1, para lo cual se utiliza la siguiente fórmula general total.

Se considera como un proceso mediante el cual una sociedad mejora las condiciones de vida de sus ciudadanos a través de un incremento de los bienes con los que puede cubrir sus necesidades básicas y complementarias, y de la creación de un entorno en el que se respeten los derechos humanos de todos ellos.

Es la cantidad de opciones que tiene un ser humano en su propio medio, para ser o hacer lo que él desea ser o hacer. A mayor cantidad de opciones mayor desarrollo humano, a menor cantidad de opciones, menor desarrollo humano. El Desarrollo Humano podría definirse también como una forma de medir la calidad de vida del ente humano en el medio en que se desenvuelve, y una variable fundamental para la calificación de un país o región.

En el informe publicado en 2008 el índice de desarrollo humano fluctuaba entre Islandia con un índice de 0,968 en la primera posición al 0,329 de Sierra Leona en el puesto 179.

El PNUD clasifica los países en tres grandes grupos:

• País con desarrollo humano alto (IDH > 0,8): 75 países. • País con desarrollo humano medio (0,5 < IDH < 0,8): 77 países • País con desarrollo humano bajo (IDH < 0,5): 25 países.46

1.7 Política económica

La política económica se conceptualiza como el resultado de la previa resolución de ejercicios de optimización estocástica por parte de la autoridad económica de un país.47

La evolución del concepto de política económica, determina un grado de complejidad por la serie de variantes planteadas inicialmente hacia los años 50 con los escritos del

45 PBI - PPA.- Índice de Paridad de Poder Adquisitivo en relación con el Producto Interno Bruto. 46 www. Wikipedia. com 47 Estocástico.- Deviene del griego cxoxac TiKÓ^, hábil en conjeturar. Significa un sistema "perteneciente o relativo al azar". Las leyes conocidas de causa-efecto no explican cómo actúa el sistema, pues en matemáticas la estocástica resulta ser un conjunto de teorías estadísticas que tratan de los procesos cuya evolución es aleatoria.


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maestro Tinbergen48 y los escritos de Phillips (1954 - 1957) acerca de la teoría y las tendencias de estabilización de la economía, que plantearon un esquema de la generalización del uso del óptimo y la programación dinámica estocásticos como instrumental analítico en el que apoyar el diseño y la evaluación de las políticas macroeconómicas óptimas no se produjo hasta los primeros años 70, en los que cabe situar la segunda etapa de la teoría tradicional de la política económica.49

Posteriormente, en los 70 se transformó el concepto de la política económica, al darle diversos autores la connotación de un juego dinámico entre las autoridades económicas y los agentes privados, donde el gobierno actúa y ejerce la rectoría económica y los agentes financieros privados interactúan tanto en los mercados de divisas y dinero como en los bursátiles.

Hacia los 80, la visión de macroeconomía dejó de lado la conceptualización de un modelo circunscrito a un país determinado, para convertirse en un proceso integrado internacionalmente por regiones con motivo de la globalización de las finanzas y los movimientos de dinero.

La política económica, se refiere entonces, a la forma en que el estado puede intervenir en el proceso macroeconómico, esto es, plantear y estructurar un problema de optimización macroeconómica condicionada, que mida los insumos, las demandas, las expectativas, el entorno económico interno y externo, el crédito, así como los problemas de captación de los ingresos y las políticas de distribución, además del monto total de bienes y servicios producidos, el total de los ingresos, el nivel de empleo, de recursos productivos, y el comportamiento general de los precios, a través de cuyo comportamiento es posible estructurar los objetivos de política económica de un país determinado, referidos al crecimiento económico, la estabilidad de precios, trabajo y la obtención de una balanza de pagos equilibrada, o bien las maneras de disminuir el déficit público.50

Obviamente, la política económica actúa en función de un principio de racionalidad y de varios elementos que actúan en forma vinculada. Por un lado los objetivos de política definidos por los organismos gubernamentales; en segundo término, el modelo económico, representado por el sistema matemático que representa el funcionamiento global de la economía (resultante de la interacción de múltiples agentes privados) sobre la que se aplica la política económica.

Un tercer elemento es el esquema de formación de expectativas de los agentes, conformado con la información que condiciona los procesos de decisión de los agentes

48 TINBERGEN Jan.- Planeación del Desarrollo, Fondo de Cultura Económica, México, 1973 49 AQUINO RODRÍGUEZ Carlos.- Curso de Macroeconomía, Facultad de Economía de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Lima Perú, 2008. www.aquino.org 50 TINBERGEN Jan.- Política económica, principios y formulación. F.C.E., México, 1961, pp. 14 y ss.


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y del grado de eficiencia con que dicha información es empleada por ellos, por lo que es un conjunto de expectativas y una función.51

El planteamiento general de política económica implica prever medidas de comportamiento de los ciclos económicos, así como los mecanismos para atenuar o disminuir problemas de corto y mediano plazos que pueden ocasionar conflictos sociales, desequilibrios, o bien establecer los mecanismos para lograr un desarrollo económico y social ascendente y evitar procesos de inflación acelerada o hiperinflación.52

Las herramientas utilizadas se relacionan con las políticas fiscal, monetaria, cambiaria, de precios, de sector externo, etc. La política monetaria, por ejemplo, a través de las decisiones sobre la emisión de dinero, puede generar efectos sobre el crecimiento y dinamización económica, la inflación o las tasas de interés; la política fiscal, a través de las determinaciones de gasto público e impuestos, puede tener efectos sobre la actividad productiva de las empresas y, en últimas, sobre el crecimiento económico. La política comercial, o de comercio exterior, tiene efectos sobre los ingresos del Estado y, de esta forma, sobre el gasto que éste mismo hace.

En general, la intervención del Estado se puede dar de muchas formas, sin embargo, fundamentalmente, tiene el propósito de modificar el comportamiento de los sujetos económicos a través de incentivos, estímulos, beneficios tributarios, etc., o de prohibir o limitar las acciones de estos sujetos.

Aunque en algunas ocasiones los objetivos buscados, al ser muchos, pueden ser contradictorios, debe existir una coordinación e integración entre las diferentes políticas, de tal forma que se produzcan los resultados esperados.

Los resultados buscados pueden ser en el corto y en el largo plazo. Los fines de corto plazo buscan enfrentar una situación actual; es decir, una coyuntura económica actual, por lo tanto, las medidas son coyunturales. Las medidas de largo plazo buscan otros tipos de finalidades, las cuales pueden afectar la estructura económica de un país, por lo tanto, son medidas estructurales. Las medidas de corto plazo buscan enfrentar temas como el desempleo, la inflación, etc., mientras que las medidas de largo plazo pueden ser, por ejemplo: incentivar el desarrollo de un sector específico de la economía (agricultura, industria, etc.), buscar una mejor distribución del ingreso, etc., todos ellos procesos que llevan tiempo para desarrollarse y que, en general, buscan el bienestar de los habitantes del país.

1.8 Política fiscal

51 AQUINO RODRÍGUEZ Carlos.- óp. cit., nota 35, p. 16 52 Ídem


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La política fiscal se entiende como el “...conjunto de instrumentos y medidas que toma el Estado con el objeto de recaudar los ingresos necesarios para realizar las funciones que coadyuvan a cumplir los objetivos de la política económica general...”53

Las principales fuentes de ingreso de la política fiscal son por la vía de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y el endeudamiento público interno y externo.

La política fiscal como acción del Estado en el campo de las finanzas públicas, busca el equilibrio entre lo recaudado por impuestos y otros y los gastos gubernamentales.

Para fines de este documento, la política fiscal se desarrolla en dos vértices: siendo el primero la descripción y evolución de los principales instrumentos de ingresos que componen la política fiscal; y la segunda, sobre el análisis del sistema tributario, particularmente la problemática actual y la tendencia de los impuestos.

Así, para los objetivos de este trabajo la política fiscal se entiende como el manejo de las variables de los ingresos, el gasto público y el endeudamiento o deuda pública como instrumentos idóneos para la obtención de un nivel alto y persistente de empleo con precios estables.

La política fiscal tiene carácter no neutral, seguramente producirá transferencias de ingresos de unos a otros sectores de la social debido a que mantienen o anulan más transacciones entre los distintos agentes económicos.54

1.9 Redistribución del ingreso

La teoría económica clasifica la distribución del ingreso o de la renta nacional, en tres segmentos principales:

a. La distribución funcional del ingreso, mediante la cual se registran y analizan las proporciones en que se presentan los ingresos que corresponden al trabajo, la propiedad del capital y la explotación de los recursos naturales;

b. El reparto personal, mediante el cual se estudia la distribución del ingreso por personas o familias integrantes de diversos estratos;

c. La distribución del producto, a través de la cual se analiza la apropiación final de los bienes y servicios por capas sociales de poder adquisitivo diferenciado55

Durante más de tres décadas la segunda clasificación fue uno de los mecanismos de medición del grado de desarrollo de un país, así como un indicador para mostrar el grado de pobreza o avance económico y social.

53 HANSEN Alvin H.- Política fiscal y ciclo económico, F. C. E. México, 1973, p. 101 54 AQUINO RODRÍGUEZ Carlos.- óp. cit., nota 35, p. 34 55 BARROS DE CASTRO Antonio y LESSA Carlos Francisco.- Introducción a la Economía, 29a edición, siglo veintiuno editores, México, 1979, pp. 134 y ss.


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La composición del ingreso nacional se transforma en recursos públicos destinados a cumplir con los objetivos del Estado. La redistribución, es un componente de política económica, porque consiste en acciones de gasto público, destinadas a cumplir con objetivos de solidaridad social, pero sobre todo porque cumple con una función distributiva al destinar fondos públicos para fines de solidaridad social.

El concepto surgió formalmente a partir de la conclusión de la II Guerra Mundial, con el Plan Marshall de reconstrucción de Europa y fue asociado como una idea opuesta a la sociedad igualitaria proclamada por la ideología socialista enarbolada por le antigua URSS. En ese sentido, el surgimiento del concepto de redistribución

“...un conjunto de medidas sistemáticas de orden económico, tributario y financiero que tienen por objetivo la regulación de las relaciones de ciases y estamentos entre sí, con respecto de los poderes públicos, de acuerdo con las ideas estimativas de equidad...”56

A lo largo de más de seis décadas, los estados benefactores impulsaron este concepto y lo pusieron en práctica, sobre todo en los países de la periferia, que se han visto asolados por la incapacidad para crear formas que aceleren su desarrollo. El concepto inspirador de estas acciones es el que a continuación se transcribe y que sitúa a la redistribución como:

“El intento gubernamental de modificar las condiciones de vida mediante una mejor redistribución del ingreso, además de modificar la distribución de bienes escasos, alimentos, vivienda, servicios educativos, asistenciales y de salud, en beneficio de grupos que se encuentran en una situación de privación absoluta o relativa, respecto de los niveles de satisfacción de las necesidades que la sociedad considera como mínimas o normales en un momento dado...”57

La redistribución se transforma en programas, acciones, subsidios al consumo o de orden tributario, lo cual pasa a formar parte de la política social de los Estados.

En el aspecto de la vida económica tiene tres problemas fundamentales a resolver: cómo producir abundantes bienes para atender la demanda social; cómo distribuirlos en forma equitativa; y cómo preservar el equilibrio de la naturaleza para que esa creación de riqueza perdure en el tiempo. Los dos principales sistemas económicos conocidos (el capitalista y el marxista) han fracasado en la solución conjunta de esos tres problemas. Ambos han mostrado ser destructivos del equilibrio ecológico; el capitalismo crea mucha riqueza pero la distribuye muy mal; el marxismo la distribuye bien (es prácticamente una técnica de racionamiento) pero ha sido incapaz de crear una abundante disponibilidad de bienes para la sociedad. De modo que la redistribución de 56 LUEWIG Heyde.- Citado por Gonzalo H. Cárdenas.- La política social en una economía periférica, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 1975, pp. 29 - 30 57 MARSHALL T., citado por F. Villota.- Los problemas actuales de los servicios de bienestar social, FOESSA, Editorial Euro americana, Madrid., 1973, p. 214


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las riqueza sigue siendo una "asignatura pendiente" para la política. Los que mejor la hicieron, en el seno de sociedades nacionales, fueron los "sistemas intermedios" del tipo de la social- democracia, pero en el contexto de una transferencia de recursos desde los países pobres, y ahora han entrado en crisis.

La corriente neoliberal ha establecido una discusión ideológica respecto a si el mercado puede regularse solo y distribuir de manera equilibrada la riqueza de un país o si deben intervenir agentes externos a él, es decir si el Estado debe dictar sus normas.

Detrás de esta discusión está la desigualdad social, que en ciertos países es un tema sensible en la relación entre las élites y el resto de la población. El neoliberalismo radical postulará que el Estado debe desentenderse totalmente de la actividad empresarial y servir sólo como garante de estabilidad. El socialismo renovado y sectores de centro forman parte de un neoliberalismo más templado que promueve un Estado más preocupado de temas sociales, pero sin abandonar la ideología del liberalismo contemporáneo.

Existe consenso, a pesar del fuerte tenor de las discusiones al respecto, en que la educación es un factor de relevancia extraordinaria para promover la movilidad social y con esto, superar gradualmente la desigualdad.

1.10 Política social

La política social en un país determinado, constituye el conjunto de acciones, programas, estímulos y subsidios directos e indirectos otorgados desde la espera gubernamental para suministrar servicios y dádivas institucionales a los sectores más desprotegidos de la sociedad.

Fue un término muy utilizado durante la etapa del Estado benefactor o de servicios, que llegó a su fin entre los 70 y los 90 en casi todo el mundo, cuando entró en crisis por los altos costos de seguridad social, pensiones, etcétera.

La justificación de su existencia en la sociedad capitalista, se debía fundamentalmente a la necesidad de atemperar los reclamos sociales ante la desigualdad y los saldos de inequidad, pobreza y desigualdad sociales.

Desde el punto de vista de poder, la política social y los servicios que de ella emanan, constituyen un medio para preservar el statu quo y aliviar las presiones de la población marginada, proletaria o sin acceso a niveles de bienestar por su bajo ingreso y educación. Ello significa la preexistencia de un descontento político y social que puede


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ser manifiesto o latente, por lo que debe ser neutralizado por el Estado.58

En oposición a esta teoría, existe la corriente marginalista o residual sostenida por diversos autores ingleses que determinan con claridad que la política social y el bienestar de la gente se conceptualiza como una prestación caritativa proporcionada por el Estado, verbigracia las instituciones surgidas en la Inglaterra del rey Enrique VIII, quien dispuso la manutención de las obras país al momento del rompimiento con la iglesia católica, a la vez que la reconoce como parte de las funciones del propio Estado, la beneficencia hacia los pobres, minusválidos y marginados.59

Precisamente de ahí surgió durante la época del Estado de bienestar, la llamada corriente desarrollista, cuya tesis sostiene que el bienestar social de un pueblo, es un instrumento de redistribución del ingreso, debido al propósito gubernamental de elevar los niveles de vida de la población en estado de postración económica.

De esta corriente destaca la definición que aporta el eminente abogado mexicano Lucio Mendieta y Núñez que conceptualiza la política social como:

“...el conjunto de principios y procedimientos que adopta el Estado a favor de individuos, grupos y sectores de la sociedad económicamente débiles, para lograr una mejor convivencia con otras ciases sociales dentro de un orden justo...mediante prestaciones no contributivas que amparan a toda la población que no dispone de recursos suficientes...”60

Es conveniente agregar que el enfoque marginal, obedeció también al surgimiento en la teoría económica del equilibrio utilitario mediante el cual una parte de la renta nacional debe dirigirse a evitar el conflicto social.

Como veremos más adelante, este enfoque sostenido por autores ingleses, especialmente por Jevons, ha quedado superada en la práctica porque el problema de la pobreza es estructural y de fondo.

A partir de la década de los noventa y concretamente en países como Inglaterra, Francia y los Estados Unidos, se dio una revolución institucional que liquidó al estado benefactor y aun cuando parte de sus instituciones pervivieron, los altos costos de la administración pública, así como el oneroso gasto destinado a los programas de seguridad y asistencia social, así como los de pensiones, lo cual motivó la llamada revolución de las instituciones que implicó una nueva realidad ante la cada vez mayor escasez de recursos.

58 AVELEYRA SANTOS Luis R.- Los servicios de bienestar social en la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, Tesis para obtener el grado de Licenciado en Ciencias Políticas y Sociales, UNAM, México, 1985, pp. 37 – 39 59 Ídem 60 MENDIETA Y NÚÑEZ Lucio.- Civismo, Editorial Patria, México, 1946 p. 192


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Producto de ello, fue el replanteamiento de la política social, de la cancelación de subsidios, así como de la transferencia de responsabilidades y funciones a organismos locales o de la sociedad civil con supervisión estatal.

1.11. Políticas públicas

El concepto de política pública, es de cuño reciente. Corresponde a la tendencia gubernamental adoptada en países como la Inglaterra de Margaret Thatcher, la Francia de Francois Mitterand y fundamentalmente el movimiento de “reinvención del gobierno” impulsado por el Presidente William Clinton en los Estados Unidos de América en la pasada década de los 90.

Al respecto, se consideró imprescindible hacer una referencia a la transformación de los gobiernos en cuanto a sus procesos internos, a la reingeniería de los mismos, así como la adopción del creed gerencial en los modelos de gestión gubernamentales.

Este movimiento estuvo respaldado por autores de la talla de Al Gore, vicepresidente de los Estados Unidos,61 David Osborne y Ted Gaebler62, Michael Barzelay63, B. Guy Peters64, quienes plantearon la necesidad de un cambio mental así como de paradigmas en la gestión de los asuntos públicos, a la luz de la globalización, del fortalecimiento de los movimientos ciudadanos, los crecientes movimientos democratizadores de las sociedades, en contraposición con el desgaste de las estructuras, de la credibilidad y prestigio de los gobiernos agobiados por crisis de funcionalidad, crecimiento y corrupción.

Muestra de ello, es la disminución de la operatividad, la insuficiencia de la prestación de los servicios por el crecimiento demográfico y la escasez de fondos públicos para aumentar la cobertura, el exceso de criminales en las cárceles o bien la sobresaturación de nuestros tribunales de justicia.

El término de política pública no asume el concepto del término “política” en sentido lato, expresado en función del arte de conseguir, ejercer y conservar el poder por el poder mismo,65 sino en su forma conductual, esto es, como parte de las medidas y estrategias de gobierno para contribuir a un mejor ejercicio de la rama ejecutiva del gobierno.

Para este caso, el vocablo asume el significado de un “...comportamiento propositivo, intencional, planeado, no simplemente reactivo, casual. [que] pone en movimiento con la decisión de alcanzar ciertos objetivos a través de ciertos medios: es una acción con 61 GORE Al.- Common Sense Government, Randolph House, New York, 1992 62 OSBORNE David y GAEBLER Ted.- Reinveninting government, How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector, Adisson-Wesley Publishing Company, Inc, New York, 1992 63 BARZELAY Michael.- Atravesando la Burocracia. F. C. E., México, 1998 64 PETERS Guy B. - La política de la Burocracia. F. C. E., México, 1999 65 MAQUIAVELO. Nicolás.- El Príncipe, Colección Austral, Ed. Espasa - Calpe, Madrid, 1947, p. 87 y ss.


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sentido. Es un proceso, un curso de acción que involucra todo un conjunto complejo de decisiones y operadores.66

De acuerdo con los reputados tratadistas Domingo Ruiz López y Carlos Eduardo Cadenas Ayala:

“...Los tres componentes principales de cualquier política son: los principios que la orientan (la ideología o argumentos que la sustentan); los instrumentos mediante los cuales se ejecuta (incluyendo aspectos de regulación, de financiamiento, y de mecanismos de prestación de las políticas) y los servicios o acciones principales que se llevan o deberían llevarse a cabo de acuerdo a los principios propuestos.

“El diseño de una estrategia no es tarea de una sola persona u organización. Tampoco se trata de una política que pueda promoverse en forma tecnocrática, por un grupo de expertos o instituciones especializadas, es decir, tienen que ser un conjunto de actores los cuales interactúen y negocien, obteniendo así una Política Pública que logre beneficios convergentes a todos los involucrados.. 67

Acerca del término “público” éste se refiere a aquello que forma parte de la acción estatal en beneficio de los ciudadanos de una región o país. Lo público es aquello que afecta o beneficia a todos en general, y su conceptualización se remonta a los autores clásicos griegos y latinos como una expresión de lo que es de y para todos.

La expresión “política pública” surge de la premisa de que toda ley carecería de sentido si no pudiese ser aplicada. De ahí que para lograr la ejecución y mandato de la norma, se requiere de la administración y de sus agentes, que en correcta aplicación del principio de legalidad actúan dentro del marco jurídico y de la norma.

En ese orden, como bien afirma B. Guy Peters:

"... Tanto en lo objetivo como en lo subjetivo, la naturaleza del sistema administrativo puede influir sobre los resultados del sistema político. La administración elabora políticas públicas, no siempre escritas y promulgadas de mismo modo que las regias elaboradas por las legislaturas... Más aún: las regias elaboradas por los por los administradores pueden ser más evidentes en los resultados... que las regias formalmente estructuradas...68"

Lo anterior confirma la dicotomía entre política y administración, tema del que se han encargado diversos publicistas, aunque, a diferencia de la simple ejecución de los mandatos de ley, la connotación de política pública supera la simple realización de un

66 AGUILAR VILLANUEVA Luis F.- Estudio introductorio a las Políticas Públicas, Ed. INAP, 1997, p 15 y ss. 67 RUIZ LÓPEZ Domingo y CADENAS AYALA Carlos Eduardo.- ¿Qué es una política pública? Discusiones Jurídicas, p. 2 68 PETERS Guy B.- óp. cit., nota 55, pp. 83 – 84


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mandato, y adquiere su personalidad propia en la medida que cumple con tres cualidades a saber: corresponden a un principio ideológico, define los instrumentos mediante los cuales se ejecutará y estructura en forma razonada las acciones, servicios y tareas para su cumplimiento en función de objetivos previamente determinados.

En su acepción más amplia, el concepto de política pública puede ser a cualquier programa gubernamental que se ejecuta para atender un problema, carencia o situación determinada.

Sin embargo, diversos tratadistas concluyen en que la cualidad de política pública obedece a ciertos factores y características determinadas.

De acuerdo con los publicistas Domingo Ruiz y Carlos Eduardo Cadenas, las Políticas Públicas “se pueden entender como el ámbito privilegiado de realización del “pacto” entre Estado y sociedad. Un nuevo papel del Estado, en el sentido de hacerlo más ágil y organizador. Aquí podemos rescatar el sentido participación entre estos dos actores, pero el objetivo final de beneficio a la sociedad es como lo veremos más adelante un punto que muchas veces queda olvidado, de aquí el fracaso de muchas Políticas Públicas. ..”69

En ese tenor estos autores agregan que son:

“...el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a través de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos... [ ]

“Las Políticas Públicas tienen que ver con el acceso de las personas a bienes y servicios. Consisten, precisamente, de reglas y acciones que tienen como objetivo resolver y dar respuestas a la multiplicidad de necesidades, intereses y preferencias de grupos y personas que integran una sociedad. Esto es lo que generalmente se conoce como “agregar demandas”, de forma tal que al final, las soluciones encontradas permitan que personas y grupos coexistan a pesar de sus diferencias...70

Su implantación y ejecución debe contar con cuatro instrumentos: la norma jurídica y el principio de legalidad de la acción estatal, del presupuesto aprobado por el Congreso, así como de las normas particulares que rigen la vida institucional de cada entidad pública; una estructura logística específica que canalice infraestructura técnica, organizativa, de recursos humanos, materiales, financieros; objetivos y resultados previsibles de comprobación y evaluación ex post y, la legitimidad, esto es, debe provocar en los ciudadanos, una sensación de que tal política está fundada en el interés común.

69 RUIZ LÓPEZ Domingo.- óp. cit., nota 53, p. 3 70 Ídem.


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Una clasificación de las políticas públicas determina que las hay para resolver problemas sociales específicos como la inseguridad; para lograr objetivos de desarrollo comunitario en regiones o con segmentos específicos de población, o bien para atemperar desajustes sociales genéricos provocados por la ineficacia en la redistribución del ingreso.71

Otro aspecto distintivo son los objetivos y los actores que intervienen en su instrumentación, seguimiento y evaluación final.

Al respecto es conveniente mencionar que en su planeación, y ejecución intervienen muchas veces no sólo entidades gubernamentales sino organizaciones de la sociedad civil o bien de la comunidad internacional de tipo altruista, que alientan la participación ciudadana en distintos momentos, lo cual fortalece la imagen y les otorga un peso social de mayor relevancia.

Por ejemplo los proyectos de medición y erradicación de la corrupción en países asiáticos de la Cuenca del Pacífico, avalados por Transparencia Internacional.

En este sentido nuestros autores consultados apuntan que: la “...Política Pública casi siempre busca forzar o imposibilitar que la gente haga cosas que, de otro modo, no haría. Confirmando así, la influencia en el cambio de conducta de aquellos que le toca ajustarse a la política, de esta manera se marcan rumbos en la sociedad...72

Es de obligada referencia acudir a la definición clásica de federalismo, la acuñada por Alexis de Tocqueville cuando menciona:

"...en los Estados Unidos, se amplía el sistema de descentralización de los ingleses, los municipios se convierten en organismos casi independientes, en una especie de repúblicas democráticas. El elemento republicano que viene a constituir la base de la configuración de las costumbres inglesas, se manifiesta sin obstáculo y se desarrolla libremente. La administración propiamente dicha, hace pocas cosas en Inglaterra, y muchas los particulares. [...] en América la administración no interviene en nada y los individuos unidos lo hacen todo..." 73

[..]

“La república democrática en Estados Unidos tiene como fin unir las ventajas que los pueblos sacan de la grandeza y de la pequeñez de su territorio". Las pequeñas naciones son libres y democráticas pero son débiles. Las grandes naciones son fuertes

71 BARZELAY Michael.- óp. cit., nota 49, pp. 162 y ss. 72 RUIZ LÓPEZ Domingo y CADENAS AYALA Carlos.- óp. cit., nota 53, p. 5 73 TOCQUEVILLE Alexis.- El Antiguo Régimen y la Revolución, Tomo I. Alianza Editorial Madrid. 1982, p. 239


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pero tienden al despotismo...” 74 .

Con estos conceptos el ilustre conde de Tocqueville destaca la esencia misma de todo régimen federal, unir a los débiles ante el enemigo o la adversidad común y fundir en un mismo espíritu la pertenencia de un territorio y de una conciencia nacional en un solo cuerpo institucional.

En el caso mexicano, el federalismo fiscal representa, paradójicamente, una conjunción de la centralización política en el aspecto de gobierno. La institución donde se aprecia con mayor claridad esa compatibilización entre países grandes y pequeños, es en el Poder Legislativo, donde la Cámara de Diputados representa al pueblo y por consiguiente otorga más poder a las provincias más pobladas, y la Cámara de Senadores que es la esencia misma del federalismo encarnado en el principio de la representación estatal igualitaria.

Algunos autores, entienden el federalismo fiscal como “...el funcionamiento de un sistema fiscal en el cual participan diversos sectores de la administración. En términos más específicos, corresponde a un campo de la teoría fiscal que estudia, tanto la asignación apropiada de funciones y el uso eficiente de instrumentos fiscales en cada uno de los niveles de gobierno, como el tipo de relaciones fiscales que se da entre ellos, particularmente en lo que se refiere a la efectividad de los mecanismos de transferencias intergubernamentales”.75

En tal sentido el federalismo fiscal implica el funcionamiento de un sistema en el que están inmersos varios niveles de gobierno cuyos problemas están relacionados con la organización del sector público y con el nivel administrativo más apropiado para cumplir eficientemente el suministro de bienes públicos76.

Dicho de manera más clara, el federalismo fiscal intenta responder al problema de asignación óptima en materia de impuestos regionales y federales, su distribución y el diseño de las transferencias entre la Federación, las entidades federativas y los municipios.

Desde el punto de vista del Derecho Tributario, el Estado es el único sujeto activo de la obligación fiscal, pues solamente él, como ente soberano, está investido de capacidad tributaria, que es uno de los atributos de la soberanía.

De ahí que el federalismo fiscal se define como “la forma de organización financiera en que la facultad de tomar decisiones respecto a la prestación de servicios y la obtención

74 TOCQUEVILLE Alexis.- La Democracia en América, 1a Reimpresión. F. C. E., México. 1979, pp. 151 y ss. 75 AGHON Gabriel Aghon y CASAS Carlos.- Análisis comparativo de los procesos de descentralización fiscal en América Latina, Federalismo fiscal, CEPAL, Santiago de Chile 1996, p 48 76 FUNDACIÓN MEXICANA CAMBIO XXI “Luis Donaldo Colosio”.- Retos y propuestas. Federalismo fiscal. Rogelio Arellano Cadena Editor. México, 1994, p. 10


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de recursos para hacerlo se ejerce tanto en el nivel nacional como en el subnacional, entendiendo que dicha potestad está encaminado primordialmente a satisfacer las preferencias de los residentes de cada una de las jurisdicciones de cuyo ámbito espacial se suministran dichos servicios. En este sentido, todo sistema fiscal, de manera que varía de país a país, dentro de un amplio espectro, engloba varios principios federales...77

La función del federalismo fiscal es “.sentar las bases de una estructura que respecto a cada atribución de administración pública encuentre el punto de equilibrio entre la satisfacción de las necesidades públicas de acuerdo con las preferencias de los residentes del país, y el respeto a las inclinaciones de los vecinos de cada una de las subdivisiones del territorio nacional; dicho de otro modo, delimitar cuándo se trata de materias de interés general y cuándo de alcance regional...78

Un aspecto fundamental del federalismo fiscal son los mecanismos de regulación, compensación, equilibrio, movilidad jurisdiccional, las políticas de estabilización que deben ser ejercidas por la autoridad nacional.

Si hay sobre endeudamiento se requiere control. Si hay guerras tributarias se requiere su exclusión. Si existen problemas de estabilización y distribución puede excluirse a los gobiernos subnacionales de esas funciones, o de lo contrario, establecer controles o incentivos.79

“1) la obtención y combinación de un nivel nacional de servicios públicos; 2) la preexistencia de un sistema tributario nacional, universal, que corresponde al gobierno central o federal; 3) la preservación de la responsabilidad por el cobro de los impuestos que determina cobrar el órgano legislativo; 4) la presencia de incentivos o estímulos para incrementar la capacidad, eficiencia e iniciativas locales; 5) combinaciones para evitar al contribuyente ‘perversidades’ de un sistema impositivo múltiple; 6) disminución de la tributación múltiple y de su costo; 7) la lucha contra la evasión y defraudación fiscales...”80

Dichos fines están relacionados con los atributos de la política económica de los Estados, en la medida que toca cuatro grandes cuestiones: la estabilidad económica, el desarrollo, la asignación de recursos y la redistribución del ingreso.81

1.12 Administración pública y neoliberalismo

77 CHAPOY BONIFAZ Dolores Beatriz.- Finanzas Nacionales y Finanzas Estatales. Mecanismos de Coordinación. UNAM. México, 1992, pp. 29 - 29 78 OATES Wallace E.- Fiscal Federalism. Harcourt Brace Jovanovich, Inc. New York, 1972, pp. 19 y 20 79 SENADO DE LA REPÚBLICA. LVIII Legislatura. El Federalismo Fiscal en México. Instituto de Investigaciones Legislativas. México. 2001, p. 21l 80 RETCHKIMAN K. Benjamín.- Teoría de las Finanzas Públicas. Tomo II, U. N. A. M. México, 1987, p. 49 81 Ídem


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El Estado es el principal generador y reproductor del orden jurídico y político de la sociedad, y con base en sus atribuciones constitucionales y legales, tiene a su cargo la organización y el aprovechamiento de los recursos públicos que se destinan a las tareas del bien común. El Estado es el centro que institucionaliza los valores y las organizaciones de la sociedad civil. Es por tanto, una institución que se articula con la sociedad en términos de definir a qué aspira y hacia dónde desea llegar... es un principio de orden, autoridad y acciones para la mejor conservación de la sociedad. Es una forma de asociación que se encarga de gobernar la vida de los opuestos para propiciar un ambiente de certidumbre que es necesario para la estabilidad y la gobernabilidad democrática.82

El Estado tiene entre sus funciones fundamentales la vigencia de un sistema democrático que se base en el reconocimiento de la igualdad de todos los individuos y un poder político e instituciones que garanticen las condiciones de esa igualdad, en otros términos, el goce universal de los derechos que ese sistema consagra.

Es por ello que el Estado debe de contar con una visión social, y es así como surge el Estado Social, el cual nos dice Carbonell, se da en un contexto histórico en el que están presentes las siguientes condiciones:

a) El individuo es incapaz de satisfacer por sí solo, o con la ayuda de su entorno social más inmediato, sus necesidades básicas.

b) Surgen riesgos sociales que no pueden ser enfrentados por las vías tradicionales, basadas en la responsabilidad individual.

c) Se desarrolla la convicción social de que el Estado debe asumir la responsabilidad de garantizar a todos los ciudadanos un mínimo de bienestar; si el Estado no cumpliera con esa obligación, se pondría en duda su legitimidad”83.

El Estado Social por sus características es un Estado Interventor, el cual está obligado a lograr el bienestar general de los ciudadanos, lo cual lleva a corregir las deficiencias de seguridad y bienestar; los derechos económicos, sociales y culturales son la piedra angular sobre la que se construye este modelo de Estado Social. En otras palabras este modelo de Estado tiene una actuación en la vida económico-social para llevar a cabo la defensa de las clases más pobres y necesitadas con severas carencias, también tiene que servir para facilitar a todos los ciudadanos un mínimo nivel de satisfacción de sus necesidades, cuyo contenido concreto variará en función del tiempo y del espacio. Debido a estas características, este modelo de Estado es compatible con el enfoque de Desarrollo Sustentable, el cual tiene entre sus principios la satisfacción de necesidades.

82 Uvalle Berranes, Ricardo. La responsabilidad política e institucional de la Administración Pública, México, IAPEM, 2003, pp. 144-145. 83 Carbonell, Miguel, “La garantía de los derechos sociales en la teoría de Luigi Ferrajoli”, en Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro, Garantismo. Estudios sobre el pensamiento jurídico de Luigi Ferrajoli, España, Trotta, 2005, p. 175.


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Cuando el Estado Social es calificado como interventor, quiere decir que abandona la pasividad y el abstencionismo estatal, lo cual obliga que la administración pública esté presente en numerosas actividades sociales, produciendo caminos de participación de los ciudadanos, es decir en aquellos ámbitos que sean determinantes para la satisfacción y las condiciones mínimas de bienestar social para los ciudadanos, a través de la implementación de políticas y programas, las cuales deben ir dirigidas a las clases más débiles. Esta intervención estatal debe estar regulada a través de un marco jurídico para que no se cometan excesos en la participación estatal.

La legislación mexicana preserva el principio de Estado Social, ya que impone al Estado la responsabilidad de proteger los derechos sociales, sobre todo los que se orientan a la construcción del desarrollo social, mediante la formulación de políticas públicas con la participación activa de los tres niveles de gobierno en la planeación, diseño y ejecución de las mismas, sin embargo es necesario revisar la orientación de los programas sociales, el modelo económico y buscar nuevas alternativas de desarrollo.

Es precisamente, la administración pública el aparato administrativo del Estado o el gobierno en acción que se encarga de administrar lo público con el objetivo de lograr el bienestar de la sociedad.

La administración pública constituye el principal instrumento para concretar la acción del Estado, lo que hace a muchos decidir que es el factor estratégico del desarrollo. Si bien el colectivo depende principalmente de la gestión del Estado, su administración pública tiene que responder a un esquema que propicie los cambios políticos, económicos, sociales y culturales.84

Esta actividad es inherente al quehacer gubernamental e indisoluble de la política porque ésta determina la voluntad y la función, y esto es más importante que la máquina administrativa y lo relativo a los sistemas y procedimientos administrativos.

“La administración pública consiste en todas las operaciones que tienen por objeto la realización o la observancia forzosa de la política de Estado. Por lo tanto la administración pública es un sistema compuesto de leyes, códigos y costumbres que prevalecen en un momento y una jurisdicción para la realización o ejecución de la política de Estado. Señala que gobernar implica administrar y administrar es saber gobernar”85.

Por lo anterior se comprende por administración pública como el conjunto de instituciones encargada de materializar las políticas, planes, programas y proyectos

84 Citado por José Juan Sánchez González, La administración pública como ciencia. Su objeto y estudio, México, IAEPM - Plaza y Valdés Editores, 2001, p.113. 85 White, Leonard. Introducción al estudio de la Administración Pública, México, Compañía General de Ediciones, 1964, p.13.


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determinados por el gobierno y que a través de la estructura institucional realiza las actividades necesarias con el objetivo de satisfacer las necesidades y demandas que tiene la sociedad buscando la optimización de recursos para lograr una administración eficaz, eficiente y de calidad.

Neoliberalismo

La palabra neoliberalismo ha sido usada para designar la orientación del resultado de un conjunto de políticas públicas más frecuentemente agrupadas bajo el nombre de “reforma del estado”. Estas se caracterizan por algunas medidas concretas como la privatización de empresas públicas (acompañada de una desregulación más general que implica no sólo la reducción del tamaño del estado, sino también de la injerencia del mismo en una serie de actividades sociales y económicas en las que, durante las etapas anteriores del desarrollo se acostumbró a intervenir), la disciplina fiscal, que supone muy importantes recortes del gasto público y reducciones a los gravámenes de la actividad empresarial, pero también un mayor rigor en la recaudación de impuestos; la apertura comercial y financiera a la economía internacional y la descentralización no sólo de los aparatos públicos, sino también, y en la medida de lo posible, de actividades económicas privadas, como la industria.86

La política social del Estado Neoliberal

La política social es el conjunto de las decisiones y acciones económicas y asistenciales dirigidas a asegurar la igualdad de oportunidades y mitigar la necesidad extrema. En el Estado neoliberal estas necesidades sociales se satisfacen ante todo por el mercado; no pueden pensarse como estragos o efectos negativos por la acción de éste, ni menos aún como derechos.

La política social neoliberal, según Pedro Moreno, se define a partir de una lógica instrumental y económica en sentido estricto. A partir de ella, todas las relaciones sociales tenderán a caer dentro de lo estipulado por la regla del intercambio equivalente, es decir, en el dominio de la conmensurabilidad de las diversas opciones alternativas, condición que permite una elección racional.87

El horizonte temporal es de corto plazo y el modelo típico presente de decisiones, es el llamado clásico o normativo. La función de la política social en ese sentido no es compensar o distribuir productos o servicios, sino configurar a través de comportamientos económicamente adecuados, eleven su bienestar. En todo caso, se erigen programas públicos (provistos por el estado y/o privados) de carácter asistencial para atender a las franjas extremas de la pobreza, pero la idea central de política social

86 Varela Petito, Gonzalo, “Las políticas públicas en el desarrollo actual de América Latina”, en Canto Chac, Manuel y Moreno Salazar, Pedro (comp). Reforma del Estado y Políticas Sociales, México, UAM Xochimilco, 1994, pp. 97-98. 87 Moreno, H. Pedro, “Elaboración de la Política Social y transformación del Estado”, Óp. Cit. pp. 114-115.


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del estado benefactor se diluye.

Las características principales de la política social de orientación neoliberal son: necesidades individuales presentes y localizadas, sin predefinición política, jurídica o cultural solo “económica”, bienes públicos, asignación de recursos con criterios de racionalidad económica (a través del mercado) y “productos” discretos o proyectos, más que grandes planes y megapolíticas.88

La política social desde ésta perspectiva, puede ser producida por el mercado o por el estado, en ese orden. Ello es así, por la posibilidad de calcular los beneficios de la provisión de servicios sociales como la educación, la atención médica, la vivienda y la seguridad social. En cada caso puede distinguirse beneficios públicos y privados.

1.12.1 Desarrollo social

El desarrollo social es un concepto que abarca muchos sectores de la vida de la población. Se relaciona con la democracia, el respeto a los derechos humanos, la educación, salud, empleo, pobreza, discriminación, exclusión, entre otros.

Debido a que el desarrollo social es un concepto transversal, se vincula con todos los demás tipos de desarrollo, el político, el económico y el ambiental; se trata de la mejora en todos sentidos de la vida de todas las personas.

Cuando se habla de desarrollo social, se desprende un proceso que lleva a mejorar las condiciones de vida de la sociedad en todos los ámbitos, empleo, salud, seguridad (pública, económica, ambiental), educación, entre las principales. Para ello, el Estado debe ser el impulsor y promotor de este proceso, por su parte, la sociedad se debe encargar de vigilar estas acciones estatales y participar en los diversos espacios públicos y privados.

El contexto en que aparecen las primeras políticas sociales tiene un alto contenido de objetivo moral. Según Mantagut89 la consideración de igualdad entre los hombres, los derechos humanos o los derechos de la ciudadanía provocan una acción del gobierno con intento de conseguir esa deseada igualdad. En la actualidad el concepto de ciudadanía se extendió hasta la esfera de lo social y económico, reconociendo consideraciones mínimas de educación, salud, bienestar económico y seguridad, como aspectos fundamentales para el ejercicio pleno de los derechos del individuo.

Las políticas sociales son entendidas la mayoría de las veces como un mecanismo destinado a corregir o disminuir los efectos que ha causado el sistema económico, concibiendo la intervención de los gobiernos como una acción benefactora, correctora o

88 Ibíd. p. 115. 89 Montagut, Teresa, Política Social: una introducción. Madrid, Editorial Ariel, 2000.


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compensadora de la desigualdad social que produce el mercado.90

Se puede decir también que son el conjunto articulado de lineamientos, formulaciones, decisiones, acciones y proyecciones estratégicas, explícitas, permanentes, sistemáticas y conflictuadas, definidas desde los espacios estatales y civiles, tendientes a modificar o transformar el fondo y la forma de una cuestión social especifica.91

En México, la política social surge hasta el Siglo XX y se remonta a los contenidos sociales de la Constitución Política de 1917 donde el objetivo de dicha política fue la población campesina. Después de la posguerra, el Estado y sus instituciones adoptaron la idea de promover un crecimiento económico el cual crearía las bases del bienestar social, a través de un esquema de relaciones entre Estado y organizaciones sociales, estructuradas sectorialmente. En los años 80 con la reestructuración y reformas del Estado se conformó un mapa geográfico en el cual prevalecía la pobreza extrema y donde el Estado no respondía a las demandas de satisfacer las necesidades básicas que reclamaba la sociedad, el cual prevalece hasta nuestros días. En este sentido el objetivo central de la política social, ha sido el combate a la pobreza a través de programas focalizados.

La política social contribuye a una nueva visión de la economía a través de sus fundamentos: la protección social y la equidad. De esta manera se puede trabajar esta concepción mediante las instituciones dedicadas a realizar las políticas sociales y el combate a la pobreza, la migración y el bienestar social así como de la salud y educación principalmente. Esta cuestión de justicia social es una de las condiciones previas que se requieren para lograr sociedades sustentables, capaces de lograr que sus actividades tengan el mínimo impacto en el medio ambiente y que a su vez, éstas sean provechosas en beneficio de la mayoría.

Bajo esta premisa se afirma que la política social está dirigida, como su denominación lo indica, hacia lo social, es decir, es para, por y en función de la sociedad. Por lo mismo requiere de la conjunción de acciones planeadas y estructuradas coherentemente bajo un análisis económico y social de impacto que tenga como objetivo principal y fundamental influir en el desarrollo social plasmado en una mejora en la calidad de vida en rubros como alimentación, educación, vivienda, salud y los sistemas de seguridad social entre otras.

De esta manera, los fines comúnmente atribuibles a la política social son:

a) Asegurar sistemas de cobertura universal relacionados con la dotación de bienes y

90 Adelantado, José (et al) “Las relaciones entre estructura y políticas sociales: una propuesta teórica” en Arteaga Basurto, Carlos y Solís San Vicente, Silvia, La política social en transición, México, Escuela Nacional de Trabajo Social UNAM, Plaza y Valdés Editores, 2001, p.65. 91 Evangelista Martínez, Elí, “Emergencia e institucionalización de nuevos actores en el desarrollo de las políticas sociales en México”, en Arteaga Basurto, Carlos Óp. Cit. p.141.


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servicios básicos. b) Diluir el riesgo individual mediante sistemas de distribución social de la riqueza. c) Cumplir una función redistributiva y en particular la erradicación de la pobreza

extrema. d) Promover la cohesión social y asegurar la estabilidad y legitimación política, y a su

vez factores de competitividad económica. 92

De acuerdo con Marc Rimez y León Bendesky, los elementos anteriores no se reducen a la lucha contra la pobreza o la pobreza extrema, por lo que al hablar de política social en realidad estamos hablando de derechos sociales, los cuales se distinguen por ser universales y no restringirse a determinados grupos socioeconómicos. 93

Así pues considero que la política social implementada desde el modelo Neoliberal se debe replantear, considerando que en un contexto de pobreza y desigualdad generalizadas, los individuos además de cubrir sus necesidades básicas de alimentación, vestido y vivienda, realizan otras actividades y necesitan un ingreso para poder cumplirlas. Es por ello la política social, como política pública a cargo de la administración pública, no sólo debe de tener como fin la erradicación de la pobreza extrema, sino más bien contemplar la sociedad global y procurar el bienestar y la búsqueda del Desarrollo Social con metodologías fundamentadas en las diferencias de las clases sociales.

En tal sentido, admitir que las políticas sociales están enfocadas a problemas de equidad social. Ante ello los objetivos principales de la política social son:

• La creación de capital humano, del conocimiento, de la educación • La compensación social y, de la desigualdad de ingreso, de patrimonio y de

oportunidades (igualdad de oportunidades) • La contribución a la integración de los individuos en la sociedad, 94 igualdad de

género, raza, religión, sociedades equitativas.

Por lo anterior, y aún sin evaluar sus resultados, se puede concluir que la política social es la encargada de lograr el Desarrollo Social, el cual se puede interpretar como la satisfacción de los derechos sociales de los ciudadanos, como lo es la educación, alimentación, vivienda, salud, etc.

MARCO CONCEPTUAL DE REFERENCIA.

INTRODUCCIÓN Capítulo 1. Marco de Referencia 92 Rimez, Marc y Bendesky, León “Dos decenios de política social. Del universalismo segmentado a la focalización” en Fernando Clavijo (comp.) Reformas económicas en México: 1982- 1999, México, FCE, 2000, p.434. 93 Ibíd. pp. 434-435. 94 Cohen Ernesto y Franco Rolando, Gestión social. Como lograr eficiencia e impacto en las políticas sociales, México, Siglo XXI - Naciones Unidas, 2005, p.44.


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1.1 Pobreza, epistemología 1.1.1 De cómo surgió el concepto institucional de pobreza 1.1.2 Concepto de pobreza 1.2. Concepto de desigualdad 1.2.1 Tipos de desigualdad 1.2.2 Medición de la desigualdad 1.3 Medición de la pobreza 1.4. Marginación 1.4.1 Concepto de marginalidad 1.4.2 Tipos de marginalidad 1.5 Vulnerabilidad social 1.6 Índice de desarrollo humano 1.7 Política económica 1.8 Política fiscal 1.9 Redistribución del ingreso 1.10 Política social 1.11. Políticas públicas 1.12 Administración pública y neoliberalismo 1.12.1 Desarrollo social 1.12.2 Categoría social del desarrollo sustentable 1.12.3 El enfoque del desarrollo sustentable 1.12.4 Sustentabilidad social 1.13 El Estado y la desigualdad social 1.13.1 Concepto de Estado 1.14 Administración pública y desarrollo social 1.14.1 Estado y sociedad 1.14.2 Estado social 1.14.3 Política social 1.14.4 Dilemas conceptuales 1.15 Desarrollo sustentable 1.15.1 Antecedentes del desarrollo sustentable 1.16 Derechos humanos y sociales 1.16.1 Desarrollo humano 1.16.2 Desarrollo sustentable 1.16.3 Índices de medición para el desarrollo sustentable 1.17 Concepto de desarrollo económico 1.17.1 Medidas Tradicionales del Desarrollo Económico 1.18 Objetivos del milenio CAPITULO 2. Política Social del Gobierno Federal 2.1 Contexto institucional 2.1.1 Antecedentes de los programas (1970 - 2006) 2.1.2 Plan Nacional de desarrollo (2007-2012) 2.2 Programas sociales de la secretaría de desarrollo social (SEDESOL) 2.2.1 Programa especial concurrente 2.2.2 Gasto Social y Resultados 2.3 Desequilibrio social 2.3.1 Crisis del sector productivo 2.3.2 Pobreza y medio ambiente 2.4 Marco normativo e institucional 2.4.1 Constitución política de los estados unidos mexicanos 2.4.2 Ley General de desarrollo social 2.4.3 Ley de planeación 2.4.4 Plan Nacional de desarrollo


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2.5 La pobreza y desigualdad por la distribución del ingreso en México 2.5.1 La pobreza en un problema ancestral de Latinoamérica y México 2.5.2 Evolución de la política social en México 2.5.3 El rostro contemporáneo de la pobreza en México 2.5.4 El costo social de la pobreza 2.5.4.1 Concentración del ingreso 2.5.4.2 Segmentos poblacionales vulnerables 2.5.4.3 Demografía y subempleo 2.5.4.4 Desaliento e improductividad agropecuaria 2.5.4.5 Educación 2.5.5 Crítica a la política social del gobierno mexicano 2.5.6 Distribución desigual en el mundo 2.5.7 Desvinculación del sistema educativo con la planta productiva 2.5.8 Desigualdad laboral 2.5.9 Desigualdad educativa 2.5.10 Desigualdad económica CAPÍTULO 3. La Transición Hacia el Desarrollo Social Sustentable 3.1 Replantear la política social 3.1.1 Cambios institucionales 3.1.2 Nueva estrategia económico - social 3.1.2.1 Articulación entre democracia y desarrollo sustentable 3.1.2.2 Lineamientos generales 3.2 Perspectiva de la política económica de México en el siglo XXI 3.2.1 El aspecto positivo en la política económica 3.2.2 El aspecto normativo en la política económica 3.3 Las políticas públicas con orientación y alcances sociales en México 1988 a 2009. (Enfoque comparativo) 3.3.1 Marco jurídico 3.3.2 Programa nacional de solidaridad 1988-1994 3.3.3 Programa de educación, salud y alimentación 1997-2000 3.3.4 Programa oportunidades 2001-2006 3.3.4.1Características del programa oportunidades 3.3.4.2 Objetivos del programa oportunidades 3.3.5 Programa oportunidades 2007-2009 3.3.5.1 Características del programa oportunidades 3.4 Escaso efecto de las políticas económica y fiscal para reducir la pobreza y la desigualdad en México 3.4.1 El Estado de bienestar 3.4.2 El ingreso, su distribución como parte de la política fiscal 3.4.3 El federalismo fiscal como esquema de redistribución del ingreso 3.5 Crisis del sistema hacendario y su reforma en el estado neoliberal mexicano 3.5.1 Crítica al sistema tributario mexicano 3.5.1.1 Problemática económico – estructural 3.5.2 La crisis presupuestal 3.5.3 Agotamiento del esquema actual del federalismo fiscal 3.5.4 Fracaso de la política impuesta por el Fondo Monetario Internacional 3.5.5 Reformar el sistema tributario, ¿hacia dónde? 3.5.5.1 La tendencia hacia una reforma tributaria 3.5.5.2 Una reforma hacendaria con objeto redistributivo Capítulo 4. La Política Social de México en el Siglo XXI 4.1 La política social en México 4.1.1 Importancia del estudio de la economía regional y distribución territorial 4.1.2 Los programas sectoriales para el desarrollo social y combate a la pobreza


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4.2 Limitantes estructurales del estado y la economía de México en el siglo XXI 4.2.1 Limitantes estructurales que presenta el estado 4.2.2 Limitantes estructurales de la economía 4.3 Análisis de las características sociodemográficas en México 4.3.1 Características sociodemográficas 4.3.1.1 Distribución de la población 4.3.1.2 La migración 4.3.1.3 La educación 4.3.1.4 La vivienda 4.3.1.5 Los ingresos 4.3.2 Mediciones de desigualdad 4.3.3 Mediciones de pobreza 4.4 Propuesta para el desarrollo y crecimiento económico 4.5 El Desarrollo Social Sustentable como eje de la administración pública federal 4.5.1 Reformulación de las políticas sociales para el desarrollo social sustentable 4.5.2 Institucionalidad democrática CONCLUSIONES BIBLIOGRAFÍA


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6. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS.

Principal:

Las recurrentes crisis financieras del país han propiciado una ampliación de la desigualdades económicas y de acceso que sufre buena parte de la población, bajo ese argumento en los años 90’s del siglo pasado, se observó una perdida sustantiva de las capacidades fiscales del estado mexicano, esto ha significado la redefinición de las estrategias y alcances en materia de políticas públicas en el ámbito físico y económico, las cuales han tenido resultados escasos respecto a subsanar la perdida de bienestar de la población ampliando su eficacia e impacto.

Secundarias:

1) Los efectos que la ampliación de los grados de desigualdad en la población complican la instrumentación de las más elementales acciones de desarrollo social y el ejercicio de los derechos de la población, lo que deteriora a su vez la eficacia de los programas sociales al complicar su ejecución y seguimiento, perpetuándose aún más la situación que se pretende combatir.

2) La definición de políticas económicas, como son: la privatización, la desregulación y la descentralización, si bien entregan datos de unas finanzas públicas sanas, han provocado un profundo rezago social y cancelado vías de desarrollo alternativo; por otra parte, la falta de una adecuada planeación hacendaria ha acentuado la carencia de recursos para solventar la política de bienestar.


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7. COMPROBACIÓN-NEGACIÓN DE LAS HIPÓTESIS (PRUEBAS EMPÍRICAS O CUALITATIVAS)

Hipótesis Central:

Las recurrentes crisis financieras del país han propiciado una ampliación de la desigualdades económicas y de acceso que sufre buena parte de la población, bajo ese argumento en los años 90’s del siglo pasado, se observó una perdida sustantiva de las capacidades fiscales del estado mexicano, esto ha significado la redefinición de las estrategias y alcances en materia de políticas públicas en el ámbito físico y económico, las cuales han tenido resultados escasos respecto a subsanar la perdida de bienestar de la población ampliando su eficacia e impacto.

Para comprobar el esquema de aprobación de la hipótesis principal, se revisó la forma en que el gobierno federal ha emprendido para subsanar la crisis a través de medidas y programas de apoyo a las políticas de bienestar, entendidas como aquellos programas que aportan a la solución de necesidades específicas de la población más vulnerables, para ello es necesario remitirnos a los Capítulo I, II y III de la investigación para responder con bases ciertas sobre el impacto y las consecuencias que ha tenido en materia de reducción de la desigualdad, en este sentido los gobiernos en turno han tratado de mitigar la crisis a través de programas de desarrollo de infraestructura, incentivando sectores productivos a través impuestos y un federalismo fiscal más abierto por tratar de enmendar los males posibles que genera la aparición de una crisis financiera y respaldar con más bases las políticas de bienestar necesarias para la sobrevivencia de la población ante estos males.

En este sentido distinguimos que la desigualdad es injusta, pues trunca las vidas de las personas, que no pueden realizar sus aspiraciones, ni cumplir con el anhelo de legar una vida decente a sus hijos. En el político, las diferencias extremas de ingreso son incompatibles con la democracia: por mucho que el voto tenga un efecto igualador en el acceso al sistema político, los más ricos siempre tendrán más capacidad que los más pobres de lograr que ese sistema funcione a su favor. Y en el económico, la desigualdad es ineficiente, pues supone tener que destinar ingentes recursos a paliar la pobreza en lugar de a fomentar la educación y la innovación. Si la desigualdad es injusta, amenaza a la democracia y daña a la economía

Hipótesis Secundarias:

1.- Los efectos que la ampliación de los grados de desigualdad en la población complican la instrumentación de las más elementales acciones de desarrollo social y el ejercicio de los derechos de la población, lo que deteriora a su vez la eficacia de los programas sociales al complicar su ejecución y seguimiento,


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perpetuándose aún más la situación que se pretende combatir.

Para solventar con afirmación o negación al planteamiento de la hipótesis 1 secundaria, se concluyó que la aplicación de ciertas medidas por parte del gobierno mexicano como son los impuestos más elevados cobro de predial, de tenencia, subsidios directos. Han servido como mecanismo para evitar una mayor profundidad en los daños al bienestar de las familias de escasos recursos resultados de la crisis financiera. Para ello fue necesario plantearnos en los capítulos II, III y IV sobre si estas medidas han frenado el impacto de la crisis y al parecer no han servido en mucho para hacer frente a la misma. Asimismo se observa el cambio sustancial en términos del diseño y operación de los programas sociales, donde prevalece la entrega de subsidios de forma directa, lo cual lleva al extremo el enfoque de focalización. Hay más libertad fiscal pero no se maneja de acorde a las necesidades presenten este sentido, se puede percibir que el gobierno federal continua con una muy amplia discrecionalidad respecto a la aplicación de recursos, mientras que los estados y municipios cuentan con muy escasos recursos para hacerle frente a la crisis. En este sentido se identificó que la recaudación ha aumentado, sin embargo no ha mejorado la capacidad del estado en transmitir dichos ingresos a los sectores que lo requieren, existe más corrupción y una sigue en aumento.

Segunda hipótesis secundaria

2.- La definición de políticas económicas, como son: la privatización, la desregulación y la descentralización, si bien entregan datos de unas finanzas públicas sanas, han provocado un profundo rezago social y cancelado vías de desarrollo alternativo; por otra parte, la falta de una adecuada planeación hacendaria ha acentuado la carencia de recursos para solventar la política de bienestar.

Para tratar de resolver la pertinencia de la segunda hipótesis secundaria, se examinó si las políticas de desarrollo económico en México como son: la privatización, la descentralización, la desregulación han reducido la vulnerabilidad de los sectores productivos a los choques externos. Para ello es necesario remitirnos al Capitulo número III de la investigación, el cual nos arroja como resultado que todas las políticas de desarrollo bien empleadas son capaces de limitar la afectación en el bienestar de las personas, mientras se sortea un escenario de crisis. El resultado de la evaluación de dichos ejercicios implica que por lo general arrojan resultados favorables, ya que sirven como contra peso en la balanza por la reducción de los ingresos resultantes de la crisis, ya que se le hace frente con nuevas medidas de apoyo de bienestar hacia la gente evitando que se refleje de forma drástica el efecto de la reducción del ingreso en la ampliación de la desigualdad.


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Asimismo para comprobar la parte de la hipótesis referente a la planeación hacendaria, es menester remitirnos al capítulo IV de la investigación, la cual nos arrojara resultados negativos. La evidencia encontrada nos remite a la posibles presencia de malos manejos en las finanzas, una mal manejo de las finanzas estatales han sido atendidos con préstamos, los cuales han ayudado a mitigar la crisis, como es el caso del Estado de Aguascalientes, pero ya se ha denotado que esta medida no sirve en la mayoría de los estados que han pedido prestado capital, siguen con sus deudas y ahora empiezan a arrojarlas al erario federal y a heredar las misma a la población futura de los estados mismos.

El gobierno mexicano y los estados mismos han aplicado sus medidas por subsanar la crisis, pero los municipios que son los más olvidados que han empleado para brindar protección a sus finanzas, como manejan y emplean los recursos provenientes del erario Federal para frenar la incipiente y cruenta crisis financiera. En cuanto a medidas cautelares de apoyo del gobierno federal para subsanar las crisis financieras, debemos insistir de que poco sirve que el erario federal controle los grandes capitales y la captación de la mayoría de los impuestos, si todo esto está mal distribuido, y en todo caso los estados algunas veces no llegan a solventar las necesidades de sus municipios y se ven obligados a pedir más prestamos, que en su mayoría son mal empleados para frenar la crisis financiera. De esta forma concluimos que las desigualdades son incompatibles con esquemas democráticos, agudizan los conflictos sociales y son factores que amenazan la vida de los propios ciudadanos, pues son generadores de violencia social, combatirlo debe ser la primera tarea del estado.

Objetivo General Objetivos específicos Preguntas Hipótesis Desarrollo


• Examinar los principales elementos de la política económica y social mexicana en los últimos años, sus aspectos normativos, así como su impacto en el bienestar social. • Describir los indicadores sociales de pobreza, desigualdad e índice de desarrollo humano, así como los elementos estructurales de la política económica y social, que condicionan el crecimiento y desarrollo económico de nuestro país. • Identificar y analizar los conceptos que se abordan en los Programas derivados de las Políticas Públicas con enfoque Social y económico,

¿En qué consiste el concepto de desigualdad como elemento de análisis de las condiciones del bienestar de la población? ¿Cuál es la relación de los conceptos de pobreza y desigualdad? ¿Cuál es la forma más común para definir el grado de bienestar general de la comunidad? ¿Es compatible el desempeño económico con mejorías en el nivel de vida de la población de escasos recursos? ¿La desigualdad tiene como origen la falta de pericia de los

Principal: Las recurrentes crisis financieras del país han propiciado una ampliación de la desigualdades económicas y de acceso que sufre buena parte de la población, bajo ese argumento en los años 90’s del siglo pasado, se observó una perdida sustantiva de las capacidades fiscales del estado mexicano, esto ha significado la redefinición de las estrategias y alcances en materia de políticas públicas en el ámbito físico y económico, las cuales han tenido resultados escasos respecto a subsanar la perdida de bienestar de la población ampliando su eficacia e impacto. Secundarias:

Capítulo 1. Marco de Referencia 1.1 Pobreza, epistemología 1.1.1 De cómo surgió el concepto institucional de pobreza. 1.1.2 Concepto de pobreza 1.2. Concepto de desigualdad 1.2.1 Tipos de desigualdad 1.2.2 Medición de la desigualdad 1.3 Medición de la pobreza 1.4. Marginación. 1.4.1 Concepto de marginalidad 1.4.2 Tipos de marginalidad 1.5 Vulnerabilidad social 1.6 Índice de desarrollo humano 1.7 Política económica 1.8 Política fiscal 1.9 Redistribución del ingreso 1.10 Política social


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con el fin de establecer puntos de partida y pautas de desarrollo del país. • Describir el diseño y la evolución que han tenido los diferentes programas instrumentados por el gobierno federal en materia de desarrollo social en los últimos años. • Conocer las características sociodemográficas del país con el fin de identificar los principales puntos de atención. • Analizar los distintos enfoques, conceptos y planteamientos oficiales que se orientan a los objetivos sociales. • Identificar las medidas empleadas por el gobierno mexicano en cuanto a las políticas de bienestar y su influencia en el nivel de desigualdad de la sociedad mexicana. • Analizar si el federalismo fiscal instrumentado en México ha permitido reducir los niveles de desigualdad que resultan del excesivo centralismo. • Determinar si las políticas de desarrollo utilizadas por los gobiernos mexicanos fiscalmente disminuidos, han ayudado a solventar las necesidades de la sociedad, o al contrario han ampliado la desigualdad.

gobernantes en turno para establecer medidas que incentiven el desarrollo nacional? ¿Qué ha hecho el gobierno mexicano para solventar y apoyar las políticas de bienestar en la población en particular por los efectos de las recientes crisis financieras?, ¿cuál ha sido su impacto? ¿Cómo explica el nivel ingreso de la población, los niveles de pobreza y desigual existentes en México? ¿Cuáles son los tipos de apoyo que demandan los estados para atender los efectos de la crisis, y en consecuencia la ampliación de las acciones orientadas a la atención de las necesidades crecientes de la población? ¿Cómo se manifiestan los tipos de desigualdades en los ámbitos laboral, educativa y económica? ¿Qué impacto ha tenido la estructura hacendaria del país en el nivel de bienestar de la población que habita en las entidades? ¿Qué medidas ha instrumentado la federación con el fin de evitar el impacto negativo de las crisis y su efecto sobre el bienestar social? ¿Las políticas de desarrollo implementadas por el gobierno son el antídoto para frenar la complejidad de los problemas que de la desigualdad (desempleo, escases de recursos, pérdida del poder adquisitivo, etc.)?

1.- Los efectos que la ampliación de los grados de desigualdad en la población complican la instrumentación de las más elementales acciones de desarrollo social y el ejercicio de los derechos de la población, lo que deteriora a su vez la eficacia de los programas sociales al complicar su ejecución y seguimiento, perpetuándose aún más la situación que se pretende combatir. 2.- La definición de políticas económicas, como son: la privatización, la desregulación y la descentralización, si bien entregan datos de unas finanzas públicas sanas, han provocado un profundo rezago social y cancelado vías de desarrollo alternativo; por otra parte, la falta de una adecuada planeación hacendaria ha acentuado la carencia de recursos para solventar la política de bienestar.

1.11. Políticas públicas 1.12 Administración pública y neoliberalismo 1.12.1 Desarrollo social 1.12.2 Categoría social del desarrollo sustentable 1.12.3 El enfoque del desarrollo sustentable 1.12.4 Sustentabilidad social 1.13 El Estado y la desigualdad social 1.13.1 Concepto de Estado 1.14 Administración pública y desarrollo social 1.14.1 Estado y sociedad 1.14.2 Estado social 1.14.3 Política social 1.14.4 Dilemas conceptuales 1.15 Desarrollo sustentable 1.15.1 Antecedentes del desarrollo sustentable 1.16 Derechos humanos y sociales 1.16.1 Desarrollo humano 1.16.2 Desarrollo sustentable 1.16.3 Índices de medición para el desarrollo sustentable 1.17 Concepto de desarrollo económico 1.17.1 Medidas Tradicionales del Desarrollo Económico 1.18 Objetivos del milenio CAPITULO 2. Política Social del Gobierno Federal 2.1 Contexto institucional 2.1.1 Antecedentes de los programas (1970 - 2006) 2.1.2 Plan Nacional de desarrollo (2007-2012) 2.2 Programas sociales de la secretaría de desarrollo social (SEDESOL) 2.2.1 Programa especial concurrente 2.2.2 Gasto Social y Resultados 2.3 Desequilibrio social 2.3.1 Crisis del sector productivo 2.3.2 Pobreza y medio ambiente 2.4 Marco normativo e institucional 2.4.1 Constitución política de los estados unidos mexicanos 2.4.2 Ley General de desarrollo social 2.4.3 Ley de planeación 2.4.4 Plan Nacional de desarrollo 2.5 La pobreza y desigualdad por la


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¿Cuáles son las medidas de política económica implementadas por el gobierno federal para el financiamiento y el estímulo a la dinámica económica? ¿Qué medidas serían necesarias para modificar el diseño de los programas sociales para mejorar sus resultados? ¿Cuáles son las restricciones financieras que enfrenta el gobierno para canalizar mayores recursos al desarrollo social de manera en que se amplíe su cobertura? ¿Qué características presenta la población de menores recursos y cuál es su nivel?

distribución del ingreso en México 2.5.1 La pobreza en un problema ancestral de Latinoamérica y México. 2.5.2 Evolución de la política social en México 2.5.3 El rostro contemporáneo de la pobreza en México 2.5.4 El costo social de la pobreza 2.5.4.1 Concentración del ingreso 2.5.4.2Segmentos poblacionales vulnerables 2.5.4.3 Demografía y subempleo 2.5.4.4 Desaliento e improductividad agropecuaria 2.5.4.5 Educación 2.5.5 Crítica a la política social del gobierno mexicano 2.5.6 Distribución desigual en el mundo 2.5.7 Desvinculación del sistema educativo con la planta productiva 2.5.8 Desigualdad laboral 2.5.9 Desigualdad educativa 2.5.10 Desigualdad económica CAPÍTULO 3. La Transición Hacia el Desarrollo Social Sustentable 3.1 Replantear la política social 3.1.1 Cambios institucionales 3.1.2 Nueva estrategia económico - social 3.1.2.1 Articulación entre democracia y desarrollo sustentable 3.1.2.2 Lineamientos generales 3.2 Perspectiva de la política económica de México en el siglo XXI 3.2.1 El aspecto positivo en la política económica 3.2.2 El aspecto normativo en la política económica 3.3 Las políticas públicas con orientación y alcances sociales en México 1988 a 2009 (Enfoque comparativo) 3.3.1 Marco jurídico 3.3.2 Programa nacional de solidaridad 1988-1994 3.3.3 Programa de educación, salud y alimentación 1997-2000 3.3.4 Programa oportunidades 2001-2006 3.3.4.1 Características del


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programa oportunidades 3.3.4.2 Objetivos del programa oportunidades 3.3.5 Programa oportunidades 2007-2009 3.3.5.1 Características del programa oportunidades 3.4 Escaso efecto de las políticas económica y fiscal para reducir la pobreza y la desigualdad en México 3.4.1 El Estado de bienestar 3.4.2 El ingreso, su distribución como parte de la política fiscal 3.4.3 El federalismo fiscal como esquema de redistribución del ingreso 3.5 Crisis del sistema hacendario y su reforma en el estado neoliberal mexicano 3.5.1 Crítica al sistema tributario mexicano 3.5.1.1 Problemática económico - estructural 3.5.1.2 Problemas jurídico-político-administrativos de la tributación 3.5.2 La crisis presupuestal 3.5.3 Agotamiento del esquema actual del federalismo fiscal 3.5.4 Fracaso de la política impuesta por el Fondo Monetario Internacional 3.5.5 Reformar el sistema tributario, ¿hacia dónde? 3.5.5.1 La tendencia hacia una reforma tributaria 3.5.5.2 Una reforma hacendaria con objeto redistributivo Capítulo 4. La Política Social de México en el Siglo XXI 4.1 La política social en México 4.1.1 Importancia del estudio de la economía regional y distribución territorial 4.1.2 Los programas sectoriales para el desarrollo social y combate a la pobreza 4.2 Limitantes estructurales del estado y la economía de México en el siglo XXI 4.2.1 Limitantes estructurales que presenta el estado 4.2.2 Limitantes estructurales de la economía 4.3 Análisis de las características


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sociodemográficas en México 4.3.1 Características sociodemográficas 4.3.1.1 Distribución de la población 4.3.1.2 La migración 4.3.1.3 La educación 4.3.1.4 La vivienda 4.3.1.5 Los ingresos 4.3.2 Mediciones de desigualdad 4.3.3 Mediciones de pobreza 4.4 Propuesta para el desarrollo y crecimiento económico 4.5 El Desarrollo Social Sustentable como eje de la administración pública federal 4.5.1 Reformulación de las políticas sociales para el desarrollo social sustentable 4.5.2 Institucionalidad democrática

Hipótesis secundarias

Objetivo General Objetivos específicos Preguntas Hipótesis Desarrollo Identificar y examinar la forma que ha asumido la desigualdad social en México como resultado de una estructura social y política heterogénea y desarticulada, en particular identificar como ha sido tratada a través de políticas de gobierno en el ámbito económico y del desarrollo social, así como evaluar su impacto.

• Examinar los principales elementos de la política económica y social mexicana en los últimos años, sus aspectos normativos, así como su impacto en el bienestar social. • Describir los indicadores sociales de pobreza, desigualdad e índice de desarrollo humano, así como los elementos estructurales de la política económica y social, que condicionan el crecimiento y desarrollo económico de nuestro país. • Identificar y analizar los conceptos que se abordan en los Programas derivados de las Políticas Públicas con enfoque Social y económico, con el fin de establecer puntos de partida y pautas de desarrollo del país. • Describir el diseño y la evolución que han tenido los diferentes programas instrumentados por el gobierno federal en

¿En qué consiste el concepto de desigualdad como elemento de análisis de las condiciones del bienestar de la población? ¿Cuál es la relación de los conceptos de pobreza y desigualdad? ¿Cuál es la forma más común para definir el grado de bienestar general de la comunidad? ¿Es compatible el desempeño económico con mejorías en el nivel de vida de la población de escasos recursos? ¿La desigualdad tiene como origen la falta de pericia de los gobernantes en turno para establecer medidas que incentiven el desarrollo nacional? ¿Qué ha hecho el gobierno mexicano para solventar y apoyar las políticas de bienestar en la

Secundarias: 1.- Los efectos que la ampliación de los grados de desigualdad en la población complican la instrumentación de las más elementales acciones de desarrollo social y el ejercicio de los derechos de la población, lo que deteriora a su vez la eficacia de los programas sociales al complicar su ejecución y seguimiento, perpetuándose aún más la situación que se pretende combatir.

Capítulo 1. Marco de Referencia 1.1 Pobreza, epistemología 1.1.1 De cómo surgió el concepto institucional de pobreza. 1.1.2 Concepto de pobreza 1.2. Concepto de desigualdad 1.2.1 Tipos de desigualdad 1.2.2 Medición de la desigualdad 1.3 Medición de la pobreza 1.4. Marginación. 1.4.1 Concepto de marginalidad 1.4.2 Tipos de marginalidad 1.5 Vulnerabilidad social 1.6 Índice de desarrollo humano 1.7 Política económica 1.8 Política fiscal 1.9 Redistribución del ingreso 1.10 Política social 1.11. Políticas públicas 1.12 Administración pública y neoliberalismo 1.12.1 Desarrollo social 1.12.2 Categoría social del desarrollo sustentable 1.12.3 El enfoque del desarrollo sustentable 1.12.4 Sustentabilidad social 1.13 El Estado y la


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materia de desarrollo social en los últimos años. • Conocer las características sociodemográficas del país con el fin de identificar los principales puntos de atención. • Analizar los distintos enfoques, conceptos y planteamientos oficiales que se orientan a los objetivos sociales.

población en particular por los efectos de las recientes crisis financieras?, ¿cuál ha sido su impacto? ¿Cómo explica el nivel ingreso de la población, los niveles de pobreza y desigual existentes en México? ¿Cuáles son los tipos de apoyo que demandan los estados para atender los efectos de la crisis, y en consecuencia la ampliación de las acciones orientadas a la atención de las necesidades crecientes de la población? ¿Cómo se manifiestan los tipos de desigualdades en los ámbitos laboral, educativa y económica? ¿Qué impacto ha tenido la estructura hacendaria del país en el nivel de bienestar de la población que habita en las entidades? ¿Qué medidas ha instrumentado la federación con el fin de evitar el impacto negativo de las crisis y su efecto sobre el bienestar social? ¿Las políticas de desarrollo implementadas por el gobierno son el antídoto para frenar la complejidad de los problemas que de la desigualdad (desempleo, escases de recursos, pérdida del poder adquisitivo, etc.)?

desigualdad social 1.13.1 Concepto de Estado 1.14 Administración pública y desarrollo social 1.14.1 Estado y sociedad 1.14.2 Estado social 1.14.3 Política social 1.14.4 Dilemas conceptuales 1.15 Desarrollo sustentable 1.15.1 Antecedentes del desarrollo sustentable 1.16 Derechos humanos y sociales 1.16.1 Desarrollo humano 1.16.2 Desarrollo sustentable 1.16.3 Índices de medición para el desarrollo sustentable 1.17 Concepto de desarrollo económico 1.17.1 Medidas Tradicionales del Desarrollo Económico 1.18 Objetivos del milenio CAPITULO 2. Política Social del Gobierno Federal 2.1 Contexto institucional 2.1.1 Antecedentes de los programas (1970 - 2006) 2.1.2 Plan Nacional de desarrollo (2007-2012) 2.2 Programas sociales de la secretaría de desarrollo social (SEDESOL) 2.2.1 Programa especial concurrente 2.2.2 Gasto Social y Resultados 2.3 Desequilibrio social 2.3.1 Crisis del sector productivo 2.3.2 Pobreza y medio ambiente 2.4 Marco normativo e institucional 2.4.1 Constitución política de los estados unidos mexicanos 2.4.2 Ley General de desarrollo social 2.4.3 Ley de planeación 2.4.4 Plan Nacional de desarrollo 2.5 La pobreza y desigualdad por la distribución del ingreso en México 2.5.1 La pobreza en un problema ancestral de Latinoamérica y México. 2.5.2 Evolución de la política social en México 2.5.3 El rostro contemporáneo de la pobreza en México 2.5.4 El costo social de la pobreza


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2.5.4.1 Concentración del ingreso 2.5.4.2Segmentos poblacionales vulnerables 2.5.4.3 Demografía y subempleo 2.5.4.4 Desaliento e improductividad agropecuaria 2.5.4.5 Educación 2.5.5 Crítica a la política social del gobierno mexicano 2.5.6 Distribución desigual en el mundo 2.5.7 Desvinculación del sistema educativo con la planta productiva 2.5.8 Desigualdad laboral 2.5.9 Desigualdad educativa 2.5.10 Desigualdad económica CAPÍTULO 3. La Transición Hacia el Desarrollo Social Sustentable 3.1 Replantear la política social 3.1.1 Cambios institucionales 3.1.2 Nueva estrategia económico - social 3.1.2.1 Articulación entre democracia y desarrollo sustentable 3.1.2.2 Lineamientos generales 3.2 Perspectiva de la política económica de México en el siglo XXI 3.2.1 El aspecto positivo en la política económica 3.2.2 El aspecto normativo en la política económica 3.3 Las políticas públicas con orientación y alcances sociales en México 1988 a 2009 (Enfoque comparativo) 3.3.1 Marco jurídico 3.3.2 Programa nacional de solidaridad 1988-1994 3.3.3 Programa de educación, salud y alimentación 1997-2000 3.3.4 Programa oportunidades 2001-2006 3.3.4.1 Características del programa oportunidades 3.3.4.2 Objetivos del programa oportunidades 3.3.5 Programa oportunidades 2007-2009 3.3.5.1 Características del programa oportunidades 3.4 Escaso efecto de las políticas económica y fiscal para reducir la pobreza y la desigualdad en México 3.4.1 El Estado de


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bienestar 3.4.2 El ingreso, su distribución como parte de la política fiscal 3.4.3 El federalismo fiscal como esquema de redistribución del ingreso 3.5 Crisis del sistema hacendario y su reforma en el estado neoliberal mexicano 3.5.1 Crítica al sistema tributario mexicano 3.5.1.1 Problemática económico - estructural 3.5.1.2 Problemas jurídico-político-administrativos de la tributación 3.5.2 La crisis presupuestal 3.5.3 Agotamiento del esquema actual del federalismo fiscal 3.5.4 Fracaso de la política impuesta por el Fondo Monetario Internacional 3.5.5 Reformar el sistema tributario, ¿hacia dónde? 3.5.5.1 La tendencia hacia una reforma tributaria 3.5.5.2 Una reforma hacendaria con objeto redistributivo

Objetivo General Objetivos específicos Preguntas Hipótesis Desarrollo


• Describir el diseño y la evolución que han tenido los diferentes programas instrumentados por el gobierno federal en materia de desarrollo social en los últimos años. • Conocer las características sociodemográficas del país con el fin de identificar los principales puntos de atención. • Analizar los distintos enfoques, conceptos y planteamientos oficiales que se orientan a los objetivos sociales. • Identificar las medidas empleadas por el gobierno mexicano en cuanto a las políticas de bienestar y su influencia en el nivel de desigualdad de la sociedad mexicana.

¿La desigualdad tiene como origen la falta de pericia de los gobernantes en turno para establecer medidas que incentiven el desarrollo nacional? ¿Qué ha hecho el gobierno mexicano para solventar y apoyar las políticas de bienestar en la población en particular por los efectos de las recientes crisis financieras?, ¿cuál ha sido su impacto? ¿Cómo explica el nivel ingreso de la población, los niveles de pobreza y desigual existentes en México? ¿Cuáles son los tipos de apoyo que demandan los estados para atender los efectos de la crisis, y en consecuencia la ampliación de las acciones orientadas a

2.- La definición de políticas económicas, como son: la privatización, la desregulación y la descentralización, si bien entregan datos de unas finanzas públicas sanas, han provocado un profundo rezago social y cancelado vías de desarrollo alternativo; por otra parte, la falta de una adecuada planeación hacendaria ha acentuado la carencia de recursos para solventar la política de bienestar.

CAPÍTULO 3. La Transición Hacia el Desarrollo Social Sustentable 3.1 Replantear la política social 3.1.1 Cambios institucionales 3.1.2 Nueva estrategia económico - social 3.1.2.1 Articulación entre democracia y desarrollo sustentable 3.1.2.2 Lineamientos generales 3.2 Perspectiva de la política económica de México en el siglo XXI 3.2.1 El aspecto positivo en la política económica 3.2.2 El aspecto normativo en la política económica 3.3 Las políticas públicas con orientación y alcances sociales en México 1988 a 2009 (Enfoque comparativo) 3.3.1 Marco jurídico 3.3.2 Programa nacional de solidaridad 1988-1994 3.3.3 Programa de educación, salud y alimentación 1997-2000 3.3.4 Programa oportunidades 2001-2006


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• Analizar si el federalismo fiscal instrumentado en México ha permitido reducir los niveles de desigualdad que resultan del excesivo centralismo. • Determinar si las políticas de desarrollo utilizadas por los gobiernos mexicanos fiscalmente disminuidos, han ayudado a solventar las necesidades de la sociedad, o al contrario han ampliado la desigualdad.

la atención de las necesidades crecientes de la población? ¿Cómo se manifiestan los tipos de desigualdades en los ámbitos laboral, educativa y económica? ¿Qué impacto ha tenido la estructura hacendaria del país en el nivel de bienestar de la población que habita en las entidades? ¿Qué medidas ha instrumentado la federación con el fin de evitar el impacto negativo de las crisis y su efecto sobre el bienestar social? ¿Las políticas de desarrollo implementadas por el gobierno son el antídoto para frenar la complejidad de los problemas que de la desigualdad (desempleo, escases de recursos, pérdida del poder adquisitivo, etc.)? ¿Cuáles son las medidas de política económica implementadas por el gobierno federal para el financiamiento y el estímulo a la dinámica económica? ¿Qué medidas serían necesarias para modificar el diseño de los programas sociales para mejorar sus resultados? ¿Cuáles son las restricciones financieras que enfrenta el gobierno para canalizar mayores recursos al desarrollo social de manera en que se amplíe su cobertura? ¿Qué características presenta la población de menores recursos y cuál es su nivel?

3.3.4.1 Características del programa oportunidades 3.3.4.2 Objetivos del programa oportunidades 3.3.5 Programa oportunidades 2007-2009 3.3.5.1 Características del programa oportunidades 3.4 Escaso efecto de las políticas económica y fiscal para reducir la pobreza y la desigualdad en México 3.4.1 El Estado de bienestar 3.4.2 El ingreso, su distribución como parte de la política fiscal 3.4.3 El federalismo fiscal como esquema de redistribución del ingreso 3.5 Crisis del sistema hacendario y su reforma en el estado neoliberal mexicano 3.5.1 Crítica al sistema tributario mexicano 3.5.1.1 Problemática económico - estructural 3.5.1.2 Problemas jurídico-político-administrativos de la tributación 3.5.2 La crisis presupuestal 3.5.3 Agotamiento del esquema actual del federalismo fiscal 3.5.4 Fracaso de la política impuesta por el Fondo Monetario Internacional 3.5.5 Reformar el sistema tributario, ¿hacia dónde? 3.5.5.1 La tendencia hacia una reforma tributaria 3.5.5.2 Una reforma hacendaria con objeto redistributivo Capítulo 4. La Política Social de México en el Siglo XXI 4.1 La política social en México 4.1.1 Importancia del estudio de la economía regional y distribución territorial 4.1.2 Los programas sectoriales para el desarrollo social y combate a la pobreza 4.2 Limitantes estructurales del estado y la economía de México en el siglo XXI 4.2.1 Limitantes estructurales que presenta el estado 4.2.2 Limitantes estructurales de la economía 4.3 Análisis de las


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características sociodemográficas en México 4.3.1 Características sociodemográficas 4.3.1.1 Distribución de la población 4.3.1.2 La migración 4.3.1.3 La educación 4.3.1.4 La vivienda 4.3.1.5 Los ingresos 4.3.2 Mediciones de desigualdad 4.3.3 Mediciones de pobreza 4.4 Propuesta para el desarrollo y crecimiento económico 4.5 El Desarrollo Social Sustentable como eje de la administración pública federal 4.5.1 Reformulación de las políticas sociales para el desarrollo social sustentable 4.5.2 Institucionalidad democrática


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CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN

La crisis en México asociada a un gobierno centralista que generó grandes desigualdades sociales, económicas, y regiones, se tradujo en pequeños territorios que concentraron población, recursos económicos y políticos, y que jamás difundieron el deseado desarrollo al resto del territorio. Con el cambio adoptado por el Gobierno Mexicano desde los años noventa, se optó por abandonar las políticas específicas que promovían el Desarrollo Regional, ya que esto implicaba una acción específica por parte del Gobierno Federal y Estatal, que permita consolidar las iniciativas locales de desarrollo y fortalecer los gobiernos locales para que estos sean quienes coordinan los esfuerzos para impulsar el desarrollo local.

Las reformas neoliberales, que si bien es cierto surgen con el interés de corregir los desequilibrios de un estado obeso, lo que salta a la vista que dicha estrategia fracaso, y devino en un debilitamiento del régimen estatal para generar recursos propios, esto se ve reflejado precisamente en que los ciudadanos han perdido la posibilidad de participar abiertamente en la toma de decisiones y que es necesario devolver a la comunidad el poder de influir de manera directa en las decisiones que han de afectar el bienestar político.

Es necesario reformar la normatividad y concepción del régimen estatal, y debe fundamentarse en el papel del gobierno descentralizado y que lleva implícito la auténtica democracia y un sistema republicano, e inspire en la participación popular en cabildos abiertos, o en consultas directas sobre los medios de solucionar situaciones y problemas concretos que deben ser resueltos.

El Estado, como ejecutor de la Política Económica, juega un papel crucial como mediador de intereses y de fungir de apoyo en la creación de condiciones que dirijan a la economía al desarrollo y bienestar social, de tal suerte que las instituciones que lo integran, pasan a cobrar un rol determinante para el entendimiento de la formulación y aplicación de las políticas, esto quiere decir que la intervención estatal es la parte que puede hacer efectivas las aspiraciones del bienestar social.

Es definitivo que el planteamiento hecho en cuanto a la aplicación de la Política Económica y Social, en términos objetivos y subjetivos, destaca una gran polémica por parte de los agentes económicos y los encargados de su conducción, y a la vez, constituye una limitante para lograr los objetivos de desarrollo, porque el cúmulo de consideraciones entre lo que es mejor para el desarrollo, presenta una gran dificultad al querer consensar acciones, además, el ámbito regional y espacial en que se desenvuelven no siempre se corresponden para lograr consensos.

La administración pública ha estado bajo la dirección de gobiernos autoritarios e insensibles al Desarrollo Social, que limitaron la libertad, constriñendo la iniciativa


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individual y la creatividad de la sociedad. La política social implementada en México a través de los años está basada en la protección social focalizada, dirigida solamente a sectores sociales en situación de pobreza extrema, estos programas no han solucionado el problema debido a la falta de recursos, la vigencia sexenal de los mismos, el uso de ellos con fines políticos, la centralización, así como la asignación de recursos con criterios políticos y la falta de coordinación entre secretarias. El problema de los programas sociales es que actúan en un contexto que es el resultado de la suma de la actividad nacional y de la política económica nacional, que favorece la pobreza como lo es la política salarial, política de exportaciones, etc.

Las estrategias del Gobierno Federal a través de los años han presentado un cambio en la concepción de las políticas sociales. Se ha intentado pasar de la política social de cobertura universalista a la focalización de las acciones, es decir hacerlas selectivas y temporales; que los recursos lleguen no sólo a los sectores más organizados, clientes habituales de las políticas sociales, sino a quien efectivamente más lo necesite, a los más afectados por la crisis. Se ha intentado que el diseño e instrumentación de las políticas sociales pasen de ser sólo políticas gubernamentales a políticas en donde exista una participación de la sociedad, así como de asociaciones civiles, organizaciones no gubernamentales, es decir políticas públicas.

La política social en la actualidad es una política asistencial, desarticulada, centralizada, que privilegia el corto plazo sobre el largo plazo, además de que no resuelve los problemas estructurales que se tienen en el país como son la concentración del ingreso, la marginalidad, la pobreza, la desigualdad, la exclusión, el desempleo, etc. que se han convertido en obstáculos insalvables para poder lograr un ritmo de desarrollo sustentable en el tiempo. Los niveles de pobreza crítica que prevalecen en la mayoría del país, tiene su origen no en la insuficiencia de recursos, sino en los defectos de la modalidad de desarrollo económico que la administración pública intenta llevar a cabo.

Asimismo mientras subsistan desviaciones como el autoritarismo y la incapacidad para interpretar las señales que emita el cuerpo social; exista una deficiente representatividad; no exista garantía plena del Estado de Derecho; no se combatan decididamente la corrupción y otros delitos; no existan carreras públicas profesionalizadas con visión social; y no haya capacidad de previsión ni para formular ni hacer seguimientos a políticas sociales para el mediano y largo plazo, será muy difícil adelantar acciones para hacer viable un Desarrollo Social.

Por otra parte las decisiones políticas fundamentales desde los gobiernos están excesivamente sectorizadas, sin la debida valoración de la interrelación entre desarrollo económico, bienestar social y sustentabilidad ambiental, que constituyen los fundamentos del Desarrollo Sustentable. Un ejemplo de ello es la implementación de


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programas sociales para el combate a la pobreza dejándolo en manos de una sola Secretaría de Estado que en este caso es la de Desarrollo Social.

Frente a estos retos planteados, el Gobierno Federal ha realizado una serie de acciones, con la idea y convicción esperanzadora de que el generar condiciones de crecimiento económico y de bienestar social se mejorará la calidad de vida de toda la sociedad. Un ejemplo de estas acciones es el Plan Nacional de Desarrollo en su eje rector 3: Igualdad de Oportunidades, en el que se establece que todo mexicano sin importar su lugar de origen y el ingreso debe tener accesos a oportunidades de formación y de realización, que desafortunadamente en la actualidad no se está cumpliendo con este objetivo, ya que aún sigue existiendo la desigualdad en nuestro país, así como la falta de empleo y de oportunidades para la mayoría.

Ante estos límites señalados de la Política Social para alcanzar el Desarrollo Social, el enfoque del Desarrollo Sustentable plantea una nueva política social orientada a enfrentar las desigualdades y la pobreza crítica a través de la articulación de las políticas sociales, económicas y ambientales, desde esta perspectiva multidimensional se debe considerar como uno de sus fines primordiales el reforzar el papel distributivo del Estado. El replantear la política social desde este enfoque debe ser de manera radicalmente distinta y susceptible de fundamentar el Desarrollo Social presente y futuro sobre bases sólidas, distintas al asistencialismo, que nos aseguren el desarrollo económico y social para conducirnos a evitar la crisis sobre todo en zonas vulnerables del país.

El enfoque interdisciplinario del Desarrollo Sustentable representa un cambio cualitativo al incorporar la sustentabilidad ambiental, la sustentabilidad social, y a la sustentabilidad económica al considerarlos como medios y no como fines en la búsqueda del Desarrollo Social. La primera de ellas es la encargada del equilibrio y mantenimiento de los ecosistemas, la conservación y mantenimiento de las especies; el objetivo fundamental de la sustentabilidad social es la equidad, que implica la solución de la pobreza, la distribución equitativa de los beneficios del desarrollo, y la concreción de condiciones de dignidad humana; mientras que la sustentabilidad económica busca cambiar el crecimiento ilimitado como aquel comandado por el sistema capitalista, debido a que es incongruente con la sustentabilidad ambiental.

El enfoque interdisciplinario del Desarrollo Sustentable establece que la transformación social requiere de una transformación económica profunda, señala también que su transformación y medidas como los pactos sociales para fortalecer las capacidades fiscales del Estado harán posible la adecuada implementación de programas de Desarrollo Social. Ello se logrará en un entorno económico en el que se multipliquen las oportunidades de empleo remunerado y productivo.


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Las dificultades sociales y económicas que enfrentan la sociedad y la falta de credibilidad en las instituciones refleja la insustentabilidad de un modelo que pone en riesgo la soberanía y la viabilidad del país. Este es el gran desafío para la administración pública en México.

El Estado tiene entre sus funciones fundamentales la vigencia de un sistema democrático que se basa en el reconocimiento de la igualdad de todos los individuos y un poder político e instituciones que garanticen las condiciones de esa igualdad.

La legislación mexicana impone al Estado la responsabilidad de proteger los derechos sociales, sobre todo de los que menos tienen y se orienta a la construcción del desarrollo social, mediante la formulación de políticas públicas con la participación activa de los tres niveles de gobierno en la planeación, diseño y ejecución de las mismas. Sin embargo es necesario revisar la orientación del desarrollo, los programas sociales, el modelo económico y buscar nuevas alternativas.

Con base en la definición del término dilema, esta investigación analiza dos proposiciones contradictorias, respecto a sus fines e impactos, la del desarrollo humano que privilegia las metas sociales con una visión de corto plazo y el desarrollo sustentable con una visión de largo plazo para la construcción de un desarrollo social sustentable.

El dilema conceptual entre desarrollo humano y desarrollo social radica en el enfoque individual o social que caracteriza la orientación del Plan Nacional de Desarrollo.

El Plan Nacional de Desarrollo establece como eje rector al desarrollo humano sustentable, sin embargo este concepto genera confusión por su articulación con el enfoque del desarrollo sustentable adoptado en 1992 por la ONU, en la Cumbre de Rio.

El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Humano, ha escogido tres dimensiones básicas para su medición: longevidad (salud), conocimientos (educación) y acceso a recursos (ingresos). Como indicadores de estas dimensiones se ha propuesto tomar la esperanza de vida al nacer, la tasa de alfabetización, la matriculación escolar y el PIB per cápita. A pesar de que se han modificado los contenidos del Desarrollo Humano, su medición sigue siendo la misma desde su aparición.

El desarrollo sustentable, por su parte, es un concepto multidimensional, que incluye elementos económicos, políticos y sociales, así como aquéllos relacionados con el uso de los recursos e impactos del medio ambiente. Por lo tanto, las cuestiones del desarrollo sólo pueden ser tratadas con efectividad desde un enfoque interdisciplinario, en la cual las interrelaciones complejas y dinámicas, de cada uno de estas dimensiones, puedan ser entendidas y tomadas en cuenta para la toma de decisiones gubernamentales.


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El enfoque del desarrollo sustentable plantea que el propósito fundamental de las instituciones del Estado debe ser satisfacer las necesidades básicas de las generaciones presentes y futuras. El modelo económico capitalista se opone a este propósito, para él, la expansión de la producción, el crecimiento económico, representa una finalidad en sí. Es necesario precisar que la actividad económica tiene que orientarse a valorizar y no destruir el ambiente natural, preservar los recursos para su uso por parte de las futuras generaciones. La importancia de las instituciones para lograr este objetivo es de suma importancia, ya que en ellas recae la implementación, desarrollo y ejecución de las acciones para contribuir a la superación de la pobreza y las desigualdades, así como en elevar la calidad de vida de la sociedad, y dejar un legado a las generaciones futuras para la satisfacción de sus necesidades.

Con base en los resultados de los últimos años es incuestionable que las crisis sociales y económicas expresadas en la desigualdad y pobreza, refleja que las políticas gubernamentales ha seguido el modelo de desarrollo humano (Neo) liberal. La concentración permanente del ingreso en unas cuantas familias y el incremento de la pobreza rural y urbana así lo refleja.

Por lo tanto el compromiso del Estado en materia social y las políticas del gobierno son muy cuestionados por parte de la sociedad.

México posee un conjunto de disposiciones jurídicas que identifican los objetivos generales de su política pública.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 25, y sus leyes secundarias, del Desarrollo Social y de Planeación preservan los principios de un Estado Social orientado al Desarrollo Sustentable y en el Plan Nacional de Desarrollo se establece como principio rector el Desarrollo Humano sustentable.

En la actualidad existe un marco legal donde se garantizan los derechos sociales, así mismo existen instituciones que implementan y desarrollan políticas públicas para promover y proteger dichos derechos.

Sin embargo las políticas y los programas gubernamentales, analizados no se plantean el desarrollo social como propósito fundamental, exceptuando a la política social a cargo de la SEDESOL.

Con distinto grado de precisión, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece los derechos a la satisfacción de las necesidades de alimentación, a la protección de la salud, a disfrutar de una vivienda digna y decorosa, a recibir educación, a la información, al trabajo y al esparcimiento, entre otros.

La Constitución establece las diversas formas de protección que gozarán los individuos


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frente a los demás y ante el Estado, especificando los límites que tendrán sus libertades, y definiendo los derechos de carácter social. En principio, la Administración Pública tendría como objetivo central, dar vigencia a este grupo de derechos, entre otros, a través del marco general, como el Plan Nacional de Desarrollo o por medio de programas específicos.

Parte del problema es que en diversas leyes los derechos sociales reconocidos se enumeran en ocasiones en términos de bienes y servicios (alimentos, vivienda y educación), otras en la forma de acciones o estados de las personas (trabajo y salud), y algunos en términos del bienestar percibido (disfrute del medio ambiente). Ante la falta de claridad de los derechos sociales para guiar la política pública en general, una posible estrategia para estructurarla mejor sería ligar explícitamente sus programas a aquellos derechos sociales que definen objetivos relativamente precisos. En otros casos habría que suplir el mandato de la legislación con otros elementos.

Los esfuerzos realizados en México por las Instituciones son insuficientes ya que, de acuerdo con los datos oficiales, prevalecen los círculos de pobreza, además las acciones emprendías son de carácter asistencialista y mitigador de la pobreza sin promover el pleno ejercicio de los derechos sociales.

La gran desigualdad social existente provoca que la sociedad siga demandando servidores públicos e instituciones más capaces de atender las demandas de justicia social, de erradicación de pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida. Por lo pronto están inmersos en un sistema económico neoliberal, el cual se enfoca a metas de corte económicas, dejando en segundo término las metas sociales. En tal sentido la estabilidad de precios y de las cuentas públicas de los gobiernos, el adelgazamiento institucional y un mercado global proveedor de bienes y servicios, han provocado que exista un descuido considerable de los derechos y demandas sociales.

Desde la perspectiva del desarrollo sustentable la pobreza está estructuralmente unida a la escasez, lo que no está reconocido concreta y explícitamente por el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. El desarrollo social sustentable debe comprender como propósito fundamental la satisfacción de las necesidades esenciales de la población, en especial de los sectores menos favorecidos.

Para abatir eficientemente la pobreza y las desigualdades, es necesario superar la visión desarrollista de la acción gubernamental y de su política asistencialista caracterizada por la multiplicidad y dispersión de programas, a fin de arribar a una política de Estado para un desarrollo social sustentable e integrador.

El Estado a través de sus instituciones debe fortalecer y consolidar los ejes centrales para el desarrollo sustentable y que además son requisitos que se reconocen en el documento Nuestro Futuro Común, incluyen:


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• Un sistema político democrático que asegure a sus ciudadanos, una participación efectiva en la toma de decisiones.

• Un sistema económico capaz de generar empleo sobre una base autónoma y constante para satisfacer las necesidades básicas de la población.

• Un sistema social que evite las tensiones provocadas por un crecimiento económico desequilibrado.

• Un sistema ambiental que cumpla con el imperativo de preservar el medio ambiente.

• Un sistema tecnológico capaz de investigar constantemente nuevas soluciones, a nivel local acorde con las necesidades locales.

• Un sistema internacional que promueva modelos duraderos de cooperación y solidaridad.

• Un sistema administrativo flexible y capaz de ampliar los espacios de participación de la sociedad.

Es necesario avanzar en distintos frentes. Aprovechar las oportunidades para redefinir el enfoque del Plan Nacional de Desarrollo y apostar por el desarrollo sustentable, para superar neoliberales los sesgos del “desarrollo humano”. Se debe enfatizar que el objetivo del gobierno, debe ser la satisfacción de las necesidades de las generaciones presentes y futuras con base en el pleno ejercicio de los derechos sociales que establece el marco normativo. Debe incrementarse la credibilidad de las instituciones a través de una mayor trasparencia y evaluación, así como establecer reglas claras y sistemas de competencia para el sector privado.

Para el diseño de la política de desarrollo social sustentable necesitamos pasar de la categoría asistencial y propuestas político-partidistas a resolver desde el enfoque del desarrollo sustentable el tema de fondo: la desigualdad generadora de pobreza y marginación.

El desarrollo sustentable debe ser el eje rector del Plan Nacional de Desarrollo y constituirse en un verdadero objetivo nacional del Estado y de la sociedad. En la práctica, esto significa que las políticas públicas, económicas y sociales deben orientarse a la erradicación de la pobreza y las desigualdades. En segundo lugar, la estrategia de enfrentamiento a la pobreza ha de ser concebida como una acción integral que tenga como su principal propósito, en el mediano y largo plazo, el producir un cambio estructural en el interior de la sociedad. Por lo tanto, dicha estrategia, no puede visualizarse tan solo como un conjunto de acciones coyunturales y desarticuladas, que tengan como propósito aminorar la situación de los grupos más vulnerables de la sociedad.

La democracia como forma de organización social, implica no solamente conservar la diversidad de razas, de conocimientos, las culturas y su patrimonio, sino también


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asegurar condiciones comunes que permitan el ejercicio de los derechos humanos básicos, derechos sociales, económicos, políticos, culturales y ambientales que se interrelacionan entre sí para garantizar la satisfacción de las necesidades de la actual y futuras generaciones.

El proceso de democratización de las instituciones implica la participación de actores sociales autónomos como las ONG’s capaces de movilizar y hacer representar sus demandas para enfrentar el problema de la multidimensionalidad de la desigualdad.

Para que un sistema político democrático pueda transformar al Estado y a la ciudadanía hacia el desarrollo social sustentable, debe, a su vez, ser transformado en un juego que se desarrolle en múltiples campos y en contextos continuados de toma de decisiones. En otras palabras, el desafío consiste en transformar la democracia en un conjunto institucional que permita el ejercicio continuado del control de los gobernantes por los gobernados, para garantizar la satisfacción de sus necesidades básicas y la vigencia de los derechos sociales, lo que significa hacer que la democracia no solo funcione en los procesos electorales.

Construir un Estado para el desarrollo social sustentable no será posible mediante planes de corto plazo y estratégicos, sino muy centralmente de un sistema institucional articulado y socialmente comprometido con visión de largo plazo para materializarlo desde el corto plazo. La viabilidad de los procesos de transformación institucional dependerá en mucho de la convicción que tenga el conjunto de actores del país sobre la importancia de su participación y la forma y ritmo de implementación.

Más allá de los indicadores de salud, ingreso y educación, que marca el enfoque de desarrollo humano, se debe destacar los principios de equidad, democracia y responsabilidad intergeneracional en que se fundamenta el desarrollo sustentable. Estos se validarán en el tiempo y su concreción, demanda perseverancia, particularmente cuando el punto inicial de los procesos institucionales, como se ve en la mayoría de los casos, es la desconfianza de la sociedad con las instituciones. Sólo la perseverancia en el diálogo y la experiencia de compartir estos principios y valores de sustentabilidad, que redunden en acciones con resultados concretos pero con visión social de largo plazo, permitirán lograr la confianza entre todos los actores que concurren al proceso de reforma del Estado orientados ahora hacia el desarrollo social sustentable.

Hemos expuesto y mostrado que la pobreza y desigualdad se ha agudizado en la última década debido a la forma en que se ha focalizado la Política Social, con base en las consideraciones objetivas y subjetivas imperantes, y al problema estructural que presenta nuestra economía, del cual tipificamos los siguientes puntos, que a mi juicio son los más representativos.


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1. Es muy importante considerar que de acuerdo al INEGI 2010, en el medio rural (población con menos de 2500 habitantes) habitan 24 millones de personas, es decir, 22.12% de la población, además de ser una población altamente dispersa; en tanto que la población urbana registra una alta concentración poblacional, principalmente en las zonas metropolitanas y grandes ciudades, donde habita el 77.88% restante de la población.

2. A nivel territorial, el fenómeno de la pobreza y desigualdad se manifiesta tanto en el ámbito rural como el urbano, siendo el primero donde se presenta con mayor agudeza e intensidad, sin dejar de señalar que en los últimos años la pobreza se ha incrementado en los cinturones urbanos.

3. El fenómeno de desigualdad se finca básicamente en la distribución del ingreso. Existe una escases de oportunidades para conseguir recursos suficientes para cubrir las necesidades básicas y de recreación, debido a la falta de desarrollo en los determinantes del desarrollo humano y a los resultados del neoliberalismo y la globalización que favorece la acumulación del capital y la concentración de los beneficios.

4. La pobreza es el resultado de una dotación inicial de recursos, del desenvolvimiento de las capacidades humanas de cada individuo y, de su habilidad para manipular su entorno; lo cual implica contar con la experiencia económica, social y cultural. El propósito es encaminar a estos determinantes y a las capacidades humanas, a desarrollarse en un ambiente de ética y moral para garantizar una reducción significativa de la pobreza, y así se logre el bienestar y la paz social.

5. Los resultados de pobreza y desigualdad en el siglo XXI, medidos a través de los diferentes indicadores desarrollados en el trabajo, son los siguientes:

a) En materia de pobreza, de 2000 a 2010, si bien los resultados del CONEVAL dan cuenta de que:

• A nivel nacional, la pobreza alimentaria se decremento en 10.61%, la de capacidades se decremento en 3.8% y la de patrimonio se incrementó en 9.5%

• A nivel urbano la pobreza alimentaria se incrementó en 18.34%, la de capacidades se incrementó en 16.39% y la de patrimonio se incrementó en 22.47%.

• A nivel rural la pobreza alimentaria se decremento 24%, la de capacidades se decremento en 16.59% y la de patrimonio se decremento en 3.32%.

b) En materia de desigualdad:

• De 2000 a 2010 a nivel nacional, según el índice de Gini, la desigualdad se decremento, sin embargo, si lo comparamos con el periodo de 2000 a 2009, la desigualdad se incrementó.


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• El índice de Gini de 2000 a 2010 pasó de 0.479 a 0.474 respectivamente, y de 2000 a 2009 pasó de 0.479 a 0.546 respectivamente.

• El índice de Theil de 2000 a 2009 pasó de 0.231 a 0.214 respectivamente. • Para el año 2000 tenemos que el crecimiento promedio anual del PIB per cápita

fue de 11.18%. • Para el año 2010 tenemos que el crecimiento promedio anual del PIB per cápita

fue de 2.02%.

c) Índice de Desarrollo Humano IDH para 2010:

• El IDH nacional fue de 0.845 • Los estados de Guerrero, Oaxaca y Chiapas tuvieron el menor IDH con 0.762,

0.761 y 0.753 respectivamente. • El Distrito Federal fue el más alto con 0.900, comparado con el nacional.

d) Índice de pobreza con base en el índice FGT para 2010:

• Para la zona urbana y rural a nivel nacional, los estados de Guerrero, Oaxaca y Chiapas, representan el nivel de pobreza extrema más alta con valores de 0.7736, 0.7593 y 0.7954 respectivamente.

• En contraste con los estados de Nuevo León, Colima y el Distrito Federal que representan niveles de pobreza extrema más baja, con valores de 0.1812, 0.1979 y 0.2052 respectivamente.

e) En materia de marginación y rezago educativo, tenemos un rezago que equivale a 34 millones de individuos, entre analfabetas, los que no asisten a la escuela, indígenas y 25% de las familias más pobres sin educación; con un promedio nacional de 8 años de asistencia escolar.

1. Los limitantes estructurales de la aplicación de la Política económica y social tiene que ver con cuatro factores:

• El desorden derivado de la interacción de los procesos económicos, sociales, culturales, políticos y ecológicos.

• La relación de desventaja que presenta el Estado respecto al mercado, donde no se ha podido llegar a un equilibrio en los intercambios y la política económica que favorezca al bienestar social, y donde las relaciones cambian a través del tiempo porque están inmersas en un complejo sistema de contradicciones.

• La exclusión social, como el resultado del proceso estructural del capitalismo en sus versiones de liberalismo económico y globalización.

• Los planteamientos éticos y juicios de valor, tanto de los encargados de aplicar la política económica, como las preferencias de los individuos, y éstos como sociedad; donde se destaca la corrupción, intereses de grupo, la discriminación y


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el mal uso de los recursos públicos.

2. Las condiciones de la pobreza y desigualdad, necesariamente se ven reflejadas en la falta de capacidad de la demanda por los escasos o nulos ingresos para adquirir los bienes y servicios necesarios para vivir, ello a nivel macroeconómico es una restricción para el crecimiento económico y el desarrollo del país.

3. Se debe aplicar una Política Económica que promueva la inversión, el empleo y el ingreso para volver a crecer, es decir, se debe apoyar a las políticas sociales que mejoren los ingresos, para que se incremente la demanda y con lo cual se incentive la inversión, el empleo y el consumo, y así se incremente el Producto interno bruto.

4. Podemos decir que en el proceso de reestructuración política, económica y social de México, es posible lograr el desarrollo y estabilidad, ello mediante la aplicación de las reformas en materia educativa, financiera, laboral, fiscal y en seguridad; así como lograr el cambio de cultura económica en la población; lograr la inserción de la población al modelo y estructura económica; y poder contar con un proyecto de Estado que englobe o sea incluyente para toda la población de nuestro país.

La historia reciente de México está asociada a la presencia de crisis recurrentes las cuales han ido profundizando la situación de desigual social que significa un lastre para el desarrollo y es una materia apremiante en la agenda pendientes de los gobiernos federales, la profundidad de esta desigualdad está asociada entre otras cosas a la existencia de un gobierno centralista que ha generado grandes desigualdades entre las regiones así como al interior de las mismas, se tradujo en pequeños territorios que concentraron población, recursos económicos y políticos, y que jamás difundieron el deseado desarrollo equilibrado al resto del territorio.

Con las recientes reformas que ha adoptado el Gobierno Mexicano, ha quedado claro que no se requiere solamente de una política específica que promueva el desarrollo regional, sino que es necesaria una estrategia integral que permita consolidar las iniciativas locales de desarrollo y fortalecer los gobiernos locales para que estos sean quienes coordinan los esfuerzos para impulsar el desarrollo local.

Lo anterior ante la debilidad de los regímenes estatales para generar recursos propios, ha significado que los ciudadanos han perdido la posibilidad de participar abiertamente en la toma de decisiones y que es necesario devolver a la comunidad el poder de influir de manera directa en las decisiones que han de afectar su bienestar.

Es necesario reformar la normatividad y concepción del régimen estatal, y debe fundamentarse en el papel del gobierno descentralizado y que lleva implícito la auténtica democracia y un sistema republicano que inspire la participación popular en cabildos abiertos, o en consultas directas sobre los medios de solucionar situaciones y


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problemas concretos que deben ser resueltos, como por ejemplo: la pauperización de las comunidades indígenas, la creciente informalidad de las fuentes de trabajo, la presencia de recurrentes crisis presupuestales del estado que obligan a recortar los programas sociales de contención, entre otros.

En este sentido, surge la primera medida de política pública para ir atendiendo la creciente desigualdad:

Con relación a los Ingresos Estatales y la potestad tributaria es necesario trasladar competencias de órganos nacionales centrales o descentralizados a los municipios, ya que esto implica que estos cuenten con fuentes de ingresos autónomos capaces de financiar los servicios; en este sentido se debe poner el acento sobre la carga impositiva a la renta y propiedad de los individuos que ratifique el carácter progresista de la política fiscal.

Como por ejemplo, algunas de las acciones concretas que deben implementarse incluirían:

a) Ante el problema básico que enfrentan los gobiernos municipales referente a la emergencia de financiar su gasto público deficitario, el cual merma significativamente su capacidad de acción. Las opciones de financiamiento que brinda el Sistema Nacional de Coordinación fiscal, como son: recaudación de impuestos propios, mayores participaciones y transferencias, han mostrado no ser suficientes para satisfacer las necesidades de gasto, provocando la fragilidad financiera de los gobiernos locales, y la aparición de nuevas crisis. En este contexto, considerar una alternativa de financiamiento y mejorar la forma en se administra el gasto es atractivo.

b) Mediante la bursatilización de la deuda de los Estados es muy probable que se reduzca la brecha entre sector financiero y productivo, debido a que la participación de los municipios en los mercados financieros de deuda debe estar condicionada a la realización de inversiones productivas; además, propiciará un saneamiento y transparencia de las finanzas municipales debido a las exigencias que implica participar en el mercado de valores. Pero, se deben considerar los posibles riesgos de esta vía de financiamiento, pues si no se aplica cautelosamente acentuaría las deficiencias del sistema afectando las metas económicas que justifican la descentralización.

c) Es recomendable que el financiamiento por deuda bursátil sea otorgado considerando un límite de endeudamiento en proporción con los ingresos propios. De esta forma se incentivaría a la autonomía fiscal, se incrementaría la capacidad de recaudación y se disminuiría la dependencia fiscal; además, se motivaría el incremento de dichos ingresos para adquirir mayor endeudamiento. También deben considerarse el monto de participaciones para aminorar el riesgo


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crediticio.

Por otra parte los procesos de descentralización fiscal y administración en México, son un ejemplo, de que pese a las facultades tributarias que la ley ha otorgado a los municipios mexicanos, se mantienen desequilibrios en el proceso de descentralización Política, Fiscal y Administrativa. El desequilibrio vertical se origina básicamente en la limitada capacidad impositiva de los Estados mexicanos y en las enormes responsabilidades de gasto público que deben efectuar. Esta situación los conduce a depender considerablemente de las transferencias Federales para crear políticas de bienestar. Los desequilibrios horizontales tienen que ver con las enormes diferencias entre regiones, y la necesidad de buscar una mayor capacidad e igualdad a través de los recursos que la Federación entrega a los gobiernos locales.

De esta manera las alternativas para reducir la desigual que proviene de una inadecuada estructura del gasto público, deben incidir en la forma y sentido de los procesos sustantivos como la descentralización, globalización y la crisis financiera. Así como abriendo oportunidades para que los actores locales gestionen directamente con sus recursos el desarrollo de su entorno, situación aún no contemplada en el modelo vigente, donde prevalen los paradigmas de proyectos sectoriales con control central y que deben de tener acciones de escala, y lo más importante, es que existen una cantidad enorme de iniciativas locales que sin duda son el insumo principal para el diseño de una política de bienestar y de desarrollo económico local en México.

Principios de estas acciones se encuentran las reformas para que las Entidades Federativas realicen cambios a sus respectivas leyes de deuda a fin de instaurar controles que prevengan el sobreendeudamiento.

Es por ello que a la legislaturas Estatal y Federal les corresponde seguir trabajando para dotar a los Estados de mayores opciones para reducir su dependencia financiera hacía los recursos provenientes de los derivados de la Ley de Coordinación Fiscal.

Otro ámbito de relevancia será la combinación exitosa de políticas de desarrollo que combinen metas de corto y largo plazo consistentes, principalmente en el ámbito del desarrollo de capacidades y habilidades de la población.

En este sentido, se articula la segunda propuesta de acción en el ámbito de las políticas públicas:

Desarrollar un modelo educativo público que incluya como premisa el desarrollo de habilidades y conocimiento de manera autónoma en el educando de forma que propicie una actitud positiva hacia el aprendizaje y la autocapacitación, esto permitirá dotar a la población de la capacidad práctica de resolver sus necesidades de empleo e ingreso de manera más concreta y precisa. En este


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sentido es relevante la ampliación de la obligatoriedad de la educación básica hasta los niveles técnicos y de bachillerato, medidas para reducir el fracaso escolar con acciones concretas en el ámbito de la alimentación, la salud y el acceso a la cultura.

Este enfoque debe considerar que la vida laboral se ha alargado, por lo que el individuo se verá obligado en múltiples veces a reaprender, alargando los periodos de educación también porque las actividades a desarrollar requieren una formación cada vez más específica.

Es preciso ofrecer distintas salidas a los educandos conforme a sus propias habilidades e intereses de tal forma que permita optar por diversas disciplinas y niveles profesionales para derivarlos a actividades productivas acordes a sus habilidades y actitudes, en relación con las empresas e instituciones destinatarias de formación profesional, mediante acuerdos generales de inserción laboral.

En este sentido, invertir en la protección del desarrollo en la primera infancia de la población resulta de primer orden, así como mejorar la calidad de la educación, para hacer frente a la situación de la juventud en riesgo, para ello se debe elevar a grado constitucional que la educación que imparta el estado será universal y gratuita, mejorar el funcionamiento de los mercados laborales y ampliar la cobertura de la seguridad social fomentando la inclusión social para lograr más equidad.

Otra de las medidas de política pública orientadas a reducir el grado de desigualdad, tiene que ver con la combinación de medidas de política económica y de desarrollo social:

Mejorar sustancialmente los esquemas de regulación del estado del estado de las actividades económicas, lo que implica una reingeniería mayor al esquema general de regulación que abarque los tres niveles de gobierno y sea coherente y consistente con el fomento a las actividades productivas formales, fuertemente orientado a fortalecer canales de crecimiento económico impulsado por sectores productivos con alto impacto para generar más empleo en sectores marginales y promover el acceso al crédito de pequeños productores en sectores agrícolas.

Este nuevo modelo debe incluir:

1. Combatir la ineficacia de los mercados, para impedir que la presencia relevante de grandes empresas desarticulen los esfuerzos e iniciativas productivas nacionales.

2. Fomentar la competencia y el desarrollo de nuevas empresas, principalmente en sectores de alto contenido tecnológico.


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3. Establecer procedimientos más transparentes en las contrataciones y concesiones protagonizadas por el Estado y las instituciones públicas, procurando fortalecer las iniciativas locales de producción y a la micro y pequeña empresas.

4. Propiciar esquemas alternativos de financiamiento del gasto en pensiones por el procedimiento de aumentar la edad de la jubilación y aumentar así la vida laboral de los ciudadanos, cada vez con una expectativa de vida más prolongada y en mejores condiciones de salud.

De esta manera debemos concluir ratificando que la desigualdad debe ser una de las principales problemáticas de los tres órdenes de gobierno. Como se ha visto implica un alto costo social, dado que es injusta, pues trunca las aspiraciones y las condiciones de bienestar de las personas, que ni pueden realizarse en sus aspiraciones ni cumplir con el propósito de ascenso social y una vida digna a sus hijos. En el político, las diferencias extremas de ingreso son incompatibles con la democracia: por mucho que el voto tenga un efecto igualador en el acceso al sistema político, los más ricos siempre tendrán más capacidad que los más pobres de lograr que ese sistema funcione a su favor. Por su parte en materia económica, la desigualdad es ineficiente, pues supone tener que destinar recursos que por definición son escasos, a evitar los grados extremos de pobreza, en lugar de apoyar proyectos de desarrollo de amplio alcance a través de mejorar la educación y la innovación tecnológica. En este sentido se constituye como la principal amenaza a la democracia y tiene un efecto devastador a mediano y largo plazo para la economía.


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“EL EFECTO DE LA DESIGUAL EN EL DISEÑO, EJECUCIÓN Y EVALUACIÓN DE

POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN MÉXICO, UNA

APROXIMACIÓN. 2000 - 2013”

REPORTE DE INVESTIGACIÓN


ÍNDICE

INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................. 1

Capítulo 1. Marco de Referencia .......................................................................................................... 8

1.1 Pobreza, epistemología ....................................................................................................................... 8

1.1.1 De cómo surgió el concepto institucional de pobreza. ................................................................. 8

1.1.2 Concepto de pobreza .................................................................................................................. 11

1.2. Concepto de desigualdad ................................................................................................................. 12

1.2.1 Tipos de desigualdad .................................................................................................................. 13

1.2.2 Medición de la desigualdad ......................................................................................................... 14

1.3 Medición de la pobreza ...................................................................................................................... 15

1.4. Marginación. ..................................................................................................................................... 17

1.4.1 Concepto de marginalidad .......................................................................................................... 18

1.4.2 Tipos de marginalidad ................................................................................................................. 19

1.5 Vulnerabilidad social .......................................................................................................................... 20

1.6 Índice de desarrollo humano ............................................................................................................. 21

1.7 Política económica ............................................................................................................................. 22

1.8 Política fiscal ...................................................................................................................................... 25

1.9 Redistribución del ingreso ................................................................................................................. 25

1.10 Política social ................................................................................................................................... 27

1.11. Políticas públicas ............................................................................................................................ 29

1.12 Administración pública y neoliberalismo .......................................................................................... 35

1.12.1 Desarrollo social ........................................................................................................................ 38

1.12.2 Categoría social del desarrollo sustentable .............................................................................. 41

1.12.3 El enfoque del desarrollo sustentable ....................................................................................... 41

1.12.4 Sustentabilidad social ............................................................................................................... 48

1.13 El Estado y la desigualdad social .................................................................................................... 51

1.13.1 Concepto de Estado .................................................................................................................. 51

1.14 Administración pública y desarrollo social ....................................................................................... 53

1.14.1 Estado y sociedad ..................................................................................................................... 53

1.14.2 Estado social ............................................................................................................................. 55

1.14.3 Política social ............................................................................................................................ 57

1.14.4 Dilemas conceptuales ............................................................................................................... 59

1.15 Desarrollo sustentable ..................................................................................................................... 59

1.15.1 Antecedentes del desarrollo sustentable .................................................................................. 61

1.16 Derechos humanos y sociales ......................................................................................................... 67

1.16.1 Desarrollo humano .................................................................................................................... 72

1.16.2 Desarrollo sustentable .............................................................................................................. 76

1.16.3 Índices de medición para el desarrollo sustentable .................................................................. 82

1.17 Concepto de desarrollo económico ................................................................................................. 85


1.17.1 Medidas Tradicionales del Desarrollo Económico .................................................................... 87

1.18 Objetivos del milenio ........................................................................................................................ 90

CAPITULO 2. Política Social del Gobierno Federal ........................................................................... 93

2.1 Contexto institucional ......................................................................................................................... 94

2.1.1 Antecedentes de los programas (1970 - 2006) ........................................................................... 94

2.1.2 Plan Nacional de desarrollo (2007-2012) ................................................................................... 99

2.2 Programas sociales de la secretaría de desarrollo social (SEDESOL) ........................................... 102

2.2.1 Programa especial concurrente ................................................................................................ 106

2.2.2 Gasto Social y Resultados ........................................................................................................ 111

2.3 Desequilibrio social .......................................................................................................................... 113

2.3.1 Crisis del sector productivo ....................................................................................................... 119

2.3.2 Pobreza y medio ambiente ....................................................................................................... 122

2.4 Marco normativo e institucional ....................................................................................................... 125

2.4.1 Constitución política de los estados unidos mexicanos ............................................................ 126

2.4.2 Ley General de desarrollo social............................................................................................... 128

2.4.3 Ley de planeación ..................................................................................................................... 130

2.4.4 Plan Nacional de desarrollo ...................................................................................................... 132

2.5 La pobreza y desigualdad por la distribución del ingreso en México .............................................. 139

2.5.1 La pobreza en un problema ancestral de Latinoamérica y México. ......................................... 139

2.5.2 Evolución de la política social en México .................................................................................. 141

2.5.3 El rostro contemporáneo de la pobreza en México .................................................................. 145

2.5.4 El costo social de la pobreza .................................................................................................... 151

2.5.4.1 Concentración del ingreso .................................................................................................. 151

2.5.4.2 Segmentos poblacionales vulnerables ............................................................................... 152

2.5.4.3 Demografía y subempleo ................................................................................................... 154

2.5.4.4 Desaliento e improductividad agropecuaria ....................................................................... 156

2.5.4.5 Educación ........................................................................................................................... 159

2.5.5 Crítica a la política social del gobierno mexicano ..................................................................... 160

2.5.6 Distribución desigual en el mundo ............................................................................................ 164

2.5.7 Desvinculación del sistema educativo con la planta productiva ............................................... 165

2.5.8 Desigualdad laboral .................................................................................................................. 168

2.5.9 Desigualdad educativa .............................................................................................................. 169

2.5.10 Desigualdad económica .......................................................................................................... 176

CAPÍTULO 3. La Transición Hacia el Desarrollo Social Sustentable .............................................. 181

3.1 Replantear la política social ............................................................................................................. 182

3.1.1 Cambios institucionales ............................................................................................................ 186

3.1.2 Nueva estrategia económico - social ........................................................................................ 189

3.1.2.1 Articulación entre democracia y desarrollo sustentable ..................................................... 193

3.1.2.2 Lineamientos generales ..................................................................................................... 194

3.2 Perspectiva de la política económica de México en el siglo XXI ..................................................... 197


3.2.1 El aspecto positivo en la política económica ............................................................................ 197

3.2.2 El aspecto normativo en la política económica ......................................................................... 205

3.3 Las políticas públicas con orientación y alcances sociales en México 1988 a 2009. (Enfoque comparativo) .......................................................................................................................................... 210

3.3.1 Marco jurídico ............................................................................................................................ 210

3.3.2 Programa nacional de solidaridad 1988-1994 .......................................................................... 212

3.3.3 Programa de educación, salud y alimentación 1997-2000 ....................................................... 212

3.3.4 Programa oportunidades 2001-2006 ........................................................................................ 212

3.3.4.1 Características del programa oportunidades ..................................................................... 213

3.3.4.2 Objetivos del programa oportunidades .............................................................................. 215

3.3.5 Programa oportunidades 2007-2009 ........................................................................................ 216

3.3.5.1 Características del programa oportunidades ..................................................................... 216

3.4 Escaso efecto de las políticas económica y fiscal para reducir la pobreza y la desigualdad en México .................................................................................................................................................... 217

3.4.1 El Estado de bienestar .............................................................................................................. 217

3.4.2 El ingreso, su distribución como parte de la política fiscal ....................................................... 220

3.4.3 El federalismo fiscal como esquema de redistribución del ingreso .......................................... 224

3.5 Crisis del sistema hacendario y su reforma en el estado neoliberal mexicano ............................... 231

3.5.1 Crítica al sistema tributario mexicano ....................................................................................... 232

3.5.1.1 Problemática económico – estructural .......................................................................... 233

3.5.2 La crisis presupuestal ............................................................................................................... 242

3.5.3 Agotamiento del esquema actual del federalismo fiscal ........................................................... 245

3.5.4 Fracaso de la política impuesta por el Fondo Monetario Internacional .................................... 248

3.5.5 Reformar el sistema tributario, ¿hacia dónde? ......................................................................... 252

3.5.5.1 La tendencia hacia una reforma tributaria .......................................................................... 253

3.5.5.2 Una reforma hacendaría con objeto redistributivo ............................................................. 256

Capitulo 4. La Política Social de México en el Siglo XXI ................................................................. 260

4.1 La política social en México ............................................................................................................. 260

4.1.1 Importancia del estudio de la economía regional y distribución territorial ................................ 260

4.1.2 Los programas sectoriales para el desarrollo social y combate a la pobreza .......................... 270

4.2 Limitantes estructurales del estado y la economía de México en el siglo XXI ................................ 279

4.2.1 Limitantes estructurales que presenta el estado ...................................................................... 280

4.2.2 Limitantes estructurales de la economía .................................................................................. 284

4.3 Análisis de las características sociodemográficas en México ......................................................... 287

4.3.1 Características sociodemográficas ........................................................................................... 287

4.3.1.1 Distribución de la población ................................................................................................ 287

4.3.1.2 La migración ....................................................................................................................... 292

4.3.1.3 La educación ...................................................................................................................... 296

4.3.1.4 La vivienda.......................................................................................................................... 299

4.3.1.5 Los ingresos ....................................................................................................................... 302

4.3.2 Mediciones de desigualdad ....................................................................................................... 306


4.3.3 Mediciones de pobreza ............................................................................................................. 311

4.4 Propuesta para el desarrollo y crecimiento económico ................................................................... 322

4.5 El Desarrollo Social Sustentable como eje de la administración pública federal ............................ 327

4.5.1 Reformulación de las políticas sociales para el desarrollo social sustentable ......................... 327

4.5.2 Institucionalidad democrática .................................................................................................... 331

CONCLUSIONES ............................................................................................................................. 338

BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................................. 353


1

INTRODUCCIÓN

Al contribuir con el estudio del desarrollo social nos preocupa la necesidad de analizar los problemas que atañen a nuestra sociedad mexicana actual y de manera más específica, como política de Estado y como meta del Desarrollo Sustentable, a través del análisis de la política social del gobierno federal y su vinculación con el enfoque de desarrollo humano. Para un mayor entendimiento y con el objetivo de orientar al lector sobre la forma en la cual será diseñada la investigación se presentará una parte metodológica, donde se describe con precisión la importancia de estudiar “El efecto de la desigual en el diseño, ejecución y evaluación de políticas de desarrollo económico y social en México, una aproximación. 2000 - 2013”, los objetivos planteados, la delimitación y el planteamiento preciso del problema a estudiar, las preguntas de investigación y las hipótesis desprendidas de éstas. Asimismo, se puntualiza la forma en que se constataron y falsearon las hipótesis que guían este estudio, por otra parte se describirán las fuentes de información las cuales serán para el apoyo de la formación del documento, finalmente se llegará a la parte donde se describirán las conclusiones a las cuales se llegó con la investigación realizada.

La presente investigación, surge del interés por tratar un tema que no es nuevo, pero si es uno de los más importantes hoy en día; Nos encontramos bajo el modo de producción capitalista como el principal representante mundial que rige las actividades económicas, políticas y sociales, donde la historia nos ha revelado el fenómeno de “desarrollo desigual” siempre presente en distintas formas de manifestación, marcando grandes diferencias entre los niveles y tasas de desarrollo económico de distintos sectores. Uno de los puntos medulares de cada sexenio está en las Políticas Públicas con enfoque al Desarrollo Social, en las cuales se busca Terminar con la Pobreza que existe en ese momento. De esta manera se formulan programas en donde se busca acabar con la mala alimentación, la falta de seguridad social a los cuales no todos tienen acceso, la poca o nula educación básica a la cual muchos ciudadanos no tienen acceso todavía.

Este trabajo, parte de la premisa de que a medida que la ciudadanía se involucre en las prácticas gubernamentales y en los procesos de rendición de cuentas, podrá revertir de manera gradual las malas prácticas, costumbres y desatención que los ciudadanos hacia el gobierno y al mismo tiempo, constituirá un elemento importante para abatir la corrupción, impulsar la transparencia y contribuir a la transformación del gobierno y una administración pública más democrática que no se vea rebasada por las demandas de la sociedad en sus diferentes aspectos.

Lo que se pretende demostrar con estas investigaciones, es que si la sociedad conozca más los temas sociales, políticos y económicos de México y así tendrá elementos para criticar corregir y exigir de su gobierno una mayor atención y solución en los problemas


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cotidianos; para un desarrollo integral de un México necesitado de crecimiento y mejor calidad de vida.

En México ha habido, de acuerdo a los regímenes de gobierno, diferentes políticas orientadas al desarrollo social con el propósito de mejorar las capacidades de las personas, a proporcionar servicios básicos como educación, alimentación, salud y vivienda. Estas acciones gubernamentales están organizadas en lo que se conoce como políticas sociales las cuales, por su naturaleza constituyen un mecanismo de redistribución de recursos a efecto de mitigar las desigualdades sociales y los impactos de la pobreza en zonas de atención prioritaria.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en los artículos 3°, 4°, 6° y 123° la protección de los derechos sociales y en su artículo 25° señala al desarrollo sustentable como modelos de desarrollo; al igual que en la Ley de Planeación. Por su parte la Ley General de Desarrollo Social señala la promoción del desarrollo social.

Asimismo el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND), establece como eje rector el Desarrollo Humano Sustentable.

En este sentido, si viene cierto que el concepto de desarrollo humano, de acuerdo al Informe de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas, busca que el Estado promueva, diseñe y desarrolle políticas encaminadas a ampliar las oportunidades en tres aspectos: ingreso, salud y educación en un marco de libertad de los individuos. Adopto como hipótesis que la interpretación literal de este concepto, no crea condiciones que modifiquen las causas estructurales de las desigualdades sociales prevalecientes, sino que al agregar el adjetivo de sustentable en el PND se presta a confusiones y ambigüedades, por su vinculación con el enfoque del desarrollo sustentable.

Basta señalar que entre algunas líneas temáticas sujetas a dichas distorsiones se encuentran el Desarrollo Humano vs Desarrollo Social.

Derechos Humanos vs Derechos Sociales, Política Social vs Política de Desarrollo Social y Desarrollo Humano vs Desarrollo Humano Sustentable. En tal sentido, se requiere de un análisis comparativo entre los objetivos, principios, componentes, indicadores y metas de cada concepto.

Por lo tanto el Plan Nacional de Desarrollo nos ubica frente a un problema epistemológico y metodológico que exige analizar desde el marco constitucional los distintos enfoques y visiones que nos permitan superar la complejidad de la problemática social mediante políticas públicas y estrategias de gobierno para la construcción de un modelo de desarrollo social sustentable. Lo cual supone una reformulación del enfoque del Plan Nacional de Desarrollo, así como una profunda


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reforma de las políticas para el desarrollo social, mediante una nueva institucionalidad democrática con base en la participación y el fortalecimiento de la sociedad civil y de la ciudadanía.

A partir de la concepción del Plan Nacional de Desarrollo, en la presente investigación se intenta analizar los distintos enfoques, conceptos y planteamientos oficiales que se orientan con objetivos sociales, pero a la vez generan interpretaciones que distorsionan la visión del desarrollo social y del desarrollo sustentable.

Sin duda la crisis social está asociada a una crisis estructural, es decir, alimentaria, energética, financiera, cultural, política, institucional y normativa, que requiere abordarse desde un enfoque interdisciplinario a la que puede dar respuesta el enfoque del desarrollo sustentable.

En esta lógica, dicha crisis representa el riesgo de privatización de los servicios que prestan las dependencias y por lo tanto a convertir la demanda social en demanda de mercado.

Entre las consecuencias más graves está la exclusión, las desigualdades sociales y regionales, así como los riesgos de ingobernabilidad.

Se requiere un esfuerzo que trate de explicar esta realidad desde un panorama conceptual, histórico y actual con el auxilio del pensamiento filosófico-político y la teoría de la Administración Pública, con base en el enfoque del Desarrollo Sustentable.

La política social está concebida en la ley de la materia como una política de Estado. Toda política de Estado busca resolver problemas estructurales a largo plazo sin los vaivenes de la política del Gobierno en turno. Visto desde este ángulo, la política social es generadora de orden, certidumbre, legalidad, legitimidad, equidad y justicia social, o su contrario.

Las políticas sociales constituyen un tipo particular de políticas públicas, cuyo objetivo final es el logro del bienestar social mediante estrategias de distribución de riqueza y del ingreso para impulsar un mejoramiento continuo de las condiciones de vida de la población.

La administración pública está integrada por instituciones agrupadas en torno del Poder Ejecutivo, con la responsabilidad de administrar los bienes y recursos de la nación, así como proporcionar los servicios públicos con el fin de proveer y suministrarlos en tiempo, forma y calidad para el beneficio de la población.

Las secretarías encargadas de promover el desarrollo social se han preocupado por atender las demandas sociales inmediatas, dejando de lado su interrelación con los


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aspectos ambientales y económicos, los cuales dentro del modelo de desarrollo actual privilegian los intereses de unos cuantos sobre los intereses que demanda la sociedad.

La imposición de políticas basadas en el enfoque gerencial, de la Nueva Gestión Pública (NGP) como la desregulación, la liberalización financiera y comercial, la apertura a la inversión extranjera y las privatizaciones de los bienes nacionales y de los servicios públicos, significó el inicio de un proceso de deterioro y recesión de la economía nacional, pero también de deterioro de las condiciones de la sociedad.

Como resultado de la implementación del modelo Neoliberal, los niveles de pobreza se han disparado, lo mismo que la emigración del campo a la ciudad y al extranjero; los salarios y los derechos laborales, de por sí raquíticos, se han derrumbado. Hoy se generalizan el trabajo informal, y la precarización. Se favorece la llamada flexibilización en las relaciones laborales y se pretende suplantar el pago de un salario digno con estímulos y premios por productividad.

En la actualidad, el mayor reto que tienen los actores políticos, económicos y sociales es otorgar soluciones de fondo -soluciones duraderas y definitivas- a los problemas que enfrentan los mexicanos.

El desarrollo social no puede limitarse a una serie de políticas de asistencia, que en algunas circunstancias representan una dádiva otorgado por un estado benefactor y paternalista. La política social debe vincularse con la económica desde su propio diseño o planeación.

En consecuencia, la presente investigación tiene como objetivo general Analizar y aseverar que la política económica y social contiene aspectos positivos y normativos en su conducción para el bienestar social. Además de señalar los elementos estructurales que limitan el crecimiento y desarrollo económico de nuestro país, a partir de analizar los indicadores sociales de pobreza, desigualdad e índice de desarrollo humano. Identificar el porqué de la Política Social del Gobierno Federal no cumple con su objetivo de lograr el Desarrollo Social, y económico. Además de definir y desglosar la desigualdad en el diseño, ejecución y evaluación de los Programas derivados de las Políticas Públicas con enfoque Social y económico y analizar algunos conceptos útiles que nos permitirán entender el entorno de éstos al momento de ser formulados.

Con el objetivo de orientar al lector sobre la forma en la cual será diseñada la investigación se presentará una parte metodológica, donde se describe con precisión la importancia del tema de estudio, los objetivos planteados, la delimitación y el planteamiento preciso del problema a estudiar, las preguntas de investigación y las hipótesis desprendidas de éstas. Asimismo, se puntualiza la forma en que se constataron y falsearon las hipótesis que guían este estudio, por otra parte se describirán las fuentes de información las cuales serán para el apoyo de la formación


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del documento, finalmente se llegará a la parte donde se describirán las conclusiones a las cuales se llegó con la investigación realizada.

Ahora bien; en cuanto a las técnicas que se utilizaron para la elaboración de la investigación “El efecto de la desigual en el diseño, ejecución y evaluación de políticas de desarrollo económico y social en México, una aproximación. 2000 - 2013” se utilizará el método descriptivo, toda vez que la finalidad de este método es el describir situaciones y eventos. Decir como es y cómo se manifiesta determinado fenómeno, recabando libros y consultando revistas y periódicos históricos, así como páginas de Internet relacionadas con el tema en comento. Por lo que respecta a los Métodos utilizados, éstos consisten en el Método cualitativo, y por otra parte el Método Analítico mismo que me auxilió a razonar la información obtenida.

En nuestra investigación expondremos brevemente los puntos importantes de cada capítulo como resultado del análisis efectuado sobre el tema. Este trabajo de investigación se integra por cuatro capítulos que establecen temas como pobreza, desigualdad marginación, oportunidades económicas, fortalecer el mercado interno, reducir el desarrollo desigual, se hacen imprescindibles en el índice principal de los universos a ser revisados, considerando que los apartados teóricos han arrojado gran claridad al análisis del caso en concreto.

En nuestro primer capítulo nos enfocamos a una propuesta teórico-conceptual, se destacan algunos principios teóricos y conceptos claves para el análisis del tema de investigación teniendo como eje fundamental a la administración pública y la Política Social, así como el enfoque del Desarrollo Sustentable. Se busca comprender la naturaleza del Estado, además de cómo este se comporta benefactor orillado por la mala toma de decisiones. Estas malas decisiones provocan un fenómeno de desigualdad entre la población de tipo económica, política o social provocando así el fenómeno de marginalidad y pobreza en la sociedad. Para poder frenar este fenómeno se necesitan Políticas Públicas capaces de resolver este problema.

De igual manera, aborda el papel que juega el Estado frente a la sociedad, los instrumentos que debe implementar y desarrollar para satisfacer las demandas de la sociedad, así mismo el papel que juega la Administración Pública y las acciones que realiza, principalmente para reducir y eliminar las inequidades y elevar el bienestar y la calidad de vida, a efecto de dar unidad y consistencia al Estado frente a la sociedad.

El segundo capítulo, la Política Social del Gobierno Federal, se abordan los impactos que provoca la distorsión conceptual de Desarrollo Humano y Desarrollo Sustentable en la política social. Se muestra que existe una incongruencia conceptual entre el termino de desarrollo sustentable que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley de Planeación con lo que establece el Plan Nacional de Desarrollo.


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Asimismo se muestra la desarticulación de la política social, dispersa en diferentes Secretarías de Estado, las cuales promueven solo la mitigación de las desigualdades y la pobreza, a través de acciones asistenciales, sin promover un desarrollo social, como lo establece la Ley General de Desarrollo Social.

Se hace un estudio de los Programas Sociales implementados por el Gobierno Federal a través de los años, siendo el objetivo de éstos la solución de la problemática social que ha existido en nuestro país como lo es la pobreza. También se hace una rememoración de la política social mexicana en su intento por contener los niveles de pobreza y los niveles actuales que muestran un retroceso y un estancamiento marcados para concluir con el costo social de la pobreza.

De igual manera se sintetiza los efectos y consecuencias de la desigualdad social en el mundo y luego tal efecto en los planos educativo, laboral y económico en México, en un escenario que retoma el periodo de los últimos quince años, además de mostrar el efecto de una generación perdida para un país pobre como el nuestro.

Ya en el tercero capítulo, La transición hacia el desarrollo Social y económico, se plantea la necesidad de replantear la política social del país para lograr que se lleve a cabo un Desarrollo Social Sustentable, en este caso basado en los lineamientos del Desarrollo Sustentable, ya que éste tiene un enfoque interdisciplinario que conjuga los aspectos sociales, económicos y ambientales. También se plantean consideraciones de carácter positivo y normativo como perspectiva de abordar la política económica.

Además se aborda el tema concerniente a la política económica, sus elementos y su intención distributiva, además de un análisis de los instrumentos del Estado mexicano para efectuar la distribución del ingreso a partir de su sistema tributario, del esquema presupuestal y de los mecanismos de federalismo fiscal vigentes. Se analizan las Políticas Públicas con orientación y alcances sociales en México.

Finalmente, en el cuarto capítulo, La Política Social de México en el siglo XXI, se establecen consideraciones que abordan el espacio regional, espacial y la aplicación de programas sociales; se considera la relación entre el Estado y el mercado como fundamento de análisis; también, se exponen las características sociodemográficas, mediciones de pobreza y desigualdad imperantes en el 2010.

Se plantea una reformulación de la política de Estado para superar la visión economicista y orientarse hacia un verdadero desarrollo social sustentable, mediante un cambio institucional que responda adecuadamente a los mandatos jurídicos expresados en la Constitución y leyes secundarias, así como al fortalecimiento de la sociedad civil como sujeto de derechos humanos y sociales dentro de la perspectiva del desarrollo sustentable. De esta manera, todos los temas que se presentan en esta investigación constituyen una abstracción que facilita el estudio, pero que a la vez invita a


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interrelacionar permanentemente la metodología, el soporte teórico-conceptual y el desarrollo temático, hasta arrojar unas inferencias a propósito del tema tratado.

Por último, se especifican las conclusiones, que son el producto del estudio de todos los ordenamientos sociales y políticos que citamos; son propuestas que pretenden ayudar a la comprensión y cómo una propuesta de solución a la desatención político social en la desigualdad en la creación de políticas de desarrollo en México, donde encontramos resultados tanto positivos como negativos. El propósito fundamental es apuntar ciertas directrices para que puedan consolidarse y ampliarse los logros alcanzados. Tratamos de aportar ideas conscientes, apegadas a nuestra realidad política, social, económica y cultural, pero sobre todo, apegadas al a la realidad de nuestro país. No pretendemos revolucionar e ir en contra de nuestro sistema social mexicano, más bien, pretendemos aportarle nuevas ideas a partir de un cambio radical de mentalidad en nuestra sociedad, siempre en apoyo de los grupos más vulnerables y de la distribución equitativa del poder.

De esta forma ha quedado establecido el contenido de la presente investigación, misma que en todo momento busca contribuir para lograr un desarrollo integral entre la sociedad y su gobierno.

La investigación es de naturaleza no experimental, descriptiva y observacional, es decir, se han identificado y descrito los principales elementos y características de la situación de desigualdad que vigentes en México, así como las medidas de políticas sociales y económicas implementadas; para lo cual se utilizaron bases de datos del pasado como son estadísticas, así como documentación oficiales e informes y reportes de programas de gobierno.

La actividad se centra en el uso de fuentes bibliográficas y hemerográficas, así como referencias documentales como informes, evaluaciones y de manera relevante memorias de los trabajos realizados diversos ámbitos de la evaluación de las diversas políticas encaminadas a resolver el problema de la desigualdad presente en el país, con referencia al marco normativo.

Las referencias utilizadas se encuentran adecuadamente registradas en el aparato crítico y la bibliografía que acompaña al reporte escrito.

Asimismo en cuanto al diseño de la investigación se encuentra el haber sido de carácter retrospectivo y transversal, dado que se preparó con información obtenida con anterioridad al proyecto y con fines ajenos al trabajo de investigación, así como se miden las variables una sola vez y en un momento determinado.


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Capítulo 1. Marco de Referencia 1.1 Pobreza, epistemología

El marco teórico parte de una reflexión epistemológica para iniciar el desenvolvimiento de las ideas principales con el concepto de pobreza e incluye otros más considerados como fundamentales: los de orden social, económico y hacendario hasta concluir con el tema pendiente del federalismo fiscal.

Ello por economía metodológica con el fin de no incluir en cada capítulo aspectos referenciales de concepto y definición, pues al realizar la compilación de los materiales bibliográficos y las referencias que sirvieron de base para el desarrollo de la presente investigación, fue posible constatar que para un concepto existen diferentes acepciones.

Se Consideró oportuno iniciar el planteamiento conceptual de esta obra con la mención de que fueron tomados en cuenta los tres principios básicos del sistema axiológico que son la coherencia, la exhaustividad y la exactitud, con objeto de que la selección, el orden y análisis de los términos contenidos en el presente capítulo se consideraron como un punto de referencia inicial para establecer el orden de las ideas y dar un manejo completo a cada definición a la vez que sea lo más objetivo posible para nuestro fin.

Si se entiende por epistemología como teoría del conocimiento95, o bien como los fundamentos sobre los que descansa el conocimiento científico96, por fuerza los conceptos contenidos en el presente apartado inician con esta consideración, además que su análisis busca preservar la visión de lo general a lo particular, respetando siempre las variables ofrecidas por las distintas fuentes.

El manejo de la parte teórica en este apartado trata de llegar precisamente a lo que debemos entender por cada concepto aquí descrito, en relación con campos de estudio como la teoría del desarrollo económico y social.

1.1.1 De cómo surgió el concepto institucional de pobreza.

Desde el punto de vista histórico, es conveniente recordar que la distinción entre riqueza y pobreza surge con autores como David Ricardo97 o Adam Smith98, quienes sustentan como tesis que la riqueza de las naciones parte del concepto acumulativo que suma trabajo, tierra y capital que producen a su vez un producto social.

Esta explicación obedece porque la carencia o insuficiencia de estos elementos, esto 95 ABBAGNANO Nicola.- Diccionario de Filosofía, 1a Edición. F. C. E., México, 1966, p. 417 96 Pequeño Diccionario Larousse, Ed. Larousse, Barcelona, 1972, p. 361 97 RICARDO David.- Principios de economía política y tributación, trad., de Broc Juan , et., al., F. C. E., México, 1959 98 SMITH Adam .- La riqueza de las naciones, F. C. E. México 1973,


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es, lo contrario a la riqueza es lo que los autores mencionados determinaron dentro de la teoría económica clásica como pobreza.

Atendiendo a tal discurso, los hoy llamados países industrializados y desarrollados en Europa, alcanzaron condiciones económicas de una renta media para sus habitantes desde mediados del siglo XIX , de tal forma que al arribar hacia la mitad del siglo XX su ingreso per cápita superaba ya los 1,500 dólares por año.99

Sin embargo, es conveniente recordar que después de la II Guerra Mundial, y para ser concretos en 1947, en la Conferencia de Bretton Woods, así como la transformación del mundo colonial en naciones libres, el mundo occidental planteó el surgimiento de dos organismos, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Desde ese entonces, se dio la clasificación de países industrializados, de países en vías de desarrollo y subdesarrollados.

A partir de ese momento se reconoció que más de las dos terceras partes de las naciones del planeta registraban índices de pobreza entre sus habitantes. Con ello fue posible identificar la geopolítica del subdesarrollo, y lo que es más, en el contexto de los organismos internacionales comenzaron a surgir las definiciones que enmarcaron la teoría del desarrollo, de combate al pauperismo y la declaratoria de los mínimos de bienestar.

Durante la época de la llamada Guerra Fría, los bloques socialista y capitalista imprimieron para los países bajo su égida, los modelos, la teoría y los planes que mejor creyeron para combatir el atraso social y económico de las naciones bajo sus respectivas influencias.

La teoría económica ha evolucionado en dos siglos y medio, lo que no, en el transcurso pasado de la civilización. A la teoría clásica se opone el modelo marxista que opone como premisa fundamental la explotación del hombre por el hombre, y la división en dos estratos sociales diferenciados y en pugna histórica: la burguesía y el proletariado.

Para Marx, el proletariado es de entrada, la clase pobre, oprimida, sin beneficio de la riqueza, por tanto miserable en cuanto a la formación y la cultura, por lo cual ignora y no es consciente de su postración.100

Es innegable que Marx contribuyó a las ciencias sociales al aportar conceptos tan importantes como “el cambio social” y “el análisis crítico del funcionamiento del capitalismo”.

99 SUNKEL Osvaldo y PAZ Pedro.- El subdesarrollo americano y la teoría del desarrollo, 9a edición, Siglo veintiuno editores, México, 1976, p. 44 100 MARX Karl.- La lucha de clases en Francia de 1948 a 1858- Obras completas, Tomo II, Editorial Progreso, Moscu, 1971, pp. 325 - 358


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Marx establece como ley del desarrollo histórico de la humanidad una conceptualización sociológica que integra orgánicamente en el sentido lato de la expresión la sociología, el derecho, la economía y en general la rama social del conocimiento humano, que no es otra cosa sino el llamado concepto materialista de la historia.101

Desde luego, tal análisis implica como solución —entre otros aspectos— una conceptualización de vida, la disolución del estado capitalista, la extinción de la propiedad privada, el sentido comunal de la producción, un cambio radical en el modo de producción y una dictadura del proletariado que ejerce el poder en forma directa, donde la totalidad de la población accede a los beneficios de la riqueza colectiva. En el comunismo la pobreza es desterrada por siempre y para siempre porque la colectividad asume la titularidad en la solución de las necesidades sociales y estandariza el consumo, así como los mínimos de bienestar que garantiza para todos sin excepción.

Luego entonces, en la teoría y práctica marxista la pobreza no existe como tal, es atacada en forma originaria mediante la expropiación de los bienes en beneficio de todos, y la distribución equitativa de la riqueza social, mediante el reconocimiento jurídico y legal de todos para acceder y disfrutar de los servicios que la riqueza misma genera, en forma efectiva y para la totalidad de la población.

En forma por demás anecdótica, es importante, traer a colación que el artículo 120 de la Constitución de la ex Unión de Repúblicas Soviéticas Socialistas, declaraba la concesión de bienes materiales y asistenciales a todos los ciudadanos por parte del Estado, a la vez que el salario no era objeto de gravamen, de acuerdo con el “Decreto sobre la asistencia social a las personas ocupadas en el trabajo asalariado”, obra debida al propio Lenin.102

En las dos últimas décadas del siglo XX quedó demostrado históricamente que el modelo económico socialista de corte cerrado quedó rebasado ante la globalización de la economía mundial y sus dirigentes no pudieron ni supieron prever el futuro. Sucumbió porque no comprendió los vientos de cambio sobre el mundo.

La pobreza en una perspectiva global, es un fenómeno con multiplicidad de causas, pero sin duda, su ahondamiento ha surgido del modelo de exacción y endeudamiento endémico de las naciones más pobres.

De la pobreza es imposible salir, sin la presencia de factores que permitan generar riqueza, por otro lado, las metrópolis económicas del mundo le adjudicaron al Sur toda la carga del ajuste de una economía mundial deteriorada e inequitativa mientras ellos

101 ENGELS Federico.- <<En los funerales de Marx>>- Obras completas, tomo II, Editorial Progreso, Moscú, 1967, p. 297 102 GRIGORIAN L. y DOLGOPOLOV Y.- Fundamentos del Derecho Estatal Soviético, «Decreto del 15 de noviembre de 1921>> Ed. Progreso, Moscú, 1972, p. 171


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seguían creciendo.

El debilitamiento de los países del Tercer Mundo debido a la crisis de la deuda y los precios bajos de las materias primas fue aprovechado también por del Norte como oportunidad para influir en sus opciones internas e imponerles valores, políticas concesiones y modelos determinados desde afuera. Los costos sociales y políticos de medidas inadecuadas fueron pagados por los países en vías de desarrollo. Por otro lado, si se generaba alguna inestabilidad también eso era aprovechado por el Norte como una oportunidad más de intervención103.

Por otro lado, el programa de gobierno no puede limitarse a las ideas de un solo individuo, llámesele presidente de la república, o a un solo grupo, que labore en secreto el desarrollo o programa del país, si no que el combate a la pobreza debe ser el resultado de una campaña en que el gobierno dialogue con el pueblo, consulte con los técnicos, estudie los diversos aspectos de cada problema, y logre un plan de acción coherente, y llegue con la nación entera a convicciones firmes y compromisos concretos.

1.1.2 Concepto de pobreza

La idea más reconocida por la totalidad de los tratadistas es la que la define como el “...Estado del que carece de lo necesario para vivir,”104

A principios del siglo XX, Seebohm Rowntree definió a las familias en situación de “pobreza primaria” como aquellas “...cuyos ingresos totales resultan insuficientes para cubrir las necesidades básicas relacionadas con el mantenimiento de la simple eficiencia física. 105

Este concepto se conoce como enfoque biológico que ha quedado rebasado ante los hitos de la investigación y el enfoque social toda vez que alude a los mínimos de bienestar, los cuales son cambiantes y no son homogéneos para todas las sociedades, ni grupos étnicos, a la vez que tanto los patrones alimenticios como los de vivienda cambian de país a país.

Ha evolucionado con el paso de las distintas teorías sociales. Hace cuarenta años, se asociaba a los niveles de ingreso per capta de cada país, y se adoptó el criterio transmitido por la teoría económica que quienes captaran menos de USD 300 anuales, se sumaba a la lista de pobres.

Durante la década de los 80, el concepto basado únicamente en el ingreso nacional y

103 THE CHALLENGE OF THE SOUTH.- The Report of the South Comission, New York, Oxford University Press, 1990, pp. 84 y 93. 104 Pequeño Diccionario Larousse, óp. cit., nota 5, p. 697 105 SEN K. Amartya .- Tomado de su obra Sobre conceptos y medidas de pobreza, p. 4, www.eumedet.net


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su desagregación por persona, quedó fuera de actualidad, pues en una nueva tendencia, la ONU adoptó un una definición más amplia, al asociarlo con la calidad de vida de los individuos y su acceso a los mínimos de bienestar, así como su desarrollo humano.106

Al respecto, Carlos Blanco opina al referirse a la pobreza, que el problema de la misma no es el problema de los pobres de siempre; si no que las sociedades continúan generando mayor número de pobres. Es un proceso que día con día aumenta las diferencias entre ricos y pobres, sin que los llamados esfuerzos de modernización, logren una más justa distribución, sin que dichos esfuerzos logren avances humanitarios visibles.107

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNDU), entre 1990 y hasta el año 2006, mantuvo como prioridad el desarrollo humano en las naciones, a tal grado que todos sus informes anuales durante esos dieciséis años, compilaron los informes anuales sobre pobreza y condiciones de vida, hasta el año 2008 en que su informe anual cambió radicalmente para convertirse en un llamado a la comunidad internacional ante el cambio climático.

Por otro lado Martin Rein, al referirse a la pobreza, concluye que la sociedad no debe permitir que las personas lleguen a ser tan pobres, al grado de causar dolor a la sociedad, independientemente que por sus bajos ingresos crean problemas para quienes no son pobres, siendo esto una causa que limita el desarrollo.108

A dicho autor se debe la clasificación en tres niveles de gravedad la pobreza: subsistencia, desigualdad y externalidad, este último es el grado máximo o el de la llamada pobreza extrema109.

En la actualidad, el término pobreza engloba tres tipos de situaciones: la pobreza estructural, la llamada nueva pobreza que proviene del crecimiento demográfico y la vulnerabilidad social.

1.2. Concepto de desigualdad

El término de desigualdad tiende a referirse a fenómenos matemáticos, cuya concepción significa: “Relación de falta de igualdad entre dos cantidades o expresiones"110, es decir, aquello que no es igual. La desigualdad en términos poblaciones es la diferencia reflejada entre los pobres y ricos, siendo el resultado de

106 ZUMBADO Femando.- en Kliksberg Bernardo, (Comp), Pobreza: un tema impostergable, Nuevas respuestas a nivel mundial, PNDU - CLAD - F. C. E.- México, 1993, p. XV 107 BLANCO Carlos.- en Kilksberg Bernardo, (Comp), óp., cit., nota 15 , p. XXI 108 REIN Martín- «Problems in the Definition and Measurement of Poverty», en Peter Townsend, El concepto de la pobreza, Heineman, Londres, 1971, p. 46. . 109 Ídem 110 Diccionario de la Real Academia Española


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fenómenos económicos, políticos y sociales. Para Raúl Béjar Navarro y Héctor Hernández Bringas, la desigualdad es “un proceso social donde los grupos sociales dividen su interacción y se dividen entre sí, además de la inequidad de la distribución de servicios, bienes y oportunidades entre ellos".111 La desigualdad en la población no es un fenómeno reciente, desde que se empiezan a organizar las primeras civilizaciones, desde la prehistoria hasta tiempo actuales, predomina. Es decir, siempre existe un nivel jerárquico dentro de una sociedad, donde los que están arriba tendrán lo mejor que los que están en los últimos eslabones.

En México es uno de los países en donde las diferencias entre ricos y pobres es muy marcada, tan solo el 10% de la población es más rica, y el resto son mayores. Lo anterior se demuestra, en la gran desigualdad entre los ingresos y las riquezas de los habitantes, las condiciones de vida en el campo y la ciudad, las oportunidades de trabajo que existen en diferentes lugares, la organización social y política entre una comunidad y otra. Las ciudades, están cada día más fragmentadas, las grandes desigualdades se expresan no sólo en la dificultad para acceder a los servicios, sino también en torno a la calidad de ellos. La expresión territorial de las desigualdades, es un factor más que agrava estas diferencias.

No ha existido un doctor que pueda dar una receta para esta enfermedad, hay médicos que dan su receta, que por un momento dio resultado, pero después empeora. Caso concreto el de nuestro país, con el modelo neoliberal. El Fondo Monetario Internacional, entre otras dependencias internacionales, en un contexto de crisis, orientó al gobierno de México a tomar en cuenta dicho modelo, el cual ha encrudecido esta problemática, -haciendo más rico al rico y más pobre al pobre”

1.2.1 Tipos de desigualdad

En una sociedad existen diferentes tipos de desigualdades que a quejan a la población, la falta de oportunidades para todos los habitantes por igual, hace que exista una exclusión social. Los tipos de desigualdad dentro de las sociedades son la Económica, Política y Social.

a. Desigualdad Económica. Este problema es debido a la -diferencia de ingresos entre individuos, familias, regiones en todas las organizaciones económicas"112

conocidas hasta ahora son distintos. La mayor parte de los estudios sobre desigualdad económica tienen un enfoque hacia los problemas de la pobreza y no sobre la existencia de élites económicas que son el origen de ésta.

b. Desigualdad Política. Esta es el resultado de “no competir para ganar la dirección

111 BEJAR Navarro Raúl y Hernández Bringas Héctor. —Población y desigualdad social en México” Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias, UNAM. Pág. 9-10. 112 MOCTEZUMA Navarro, David. -El distanciamiento Económico de los Mexicanos” en BEJAR Navarro, Raúl y Hernández Bringas, Héctor (coordinadores) -Población y Desigualdad Social en México. Pág. 58-59


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del aparato gubernamental 113 ya que existe un partido oficial o partido del poder donde existe el dedazo para la designación de candidatos de elección popular y donde existe una subordinación de organismos sociales de masas, dando por resultado la falta de alternancia en el Poder.

c. Desigualdad Social. Para Claudio Stern la desigualdad social es “la distribución inequitativamente entre habitantes de una sociedad, en bienes y servicios disponibles en ella, existe mayor desigualdad cuanto mayor sea la disparidad entre los niveles de vida de la población." 114 México es un claro ejemplo de desigualdad social, donde podemos visualizar tanta opulencia y demasiada carencia, solo depende de la zona que visitemos. Si este problema no se combate con políticas públicas, eficaces y eficientes que nos lleven al desarrollo y crecimiento económico, van a elevar el grado de desesperación que ya existe en este país, se puede palpar con los síntomas que hay; un alto índice de delincuencia, un bajo grado de escolaridad, tasas grandes de desempleo con un pésimo salario, etc.

En México, es un fenómeno cotidiano ya que mayor parte de la población sufre de carencias económicas lo que ha originado el no poder acceder a bienes y servicios, en caso de poder acceder son de mala calidad. La contraparte, la población sin carencias económicas y puede acceder a bienes y servicios de calidad. La élite económica son los empresarios, ciertos rangos de funcionarios públicos y políticos, siendo la clase trabajadora la población económicamente activa que tiene menos. La mala distribución es un fenómeno que ha existido en nuestro país y en el mundo a lo largo de su historia, pareciese que nació a la par del hombre, pero éste se ha desarrollado más.

1.2.2 Medición de la desigualdad

Como medida de evaluación para determinar el grado de desigualdad y de la disparidad en el ingreso en la totalidad de los países, se convino en adoptar dos indicadores que forman parte de los conceptos básicos de teoría económica. Ellos son la Curva de Lorenz y el Coeficiente de Gini.115

La Curva de Lorenz, constituye la representación gráfica de la desigualdad de la distribución de la renta o mejor dicho, mide los porcentajes de renta acumulados por los percentiles de población.

El Índice Gini, es un índice de concentración de la riqueza basado en las curvas de Lorenz, su valor estará entre cero y uno. Cuanto más próximo a uno sea el índice Gini,

113 PEREYRA, Carlos. -Desigualdad Política” en CORDERA, Rolando y Tello, Carlos (coordinadores) -l=a Desigualdad en México”. Pág. 114. 114 STERN, Claudio. -Desigualdad Social y Pobreza” en BEJAR Navarro, Raúl y Hernández Bringas, Héctor (coordinadores) -Población y Desigualdad Social en México. Pág. 35. 115 BROGHAM Winston.- Fundamentos de Administración Financiera, 3a edición, Mc Graw Hill Editores. México 1990, pp. 325 - 343 www.Wikipedia.com , 2009


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mayor será la concentración de la riqueza; cuanto más próximo a cero, más equitativa es la distribución de la renta en ese país.

Existe un tercer medio de medición, es el llamado Índice de convergencia sigma que mide la evolución temporal de la desigualdad expresado a través de la desviación estándar del logaritmo de las rentas familiares116.

A través de la Curva de Lorenz y del Coeficiente de Gini, es posible establecer los indicadores de pobreza más comunes, como la tasa de pobreza que es el porcentaje de individuos o familias cuyos niveles de renta no alcanzan una cifra establecida como umbral para la satisfacción de sus necesidades básicas.

Esto es, determinan si se cubren necesidades básicas, o bien la modificación periódica en función de la inflación y del propio concepto de pobreza.

Tiene como aporte metodológico que es un indicador relativo a través del porcentaje de la renta media de la población, así como la equidad categórica planeada como el medio para dividir por niveles de ingreso un conglomerado demográfico.

1.3 Medición de la pobreza

La manera más común de medir la pobreza es a través de los niveles de ingreso o consumo, esto es, con lo que debe contar para la satisfacción de sus necesidades básicas. A este nivel mínimo se le suele denominar "línea de pobreza", misma que es modificable en tiempo y espacio de acuerdo con la definición de lo que es necesario para la vida humana.

Hasta ahora, los especialistas distinguen tres metodologías para efectuar la medición de la pobreza:

a. El método de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), b. El Método de Línea de Pobreza (LP). c. Método integrado de Medición de la pobreza (MIT).117

De acuerdo con Eramis Bueno, el primer método es así llamado por efectuar la medición directa de la pobreza estructural y consiste en efectuar la medición desde varios ángulos, evalúa necesidades básicas insatisfechas cuando presenta carencias en alguno de las siguientes condiciones: niveles críticos de hábitat de los hogares, como hacinamiento crítico, viviendas inadecuadas, de insuficiencia en el acceso a la educación básica y una potencial incapacidad de los hogares, con una alta proporción

116 www.Wikipedia.com , 2009 117 BUENO SÁNCHEZ Eramis.- Pobreza y vulnerabilidad en la era de la globalización e Información, Programa de Población y Desarrollo de la Universidad Autónoma de Zacatecas, México, pp. 3 y 4


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de miembros inactivos y por consiguiente una alta dependencia económica, de obtener ingresos suficientes para una subsistencia adecuada, esto es ocasionado como consecuencia de la desigualdad en el empleo que se traduce en la falta de educación del jefe del hogar.118

El segundo, se traduce en analizar si los ingresos de un hogar son suficientes para cubrir el costo de la canasta básica, misma que puede ser una canasta básica alimentaria (CBA) y otra de bienes y servicios no alimentarios (CNA)119.

En ambos casos, el concepto de pobreza así como su medición, están ligados íntimamente a la insatisfacción de necesidades básicas para la vida humana, ya sea por ausencia o por insuficiencia de recursos.

De igual manera, la pobreza es consecuencia de la privación de las necesidades básicas; sin embargo, también puede enfocarse como la carencia de los medios para satisfacer esas necesidades, como consecuencia de un empleo remunerado, de disponibilidad de activos, fondos sociales de consumo, etc.

Eramis Bueno, al referirse al método integrado de medición de la pobreza, sostiene, que existen tres grupos de pobres: a) los que son pobres por ambos métodos; b) los que lo son sólo por el de necesidades básicas insatisfechas; y c) los que lo son solamente por la “línea de pobreza”. Los primeros suelen llamarse pobres crónicos mientras que los segundos y terceros se denominan pobres inerciales y pobres recientes respectivamente.

En México, a partir de la promulgación de la Ley General de Desarrollo Social, es obligatorio que la medición de la pobreza, parta de una variable indispensable que es el ingreso corriente total. Debido a que se cuenta con una serie de pobreza por ingresos con estimaciones desde 1992 y que el país se ha comprometido con darle seguimiento a las Metas del Milenio, entre otras, que utilizan esta metodología, el Comité Directivo del CONEVAL consideró imprescindible continuar con esta estimación.

De acuerdo con esta metodología, se definieron tres niveles de pobreza:


2) La pobreza de capacidades: Insuficiencia del ingreso disponible para adquirir el valor de la canasta alimentaria y efectuar los gastos necesarios en salud y en educación, aun dedicando el ingreso total de los hogares nada más para estos fines.

118 Ídem 119 Ídem


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3) La pobreza de patrimonio: Insuficiencia del ingreso disponible para adquirir la canasta alimentaria, así como para realizar los gastos necesarios en salud, vestido, vivienda, transporte y educación, aunque la totalidad del ingreso del hogar, sea utilizado exclusivamente para la adquisición de estos bienes y servicios.

Para efecto del presente estudio, se adopta este sistema por constituir el más idóneo en los términos de la legislación vigente en el país.

1.4. Marginación.

El concepto de marginación surgió en México a finales de la década de los 70, cuando se instituyó la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR).

Dicha institución conceptualizó la marginación como:

“...aquellos grupos o individuos que han quedado al margen de los beneficios del desarrollo nacional y de los beneficios de la riqueza generada, pero no necesariamente al margen de la generación de esa riqueza ni mucho menos de las condiciones que la hacen posible...”120

La insatisfacción de necesidades se localiza entre las personas que:

“a). Están desposeídas de medios de producción, poseen únicamente su capacidad de trabajo no calificada y no logran encontrar trabajo permanente en las ramas más productivas de la economía [...] o que se encuentran desempleados o subempleados... Este gran grupo puede ser clasificado con las siguientes categorías: i) jornaleros agropecuarios permanentes o eventuales; ii) asalariados eventuales urbanos e). En la industria de la construcción; iii) asalariados permanentes de actividades económicas urbanas de baja productividad: parte del comercio, industria tradicional, algunos servicios; iv) asalariados urbanos no organizados, ej. del autotransporte urbano; v) desempleados permanentes o temporales...

“b). Poseen medios de producción en forma individual y colectiva de mala calidad o carácter tradicional: i) la inmensa mayoría de campesinos de zonas de temporal que trabajan con técnicas tradicionales, [...] ii) población indígena que despojadas de las mejores tierras, vive ahora en zonas de refugio; iii) artesanos depauperados por la competencia industrial y los oficiales y aprendices que los auxilian; iv) pequeños comerciantes en nivel de subsistencia; v) prestadores de servicios de baja productividad

120 COPLAMAR.- Bases para la acción, 1977 - 1982, México, 1977, p. 10


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(vendedores ambulantes, lavadores y cuidadores de coches)...121

1.4.1 Concepto de marginalidad

El concepto de marginalidad surge en el decenio de 1960 en América Latina para denotar a los grupos poblacionales que migran del campo y rodean las principales metrópolis latinoamericanas con un cinturón de pobreza. Según Nun y Marín, -la marginalidad es un proceso estructural de formación de proletariado, de nuevos pobres, y de constitución de clases sociales".122 La población marginal pasó a ser caracterizada como carente de infraestructura, de oportunidades educacionales y de empleo, constituyendo un ejército de reserva de mano de obra, funcional para la economía porque su presión por puestos de trabajo tendería a hacer bajar los salarios de los obreros.

La marginalidad es vista desde dos perspectivas: la descriptiva y la de la explicación. La primera nos dice -sectores de la población que no cuentan con servicios urbanos en viviendas improvisadas situadas en lugares ilegales, además de ser excluidos del sistema económico-social y la participación política".123 Esta palabra se emplea en la sociología contemporánea para calificar a un grupo social grande, el cual está integrado por personas que han dejado de pertenecer a grupos sociales tradicionales, pero que no se han integrado a los grupos sociales modernos. Conservan una posición intermedia y mantienen lazos familiares, económicos, sociales y culturales con los grupos tradicionales de su procedencia.

En México, existen estudios por parte del Consejo Nacional de Población, donde es mostrado con estadísticas los índices de marginalidad existentes en nuestro país tanto en zonas rurales como urbanas, siendo esta la más estudiada el acelerado proceso de urbanización que sufrió nuestro país en la segunda mitad del siglo pasado cuya principal característica, hasta nuestros días, continúa siendo la elevada concentración de personas en las principales metrópolis del país. Los indicados de Marginalidad existente en el año 2005, nos señalan que la población urbana de México ascendió a 73.7 millones de habitantes, misma que representa 71.4 por ciento del total nacional. La mitad de esta población (36.6 millones) se asienta en tan sólo nueve grandes metrópolis con más de un millón de habitantes (en Valle de México, Guadalajara, Monterrey, Puebla-Tlaxcala, Toluca, Tijuana, León, Juárez y La Laguna,) mientras que la otra parte se distribuye en 80 ciudades medias (entre 100 mil y menos de un millón de habitantes) y 269 ciudades pequeñas (entre 15 mil y menos de 100 mil

121 BUSSO Gustavo.- Vulnerabilidad sociodemográfica en Nicaragua. Un desafío para el crecimiento económico y la reducción de la pobreza, Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE)-División de Población, Santiago de Chile, 2002. p. 5 122 NUN, M. y J.C. Marín. -La marginalidad en América Latina”. Documento de trabajo, N° 53, Buenos Aires, Instituto Torcuato di Tella. 1968. 123 GINO, Germani. -El Concepto de la Marginalidad”. Nueva Vision. Pag.13


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habitantes).124

Datos que ofrece la Secretaria de Desarrollo Social señala que en el año 2005, el 44.3% de la población habitante de la Región Sur-Sureste habitaba en municipios de muy alta marginación, en contraste con el 10% de la población de la región Centro-Occidente y el 2.4% de la región Noreste. Asimismo, la desigualdad regional se refleja en la comparación del porcentaje de población en condiciones de pobreza alimentaria, de 47% en Chiapas contrastando el 1.3% de Baja California. 125 Con esta información nos podemos dar cuenta la gran desigualdad que existe entre los Estados de la Republica que constituye un gran reto el abatirla.

1.4.2 Tipos de marginalidad

La marginalidad, para Gino Germani, comprende cinco perspectivas126: económico- social, político-social, cultural, psicosocial y demográfica, siendo algunas el resultado de la interacción entre ellas.

a. Económico-social. es el resultado de determinadas políticas económicas no viables dentro de una sociedad, donde la población económicamente activa está fuera del sistema económico del país, es decir, está desempleada y por lo tanto no genera un ingreso lo que le imposibilita la falta de goce de bienes y servicios. No puede tener un acceso a una mejor calidad de vida ya que no tiene la forma de solventar sus gastos.

b. Político-social. Este tipo de marginalidad es el resultado de la relación dependiente que existe con el orden económico y el orden político de un país. Es decir, la marginalidad política va hacer el resultado de la toma de decisiones en cuestiones económicas, así como la orientación de las Políticas Públicas que ayuden o perjudiquen a un país. Otro punto de la marginalidad Política-social, es el grado de poder que ejercen las clases dominantes de un país o comunidad a la hora de la toma de decisiones, donde por lo regular beneficia a los que más tienen y no a los que menos o no tienen.

c. Cultural. La marginalidad cultural es cuando en un mismo territorio habitan varios grupos étnicos, donde existen diferentes tipos de organización, tradiciones, etc. Pero siempre un grupo en particular va a dominar a los demás y aquí empieza la lucha por el dominio, es decir, la lucha de clases que van a desencadenar problemas políticos, sociales y económicos. La lucha de Independencia es un ejemplo claro de la marginalidad cultural existente en el territorio, ya que con la llegada de los españoles, se impusieron nuevas formas de vida a los grupos habitantes que existían adonde llegaban, como el culto a una deidad con figura

124 ANZALDO, Carlos y Minerva Prado. -Índices de Marginación 2005”. México. Consejo Nacional de Población. 125 -Mapas de Pobreza y Rezago Social en México 2005”. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL).2007 126 GINO, Germani. “El Concepto de la Marginalidad”. Nueva Visión. Pág.


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humana perfecta, las diferentes castas que existían, etc. d. Psicosocial. Este tipo de marginalidad va de la mano con la marginalidad cultural,

ya que ésta es originada por la inadaptación de la modernización en el hombre, ya que le cuesta trabajo adaptarse a las nuevas ^tendencias” culturales lo que muchas veces es originado por los valores culturales arraigados dentro de la sociedad en la cual se vive. Muchas veces el no querer adoptar esta modernización, es rechazado en la sociedad industrial, es decir, tendrá menos oportunidades de trabajo. Aunque en la actualidad muchas veces el hombre está siendo desplazado por la modernización excesiva que existe a nivel industria, donde ya la fabricación de productos está siendo producida por maquinas, entonces que se puede concretar ¿que la falta de modernización es un factor de marginalidad para el hombre aun cuando le provoque un problema o inestabilidad?

e. Demográfica. provocada por los diferentes índices demográficos existentes en una comunidad, ya que no son las mismas tasas de crecimiento económico entre una población y otra, lo que origina diferentes mecanismos para que exista un balance en crecimiento económico, algo que realmente nunca se llega a lograr. Por ejemplo el nivel de crecimiento económico que tienen los habitantes de la Ciudad de México no es igual al crecimiento económico que tiene la ciudad de Tapachula en Chiapas. Ya que la primera es el centro de todas las actividades financieras y sociales del país, lo que origina que exista mayor empleo, acceso a bienes y servicios de mejor calidad. Mientras que en Tapachula es una ciudad rural, que no tiene el mismo acceso a los mismo bienes y servicios que los que tiene la Ciudad de México, además que es el lugar de mayor concentración migrantes sudamericanos.

1.5 Vulnerabilidad social


El concepto de vulnerabilidad social define las desventajas sociales como las condiciones que afectan negativamente el desempeño de comunidades, hogares y personas a quienes no les es posible contar con conocimiento o no tienen disponibilidad o capacidad de gestión de los recursos y de las oportunidades de que la sociedad

127 MORENO CROSSLEY Juan Cristóbal.- Concepto de Vulnerabilidad Social, Observatory on Structures and Institutions of Inequality in Latin America Studies, University of Miami, 2008, pp. 9 - 17


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dispone para el desarrollo de sus miembros, el cual se impone a lo largo de su vida.128

Como consecuencia de la desigualdad social, la misma se vincula con la vulnerabilidad social, que da cuenta de la persistencia en el tiempo de situaciones de inestabilidad e incertidumbre que afectan selectivamente a los individuos y poblaciones, y que tienden a diferenciarlos de otras categorías sociales. Tal proceso de diferenciación de las unidades vulnerables ocurre por la vía de la exclusión social, es decir, a través de una serie de procesos que tienen como resultado la privación, por períodos variables de tiempo, el acceso de recursos que facultan la consecución de diversos fines sociales o la conservación de ciertos niveles de bienestar.129


Otros expertos, al referirse a la vulnerabilidad demográfica, sostienen el debilitamiento de los actores o entidades como resultado de sus tendencias o comportamientos demográficos, es decir, se asume una definición intuitiva de vulnerabilidad como la debilidad de actores (individuos, hogares) o entidades (comunidades, grupos de la población externamente delimitados, es decir sin autoconciencia de grupo) ya sea para enfrentar procesos externos o para lograr objetivos mediante esfuerzos endógenos.130


1.6 Índice de desarrollo humano

Es calculado desde 1990 por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) de acuerdo con el trabajo de investigación del economista Pakistaní Mahbub ul Haq realizado en 1990. En gran parte, se basa en las ideas desarrolladas por Amartya Sen, hindú.

El IDH surge, quizás, como una iniciativa para clasificar los países a partir de otras variables que no fueran las usadas tradicionalmente en economía (PIB, balanza comercial, consumo energético, desempleo, etc.), en educación (tasa de alfabetización, número de matriculados según nivel educacional, etc.), en salud (tasa de natalidad, esperanza de vida, etc.) o en otras áreas (gasto militar). El IDH busca medir dichas

128 BUENO SÁNCHEZ Eramis.- óp. cit., nota 21, pp. 11 y 12 129 MORENO CROSSLEY Juan Cristóbal.- óp. cit., nota 26, p. 16 130 RODRÍGUEZ VIGNOLI Jorge.- Vulnerabilidad Demográfica en América Latina: Seminario Internacional Las diferentes expresiones de la vulnerabilidad social, Santiago de Chile, 2001 131 BUENO SÁNCHEZ Eramis.- óp. cit., nota 21, p. 15.


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variables a través de un índice compuesto, por medio de indicadores que se relacionan en tres aspectos.

El cálculo del IDH requiere como antecedente crear un índice para cada una de las variables consideradas (esperanza de vida, educación y PIB), para ello se escogen valores mínimos y máximos (valores límite) para cada uno de estos indicadores.

El IDH se calcula promediando sus tres componentes principales. Los valores límite de estos (máximo y mínimo) que se utilizan para el cálculo del IDH son de 85 y 25 años para la esperanza de vida al nacer, del 100% y 0% para los dos componentes de educación y de 40.000 y 100 USD para el PBI- PPA132 per cápita.

Cada uno de los componentes se expresa con un valor entre 0 y 1, para lo cual se utiliza la siguiente fórmula general total.

Se considera como un proceso mediante el cual una sociedad mejora las condiciones de vida de sus ciudadanos a través de un incremento de los bienes con los que puede cubrir sus necesidades básicas y complementarias, y de la creación de un entorno en el que se respeten los derechos humanos de todos ellos.

Es la cantidad de opciones que tiene un ser humano en su propio medio, para ser o hacer lo que él desea ser o hacer. A mayor cantidad de opciones mayor desarrollo humano, a menor cantidad de opciones, menor desarrollo humano. El Desarrollo Humano podría definirse también como una forma de medir la calidad de vida del ente humano en el medio en que se desenvuelve, y una variable fundamental para la calificación de un país o región.

En el informe publicado en 2008 el índice de desarrollo humano fluctuaba entre Islandia con un índice de 0,968 en la primera posición al 0,329 de Sierra Leona en el puesto 179.

El PNUD clasifica los países en tres grandes grupos:

• País con desarrollo humano alto (IDH > 0,8): 75 países. • País con desarrollo humano medio (0,5 < IDH < 0,8): 77 países • País con desarrollo humano bajo (IDH < 0,5): 25 países.133

1.7 Política económica

La política económica se conceptualiza como el resultado de la previa resolución de ejercicios de optimización estocástica por parte de la autoridad económica de un

132 PBI - PPA.- Índice de Paridad de Poder Adquisitivo en relación con el Producto Interno Bruto. 133 www. Wikipedia. com


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país.134

La evolución del concepto de política económica, determina un grado de complejidad por la serie de variantes planteadas inicialmente hacia los años 50 con los escritos del maestro Tinbergen135 y los escritos de Phillips (1954 - 1957) acerca de la teoría y las tendencias de estabilización de la economía, que plantearon un esquema de la generalización del uso del óptimo y la programación dinámica estocásticos como instrumental analítico en el que apoyar el diseño y la evaluación de las políticas macroeconómicas óptimas no se produjo hasta los primeros años 70, en los que cabe situar la segunda etapa de la teoría tradicional de la política económica.136

Posteriormente, en los 70 se transformó el concepto de la política económica, al darle diversos autores la connotación de un juego dinámico entre las autoridades económicas y los agentes privados, donde el gobierno actúa y ejerce la rectoría económica y los agentes financieros privados interactúan tanto en los mercados de divisas y dinero como en los bursátiles.

Hacia los 80, la visión de macroeconomía dejó de lado la conceptualización de un modelo circunscrito a un país determinado, para convertirse en un proceso integrado internacionalmente por regiones con motivo de la globalización de las finanzas y los movimientos de dinero.

La política económica, se refiere entonces, a la forma en que el estado puede intervenir en el proceso macroeconómico, esto es, plantear y estructurar un problema de optimización macroeconómica condicionada, que mida los insumos, las demandas, las expectativas, el entorno económico interno y externo, el crédito, así como los problemas de captación de los ingresos y las políticas de distribución, además del monto total de bienes y servicios producidos, el total de los ingresos, el nivel de empleo, de recursos productivos, y el comportamiento general de los precios, a través de cuyo comportamiento es posible estructurar los objetivos de política económica de un país determinado, referidos al crecimiento económico, la estabilidad de precios, trabajo y la obtención de una balanza de pagos equilibrada, o bien las maneras de disminuir el déficit público.137

Obviamente, la política económica actúa en función de un principio de racionalidad y de varios elementos que actúan en forma vinculada. Por un lado los objetivos de política definidos por los organismos gubernamentales; en segundo término, el modelo económico, representado por el sistema matemático que representa el funcionamiento 134 Estocástico.- Deviene del griego cxoxac TiKÓ^, hábil en conjeturar. Significa un sistema "perteneciente o relativo al azar". Las leyes conocidas de causa-efecto no explican cómo actúa el sistema, pues en matemáticas la estocástica resulta ser un conjunto de teorías estadísticas que tratan de los procesos cuya evolución es aleatoria. 135 TINBERGEN Jan.- Planeación del Desarrollo, Fondo de Cultura Económica, México, 1973 136 AQUINO RODRÍGUEZ Carlos.- Curso de Macroeconomía, Facultad de Economía de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Lima Perú, 2008. www.aquino.org 137 TINBERGEN Jan.- Política económica, principios y formulación. F.C.E., México, 1961, pp. 14 y ss.


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global de la economía (resultante de la interacción de múltiples agentes privados) sobre la que se aplica la política económica.

Un tercer elemento es el esquema de formación de expectativas de los agentes, conformado con la información que condiciona los procesos de decisión de los agentes y del grado de eficiencia con que dicha información es empleada por ellos, por lo que es un conjunto de expectativas y una función.138

El planteamiento general de política económica implica prever medidas de comportamiento de los ciclos económicos, así como los mecanismos para atenuar o disminuir problemas de corto y mediano plazos que pueden ocasionar conflictos sociales, desequilibrios, o bien establecer los mecanismos para lograr un desarrollo económico y social ascendente y evitar procesos de inflación acelerada o hiperinflación.139

Las herramientas utilizadas se relacionan con las políticas fiscal, monetaria, cambiaria, de precios, de sector externo, etc. La política monetaria, por ejemplo, a través de las decisiones sobre la emisión de dinero, puede generar efectos sobre el crecimiento y dinamización económica, la inflación o las tasas de interés; la política fiscal, a través de las determinaciones de gasto público e impuestos, puede tener efectos sobre la actividad productiva de las empresas y, en últimas, sobre el crecimiento económico. La política comercial, o de comercio exterior, tiene efectos sobre los ingresos del Estado y, de esta forma, sobre el gasto que éste mismo hace.

En general, la intervención del Estado se puede dar de muchas formas, sin embargo, fundamentalmente, tiene el propósito de modificar el comportamiento de los sujetos económicos a través de incentivos, estímulos, beneficios tributarios, etc., o de prohibir o limitar las acciones de estos sujetos.

Aunque en algunas ocasiones los objetivos buscados, al ser muchos, pueden ser contradictorios, debe existir una coordinación e integración entre las diferentes políticas, de tal forma que se produzcan los resultados esperados.

Los resultados buscados pueden ser en el corto y en el largo plazo. Los fines de corto plazo buscan enfrentar una situación actual; es decir, una coyuntura económica actual, por lo tanto, las medidas son coyunturales. Las medidas de largo plazo buscan otros tipos de finalidades, las cuales pueden afectar la estructura económica de un país, por lo tanto, son medidas estructurales. Las medidas de corto plazo buscan enfrentar temas como el desempleo, la inflación, etc., mientras que las medidas de largo plazo pueden ser, por ejemplo: incentivar el desarrollo de un sector específico de la economía (agricultura, industria, etc.), buscar una mejor distribución del ingreso, etc., todos ellos 138 AQUINO RODRÍGUEZ Carlos.- óp. cit., nota 35, p. 16 139 Ídem


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procesos que llevan tiempo para desarrollarse y que, en general, buscan el bienestar de los habitantes del país.

1.8 Política fiscal

La política fiscal se entiende como el “...conjunto de instrumentos y medidas que toma el Estado con el objeto de recaudar los ingresos necesarios para realizar las funciones que coadyuvan a cumplir los objetivos de la política económica general...”140

Las principales fuentes de ingreso de la política fiscal son por la vía de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y el endeudamiento público interno y externo.

La política fiscal como acción del Estado en el campo de las finanzas públicas, busca el equilibrio entre lo recaudado por impuestos y otros y los gastos gubernamentales.

Para fines de este documento, la política fiscal se desarrolla en dos vértices: siendo el primero la descripción y evolución de los principales instrumentos de ingresos que componen la política fiscal; y la segunda, sobre el análisis del sistema tributario, particularmente la problemática actual y la tendencia de los impuestos.

Así, para los objetivos de este trabajo la política fiscal se entiende como el manejo de las variables de los ingresos, el gasto público y el endeudamiento o deuda pública como instrumentos idóneos para la obtención de un nivel alto y persistente de empleo con precios estables.

La política fiscal tiene carácter no neutral, seguramente producirá transferencias de ingresos de unos a otros sectores de la social debido a que mantienen o anulan más transacciones entre los distintos agentes económicos.141

1.9 Redistribución del ingreso

La teoría económica clasifica la distribución del ingreso o de la renta nacional, en tres segmentos principales:

a. La distribución funcional del ingreso, mediante la cual se registran y analizan las proporciones en que se presentan los ingresos que corresponden al trabajo, la propiedad del capital y la explotación de los recursos naturales;

b. El reparto personal, mediante el cual se estudia la distribución del ingreso por personas o familias integrantes de diversos estratos;

c. La distribución del producto, a través de la cual se analiza la apropiación final de

140 HANSEN Alvin H.- Política fiscal y ciclo económico, F. C. E. México, 1973, p. 101 141 AQUINO RODRÍGUEZ Carlos.- óp. cit., nota 35, p. 34


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los bienes y servicios por capas sociales de poder adquisitivo diferenciado142

Durante más de tres décadas la segunda clasificación fue uno de los mecanismos de medición del grado de desarrollo de un país, así como un indicador para mostrar el grado de pobreza o avance económico y social.

La composición del ingreso nacional se transforma en recursos públicos destinados a cumplir con los objetivos del Estado. La redistribución, es un componente de política económica, porque consiste en acciones de gasto público, destinadas a cumplir con objetivos de solidaridad social, pero sobre todo porque cumple con una función distributiva al destinar fondos públicos para fines de solidaridad social.

El concepto surgió formalmente a partir de la conclusión de la II Guerra Mundial, con el Plan Marshall de reconstrucción de Europa y fue asociado como una idea opuesta a la sociedad igualitaria proclamada por la ideología socialista enarbolada por le antigua URSS. En ese sentido, el surgimiento del concepto de redistribución

“...un conjunto de medidas sistemáticas de orden económico, tributario y financiero que tienen por objetivo la regulación de las relaciones de ciases y estamentos entre sí, con respecto de los poderes públicos, de acuerdo con las ideas estimativas de equidad...”143

A lo largo de más de seis décadas, los estados benefactores impulsaron este concepto y lo pusieron en práctica, sobre todo en los países de la periferia, que se han visto asolados por la incapacidad para crear formas que aceleren su desarrollo. El concepto inspirador de estas acciones es el que a continuación se transcribe y que sitúa a la redistribución como:

“El intento gubernamental de modificar las condiciones de vida mediante una mejor redistribución del ingreso, además de modificar la distribución de bienes escasos, alimentos, vivienda, servicios educativos, asistenciales y de salud, en beneficio de grupos que se encuentran en una situación de privación absoluta o relativa, respecto de los niveles de satisfacción de las necesidades que la sociedad considera como mínimas o normales en un momento dado...”144

La redistribución se transforma en programas, acciones, subsidios al consumo o de orden tributario, lo cual pasa a formar parte de la política social de los Estados.

En el aspecto de la vida económica tiene tres problemas fundamentales a resolver: cómo producir abundantes bienes para atender la demanda social; cómo distribuirlos en 142 BARROS DE CASTRO Antonio y LESSA Carlos Francisco.- Introducción a la Economía, 29a edición, siglo veintiuno editores, México, 1979, pp. 134 y ss. 143 LUEWIG Heyde.- Citado por Gonzalo H. Cárdenas.- La política social en una economía periférica, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 1975, pp. 29 - 30 144 MARSHALL T., citado por F. Villota.- Los problemas actuales de los servicios de bienestar social, FOESSA, Editorial Euro americana, Madrid., 1973, p. 214


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forma equitativa; y cómo preservar el equilibrio de la naturaleza para que esa creación de riqueza perdure en el tiempo. Los dos principales sistemas económicos conocidos (el capitalista y el marxista) han fracasado en la solución conjunta de esos tres problemas. Ambos han mostrado ser destructivos del equilibrio ecológico; el capitalismo crea mucha riqueza pero la distribuye muy mal; el marxismo la distribuye bien (es prácticamente una técnica de racionamiento) pero ha sido incapaz de crear una abundante disponibilidad de bienes para la sociedad. De modo que la redistribución de las riqueza sigue siendo una "asignatura pendiente" para la política. Los que mejor la hicieron, en el seno de sociedades nacionales, fueron los "sistemas intermedios" del tipo de la social- democracia, pero en el contexto de una transferencia de recursos desde los países pobres, y ahora han entrado en crisis.

La corriente neoliberal ha establecido una discusión ideológica respecto a si el mercado puede regularse solo y distribuir de manera equilibrada la riqueza de un país o si deben intervenir agentes externos a él, es decir si el Estado debe dictar sus normas.

Detrás de esta discusión está la desigualdad social, que en ciertos países es un tema sensible en la relación entre las élites y el resto de la población. El neoliberalismo radical postulará que el Estado debe desentenderse totalmente de la actividad empresarial y servir sólo como garante de estabilidad. El socialismo renovado y sectores de centro forman parte de un neoliberalismo más templado que promueve un Estado más preocupado de temas sociales, pero sin abandonar la ideología del liberalismo contemporáneo.

Existe consenso, a pesar del fuerte tenor de las discusiones al respecto, en que la educación es un factor de relevancia extraordinaria para promover la movilidad social y con esto, superar gradualmente la desigualdad.

1.10 Política social

La política social en un país determinado, constituye el conjunto de acciones, programas, estímulos y subsidios directos e indirectos otorgados desde la espera gubernamental para suministrar servicios y dádivas institucionales a los sectores más desprotegidos de la sociedad.

Fue un término muy utilizado durante la etapa del Estado benefactor o de servicios, que llegó a su fin entre los 70 y los 90 en casi todo el mundo, cuando entró en crisis por los altos costos de seguridad social, pensiones, etcétera.

La justificación de su existencia en la sociedad capitalista, se debía fundamentalmente a la necesidad de atemperar los reclamos sociales ante la desigualdad y los saldos de inequidad, pobreza y desigualdad sociales.


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Desde el punto de vista de poder, la política social y los servicios que de ella emanan, constituyen un medio para preservar el statu quo y aliviar las presiones de la población marginada, proletaria o sin acceso a niveles de bienestar por su bajo ingreso y educación. Ello significa la preexistencia de un descontento político y social que puede ser manifiesto o latente, por lo que debe ser neutralizado por el Estado.145

En oposición a esta teoría, existe la corriente marginalista o residual sostenida por diversos autores ingleses que determinan con claridad que la política social y el bienestar de la gente se conceptualiza como una prestación caritativa proporcionada por el Estado, verbigracia las instituciones surgidas en la Inglaterra del rey Enrique VIII, quien dispuso la manutención de las obras país al momento del rompimiento con la iglesia católica, a la vez que la reconoce como parte de las funciones del propio Estado, la beneficencia hacia los pobres, minusválidos y marginados.146

Precisamente de ahí surgió durante la época del Estado de bienestar, la llamada corriente desarrollista, cuya tesis sostiene que el bienestar social de un pueblo, es un instrumento de redistribución del ingreso, debido al propósito gubernamental de elevar los niveles de vida de la población en estado de postración económica.

De esta corriente destaca la definición que aporta el eminente abogado mexicano Lucio Mendieta y Núñez que conceptualiza la política social como:

“...el conjunto de principios y procedimientos que adopta el Estado a favor de individuos, grupos y sectores de la sociedad económicamente débiles, para lograr una mejor convivencia con otras ciases sociales dentro de un orden justo...mediante prestaciones no contributivas que amparan a toda la población que no dispone de recursos suficientes...”147

Es conveniente agregar que el enfoque marginal, obedeció también al surgimiento en la teoría económica del equilibrio utilitario mediante el cual una parte de la renta nacional debe dirigirse a evitar el conflicto social.

Como veremos más adelante, este enfoque sostenido por autores ingleses, especialmente por Jevons, ha quedado superada en la práctica porque el problema de la pobreza es estructural y de fondo.

A partir de la década de los noventa y concretamente en países como Inglaterra, Francia y los Estados Unidos, se dio una revolución institucional que liquidó al estado benefactor y aun cuando parte de sus instituciones pervivieron, los altos costos de la administración pública, así como el oneroso gasto destinado a los programas de 145 AVELEYRA SANTOS Luis R.- Los servicios de bienestar social en la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, Tesis para obtener el grado de Licenciado en Ciencias Políticas y Sociales, UNAM, México, 1985, pp. 37 – 39 146 Ídem 147 MENDIETA Y NÚÑEZ Lucio.- Civismo, Editorial Patria, México, 1946 p. 192


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seguridad y asistencia social, así como los de pensiones, lo cual motivó la llamada revolución de las instituciones que implicó una nueva realidad ante la cada vez mayor escasez de recursos.

Producto de ello, fue el replanteamiento de la política social, de la cancelación de subsidios, así como de la transferencia de responsabilidades y funciones a organismos locales o de la sociedad civil con supervisión estatal.

1.11. Políticas públicas

El concepto de política pública, es de cuño reciente. Corresponde a la tendencia gubernamental adoptada en países como la Inglaterra de Margaret Thatcher, la Francia de Francois Mitterand y fundamentalmente el movimiento de “reinvención del gobierno” impulsado por el Presidente William Clinton en los Estados Unidos de América en la pasada década de los 90.

Al respecto, se consideró imprescindible hacer una referencia a la transformación de los gobiernos en cuanto a sus procesos internos, a la reingeniería de los mismos, así como la adopción del creed gerencial en los modelos de gestión gubernamentales.

Este movimiento estuvo respaldado por autores de la talla de Al Gore, vicepresidente de los Estados Unidos,148 David Osborne y Ted Gaebler149, Michael Barzelay150, B. Guy Peters151, quienes plantearon la necesidad de un cambio mental así como de paradigmas en la gestión de los asuntos públicos, a la luz de la globalización, del fortalecimiento de los movimientos ciudadanos, los crecientes movimientos democratizadores de las sociedades, en contraposición con el desgaste de las estructuras, de la credibilidad y prestigio de los gobiernos agobiados por crisis de funcionalidad, crecimiento y corrupción.

Muestra de ello, es la disminución de la operatividad, la insuficiencia de la prestación de los servicios por el crecimiento demográfico y la escasez de fondos públicos para aumentar la cobertura, el exceso de criminales en las cárceles o bien la sobresaturación de nuestros tribunales de justicia.

El término de política pública no asume el concepto del término “política” en sentido lato, expresado en función del arte de conseguir, ejercer y conservar el poder por el poder mismo,152 sino en su forma conductual, esto es, como parte de las medidas y estrategias de gobierno para contribuir a un mejor ejercicio de la rama ejecutiva del gobierno. 148 GORE Al.- Common Sense Government, Randolph House, New York, 1992 149 OSBORNE David y GAEBLER Ted.- Reinveninting government, How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector, Adisson-Wesley Publishing Company, Inc, New York, 1992 150 BARZELAY Michael.- Atravesando la Burocracia. F. C. E., México, 1998 151 PETERS Guy B. - La política de la Burocracia. F. C. E., México, 1999 152 MAQUIAVELO. Nicolás.- El Príncipe, Colección Austral, Ed. Espasa - Calpe, Madrid, 1947, p. 87 y ss.


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Para este caso, el vocablo asume el significado de un “...comportamiento propositivo, intencional, planeado, no simplemente reactivo, casual. [que] pone en movimiento con la decisión de alcanzar ciertos objetivos a través de ciertos medios: es una acción con sentido. Es un proceso, un curso de acción que involucra todo un conjunto complejo de decisiones y operadores.153

De acuerdo con los reputados tratadistas Domingo Ruiz López y Carlos Eduardo Cadenas Ayala:

“...Los tres componentes principales de cualquier política son: los principios que la orientan (la ideología o argumentos que la sustentan); los instrumentos mediante los cuales se ejecuta (incluyendo aspectos de regulación, de financiamiento, y de mecanismos de prestación de las políticas) y los servicios o acciones principales que se llevan o deberían llevarse a cabo de acuerdo a los principios propuestos.

“El diseño de una estrategia no es tarea de una sola persona u organización. Tampoco se trata de una política que pueda promoverse en forma tecnocrática, por un grupo de expertos o instituciones especializadas, es decir, tienen que ser un conjunto de actores los cuales interactúen y negocien, obteniendo así una Política Pública que logre beneficios convergentes a todos los involucrados…”154

Acerca del término “público” éste se refiere a aquello que forma parte de la acción estatal en beneficio de los ciudadanos de una región o país. Lo público es aquello que afecta o beneficia a todos en general, y su conceptualización se remonta a los autores clásicos griegos y latinos como una expresión de lo que es de y para todos.

La expresión “política pública” surge de la premisa de que toda ley carecería de sentido si no pudiese ser aplicada. De ahí que para lograr la ejecución y mandato de la norma, se requiere de la administración y de sus agentes, que en correcta aplicación del principio de legalidad actúan dentro del marco jurídico y de la norma.

En ese orden, como bien afirma B. Guy Peters:

"... Tanto en lo objetivo como en lo subjetivo, la naturaleza del sistema administrativo puede influir sobre los resultados del sistema político. La administración elabora políticas públicas, no siempre escritas y promulgadas de mismo modo que las regias elaboradas por las legislaturas... Más aún: las regias elaboradas por los por los administradores pueden ser más evidentes en los resultados... que las regias formalmente estructuradas...155"

153 AGUILAR VILLANUEVA Luis F.- Estudio introductorio a las Políticas Públicas, Ed. INAP, 1997, p 15 y ss. 154 RUIZ LÓPEZ Domingo y CADENAS AYALA Carlos Eduardo.- ¿Qué es una política pública? Discusiones Jurídicas, p. 2 155 PETERS Guy B.- óp. cit., nota 55, pp. 83 – 84


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Lo anterior confirma la dicotomía entre política y administración, tema del que se han encargado diversos publicistas, aunque, a diferencia de la simple ejecución de los mandatos de ley, la connotación de política pública supera la simple realización de un mandato, y adquiere su personalidad propia en la medida que cumple con tres cualidades a saber: corresponden a un principio ideológico, define los instrumentos mediante los cuales se ejecutará y estructura en forma razonada las acciones, servicios y tareas para su cumplimiento en función de objetivos previamente determinados.

En su acepción más amplia, el concepto de política pública puede ser a cualquier programa gubernamental que se ejecuta para atender un problema, carencia o situación determinada.

Sin embargo, diversos tratadistas concluyen en que la cualidad de política pública obedece a ciertos factores y características determinadas.

De acuerdo con los publicistas Domingo Ruiz y Carlos Eduardo Cadenas, las Políticas Públicas “se pueden entender como el ámbito privilegiado de realización del “pacto” entre Estado y sociedad. Un nuevo papel del Estado, en el sentido de hacerlo más ágil y organizador. Aquí podemos rescatar el sentido participación entre estos dos actores, pero el objetivo final de beneficio a la sociedad es como lo veremos más adelante un punto que muchas veces queda olvidado, de aquí el fracaso de muchas Políticas Públicas...”156

En ese tenor estos autores agregan que son:

“...el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a través de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos... [ ]

“Las Políticas Públicas tienen que ver con el acceso de las personas a bienes y servicios. Consisten, precisamente, de reglas y acciones que tienen como objetivo resolver y dar respuestas a la multiplicidad de necesidades, intereses y preferencias de grupos y personas que integran una sociedad. Esto es lo que generalmente se conoce como “agregar demandas”, de forma tal que al final, las soluciones encontradas permitan que personas y grupos coexistan a pesar de sus diferencias...157

Su implantación y ejecución debe contar con cuatro instrumentos: la norma jurídica y el principio de legalidad de la acción estatal, del presupuesto aprobado por el Congreso, así como de las normas particulares que rigen la vida institucional de cada entidad pública; una estructura logística específica que canalice infraestructura técnica, organizativa, de recursos humanos, materiales, financieros; objetivos y resultados

156 RUIZ LOPEZ Domingo.- óp. cit., nota 53, p. 3 157 Ídem.


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previsibles de comprobación y evaluación ex post y, la legitimidad, esto es, debe provocar en los ciudadanos, una sensación de que tal política está fundada en el interés común.

Una clasificación de las políticas públicas determina que las hay para resolver problemas sociales específicos como la inseguridad; para lograr objetivos de desarrollo comunitario en regiones o con segmentos específicos de población, o bien para atemperar desajustes sociales genéricos provocados por la ineficacia en la redistribución del ingreso.158

Otro aspecto distintivo son los objetivos y los actores que intervienen en su instrumentación, seguimiento y evaluación final.

Al respecto es conveniente mencionar que en su planeación, y ejecución intervienen muchas veces no sólo entidades gubernamentales sino organizaciones de la sociedad civil o bien de la comunidad internacional de tipo altruista, que alientan la participación ciudadana en distintos momentos, lo cual fortalece la imagen y les otorga un peso social de mayor relevancia.

Por ejemplo los proyectos de medición y erradicación de la corrupción en países asiáticos de la Cuenca del Pacífico, avalados por Transparencia Internacional.

En este sentido nuestros autores consultados apuntan que: la “...Política Pública casi siempre busca forzar o imposibilitar que la gente haga cosas que, de otro modo, no haría. Confirmando así, la influencia en el cambio de conducta de aquellos que le toca ajustarse a la política, de esta manera se marcan rumbos en la sociedad...159

Es de obligada referencia acudir a la definición clásica de federalismo, la acuñada por Alexis de Tocqueville cuando menciona:

"...en los Estados Unidos, se amplía el sistema de descentralización de los ingleses, los municipios se convierten en organismos casi independientes, en una especie de repúblicas democráticas. El elemento republicano que viene a constituir la base de la configuración de las costumbres inglesas, se manifiesta sin obstáculo y se desarrolla libremente. La administración propiamente dicha, hace pocas cosas en Inglaterra, y muchas los particulares. [...] en América la administración no interviene en nada y los individuos unidos lo hacen todo..." 160

[..]

158 BARZELAY Michael.- óp. cit., nota 49, pp. 162 y ss. 159 RUIZ LÓPEZ Domingo y CADENAS AYALA Carlos.- óp. cit., nota 53, p. 5 160 TOCQUEVILLE Alexis de.- El Antiguo Régimen y la Revolución, Tomo I. Alianza Editorial Madrid. 1982, p. 239


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“La república democrática en Estados Unidos tiene como fin unir las ventajas que los pueblos sacan de la grandeza y de la pequeñez de su territorio". Las pequeñas naciones son libres y democráticas pero son débiles. Las grandes naciones son fuertes pero tienden al despotismo...” 161 .

Con estos conceptos el ilustre conde de Tocqueville destaca la esencia misma de todo régimen federal, unir a los débiles ante el enemigo o la adversidad común y fundir en un mismo espíritu la pertenencia de un territorio y de una conciencia nacional en un solo cuerpo institucional.

En el caso mexicano, el federalismo fiscal representa, paradójicamente, una conjunción de la centralización política en el aspecto de gobierno. La institución donde se aprecia con mayor claridad esa compatibilización entre países grandes y pequeños, es en el Poder Legislativo, donde la Cámara de Diputados representa al pueblo y por consiguiente otorga más poder a las provincias más pobladas, y la Cámara de Senadores que es la esencia misma del federalismo encarnado en el principio de la representación estatal igualitaria.

Algunos autores, entienden el federalismo fiscal como “...el funcionamiento de un sistema fiscal en el cual participan diversos sectores de la administración. En términos más específicos, corresponde a un campo de la teoría fiscal que estudia, tanto la asignación apropiada de funciones y el uso eficiente de instrumentos fiscales en cada uno de los niveles de gobierno, como el tipo de relaciones fiscales que se da entre ellos, particularmente en lo que se refiere a la efectividad de los mecanismos de transferencias intergubernamentales”.162

En tal sentido el federalismo fiscal implica el funcionamiento de un sistema en el que están inmersos varios niveles de gobierno cuyos problemas están relacionados con la organización del sector público y con el nivel administrativo más apropiado para cumplir eficientemente el suministro de bienes públicos163.

Dicho de manera más clara, el federalismo fiscal intenta responder al problema de asignación óptima en materia de impuestos regionales y federales, su distribución y el diseño de las transferencias entre la Federación, las entidades federativas y los municipios.

Desde el punto de vista del Derecho Tributario, el Estado es el único sujeto activo de la obligación fiscal, pues solamente él, como ente soberano, está investido de capacidad tributaria, que es uno de los atributos de la soberanía.

161 TOCQUEVILLE Alexis de.- La Democracia en América, 1a Reimpresión. F. C. E., México. 1979, pp. 151 y ss. 162 AGHON Gabriel Aghon y CASAS Carlos.- Análisis comparativo de los procesos de descentralización fiscal en América Latina, Federalismo fiscal, CEPAL, Santiago de Chile 1996, p 48 163 FUNDACIÓN MEXICANA CAMBIO XXI “Luis Donaldo Colosio”.- Retos y propuestas. Federalismo fiscal. Rogelio Arellano Cadena Editor. México, 1994, p. 10


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De ahí que el federalismo fiscal se define como “la forma de organización financiera en que la facultad de tomar decisiones respecto a la prestación de servicios y la obtención de recursos para hacerlo se ejerce tanto en el nivel nacional como en el subnacional, entendiendo que dicha potestad está encaminado primordialmente a satisfacer las preferencias de los residentes de cada una de las jurisdicciones de cuyo ámbito espacial se suministran dichos servicios. En este sentido, todo sistema fiscal, de manera que varía de país a país, dentro de un amplio espectro, engloba varios principios federales...164

La función del federalismo fiscal es “.sentar las bases de una estructura que respecto a cada atribución de administración pública encuentre el punto de equilibrio entre la satisfacción de las necesidades públicas de acuerdo con las preferencias de los residentes del país, y el respeto a las inclinaciones de los vecinos de cada una de las subdivisiones del territorio nacional; dicho de otro modo, delimitar cuándo se trata de materias de interés general y cuándo de alcance regional...165

Un aspecto fundamental del federalismo fiscal son los mecanismos de regulación, compensación, equilibrio, movilidad jurisdiccional, las políticas de estabilización que deben ser ejercidas por la autoridad nacional.

Si hay sobre endeudamiento se requiere control. Si hay guerras tributarias se requiere su exclusión. Si existen problemas de estabilización y distribución puede excluirse a los gobiernos subnacionales de esas funciones, o de lo contrario, establecer controles o incentivos.166

“1) la obtención y combinación de un nivel nacional de servicios públicos; 2) la preexistencia de un sistema tributario nacional, universal, que corresponde al gobierno central o federal; 3) la preservación de la responsabilidad por el cobro de los impuestos que determina cobrar el órgano legislativo; 4) la presencia de incentivos o estímulos para incrementar la capacidad, eficiencia e iniciativas locales; 5) combinaciones para evitar al contribuyente ‘perversidades’ de un sistema impositivo múltiple; 6) disminución de la tributación múltiple y de su costo; 7) la lucha contra la evasión y defraudación fiscales...”167

Dichos fines están relacionados con los atributos de la política económica de los Estados, en la medida que toca cuatro grandes cuestiones: la estabilidad económica, el desarrollo, la asignación de recursos y la redistribución del ingreso.168

164 CHAPOY BONIFAZ Dolores Beatriz.- Finanzas Nacionales y Finanzas Estatales. Mecanismos de Coordinación. UNAM. México, 1992, pp. 29 - 29 165 OATES Wallace E.- Fiscal Federalism. Harcourt Brace Jovanovich, Inc. New York, 1972, pp. 19 y 20 166 SENADO DE LA REPÚBLICA. LVIII Legislatura. El Federalismo Fiscal en México. Instituto de Investigaciones Legislativas. México. 2001, p. 21l 167 RETCHKIMAN K. Benjamín.- Teoría de las Finanzas Públicas. Tomo II, U. N. A. M. México, 1987, p. 49 168 Ídem


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1.12 Administración pública y neoliberalismo

El Estado es el principal generador y reproductor del orden jurídico y político de la sociedad, y con base en sus atribuciones constitucionales y legales, tiene a su cargo la organización y el aprovechamiento de los recursos públicos que se destinan a las tareas del bien común. El Estado es el centro que institucionaliza los valores y las organizaciones de la sociedad civil. Es por tanto, una institución que se articula con la sociedad en términos de definir a qué aspira y hacia dónde desea llegar... es un principio de orden, autoridad y acciones para la mejor conservación de la sociedad. Es una forma de asociación que se encarga de gobernar la vida de los opuestos para propiciar un ambiente de certidumbre que es necesario para la estabilidad y la gobernabilidad democrática.169


Es por ello que el Estado debe de contar con una visión social, y es así como surge el Estado Social, el cual nos dice Carbonell, se da en un contexto histórico en el que están presentes las siguientes condiciones:




El Estado Social por sus características es un Estado Interventor, el cual está obligado a lograr el bienestar general de los ciudadanos, lo cual lleva a corregir las deficiencias de seguridad y bienestar; los derechos económicos, sociales y culturales son la piedra angular sobre la que se construye este modelo de Estado Social. En otras palabras este modelo de Estado tiene una actuación en la vida económico-social para llevar a cabo la defensa de las clases más pobres y necesitadas con severas carencias, también tiene que servir para facilitar a todos los ciudadanos un mínimo nivel de satisfacción de sus necesidades, cuyo contenido concreto variará en función del tiempo y del espacio. Debido a estas características, este modelo de Estado es compatible con el enfoque de

169 Uvalle Berranes, Ricardo. La responsabilidad política e institucional de la Administración Pública, México, IAPEM, 2003, pp. 144-145. 170 Carbonell, Miguel, “La garantía de los derechos sociales en la teoría de Luigi Ferrajoli”, en Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro, Garantismo. Estudios sobre el pensamiento jurídico de Luigi Ferrajoli, España, Trotta, 2005, p. 175.


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Desarrollo Sustentable, el cual tiene entre sus principios la satisfacción de necesidades.

Cuando el Estado Social es calificado como interventor, quiere decir que abandona la pasividad y el abstencionismo estatal, lo cual obliga que la administración pública esté presente en numerosas actividades sociales, produciendo caminos de participación de los ciudadanos, es decir en aquellos ámbitos que sean determinantes para la satisfacción y las condiciones mínimas de bienestar social para los ciudadanos, a través de la implementación de políticas y programas, las cuales deben ir dirigidas a las clases más débiles. Esta intervención estatal debe estar regulada a través de un marco jurídico para que no se cometan excesos en la participación estatal.

La legislación mexicana preserva el principio de Estado Social, ya que impone al Estado la responsabilidad de proteger los derechos sociales, sobre todo los que se orientan a la construcción del desarrollo social, mediante la formulación de políticas públicas con la participación activa de los tres niveles de gobierno en la planeación, diseño y ejecución de las mismas, sin embargo es necesario revisar la orientación de los programas sociales, el modelo económico y buscar nuevas alternativas de desarrollo.

Es precisamente, la administración pública el aparato administrativo del Estado o el gobierno en acción que se encarga de administrar lo público con el objetivo de lograr el bienestar de la sociedad.

La administración pública constituye el principal instrumento para concretar la acción del Estado, lo que hace a muchos decidir que es el factor estratégico del desarrollo. Si bien el colectivo depende principalmente de la gestión del Estado, su administración pública tiene que responder a un esquema que propicie los cambios políticos, económicos, sociales y culturales.171

Esta actividad es inherente al quehacer gubernamental e indisoluble de la política porque ésta determina la voluntad y la función, y esto es más importante que la máquina administrativa y lo relativo a los sistemas y procedimientos administrativos.

“La administración pública consiste en todas las operaciones que tienen por objeto la realización o la observancia forzosa de la política de Estado. Por lo tanto la administración pública es un sistema compuesto de leyes, códigos y costumbres que prevalecen en un momento y una jurisdicción para la realización o ejecución de la política de Estado. Señala que gobernar implica administrar y administrar es saber gobernar”172.

171 Citado por José Juan Sánchez González, La administración pública como ciencia. Su objeto y estudio, México, IAEPM - Plaza y Valdés Editores, 2001, p.113. 172 White, Leonard. Introducción al estudio de la Administración Pública, México, Compañía General de Ediciones, 1964, p.13.


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Por lo anterior se comprende por administración pública como el conjunto de instituciones encargada de materializar las políticas, planes, programas y proyectos determinados por el gobierno y que a través de la estructura institucional realiza las actividades necesarias con el objetivo de satisfacer las necesidades y demandas que tiene la sociedad buscando la optimización de recursos para lograr una administración eficaz, eficiente y de calidad.

Neoliberalismo

La palabra neoliberalismo ha sido usada para designar la orientación del resultado de un conjunto de políticas públicas más frecuentemente agrupadas bajo el nombre de “reforma del estado”. Estas se caracterizan por algunas medidas concretas como la privatización de empresas públicas (acompañada de una desregulación más general que implica no sólo la reducción del tamaño del estado, sino también de la injerencia del mismo en una serie de actividades sociales y económicas en las que, durante las etapas anteriores del desarrollo se acostumbró a intervenir), la disciplina fiscal, que supone muy importantes recortes del gasto público y reducciones a los gravámenes de la actividad empresarial, pero también un mayor rigor en la recaudación de impuestos; la apertura comercial y financiera a la economía internacional y la descentralización no sólo de los aparatos públicos, sino también, y en la medida de lo posible, de actividades económicas privadas, como la industria.173

La política social del Estado Neoliberal

La política social es el conjunto de las decisiones y acciones económicas y asistenciales dirigidas a asegurar la igualdad de oportunidades y mitigar la necesidad extrema. En el Estado neoliberal estas necesidades sociales se satisfacen ante todo por el mercado; no pueden pensarse como estragos o efectos negativos por la acción de éste, ni menos aún como derechos.

La política social neoliberal, según Pedro Moreno, se define a partir de una lógica instrumental y económica en sentido estricto. A partir de ella, todas las relaciones sociales tenderán a caer dentro de lo estipulado por la regla del intercambio equivalente, es decir, en el dominio de la conmensurabilidad de las diversas opciones alternativas, condición que permite una elección racional.174

El horizonte temporal es de corto plazo y el modelo típico presente de decisiones, es el llamado clásico o normativo. La función de la política social en ese sentido no es compensar o distribuir productos o servicios, sino configurar a través de comportamientos económicamente adecuados, eleven su bienestar. En todo caso, se

173 Varela Petito, Gonzalo, “Las políticas públicas en el desarrollo actual de América Latina”, en Canto Chac, Manuel y Moreno Salazar, Pedro (comp). Reforma del Estado y Políticas Sociales, México, UAM Xochimilco, 1994, pp. 97-98. 174 Moreno, H. Pedro, “Elaboración de la Política Social y transformación del Estado”, Óp. Cit. pp. 114-115.


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erigen programas públicos (provistos por el estado y/o privados) de carácter asistencial para atender a las franjas extremas de la pobreza, pero la idea central de política social del estado benefactor se diluye.

Las características principales de la política social de orientación neoliberal son: necesidades individuales presentes y localizadas, sin predefinición política, jurídica o cultural solo “económica”, bienes públicos, asignación de recursos con criterios de racionalidad económica (a través del mercado) y “productos” discretos o proyectos, más que grandes planes y megapolíticas.175

La política social desde ésta perspectiva, puede ser producida por el mercado o por el estado, en ese orden. Ello es así, por la posibilidad de calcular los beneficios de la provisión de servicios sociales como la educación, la atención médica, la vivienda y la seguridad social. En cada caso puede distinguirse beneficios públicos y privados.

1.12.1 Desarrollo social

El desarrollo social es un concepto que abarca muchos sectores de la vida de la población. Se relaciona con la democracia, el respeto a los derechos humanos, la educación, salud, empleo, pobreza, discriminación, exclusión, entre otros.

Debido a que el desarrollo social es un concepto transversal, se vincula con todos los demás tipos de desarrollo, el político, el económico y el ambiental; se trata de la mejora en todos sentidos de la vida de todas las personas.

Cuando se habla de desarrollo social, se desprende un proceso que lleva a mejorar las condiciones de vida de la sociedad en todos los ámbitos, empleo, salud, seguridad (pública, económica, ambiental), educación, entre las principales. Para ello, el Estado debe ser el impulsor y promotor de este proceso, por su parte, la sociedad se debe encargar de vigilar estas acciones estatales y participar en los diversos espacios públicos y privados.

El contexto en que aparecen las primeras políticas sociales tiene un alto contenido de objetivo moral. Según Mantagut176 la consideración de igualdad entre los hombres, los derechos humanos o los derechos de la ciudadanía provocan una acción del gobierno con intento de conseguir esa deseada igualdad. En la actualidad el concepto de ciudadanía se extendió hasta la esfera de lo social y económico, reconociendo consideraciones mínimas de educación, salud, bienestar económico y seguridad, como aspectos fundamentales para el ejercicio pleno de los derechos del individuo.

Las políticas sociales son entendidas la mayoría de las veces como un mecanismo

175 Ibíd. p. 115. 176 Montagut, Teresa, Política Social: una introducción. Madrid, Editorial Ariel, 2000.


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destinado a corregir o disminuir los efectos que ha causado el sistema económico, concibiendo la intervención de los gobiernos como una acción benefactora, correctora o compensadora de la desigualdad social que produce el mercado.177

Se puede decir también que son el conjunto articulado de lineamientos, formulaciones, decisiones, acciones y proyecciones estratégicas, explícitas, permanentes, sistemáticas y conflictuadas, definidas desde los espacios estatales y civiles, tendientes a modificar o transformar el fondo y la forma de una cuestión social especifica.178


La política social contribuye a una nueva visión de la economía a través de sus fundamentos: la protección social y la equidad. De esta manera se puede trabajar esta concepción mediante las instituciones dedicadas a realizar las políticas sociales y el combate a la pobreza, la migración y el bienestar social así como de la salud y educación principalmente. Esta cuestión de justicia social es una de las condiciones previas que se requieren para lograr sociedades sustentables, capaces de lograr que sus actividades tengan el mínimo impacto en el medio ambiente y que a su vez, éstas sean provechosas en beneficio de la mayoría.

Bajo esta premisa se afirma que la política social está dirigida, como su denominación lo indica, hacia lo social, es decir, es para, por y en función de la sociedad. Por lo mismo requiere de la conjunción de acciones planeadas y estructuradas coherentemente bajo un análisis económico y social de impacto que tenga como objetivo principal y fundamental influir en el desarrollo social plasmado en una mejora en la calidad de vida en rubros como alimentación, educación, vivienda, salud y los sistemas de seguridad social entre otras.

De esta manera, los fines comúnmente atribuibles a la política social son:

177 Adelantado, José (et al) “Las relaciones entre estructura y políticas sociales: una propuesta teórica” en Arteaga Basurto, Carlos y Solís San Vicente, Silvia, La política social en transición, México, Escuela Nacional de Trabajo Social UNAM, Plaza y Valdés Editores, 2001, p.65. 178 Evangelista Martínez, Elí, “Emergencia e institucionalización de nuevos actores en el desarrollo de las políticas sociales en México”, en Arteaga Basurto, Carlos Óp. Cit. p.141.


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a) Asegurar sistemas de cobertura universal relacionados con la dotación de bienes y servicios básicos.

b) Diluir el riesgo individual mediante sistemas de distribución social de la riqueza. c) Cumplir una función redistributiva y en particular la erradicación de la pobreza

extrema. d) Promover la cohesión social y asegurar la estabilidad y legitimación política, y a su

vez factores de competitividad económica. 179

De acuerdo con Marc Rimez y León Bendesky, los elementos anteriores no se reducen a la lucha contra la pobreza o la pobreza extrema, por lo que al hablar de política social en realidad estamos hablando de derechos sociales, los cuales se distinguen por ser universales y no restringirse a determinados grupos socioeconómicos. 180

Así pues considero que la política social implementada desde el modelo Neoliberal se debe replantear, considerando que en un contexto de pobreza y desigualdad generalizadas, los individuos además de cubrir sus necesidades básicas de alimentación, vestido y vivienda, realizan otras actividades y necesitan un ingreso para poder cumplirlas. Es por ello la política social, como política pública a cargo de la administración pública, no sólo debe de tener como fin la erradicación de la pobreza extrema, sino más bien contemplar la sociedad global y procurar el bienestar y la búsqueda del Desarrollo Social con metodologías fundamentadas en las diferencias de las clases sociales.

En tal sentido, admitir que las políticas sociales están enfocadas a problemas de equidad social. Ante ello los objetivos principales de la política social son:

• La creación de capital humano, del conocimiento, de la educación • La compensación social y, de la desigualdad de ingreso, de patrimonio y de

oportunidades (igualdad de oportunidades) • La contribución a la integración de los individuos en la sociedad, 181 igualdad de

género, raza, religión, sociedades equitativas.

Por lo anterior, y aún sin evaluar sus resultados, se puede concluir que la política social es la encargada de lograr el Desarrollo Social, el cual se puede interpretar como la satisfacción de los derechos sociales de los ciudadanos, como lo es la educación, alimentación, vivienda, salud, etc.

179 Rimez, Marc y Bendesky, León “Dos decenios de política social. Del universalismo segmentado a la focalización” en Fernando Clavijo (comp.) Reformas económicas en México: 1982- 1999, México, FCE, 2000, p.434. 180 Ibíd. pp. 434-435. 181 Cohen Ernesto y Franco Rolando, Gestión social. Como lograr eficiencia e impacto en las políticas sociales, México, Siglo XXI - Naciones Unidas, 2005, p.44.


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1.12.2 Categoría social del desarrollo sustentable

Desde la Cumbre de la Tierra (Río de Janeiro-1992), convocada por la Naciones Unidas, se aboga por el desarrollo sustentable, es decir, un desarrollo que satisfaga las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las propias.

El concepto es complejo, involucra desde luego, un desarrollo que es sustentable en el largo plazo en términos no solamente económicos, sino también ecológicos y sociales.

Hasta el momento el concepto de desarrollo se ha asociado al de crecimiento económico; es decir, la idea del desarrollo se ha concentrado en la atención de la factibilidad y eficiencia económica, a veces a costa del uso irracional de los recursos naturales renovables y no renovables y del deterioro del medio ambiente, sin privilegiar consideraciones sociales ni de redistribución del ingreso.

El objetivo central del desarrollo sustentable no puede ser otro que el mejoramiento de la calidad de vida para toda la población. El desarrollo sustentable comprende como propósito fundamental la satisfacción de las necesidades esenciales de la población, en especial de los sectores menos favorecidos.

1.12.3 El enfoque del desarrollo sustentable

Hay por lo menos dos vertientes que alimentaron el enfoque del desarrollo sustentable. La primera tiene relación con las corrientes que desde la economía sometieron a revisión el concepto de desarrollo económico a partir de los años setenta. La segunda tiene que ver con la emergencia de la crítica ambientalista al modo de vida contemporáneo, que también se expresó en diversas corrientes pero con ejes comunes y ha transitado por varias etapas en las últimas dos décadas, sobre todo a partir de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano, mejor conocida como la Conferencia de Estocolmo, que tuvo lugar en esa ciudad en junio de 1972.

Para los fines de este inciso es necesario señalar que la crítica al desarrollo económico durante las últimas décadas significó un proceso complejo, fue asumida inclusive por los promotores de los principales paradigmas sobre el desarrollo. Por ejemplo, el estructuralismo latinoamericano fue sometido a crítica desde finales de los años setenta por el enfoque de la dependencia y posteriormente por la propia Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). A la postre se asimiló y difundió la idea de las insuficiencias del modelo económico generalizado en América Latina dado lo insatisfactorio de sus resultados sociales y económicos, sobre todo su incapacidad para superar problemas estructurales en los campos del empleo, la concentración del ingreso, la pobreza, el atraso tecnológico y la heterogeneidad sectorial, entre otros.


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Unas de las betas de dicha crítica que tomó más fuerza, y que finalmente fue muy importante para el enfoque del desarrollo sustentable en América Latina, fue la que cuestionó los limitados efectos del desarrollo para superar la pobreza y lograr sociedades equitativas. Esto se dividió en elaboraciones propositivas sobre pobreza y desarrollo.

La otra vertiente que debe considerarse como antecedente del desarrollo sustentable, es decir, la crítica ambientalista, tampoco ha sido lineal ni homogénea. En las últimas décadas ha pasado por etapas con diversos enfoques, desde la atención en el posible agotamiento de los recursos naturales, sobre todo los energéticos y algunas materias primas, hasta una visión más global responsable de las complejas interrelaciones globales de los ecosistemas, sin descuidar otros temas prioritarios, como la contaminación o la desaparición de ciertas especies.

Es necesario recuperar estas dos vertientes porqué el enfoque del desarrollo sustentable no pretende ser ni ambientalista ni economicista, sino integrar estas y otras dimensiones. Lo anterior, por cierto, no ha sido suficientemente percibido desde la perspectiva de otras disciplinas; por ejemplo, las ciencias sociales observan al desarrollo sustentable más como un enfoque relacionado con el ambiente que con la sociedad.

La idea o enfoque del desarrollo sustentable adquirió relevancia en un plazo relativamente breve y fue incluida en las formulaciones de los organismos internacionales que tienen más influencia en la orientación de los modelos de desarrollo, como el Banco Mundial (BM 1990, 1992), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 1990), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID-PNUD, 1991) y otros. De igual manera, el enfoque fue incorporado en el discurso político, no sólo ambientalista sino en general por el desarrollo.182

La definición a la que casi siempre se recurre cuando se habla del desarrollo sustentable es la siguiente: “Es el desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades” (Comisión Mundial de Medio Ambiente y del Desarrollo, 1987).

Este enfoque abarca tres componentes básicos económico, social y ambiental que constituyen los fundamentos de un desarrollo sustentable, son íntimamente interdependientes y, en consecuencia, se requiere que los esfuerzos por promover el desarrollo tomen en cuenta cada uno de estos tres aspectos.

En esa definición se integran tres elementos: la cobertura de necesidades básicas en la 182 Carabias, Julia y Enrique Provencio. “La política ambiental mexicana antes y después de Río”. En Lichtinger, et al. (comp.) La diplomacia ambiental, México, FCE/SRE, 1994, pp.393-423.


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presente generación, la capacidad de los sistemas naturales para lograrlo, y la cobertura de las necesidades de las generaciones futuras. Pero más allá de lo anterior el informe Nuestro Futuro Común partía de que el desarrollo sustentable sólo puede entenderse como proceso, y que sus restricciones más importantes tienen relación con la explotación de los recursos, la orientación de la evolución tecnológica y el marco institucional.

También en esta definición debe señalarse que existen dos tipos de necesidades, las cuales se pueden clasificar en necesidades existenciales que son las necesidades de Ser, Tener, Hacer y Estar; y las necesidades axiológicas que son las necesidades de subsistencia, protección, afecto, entendimiento, participación, ocio, recreación, identidad y libertad; para satisfacer estas necesidades se necesitan satisfactores los cuales cambian a través del tiempo y de las culturas.

Con base en esta perspectiva el Desarrollo Sustentable supone un desarrollo económico que enfatice sus aspectos cualitativos, principalmente los relacionados con la equidad, el uso de recursos -en particular la energía- y la generación de desechos y contaminantes. Hacía énfasis, también, en que el desarrollo debía enfocarse a la superación de los déficit sociales en necesidades básicas.

También se colocaba en un lugar destacado el imperativo de modificar patrones de consumo sobre todo en países desarrollados para poder mantener y aumentar los recursos base, en particular los agrícolas, energéticos, bióticos minerales, aire y agua. Como factores críticos de la estrategia para el desarrollo sustentable se anotaba la reorientación tecnológica, sobre todo para atenuar el impacto sobre recursos y controlar los riesgos ambientales; las necesidades de un contexto social democrático y participativo; la intervención de las minorías y los grupos étnicos; y el rediseño de políticas, instituciones, leyes y normas para realizar el desarrollo.

Los requisitos explícitos que se reconocían en el Informe Nuestro Futuro Común incluían los temas centrales de las discusiones que sobre el desarrollo y el ambiente ya se venían dando: “Un sistema político democrático que asegure a sus ciudadanos una participación efectiva en la toma de decisiones; un sistema económico capaz de crear excedentes y conocimiento técnico sobre una base autónoma y constante; un sistema social que evite las tensiones provocadas por un desarrollo desequilibrado; un sistema de producción que cumpla con el imperativo de preservar el medio ambiente; un sistema tecnológico capaz de investigar constantemente nuevas soluciones; un sistema internacional que promueva modelos duraderos de comercio y finanzas; un sistema administrativo flexible y capaz de corregirse de manera autónoma”183.

Después de 1987 la idea del Desarrollo Sustentable, ya bajo su nueva formulación, no

183 Comisión Mundial de Medio Ambiente y del Desarrollo. Nuestro Futuro Común, 1987, pp.91-92.


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tardó en ser retomada, adaptada o sometida a revisión y crítica. En todo ello no sólo influyó la receptibilidad recién mencionada, sino también el hecho de que en el proceso que condujo a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo, que se realizó en Río de Janeiro, Brasil, en junio de 1992, el enfoque fue adoptado como un marco conceptual de las elaboraciones en decenas de temas, declaraciones y documentos que serían discutidos o adoptados en esta Conferencia.

La difusión del enfoque se vio favorecida, además, porque diversos organismos del Sistema de Naciones Unidas lo adoptaron en sus revisiones sobre las estrategias de desarrollo. La CEPAL buscó integrar el enfoque del Desarrollo Sustentable con el trabajo que la misma institución había alcanzado previamente para actualizar sus concepciones y propuestas sobre el desarrollo latinoamericano. Esta formulación constituyó la más notable iniciativa para dar forma a un estructuralismo actualizado a las condiciones de los noventa, pero prácticamente se dejaba de lado la problemática ambiental, y sólo se daba un tratamiento a los recursos naturales a partir de su nuevo papel en la competencia internacional.

El esfuerzo de fusión con el Desarrollo Sustentable redundó más bien en una adaptación del marco general incluido en Nuestro Futuro Común a los temas más importantes para América Latina, pero estuvo lejos de traducirse en una articulación efectiva que avanzara en una concepción integrada de la dimensión económico y social con la ambiental. Lo mismo puede decirse de otro documento preparado en 1990 en la unidad conjunta CEPAL-PNUMA de Desarrollo y Medio Ambiente, que también trató de precisar el enfoque teniendo como referencia la situación regional.

La formulación del Informe Nuestro Futuro Común constituyó la más notable iniciativa para concebir al Desarrollo Sustentable como un proceso de cambio continuo en el que la utilización de los recursos, la orientación de la evolución tecnológica y la modificación de las instituciones, fueran acordes con el potencial actual y futuro de las necesidades humanas.

En el ámbito internacional, dicho Informe tuvo como propósito enfatizar en la valoración de la calidad de vida y del desarrollo de las capacidades de todos los seres humanos, sobre los valores cuantitativos de la producción para el mercado y el consumo. Su enfoque está orientado a la redefinición y cambio sustancial en la forma del capital y del propio proceso civilizatorio.

En 1991 el Banco Interamericano de Desarrollo y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, buscaron replantear el enfoque para América Latina, estos se hicieron a cargo de la necesidad de no adoptar acríticamente la propuesta lanzada en Nuestro Futuro Común, lo que de hecho era una respuesta a una de las críticas hechas al desarrollo sustentable: que se trataba de una estrategia pensada desde los países


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desarrollados, sin incorporar suficientemente las visiones y necesidades de los países en desarrollo. Este documento partió de las dificultades regionales para salir de la crisis y avanzar en el desarrollo, poniendo más énfasis en los problemas de la pobreza, el autoritarismo político, la falta de equidad, las asimetrías frente a los países industrializados, entre otros, con lo que se logró una visión más realista para pensar en el atributo ambiental del desarrollo sustentable.

Las líneas estratégicas que de ahí se derivaron fueron la erradicación de la pobreza, aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, ordenamiento del territorio, desarrollo tecnológico compatible con la realidad social y natural, nueva estrategia económico-social, organización y movilización social, y reforma del Estado. En algunos de estos puntos se hacía explícita una crítica a los modelos y políticas dominantes en la región, y quedaban más claras las dificultades para concretar un proceso que logre los objetivos de equidad y calidad de vida, con los de preservación y restauración ambiental.

Una vez que surge el concepto de Desarrollo Sustentable y adquiere fuerza cuando es divulgado por el informe Nuestro Futuro Común, desaparecieron las pocas dudas que aún existían acerca de si la preocupación por la naturaleza debía o no considerar al ser humano. El Desarrollo Sustentable incorpora a la conservación de la naturaleza externa (sustentabilidad ambiental), la sustentabilidad social, y también una sustentabilidad económica.

Sin embargo algunos autores, instituciones y prácticas de política ambiental continúan privilegiando o considerando exclusivamente a la sustentabilidad ambiental. A pesar de existir decenas, o tal vez cientos de definiciones sobre desarrollo sustentable, una vez que dichas definiciones son analizadas y explicadas, en la mayoría de los casos los aspectos sociales y económicos de la sustentabilidad siempre complementan los de la sustentabilidad ambiental.

El siguiente esquema, elaborado por el World Resources Institute (WRI, 2002) es un ejemplo visual contundente de esa tridimensionalidad de la sustentabilidad. El ángulo superior representa a la sustentabilidad económica, el inferior derecho al ambiental y el inferior izquierdo a la social.

Esta presentación de la tridimensionalidad de la sustentabilidad resulta atractiva y parece abarcar a los diferentes sectores para los cuales el modelo económico capitalista debe prestar atención.


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Tridimensionalidad de la Sustentabilidad

Fuente: Cuadro WRI 2002

La sustentabilidad ambiental se refiere a un cierto equilibrio y mantenimiento de los ecosistemas, la conservación y el mantenimiento de un caudal genético de las especies, que garantice la resistencia frente a los impactos externos.

Incluye también el mantenimiento de los recursos naturales abióticos y lo que se denomina integridad climática, que no es otra cosa que un clima con la menor interferencia humana posible. En su conjunto, la sustentabilidad ambiental corresponde al concepto de conservación de la naturaleza, en el sentido de naturaleza externa al ser humano.

Si el concepto de sustentabilidad económica, se restringe al crecimiento económico y a la eficiencia productiva, no puede ser congruente con la sustentabilidad ambiental debido a que el sistema capitalista tiene un crecimiento ilimitado. Para los representantes de la más ortodoxa economía ecológica, el crecimiento no puede ser ilimitado; de manera que, para ser viable, el capitalismo debería convertirse en un proyecto de cero crecimiento.184

No obstante, como el crecimiento ilimitado es intrínseco a la dinámica capitalista, dicha tesis sería equivalente a negar el capitalismo sin tener nada que colocar en su lugar. Para las vertientes más blandas de la economía ecológica, y para los economistas ambientales, bastaría corregir los procesos productivos para obtener un desarrollo

184Daly, Herman, “Introducción a la economía en estado estacionario”, en H. Daly (comp.), Economía, ecología, ética, México, Fondo de Cultura Económica, 1989. Citado por Foladori, Guillermo, “Avances y Límites de la Sustentabilidad Social” en la Revista Economía, Sociedad y Territorio, volumen III, núm. 12, 2002, p. 624.


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sustentable185.

Básicamente, se trataría de sustituir crecientemente los recursos naturales no renovables por los renovables, y también de disminuir tendencialmente la contaminación.

En lo que respecta a la sustentabilidad social; su objetivo fundamental es la equidad, que implica la solución de la pobreza, la distribución equitativa de los beneficios del desarrollo, y la concreción de condiciones de dignidad para la vida humana. El desafío de la sustentabilidad social implica la satisfacción de las necesidades humanas establecidas en los derechos económicos sociales, políticos y culturales (y no solo aquellos a la salud, educación, y vivienda, reconocidos en las tradicionales políticas sociales). Sino que implica además de la distribución del ingreso, la equidad entre los géneros, la equidad entre las razas, las culturas, entre las personas que habitan las regiones o los territorios nivel nacional, y la equidad entre las sociedades del Norte y del Sur.

Durante los últimos treinta años del siglo XX la discusión sobre el desarrollo sustentable puso el acento en la necesidad de legar a las futuras generaciones una naturaleza mejor, quedando la preocupación por el aumento de la calidad de vida en un mero medio para alcanzar aquella meta, ya para finales del siglo XX la comunidad internacional comenzó a comprender que el objetivo debía ser el incremento de las capacidades humanas. El aumento de la calidad de vida debía ser el objetivo y no el puente o el medio para una naturaleza más saludable. El desarrollo humano, como aumento permanente de la calidad humana en forma equitativa y, entonces, como objetivo propio, se coloca en primer lugar, y en la medida del desarrollo humano se alcanzaría una mejor relación con el ambiente externo.186

El nuevo paradigma de un Desarrollo Sustentable quizá presente una cuota para el crecimiento económico o sea un paradigma que ponga en tela de juicio al asociado al crecimiento económico permanente. Se pretende tener una visión integral del desarrollo.

Ya se han mencionado los tres principales factores que implican la sustentabilidad. Medir el desarrollo de cada factor, aunque sea en forma marginal, requiere de un cierto número de variables que recojan lo esencial de su expresión.

Según Sámano, medir el desarrollo de todos ellos, aunque cause cierta confusión su

185 Pearce, D. y R. Tumer, Economía de los recursos naturales y del medio ambiente, Madrid, Celeste Ediciones, 1995. Citado por Foladori, Guillermo “Avances y Límites de la Sustentabilidad Social” en la Revista Economía, Sociedad y Territorio, volumen III, núm. 12, 2002, p. 624. 186 Anand, Sudhir y Amartya Sen, .Human Development and Economic Sustainability., World Development, vol. 28, núm. 12, Elsevier Science Ltd., Pergamon, Great Britain. 2000. Citado por Foladori, Guillermo “Avances y Límites de la Sustentabilidad Social” en la Revista Economía, Sociedad y Territorio, volumen III, núm. 12, 2002, p. 629.


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interpretación, se puede hacer agregando los desarrollos de cada uno de ellos. Medir que el desarrollo de ellos mantenga un determinado equilibrio, puede aproximarse por las relaciones que generan entre sí, devenidas de las interacciones que se establecen entre ellos. Sin embargo, medir que el desarrollo global de estos factores sea sustentable, requiere conocer los límites posibles de aprovechamiento de los recursos disponibles en ellos, límites hasta ahora desconocidos y, en el futuro, inciertos por la dinámica de cambio.187

Hasta hoy, poco se ha considerado en el desarrollo el deterioro ambiental y la falta de equidad cultural y social a pesar de conformar una sociedad tan heterogénea. Es decir, no se puede hablar de un Desarrollo Sustentable si en lugar de hacer menos abismales las diferencias, estas se acrecientan y se mantiene en la práctica, aunque no en el discurso, el uso de los recursos naturales de manera indiscriminada, en el sentido de obedecer criterios de costo-beneficio y no los asociados a un equilibrio que no los deteriore ni los agote.

Un Desarrollo Sustentable sin equilibrio entre lo social, económico y ambiental, no puede ser sustentable y un equilibrio entre estos tres factores es condición necesaria para lograrlo. Así, la sustentabilidad exige un balance entre estas tres fuerzas demandantes y oferentes de opciones para sus desarrollos internos y los asociados en conjunción con los otros.

Entre los factores económicos, sociales y ambientales debe existir un marco normativo, cuyo cumplimiento demanda su institucionalización y habla del papel de las instituciones para lograr un Desarrollo Sustentable, por su categoría eminentemente social.

Sólo bajo cierto equilibrio de éstas fuerzas o factores interactuando entre sí pueden aspirar a determinar un Desarrollo Sustentable, son sistemas que demandan y ofrecen bienes y/o servicios para su desarrollo específico y conjunto.

Como sistemas, lo económico, social y ambiental, pueden contemplarse como entes que se desarrollan o crecen, salvaguardando el equilibrio necesario entre ellos para un Desarrollo Sustentable.

1.12.4 Sustentabilidad social

Hasta la década de los noventa, dos temáticas concentraban la discusión en torno a la sustentabilidad social: la pobreza y el incremento poblacional. Reducir la pobreza y limitar el crecimiento poblacional eran los objetivos de cualquier programa de

187 Zamudio Sánchez Francisco José y Miguel Ángel Sámano. “Desarrollo Sustentable y su relación con el Desarrollo Humano o Sustentabilidad Social (una idea para su medición)” en Zamitiz Gamboa, Héctor (Coordinador) Gobernabilidad y Desarrollo Sustentable, México, INAP, 2009.


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sustentabilidad social. No obstante, no era simple distinguir la cuestión social de la ambiental. El propio Lélé188 anotaba que la erosión del suelo podía ser considerado un problema de insustentabilidad ambiental, pero si aquélla fuese causada por cultivar en tierras marginales y por comunidades pobres sin recursos sería simultáneamente un problema de insustentabilidad social.189

En un artículo publicado por Foladori y Tommasino (2000) se argumentaba que hasta la década de los noventa el concepto de sustentabilidad social no era utilizado con fines auténticos; por el contrario, su utilización tenía como fin el de encubrir el interés por la sustentabilidad ambiental. Puesto de otra forma: para las instituciones internacionales como la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el Banco Mundial (BM), entre otras, la pobreza y/o el incremento poblacional no eran considerados como un problema de insustentabilidad en sí mismo, sino en la medida en que causaran insustentabilidad ambiental. Dos ejemplos facilitarán su entendimiento. El primero puede ser aquel mostrado por Lélé, de campesinos pobres que por la falta de recursos degradan el suelo provocando erosión. El problema de insustentabilidad en dicho caso no es la pobreza per se, sino el resultado de la erosión del suelo. Es decir que aún cuando se considere a la pobreza como un problema de insustentabilidad social, lo que verdaderamente interesa es la insustentabilidad ambiental que provoca.

El segundo ejemplo es el del crecimiento poblacional. Los pobres se reproducen más que otros estratos de la población. En este caso, el problema de insustentabilidad social es el crecimiento de la pobreza. Sin embargo, el interés explícito, aunque no evidente, es que el aumento de la población presiona sobre los recursos e incrementa los residuos. Tanto en el primero como en el segundo ejemplos, la insustentabilidad social es utilizada en la medida en que se constituya en elemento que afecte la sustentabilidad ambiental. Se trata, evidentemente, de una sustentabilidad social limitada. En aquel artículo se llamaba a esa forma de entender a la sustentabilidad social como puente, en la medida en que el interés por la sustentabilidad social era simplemente el de alcanzar una meta ambiental para la cual la sustentabilidad social se constituía en un instrumento o medio.190

En el año 2000, Anand y Sen también encontraron que la forma en que el Banco Mundial considera la sustentabilidad social era solamente un medio para alcanzar la ambiental. Es necesario, entonces, no confundir las palabras pobreza, migraciones, hambre, etcétera, con sustentabilidad social, ya que, en muchos casos esas palabras son utilizadas para esconder el verdadero interés que son los recursos naturales. Muchas veces, las capacidades humanas y las relaciones sociales, que se refieren a la forma en que se genera la pobreza, o el desempleo, no están en discusión, sino 188 Quién indica que la discusión sobre el desarrollo sustentable debe aclarar las diferencias entre los conceptos de sustentabilidad ecológica y sustentabilidad social, donde radican las principales causas de desacuerdos. 189 Foladori, Guillermo “Avances y Límites de la Sustentabilidad Social” en la Revista Economía, Sociedad y Territorio, volumen III, núm. 12, 2002, p. 625. 190 Ibid. p. 625.


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solamente sus consecuencias técnicas en tanto contaminación y degradación de los ecosistemas. 191

Más allá de las voces de denuncia de la sustentabilidad social como medio y no como fin, lo que tienen en común esas formas de considerar la sustentabilidad, sea la ambiental o la social, es su perspectiva técnica. Esto es de extrema importancia, porque se refiere al hecho de reducir la polémica sobre desarrollo sustentable a los cambios dentro del sistema capitalista.

Al operar cualquier transformación de la naturaleza, el ser humano establece dos tipos de relaciones, que pueden distinguirse tanto desde el punto de vista técnico como práctico. Los seres humanos establecen relaciones técnicas con el medio ambiente externo. Esas relaciones técnicas son las que permiten que cualquier proceso de trabajo dé como resultado un producto útil.

También permiten una reflexión sobre la actividad, una conciencia de los mecanismos internos (tecnología), y una permanente corrección del proceso y de los instrumentos utilizados para mejorar el producto final. Todas esas relaciones que el ser humano establece con el ambiente externo son relaciones técnicas, sea dicha naturaleza externa un medio biótico, ecosistemas con seres vivos, sea un medio abiótico, o sea una combinación de ambos. Además y simultáneamente a ese tipo de relaciones, los seres humanos establecen relaciones sociales de producción, por el simple hecho de que los medios con los cuales trabajan sean éstos instrumentos, maquinaria, insumos o los propios espacios físicos en que se realizan las actividades están distribuidos según reglas de propiedad y/o apropiación antes de ser realizada la actividad, y condicionan el reparto del producto y también el propio ritmo y tipo de técnica por utilizar.192

De los tres tipos de sustentabilidad, la de mayor controversia es la sustentabilidad social, ya que ha sido definida con base en conceptos no siempre claros. A pesar de eso, en los últimos años el concepto de sustentabilidad social evolucionó para resaltar la importancia de la participación social y del aumento de las potencialidades y cualidades de las personas en la construcción de un futuro más justo.

Según la agenda 21, la participación social es la temática más interesante en la discusión sobre sustentabilidad social. La participación es un indicador de libertades democráticas, de equidad en las decisiones, y también un elemento decisivo en la potenciación de esfuerzos productivos. Ya desde la década de los ochenta del siglo XX, el concepto de participación fue planteado por las agencias internacionales, organizaciones no gubernamentales (ONG), e instituciones internacionales, como un

191 Anand, Sudhir y Amartya Sen, .Human Development and Economic Sustainability., World Development, vol. 28, núm. 12, Elsevier Science Ltd., Pergamon, Great Britain. 2000. Citado por Foladori, Guillermo “Avances y Límites de la Sustentabilidad Social” en la Revista Economía, Sociedad y Territorio, volumen III, núm. 12, 2002, p. 626. 192 Foladori, Guillermo, “Avances y Límites de la Sustentabilidad Social” en la Revista Economía, Sociedad y Territorio, volumen III, núm. 12, 2002, p. 627.


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objetivo necesario de los programas de desarrollo y de sustentabilidad.

Claro está que, en la práctica, el concepto de participación social fue mudando con el tiempo, desde una participación simplemente informativa hasta lo que hoy en día se conoce por la palabra “empowerment” o “empoderamiento”, que supone que los participantes de los proyectos de desarrollo sean de la naturaleza que fueren, discutan hasta las propias directrices estratégicas.193

1.13 El Estado y la desigualdad social

1.13.1 Concepto de Estado

La acepción más moderna del concepto de Estado visto desde el punto de la Ciencia Política, nos menciona lo siguiente: “cuerpo político caracterizado por ser una organización dotada de capacidad para ejercer y controlar el uso de la fuerza sobre un pueblo determinado y en un territorio dado."194 Otra concepción de lo que es el Estado visto desde la Ciencia Política es aquel que nos señala: “conjunto de Instituciones, es decir, organizaciones y reglas, donde se concentra la facultad para tomar las decisiones válidas para una comunidad"195

La definición de Estado en ocasiones no se apega mucho a la realidad. Si el Estado mexicano reúne la mayoría de las características mencionadas anteriormente, a la hora de la toma de decisiones, algunas veces (o casi siempre) suelen equivocarse. Por ejemplo, se nos menciona que hay una toma de decisiones, que entiendo, ayudarán a mejorar la vida de los gobernados, es decir, mejorar su calidad de vida a través de programas que ayuden a erradicar rezagos tanto en nivel económico como social, emitir leyes y reglas para mejorar la convivencia entre los gobernados, pero no siempre es así. En el caso del paquete económico 2010, que consiste en la aplicación del IVA del 2% a alimentos y medicinas; de ser aprobado, tener una alimentación adecuada resulta un poco —racional” y a la vez enfermarse tendrá costos más elevados. Aunque para muchos el 2% suene insignificante, para la población que sobrevive con un salario mínimo promedio de $53.36 pesos por día, con una calidad de vida por demás degradante y tener que aumentar su gasto $2 pesos por cada $100 de ingreso, la pregunta es: ¿Cómo sobrevive? Aunque en ocasiones suene irracional, mucha gente se deja morir por no tener la manera de solventar el gasto de ir al doctor y comprar el medicamento. Otra parte de la población solo come una vez al día y si bien le va hasta dos, siendo su alimento básico o de ley, frijoles, tortillas y agua. Si se aplica el IVA, a lo mejor ya ni para los frijoles alcanzará. 193 Según Vogt y Murrell, el empoderamiento puede ser definido como sigue: El empoderamiento es un proceso que tiene sus raíces en el cambio social, económico, y las estructuras políticas de la sociedad. Es una forma de ser, una forma de pensar no sólo una moda pasajera. Sólo se puede construir poco a poco. Una vez que esté listo, el proceso puede pasar a las relaciones, grupos, organizaciones, naciones y la sociedad en su conjunto. 194 CANSINO, Cesar. -Léxico de la Ciencia Política:” en Baca, Bokser, Castañeda, Cisneros, Perez compiladores). Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Pág. 222. 195 CRESPO, José Antonio. -Para entender el Estado”. Nostra Ediciones. Pág. 7.


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Si eso pasa con gente que obtiene un ingreso por un trabajo -remunerado”, y que generalmente son en las grandes ciudades ¿Qué sucede con aquellos lugares que no tienen la misma oportunidad de obtener un trabajo remunerado? ¿Qué pasa con las comunidades indígenas, que se dedican generalmente a la siembra de productos alimenticios? ¿Cómo les perjudicará dicho aumento? Como ya es conocido por todos, un gran porcentaje de población indígena tiene que salir de sus comunidades en busca de una mejora de oportunidades en otros lados, otros tantos se quedan en sus comunidades a trabajar en el campo, es decir, a la siembra de granos, frutas, verduras, etc. Dichos productos, por lo general son usados para el consumo propio o son vendidos. Cuando los campesinos deciden vender sus productos, generalmente se les compra a precios muy bajos, que van desde cantidades de centavo por kilo hasta $10 pesos, dependiendo el producto. Si tomamos en cuenta de que ésta es la única manera que tienen ellos para sobrevivir, cuando exista la necesidad de comprar un medicamento que por lo regular es caro, y con IVA más, se verán afectadas las compras de otras necesidades básicas.

Y es que las desigualdades ocasionadas por la mala toma de decisiones son del orden social, cultural y económico existiendo una polarización entre diferentes sectores de la población. Estas desigualdades también se ven provocadas por el desarrollo de la Economía del país lo que genera que una intervención del Estado en torno a sus habitantes formulando Políticas Sociales que ayuden a eliminarlas, dando paso al Estado Benefactor. Este comportamiento empieza en México a partir de los años cincuentas y sesentas cuando se experimentaba una importante asociación: el económico y el social. En el aspecto económico, se crearon condiciones que redujeron los costos de producción de la naciente Industria Nacional y le aseguró un mercado cautivo. En términos sociales, “se distribuyeron beneficios mínimos entre obreros, campesinos, clases medias y militares; los empresarios de los diversos sectores económicos, de nivel pequeño, mediano y magno, así como las trasnacionales obtuvieron sus respectivos y diferentes beneficios"196

El Estado mexicano en este periodo construyó un sistema de representación de intereses que fue calificado como -corporativismo de Estado". La naturaleza corporativista del Estado mexicano se expresó en medida que la -solución de demandas dependería de la pertenencia a una determinada organización además de la fidelidad política personal y no del ejercicio de un derecho ciudadano y de la validez de la demanda"197 En este sentido, el Estado benefactor mexicano exhibió un formato atrasado.

196 LÓYZAGA de la Cueva, Octavio. -Neoliberalismo y flexibilización de los derechos laborales”. UAM-A-Porrúa. Pág. 31 197 GORDON, Sara. -El Programa Nacional de Solidaridad en la modernización del Estado Mexicano”. Nueva Sociedad-UNAM. PÁG. 18


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1.14 Administración pública y desarrollo social

Existe el consenso de que en algunas ocasiones los conceptos que surgen en la terminología de la Administración Pública tienen un significado poco preciso y hasta equivoco.

Conviene hacer mención que desde el enfoque del desarrollo sustentable la Administración Pública consiste en la actividad del Estado y tiene como objeto a la sociedad, con una visión intergeneracional de largo plazo.

La Administración Pública tiene la responsabilidad de atender problemas trascendentales para la sociedad, relacionados con el pleno ejercicio de los derechos sociales.

Resolver o incluso prevenir estos problemas, desde la perspectiva del desarrollo sustentable, requiere una reconceptualización democrática de las instituciones públicas que garanticen la protección y promoción del desarrollo social, las cuales, según Omar Guerreo, si cuentan con un aparato administrativo adecuado podrán dar satisfacción a los ciudadanos en el cumplimiento de sus demandas y con esto la sociedad tendrá elementos para catalogar al gobierno de efectivo o no, y agrega, “la Administración Pública es la actividad que desarrolla la vida asociada a través del orden, la seguridad y la subsistencia, es decir, auspicia la convivencia civilizada. Consiste en una capacidad que produce civilidad. Dicha administración tiene su origen existencial, así como su legitimidad y justificación, en la perpetuación y desenvolvimiento de la sociedad.”198

“El alcance de tal objetivo es variable y, por consiguiente, variable también es la gobernabilidad.”199

Para ampliar estas descripciones e interpretaciones de la Administración Pública y su relación con el desarrollo social se analizarán los siguientes conceptos:

1.14.1 Estado y sociedad

Desde la Edad Antigua los pensadores de la filosofía política han señalado la función y la importancia del estudio del Estado. En este sentido, el Estado se concibe como un orden de la conducta humana, construido y encaminado a la realización de la justicia, es uno de los principales legados de Platón. El Estado surge para contribuir a la satisfacción de las necesidades de los hombres200.

El Estado, según Demócrito, es el baluarte más grande, todo radica en él; mientras está

198 Guerrero Orozco, Omar. Principios de Administración Pública, edit. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México 1997, pág. 24 y 27 199 Guerrero Orozco Omar, Del Estado gerencial al Estado cívico, Edit. FCE, , México 1997 Pág. 185 200 Mayer, P.J., Trayectoria del Pensamiento Político, edit. FCE, México 1985 pág. 16


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íntegro, todo está íntegro; cuando se hunde, todo se hunde201.

El Estado contiene un marco jurídico definido que se denomina Estado de Derecho, una división de poderes y una Administración Pública sometida al principio de legalidad.

Un aspecto que se debe resaltar es que el Estado encuentra su legalidad en la sociedad y en la obligación de materializar el bienestar social generalizado a todos los ciudadanos. En medida que el Estado satisfaga estas necesidades, producirá dentro de la sociedad una amplia legitimación.

Según Leonard White, dentro del Estado, la política como la Administración Pública son los brazos del gobierno para dar unidad y consistencia al Estado en su relación con la sociedad.

“La Administración Pública consiste en todas las operaciones que tienen por objeto la realización o la observancia forzosa de la política de Estado. Por lo tanto la Administración Pública es un sistema compuesto de leyes, códigos y costumbres que prevalecen en un momento y una jurisdicción para la realización o ejecución de la política de Estado. Señala que gobernar implica administrar y administrar es saber gobernar”202.

Para los fines de esta investigación, analizo dos modelos de Estado, uno, el Estado Liberal y el otro el Estado Social el cual se detallará más adelante.

La corriente ideológica con la que se fundamenta el Estado Liberal empieza aparecer en los escritos de Locke, en Inglaterra durante el siglo XVII, el cual es considerado el padre del liberalismo moderno. Afirma que la soberanía emana del pueblo; que la propiedad, la vida, la libertad y el derecho a la felicidad son derechos naturales de los hombres, anteriores a la constitución de la sociedad. El Estado tiene como misión principal proteger esos derechos, así como las libertades individuales de los ciudadanos.

En este sentido el Estado Liberal tiene la función de “proteger la libertad, proteger los derechos individuales de forma que este tipo de Estado surge en la tradición liberal. El punto de partida del liberalismo es la creencia de que el individuo constituye el núcleo de la actuación política, los individuos pueden perseguir sus intereses de acuerdo con las reglas de la competencia económica y del libre intercambio sin que tengan que ver coartadas por el poder público”203. Esto quiere decir que el Estado liberal pretende ser, desde la doctrina del liberalismo económico de Adam Smith, un Estado mínimo, que no interviene en economía a través de la eliminación de regulaciones, que garantice y

201 Ídem pág. 25 202 White, Leonard. Introducción al estudio de la Administración Pública, México, Compañía General de Ediciones, 1964.pág. 13 203 “Estado Liberal, fecha de consulta 24 de enero de 2010, articulo disponible en www.slideshare.net/


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promueva el ejercicio de la libertad individual, y que además garantice la existencia de un mercado libre sin restricciones y un ejercicio ilimitado de la propiedad privada.

En general, de entre las funciones del Estado Liberal se encuentran proteger la vida de sus miembros; mantener la seguridad; reducir el miedo y la incertidumbre; crear la paz civil; asegurar el derecho de la propiedad y facilitar el comercio.

1.14.2 Estado social


En este caso “si gozar de la igualdad democrática es un bien esencial de la ciudadanía entonces, el primer derecho ciudadano en democracia es la existencia de un Estado capaz de garantizar para todos y todas la vigencia de los derechos sociales.”204

Carbonell dice que “el surgimiento del Estado Social se da en un contexto histórico en el que están presentes las siguientes condiciones:




El Estado Social por sus características es un Estado Interventor, el cual está obligado a lograr el bienestar general de los ciudadanos, lo cual lleva a corregir las deficiencias de seguridad y bienestar; los derechos económicos, sociales y culturales son la piedra angular sobre la que se construye este modelo de Estado Social. En otras palabras este modelo de Estado tiene una actuación en la vida económico-social para llevar a cabo la defensa de las clases más pobres y necesitadas con severas carencias, también tiene que servir para facilitar a todos los ciudadanos un mínimo nivel de satisfacción de sus necesidades, cuyo contenido concreto variará en función del tiempo y del espacio. Debido a estas características, este modelo de Estado es compatible con el enfoque de Desarrollo Sustentable, el cual tiene entre sus principios la satisfacción de necesidades.

204 Mariani, Rodolfo. Notas para pensar las relaciones entre democracia/ Estado/ Ciudadanía, PNUD 2006 doc. de trabajo 205 Carbonell, Miguel y Salazar Pedro. La garantía de los derechos sociales, Garantismo. Estudios sobre el pensamiento jurídico de Luigi Ferrajoli, edit. Trotta, España 2005, pág. 175.


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Cuando el Estado Social es calificado como interventor, quiere decir que abandona la pasividad y el abstencionismo estatal, lo cual obliga que la Administración Pública esté presente en numerosas actividades sociales, produciendo caminos de participación de los ciudadanos, es decir en aquellos ámbitos que sean determinantes para la satisfacción y las condiciones mínimas de bienestar social para los ciudadanos, a través de la implementación de políticas y programas, las cuales deben ir dirigidas a las clases más débiles. Esta intervención estatal debe estar regulada a través de un marco jurídico para que no se cometan excesos en la participación estatal.

Otro argumento donde se justifica la activa participación y numerosas tareas de la Administración Pública se basa en la teoría keynesiana la cual señala que si el mercado por si sólo es incapaz de resolver los problemas de desempleo masivo, ocasionado por sus disfunciones y regularizar las relaciones entre consumo y producción, entre oferta y demanda, entonces el Estado Social deberá tomar medidas oportunas para corregir los errores de funcionamiento del sistema de mercado. Jenofonte filósofo de la edad antigua señala que los defectos del antiguo orden, tenían que ser suprimidos en el nuevo mediante la creación de un imperio universal y haciéndose cargo de la riqueza206, este argumento justifica que el Estado debe asumir el liderazgo dentro de las actividades económicas, por lo tanto es importante señalar que el Estado tienen por misión corregir las desigualdades económicas y sociales existentes en la sociedad y convertirse en un Estado redistribuidor de la riqueza. Esta idea también se maneja dentro de la lógica del desarrollo sustentable.

El Estado Social se sitúa entre las tendencias totalitarias y liberales, esto quiere decir que las características de este Estado es que garantice las posibilidades de desarrollo individual y social.

El Estado Social no busca avanzar hacia el socialismo; no intenta transformar al Estado en propietario de los medios de producción ni se ve como promotor de igualdad social en un sentido amplio. Es un sistema que se propone fortalecer servicios y garantizar derechos considerados esenciales para mantener el nivel de vida necesario para participar como miembro pleno en la sociedad. Este sistema político provee la integración de las clases sociales menos favorecidas, evitando la exclusión y la marginación, de compensación de las desigualdades. Este Modelo Estatal se funda en los principios de legalidad, solidaridad y justicia social, pero no se limita nada más a éstos, sino incorpora principios del Estado liberal como el reconocimiento y protección de la libertad y los derechos civiles y políticos.

Por otra parte “este modelo tiene una deficiencia estructural que lo hace vulnerable para la defensa adecuada de los derechos sociales y del desarrollo de la sociedad. El Estado Social no desarrolló una estructura o sistema garantista similar a la del Estado Liberal

206 Mayer, P.J. Trayectoria del Pensamiento Político, edit. FCE, México 1985 pág. 13


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para la protección de los derechos individuales. De lo anterior puede constatarse que existe una ausencia de instituciones que hagan valer estos derechos en la práctica.”207

La legislación mexicana preserva el principio de Estado Social, ya que impone al Estado la responsabilidad de proteger los derechos sociales, sobre todo los que se orientan a la construcción del desarrollo social, mediante la formulación de políticas públicas con la participación activa de los tres niveles de gobierno en la planeación, diseño y ejecución de las mismas, sin embargo es necesario revisar la orientación del desarrollo, los programas sociales, el modelo económico y buscar nuevas alternativas.

Seguir por el camino de un modelo que beneficia a unos cuantos no sólo resulta la falta de una ética social, sino pone en riesgo la soberanía, la democracia y la viabilidad del país.

1.14.3 Política social

El término política social se usa comúnmente para definir ciertas características de los Estados de bienestar modernos, una primera aproximación a su significado nos lleva a analizar la palabra “política”, la cual se emplea para hacer referencia a cualquier estrategia que gobierna una determinada actuación dirigida hacia fines dados. Política significa la habilidad y el conocimiento de los hechos precisos para la conducción y administración de la polis. El concepto expresa una acción sobre los medios para la consecución de los determinados fines y, por lo tanto, implica un cambio, una modificación, ya sea de situaciones, de sistemas o de prácticas de conducta.208

El término “social” no sería más que subrayar que el hombre es social. Desde esta perspectiva, todas las políticas, todas las acciones de gobierno o grupo son acciones sociales, todas las políticas inciden sobre la sociedad.

El contexto en que aparecen las primeras políticas sociales tiene un alto contenido de objetivo moral. Según Mantagut la consideración de igualdad entre los hombres, los derechos humanos o los derechos de la ciudadanía provocan una acción del gobierno con intento de conseguir esa deseada igualdad. En la actualidad el concepto de ciudadanía se extendió hasta la esfera de lo social y económico, reconociendo consideraciones mínimas de educación, salud, bienestar económico y seguridad, como aspectos fundamentales para el ejercicio pleno de los derechos del individuo.

“La función principal de la política social es la reducción y eliminación de las inequidades sociales a través de la redistribución de los recursos, oportunidades y

207 Espinoza de los Monteros Sánchez, Javier. Estado social (de Derecho) en México. Una óptica desde el garantismo jurídico-social, Revista del Instituto de Derecho Procesal Constitucional, México 2007, pág. 208 Mantagut, Teresa. La política social: una introducción, edit. Ariel, España 2004, pág. 21


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capacidades.”209

Se conceptualiza a la política social como el conjunto de directrices, orientaciones, criterios y lineamientos conducentes a la preservación y elevación del bienestar social, procurando que los beneficios del desarrollo alcancen a todas las capas de la sociedad con la mayor equidad.210

La política social son estrategias, acciones y programas concretos que tiene el Estado para construir una sociedad cohesionada y equitativa. En una perspectiva de mayor equidad e integración social, la política social tiene como fin principal facilitar la convergencia entre los intereses individuales y los intereses comunes de la sociedad.211

El propósito de la política social son la cobertura de las necesidades y la reducción de las tensiones sociales. Tiene como objetivo la satisfacción de las necesidades humanas. Estas necesidades se pueden clasificar en dos categorías, tanto existenciales que son las necesidades de ser, tener y estar; y las axiológicas que son las necesidades de subsistencia, protección, afecto, entendimiento, participación, ocio, recreación, identidad y libertad; estas necesidades son fundamentales, para satisfacerlas se necesita satisfactores los cuales cambian a través del tiempo y de las culturas, ya que cada sociedad adopta diferentes estilos para satisfacer las necesidades de la sociedad, esto quiere decir que lo que cambia es la elección de cantidad y calidad de los satisfactores y/o las posibilidades de tener acceso a los satisfactores requeridos.212


209 Thais Maingon. Política social en Venezuela 1999-2003, Cuadernos del CENDES, Año 21, No. 55, Tercera Epoca, enero-abril 2004, pág. 48 210 Definición de política social. Articulo disponible en http://www.definicion.org/politica-social 211 Ceja Mena, Concepción. La política social mexicana de cara a la pobreza, Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales Universidad de Barcelona. Vol. VIII, núm. 176, noviembre de 2004 212 Meza, Leonardo (compilador) Medio ambiente y desarrollo, Fundación Friedrich Ebert, México 1993, pág. 15


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1.14.4 Dilemas conceptuales

Leonard White señala que los fines de la Administración Pública se vinculan con la naturaleza y el ser del Estado. Sin referencia al Estado, la Administración Pública adolece de falta de compromiso, de visión política y pérdida de identidad en cuanto que es la actividad que organiza y coordina lo que es el interés público del Estado. Por lo tanto los recursos que tiene a su cargo (financieros, jurídicos, humanos, metodológicos) deben aplicarse con sentido de responsabilidad, “la buena administración pública procura eliminar el despilfarro, conservar y usar eficazmente hombres y materias, planear y desarrollar objetivos congruentes, evitando confusiones y malas interpretaciones para alcanzar los fines establecidos, así como proteger el bienestar y los interés de los ciudadanos. En un sentido más amplio, los fines de la administración son los objetivos últimos del Estado”.213

En la actualidad, el Estado y la administración pública de México se enfrentan a diversos retos y responsabilidades adquiridos al suscribir diferentes tratados, acuerdos y convenios internacionales.

Estos acuerdos firmados conllevan a que la Administración diseñe, implemente y desarrolle diversas políticas y programas para lograr las metas establecidas en dichos convenios.

Pero la consecución de los objetivos y metas requieren la aplicación de conceptos y metodologías, las cuales implican interpretaciones y distorsiones, lo cual provoca que se modifiquen de manera notoria el modelo de país, inclusive a pesar de lo establecido en la Constitución Política.

En México el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) colabora con los gobiernos federal, estatales y municipales, el sector privado y la sociedad civil y tiene como objetivo medir los logros promedio de un país en cuanto a su desarrollo humano mediante el Índice de Desarrollo Humano (IDH).

El Plan Nacional de Desarrollo adopta y establece como principio rector al desarrollo humano con enfoque de sustentabilidad, sin embargo este concepto genera confusión por su articulación de sustentabilidad adoptado en 1992 por la ONU, en la Cumbre de Rio sobre desarrollo sustentable.

1.15 Desarrollo sustentable

A través de los últimos años, hemos atestiguado el aumento de la pobreza y el deterioro ambiental a una escala mundial. Con la finalidad de atacar ambas problemáticas desde una perspectiva integral, la comunidad mundial ha propuesto que órganos que gozan 213White, Leonard. Introducción al estudio de la administración pública, edit. Compañía General de Ediciones, México 1964, pág. 1


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del reconocimiento internacional, como los que integran el Sistema de Naciones Unidas, se encarguen de la implementación de políticas encaminadas a lograr un desarrollo sustentable. En el centro de este debate, por supuesto, debe localizarse un análisis del concepto de desarrollo sustentable, sin perder de vista que se trata de un término fundamental y complejo, dados los elementos económicos, sociales y ambientales, entre otros, que implica. A continuación, realizaremos un análisis de este tipo.

El concepto de desarrollo sustentable usualmente es empleado de manera general e imprecisa. Con el objetivo de que este término desempeñe un papel efectivo en la orientación de políticas sociales, así como en el proceso de toma de decisiones, es necesario definirlo adecuadamente.

En este capítulo se analizarán los diferentes significados que se da a la idea de desarrollo sustentable en el debate sobre el desarrollo humano y la pobreza. En la primera sección, se realizará una breve reseña histórica de los antecedentes y el origen del concepto, así como una evaluación crítica de su evolución. También ofreceremos una explicación somera de otras corrientes teóricas que se proponen como objetivo la reducción del deterioro ambiental -como la del ecodesarrollo. Posteriormente, examinaremos diferentes interpretaciones que han formulado distintos autores en el contexto de este debate y, a partir de aquí, trataremos de comprender cuál es el significado de cada uno de los elementos nominales que integran la idea de desarrollo sustentable, es decir, el desarrollo y la sustentabilidad -como el primer concepto ya fue analizado en el primer capítulo de esta investigación, ahora haremos énfasis en el segundo de los términos. En la parte final de este capítulo, trataremos de establecer una batería de indicadores que podría utilizarse para conformar un índice de medición de la sustentabilidad. Si dispusiéramos de indicadores de este tipo, sería posible crear políticas más específicas encaminadas al logro del desarrollo sustentable.

Como preámbulo al análisis de los antecedentes que convergen en la idea de desarrollo sustentable, es conveniente especificar que, incluso con anterioridad a que se produjeran las discusiones acerca de la necesidad de conservar al medio ambiente, ocurrió una escisión entre la economía y las ciencias naturales. Esta escisión tuvo como consecuencia que no se tuviera en cuenta, durante mucho tiempo, que uno de los factores condicionantes del deterioro medioambiental son las distintas formas de producción.

Los problemas a los que nos enfrentamos en la actualidad son globales, de largo plazo e involucran a una gran cantidad de disciplinas académicas y, sobre todo, nos obligan a establecer conexiones novedosas entre éstas. Durante mucho tiempo, cada una de las diferentes disciplinas analizaba estos problemas de manera aislada y desde una perspectiva de corto plazo. Por ejemplo, “para la gran mayoría de los ecologistas, el


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estudio de los seres humanos está fuera de su disciplina y pertenece a las ciencias sociales”.214 Enfrentadas con los problemas que han surgido durante los últimos años en materia medioambiental, ambas disciplinas tuvieron que unirse y trabajar en conjunto - esta vinculación necesaria será analizada a continuación.

1.15.1 Antecedentes del desarrollo sustentable

El análisis profundo de la problemática del deterioro ambiental y sus muchas dimensiones ocurre a partir de la Revolución Industrial. Todo el desarrollo industrial que comenzó a mediados del siglo XIX trajo consigo un aumento en la degradación de los recursos y, en general, una serie de problemas inéditos relacionados con el medio ambiente. A partir de esta época se empiezan a establecer leyes y acuerdos internacionales en la materia, como el Tratado de

Aguas Fronterizas que establecieron, en 1900, Estados Unidos y el Reino Unido.

Durante estos mismos años, los teóricos de la economía empezaron a plasmar en sus escritos la preocupación por el medio ambiente. Así sucedió en los casos de John Stuart Mill, Karl Marx y Alfred Marshall, entre otros muchos. En este sentido, Marx “consideraba que el modo de producción capitalista no iba a permitir sostener la fertilidad del suelo”.215 Por su parte, John Von Newmann mostraba un gran interés por las actividades a gran escala realizadas por los seres humanos, y señalaba que el resultado, por ejemplo, de la emisión de partículas de dióxido de carbono afectaría de manera adversa al medio ambiente en su conjunto.

Durante la época del desarrollo industrial, alrededor del año 1910, Gifford Pinchot realizó una contribución muy importante al tema del medio ambiente al sentar las bases de lo que posteriormente sería denominado como desarrollo sustentable. Pinchot argumentó que “el conservacionismo es el uso de los recursos naturales para el mejor bienestar y para el mayor número de años posibles”.216 Como se analizará en el transcurso de este capítulo, las ideas de Pinchot implican tanto conceptos relacionados con el medio ambiente como con el ámbito económico.

La intensidad con que ocurrió la explotación de los recursos naturales en los años subsecuentes a la Revolución Industrial fue creciendo de manera dramática, especialmente durante el siglo XX. Este fenómeno tuvo su origen principalmente en la rápida industrialización que, a su vez, trajo consigo mayores índices de urbanización y deforestación. La carrera por la explotación de los recursos y el crecimiento económico se hizo entonces patente, sobre todo después de la Segunda Guerra Mundial. Con el afán y la necesidad de reconstruir los países afectados por la guerra y de volver a

214 Robert Constanza. Una Introducción a la Economía Ecológica, Ed. Compañía Editorial Continental, México, 1999. p. 54. 215 P.K Rao, Sustainable Development, Ed. Blackwell, Estados Unidos, 2000. p. 6. 216 Gifford Pinchot. The Fight for Conservation, Estados Unidos. p.322.


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fortalecer el sistema económico, se implementaron métodos de explotación sobre los recursos naturales cuyas consecuencias a largo plazo no fueron consideradas.

En 1962, Rachel Carson escribió The Silent Spring, ocupándose de algunos los riesgos y daños medioambientales que iban a surgir durante los años subsecuentes, a causa de la explotación de los recursos. Posteriormente, en 1968, el biólogo Garret Harding formula una advertencia sobre los daños inminentes que generará la utilización irracional de las fuentes naturales de materias primas y, sobre todo, de aquellos recursos que son conocidos como de libre acceso, es decir, los bienes públicos como lagos, bosques, etcétera.

En la década de 1960 irrumpe una corriente de pensamiento económico conocida como neomaltusianismo, que pone el acento en el análisis de la existencia de variables capaces de poner límites al crecimiento. De hecho, el Club de Roma publica un documento conocido, precisamente, como Límites al crecimiento, en el que se propone un modelo configurado por cinco variables: número de habitantes, alimentos, industrialización, recursos renovables y contaminación; la finalidad de este modelo era realizar diferentes proyecciones y, de un modo u otro, alertar a la población mundial sobre los posibles y potenciales peligros de la utilización irracional de los recursos naturales.

Específicamente, es en el año de 1972 cuando inicia de una manera más seria el debate sobre la utilización de las fuentes naturales de materias primas. Durante este año, en Estocolmo, tiene lugar la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente, que fue el primer foro internacional en la materia. La Conferencia de Estocolmo contribuyó a incorporar la temática ambiental a las diversas agendas políticas nacionales y a otros instrumentos de gestión pública. Adicionalmente, en Estocolmo se recomendó la creación de un órgano derivado del Sistema de Naciones Unidas específicamente encargado del medio ambiente. Un mes después de la conclusión de la Conferencia, se creó el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), con sede en Kenia.

La Conferencia internacional de 1972 también propició la Declaración de Estocolmo, integrada por 29 principios que aluden a la necesidad de preservar el medio ambiente, así como de analizar y prever las posibles consecuencias del deterioro de los ecosistemas. La importancia de la Declaración radica en que se erigió como el antecedente directo para la posterior creación del concepto de desarrollo sustentable. En este sentido, la relevancia del documento de Estocolmo se observa en su segundo principio: “Los recursos naturales de la tierra [...] deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras, mediante una cuidadosa planificación u ordenación


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según convenga”.217

De la misma manera, en la Declaración de Estocolmo se hace referencia a la importancia del desarrollo económico de los países, como un elemento necesario tanto para la preservación del medio ambiente como para la erradicación de la pobreza. Lo anterior se expresa en el octavo principio del documento, que señala: “El desarrollo económico y social es indispensable para asegurar al hombre un ambiente de vida y trabajo favorable, y crear en la tierra las condiciones necesarias para mejorar la calidad de vida”.218

La Conferencia de Estocolmo fue el preámbulo para la posterior difusión del concepto de desarrollo sustentable, ya que es a partir de 1980 que éste comienza a aparecer de manera relevante en la literatura especializada. La idea de desarrollo sustentable fue planteada por primera vez en la Unión Internacional sobre Conservación de la Naturaleza (UICN), cuando se dio a conocer la Estrategia Mundial de Conservación, que tematizaba a la sustentabilidad en términos ecológicos pero hacía un débil énfasis en el desarrollo económico.

En 1983, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) estableció la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, liderada por Gro Harlem Brundtland. En el seno de este grupo de trabajo se formó la Comisión Brundtland, que inició una serie de estudios y debates vinculados con la conservación de los ecosistemas. Las funciones del subgrupo concluyeron en 1987, con la publicación del documento titulado Nuestro futuro común o, simplemente, Reporte Brundtland. En este documento se incluye una definición del término desarrollo sustentable, como “el desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”.219 Este Reporte es el punto de partida para el establecimiento de declaraciones y tratados sobre diversos temas medioambientales: el cambio climático, el adelgazamiento de la capa de ozono, las especies animales en peligro de extinción, entre otros.

En 1989, a partir de una resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas, se inició la planificación de la Conferencia Sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), mejor conocida como Cumbre de la Tierra, en la que se establecerían los principios necesarios para alcanzar un desarrollo sustentable. Esta cumbre se realizó en Río de Janeiro, durante 1992, “logró reunir a un gran número de Jefes de Estado (118). Esta era una clara señal de que las sociedades de todo el planeta estaban comenzando a percibir cambios y problemas significativos en el medio ambiente”.220 La Cumbre de la Tierra fue un parte aguas, ya que se centró en incorporar al desarrollo sustentable

217 www.prodiversitas.bioetica.org/doc89.htm. Fecha de la consulta: 2 de mayo de 2006. 218 Ídem. 219 Comisión Mundial del Medio Ambiente y del Desarrollo. Nuestro Futuro Común, Ed. Alianza, España 1988. p.67. 220 P.K Rao. Op. Cit. p.10.


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como meta principal de la política nacional e internacional. Allí se reconoció la importancia de la protección de los ecosistemas y la correcta administración de los recursos naturales, con la finalidad de que ambos elementos se integraran a los debates y planeaciones socioeconómicas.

En síntesis, puede decirse que durante la Cumbre de la Tierra se puso en evidencia la relación existente entre los problemas medioambientales y las condiciones económicas; también se señaló que las necesidades sociales, medioambientales y económicas debían equilibrarse y ponderarse de manera interrelacionada para obtener resultados sostenibles a largo plazo. De esta Cumbre se derivaron cinco acuerdos de gran relevancia para el tema: la Declaración de Río sobre Medio Ambiente, la Declaración sobre Principios Relativos a los Bosques, el Convenio Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático y el Convenio sobre Diversidad Biológica. De manera específica, en el quinto principio de la Declaración de Río se indica la importancia que tiene la erradicación de la pobreza para el desarrollo sustentable:

“Todos los Estados y todas las personas deben cooperar en la tarea esencial de erradicar la pobreza como requisito indispensable del desarrollo sustentable, a fin de reducir las disparidades en los niveles de vida y responder mejor a las necesidades de la mayoría de los pueblos del mundo”.221

Además de la Declaración de Río, se estableció el marco de cooperación que hoy se conoce como Agenda 21, un programa de acciones que se deben llevar a cabo para alcanzar un desarrollo sustentable. Esta agenda se compone de distintas categorías medioambientales y económicas, entre otras, y en cada uno de estos rubros se incluyen recomendaciones de política pública. La Agenda 21 sentó las bases para el desarrollo de una política ambiental global, de forma estructurada, programada y de cuya implementación tendrían que encargarse las entidades locales o regionales.

Tras la Cumbre de la Tierra, los diferentes países comenzaron a adoptar una serie de acciones destinadas a cumplir con los objetivos fijados en esta reunión, tales como programas de acción y políticas medioambientales. Asimismo, a partir de este parteaguas se han desarrollado acuerdos regionales e internacionales.222

Aunque es en el Reporte Brundtland donde se incluye y define el concepto de desarrollo sustentable, la gestación de esta idea y su relación con la conservación del medio ambiente datan de tiempo atrás. Por ejemplo, Tor Hundloe sostiene que la evolución del concepto de desarrollo sustentable puede trazarse casi desde el inicio de la disciplina de la economía. Hundloe basa su argumento en la creencia de que el concepto señalado guarda relaciones lógicas con los fundadores de la economía. Por

221 www.gva.es/bolbaite/casthtml/rio.htm. Fecha de consulta: 2 de mayo de 2006. 222 Cabe mencionar que las ediciones de las diversas conferencias realizadas en los últimos años serán analizadas de manera detallada en el cuarto capítulo de esta investigación.


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su parte, otros autores han considerado que el concepto de desarrollo sustentable ha evolucionado debido a la dinámica de los acontecimientos del pasado. En este sentido, Van Der Bergh y Van Der Stragten consideran que este término fue el resultado de los siguientes acontecimientos paradigmáticos:

1. - Conferencia de Estocolmo de 1972 2. - El Reporte de los Límites al Crecimiento (Club de Roma) 3. - La Estrategia de Conservación Mundial (WNC/IUCN) 4. - El Reporte IIASA sobre el desarrollo sustentable de la biosfera.

Anterior al boom del desarrollo sustentable, surgieron otras corrientes de pensamiento, como el ecodesarrollo. Maurice Strong, quien fuera el primer director ejecutivo del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, fue el artífice de la idea de ecodesarrollo. Éste tuvo su origen durante los primeros años de la década de 1970, cuando se especulaba sobre la posibilidad de crear un nuevo género de desarrollo, capaz de aprovechar al máximo los recursos naturales, generar nuevos patrones de consumo y, en general, de establecer una relación distinta con la naturaleza; esta forma novedosa de vinculación, se pensaba, conservaría la base de los recursos naturales y, al mismo tiempo, elevaría la calidad de vida de la población. Las características más sobresalientes del ecodesarrollo son las siguientes:

1. En cada eco-región, el esfuerzo debe centrarse en el aprovechamiento de sus recursos específicos, para la satisfacción de las necesidades de la población.

2. Por ser la sociedad el recurso más valioso, el ecodesarrollo debe contribuir a su realización.

3. La identificación, la explotación y la gestión de los recursos deben basarse en una perspectiva de solidaridad con las generaciones futuras.

4. Los impactos humanos negativos sobre el medio ambiente se pueden reducir, a partir de procedimientos que permitan aprovechar todas las complementariedades, así como mediante el uso de los residuos con fines productivos.

5. Se propone el empleo, a pequeña escala, de la energía que proviene de las fuentes comerciales.

6. La implementación de un determinado estilo tecnológico para la producción de alimentos, vivienda y energía, así como para la creación de nuevas formas de industrialización de los recursos renovables.

7. Un marco institucional en el que exista una autoridad encargada de promover la participación efectiva de las poblaciones y que, además, asegure que los resultados del ecodesarrollo no se vean comprometidos en beneficio de los intermediarios.

Junto a la corriente del ecodesarrollo como modelo de producción sustentable y de utilización racional de los recursos, se localiza la denominada economía ecológica. Ésta


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surgió durante la década de 1980 entre un grupo de académicos que comprendieron que los avances en la política y las cuestiones ambientales, así como en la protección del bienestar de las generaciones futuras, dependían de la integración de la ecología y la economía. “La economía ecológica es un intento para ayudar a rectificar la tendencia de ignorar a los seres humanos en la ecología, mientras al mismo tiempo se rectifica la tendencia paralela de ignorar el mundo natural de las ciencias sociales”.223

En el momento del surgimiento de la economía ecológica existía un descontento por la forma en que las mediciones de la actividad económica se enfocaban en el Producto Interno Bruto, y no en la disminución del capital natural debido a la explotación de los recursos. De esta manera, se intentaba vincular el trabajo de los ecologistas y los economistas para alentar a las instituciones internacionales a tomar en cuenta estas deficiencias en la medición, que necesariamente redundan en el tratamiento que se da a los problemas ecológicos. Así se creó la Sociedad Internacional para la Economía Ecológica (ISEE) y se fundó la revista Ecological Economics.

En el contexto de la economía ecológica, se están replanteando los paradigmas vigentes en las dos disciplinas relacionadas y se están aplicando conceptos de la economía para entender mejor la naturaleza.

“[...] la ecología económica no es un paradigma nuevo y aislado basado en supuestos y teoría compartidos. Representa un compromiso entre economistas, ecologistas y otros profesionales […], para explorar nuevos patrones de pensamiento y facilitar la deducción e implementación de nuevas políticas económicas y ambientales”.224

En la siguiente figura (1) podemos observar la relación existente entre la ecología y la economía lo que nos da como resultado la existencia de la economía ecológica, como disciplina encargada de vincular estas dos otras disciplinas.

223 Constanza, Óp. Cit. p. 54. 224 Robert Constanza. Óp. Cit. p. 55.


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Figura 1

Relación de campos de acción de la economía ecológica y la economía convencional, y la ecología, economía de recursos y ambiental; incluye análisis

del impacto ambiental ecológica

Fuente: Robert Constanza. Óp. Cit. p. 56.

1.16 Derechos humanos y sociales

El derecho se crea para dar a la ciudadanía las condiciones de vida satisfactorias que impliquen un perfeccionamiento del hombre, sus instituciones y su naturaleza; “además de establecer conductas permisivas, restrictivas y limitativas entre el Estado y las personas o entre las mismas personas. La toma de conciencia del derecho nos hace respetar cualquier tipo de precepto normativo e incluso normatividad no incluida dentro de un marco legal existente, como vendría a ser la costumbre que se mantiene por la tradición, a lo largo del tiempo y del espacio.”225

Derechos Humanos.

“Los Derechos Humanos (abreviado como DD.HH.) son, de acuerdo con diversas filosofías jurídicas, aquellas libertades, facultades, instituciones o reivindicaciones relativas a bienes primarios o básicos”226 que incluyen a toda persona, por el simple

225Villanueva Haro, Benito. Un breve repaso sobre: los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Centro de Integración, Cooperación y Desarrollo Internacional, 1998. Pág. 1 226 Papacchini, Angelo. Filosofía y derechos humanos. Edit. Tamis, México 2003, pág. 44


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hecho de su condición humana, para garantizar una vida digna. Son independientes de factores particulares como el estatus, sexo, etnia o nacionalidad; y son independientes o no dependen exclusivamente del ordenamiento jurídico vigente. Desde un punto de vista más racional, los derechos humanos se han definido como las condiciones que permiten crear una relación integrada entre la persona y la sociedad, que permita a los individuos ser personas, identificándose consigo mismos y con los otros.227

Habitualmente, se definen como inherentes a la persona, irrevocables, inalienables, intransmisibles e irrenunciables. Por definición, el concepto de derechos humanos es universal (para todos los seres humanos) e igualitario, así como incompatible con los sistemas basados en la superioridad de una casta, raza, pueblo, grupo o clase social determinados. Según la concepción iusnaturalista tradicional, son además atemporales e independientes de los contextos sociales e históricos.

“Los derechos humanos, herederos de la noción de derechos naturales, son una idea de gran fuerza moral y con un respaldo creciente. Legalmente, se reconocen en el Derecho interno de numerosos Estados y en tratados internacionales. Para muchos, además, la doctrina de los derechos humanos se extiende más allá del Derecho y conforma una base ética y moral que debe fundamentar la regulación del orden geopolítico contemporáneo. La Declaración Universal de los Derechos Humanos se ha convertido en una referencia clave en el debate ético-político actual, y el lenguaje de los derechos se ha incorporado a la conciencia colectiva de muchas sociedades”.228 Sin embargo, existe un claro problema en cuanto a su eficacia, dado que existe una gran desproporción entre los rezagos y lo garantizado estatalmente.

La cuestión de los derechos humanos ha estado presente en las Naciones Unidas desde el inicio de su existencia. Desde la redacción de la "Carta de las Naciones Unidas", los Estados fundadores de la Organización han dado especial importancia a los derechos humanos. En la Conferencia de San Francisco, donde se estableció la ONU, 40 organizaciones no gubernamentales y varias delegaciones, especialmente de países pequeños aunaron esfuerzos para exigir una redacción de derechos humanos más específica para lograr que se empleara un lenguaje más enérgico en relación con los derechos humanos.229

En este documento se establece que los países se comprometen a:

"Reafirmar la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y mujeres y de las naciones grandes y pequeñas".

227 Héctor Morales Gil de la Torre. Introducción: notas sobre la transición en México y los derechos humanos, Derechos humanos: dignidad y conflicto Universidad Interamericana. ISBN 968-859-248-X. México1996. pág. 19 228 Papacchini, Ángelo. Filosofía y derechos humanos. Edit. Tamis, México pág. 4 229Derechos Humanos, fecha de consulta 19 de diciembre 2009, articulo disponible en http://www. cinu.org. mx


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Y tienen como uno de sus propósitos:

“Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión.”230

La DUDH (Declaración Universal de los Derechos Humanos) se compone de un preámbulo y treinta artículos, que recoge derechos de carácter civil, político, social, económico y cultural.

Esta declaración recoge principios básicos en los que se sustentan los derechos: libertad, igualdad, fraternidad y no discriminación. También señala que todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros.

“Los derechos humanos reconocen que:

• Toda persona tiene derechos y libertades fundamentales sin distinción de raza, color, idioma, posición social o económica.

• Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad jurídica. • Los hombres y las mujeres poseen iguales derechos. • Nadie estará sometido a esclavitud o servidumbre. • Nadie será sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o

degradantes, ni se le podrá ocasionar daño físico, psíquico o moral. • Nadie puede ser molestado arbitrariamente en su vida privada, familiar, domicilio o

correspondencia, ni sufrir ataques a su honra o reputación. • Toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su residencia. • Toda persona tiene derecho a una nacionalidad. • En caso de persecución política, toda persona tiene derecho a buscar asilo y a

disfrutar de él, en cualquier país. • Los hombres y las mujeres tienen derecho a casarse y a decidir el número de hijos

que desean. • Todo individuo tiene derecho a la libertad de pensamiento y de religión. • Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y expresión de ideas. • Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación pacífica.”231

“Los derechos humanos han sido reconocidos como garantías individuales y sociales en las normas jurídicas de la historia moderna(...)en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, (...) el Estado no sólo tiene el deber de reconocerlos, sino también de respetarlos y defenderlos; concretar su actuación a los límites señalados 230 Ídem 231 Síntesis con base en Declaración Universal de los Derechos Humanos


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por la ley, la cual le impone en determinados casos la obligación de no hacer o actuar con el fin de garantizar a los individuos la vigencia de sus libertades y derechos consagrados en la Constitución.”232

Derechos Sociales.

La Declaración Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano es una expresión de conquista de la lucha del hombre contra el absolutismo del siglo XVIII. “Los Derechos proclamados en la Declaración Francesa son naturales; por lo tanto, no dependen de ninguna autoridad social o política. Así mismo, una de las críticas que se le hizo a esta Declaración es que no protegía a todas las clases sociales de la nación y no tomaba en cuenta los problemas económicos y sociales. ” 233

“Después en la Revolución Industrial se pone de manifiesto la ineficiencia de las concepciones liberales clásicas, es decir, la libertad pertenecía a todos los hombres, pero no todos podían hacer uso de su libertad. La libertad de trabajo propició la explotación de los trabajadores y como consecuencia apareció la miseria social y el desamparo total de los obreros.”234 En esta etapa se notó claramente la diferencia de clases, la desigualdad y la mala redistribución del ingreso. A través del socialismo y la creación de sindicatos durante esta época, se produjo un detonante para impulsar una lucha por la igualdad de clases y la conquista de los derechos sociales bajo una gran influencia Marxista. En el siglo XX, se produjeron movimientos armados tanto en México y Rusia los cuales tenían entre otros motivos, el reconocimiento de los derechos sociales, también se vio nacer una nueva categoría de derechos, a los cuales se le denominaron Derechos de Segunda Generación, los cuales el Estado debía proveer bajo un marco legal.

Un paso importante para el reconocimiento internacional de los derechos sociales fue el pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966, comprende el derecho a la seguridad social, al trabajo remunerando, al descanso y al ocio recreativo; a disfrutar de un nivel de vida adecuado, a la educación y a participar en una vida cultural de la comunidad235

Los derechos sociales son los que se garantizan universalmente, es decir, a todos los ciudadanos por el hecho de serlo, y no como mera caridad o política asistencial, el acceso a los medios necesarios para tener condiciones de vida dignas.

232¿Que son los derechos humanos? Fecha de consulta 18 de diciembre de 2009, Articulo disponible en http://www.cedhj.org.mx/derechos_humanos/ 233 Lions, Monique. Los Grandes principios de 1789 en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, Bicentenario de la revolución Francesa, México, UNAM, 1991. Pág. 148 234 Noriega Cantú, Alfonso, Los derechos sociales: creación de la revolución de 1910 y de la constitución de 1917, México, UNAM, 1988. Pag. 71 235 Székely, Alberto. México y los instrumentos de las Naciones Unidas sobre Derechos Humanos, La protección internacional de los derechos del hombre. Balance y perspectivas, México, UNAM, 1983, pág. 210


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Los derechos sociales son los que humanizan a los individuos, sus relaciones y el entorno en el que se desarrollan. Son garantías de la igualdad y la libertad reales, pues la libertad no es posible si es imposible ejercerla por las condiciones materiales de existencia.

“Los derechos sociales, por su relevancia jurídica y su complejidad estructural aparecen con mayor claridad si se les considera como derechos a prestaciones de bienes o servicios, principalmente frente al Estado, tendentes a satisfacer las necesidades básicas que permitan a los individuos desarrollar sus propios planes de vida.”236

“Enumerándolos, los derechos sociales serían: el derecho a un empleo y a un salario, a la protección social en casos de necesidad (jubilación, seguridad social, desempleo, bajas laborales por enfermedad, maternidad o paternidad, accidentes laborales), a una vivienda, a la educación, a la sanidad, a un medio ambiente saludable, al acceso a la cultura y a todos los ámbitos de la vida pública.”237

Garantizar los derechos sociales de la población es una responsabilidad del Estado que, de satisfacerse, permitirían amortiguar los cambios súbitos de la situación personal o del entorno, lo cual ha sido siempre un factor de importancia primordial para las familias. “Pero la cobertura de la seguridad social no es universal, por lo que las personas con niveles relativamente altos de ingreso tienden a cubrir con recursos propios el costo de aseguramiento, pero las personas con menos ingresos no siempre tienen la capacidad de hacerlo. El derecho a la seguridad social debe tener un papel relevante en la política de desarrollo social”238.

Todos los gobiernos deben garantizar los derechos sociales, por su naturaleza un derecho social no es un regalo de ningún tipo, ni un favor que debe ser agradecido por la sociedad y por los individuos, son derechos universales e individuales que deben ser reconocidos y protegidos. Los derechos sociales son producto de las demandas sociales hacia un gobierno, para que éste cumpla con las necesidades y los satisfactores por el cual fue elegido, refleja el compromiso y el papel del gobierno frente a la sociedad. Los derechos sociales, son derechos de segunda generación acompañados por los económicos y culturales. La prestación de los derechos sociales ha tenido una diversificación pero deben concebirse como derechos universales y por lo tanto fundamentales. Su relevancia jurídica y su complejidad estructural aparece con mayor claridad si se les considera como derechos a prestaciones de bienes o servicios frente al Estado, el cual debe satisfacer las necesidades básicas que permitan los individuos desarrollar una vida digna.

236 Nino, Carlos Santiago. Ética y derechos humanos, Sobre los deberes positivos, Buenos Aires, edit. Astrea, 1989, pp. 317 y ss.; Garzón Valdés, Ernesto, "Los deberes positivos generales y su fundamentación", Derecho, ética y política, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1993, pág. 339 237 Derechos Sociales fecha de consulta 24 de septiembre de 2009, artículo disponible en http://es.wikipedia.org 238 Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México 2008” Coneval, México, 2009 pág. 34


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Los poderes públicos son los principales obligados a proveer una serie de bienes y servicios que los ciudadanos no podrían obtener del mercado. Con esa finalidad, deben llevar adelante una permanente tarea de redistribución y de trasferencia de recursos, fundamentalmente por vía impositiva. Aunque en la actualidad el mercado ha tomado gran importancia en esta distribución de bienes y servicios, donde el Estado se ha retirado. A pesar de esto, existen algunos derechos sociales a cargo del Estado, pero sigue existiendo la participación de los particulares que se nota cada vez más.

Los poderes privados, de mercado, dominan por su parte el ámbito en el que se genera gran parte de los recursos susceptibles de satisfacer las necesidades básicas de las personas. Para el constitucionalismo liberal clásico, este espacio económico resultaba intocable. Su protección exigía, de los poderes públicos, una actitud lo suficientemente firme como para mantener alejadas posibles intromisiones de terceros, a la propiedad y a la seguridad del tráfico comercial, pero lo necesariamente permisiva como para que ellos, a su vez, no se transformaran en una amenaza.

1.16.1 Desarrollo humano

El Informe sobre Desarrollo Humano anual, encargado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), centra el debate mundial sobre cuestiones clave de desarrollo, proporcionando instrumentos de medición, análisis y, propuestas de política controvertidas. Se orienta por la creencia de que el desarrollo, en última instancia, es "un proceso de ampliación de la capacidad de elección de las personas", no simplemente una cuestión de ingresos nacionales. El equipo independiente de expertos que elabora el Informe utiliza la contribución de una red mundial de personalidades destacadas del sector académico, el gobierno y la sociedad civil que aportan datos, ideas y las mejores prácticas. Los países en desarrollo y sus asociados internacionales utilizan el Informe para calibrar los resultados y configurar nuevas políticas.

Para denominar al desarrollo, el PNUD utilizó el concepto “Desarrollo Humano”. En su origen fue decisiva la colaboración entre dos economistas: Mahbub Ul Haq, paquistaní, y Amartya Sen de origen indio, Premio Nobel de economía en 1998.

Este concepto se ha ido modificando a través del tiempo para darle contenido, pero a pesar de sus modificaciones la esencia del término se mantiene. Los principios rectores del desarrollo humano, tienen su fundamento y origen en la doctrina liberal, los cuales son:

Libertad: La libertad de una persona no es sólo un asunto de elegir sin ser obstaculizado por otros. También consiste en el número de alternativas para escoger y del significado que tienen para las metas que cada individuo elige.

La libertad cobra sentido en la medida en que existen condiciones materiales para


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formarse propósitos propios, elegir y actuar en consecuencia, de forma que una situación de pobreza la coarta.

Derechos: Protecciones al individuo respecto a las acciones de otros o como condiciones exigibles ante la sociedad para alcanzar una vida digna. En una sociedad, la vigencia de los derechos de las personas, concebidos de forma amplia, es un reconocimiento del valor de la vida de sus miembros.

Capacidades: Desarrollar condiciones sociales para que los individuos no padezcan hambre o sean víctimas de enfermedades evitables, y para que mantengan una vitalidad biológica que les permita ejercer sus facultades físicas e intelectuales, se promueve el valor de la vida humana. Esa promoción involucra también la existencia de oportunidades para que las personas puedan reflexionar sobre su condición, plantearse planes de vida y llevarlos a cabo, o para integrarse digna, productiva y participativamente a su comunidad.

Si no se tienen al menos las capacidades de vivir saludablemente por el mayor tiempo que la tecnología y los recursos posibilitan en promedio, de adquirir una formación básica para la realización personal y de generar los medios económicos para procurarse una vida socialmente digna, se carece de libertades fundamentales a las que todo ser humano tiene derecho.

El desarrollo humano se concibe de dos maneras, en primer lugar como el estado en que se encuentran las libertades de las personas, es la ampliación de las posibilidades de elegir de los individuos. Tres de las capacidades fundamentales para la realización del potencial humano, “independientemente del tiempo y el lugar en que se ubiquen las personas, son la posibilidad de alcanzar una vida larga y saludable, poder adquirir conocimientos individual y socialmente valiosos, y tener la oportunidad de obtener los recursos necesarios para disfrutar de un nivel de vida decoroso. En el núcleo del concepto de desarrollo humano se encuentran las personas y sus oportunidades, no la riqueza que poseen, el ingreso que devengan, las mercancías y servicios que consumen o sus percepciones de bienestar”239

También se concibe como cambio, el cual hace referencia a la magnitud alcanzada por el conjunto de acciones y estados posibles abierto a las personas, es decir, al nivel de la libertad que gozan. También hace referencia al proceso de expandir las opciones entre las cuales puede elegir la gente, a la formación de capacidades humanas.

Las dos connotaciones hacen referencia que el desarrollo humano se enfoca al conjunto de oportunidades de valor para las personas, sean éstas políticas, económicas o sociales, ya sea para la supervivencia, la autoestima, la superación personal, el 239 Equipo a cargo de Lemaresquier Thierry, Representante Residente del PNUD en México. Informe sobre Desarrollo Humano México 2002, PNUD-México, edit. Grupo Mundi-Prensa S.A. de C.V. México 2003 pág. 15


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trabajo, la creatividad, la integración social o el ejercicio del poder.

Esta concepción de desarrollo humano involucra la capacidad de las personas, de forma individual y después colectiva, de trazarse metas, perseguir sus iniciativas, llevar a cabo sus proyectos y participar en la conformación de su sociedad. También involucra las posibilidades que tienen las personas para definir sus convicciones, transmitir sus valores, cooperar con otros individuos, integrarse a la vida de su comunidad, participar políticamente y contribuir a definir los derechos e instituciones bajo los que han de vivir.

La perspectiva de una vida razonablemente larga, sin padecer enfermedades por lo general evitables, representa un elemento básico para permitir plantear un plan de vida. Por otra parte, la posibilidad de adquirir conocimientos elementales para articular las habilidades de reflexión y comprender el entorno en que se vive es esencial para que la gente pueda buscar un significado a su existencia. Finalmente, tener oportunidades de generar un ingreso es fundamental para disponer de bienes y servicios correspondientes a una vida decorosa y con experiencias placenteras.

En el concepto de desarrollo humano juega un papel importante la noción de igualdad de oportunidades. “No sólo se trata de que los individuos tengan al menos ciertas capacidades básicas sino que su potencial de ser personas llegue a ser similar entre ellos. Lo anterior no significa que alcancen la misma acumulación de activos, o idénticos ingresos, consumo o satisfacción. Ni siquiera que sus logros en términos de acciones o estados se igualen.”240

No es la igualdad de resultados lo que está involucrado, sino la igualdad de posibilidades de ser o actuar, es decir, la igualdad de oportunidades.

Dentro del concepto de desarrollo humano es conveniente enfatizar las capacidades para vivir una vida larga y saludable, adquirir conocimientos y obtener un ingreso, pues sin ellas otras oportunidades de elección no estarían presentes. En este contexto, “no es fundamental si los años de vida de la persona se convierten en un activo para trabajar o en tiempo libre, no interesa si los mayores conocimientos ligan o no a los individuos para ser más productivos, ni es importante si el ingreso se convierte en riqueza física y ahorro financiero o se consume por completo. El sentido de las capacidades básicas en el desarrollo humano es brindar libertad esencial a las personas; lo importante son los individuos y no los instrumentos relacionados con su libertad.”241

“Según el PNUD este concepto se considera un paradigma el cual tiene 5 características a destacar: 1) es un paradigma en construcción, no es una teoría cerrada y acabada; 2) es un paradigma multidimensional, pues se trata de la realización 240 Idem. Pag. 16 241 Idem pag. 17


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simultánea de distintos valores; 3) es un paradigma crítico; 4) es un paradigma interdisciplinario; 5) es un paradigma pragmático, porque ha sido acuñado desde las Naciones Unidas en el diálogo con los gobiernos, con las agencias de desarrollo y con los pueblos, porque su objetivo esencial es cambiar las condiciones de vida, hacer que aumenten las opciones para que los seres humanos puedan elegir.”242

Debido a estas características se ha ido modificando sus contenidos y reforzando sus principios, en la actualidad se concibe como el proceso de ampliación de las opciones de la gente: el desarrollo de la gente, por la gente y para la gente. Desde este paradigma invertir en la gente es la mayor estrategia de desarrollo: una sociedad progresa solo si todas las personas que la integran incrementan sus libertades y capacidades (tener una vida larga y saludable, adquirir conocimientos, participar en las decisiones que afectan a sus vidas, etc.) y las instituciones se concentran en trabajar para la gente y con la gente. “El mundo lograra así, justicia en la distribución de recursos y oportunidades, con plena vigencia de los derechos humanos, la democracia, la generación de riqueza y la sustentabilidad. Utopía del desarrollo humano es lograr un mundo en el cual los seres humanos podamos disfrutar las libertades que anhelamos. El desarrollo humano es un paradigma genuinamente colectivo e interdisciplinario.”243

Medir el desarrollo humano en toda su complejidad sería algo imposible o inmanejable. La riqueza de la noción rebasa ampliamente las posibilidades de capturarla con los datos disponibles en cualquier país, pero incluso, aún contando con ellos, involucraría tal cantidad de información que considerarla en su totalidad sería poco práctico. En realidad, toda medición del desarrollo humano es una representación parcial y simplificada del concepto de origen, es una selección de algunos de sus elementos y un resumen de los mismos.244

El Índice de Desarrollo Humano (IDH), propuesto inicialmente en 1990 por el PNUD, ha escogido tres dimensiones básicas para la medición: longevidad (salud), conocimientos (educación) y acceso a recursos (ingresos). “Como indicadores de estas dimensiones se ha propuesto tomar la esperanza de vida al nacer, la tasa de alfabetización, la matriculación escolar y el PIB per cápita. Así mismo, los índices de cada capacidad consideran los logros respecto a alguna magnitud de referencia y las dimensiones se agregan con igual ponderación”.245 A pesar de que se ha modificado los contenidos del Desarrollo Humano, su medición sigue siendo la misma desde su aparición.

Salud: se escoge la esperanza de vida al nacer, considerando que esta variable no sólo muestra el probable horizonte de vida para una persona, valioso en sí mismo, sino también se asocia indirectamente a otras capacidades básicas, como estar bien 242 Idem pag. 1 243 “Desarrollo Humano" Escuela Virtual para América Latina y el Caribe, diciembre 2007, pág. 1 244 Equipo a cargo de Lemaresquier Thierry, Representante Residente del PNUD en México. Informe sobre Desarrollo Humano México 2002, PNUD-México, edit. Grupo Mundi-Prensa S.A. de C.V., México 2003, pag.17 245 Ídem pag.17


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alimentado o saludable

Educación: Para reflejar los conocimientos de la gente se seleccionan la tasa de alfabetización y la tasa de matriculación en los niveles escolares de primaria, secundaria y educación superior, tomando en cuenta que saber leer y escribir es el inicio de la acumulación de conocimiento, y la inscripción al sistema educativo la oportunidad de continuar el aprendizaje.

Ingreso: Indicador de acceso a diversos recursos se toma el PIB per cápita, bajo la consideración de que la capacidad de disponer de bienes y servicios puede ser aproximada por esta variable, a falta de información de elementos tales como activos, ingreso, u oportunidades de empleo o acceso a crédito. El PIB per cápita es incorporado de tal forma que los montos iníciales tienen una mayor importancia que iguales cantidades que se van adicionando a elevados niveles de producto, pues se considera que los primeros recursos al alcance de las personas tienen un mayor impacto sobre su libertad que subsecuentes adiciones.

El desarrollo humano hace hincapié en el individualismo, este es un fundamento de la teoría liberal, el cual considera al individuo primordial para que ejerza sus libertades.

El desarrollo humano es un enfoque funcional donde se trata de incrementar las capacidades del individuo para elegir su forma de vida, sin tocar las relaciones sociales de producción. Donde el individuo pueda adquirir conocimientos y mantenga un nivel de salud para que pueda insertarse en el mercado y adquiera un ingreso a través de su trabajo, el cual permita elevar la calidad de vida.

1.16.2 Desarrollo sustentable

Son inocultables los problemas emergentes que parecen desbordar a los paradigmas normales del pensamiento económico y sociológico. La preocupación esencial es cómo enfrentar la urgente tarea de superar la pobreza en condiciones extremadamente difíciles, las migraciones campo- ciudad, la exclusión social y la ingobernabilidad, una población en expansión, relaciones internacionales desfavorables, escasez de recursos técnicos y económicos y, la inercia de casi cuatro décadas económicamente estancadas y de un crecimiento mediocre, además de promover el desarrollo social.

Para impulsar el desarrollo y resolver los problemas, se impulsó un nuevo modelo de desarrollo al cual se le denominó “Desarrollo Sustentable”.

Las bases conceptuales del desarrollo sustentable señalan que en el planeta “no existen crisis separadas: una crisis ecológica, una crisis del desarrollo o de la energía, todas ellas son una sola. Los desafíos son a la vez interdependientes e integrados y


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reclaman un tratamiento global y la participación popular”.246 Por lo tanto, el poder alcanzar el objetivo del desarrollo sustentable y equitativo requiere iniciar un análisis interdisciplinario para consolidar a corto plazo los procesos necesarios en los ámbitos político, económico, ambiental, social, cultural e institucional.

En el Informe Nuestro Futuro Común se define como: “el desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades.”247

El desarrollo sustentable es un concepto multidimensional, que incluye elementos económicos, políticos y sociales, así como aquellos relacionados con el uso de los recursos e impactos del medio ambiente. Por lo tanto, las cuestiones del desarrollo sólo pueden ser tratadas con efectividad desde un enfoque interdisciplinario, en la cual las interrelaciones complejas y dinámicas, de cada una de estas dimensiones, puedan ser entendidas y tomadas en cuenta para la toma de decisiones gubernamentales.

El desarrollo sustentable no es un estado de armonía fijo, sino un proceso de cambio por el que la explotación de los recursos, la dirección de las inversiones, la orientación de los progresos tecnológicos y las modificaciones de las instituciones concuerde con las necesidades tanto presentes como futuras.

El desarrollo sustentable no se refiere a un enfoque limitado de adecuaciones ecológicas a las políticas sociales o económicas, sino a una estrategia orientada a la redefinición y cambio cualitativo del modelo de desarrollo.

“Para alcanzar el desarrollo sustentable es necesario un marco común, un marco integral, donde objetivos, intereses, actores y factores logren superar las dimensiones antagónicas del cambio económico, de sus efectos y formas de expansión en las distintas regiones del mundo. Una metodología para el desarrollo sustentable implica una perspectiva múltiple que reconoce la interacción entre los procesos económicos, productivos, sociales, políticos, culturales, ecológicos y los articula, sin subordinar un elemento a otro.”248

Los principios y valores que guían al desarrollo sustentable son el de equidad intergeneracional, el cual implica una racionalidad y una ética en la utilización y manejo de los recursos en la actualidad para tener un bienestar adecuado, para dejar un legado a las generaciones futuras para su satisfacción de necesidades. Así mismo el principio de sustentabilidad el cual conlleva la planeación de estrategias y políticas a largo plazo.

Además de estos principios rectores dentro del desarrollo sustentable, también se 246 Rojas Orozco, Comelio. Seminario de actualización el Desarrollo Sustentable, UNAM-FCPYS México, 2008 247 Informe Nuestro Futuro Común, CNUMAD, 1988 248 Introducción al desarrollo sustentable: una perspectiva de análisis desde las ciencias sociales. seminario permanente sobre gobemabilidad y desarrollo sostenible. Unam, FCPYS. México 2007 pág. 6


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desprenden otros como son el de justicia distributiva, universalización de los bienes y servicios disponibles, la inclusión e igualdad social, la participación de la ciudadanía, la consolidación de la democracia, un marco legal y la consolidación de la libertad.

Se trata en principio de imprimir una nueva racionalidad tanto a nuestra actividad económica, como a nuestros patrones de vida y consumo. Así mismo, desarrollar sistemas de gestión pública que permitan una coordinación más efectiva de las políticas ambientales, económicas y sociales necesarias, no sólo por razones ambientales sino también por razones económicas y sociales.

El Estado a través de sus instituciones debe fortalecer y consolidar los ejes centrales para el desarrollo sustentable y que además “son requisitos que se reconocen en el documento Nuestro Futuro Común, incluyen:

• Un sistema político democrático que asegure a sus ciudadanos, una participación efectiva en la toma de decisiones

• Un sistema económico capaz de crear excedentes y conocimiento técnico sobre una base autónoma y constante

• Un sistema social que evite las tensiones provocadas por un desarrollo desequilibrado

• Un sistema ambiental capaz de minimizar los impactos ambientales de la actividad económica sin trasferir sus consecuencias, ni espacial ni temporalmente, e incrementar el potencial ambiental para un desarrollo sustentable.

• Un sistema tecnológico capaz de investigar constantemente nuevas soluciones. • Un sistema internacional que promueva modelos duraderos de comercio y finanzas. • Un sistema administrativo flexible y capaz de corregirse de manera autónoma.249”

El desarrollo sustentable plantea la integración de modelos de desarrollo en tres grandes dimensiones las cuales se clasifican en económica, social y ambiental.

Para llevar a la práctica este modelo de desarrollo se necesita una administración pública, la cual debe ser eficaz para alcanzar sus objetivos y por otro lado se requiere iniciar y consolidar a corto plazo los procesos necesarios en los ámbitos, político, jurídico, ético e institucional.

El objetivo final del desarrollo sustentable se podría desglosar en fines sociales que son la equidad intergeneracional; garantizar a la sociedad educación, vivienda, salud y seguridad social; maximizar el bienestar social; cobertura y calidad de los servicios básicos para satisfacer necesidades básicas; participación social en la toma de decisiones y equidad de género.

249 ONU-CNUMAD, 1988, Óp. cit. pág. 91-92


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También existen fines económicos en los cuales se inserta el desarrollo sustentable para contrarrestar los daños causados por la economía de mercado, intervención del Estado para fortalecer el mercado nacional que favorezca la eficiencia y el desarrollo social; así mismo la modernización del sector agrícola, el fortalecimiento de las pequeñas y medianas empresas, una adecuada política tributaria que promueva la distribución de recursos y una mejor distribución de bienes y servicios

Dentro de los fines ambientales se encuentran minimizar el impacto negativo y la conservación del medio ambiente; así mismo la protección de la biodiversidad y el cuidado de los recursos naturales.

Para lograr estos fines se deben fortalecer la capacidad política y administrativa del Estado, para que desarrolle una capacidad de regulación y planificación de sus políticas y estrategias que conlleve a una integración de acciones hacia un fin común. Además debe haber una consolidación y democratización del Estado y la sociedad, donde existan por un lado, mecanismos de participación para la promoción de redes sociales y por otro lado, una coordinación entre los diferentes órdenes y niveles de gobierno y la existencia de una rendición de cuentas para promover la legalidad y gobernabilidad.

En este contexto el Desarrollo Sustentable tiene en el centro de la atención a la sociedad y por lo tanto el Desarrollo Sustentable reúne las siguientes características:250

• Amplia participación e intervención de la sociedad civil en la formulación y aplicación de las decisiones que determinan el funcionamiento y el bienestar de nuestras sociedades;

• Pautas de crecimiento económico sostenido y desarrollo sustentable de base amplia e integración de las cuestiones de población en estrategias económicas y de desarrollo lo que permitirá conseguir con mayor rapidez el desarrollo sustentable y la erradicación de la pobreza y contribuirá a alcanzar los objetivos en materia de población y una mayor calidad de vida para ésta;

• Una distribución equitativa y no discriminatoria de los beneficios del crecimiento entre los distintos grupos sociales y los países y un mayor acceso a los recursos productivos para las personas que viven en condiciones de pobreza;

• Interacción de las fuerzas del mercado que favorezca la eficiencia y el desarrollo social;

• Políticas oficiales encaminadas a superar las disparidades que crean desavenencia social y a respetar el pluralismo y la diversidad;

• Un marco político y jurídico estable y positivo que fomente la relación mutuamente constructiva entre la democracia, el desarrollo y todos los derechos humanos y las libertades fundamentales;

• Procesos políticos y sociales que eviten la exclusión y respeten el pluralismo y la

250 Véase Concepto de “Desarrollo Sustentable de la Organización de Naciones Unidas


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diversidad, incluida la diversidad cultural y religiosa.

Medición de la sustentabilidad

La sustentabilidad se puede medir por medio de las perturbaciones que se observen en los sistemas ambientales, económicos y sociales, usando la variabilidad intrínseca con la que se da el proceso de desarrollo. Tal variación puede medirse en cada sistema o de manera conjunta.

“La principal fuente del deterioro del medio ambiente, proviene de sus manifiestas variaciones por cambios abruptos en los ecosistemas y el medio ambiente y que conducen a dudar en la sustentabilidad del mismo, de seguirse agudizando cuando se infieren las consecuencias de estos cambios.” 251

Una vertiente para los recursos naturales y el cuidado del ambiente puede conformarse con inventarios de ellos para lo primero y generación de basura, partículas en suspensión y demás desechos que contaminan el medio ambiente para lo segundo, es decir, medir el agotamiento y deterioro de recursos y el ambiente

Para medir el desarrollo económico se puede recurrir al producto interno bruto per cápita desagregado, sea por gran división, sector o estado, según la intención; la población ocupada desagregada; la balanza comercial; las tasas de interés; el tipo de cambio; la inflación; etcétera. Todas estas variables se pueden combinar para expresar un desarrollo económico. De manera semejante, el empleo, ingreso familiar, salud, educación, servicios básicos, seguridad pública, etcétera, se pueden conjuntar en una medida que exprese como un todo el desarrollo social.

Entre los grandes retos del desarrollo sustentable destaca la capacidad del gobierno y de la sociedad para diseñar y aplicar programas, políticas e instrumentos que no sólo transformen las prácticas de producción y consumo para revertir la explotación inadecuada de los recursos naturales y su incidencia en la calidad del medio ambiente, que reviertan los deterioros de los ecosistemas, la destrucción y degradación de los recursos sino que promuevan el crecimiento de la economía y el bienestar social, para propiciar un cambio cualitativo en el modelo desarrollo.

Un desarrollo sustentable sin equilibrio entre lo social, económico y ambiental, no puede ser sustentable y un equilibrio entre estos tres factores es condición necesaria para un desarrollo. Así, la sustentabilidad exige un balance entre estas tres fuerzas demandantes y oferentes de opciones para sus desarrollos internos y los asociados en conjunción con los otros.

251 Francisco José Zamudio Sánchez y Miguel Ángel Sámano, Desarrollo sustentable y su relación el del desarrollo humano o sustentabilidad social (Una idea para su medición), Seminario de Gobernabilidad y Desarrollo Sustentable, INAP, México 2009


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“Entre los factores económicos, sociales y ambientales debe existir un marco normativo, cuyo cumplimiento demanda su institucionalización y habla del papel de las instituciones para lograr un desarrollo sustentable”.252

Éstas, denominadas fuerzas o factores interactuando entre sí, que sólo bajo cierto equilibrio pueden aspirar a determinar un desarrollo sustentable, son en realidad sistemas que demandan y ofrecen bienes y/o servicios para su desarrollo específico y conjunto. Como sistemas, lo económico, social y ambiental, pueden contemplarse como entes que se desarrollan o crecen, salvaguardando el equilibrio necesario entre ellos para un desarrollo sustentable.

Después de exponer las características, tanto del desarrollo humano como del desarrollo sustentable y su intento de articulación en el Plan Nacional de Desarrollo es recomendable comparar en el siguiente cuadro sus similitudes y diferencias.

Desarrollo humano.

Principios Medición Función Objetivos.

Libertad individual. Calidad de vida. Igualdad de oportunidades de ser o actuar. Oportunidades de elegir el bienestar individual Democracia.

Educación. Salud. Ingreso.

Establecer un marco legal para proteger la libertad. Fomentar ampliación de los niveles de vida Promover el potencial humano. Ampliar las oportunidades de elección del individuo Expandir alternativas para escoger la forma de vida de cada individuo Fortalecer el sistema democrático. Instaurar medios adecuados para la participación. Fortalecer espacios públicos de participación ciudadana. Protección de los derechos humanos. Generar los medios económicos para procurar una vida socialmente digna. Promover la sustentabilidad ambiental.

Disfrutar de las libertades que cada individuo anhela. Cada individuo debe gozar de una vida larga y saludable. El individuo debe adquirir conocimientos individuales y valiosos socialmente. Las personas deben tener oportunidad de obtener recursos necesarios para disfrutar un nivel de vida adecuado. Cada persona debe tener una vidas seguras y recreativas El individuo debe participar políticamente e integrarse a la vida en comunidad. Las personas deben definir los derechos e instituciones bajo los que han de vivir.

Fuente: con datos recopilados del origen

252 ídem


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Desarrollo sustentable

Principios Medición Función Objetivos.

Sustentabilidad. Equidad Intergeneracional Justicia distributiva. Universalización. Inclusión. Igualdad. Democracia. Participación. Calidad de vida. Solidaridad. Libertad.

galidad.

Social: Justicia social y satisfacción de necesidades. Igualdad social. Democracia y participación social. Empleo. Ingreso familiar. Salud. Educación. Servicios básicos. Económico: Distribución de la Riqueza. Solucionar los problemas que impiden el crecimiento económico. Regularización del comercio vs Recursos Naturales. Producto Interno Bruto per cápita desagregado, sea por gran división, sector o estado, según la intención. Población ocupada desagregada. Balanza comercial Tasas de interés. Tipo de cambio. La inflación. Ambiental: Uso y manejo adecuado de los recursos naturales. Protección general del medio ambiente. Conservación de los ecosistemas. Prevención de impactos ambientales. Mitigación de los efectos humanos sobre el medio ambiente y viceversa.

Social: Establecer un sistema político democrático que asegure a sus ciudadanos, una participación efectiva en la toma de decisiones. Fortalecer el sistema social para evitar las tensiones provocadas por un desarrollo desequilibrado. Diseñar un sistema internacional que promueva modelos duraderos de comercio y finanzas. Establecer sistema administrativo flexible y capaz de corregirse de manera autónoma. Consolidar un sistema económico capaz de crear excedentes y conocimiento técnico sobre una base autónoma y constante. Implementar un sistema tecnológico capaz de investigar constantemente nuevas soluciones. Ambiental: Establecer un sistema de producción que cumpla con el imperativo de preservar el medio ambiente.

Social: Equidad intra e intergeneracional. Garantizar a la sociedad educación, vivienda, salud y seguridad social. Maximizar el bienestar social. Equidad de género. Cobertura y calidad de los servicios básicos para satisfacer necesidades básicas.

rticipación social en la toma de decisiones. Democratización del Estado y sociedad. Mecanismos de participación. Promoción de redes sociales. Coordinación entre los diferentes órdenes de gobierno. Rendición de cuentas. Fortalecer la capacidad política del Estado. Fortalecer la capacidad Administrativa Fortalecer la capacidad de regulación y planificación del Estado Contrastar los daños causados por la economía de mercado y Fortalecer el mercado nacional. Modernización del sector agrícola. Incrementar los niveles de ingreso y empleo. Fortalecer pequeñas y medianas empresas. Distribución de bienes y servicios. Crecimiento económico con calidad Mercado laboral incluyente. Política tributaria para la distribución de recursos naturales. Ambiental: Minimizar el impacto negativo en el medio ambiente. Protección de la biodiversidad.


1.16.3 Índices de medición para el desarrollo sustentable

Ante la inminente necesidad de implementar el desarrollo sustentable, resulta necesario encontrar alguna manera adecuada de medirlo. Como se mencionó en el primer


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capítulo de esta investigación, se han creado índices para este propósito. Sin embargo, así como existen medidas relativamente universales para medir el desarrollo -como podría ser el PIB o el Índice de Desarrollo Humano-, es necesario establecer indicadores universales para medir la sustentabilidad. De cumplirse este objetivo, sería posible el establecimiento de políticas específicas dirigidas a elevar y mejorar las propias formas de medición. No es una tarea fácil. El principal reto es cuantificar y medir como tales a las variables relativas al medio ambiente -sabiendo que la sustentabilidad no depende de un solo elemento sino de muchos que, a su vez, se encuentran interrelacionados.

No obstante, se han hecho esfuerzos para tratar de establecer cuáles podrían ser los indicadores del desarrollo sustentable o cuáles deberían ser sus fundamentos. En primer lugar, se debe reconocer que la sustentabilidad se integra de varios elementos -como ya se mencionó anteriormente- y por ello este término tiene implicaciones para las disciplinas económica, social, medioambiental y ética.

En la figura (4) se esquematiza el marco tentativo de elementos para poder elegir indicadores de sustentabilidad. Debemos aclarar que esta figura es sólo una interpretación de entre las muchas que podrían existir para referirse a los mejores indicadores de la sustentabilidad y, por ende, de la medición del desarrollo sustentable. Si existe una gran cantidad de posibles elementos que pueden ser elegidos como indicadores, es por dos razones: por un lado, porque hay muchas interpretaciones del desarrollo sustentable y de los elementos que determinan la sustentabilidad; y, por el otro, porque se trata de un proceso que está articulado por muchos factores complejos.

En esta figura podemos observar algunos de los elementos que permiten la conformación de una forma de vida sustentable. Es importante señalar que existen algunos elementos relacionados con la economía, que se pueden cuantificar sin mucha dificultas, y sobre los cuales ya existen datos; esto, de un modo u otro, haría más fácil su inclusión en un índice. En este sentido, nos encontramos con una gran cantidad de información sobre la productividad, la infraestructura, el ingreso, el empleo, la riqueza, etcétera; también resulta relativamente sencillo cuantificar variables sociales como la educación, los derechos, los sistemas políticos, de salud, entre otros. Sin embargo, el elemento sobre el cual se vuelve un poco más complicado es el relacionado con la dimensión medioambiental.

En este caso -como ya se mencionó con anterioridad-, resulta difícil la cuantificación de muchas variables naturales y que determinan la dinámica de los ecosistemas; por ejemplo: ¿cómo podríamos medir el bienestar que aporta a la sociedad un kilómetro de bosque?, o bien, ¿cuál es el beneficio que le produce al ser humano la existencia de una determinada especie de ave? No es una tarea fácil, sencillamente porque no existe un mercado para dichos bienes. Por ello, en el campo de la economía del


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medioambiente, ha surgido lo que se conoce como métodos de valoración, los cuales intentan determinar, con el uso de ciertas herramientas de medición, el bienestar o el daño que causa a la sociedad algún agente relacionado con el medio ambiente. En general, para poder obtener el valor de un bien ambiental debemos de analizar cuáles serían sus valores de uso, de opción y de no uso, es decir, la herencia que representa. Los métodos que se utilizan para una valoración como ésta, los podemos resumir en la siguiente tabla (1):

Tabla 1

Métodos de valoración


Con respecto al método directo con mercados existentes, en este caso el precio del mercado es lo que indica cuál es la valoración del bien para una persona. Este es el caso más común de la mayoría de los bienes, como la comida y los bienes raíces, entre otros. El método directo con mercados hipotéticos o inexistentes, consiste en tratar de crear, de manera hipotética, un mercado para el bien en cuestión y, de esta manera, tratar de determinar su precio; esto se logra mediante la aplicación de encuestas y entrevistas.

En cuanto a los métodos indirectos, encontramos el de mercados inexistentes. En este caso se utiliza la vertiente de precios hedónicos, que consiste en asociar las diferencias en el precio de bienes o servicios similares a las características que los diferencian. Cada característica constituye un precio sombra. Por ejemplo, este tipo de valoración se aplica a la vivienda y a los servicios turísticos. Dentro de esta clasificación se encuentra el método de costo de viaje, que se aplica sobre todo para bienes y servicios de acceso libre y gratuito. Es a través de entrevistas, en las que se pregunta cuál es el costo de viaje que tiene para una persona dirigirse hacia dónde se localiza dicho bien o servicio, que se puede conocer su posible valoración.

Finalmente, está el método indirecto con mercados hipotéticos, a través del cual se realiza una comparación de las preferencias del consumidor; es decir, a él se le ofrecen una serie de rangos de valores o de precios, a partir de los cuales tendrá que decidir o elegir.


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Figura 2

Indicadores de Sustentabilidad

Fuente: P.K. Rao. Óp. Citp.107.

1.17 Concepto de desarrollo económico

La idea de desarrollo económico, al igual que el concepto de pobreza, es multidimensional. El desarrollo económico incluye entre sus elementos al mejoramiento del bienestar material, la erradicación de la pobreza y la correcta organización de la economía. A continuación se mencionarán las diferentes definiciones que se le han dado al concepto de desarrollo económico.

Para Robert Baldwin, el desarrollo económico “es un proceso mediante el cual la renta nacional de una economía aumenta durante un largo período de tiempo. Y si el ritmo de desarrollo es superior al crecimiento de la población, la renta real per cápita aumentará”.253 Por su parte, Singer y Ansari (1977) señalan que el desarrollo económico “consiste en mucho más que un incremento en el ingreso per cápita; este incremento es deseado por muchos, sin embargo, sólo es uno de los elementos del desarrollo. Un incremento en el ingreso per cápita refleja un incremento en la producción, en muchas formas es el producto final el que causa el desarrollo

253 Robert Baldwin. Desarrollo Económico, Ed. Aguilar, Madrid, 1973. p. 4.


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económico”.254

Según Lowrey, el desarrollo económico “incluye la habilidad de las personas para absorber la tecnología, basadas en la educación, la infraestructura y las instituciones. El desarrollo económico tiene que ver con la actitudes y habilidades de las personas.”255 Desde este punto de vista, el desarrollo va más allá de la dimensión puramente económica, es decir, incluye otros elementos. Cuando se piensa el desarrollo, es necesario tomar en cuenta el proceso del cual resulta un incremento del bienestar de la población. En este sentido, el bienestar incluye el elemento material, pero también el social, político, sanitario, educativo y cultural. Por ejemplo, supongamos que un individuo posee un gran acervo de capital pero carece de buena salud por vivir en un lugar sumamente contaminado; el resultado es que este individuo no posee un bienestar como tal ni mucho menos puede decirse que su bienestar haya aumentado con el tiempo.

Como se ha podido apreciar a partir de las definiciones que se han revisado hasta el momento, hay autores que observan al desarrollo en su dimensión meramente económica; es decir, desde esta perspectiva, el desarrollo estaría estrechamente vinculado con el crecimiento del consumo y de la producción. Sin embargo, sabemos que el desarrollo también implica otros elementos, como la salud, la educación y las condiciones laborales, por mencionar sólo algunos.

De manera menos frecuente, existen autores que, como Pearce, consideran al desarrollo económico como un vector de objetivos socialmente deseables, es decir, como una lista de atributos que la sociedad busca alcanzar o maximizar. Los elementos que se integran en dicho vector son: el incremento en el ingreso real per cápita, las mejoras en la salud y la nutrición, la educación, el acceso a recursos y el aumento en las libertades básicas. Por su parte, Heating también define al desarrollo económico en términos de ingreso, medio ambiente y seguridad para el futuro.

Para completar la idea según la cual el desarrollo implica más que el ingreso per cápita, es útil una revisión de la definición dada por la ONU. Este organismo multilateral indica que el desarrollo “es el proceso que permite a las personas tener mayor número de opciones. El ingreso es una de esas opciones, pero no es la suma total de la vida humana. Salud, educación, un buen medio ambiente, libertad de acción y expresión son igual de importantes”.256

Antes de continuar con la discusión de lo que es el desarrollo, se debe aclarar que en muchas ocasiones se utilizan los conceptos de desarrollo económico y crecimiento

254 R. M Sundrum. Development Economics, Ed. John Wiley and Sons, Inglaterra, 1984. p. 75. 255 Idem, p. 78. 256 UNDP (United Nations Development Programme). Human Development Report 1992, Ed. Oxford University Press, Estados Unidos, 1992. p. 13.


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económico como sinónimos. En ciertos casos, el uso de estos conceptos de manera indistinta es válido. Sin embargo, ambos conceptos tienen connotaciones diferentes. El crecimiento económico se refiere más al aumento en el producto, mientras que el desarrollo económico implica tanto un aumento en el producto como cambios tecnológicos e institucionales. Por ejemplo, puede decirse de un país que tuvo un crecimiento económico si su producto interno bruto pasó de 1000 a 1100 millones de dólares. En cambio, se dice que un país ha tenido un desarrollo económico si además de este cambio en el producto, la tasa de analfabetismo en su población disminuyó o su esperanza de vida aumentó.

Desde hace varias décadas, muchos países venían considerando que si crecían entonces esto era sinónimo de que estaban desarrollándose. Sin embargo, autores como Robert Clower demostraron que en ocasiones los países crecían pero no se desarrollaban. Un claro ejemplo de esto es lo que ocurre en muchos países pobres: en ciertas ocasiones, éstos tienen tasas positivas en el crecimiento de su Producto Interno Bruto y, no obstante, están poco desarrollados; países en esta situación tienen altas tasas de analfabetismo, sus economías se basan en la exportación de bienes primarios (productos agrícolas) y reportan altas tasas de mortalidad infantil, entre otros indicadores de una ausencia de desarrollo. En estos casos se puede decir, como ha hecho Clower, que “puede haber crecimiento sin desarrollo, pero no puede haber desarrollo sin crecimiento”.257

1.17.1 Medidas Tradicionales del Desarrollo Económico

Para medir el desarrollo económico generalmente se utiliza como indicador el Producto Interno Bruto (PIB)258 de cada país, medido en términos per cápita, ya sea con los parámetros del nivel o del cambio porcentual. Por ejemplo, se puede decir que el PIB per cápita en cierto país es de 30 mil dólares anuales o bien que el PIB per cápita de dicho país tuvo un aumento del 1%. Cuando se obtiene el PIB per cápita de un país, el resultado es un promedio del bienestar de la población; mientras que cuando se obtiene la tasa de cambio, lo que se indica es la velocidad y la dirección del cambio del bienestar. El PIB per cápita toma en cuenta cambios en el tamaño de la población y puede arrojar cierta información acerca de la eficiencia en la producción y el éxito de las políticas económicas. Sin embargo, al ser esta medida un promedio aritmético, se puede manipular y hacer fluctuar su valor hacia arriba o hacia abajo sin mucho problema. Pero, de manera general y eliminando estas posibilidades tan drásticas, el PIB en cualquiera de sus versiones es parcialmente útil para conocer el objetivo de conocer el desarrollo de un país.

257 Charles Kindleberger. Economic Development, Ed. McGraw-Hill, Estados Unidos, 1977. p.3 258El PIB es el valor de todos los bienes y servicios finales producidos en una economía en un año, los bienes y servicios finales son aquellos que no se usan como insumos en la producción de otros bienes y servicios, sino que los compra el usuario final. Dichos bienes incluyen los bienes de consumos y los servicios, y también los bienes de consumo duraderos nuevos. Cuando medimos el PIB no se incluye el valor de los bienes y servicios intermedios producidos.


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Además del PIB per cápita como medida del desarrollo económico está el PIB total, que usualmente se utiliza para medir el tamaño de una economía. Con este sistema de medición se puede determinar el crecimiento de un país en cualquier circunstancia, si es que el producto aumenta y sin importar los cambios en el tamaño de la población.

Debemos mencionar que estas medidas deben ser utilizadas de manera cuidadosa, ya que en general no son capaces de revelar la distribución del PIB entre la población.259 Asimismo, la medición del grado de desarrollo de un país a partir del PIB no resulta tan eficiente porque cuando se desean hacer comparaciones surgen ciertos problemas, derivados de los tipos de cambio, es decir, de que el valor real del dinero es diferente en cada uno de los países.

A partir de las definiciones que hemos revisado, podemos afirmar que existen elementos no sólo de tipo económico que deben ser tomados en cuenta para la medición de la pobreza y el desarrollo. Por esta razón se han creado índices que no sólo miden el elemento monetario y que incluyen una serie de indicadores no monetarios, tales como el grado de educación, las tasas de natalidad y mortalidad y la infraestructura. Además, estos sistemas de medición incluyen varias herramientas y técnicas estadísticas que comprimen estas variables para tratar de crear un índice que condense toda esta información. Como veremos más adelante, cada autor escoge diferentes técnicas y variables para integrar sus índices, y es por ello que éstos a veces son difíciles de interpretar y/o aplicar.

Entre los índices de este tipo encontramos el que crearon los economistas William Nordhaus y James Tobin en 1972 y que se conoce como la medida del bienestar económico (MEW, por sus siglas en inglés). “El MEW se ha calculado mediante una reclasificación del gasto final, el ocio y el trabajo no remunerado, así como de la corrección para algunas de las incomodidades de la urbanización”.260 Todo esto lo hicieron Nordhaus y Tobin con la intención de corregir las deficiencias que pudiera presentar el PIB, que ellos consideran como una medida de producción y no de consumo.

En 1989, Hermann Daly y John Cobb crearon el Índice de Bienestar Económico Sostenido (ISEW, por sus siglas en inglés). Este índice formula otro tipo de precisiones diferentes a las del MEW; además, incorpora la distribución del ingreso bajo la suposición de que el valor de un dólar adicional de ingreso contribuye más al bienestar de una familia pobre que al de una rica. Daly y Cobb incluyen en su índice variable como la contaminación atmosférica y la del agua, así como una estimación de la contaminación por ruido; también incluyen estimaciones del costo que representan las

259 Supongamos el siguiente ejemplo: el país X tiene un PIB per cápita de 50 mil dólares por habitante, pero resulta que en dicho país viven muchos pobres y un reducido número de millonarios. Entonces el PIB per cápita, al ser un simple promedio aritmético, no revela las condiciones reales en las que se encuentra la población del país X. 260 Robert Costanza. Óp. Cit, Ed. México, 1999. p. 140.


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pérdidas de tierras húmedas y de cultivo, el agotamiento de los recursos no renovables y el daño ambiental en el largo plazo, entre otros.

El siguiente índice que debemos considerar es el creado por Xenophon Zolotas en 1981 y que se conoce como el Índice de los Aspectos Económicos del Bienestar (IEAW, por sus siglas en inglés). Al momento de integrar este índice, el autor puso poca atención en los efectos de la acumulación de capital y ninguna en los elementos relacionados con la sustentabilidad. Sin embargo, debe considerarse que las deducciones de Zolotas fueron hechas en relación con el agotamiento de los recursos y los costos de la contaminación.

Como se puede observar, existen diferentes índices que se han elaborado con la finalidad de medir el desarrollo. Sin embargo, hasta ahora, el único indicador que es más o menos utilizado de manera universal es el PIB per cápita. "A pesar de los muchos acercamientos y modificaciones que se han hecho al PIB, algunos de los cuales han resultado en más o menos innovaciones, dichos acercamientos no han derivado en un solo indicador para el desarrollo y el bienestar con la contundencia del PIB. La búsqueda de un indicador universal ha sido infructuosa hasta el momento. La realidad social es muy compleja como para comprimirla en una escala unidimensional”.261

A pesar de que el PIB se ha utilizado de manera común y ha servido para realizar comparaciones entre los países, no es una medida del todo adecuada, ya que como se ha mencionado con anterioridad hace omisión de los elementos no económicos que son fundamentales para explicar el desarrollo de un país.

Las mismas dificultades que surgen al momento de intentar conceptualizar y medir la pobreza también las encontramos en relación con la definición y la medición del desarrollo. La razón es simple: ambos fenómenos son multidimensionales y no se les puede reducir a cualquiera de las perspectivas teóricas desde las que se les intente abordar de manera parcial.

Finalmente, es importante señalar que existe una estrecha relación entre el desarrollo y la pobreza. De hecho, la bibliografía en materia económica ha planteado una serie de características para aquellos países menos desarrollados, que coinciden con altos niveles de pobreza:

1. Se dedican a actividades primarias (agropecuarias), en lugar de terciarias (servicios);

2. Un alto número de habitantes vive en zonas rurales; 3. Mucha de la población se autoemplea;

261 Paul Ekins y Max-Neff. Real Life Economics: Understanding wealth creation, Ed. Routledge, Londres. 1992. p. 288.


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4. La riqueza se concentra en pocas personas, lo que conduce a una distribución no equitativa de la riqueza;

5. En las transacciones internacionales el mayor porcentaje de las exportaciones incluyen dos o tres productos en vez de su diversificación;

6. Alto crecimiento de la población; 7. Problemas en la balanza comercial, es decir, un mayor déficit (se importa más de

lo que se exporta), y 8. Bajos niveles educativos.

Por ello, es fundamental el estudio y el análisis del desarrollo y la pobreza de los países no visto únicamente desde el punto económico, ya que como hemos podido observar anteriormente el desarrollo depende de otros factores. Esta problemática tiene un carácter multidimensional por tanto conforme avancemos en este trabajo de investigación nos podremos dar cuenta de la relación que existe entre la pobreza, el deterioro ambiental y el desarrollo sustentable.

1.18 Objetivos del milenio

La Declaración del Milenio, suscrita en septiembre de 2000 por 189 Jefes de Estado y de Gobierno, estableció los llamados Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) para los primeros tres lustros del siglo XXI. Se trata de ocho objetivos cuantitativos, 18 metas particulares y 48 indicadores de seguimiento de los acuerdos establecidos al inicio de este siglo en áreas como la pobreza extrema, enseñanza primaria, equidad de género, mortalidad infantil, salud materna, VIH/ SIDA y otras enfermedades, sostenibilidad del medio ambiente y el fomento de una asociación mundial para el desarrollo.

El reto, según la Declaración del Milenio, es cumplir con los compromisos de desarrollo adquiridos, gracias al diseño de políticas públicas efectivas que reflejen la pluralidad de voces y esfuerzos de los diferentes actores políticos y sociales de cada país.

Las Metas del milenio son:

1. Erradicación de la pobreza extrema y el hambre.

La meta es reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporción de personas con ingresos inferiores a 1 dólar por día.

Lograr el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos, incluidos las mujeres y los jóvenes.

Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padecen hambre.

2. Acceso universal a la educación primaria.


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Asegurar que, en 2015, los niños y niñas de todo el mundo puedan terminar un ciclo completo de enseñanza primaria.

3. Promover la igualdad de géneros.

Eliminar las desigualdades entre los géneros en la enseñanza primaria y secundaria, preferiblemente para el año 2005, y en todos los niveles de la enseñanza antes de finales de 2015.

4. Reducción de la mortalidad infantil.

Reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la mortalidad de niños menores de cinco años.

5. Mejorar la salud materna.

Reducir en tres cuartas partes, entre 1990 y 2015, la mortalidad materna. Lograr, para 2015, el acceso universal a la salud reproductiva.

6. Combatir el VIH/SIDA y otras enfermedades.

Haber detenido y comenzado a reducir la propagación del VIH/SIDA en 2015.

Lograr, para 2010, el acceso universal al tratamiento del VIH/SIDA de todas las personas que lo necesiten.

Haber detenido y comenzado a reducir, en 2015, la incidencia de la malaria y otras enfermedades graves.

7. Asegurar la sustentabilidad ambiental.

Incorporar los principios del desarrollo sustentable en las políticas y los programas nacionales y reducir la pérdida de recursos del ambiente.

Haber reducido considerablemente la pérdida de diversidad biológica en 2010.

Reducir a la mitad, para 2015, la proporción de personas sin acceso sostenible al agua potable y a servicios básicos de saneamiento.

Haber mejorado considerablemente, en 2020, la vida de al menos 100 millones de habitantes de barrios marginales.

8. Desarrollar asociaciones globales.


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Desarrollar aún más un sistema comercial y financiero abierto, basado en normas, previsible y no discriminatorio.

Atender las necesidades especiales de los países menos adelantados.

Atender las necesidades especiales de los países en desarrollo sin litoral y los pequeños Estados insulares en desarrollo.

Encarar de manera integral los problemas de la deuda de los países en desarrollo con medidas nacionales e internacionales para que la deuda sea sostenible a largo plazo.

En cooperación con las empresas farmacéuticas, proporcionar acceso a los medicamentos esenciales en los países en desarrollo a precios asequibles.

En cooperación con el sector privado, dar acceso a los beneficios de las nuevas tecnologías, especialmente las de la información y las comunicaciones.


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CAPITULO 2. Política Social del Gobierno Federal

La Constitución de 1917 otorgó al Estado la responsabilidad de proteger a los sectores más desfavorecidos de la población, esta obligación se expresa en el Capítulo I de la Constitución así como en los artículos 25 y 26, que establecen que el Estado es el encargado de proveer el bienestar y el desarrollo nacional.

El Plan Nacional de Desarrollo 2007- 2012 tiene como principal objetivo lograr el Desarrollo Humano Sustentable, el cual establece que la igualdad de oportunidades y la fortaleza del sistema económico no se traducirá en armonía social si no se logra también la transformación política del país. Ella precisa de la consolidación de la democracia y el logro de un genuino Estado de Derecho, en el que la democracia suponga el ejercicio de la libertad política con responsabilidad social.

Uno de los prerrequisitos del Desarrollo Sustentable es un sistema democrático y participativo, el cual nos puede servir para fortalecer la política social mediante la participación activa de la sociedad civil organizada en los procesos de planeación, implementación, evaluación y seguimiento de la política social implementada por el Gobierno Federal.

La estrategia de Desarrollo Social tiene dos vertientes, ya que parte del hecho de que no son iguales las necesidades de quien vive en pobreza extrema que las del resto de la población. Por un lado, las acciones amplias están diseñadas para beneficiar a la población en general en materia de educación, salud y vivienda, entre otros. Por otro lado, las acciones dirigidas o focalizadas están destinadas a la población en pobreza extrema, buscando una mayor eficiencia en el uso de los recursos.

La visión interdisciplinaria del Desarrollo Sustentable plantea que la transformación social requiere de una transformación económica profunda, señala también que sólo el desarrollo económico permitirá la competitividad de la economía y el desarrollo humano con base en programas de Desarrollo Social mediante la articulación de la política económica y la social y el fortalecimiento de las capacidades fiscales del Estado que permitan que se multipliquen las oportunidades de empleo remunerado y productivo para un número cada vez mayor de mexicanos.

Así, se plantea la necesidad de una nueva visión sobre la estrategia integral de política social al reconocer que los retos que enfrenta son multidimensionales. Avanzar en sólo algunos ámbitos de acción, descuidando la necesaria complementariedad entre las políticas sociales, es insistir en una estrategia inercial condenada a un desarrollo de corto plazo, desequilibrado, insuficiente e insustentable.


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2.1 Contexto institucional

México cuenta con una vigorosa tradición política y cultural, de la que se debe obtener el máximo provecho. Tenemos un modelo propio, detallado en la Constitución, que nos permite seleccionar con autonomía, libres de cualquier imposición externa, los elementos que el mundo contemporáneo puede brindar para la integración de nuestro proyecto social.

México posee un conjunto de disposiciones jurídicas que identifican los objetivos generales de su política social. Así, con distinto grado de precisión, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece los derechos a la satisfacción de las necesidades de alimentación, a la protección de la salud, a disfrutar de una vivienda digna y decorosa, a recibir educación, a la información, al trabajo y al esparcimiento, entre otros. Es por esta razón que el gobierno debe de llevar a cabo políticas sociales y económicas que tengan como fin la satisfacción de los derechos sociales, y al cumplirse se mejorará la Calidad de Vida de la sociedad.

2.1.1 Antecedentes de los programas (1970 - 2006)

La política social ha sido una función asumida por el Estado mexicano, con énfasis variables, junto a sus funciones clásicas de justicia, seguridad y orden público. 262 En los años cuarenta el proceso de industrialización mexicano se caracterizó por provocar altas tasas de crecimiento económico acompañadas de una mala distribución del ingreso entre el campo y la ciudad y por grupos sociales, lo que generó exclusiones que se irían profundizando con el paso del tiempo. Sin embargo, aún los más pobres vieron aumentar su nivel de ingreso debido a la existencia de un fuerte y constante crecimiento económico en dicho periodo.

México desarrolló múltiples programas sociales a cargo de diversas organizaciones Secretaría de Salud (SSA), Secretaría de Educación Pública (SEP), Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE), Instituto Nacional del Fondo para la Vivienda de los Trabajadores (Infonavit), Fondo Nacional de las Habitaciones Populares (Fonhapo), Instituto Nacional Indigenista (INI), Conasupo, Liconsa, Diconsa, Comisión Nacional de Zonas Áridas (Conaza), Fondo Nacional de las Artesanías (Fonart), entre otras.

Desde el inicio de los setenta, el gobierno de Echeverría abandonó el modelo denominado de “desarrollo estabilizador” y lo sustituyó por el de “desarrollo compartido”, en el que, como su nombre lo indica, se perseguía una mejor distribución de los frutos del desarrollo, a través de un incremento en la inversión pública dirigida a la salud, educación, vivienda y, especialmente, al campo. 262 Cardozo Brum, Myriam Irma. La evaluación de las políticas y programa públicos. El caso de los programas de desarrollo social en México, México, Editorial H. Cámara de Diputados. Miguel Ángel Porrúa. 2006. p.153.


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Este desarrollo pretendía ajustar el modelo de crecimiento en tres direcciones: racionalización del proceso de industrialización por sustitución de importaciones, fomento a la producción agrícola y reducción de desequilibrios sociales en el campo y la ciudad.263

Para apoyar al campo, se puso en marcha en 1973 el Programa de la Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (PIDER), que puede ser considerado un antecedente de los programas de combate a la pobreza. Su objetivo consistía en concentrar la atención en las zonas más deprimidas, tratando de dinamizar el campo y disminuir la desigualdad.

López Portillo fue el primer presidente que aplicó programas sociales específicos. Continuó aplicando el PIDER y, en 1977, propuso la creación de la Coordinación del Plan General de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), con la responsabilidad de realizar estudios para la atención de las necesidades esenciales de la población en las zonas deprimidas y grupos marginados, en el entendido de que su satisfacción constituía el verdadero sentido del desarrollo económico; y, efectuar propuestas para coordinar y mejorar el funcionamiento de las dependencias y entidades encargadas del desarrollo de los programas aprobados.

A partir de 1979, por medio de los convenios sectoriales que COPLAMAR comenzó a establecer con diversos organismos públicos, el programa pudo ampliar su radio de acción territorial y social y diversificar la oferta de servicios. En su conjunto, estos programas sectoriales llegaron a consumir el 83% de los recursos totales de COPLAMAR.264

En este contexto se desarrollaron programas para la atención de cuatro millones de habitantes, como:

• CONASUPO - COPLAMAR, dirigida a la población en general en materia de abasto de alimentos;

• Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP)- COPLAMAR, para la provisión de agua potable y caminos rurales;

• IMSS - COPLAMAR, en la disposición de servicios médicos rurales; • SEP - COPLAMAR, en la oferta de casas, escuela para niños de zonas

marginadas alejadas; • Secretaría de Trabajo y Previsión Social (STPS) y Secretaría de Agricultura y

Recursos Hidráulicos (SARH) COPLAMAR, vinculadas a la capacitación y el

263 Ordóñez Barba, Gerardo Manuel, La Política Social y el Combate a la Pobreza en México, México, Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades, UNAM, 2002, p.91. 264 Ibíd. p.95.


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empleo para el fomento de los recursos naturales.265

COPLAMAR enfrento múltiples problemas, como la falta de recursos propios durante sus primeros tres años, mismo que podrían haber sido subsanados a tiempo de haber contado con evaluaciones intersistemáticas. Al finalizar ese sexenio, y a pesar de que se obtuvieron algunos resultados positivos, sólo siguieron aplicándose algunos programas sectoriales.

En 1980 se creó el Sistema Alimentario Mexicano (SAM), para enfrentar la crisis que vivía el país en esa materia y con el objetivo de promover la autosuficiencia en alimentos básicos a través de créditos y subsidios a semillas y fertilizantes, con resultados limitados. En 1982 se intentó integrar los recursos destinados a los programas anteriores dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación, creándose el Ramo 26 para la promoción regional.

Durante el sexenio de De La Madrid se iniciaron los procesos descentralizadores y se puso en marcha el Programa de Nutrición y Salud (1987-1988), cuyo objetivo era el de mejorar el estado de las familias marginadas en áreas estratégicas. Este programa también enfrentó problemas de falta de coordinación entre las diferentes instancias participantes a nivel federal, estatal y municipal por parte de la Secretaría de Salud (SSA), Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) Coplamar, Instituto Nacional Indigenista, Instituto Nacional de Nutrición, Conasupo, Liconsa, etc. Además contó con insuficiente tiempo para lograr un impacto en materia de nutrición. Las políticas de bienestar en este periodo sufrieron las peores consecuencias de la austeridad y el ajuste de finanzas públicas.266

Desde los setenta había venido aumentando la crisis fiscal del Estado, lo que llevó al salinismo a adoptar más intensamente el enfoque que denominaría de liberalismo social, mismo que había empezado ya a aplicarse tenuemente durante el sexenio previo, no obstante éste se distanciaba de sus antecesores al inscribirse dentro de una racionalidad instrumental distinta, se buscaba romper con la lógica tradicional expansionista de las políticas de bienestar que, aplicada bajo controles burocráticos y/o corporativos centralizados, ejercía fuertes presiones sobre el déficit público y resultaba incapaz para cubrir las necesidades básicas de un número cada vez mayor de mexicanos267, entre las medidas adoptadas durante este sexenio sobresale la privatización de empresas estatales, que permitió contar con recursos para rediseñar la política social. Asimismo se emprendió una serie de reformas sociales con las que por

265 Cardozo Brum, Myriam Irma. La evaluación de las políticas y programa públicos - El caso de los programas de desarrollo social en México, México, Editorial H. Cámara de Diputados. Miguel Ángel Porrúa. 2006, p. 157. 266 Ordóñez Barba, Gerardo Manuel, La Política Social y el Combate a la Pobreza en México, México, Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades, UNAM, 2002, p.116. 267 Ibíd., p.139.


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lo menos se logró recuperar la importancia presupuestal del gasto de bienestar.268

Es así que, en diciembre de 1988, se crea el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), con los objetivos de mejorar las condiciones de vida de los grupos campesinos, indígenas, colonos populares; crear condiciones para el mejoramiento productivo de los niveles de vida de la población y promover el desarrollo regional; y, promover y fortalecer la participación y la gestión de las organizaciones sociales y de las autoridades locales. Se trata del primer programa focalizado exclusivamente hacia los más pobres que impulsa la organización de las comunidades para la superación de sus problemas.

Pronasol fue el tercer programa diseñado para combatir la pobreza, que con base en las experiencias pasadas (PIDER y COPLAMAR) desarrollo innovaciones en la atención de los sectores más necesitados como la cobertura urbana como un objetivo central; mayor equilibrio en las medidas de política disponible (productivas, de apoyo e infraestructura para la producción, de bienestar social y de desarrollo regional); la intención de involucrar activamente a los ayuntamientos en la gestión; y la promoción de un modelo de organización y participación comunitaria conocido como Comité de Solidaridad, también como una extensión deliberante y operativa del proyecto federal. Solidaridad se calificaba a sí mismo como “veta de un nuevo tipo de política social descentralizada, participativa y ciudadana” 269

Pronasol se basaba en los siguientes principios: respeto a la voluntad, a las iniciativas y a los modos de organización de las comunidades en todas las acciones del programa; corresponsabilidad entre la sociedad organizada y el Estado para afrontar las tareas de la política social; y, por último, honestidad y transparencia en el manejo de los recursos.270

Pronasol cubrió cuatro ámbitos específicos:

• solidaridad para el bienestar social, enfocado a los problemas de alimentación; • solidaridad para la producción, para incrementar ingresos de los pobres; • solidaridad para el desarrollo regional, dirigida al desarrollo de infraestructura; y • solidaridad en los programas sociales, en apoyo a la salud y la educación.271

De esta manera, el programa pretendió aplicar recursos para aliviar los efectos graves de la pobreza, así como atacar las causas de la misma a través del componente productivo y la disposición de infraestructura.

268 Ibíd., p.116. 269 Ibíd. pp.141-142. 270 Guevara Sanginés, A, “Programas de alivio de la pobreza en México: un ejercicio de evaluación”, en Martínez G, (comp.), Pobreza y política social de México, México, Lecturas 85, Instituto Tecnológico Autónomo de México y el Trimestre Económico (CFE), 1997, p.142. 271 Cardozo Brum, Myriam Irma. La evaluación de las políticas y programa públicos. El caso de los programas de desarrollo social en México, México, Editorial H. Cámara de Diputados. Miguel Ángel Porrúa. 2006, p.158.


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Se trató de un programa que incrementó fuertemente el gasto en desarrollo social: del 16.3 y 11.3 por ciento del gasto social federal ejercido en los sexenios previos al 24.8 por ciento. Su funcionamiento fue muy criticado por sesgos partidistas (generación de relaciones clientelares, asignación discrecional de recursos con fines electorales, etcétera), por sus altos costos y sus resultados poco contundentes.

Zedillo le dio continuidad a la política social de Salinas, a través del Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), enfatizando la importancia de la educación, ya que, en 1995 se reconoció la existencia de seis millones de personas analfabetas mayores de 15 años. El programa inicio actividades en agosto de 1997 y se dirigió a los pobres extremos que habitarán en zonas urbanas de alta marginación. Combinó incentivos y también sanciones por incumplimiento de obligaciones, y ofreció tres tipos de apoyo: becas para los niños entre tercero de primaria y tercero de secundaria, apoyos monetarios para el consumo familiar y consultas gratuitas de salud. Contó con menos recursos que su antecesor y fue incapaz de ofrecer todos los empleos bien remunerados que reconoció se necesitaban para la superación de la pobreza, por lo que decidió proceder a la aplicación del programa especial de Empleo Temporal.

Progresa trató de superar las críticas que se habían dirigido a su antecesor estableciendo criterios explícitos de selección de beneficiarios con base en estudios sociodemográficos y un sistema de puntajes en variables relativas a ingreso, educación, vivienda, etcétera. En cambio, no explicitó modalidades de coordinación con las instituciones educativas y de salud para ofrecer servicios de mejor calidad, y menos aún en materia de vivienda, agua potable y capacidades para el trabajo.

Los ejes fundamentales que guiaron la política social del periodo fueron: focalización; descentralización (aunque con financiamiento y criterios centralizados); y, pequeña participación de las autoridades locales y los destinatarios para apuntalar su legitimidad.

Los programas para la superación de la pobreza del periodo complementaron la inversión en el desarrollo de capacidades básicas de Progresa con: inversión en infraestructura básica en el entorno (agua potable, electricidad, etcétera) y en condiciones que favorecieran la producción de nuevas oportunidades de ingreso (apoyo a proyectos productivos); y programas de empleo dirigidos a su generación y a la capacitación para el trabajo.

El intento de un Estado de Bienestar a través de los años, no se ha logrado debido a que no se ha cumplido con las demandas sociales de los ciudadanos, al mismo tiempo al contar con una posición limitada en cuanto a la definición de objetivos y alternativas de inclusión social no han permitido que las políticas sociales terminen con la pobreza que aqueja a nuestro país.


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Los programas de combate a la pobreza siempre han existido en nuestro país, su mal funcionamiento se debe a que actúan en un contexto que es el resultado de la suma de la actividad nacional y de la política económica nacional, que favorece la pobreza, un ejemplo de ello es la política salarial, la política de exportaciones, las cuales generan desigualdad y pobreza, para que funcione un programa de combate a la pobreza y que genere la igualdad de oportunidades, las acciones del Gobierno deben de ser neutras o ayudar realmente a combatir la pobreza.

2.1.2 Plan Nacional de desarrollo (2007-2012)

Este Plan asume como premisa básica la búsqueda del Desarrollo Humano Sustentable; esto es, el proceso permanente de ampliación de capacidades y libertades que permita a todos los mexicanos tener una vida digna sin comprometer el patrimonio de las generaciones futuras. Considera impulsar el Desarrollo Humano Sustentable como motor de la transformación de México en el largo plazo y, al mismo tiempo, como un instrumento para que los mexicanos mejoren sus condiciones de vida.

El Desarrollo Humano Sustentable, como principio rector del Plan Nacional de Desarrollo asume que "el propósito del desarrollo consiste en crear una atmósfera en que todos puedan aumentar su capacidad y las oportunidades puedan ampliarse para las generaciones presentes y futuras" 272

Significa que es necesario que la economía crezca a un mayor ritmo y sea capaz de generar los empleos que la población necesita. Una política económica sólida, en las condiciones que ha heredado nuestro país, no sería suficiente para propiciar el desarrollo armónico y pleno de la sociedad, por lo que debe complementarse con una estrategia eficaz de superación de la pobreza y la marginación.

La igualdad de oportunidades educativas, profesionales y de salud son necesarias para que toda la sociedad pueda vivir mejor y participar plenamente en las actividades productivas. Para que el desarrollo planteado sea sustentable, requiere la protección del patrimonio natural del país y el compromiso con el bienestar de las generaciones futuras.

Es por ello que los Objetivos Nacionales del Plan Nacional de Desarrollo son:

1. Garantizar la seguridad nacional, salvaguardar la paz, la integridad, la independencia y la soberanía del país, y asegurar la viabilidad del Estado y de la democracia.

2. Garantizar la vigencia plena del Estado de Derecho, fortalecer el marco institucional y afianzar una sólida cultura de legalidad para que los mexicanos vean realmente

272 PNUD. Informe Mundial sobre Desarrollo Humano 1994. Una nueva forma de cooperación para el desarrollo. [en línea]. Recuperado el 13 de agosto de 2010 en: http://indh.pnud.org.co/files/rec/nuevaformacooperacion1994.pdf


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protegida su integridad física, su familia y su patrimonio en un marco de convivencia social armónica.

3. Alcanzar un crecimiento económico sostenido más acelerado y generar los empleos formales que permitan a todos los mexicanos, especialmente a aquellos que viven en pobreza, tener un ingreso digno y mejorar su calidad de vida.

4. Tener una economía competitiva que ofrezca bienes y servicios de calidad a precios accesibles, mediante el aumento de la productividad, la competencia económica, la inversión en infraestructura, el fortalecimiento del mercado interno y la creación de condiciones favorables para el desarrollo de las empresas, especialmente las micro, pequeñas y medianas.

5. Reducir la pobreza extrema y asegurar la igualdad de oportunidades y la ampliación de capacidades para que todos los mexicanos mejoren significativamente su calidad de vida y tengan garantizada la alimentación, salud, educación, vivienda digna y un medio ambiente adecuado para su desarrollo tal y como lo establece la Constitución.

6. Reducir significativamente las brechas sociales, económicas y culturales persistentes en la sociedad, y que esto se traduzca en que los mexicanos sean tratados con equidad y justicia en todas las esferas de su vida, de tal manera que no exista forma alguna de discriminación.

7. Garantizar que los mexicanos cuenten con oportunidades efectivas para ejercer a plenitud sus derechos ciudadanos y para participar activamente en la vida política, cultural, económica y social de sus comunidades y del país.

8. Asegurar la sustentabilidad ambiental mediante la participación responsable de los mexicanos en el cuidado, la protección, la preservación y el aprovechamiento racional de la riqueza natural del país, logrando así afianzar el desarrollo económico y social sin comprometer el patrimonio natural y la calidad de vida de las generaciones futuras.

9. Consolidar un régimen democrático, a través del acuerdo y el diálogo entre los Poderes de la Unión, los órdenes de gobierno, los partidos políticos y los ciudadanos, que se traduzca en condiciones efectivas para que los mexicanos puedan prosperar con su propio esfuerzo y esté fundamentado en valores como la libertad, la legalidad, la pluralidad, la honestidad, la tolerancia y el ejercicio ético del poder.

10. Aprovechar los beneficios de un mundo globalizado para impulsar el desarrollo nacional y proyectar los intereses de México en el exterior, con base en la fuerza de su identidad nacional y su cultura; y asumiendo su responsabilidad como promotor del progreso y de la convivencia pacífica entre las naciones.273

Los ejes de política pública sobre los que se articula el Plan Nacional de Desarrollo establecen acciones transversales que comprenden los ámbitos económico, social, político y ambiental, y que componen un proyecto integral en virtud del cual cada acción contribuye a sustentar las condiciones bajo las cuales se logran los objetivos 273 Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, pp. 25.26


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nacionales.

El Plan está estructurado en cinco ejes rectores: Estado de Derecho y Seguridad, Economía Competitiva y Generadora de Empleos, Igualdad de Oportunidades, Sustentabilidad Ambiental, así como Democracia Efectiva y Política Exterior Responsable.

Este trabajo, se relaciona con el Tercer Eje: Igualdad de Oportunidades, en el que se establece que cada mexicano, sin importar su lugar de origen y el ingreso de sus padres, debe tener acceso a genuinas oportunidades de formación y de realización.

Según el PNUD274, esa es la esencia de la igualdad de oportunidades y sólo mediante ella puede verificarse la ampliación de capacidades y el mejoramiento de las condiciones de vida de aquellos que más lo requieren.

Según el PND, uno de los grandes retos a los que se enfrenta la estrategia integral de desarrollo en un país como México es eliminar el determinismo representado para muchos por sus condiciones al nacer. Es decir, las políticas públicas en materia social deben responder al problema de la pobreza como un proceso transgeneracional. La ruptura de este ciclo constituye el punto de inflexión que se busca mediante el esfuerzo de política pública que propone el Plan.

Se menciona “es aún más claro cuando reconocemos que las desigualdades sociales son una realidad ancestral en México: uno de cada cinco mexicanos no tiene asegurada la alimentación de cada día. El hecho de que en nuestro país subsista una estructura económica y social, en donde gran parte de la riqueza está en manos de unos cuantos, expresa crudamente la inaccesibilidad de los beneficios del desarrollo para una gran mayoría de la población, y es la realidad a la que el Estado deberá responder con acciones que aseguren la igualdad de oportunidades. Ello entonces deberá llevar a que los beneficios de una economía competitiva y generadora de empleos sean disfrutados y compartidos por un grupo mucho mayor de mexicanos”.

Según este Plan es necesario que se garantice el acceso a los servicios básicos para que todos los mexicanos tengan una vida digna. Esto supone que todos puedan tener acceso al agua, a una alimentación suficiente, a la salud y la educación, a la vivienda digna, a la recreación y a todos aquellos servicios que constituyan el bienestar de las personas y de las comunidades.

La igualdad de oportunidades requiere de una planeación territorial que garantice un desarrollo equilibrado. De igual manera señala que es necesario que cada mexicano tenga certeza sobre la propiedad de la tierra y encuentre, consecuentemente,

274 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Informe sobre Desarrollo Humano: México 2002, México, PNUD, 2003.


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oportunidades para tener una vida digna.

Así mismo el Plan señala que una pieza importante de la ecuación social la constituye el logro de una educación de calidad. Ésta formará el talento necesario para elevar el desarrollo de la persona y a su vez promoverá el crecimiento económico. Una educación de calidad debe formar a los alumnos con los niveles de destrezas, habilidades, conocimientos y técnicas que demanda el mercado de trabajo. Debe también promover la capacidad de manejar afectos y emociones, y ser formadora en valores. De esta manera, los niños y los jóvenes tendrán una formación y una fortaleza personal que les permita enfrentar y no caer en los problemas de fenómenos como las drogas, las adicciones y la cultura de la violencia.

El PND plantea que una mayor igualdad de oportunidades tiene que ver también con políticas que permitan a una mayor parte de la población urbana insertarse con éxito a la vida económica y social de las ciudades en los años por venir. En efecto, los patrones de crecimiento y de la migración implican que la proporción de población urbana continuará incrementándose, así como lo ha hecho en el pasado, tanto en nuestro país, como en otras naciones, a lo largo del proceso de desarrollo. Para garantizar que esto suceda de manera ordenada y sin dislocaciones sociales se requiere de una coordinación efectiva entre el Gobierno Federal, las entidades federativas y los municipios.

2.2 Programas sociales de la secretaría de desarrollo social (SEDESOL)

En el contenido del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, se encuentran las líneas de acción en materia de abatimiento de la pobreza, el cual esta englobado en el eje 3 Igualdad de Oportunidades. El objetivo de dicho eje es lograr el desarrollo humano y el bienestar de los mexicanos a través de la igualdad de oportunidades. Lo anterior con el objetivo de conducir al país hacia un desarrollo económico y social sustentable. El plan de trabajo busca que todos los mexicanos puedan tener las mismas oportunidades para desarrollar sus aspiraciones de manera plena y poder mejorar sus condiciones de vida y superar las condiciones de pobreza tanto de las ciudades como de las zonas rurales en la que millones de mexicanos se encuentran.

La política social de la administración federal tiene los siguientes principios rectores:

• “Focalizar los recursos en los programas que han demostrado ser más efectivos • Utilizar sistemas de evaluación y seguimiento que permitan monitorear y mejorar

los programas en forma constante. • Promover la coordinación de acciones entre las dependencias y organismos del

Gobierno Federal, así como los distintos órdenes de gobierno. • Priorizar acciones encaminadas a elevar las capacidades de las personas que

permitan resolver el problema de la pobreza no sólo en el corto plazo, sino en el


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mediano y largo plazo, atacando las causas de esta problemática y no sólo sus efectos inmediatos.

• Desarrollar e implantar un padrón único de beneficiarios de todos los programas de apoyo social del Gobierno que permita una cobertura más eficiente de los beneficiarios.

• Vincular adecuadamente los programas para crear sinergias entre programas complementarios y evitar duplicidad de esfuerzos.

• Transparentar la asignación y el gasto de los recursos”275

De lo anterior se desprenden los programas sociales que se implementan actualmente por la Secretaria de Desarrollo Social del Gobierno Federal, los cuales son:

• Programa Oportunidades276. Asocia la pobreza con las restricciones que enfrentan los individuos para contar con los mínimos indispensables para el desarrollo de sus capacidades: una buena nutrición, salud y educación, lo que les permitirá integrarse por sus propios medios a la vida social y productiva. Este programa consiste en transferencias monetarias condicionadas a las familias de bajo ingreso en el medio rural y urbano, el apoyo se otorga a las madres de familia siempre que cumplan con mantener a los hijos en las escuelas, llevarlos a visitas médicas regulares, vacunarlos y acudir a charlas de salud o nutrición. Este programa cuenta con 6.5 millones de beneficiarios actualmente.

• Programa 3x1 para migrantes277 tiene como fin apoyar las iniciativas de migrantes radicados en el extranjero que promuevan el desarrollo social de sus localidades de origen u otras localidades en condiciones de marginación, rezago o alta concentración de pobreza que se determinen conjuntamente. Este programa está conformado por acciones realizadas de manera conjunta entre los migrantes y los tres órdenes de gobierno para lograr un desarrollo de proyectos productivos o de impulso a la actividad económica comunitaria; el mejoramiento de la educación, la salud y la vivienda. Así como obras en el suministro de agua, instalaciones para el saneamiento ambiental y la conservación de los recursos naturales, e infraestructura para salud.

• Programa 70 y más278, cuyo fin es contribuir a mejorar las condiciones de vida de los adultos mayores de 70 años y más aumentando su posibilidad de tener una alimentación adecuada, acceso a servicios básico y mayor integración social, esto se llevará a cabo realizando acciones de promoción y participación social con la intervención de los beneficiarios para mejorar su entorno social, el programa cuenta con 2 millones 50 mil beneficiarios.

275 Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. pp. 144-145. 276 Secretaría de Desarrollo Social, Programa Oportunidades, recuperado el 22 de enero de 2010 en: http://www.oportunidades.gob.mx/Portal/wb/Web/funciones de oportunidades 277 Secretaría de Desarrollo Social, Programa 3x1 para migrantes, recuperado el 22 de enero en: http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Mas Información del programa Migrantes 278 Secretaría de Desarrollo Social, Programa 70 y más, recuperado el 22 de enero en: http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Informacion del Programa Programa 70


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• Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas279 cuyo fin es contribuir a mejorar las condiciones de vida y de trabajo de la población jornalera agrícola. A través de acciones de promoción y participación social realizadas, apoyos en efectivo y en especie entregados, y, apoyos en infraestructura y equipamiento realizados.

• Programa de Empleo Temporal (PET) 280 en el que la población objetivo beneficiada obtiene un ingreso temporal para afrontar los efectos derivados de una emergencia natural, económica o de baja demanda laboral, este programa ha apoyado a 166 mil familias.

• Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras281 el cual tiene como fin contribuir a mejorar las condiciones de acceso y permanencia en el trabajo de madres y padres con ingresos menores a 6 salarios mínimos con hijos entre 1 y 3 años. En la actualidad se cuenta con 9000 instancias que dan atención a 257 mil niños.

• Programa Opciones Productivas282 cuyo fin es el de contribuir a elevar la calidad de vida e ingreso de la población en condiciones de pobreza patrimonial, mediante el desarrollo de capacidades para acceder a fuentes de ingreso sostenibles. Promoviendo capacidades productivas fortalecidas en personas, grupos sociales y organizaciones de productores mediante la Red de Mentores y la Red de Agencias de Desarrollo Local, proyectos productivos viables y sustentables capitalizados (Modalidades de apoyo: Proyectos Integradores y Fondo de Cofinanciamiento). Se han ocupado 3 millones de pesos en 27 mil proyectos gracias a este programa.

• Programa Hábitat283 que tiene como fin enfrentar los desafíos de la pobreza y el desarrollo urbano mediante la instrumentación de acciones que permitan mejorar el hábitat popular, hacer de las ciudades espacios ordenados y habitables; asegurando que los recursos y esfuerzos cuenten con un curso de apoyo definido para la población en situación de pobreza patrimonial, que se encuentran en zonas urbano - marginadas excluidas económicas y socialmente. Hábitat ha ayudado a 71 mil familias.

• Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP) 284 . Es producto de la fusión de los Programas de Desarrollo Local, Microrregiones y de Apoyo a Zonas de Atención Prioritaria. Este programa contribuye a mejorar la calidad de vida de los habitantes de estos territorios a través del incremento del capital físico con la

279 Secretaría de Desarrollo Social, Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas, recuperado el 22 de enero en: http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Mas Información del Programa Jornaleros 280 Secretaría de Desarrollo Social, Programa de Empleo Temporal, recuperado el 22 de enero en: http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Mas información del Programa 281 Secretaría de Desarrollo Social, Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, recuperado el 22 de enero en: http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Informacion del Programa 282 Secretaría de Desarrollo Social, Programa Opciones Productivas, recuperado el 22 de enero en: http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Opciones Productivas 283 Secretaría de Desarrollo Social, Programa Hábitat, recuperado el 22 de enero en: http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Habitat Transparencia 284Secretaría de Desarrollo Social, Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias, recuperado el 22 de enero en: http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Mas Información del Programa


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creación, rehabilitación y ampliación de la infraestructura social básica y el mejoramiento de las viviendas. El PDZP contribuye con las acciones orientadas a los municipios que conforman el universo de la Estrategia 100x100, que tiene como objetivo la atención integral de los 125 municipios con mayor marginación y pobreza del país, bajo esquemas de coordinación interinstitucional y los tres órdenes de gobierno. El programa tuvo un apoyo económico de 23 mil millones de pesos y tiene un total de 1.4 millones de beneficiarios.

• Programa de Rescate de Espacios Públicos285 cuyo fin es el de contribuir a la prevención de conductas antisociales y de riesgo en las comunidades y espacios urbanos. Con este programa se busca lograr acciones de apoyo a la sensibilización y prevención de conductas de riesgo de las comunidades beneficiadas, realizadas en los espacios públicos y su entorno, acciones de impulso a la participación social de las comunidades beneficiadas, realizadas en los espacios públicos y su entorno, acciones de promoción a la seguridad comunitaria de las localidades beneficiadas, realizadas en los espacios públicos y su entorno y, espacios públicos construidos, ampliados o rehabilitados. Se han rescatado 1300 espacios, la meta de la Secretaría para este año es la recuperación de 3,300 espacios.

• Programa de Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares286, cuyo fin es el de contribuir a la disminución de la pobreza urbana y vulnerabilidad patrimonial de la población, así como al ordenamiento de los asentamientos humano, otorgándoles escrituras públicas o títulos de propiedad entregadas libres de gravámenes a hogares en pobreza patrimonial que viven en asentamientos humanos irregulares, donde la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT) tiene facultad de dominio.

Es importante señalar que la protección social -que incluye derechohabiencia, cobertura de programas sociales, entre otros- ha cubierto a un mayor porcentaje de personas en los últimos años. Mientras que en 1992 69.3% (12.8 millones de personas) de los hogares no contaban ni con seguridad social ni eran protegidos por la cobertura de algún programa social, este porcentaje disminuyó a 50.1% (13.3 millones de personas) en 2006 y a 44.1% (11.8 millones de personas) en 2008. El aumento de la cobertura de programas sociales ha sido más acentuado entre la población de menores recursos económicos: entre el 20 por ciento de la población más pobres del país, el porcentaje de hogares que no contaban con seguridad social ni eran protegidos por la cobertura de algún programa social disminuyó de 89.1% a 38.3% entre 1992 y 2006 y a 31% en 2008, información obtenida de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los

285 Secretaría de Desarrollo Social, Programa de Rescate de Espacios Públicos, recuperado el 22 de enero en: http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Mas Información del Programa Espacios Públicos 286 Secretaría de Desarrollo Social, Programa de Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares, recuperado el 22 de enero en: http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Mas Información del Programa PASPRAH


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Hogares (ENIGH) 2008.

El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) considera que aún cuando los avances y los logros de los programas sociales han permitido ampliar los servicios de salud, de educación, de alimentación y de vivienda, particularmente entre quienes más lo necesitan, la pobreza por ingresos sigue siendo elevada en México y aumentó debido al entorno económico adverso a nivel internacional y nacional. El incremento en la incidencia y el número de personas pobres deberá ser un elemento de particular atención en la evaluación de las políticas públicas de desarrollo social de los tres órdenes de Gobierno.

El intento fallido de llevar a cabo un Estado Social en nuestro país se observa en la incapacidad de cumplir con los derechos de los ciudadanos que se encuentran establecidos en la Constitución, asimismo se ha generado una sociedad desigual en lo que respecta a la satisfacción de necesidades.

Se puede concluir que los instrumentos de política social en México no han conformado un conjunto suficientemente integrado; los programas sociales, se encuentran centralizados por el Ejecutivo Federal, así mismo existe una duplicidad y falta de coordinación en la implementación de ellos, pero el principal problema que existe es su visión asistencialista. La política social no ha incorporado en su diseño criterios explícitos de promoción de igualdad de oportunidades, o si está establecido no se ha llevado a cabo.

Para que esta la Política Social logre su gran objetivo que es el Desarrollo Social, debe reducir su dispersión en distintas dependencias y alcanzar una coordinación más adecuada entre distintos órdenes de gobierno, asimismo es importante que existan indicadores multidimensionales para el diagnóstico y la evaluación de las Políticas Sociales.

2.2.1 Programa especial concurrente

Un claro ejemplo de cómo puede existir una coordinación institucional es el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable, cuya orientación es la generación y diversificación de empleo, garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación al desarrollo nacional, dando prioridad a las zonas de alta y muy alta marginación y a las poblaciones económica y socialmente que más lo requieren, tal y como lo establece la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.

En el Programa Especial Concurrente participan 17 ramos administrativos del Gobierno Federal con programas y acciones con incidencia en el medio rural:

Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación;


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Secretaría de Economía; Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales; Secretaría de Hacienda y Crédito Público; Secretaría de Comunicaciones y Transportes; Secretaría de Salud; Secretaría de Desarrollo Social; Secretaría de la Reforma Agraria; Secretaría de Educación Pública; Secretaría de Energía; Secretaría de Gobernación; Secretaría de Relaciones Exteriores; Secretaría de Trabajo y Previsión Social; Secretaría de Turismo; Instituto Mexicano del Seguro Social; Tribunales Agrarios; La Comisión Nacional para la Atención de los Pueblos Indígenas.

El Programa está estructurado en nueve apartados que corresponden a las vertientes especializadas de atención, las cuales son Competitividad; Social; Financiera; Infraestructura; Laboral; Medio Ambiente; Educativa; Salud; y Agraria.

La vertiente de Competitividad la integra la Política Económica del Gobierno Federal para el fomento de las actividades productivas agropecuarias y no agropecuarias generadoras de empleo e ingresos, tiene como objetivo mejorar la productividad y competitividad; favorecer la reconversión productiva; generar condiciones para la producción de más y mejores alimentos; ordenar y ampliar los mercados agropecuarios, la integración y fortalecimiento de las cadenas agroalimentarias; fortalecer la empresa social y privada, promover el turismo rural, la cultura, la producción de artesanías y fortalecer el arraigo de los jóvenes en núcleos agrarios a través del apoyo a proyectos productivos.287

En la operación de estos programas, concurren las acciones y recursos de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, la Secretaria de la Reforma Agraria, la Secretaría de Economía, la Secretaria de Desarrollo Social, la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de Energía y la Secretaria de Turismo, proporcionando apoyos complementarios para la compra de bienes de capital, apoyos directos a los productores, la inducción y desarrollo del financiamiento rural mediante la constitución de fondos de garantía e intermediarios financieros rurales, la atención de problemas críticos y coyunturales relacionados con la comercialización, productividad, reconversión productiva y los precios de energéticos como diésel y gasolina.

La vertiente social pretende abordar los problemas esenciales vinculados con la infraestructura básica y de servicios de la vivienda y sus principales manifestaciones en la salud, educación y alimentación de la población, poniendo especial énfasis en los grupos vulnerables, como las mujeres, los niños y los ancianos.288

Para ello, se han reunido los componentes que ejercen las Secretarías de Desarrollo Social, de Relaciones Exteriores y la Comisión Nacional para el Desarrollo de los

287 Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable. Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2007-2012. p. 27. 288 Ibíd. p. 39.


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Pueblos Indígenas, con el fin de generar condiciones que permitan romper con el ciclo de pobreza y marginación al que está expuesto gran parte de la población en esos territorios.

La política general de la vertiente financiera es dotar de servicios financieros accesibles para los productores del sector rural, especialmente para los de menores ingresos que aún no han sido atendidos por los intermediarios financieros privados, para apoyarlos a acceder a los programas de apoyo de gobierno y a invertir en infraestructura productiva, fomento agropecuario, agroindustrial, forestal y pesquero para alcanzar niveles mayores de valor agregado e ingreso.289

La vertiente financiera se conforma por dos grandes programas: El Programa de Financiamiento y Aseguramiento al Medio Rural en el que se contemplan los programas de las instituciones de banca de desarrollo y de Agroasemex, y el Programa de Inducción y Desarrollo del Financiamiento del Medio Rural, integrado por programas de la SAGARPA en apoyo a los productores e intermediarios financieros rurales.

La vertiente de infraestructura es atendida por el Programa de Infraestructura en el Medio Rural, en donde se conjugan acciones que realizan la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, el Instituto Mexicano de Tecnologías del Agua y aportaciones para infraestructura municipal que se realizan bajo el Ramo 33 y Ramo 23 del gasto público federal, para favorecer el desarrollo rural sustentable.290

Dentro de estas acciones se atiende la construcción, modernización, reconstrucción y conservación de las redes de caminos rurales y alimentadores; el abastecimiento de agua potable, alcantarillado e infraestructura hidroagrícola, obras de alcance regional o intermunicipal, servicios básicos como urbanización, electrificación, salud, educación, mejoramiento de viviendas e infraestructura social.

La vertiente laboral comprende las acciones de política de promoción del empleo productivo que ejecuta la Administración Pública Federal, a través de los programas e instrumentos de apoyo al sector rural, con el fin de promover el acceso a oportunidades de trabajo, la paz laboral entre los factores de producción, la remuneración justa y el desarrollo de los sectores de población vinculados a las actividades del sector primario, respetando siempre los derechos fundamentales y colectivos de los trabajadores.291

En ese sentido, mediante esta vertiente se promueve la coordinación de las diversas dependencias del Ejecutivo Federal como es la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, la Secretaría de Desarrollo Social, la Secretaría de Comunicaciones y

289 Ibíd. p. 51. 290 Ibíd. p. 61. 291 Ibíd. p. 71.


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Transportes, la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, y la Secretaría de Gobernación a través del Fondo para Pago de Adeudos a Braceros Rurales; para brindar atención específica a grupos prioritarios como los jornaleros agrícolas, migrantes, mujeres, jóvenes y población indígena,

El “Programa de uso sustentable de recursos naturales para la producción primaria”, incluido en la Vertiente Medio Ambiente, considera acciones de las secretarías de Medio Ambiente y Recursos Naturales, y de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, incluyendo sus órganos sectorizados y la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, con el propósito de conservar y aprovechar sustentablemente los ecosistemas; contribuir a revertir el deterioro de los ecosistemas; lograr un manejo adecuado del agua en cuencas y acuíferos; avanzar en la gestión integral de los residuos; avanzar en las medidas de adaptación al cambio climático y de mitigación de emisiones de Gases de Efecto Invernadero; impulsar la acción territorial integral y la atención a regiones prioritarias y promover el cumplimiento eficiente y expedito de la legislación y normatividad ambiental. Todo ello con la participación incluyente, equitativa, diferenciada, corresponsable y efectiva de todos los sectores de la sociedad y de las diferentes dependencias de la Administración Pública Federal y órdenes de Gobierno; con el soporte del conocimiento ambiental científico y técnico, y en congruencia con los compromisos asumidos por el país en la agenda internacional.292

En la vertiente educativa, la educación constituye un elemento indispensable para que las personas puedan desarrollar plenamente sus capacidades, lo que les permitirá aumentar sus oportunidades y mejorar su nivel de vida a través de los apoyos ofrecidos en los programas de Educación Agropecuaria, el Programa Educativo Rural, Enciclomedia, Oportunidades y el programa de Desarrollo de Capacidades.293

La Secretaría de Educación Pública, en el marco de la Ley General de Educación y de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, participa en esta vertiente. Así mismo contribuye de manera sustantiva en la atención de los rezagos de la sociedad rural mediante acciones que inciden en: abatir el analfabetismo, formación técnica y profesional, desarrollo de capacidades, capacitación y asistencia técnica, uso de nuevas tecnologías de la información y comunicación, y, becas.

Adicionalmente, existen instituciones de educación superior que realizan importantes acciones en esta vertiente: la Universidad Autónoma de Chapingo, Colegio Superior Agropecuario del Estadio de Guerrero (CSAEGRO) y el Colegio de Postgraduados, así como la Universidad Autónoma Agraria Antonio Narro y las Universidades Estatales.

La vertiente salud está plenamente identificada con el Programa Nacional de Salud 292 Ibíd. p.81. 293 Ibíd. p. 97.


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(PRONASA) y con los programas específicos que de él derivan a cargo del Sector

Salud. Las acciones contenidas en estos programas, se enfocarán de forma especial en la población rural de nuestro país, todo ello en el marco de las funciones sustantivas dentro del Sistema Nacional de Salud, a saber rectoría efectiva, financiamiento equitativo y sostenible y generación de recursos adecuados en cantidad y tiempo.294

Entre los grandes objetivos estratégicos que plantea el Programa Nacional de Salud 2007-2012, está el reducir las brechas o desigualdades en salud, sobre todo en los sectores más desprotegidos, mediante la intervención focalizada en grupos vulnerables y comunidades marginadas, modelos interculturales de atención y garantizar que la salud contribuya al combate de la pobreza y al desarrollo social del país.

Para lograrlo es indispensable priorizar y focalizar de manera coordinada, las acciones de salud de las instituciones de todo el sector salud en las zonas rurales e indígenas de nuestro país.

La vertiente agraria se enfoca en la búsqueda del desarrollo social y económico de los ejidos y comunidades agrarias, que mantienen una situación jurídica única y diferente al régimen de propiedad privada, producto de una tradición legítima e histórica.295

El avance logrado en materia de tenencia de la tierra, de atención integral a los conflictos sociales en el medio rural y al ordenamiento y regularización de la propiedad social, promueve la certidumbre entre los actores relevantes del sector al otorgarles seguridad jurídica y certidumbre documental, asimismo permite un mayor fortalecimiento institucional y mejora la efectividad de las políticas públicas sectoriales dirigidas al desarrollo rural sustentable de los Núcleos Agrarios, dando vigencia al estado de derecho en México.

Actúa la Secretaría de la Reforma Agraria, mediante su participación en el Nuevo Programa Especial Concurrente y a través de diversas acciones comprendidas en el Programa para la Adquisición de Activos Productivos, el Programa de Inducción y Desarrollo del Financiamiento al Medio Rural, el Programa de Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo Rural y el Programa para la Atención de Aspectos Agrarios, con el objetivo de plantear alternativas de solución a fin de que el campo mexicano vuelva a ser una opción de vida digna que permita a los campesinos satisfacer integralmente todas sus necesidades.

Bajo esta perspectiva, es importante señalar que no solo se requiere una coordinación interinstitucional para poder solucionar los problemas existentes en el país, a través de programas como el Especial Concurrente, sino que es indispensable que las

294 Ibíd. p. 107. 295 Ibíd. p. 112.


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Secretarías tengan una visión interdisciplinaria, ya que en la actualidad lamentablemente cada una de ellas sólo se preocupa por obtener resultados de manera individual y no colectivamente, deben de tener en cuenta que los problemas que aquejan a nuestro país principalmente el de la pobreza no sólo debe de estar en manos de una secretaría sino de todas.

Para superar los rezagos que existen en la sociedad mencionados en el capítulo anterior, es necesario revalorar los esfuerzos, voluntades y recursos de la sociedad bajo los principios y valores del Desarrollo Sustentable, orientados a cambiar las reglas de la política económica con fines meramente económicos y competitividad global, hacia la satisfacción de las necesidades básicas de la sociedad bajo principios de equidad y democracia. Este es el cambio de visión y enfoque que requiere la Política Social.

2.2.2 Gasto Social y Resultados

De acuerdo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el gasto social es la “provisión de beneficios y contribuciones financieras, por parte de instituciones tanto públicas como privadas, a comunidades e individuos con el fin de brindar apoyo en tiempos de adversidad que afecten su bienestar”.

Mientras que la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) emplea la noción de gasto social de las Naciones Unidas, la cual involucra conceptos asociados a sectores sociales: educación y cultura, protección y previsión social, vivienda y desarrollo urbano, trabajo, salud y saneamiento.

En nuestro país es importante señalar que en la década de los ochenta, la crisis derivada de la deuda externa y el programa de ajuste estructural que se aplicó a partir de diciembre de 1982 se tradujeron en una importante reducción de los recursos destinados por el Estado al gasto social.

Un ejemplo de esto ha sido la privatización de los sistemas de pensiones en diversas partes del mundo, o las propuestas gubernamentales derivadas de los lineamientos del Banco Mundial sobre la participación del sector privado en los servicios de salud.296

Al igual que todos los aspectos del quehacer gubernamental, el gasto en bienestar social, o desarrollo social, responde a lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo de cada sexenio. A partir del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 se estableció el desarrollo social como una de las prioridades gubernamentales, que emana del mandato constitucional de procurar la igualdad de oportunidades mejoramiento de las condiciones de vida de la población, a través de la salvaguarda de las garantías

296 Banco Mundial, Informe sobre desarrollo mundial 1993: Invertir en salud, Banco Mundial, Washington, 1993.


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individuales.

En el reporte del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) se dio a conocer que el gasto en Desarrollo Social muestra una tendencia creciente en las últimas dos décadas, con un crecimiento de 276 por ciento en términos reales de 1990 a 2007.

De 1990 a 1994 el gasto social creció en un 91 por ciento, experimentó una caída de 23 por ciento entre 1994 y 1995, una posterior recuperación de 1996 a 2007, pasando de 537 mil millones de pesos en 1996 a 1,136 mil millones en 2007.

La pobreza es uno de los principales problemas que México enfrenta actualmente. El gasto social focalizado agrega los recursos destinados a su combate. Por esto es importante analizar la asignación presupuestaria de este rubro como parte del gasto social total.

En las políticas de combate a la pobreza la concepción de contar con la participación directa de los beneficiarios se profundiza aún más. Dichas políticas, según los lineamientos establecidos por el Banco Mundial principalmente, se basan en los principios de focalización, corresponsabilidad, eficiencia, equidad y descentralización. Con esto se busca destinar los recursos exclusivamente a aquellos sectores de la población que están más necesitados, pero que sin embargo, muestren potencial para romper el círculo vicioso de la pobreza.297 Se parte de la premisa de que el gasto se usará de manera más eficiente si se ejerce a nivel local, ya que es el nivel de gobierno más cercano a los problemas de la población. Además, se considera que si se involucra a los beneficiarios en la operación de los programas, por un lado se tenderá a que éstos “adopten” el programa como suyo y, por otro lado, se logrará una mayor eficiencia en el costo de operación.

Si tomamos en cuenta que las acciones focalizadas buscan atender las necesidades apremiantes de la población más desfavorecida - que según cálculos conservadores corresponde al 26.7 por ciento de la población total - los recursos destinados resultan a todas luces insuficientes.

Los instrumentos de focalización son eficientes, en tanto existe una concentración significativa de recursos en polígonos con alto y muy alto nivel de marginación, lo cual en otras palabras, valida los mecanismos para la orientación adecuada y eficiente de los recursos, al tiempo que se constituye en una fortaleza que distingue la instrumentación de los programas.

El principio de focalización permite instrumentar políticas efectivas en términos de

297 Burki Shaid. Javed y Perry G.E., La larga marcha: Una agenda de reformas para la próxima década de América latina y el Caribe, Washington, Estudios del Banco Mundial sobre América Latina y el Caribe, 1998.p.112.


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impacto sobre una población en zonas de intervención definidas, puesto que garantiza la concentración de recursos sobre los polígonos localizados en espacios urbanos, calificados con grado alto y muy alto de marginación.

2.3 Desequilibrio social

La combinación de los términos de desarrollo humano y desarrollo sustentable en el Plan Nacional de Desarrollo, no sólo se limita a la concepción misma del desarrollo social, sino existe el riesgo que acreciente la crisis. Si con las políticas asistenciales se logró mitigar la pobreza, con una perspectiva de desarrollo humano seremos más vulnerables a la crisis financiera provocada por los mercados internacionales.

México ha vivido inestabilidad económica, política y social que evidencia una realidad distinta a la planteada por el gobierno mexicano en la Cumbre Social de Copenhague. Debido a la incapacidad del modelo económico no se ha promovido un desarrollo social con enfoque de sustentabilidad.

En un documento publicado por la división de programas regionales para América Latina del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, publicado en el año 2000, se hace una evaluación de los avances que ha tenido México después de aceptar los compromisos realizados en la Cumbre de Copenhague, muestran que ha habido muy pocos avances en el terreno social.

El gobierno no ha favorecido un entorno económico, político, social, cultural y jurídico favorable. El gobierno mexicano se ha concentrado en el terreno económico principalmente, y un ejemplo claro es el blindaje financiero que realizó México para garantizar la estabilidad económica del país durante la transición política sexenal, para permitir refinanciar la deuda pública externa, garantizar el régimen de libre flotación del peso contra el dólar y disponer de un margen de maniobra ante contingencias.

En México no se muestran muchos avances en la creación del pleno empleo, ya que hubo un deterioro en la estabilidad y remuneración del empleo, asimismo aumentó el desempleo y el subempleo.

A pesar de los movimientos feministas en México así como su incorporación en planes, programas y políticas, la inequidad entre hombres y mujeres se sigue manifestando en diversos ámbitos como el laboral.

“En cuanto a la educación y salud existen profundas desigualdades regionales que se manifiestan en altas tasas de enfermedad infectocontagiosas y padecimientos vinculados a la desnutrición y a la reproducción, en el índice de analfabetismo y de deserción escolar, en áreas rurales dispersas y urbanas marginadas(...)el proceso de la educación también se ve afectado por la situación de empobrecimiento de la población,


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ya que cada vez más la mayor parte de los miembros de la familias mexicanas se han tenido que incorporar al mercado de trabajo, con el consecuente abandono de sus estudios, de este modo, se reduce la posibilidad de acceder a un nivel medio superior; para quienes van terminando su educación básica, esto determina en gran medida el carácter de la conformación del mercado laboral y las pocas expectativas reales para el desarrollo individual y profesional. En materia de salud hay una falta de integración operativa y de infraestructura que permita garantizar el derecho a la salud. A pesar de contar con avances científicos y tecnológicos para brindar una buena atención”298.

A esto se le suma la reducción del gasto público, la eliminación o focalización de los subsidios, la reforma fiscal, la privatización de la mayor parte de las empresas paraestatales, la liberación comercial y la liberación en inversiones; ha contribuido gradualmente a un deterioro de la calidad de vida de los mexicanos. La falta de una concepción integral del desarrollo social, con un enfoque de derechos humanos, que tomen en cuenta criterios económicos, sociales, culturales y ambientales para el diseño, aplicación y evaluación de las políticas públicas, hace cada vez más evidente que los compromisos adquiridos en la cumbre de Copenhague, han quedado muy alejados de la realidad, debido a la incapacidad del gobierno para llevarlos a cabo.

De acuerdo con la información de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2008, en ese año, 50.6 millones de mexicanos eran pobres de patrimonio, es decir, no contaban con un ingreso suficiente para satisfacer sus necesidades de salud, de educación, de alimentación, de vivienda, de vestido y de transporte público, aún si dedicaran la totalidad de sus recursos económicos a ese propósito.

Las cifras más recientes, en nuestro país existen actualmente 18.5 millones de personas en pobreza extrema y según el INEGI la mayoría se concentra en los estados de Chiapas, Guerrero y Oaxaca. Los indicadores de los que esta Institución se vale, y por lo tanto su bajo porcentaje caracteriza a este estrato de la población, son: los referentes a los servicios públicos esenciales, agua entubada, energía eléctrica, drenaje, piso diferente al de tierra, paredes y techo de materiales durables, viviendas sin hacinamiento, servicio sanitario exclusivo; al equipamiento de la vivienda, viviendas que cuentan con refrigerador, televisión, teléfono, auto; a la salud, personas con acceso a servicios de salud; a la educación, mayores de 15 años alfabetas, niños que asisten a la escuela, adolecentes que asisten a la escuela, mayores de 15 años con instrucción post primaria; al empleo, mujeres ocupadas, población económicamente activa, población ocupada que recibe más de dos salarios mínimos, población ocupada en el sector terciario formal, profesionistas o técnicos.

De acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación l (CONEVAL), creado en el 2004

298 Evaluación de la cumbre mundial sobre el desarrollo social 1995-2000, ONU, pág. 121


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para medir la pobreza, en el 2000 había 24.1 millones de personas en condición de pobreza alimentaria; en el 2002, 20.0 millones; en el 2004, 17.4 millones; en el 2006, 13.8 millones, pero en el 2008 eran 18.2 millones.299

Del 2006 al 2008, por primera vez en los últimos 10 años, el número de las personas en pobreza alimentaria es el equivalente a la pobreza extrema del Banco Mundial (BM), la cual creció y pasó de 13.8 a 18.2% de la población del país. Aumentó pues, en 32 % según el Coneval. Lo ganado en ese tiempo, de manera particular entre el 2004 y el 2006, se vino a tierra.

Metodología para la medición de la pobreza.

La metodología para la medición de la pobreza en México, elaborada por el Comité Técnico de Medición de la Pobreza (CTMP), que da lugar a las mediciones oficiales del gobierno de México, proporciona información para determinar la magnitud de la pobreza. Para todas las estimaciones se utiliza la misma fuente de datos, la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH).300

Existe el consenso de que no hay una fórmula correcta por lo que el mérito de la metodología para la medición de la pobreza consiste en adoptar una medición que todos pudieran utilizar para comparar la pobreza en distintos tiempos.

“El método que se utiliza en México es el de la línea de la pobreza, se calcula el costo total de todos los recursos esenciales que un ser humano adulto promedio consume en un año que corresponde a la capacidad de satisfacer un conjunto de necesidades alimentarias y no alimentarias que se consideradas esenciales.” 301

El Comité Directivo del Consejo Nacional de Evaluación (CONEVAL) aprobó realizar una estimación de la pobreza de ingresos utilizando la metodología de la línea de pobreza. De acuerdo con esta metodología, se definieron tres niveles de pobreza:302


2) La pobreza de capacidades: Insuficiencia del ingreso disponible para adquirir el valor de la canasta alimentaria y efectuar los gastos necesarios en salud y en educación, aun dedicando el ingreso total de los hogares nada más para estos fines.

3) La pobreza de patrimonio: Insuficiencia del ingreso disponible para adquirir la 299 Cifras de pobreza por ingresos 2008, Dirección de Información y Comunicación Social del CONEVAL, México, Comunicado de prensa No. 006/09, julio de 2009, fecha de consulta 22 de enero de 2010, www.coneval.gob.mx 300 Hernández Franco, Daniel. Métodos de focalización en la política social en México, y otros, Economía Mexicana, Edit. Nueva época, vol. XVII, núm. 1, México 2008, Pág. 109 301 Medición de la Pobreza, fecha de consulta 09 de octubre de 2009, articulo disponible en http://es.wikipedia.org 302 Clasificación de el CONEVAL, México. 2007


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canasta alimentaria, así como para realizar los gastos necesarios en salud, vestido, vivienda, transporte y educación, aunque la totalidad del ingreso del hogar sea utilizado exclusivamente para la adquisición de estos bienes y servicios.

La distorsión, no sólo conceptual, sino ideológica sobre el tema de la pobreza y las desigualdades ha contribuido a que la pobreza en México haya sido por muchos años vista como un problema típicamente rural. Sin embargo, al igual que en Latinoamérica en las últimas décadas ésta ha adquirido un perfil urbano cada vez más pronunciado. El acelerado proceso de urbanización experimentado en México en el siglo XX contribuyó en este sentido.

Pobreza Urbana

La pobreza en las ciudades mexicanas aumentó a paso acelerado en los últimos años.

De acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) en el año 2006 el 29.3 por ciento de los hogares en las ciudades vivían en situación de pobreza patrimonial. Dos años después, la cifra aumentó a 33.3 por ciento. 303

La cifra significa que uno de cada tres hogares urbanos no tienen recursos suficientes para realizar los gastos necesarios en vivienda, vestido, transporte, salud y educación.

El acelerado proceso de urbanización experimentado en México en el siglo XX fue impulsado en gran medida por la intensa movilidad poblacional de las áreas rurales hacia las urbanas. En 2007 de los 105 millones de habitantes del país, 63% vivía en ciudades. La velocidad de este proceso de urbanización impidió que se desarrollaran los mecanismos de planeación que hubieran permitido una transición rural-urbana con menores costos sociales. El rápido crecimiento experimentado por la mayoría de las ciudades del país sobrepasó la capacidad de los gobiernos locales para ampliar y fortalecer la oferta de infraestructura y servicios al ritmo que demandaba una población urbana cada vez más numerosa. De esta forma, el patrón de crecimiento urbano en México contribuyó a la reproducción de rezagos sociales y ha convertido a las ciudades en espacios de diferenciación social, donde se reproducen la marginación y la pobreza.

“La concentración de un número cada vez mayor de pobres en las ciudades ha dado lugar a un intenso proceso de urbanización de la pobreza, las cifras disponibles así lo confirman. En el caso mexicano los hogares en situación de pobreza tienden a concentrarse en algunas zonas de las ciudades. Las áreas geográficas con estas características suelen formar conglomerados o polígonos de concentración de pobreza que contrastan con las zonas residenciales y coadyuvan a la formación de ciudades

303 Cifras disponibles en www.coneval.gob.mx


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“divididas”, habitadas por un lado, por ciudadanos con derechos plenos, asentados en zonas que cuentan con una adecuada infraestructura, equipamiento y servicios, y por el otro, por personas en situación de pobreza, quienes se encuentran segregadas espacial, social y económicamente, en barrios y colonias con instalaciones precarias. A la segregación socio-espacial en las ciudades mexicanas, se agregan otro tipo de factores relacionados con la exclusión social que sufren los pobres urbanos:

• Dificultades de acceso al trabajo, al crédito, a los servicios sociales, a la justicia y a la educación;

• Carencias y mala calidad de las viviendas y los servicios públicos • Discriminación por género a la que están expuestas las mujeres en el trabajo o

en la vida social • Discriminación política, institucional o étnico-lingüística en que se encuentran

algunos grupos “304

En este contexto, “los pobres de las urbes mexicanas demandan, entre otros aspectos, condiciones propicias para garantizar el ejercicio de sus derechos humanos; adecuada infraestructura, equipamiento y servicios, con énfasis en las personas que requieren cuidados especiales; disponibilidad de espacios públicos que fortalezcan su arraigo y que les permitan crear redes sociales. Para encarar estas demandas, el gobierno mexicano ha diseñado diversos programas, muchos de los cuales, se han visto afectados por cambios globales en la política social mexicana.”305

Los pobres rurales tienden a tener familias más numerosas que los no-pobres rurales e, incluso, que los pobres urbanos. La escasa evidencia empírica existente apunta a que el tamaño de la familia es una causa y no una consecuencia de ser pobre.

Algunas características de la pobreza rural:

• Tienen mayores tasas de dependencia, es decir más miembros que no trabajan por cada miembro que trabaja.

• Los pobres rurales tienden a tener una edad promedio mayor que los no pobres rurales.

• Tienden a ser menos educados. Esto está asociado tanto a una menor tasa de participación escolar como a una mayor tasa de deserción.

• El factor étnico es importante. Aunque no todos los pobres rurales pertenecen a grupos indígenas, la mayor parte de los indígenas de México son pobres. Aquellos individuos cuya lengua materna no es el español tienden a tener una mayor probabilidad de ser pobres.

• Tienen menor acceso a infraestructura pública (caminos) y a servicios públicos

304 Coordinación intergubernamental y pobreza urbana en México, Alejandro Navarro Arredondo, fecha de consulta 22 de Noviembre de 2009 disponible en http://www.urbared.ungs.edu.ar/textos/IGLOM/Mesa2_doc2.pdf 305 Ídem


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(especialmente electricidad y saneamiento básico) • La mayor parte de los pobres rurales tienen activos (en particular tierra) cuyos

derechos de propiedad no son suficientemente seguros (ausencia de títulos registrados); o, si son seguros son a costa de elevados costos de transacción.

• La mayor parte de los pobres rurales poseen tierras que no han sido beneficiados por los grandes proyectos públicos.

• Tienen peores indicadores de salud, en particular una tasa de mortalidad infantil más alta.

• La mayor parte de los pobres rurales tienden a tener una canasta diversificada de ingresos tanto entre actividades agropecuarias y no agropecuarias como al interior de cada una de éstas. La composición depende de la cantidad y calidad de los activos públicos y privados a su alcance.

• Cuanto más indigentes son los pobres rurales, los subsidios son proporcionalmente más importantes en la composición de su ingreso.

La pobreza rural es resultado del intenso proceso de urbanización del país, en 2006 solo una cuarta parte de la población total habitan en el medio rural. Sin embargo, según el CONEVAL en el año 2009, en las zonas rurales los pobres patrimoniales suman 23 millones 377 mil.

Adicional a esta circunstancia, se presenta un ascenso en la dispersión de sus moradores, situación que acentúa aún más la dificultad de estructurar programas de apoyo.

Es determinante que en los últimos años se han intensificado la penetración del accionar del mercado en las áreas rurales, antes mucho más recargadas al autoconsumo. En demérito de este proceso, el cambio no se ha acompañado de una dinámica que permita a la población enrolarse al desarrollo económico y reducir su grado de pobreza, cayendo irremediablemente en la necesidad de requerir ayuda externa por la vía de trasferencias para cubrir sus necesidades básicas, situación que sólo alcanza a las personas que se incorporan a sus beneficios. Al igual que en las zonas urbanas, existe una alta heterogeneidad de situaciones en la pobreza rural, no sólo en términos generales, sino al interior de las propias localidades.

Si bien en el trascurso de los últimos años, las cifras de la pobreza rural descienden, incluso de forma más acelerada que en las zonas urbanas, se ha registrado en estos años una grave pérdida de empleo, alejamiento de actividades agrícolas, fuga de población, estancamiento de salarios y erosión de su estructura social y familiar.

Los principales cambios son puntuales: una sensible reducción del ingreso por trabajo agrícola independiente, compensado en parte por mayor ingreso asalariado de actividades no agrícolas. El ascenso en la fuga de mano de obra, se traduce


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linealmente en recepciones de divisas por concepto de remesas.

2.3.1 Crisis del sector productivo

Para muchos autores y teóricos “la corriente neoliberal sostiene que la crisis de Estado se produjo al intervencionismo estatal que resulta anti productivo porque desincentivo al capital para intervenir y a los trabajadores a trabajar. Resulta, además ineficaz e ineficiente” 306

“Los principios guías de las formulaciones y acciones sociales en este complejo periodo que va desde la pos guerra hasta los años 80, se reemplazaron por la protección social focalizada, mínima, discrecional, dirigida solamente a sectores sociales comprobadamente en situaciones de necesidad social extrema.”307

La crítica neoliberal al Estado de Bienestar está dirigida centralmente contra aquellos elementos de la política social y colectivismo. “De esta manera, condena los derechos sociales, el universalismo, la desvinculación entre beneficios y prestación laboral y la administración-producción publica de servicios; o sea elementos que caracterizaban sobre todo a los Estados sociales.”308

“Las características del sistema productivo se reflejan en las instituciones donde se laboran, ya que son organizaciones que tienden a aumentar de tamaño; el número de unidades de organización tienden a disminuir y la producción se concentra en lugares específicos. La fuerza de trabajo se encuentra distribuida en tres sectores principales: producción primaria, como son la agricultura, minería, pesca etc.; producción secundaria que corresponde al sector manufacturero; y por último los servicios y las profesiones. 309”

La tecnología deja de lado el bienestar social y se enfoca especialmente a la generación de riqueza, estos cambios tecnológicos se basan en la aplicación del conocimiento científico a los problemas de la producción, se generan trasformaciones estructurales en la economía y en la sociedad. La rápida aceleración de los cambios producidos por la tecnología, crean problemas específicos, donde el Estado no tiene la capacidad, ni las herramientas para generar nuevos roles y estatus en la economía.

El incremento de la producción, el aumento de la productividad, se convierten en un fin que motiva deliberadamente a la economía, cuya salud o riqueza se juzga por el ritmo de incremento de la producción. La especialización de la producción tiende a adoptar

306 Alemán Bracho, Carmen y Fernández García, Tomás. Política social y Estado de bienestar, edit. Tirant lo Blanch México, 2006 pág. 101 307 Ídem pág. 152 308 Ídem pág. 101 309 Levitas, Maurice. El marxismo y la sociología de la educación, edit. Siglo XXI, México, 1977, pág. 42


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proporciones mundiales; la división internacional de trabajo se intensifica.310

Las ciudades crecen, se desarrollan grandes zonas urbanas, se crea un enorme consumo de energía fósil y de otros materiales, sumado a la generación masiva de desperdicios, los cuales crean serios problemas ambientales.

En México la implementación de la estrategia neoliberal se llevó a cabo durante la década de los 80 a la cual se le denominó década perdida, caracterizada por el empobrecimiento de los sectores asalariado, agrícola y burocrático, que se manifestó en la reducción de los ingresos y en el hecho de no poder satisfacer necesidades básicas para la población, que el antiguo modelo satisfacía.

Esta estrategia económica tiene muchas deficiencias, esto se puede notar ya que, tal estrategia se acompaña de un proceso de crecimiento económico con desempleo.

La estrategia económica global fortalece las grandes empresas, las cuales son las que pueden emprender la reconversión industrial y competir en el mercado internacional. “pues desplazan a medianas y pequeñas empresas incapaces de costear dichos procesos, o lo emprenden pero no logran sostenerse en el mercado internacional, por lo cual terminan por cerrar y con ello provocan un aumento considerable en las tasas de desempleo”311

Otro efecto negativo del neoliberalismo que hace que el crecimiento se acompañe con desempleo es “el encarecimiento de la mano de obra, tanto por su especialización como por el costo de la seguridad social, lo que hace que la gente no recurra como primera opción a la contratación. Se instrumenta una tecnología que requiere menos mano de obra y mayor densidad de capital, lo cual influye para que las empresas prefieran contratar trabajadores eventuales”.312

En países como México las personas en situación de desempleo se orientan a la económica informal y a los empleos por cuenta propia, esta forma de adquirir ingresos, produce un aumento de las demandas sociales de vivienda, salud, educación, alimentación etc., en un Estado que se ha reducido por la adopción de la teoría neoclásica y que pierde la capacidad de absorber y solucionar las demandas que reclama la sociedad.

Un punto importante a destacar es que el “Estado, al tener que guiar la transición económica, presta menor atención a la cuestión social. Es más, ante las presiones de los neoliberales y el peso de la nueva estrategia económica, tiende a dejar en manos privadas la supervisión y el financiamiento de la política social”313, con lo que aumentan 310 Ídem pág. 43 311 Lemer Sigal, Bertha. Las políticas sociales en México, edit. Plaza y Valdés México, 2000 Pág. 16 312 Ídem pág. 16 313 Ídem pág. 17


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los costos de servicios básicos, para la satisfacción de necesidades como son la educación, salud y alimentación.

“No es extraño que cuando los Estados dejan el financiamiento y control de la política social en manos privadas, los servicios se vuelven más caros. El Estado actúa en el renglón social con criterios de beneficio social y de asistencia administrativa; así mismo, proporciona los servicios de manera gratuita. En cambio, la iniciativa privada, al intervenir en lo social, busca expansión, poder y ganancia económica”. 314 Por lo tanto la estrategia neoliberal se acompaña de un encarecimiento de los servicios sociales, que se legitiman y respaldan en la idea de que la administración privada es más eficiente que la pública, que acabará dándole servicios de calidad y satisfaciendo las necesidades de los usuarios.

El balance final muestra que el sistema de protección que logró desarrollarse a lo largo del siglo XX ha dejado una sociedad dividida en cuanto a la satisfacción de sus necesidades esenciales. “Por los nexos estructurales con las actividades productivas predominantes, este sistema ha contribuido a asentar las desigualdades que se generan en el ámbito económico, lo que hace indudablemente regresivo a este sistema respecto de la norma distributiva que se supone debe orientar su función. Todo ello ha configurado una política social restringida a favorecer a la sociedad con mejor ubicación en la estructura económica, con ingresos más altos y con capacidad de organización e influencias en la decisiones gubernamentales”. 315

En los últimos años, el crecimiento promedio de la economía mexicana ha sido insuficiente para abatir los rezagos económicos y sociales a la velocidad deseada.

A principios del 2010, el desempleo en el país alcanzó una tasa de 5.9%, lo que significa que hay 2 millones 761,360 personas que no tuvieron trabajo ni por una hora, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) que elaboró el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).316

Esta tasa de desempleo es mayor a la registrada en 2008 cuando estaba el país en plena crisis económica; entonces el desempleo registrado fue de 5 por ciento.

La crisis mundial del 2009 afectó de manera severa a México ya que tuvo un crecimiento negativo de 6.5 % del PIB.317

En un escenario económico aun precario como el de México, es evidente que entre las primeras obligaciones del Estado están generar y preservar las condiciones de

314 Ídem pág. 17 315 Alemán Bracho, Carmen y Fernández García, Tomás. Política social y Estado de bienestar, edit. Tirant lo Blanch, México 2006 pág. 286 316 Fecha de consulta 25 Febrero de 2010 http://eleconomista.com.mx. 317 Ídem. 5 Marzo, 2010


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estabilidad y certidumbre que permitan al aparato productivo crecer a ritmos muy superiores a las tendencias poblacionales.

El crecimiento económico supone una condición necesaria pero no suficiente para combatir la pobreza. En el caso particular de la pobreza extrema, desde la perspectiva del desarrollo sustentable se requieren abordajes integrales y multidisciplinarios, por medio de los cuales se facilite la inserción de las familias excluidas a los servicios universales, acompañados de políticas de empleo y generación de ingresos que permitan la sustentabilidad del proceso a mediano y largo plazo.

2.3.2 Pobreza y medio ambiente

La especie humana ha provocado una intensa trasformación de la naturaleza en la búsqueda del sustento y la seguridad. Estos cambios han estado en función de las características culturales, particularmente por las formas de organización social y del uso de los recursos naturales.

“La actividad humana en los procesos naturales ha llegado a ser de tal magnitud que ha provocado alteraciones, en muchos casos irreversibles.”318

En la relación sociedad-naturaleza, los procesos productivos ocupan un lugar central. El crecimiento demográfico y la necesidad de generar más alimento han inducido innovaciones tecnológicas que han sustituido a las especies silvestres. En vez de que los ecosistemas produzcan, en forma diversificada y simultánea especies vegetales y animales, numerosos procesos productivos han eliminado las que no les interesa. Durante el proceso de producción o trasformación para conseguir un bien o servicio, se obtienen subproductos que en la mayoría de los casos no se aprovechan y en cambio causan impactos negativos en el ambiente.319

Los modelos basados en el crecimiento económico y el progreso tecnológico tienen como meta aumentar la capacidad productiva, pero no han dado la importancia debida a la dimensión ambiental en la planeación del desarrollo. Esto ha provocado una explotación exagerada de los recursos naturales y una distribución desigual de los beneficios entre la población, tanto al interior de cada país como entre las naciones del mundo.320

En 1972 se realizó la Declaración de Estocolmo, aprobada durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano que introdujo en la agenda política internacional la dimensión ambiental como condicionadora y limitadora del modelo tradicional de crecimiento económico y del uso de los recursos naturales.

318 Semarnat, Modelo de Desarrollo. México SEMARNAP (cuadernos), México 1997, Pág. 11 319 Idem pág. 12 320 Idem pág. 16


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En esta Conferencia se establecieron lineamientos para el mejoramiento y conservación del medio ambiente entre los que destaca que los recursos naturales de la tierra, deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras mediante una cuidadosa planificación u ordenación, según convenga (principio II). El desarrollo económico y social es indispensable para asegurar al hombre un ambiente de vida y trabajo favorable y crear en la Tierra las condiciones necesarias para mejorar la calidad de la vida (principio VIII). También se establece que las políticas ambientales de todos los Estados deberían estar encaminadas a aumentar el potencial de crecimiento actual o futuro de los países en desarrollo y no deberían coartar ese potencial no obstaculizar el logro de mejores condiciones de vida para todos (principio XI). En este sentido se establece que debe confiarse a las instituciones nacionales competentes la tarea de planificar, administrar o controlar la utilización de los recursos ambientales de los Estados con el fin de mejorar la calidad del medio ambiente (principio XVII). Además el Estado debe contribuir al desarrollo económico y social y se debe utilizar la ciencia y la tecnología para descubrir, evitar y combatir los riesgos que amenazan al medio, para solucionar los problemas ambientales

Sin embargo, pocos años después era evidente que ni la pobreza ni el deterioro ambiental se controlaban con la celeridad esperada. Por el contrario, la crisis ambiental se agudizó y dio lugar en 1992 a la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en la que el eje principal fue el principio de sustentabilidad del desarrollo. Tras el principio de sustentabilidad está la idea de que la superación de la pobreza es compatible con el mejoramiento ecológico, si bien no de manera simultánea.

En esta Cumbre se estableció un plan de acción mundial que contiene una serie de normas orientadas a lograr un desarrollo sustentable considerando los aspectos sociales, económicos y ecológicos. También se estableció un conjunto de principios respecto a los derechos civiles y responsabilidades de las naciones en la búsqueda del progreso y el bienestar de la humanidad para reorientar el manejo, la conservación, y la aplicación de un desarrollo sustentable para el medio ambiente

La Cumbre hizo hincapié en la relación entre la pobreza y el deterioro ecológico mediante un conjunto de factores mediadores, como la población o la tecnología, y después el modelo se amplía al incorporar no solo las situaciones de pobreza sino también las implicaciones del consumo creciente que supone el aumento del ingreso.

A pesar de los esfuerzos internacionales para redefinir la relación sociedad- economía-medioambiente, en la actualidad el deterioro ambiental es resultado de la aplicación de estrategias desarrollistas, “se han expresado en el agotamiento de recursos naturales, la generación de residuos tóxicos y peligrosos, la destrucción de ecosistemas completos y la extinción de especies, asociados a los llamados problemas de cambio global, tales como: el efecto invernadero, la explosión demográfica, la perdida de la


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biodiversidad y la contaminación oceánica entre otros.”321

En México la pobreza es uno de los principales factores degradan el medio ambiente, ya que las políticas emprendidas por los gobiernos no han solucionado el problema.

Existe el consenso de que la población pobre se localiza generalmente en las áreas rurales del país. “Esta población vive en tierras de mala calidad, en condiciones adversas de habitabilidad y con escasa o mal distribuida precipitación pluvial, donde la productividad es baja; donde los desastres naturales y la degradación ambiental son muy comunes; donde las oportunidades de empleo son pocas y las demandas de trabajo tiende a ser altamente estacional.”322

Debido a que los pobres se encuentran en la necesidad de satisfacer sus necesidades básicas para sobrevivir, el valor relativo del consumo presente respecto al consumo futuro es muy grande. Por lo tanto, cuando los individuos que tienen algún recurso natural vive en extrema pobreza, se ven en la necesidad de extraer los recursos necesarios, sin medir consecuencias y llevando al agotamiento del recurso natural, ya que el recurso valdrá más consumido que dejarlo en el sitio.

La pobreza impide adquirir una serie de bienes e insumos de producción. Uno de ellos es la información y la capacitación. Sin estos elementos es posible que se tomen decisiones erróneas sobre los usos de los recursos naturales.

Por lo tanto la pobreza aumenta la degradación ambiental y el mal uso de los recursos naturales “Dada la capacidad económica de los pobres y su mayor exposición a la contaminación, son los más vulnerables a los daños ambientales. Las zonas degradadas o altamente contaminadas donde viven grupos de población pobre incrementan la posibilidad de contraer enfermedades respiratorias, gastrointestinales y otro tipo de padecimientos por el efecto de partículas sólidas suspendidas en el aire y agua.”323

“Quienes viven en pobreza extrema están dispuestos a aceptar daños ambientales de corto y largo plazo para reducir sus gastos y obtener mayores ingresos. También deciden afrontar voluntariamente altos riesgos ambientales al decidir donde viven o trabajar, por la misma razón.”324

La evaluación del impacto distributivo de los daños totales por la degradación ambiental es importante para definir el curso de la acción pública, especialmente cuando la población en extrema pobreza está asumiendo una parte desproporcionada de los mismos. “En el establecimiento de prioridades, aquellos problemas ambientales que 321 Idem pag. 25 322 Guevara Sangines, Alejandro. Pobreza y medio ambiente en México 2003, INAP, ISBN 968-859452-0, pág. 14 323 Ídem pág. 32 324 Ídem pág. 35


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afecten a los más pobres deberían tener un peso mayor, pues tienen menos recursos para defenderse de los grupos de mayor ingreso, en tanto a los daños ambientales pueden poner en peligro su propia sobrevivencia. 325

Según el INEGI “en menos de 60 años la disponibilidad natural media de agua per cápita en el país ha disminuido 241 metros cúbicos en promedio anual, al pasar de 18 mil 53 metros cúbicos por habitante al año en 1950 a tan sólo cuatro mil 312 metros cúbicos en 2007. En tanto, en sólo dos años la generación de basura por habitante aumentó en 31 kilogramos promedio anual, al pasar de 357 kilogramos per cápita en 2004 a 388 kilogramos en 2006. En el período 2003 a 2006, la tasa media anual de pérdida de suelo en México fue de 0.3 por ciento y el 38 por ciento del territorio se encuentra afectado por algún tipo de degradación ambiental. Además señala que si se mantiene la actual tasa anual de deforestación en México (calculada entre 1.0 y 2.5 por ciento), para 2050 se perderá entre 40 y 50 por ciento de la superficie de manglar del país”.326

2.4 Marco normativo e institucional

La importancia y la esencia que tiene el imperio de las leyes dentro del Estado para garantizar y promover el bienestar, la justicia y la igualdad dentro de la sociedad, es señalada por diferentes filósofos políticos, un ejemplo claro es Santo Tomás de Aquino, el cual señala que la estabilidad y la eficacia de este régimen es el imperio de la ley. “Las leyes son el instrumento privilegiado de la política y están en la misma relación con las obras de los hombres, por medio de ellas el gobernante promueve la justicia y el bien moral entre los ciudadanos. La virtud moral se adquiere justo por la repetición de aquellos actos que la ley prescribe o por vivir habitualmente y educarse de acuerdo con leyes buenas”.327

Por su parte Montesquieu plantea que las leyes en su más amplia significación, son las relaciones necesarias que se derivan de la naturaleza de las cosas. “Las leyes que se derivan de la naturaleza de las cosas son las que a su vez inspiran las leyes normativas que rigen el buen funcionamiento de relaciones en la sociedad”.328

Para Bodino la soberanía, significa “poder supremo”, es decir, poder que no reconoce por encima de sí mismo ningún otro. El poder soberano tiene límites dados por las leyes fundamentales del Estado que hoy llamaríamos constituciones329

México posee un conjunto de disposiciones jurídicas que identifican los objetivos

325 Ídem pág. 36 326 Las cifras dramáticas del deterioro ambiental en México. Fecha de consulta 13 de febrero de 2010, Articulo disponible en http://ciudadania-express.com/ 327 Mayer, P.J. Óp. Cit. pág.70 328 Abbagnano, Nicolás. Historia de la Filosofía, volumen 2. Edit. UTET, España, 1982. 329 Óp. Cit. pág.25


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generales de su política pública. Así, con distinto grado de precisión, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley General de Desarrollo Social establecen los derechos a la satisfacción de las necesidades de alimentación, a la protección de la salud, a disfrutar de una vivienda digna y decorosa, a recibir educación, a la información, al trabajo y al esparcimiento, entre otros. 330

La Constitución y sus leyes secundarias establecen las diversas formas de protección que gozarán los individuos frente a los demás y ante el Estado, especificando los límites que tendrán sus libertades, y definiendo los derechos de carácter social. “En principio, la política pública tendría como objetivo central, dar vigencia a este grupo de derechos, entre otros, a través del marco general para dicha política pública, como el Plan Nacional de Desarrollo o por medio de programas específicos. 331

Parte del problema es que en diversas leyes los derechos sociales reconocidos se enumeran en ocasiones en términos de bienes y servicios (alimentos, vivienda y educación), otras en la forma de acciones o estados de las personas (trabajo y salud), y algunos en términos del bienestar percibido (disfrute del medio ambiente), donde dichos derechos tienen orientaciones mercantiles, a cargo de privados. “Ante la falta de claridad de los derechos sociales para guiar la política pública en general, una posible estrategia para estructurarla mejor sería ligar explícitamente sus programas a aquellos derechos sociales que definen objetivos relativamente precisos.”332

2.4.1 Constitución política de los estados unidos mexicanos

Una definición tomada de Aristóteles señala que la constitución es la estructura que da orden a la cuidad, estableciendo el funcionamiento de todos los cargos y sobre todo de la autoridad soberana, expresión que grosso modo corresponde a lo que hoy entendemos por constitución: ley fundamental de un Estado.

En México la constitución es la ley suprema, a continuación se señalan los artículos que hacen referencia al desarrollo social, desarrollo sustentable y derechos humanos y sociales, para tener una fundamentación jurídica, para explicar la distorsión entre desarrollo humano y desarrollo sustentable.

Garantías Individuales

Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las capacidades diferentes, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades 330 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Informe sobre Desarrollo Humano: México 2002, PNUD, México, 2003, pp. 146 331 Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México, CONEVAL, México 2008P 66 332 Ídem Pág. 67


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de las personas. (Art. 1)

A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. (Art. 5)

La manifestación de ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa. (Art.6)

No se podrá coartar el derecho de asociarse o reunirse pacíficamente con cualquier objeto lícito. (Art.9)

Todo hombre tiene derecho a entrar en la República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia. (Art. 11)

Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones. (Art. 16)

Todo hombre es libre para profesar la creencia religiosa que más le agrade. (Art. 24)

Derechos sociales

Todo individuo tiene derecho a recibir educación. (Art.3)

Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. (Art. 4)

Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. (Art. 4)

Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar. (Art. 4)

Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento. (Art. 4)

El derecho a la información será garantizado por el Estado. (Art. 6)

Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil. (Art. 123)

Los salarios mínimos generales deberán ser suficientes para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia. (Art. 123)

Para trabajo igual debe corresponder salario igual, sin tener en cuenta sexo, ni nacionalidad. (Art.123)

Desarrollo Sustentable.


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Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución. (Art. 25)

El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución. (Art. 25)

El Estado tenderá a desarrollar armónicamente todas las facultades del ser humano y fomentará en él, a la vez, el amor a la Patria y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia. (Art. 3)

Será democrático, considerando a la democracia no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo. (Art. 3)

Será nacional, en cuanto -sin hostilidades ni exclusivismos- atenderá a la comprensión de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa de nuestra independencia política, al aseguramiento de nuestra independencia económica y a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura. (Art. 3)

La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación. (Art. 27)

La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. (Art. 27)

Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos naturales. (Art. 27)

2.4.2 Ley General de desarrollo social

La Ley General de Desarrollo Social (LGDS) sienta las bases para una política de desarrollo social de Estado, institucionaliza diversos procesos de política pública, apoya la coordinación entre niveles de gobierno e instituciones del poder Ejecutivo e impulsa la evaluación y la transparencia.


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“Esta ley es un instrumento jurídico para enmarcar, fundamentar, estructurar y dar certidumbre a una de las principales y más complejas tareas del gobierno, la de asegurar a todas las personas de nuestro país la posibilidad de disfrutar una vida digna.”333

La Política de Desarrollo Social se sujetará a los siguientes principios (Art. 3):

Libertad, Justicia distributiva, Solidaridad, Integralidad, Participación social, Sustentabilidad, Respeto a la diversidad, Transparencia

Son derechos para el desarrollo social la educación, la salud, la alimentación, la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el trabajo y la seguridad social y los relativos a la no discriminación en los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (Art. 6)

La Política Nacional de Desarrollo Social tiene los siguientes objetivos (Art. 11)

• Propiciar las condiciones que aseguren el disfrute de los derechos sociales, individuales o colectivos, garantizando el acceso a los programas de desarrollo social y la igualdad de oportunidades, así como la superación de la discriminación y la exclusión social;

• Promover un desarrollo económico con sentido social que propicie y conserve el empleo, eleve el nivel de ingreso y mejore su distribución;

• Fortalecer el desarrollo regional equilibrado, y • Garantizar formas de participación social en la formulación, ejecución,

instrumentación, evaluación y control de los programas de desarrollo social

La Política Nacional de Desarrollo Social debe incluir, cuando menos, las siguientes vertientes (Art. 14):

I. Superación de la pobreza a través de la educación, la salud, la alimentación, la generación de empleo e ingreso, autoempleo y capacitación; II. Seguridad social y programas asistenciales; III. Desarrollo Regional; IV. Infraestructura social básica, y V. Fomento del sector social de la economía.

Los municipios serán los principales ejecutores de los programas, recursos y acciones federales de desarrollo social (Art. 17)

Son prioritarios y de interés público (Art. 19):

333 Blanco Escandón, Cecilia. Notas sobre la ley general de desarrollo social., Instituto de investigaciones Jurídicas, México, UNAM 2007 Pág. 462


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I. Los programas de educación obligatoria; II. Las campañas de prevención y control de enfermedades transmisibles y los programas de atención médica; III. Los programas dirigidos a las personas en condiciones de pobreza, marginación o en situación de vulnerabilidad; IV. Los programas dirigidos a zonas de atención prioritaria; V. Los programas y acciones públicas para asegurar la alimentación y nutrición materno-infantil; VI. Los programas de abasto social de productos básicos; VII. Los programas de vivienda; VIII. Los programas y fondos públicos destinados a la generación y conservación del empleo, a las actividades productivas sociales y a las empresas del sector social de la economía, y IX. Los programas y obras de infraestructura para agua potable, drenaje, electrificación, caminos y otras vías de comunicación, saneamiento ambiental y equipamiento urbano.

Para zonas de atención prioritaria la ley señala (Art. 31):

1. Asignar recursos para elevar los índices de bienestar de la población en los rubros deficitarios;

2. Establecer estímulos fiscales para promover actividades productivas generadoras de empleo;

3. Generar programas de apoyo, financiamiento y diversificación a las actividades productivas regionales, y

4. Desarrollar obras de infraestructura social necesarias para asegurar el disfrute y ejercicio de los derechos para el desarrollo social.

Los municipios, los gobiernos de las entidades federativas y el Gobierno Federal fomentarán las actividades productivas para promover la generación de empleos e ingresos de personas, familias, grupos y organizaciones productivas (Art. 33)

La LGDS considera la evaluación sistemática de la política de desarrollo social con el propósito de revisar periódicamente el cumplimiento del objetivo social de los programas, metas y acciones de la Política de Desarrollo Social, para corregirlos, modificarlos, adicionarlos, reorientarlos o suspenderlos total o parcialmente.

2.4.3 Ley de planeación

La ley de Planeación es un conjunto de normas de orden público e interés social, que tiene por objeto establecer los principios básicos conforme a los cuales se llevará a cabo la planeación nacional de desarrollo, y encauzar en función de ésta, las actividades de la Administración Pública Federal. Esta Ley contiene las bases de


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integración y funcionamiento del sistema nacional de planeación, necesarios para que el Ejecutivo Federal coordine sus actividades de planeación con las entidades federativas, y de esta manera se promueva y garantice la participación democrática de los diversos grupos sociales en la elaboración del plan y los programas; logrando que las acciones de los particulares contribuyan a alcanzar los objetivos y prioridades señaladas en ellos.

Esta ley no sólo ratifica la visión y misión social del Estado y la Administración Pública, sino el enfoque de sustentabilidad que deberá caracterizar las políticas y programas a su cargo.

Las disposiciones de esta Ley son de orden público e interés social y tienen por objeto establecer: (Art. 1)

Las bases para promover y garantizar la participación democrática de los diversos grupos sociales así como de los pueblos y comunidades indígenas, a través de sus representantes y autoridades, en la elaboración del Plan y los programas a que se refiere esta Ley.

Las bases para que las acciones de los particulares contribuyan a alcanzar los objetivos y prioridades del plan y los programas.

La planeación deberá llevarse a cabo como un medio para el eficaz desempeño de la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo integral y sustentable del país y deberá tender a la consecución de los fines y objetivos políticos, sociales, culturales y económicos contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (Art. 2)

Se entiende por planeación nacional de desarrollo la ordenación racional y sistemática de acciones que, en base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, política, cultural, de protección al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales, tiene como propósito la transformación de la realidad del país, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la propia Constitución y la ley establecen (Art. 3).

Las dependencias de la Administración Pública centralizada deberán planear y conducir sus actividades con sujeción a los objetivos y prioridades de la planeación nacional de desarrollo, a fin de cumplir con la obligación del Estado de garantizar que éste sea integral y sustentable. (Art. 9)

El Plan Nacional de Desarrollo precisará los objetivos nacionales, estrategia y prioridades del desarrollo integral y sustentable del país contendrá previsiones sobre los recursos que serán asignados a tales fines; determinará los instrumentos y


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responsables de su ejecución, establecerá los lineamientos de política de carácter global, sectorial y regional; sus previsiones se referirán al conjunto de la actividad económica y social, tomando siempre en cuenta las variables ambientales que se relacionen a éstas y regirá el contenido de los programas que se generen en el sistema nacional de planeación democrática. (Art. 21)

El Plan indicará los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que deban ser elaborados (Art. 22)

2.4.4 Plan Nacional de desarrollo

Este Plan Nacional de Desarrollo tiene como finalidad establecer los objetivos nacionales, las estrategias y las prioridades que durante la presente Administración deberán regir la acción del gobierno, de tal forma que ésta tenga un rumbo y una dirección clara. Representa el compromiso que el Gobierno Federal establece con los ciudadanos y que permitirá, por lo tanto, la rendición de cuentas, que es condición indispensable para un bueno gobierno. El Plan establece los objetivos y estrategias nacionales que serán la base para los programas sectoriales, especiales, institucionales y regionales que emanan de éste.334

El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, se presenta, en cumplimiento al Artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se ha elaborado de acuerdo a lo establecido en la Ley de Planeación

En el primer capítulo de este documento se define el Desarrollo Humano Sustentable como premisa básica para el desarrollo integral del país, así como los objetivos y las prioridades nacionales que habrán de regir la presente Administración.

La segunda parte, consta de cinco capítulos que corresponden a los cinco ejes de política pública de este Plan:

1. Estado de Derecho y seguridad. 2. Economía competitiva y generadora de empleos. 3. Igualdad de oportunidades. 4. Sustentabilidad ambiental. 5. Democracia efectiva y política exterior responsable.

En cada uno de estos ejes se presenta información relevante de la situación del país en el aspecto correspondiente y a partir de ello se establecen sus respectivos objetivos y estrategias.

La Visión México 2030 expresa una voluntad colectiva de cambio, que es factible y cuyo 334 Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, Presidencia de la República 2007, pág. 11


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propósito es alcanzar el Desarrollo Humano Sustentable. Una imagen de país a la vuelta de 23 años permite enfocar la acción conjunta de todos los mexicanos, marca un propósito común, un sueño compartido, un punto de arribo que sólo es posible alcanzar con el esfuerzo de todos. 335

Por eso, en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 se imprime un enfoque de largo plazo a los objetivos nacionales, las estrategias generales y las prioridades de desarrollo. Con ello, se busca que al final de esta Administración, en el año 2012, el país avance en tiempo y forma hacia el porvenir que los mexicanos visualizan.336

Para hacer realidad esta Visión México 2030 y atender a las prioridades nacionales, el Plan Nacional de Desarrollo propone el cumplimiento de los siguientes objetivos nacionales:

1. Garantizar la seguridad nacional, salvaguardar la paz, la integridad, la independencia y la soberanía del país, y asegurar la viabilidad del Estado y de la democracia.

2. Garantizar la vigencia plena del Estado de Derecho, fortalecer el marco institucional y afianzar una sólida cultura de legalidad para que los mexicanos vean realmente protegida su integridad física, su familia y su patrimonio en un marco de convivencia social armónica.

3. Alcanzar un crecimiento económico sostenido más acelerado y generar los empleos formales que permitan a todos los mexicanos, especialmente a aquellos que viven en pobreza, tener un ingreso digno y mejorar su calidad de vida.

4. Tener una economía competitiva que ofrezca bienes y servicios de calidad a precios accesibles, mediante el aumento de la productividad, la competencia económica, la inversión en infraestructura, el fortalecimiento del mercado interno y la creación de condiciones favorables para el desarrollo de las empresas, especialmente las micro, pequeñas y medianas.

5. Reducir la pobreza extrema y asegurar la igualdad de oportunidades y la ampliación de capacidades para que todos los mexicanos mejoren significativamente su calidad de vida y tengan garantizados alimentación, salud, educación, vivienda digna y un medio ambiente adecuado para su desarrollo tal y como lo establece la Constitución.

6. Reducir significativamente las brechas sociales, económicas y culturales persistentes en la sociedad, y que esto se traduzca en que los mexicanos sean tratados con equidad y justicia en todas las esferas de su vida, de tal manera que no exista forma alguna de discriminación.

7. Garantizar que los mexicanos cuenten con oportunidades efectivas para ejercer a plenitud sus derechos ciudadanos y para participar activamente en la vida

335 Ídem pág. 11 336 ídem pág. 23


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política, cultural, económica y social de sus comunidades y del país. 8. Asegurar la sustentabilidad ambiental mediante la participación responsable de

los mexicanos en el cuidado, la protección, la preservación y el aprovechamiento racional de la riqueza natural del país, logrando así afianzar el desarrollo económico y social sin comprometer el patrimonio natural y la calidad de vida de las generaciones futuras.

9. Consolidar un régimen democrático, a través del acuerdo y el diálogo entre los Poderes de la Unión, los órdenes de gobierno, los partidos políticos y los ciudadanos, que se traduzca en condiciones efectivas para que los mexicanos puedan prosperar con su propio esfuerzo y esté fundamentado en valores como la libertad, la legalidad, la pluralidad, la honestidad, la tolerancia y el ejercicio ético del poder.

10. Aprovechar los beneficios de un mundo globalizado para impulsar el desarrollo nacional y proyectar los intereses de México en el exterior, con base en la fuerza de su identidad nacional y su cultura; y asumiendo su responsabilidad como promotor del progreso y de la convivencia pacífica entre las naciones.

En el Plan Nacional de Desarrollo se define al Desarrollo Humano Sustentable como premisa básica para el desarrollo integral del país, así como los objetivos y las prioridades nacionales que habrán de regir la presente Administración.

El Desarrollo Humano Sustentable, como principio rector del Plan Nacional de Desarrollo asume que "el propósito del desarrollo consiste en crear una atmósfera en que todos puedan aumentar su capacidad y las oportunidades puedan ampliarse para las generaciones presentes y futuras."

El Plan Nacional de Desarrollo considera a la persona, sus derechos y la ampliación de sus capacidades como la columna vertebral para la toma de decisiones y la definición de las políticas públicas.

Se propone al Desarrollo Humano Sustentable como visión transformadora de México en el futuro, y al mismo tiempo como derecho de todos los mexicanos de hoy donde sea que estos radiquen.

Ello significa asegurar para los mexicanos de hoy la satisfacción de sus necesidades fundamentales como la educación, la salud, la alimentación, la vivienda y la protección a sus derechos humanos. Significa también que las oportunidades para las generaciones actuales y futuras puedan ampliarse, y que el desarrollo de hoy no comprometa el de las siguientes generaciones.

Significa que es necesario que la economía crezca a un mayor ritmo y sea capaz de generar los empleos que México y los mexicanos demandamos. Una política económica sólida, en las condiciones que ha heredado nuestro país, no sería suficiente para


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propiciar el desarrollo armónico y pleno de la sociedad, por lo que debe complementarse con una estrategia eficaz de superación de la pobreza y la marginación

El manejo del término Desarrollo Humano Sustentable utilizado en el Plan Nacional de Desarrollo pondera y utiliza el concepto de desarrollo humano, para el diseño e implementación de políticas públicas. Señala que la función del Estado es la de fortalecer y garantizar sus tres dimensiones que son educación, salud e ingreso. El concepto sustentable aparece como adjetivo, lo que supone su dimensión ambiental, sin embargo, como a continuación se describe, el texto adopta algunos principios del enfoque del desarrollo sustentable y la metodología de éste.

El Desarrollo Humano Sustentable, como principio rector del Plan Nacional de Desarrollo asume que “el propósito del desarrollo consiste en crear una atmósfera en que todos puedan aumentar su capacidad y las oportunidades puedan ampliarse para las generaciones presentes y futuras.” 337

Aquí existe una combinación tanto de desarrollo humano (en que todos puedan aumentar su capacidad y las oportunidades) y desarrollo sustentable (puedan ampliarse para las generaciones presentes y futuras). Por una parte, para el desarrollo humano, el concepto de capacidad involucra, desde un ámbito individual, que las personas se tracen metas, persigan sus iniciativas, lleven a cabo sus proyectos y participen en la conformación de su sociedad. Esto se logra a través de desarrollar condiciones sociales donde los individuos no padezcan hambre o sean víctimas de enfermedades evitables, y para que mantengan una vitalidad biológica que les permita ejercer sus facultades físicas e intelectuales para promover el valor de la vida humana. Esa promoción involucra también la existencia de oportunidades para que las personas puedan reflexionar sobre su condición, plantearse planes de vida y llevarlos a cabo, o para integrarse digna, productiva y participativamente a su comunidad.

Por otra parte el desarrollo sustentable que utiliza los principios y valores de equidad intergeneracional, el cual implica una racionalidad y una ética en la utilización y manejo de los recursos en la actualidad para tener un bienestar adecuado, para dejar un legado a las generaciones futuras para su satisfacción de necesidades (el cual tiene un enfoque ambientalista dentro del término desarrollo humano sustentable como se comprobara más adelante), y el principio de sustentabilidad el cual conlleva la planeación de estrategias y políticas a largo plazo.

De interpretar literalmente la combinación de dichos conceptos, la definición supone que se debe garantizar y aumentar las capacidades y oportunidades del individuo a largo plazo, ya que el Plan Nacional de Desarrollo tiene una visión hacia el 2030, con 337 Informe Mundial sobre Desarrollo Humano 1994. Una nueva forma de cooperación para el desarrollo. Disponible en: http://indh.pnud.org.co/files/rec/nuevaformacooperacion1994.pdf


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base en el cuidado de los recursos naturales, a través de una trasformación cultural, ya que son finitos.

Los objetivos del Estado bajo el contexto del Desarrollo Humano Sustentable es garantizar la seguridad nacional, la soberanía, el estado de derecho, fortalecer el marco constitucional, consolidar la democracia, acuerdos entre todos los actores sociales, en este sentido tanto el desarrollo humano como el desarrollo sustentable lo garantizan y lo promueven.

Los objetivos nacionales que establece el Plan Nacional de Desarrollo utiliza implícitamente las dimensiones, tanto económica, social y ambiental del desarrollo sustentable, pero tienen un enfoque guiado hacia el desarrollo humano ya que dentro del ámbito económico el objetivo es un crecimiento sostenido más acelerado y la generación de empleos formales para que la gente se inserte dentro del campo laboral y así superen sus condiciones de pobreza y por otro lado que la economía se vuelva competitiva para ofrecer bienes y servicios, así como el fortalecimiento del mercado interno. Para el desarrollo sustentable el ámbito económico consiste en un proceso de cambio en la explotación de los recursos, en la dirección de las inversiones, en la orientación de los progresos tecnológicos y las modificaciones de las instituciones deben concordar con las necesidades tanto presentes como futuras.

En los objetivos nacionales la dimensión social, el Plan Nacional de Desarrollo lo maneja en tres partes, primero reducir la pobreza extrema y asegurar la igualdad de oportunidades y la ampliación de capacidades para que todos los mexicanos mejoren significativamente su calidad de vida y tengan garantizados alimentación, salud, educación, vivienda digna y un medio ambiente adecuado para su desarrollo tal y como lo establece la Constitución. En segundo lugar reducir las brechas sociales, económicas y culturales persistentes en la sociedad. Y en tercer lugar garantizar que los mexicanos cuenten con oportunidades efectivas para ejercer a plenitud sus derechos ciudadanos y para participar activamente en la vida política, cultural, económica y social de sus comunidades y del país. En este sentido el fin de superar la pobreza y desigualdad son los mismos que en el desarrollo sustentable, pero los medios son a través de la igualdad de oportunidades y ampliación de las capacidades del individuo, como lo maneja el desarrollo humano. Para el desarrollo sustentable la dimensión social es la más importante y los problemas de pobreza y desigualdad se superan a través de la creación y articulación de un entorno económico, político, social, ambiental, cultural y jurídico, que permita la satisfacción de necesidades básicas y así el logro del desarrollo social, así como el pleno empleo productivo para conseguir medios de vida seguros y sustentables mediante el trabajo. En cuanto a la participación y ejercicio de los ciudadanos coincide con el desarrollo sustentable, pero es insuficiente. El desarrollo sustentable promueve la integración social fomentando sociedades estables, seguras y justas, y que estén basadas en la promoción y protección de todos los derechos, no


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solamente civiles, sino humanos, así como en la no discriminación, la tolerancia, el respeto de la diversidad, la igualdad de oportunidad, la solidaridad, la seguridad y la participación de todas las personas, incluidos los grupos y las personas desfavorecidos y vulnerables.

En la dimensión ambiental el plan nacional de desarrollo establece como objetivo nacional asegurar la sustentabilidad ambiental mediante la participación responsable de los mexicanos en el cuidado, la protección, la preservación y el aprovechamiento racional de la riqueza natural del país, logrando así afianzar el desarrollo económico y social sin comprometer el patrimonio natural y la calidad de vida de las generaciones futuras. El desarrollo sustentable no sólo se limita a la sustentabilidad ambiental sino que es un proceso de cambio continuo en el modelo de desarrollo, en los medios de producción y en las relaciones económicas enfocado hacia el bienestar y desarrollo social.

En este plan se plantea que debe haber una estrategia de integración de políticas públicas bajo la premisa que los retos que enfrenta nuestro país son multidimensionales. Avanzar en sólo algunos ámbitos de acción, descuidando la necesaria complementariedad entre las políticas públicas, es una estrategia condenada a un desarrollo desequilibrado e insuficiente.

El desarrollo sustentable establece la articulación de las políticas económicas, sociales y ambientales, a través del establecimiento de un sistema político democrático que asegure a sus ciudadanos, una participación efectiva en la toma de decisiones; consolidación de un sistema económico capaz de crear excedentes y conocimiento técnico sobre una base autónoma y constante; fortalecimiento del sistema social para evitar las tensiones provocadas por un desarrollo desequilibrado; establecimiento de un sistema de producción que cumpla con el imperativo de preservar el medio ambiente; implementación de un sistema tecnológico capaz de investigar constantemente nuevas soluciones, promoción de un sistema internacional que promueva modelos duraderos de comercio y finanzas, consolidación de sistema administrativo flexible y capaz de corregirse de manera autónoma.

Los ejes del Plan Nacional de Desarrollo son: Estado de derecho y seguridad. Economía competitiva y generadora de empleos. Igualdad de oportunidades. Sustentabilidad ambiental. Democracia efectiva y política exterior responsable.

Estado de derecho y seguridad se utilizan como premisa para que exista un desarrollo humano sustentable, ya que a través de garantizar la seguridad de los individuos, la protección y vigencia del estado de derecho, los individuos podrán tener igualdad de oportunidades para lograr el desarrollo de sus capacidades, tanto individuales, familiares y sociales.


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El segundo eje hace hincapié en la economía competitiva y generadora de empleos, para ello se establece la premisa que se debe invertir en educación y economía para elevar la tasa de población en edad de trabajar, ya que trae consigo una alta rentabilidad social y contribuye significativamente al crecimiento económico, hay que aprovechar esta gran oportunidad. Así mismo el Estado dentro de sus atribuciones, garantizara la competencia económica. El crecimiento económico resulta de la interacción de varios elementos como: las instituciones, la población, los recursos naturales, la dotación de capital físico, las capacidades de los ciudadanos, la competencia, la infraestructura y la tecnología disponibles. Para que el desarrollo sea sustentable, la sociedad debe invertir suficientemente en todos estos factores del sistema económico y social.

El desarrollo humano sustentable establece que se debe alcanzar en primera instancia el desarrollo humano, para ello se deben desarrollar políticas encaminadas a la salud, educación y empleo. Ya que el Estado debe invertir en la educación y salud, la cual tiene alta rentabilidad social y contribuye significativamente al crecimiento económico.

En el eje de igualdad de oportunidades señala que cada individuo debe tener acceso a oportunidades de formación y realización, para que puedan ampliar sus capacidades. El Estado debe garantizar el acceso a los servicios básicos para romper el círculo viciosos de la pobreza, así miso hace énfasis en que la educación debe ser de calidad para la formación de alumnos con los niveles de destrezas, habilidades, conocimientos y técnicas que demanda el mercado de trabajo. Debe también promover la capacidad de manejar afectos y emociones, y ser formadora en valores.

En el eje de sustentabilidad ambiental se dice: para que México logre una verdadera sustentabilidad ambiental es necesario que se concilie el medio ambiente con otras dos grandes áreas de sustentabilidad del desarrollo humano. Estas son la productividad y la competitividad de la economía como un todo. Existen varias formas de lograr esa conciliación: una de ellas es la realización de proyectos productivos que se vinculen a la restitución de áreas naturales como las forestales, que impliquen pagos de servicios ambientales y que permitan detener la pérdida de fuentes acuíferas, así como el avance de la desertificación de nuestro territorio.

En el eje de democracia y política exterior responsable se establece que es preciso garantizar que los mexicanos vivan la democracia no sólo como procedimiento, sino como forma de vida. También es necesaria una política exterior que, tanto en sus definiciones como en sus posiciones activas, logre posicionar a México como un auténtico promotor del desarrollo humano.


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2.5 La pobreza y desigualdad por la distribución del ingreso en México

2.5.1 La pobreza en un problema ancestral de Latinoamérica y México.

Algunas regiones y países de América Latina, se encuentran en condiciones equiparables a las de naciones africanas o asiáticas con altos niveles de pobreza. Aproximadamente, 44% de la población de Hispanoamérica se encuentra por debajo de un nivel de ingresos de 2 dólares diarios que se considera el mínimo necesario para cubrir las necesidades básicas de consumo.

En 1980, la proporción de pobres en América Latina representaba 40% de las familias. En 2006, casi el 80% de los 400 millones de latinoamericanos acusa algún nivel de pobreza y 102 millones de indigentes son incapaces de lograr la manutención de sus familias.338

En las últimas dos décadas, alrededor de 91 millones de personas se convirtieron y 226 millones viven con menos de dos dólares al día y hay 40 millones de indigentes más que hace 20 años.339

El 10% más pobre de Latinoamérica, tuvo una pérdida de participación del ingreso de aproximadamente el 15%, tan sólo entre 1990 y 2000.

Para esta región del orbe, la población en situación de pobreza muestra alarmantes porcentajes que fluctúan entre 35 y 80%. Entre 1980 y 2000, el consumo per cápita decayó notablemente, el endeudamiento se hizo presente en forma creciente y se apreció en el mismo decenio un creciente empobrecimiento de la clase media, además que el desempleo ha evolucionado notablemente en la región.340

"Lo que se percibe es un impresionante panorama de adelantos humanos sin precedentes y de padecimientos humanos inenarrables, del progreso de la humanidad en varios frentes a la par del retroceso de la humanidad en varios otros, de una pasmosa propagación de la prosperidad a escala mundial junto a una deprimente expansión a escala mundial de la pobreza".341

En México, el problema de la pobreza es ancestral. Se inició con la conquista y la noción feudal europea que introdujo el sometimiento, la servidumbre personal y modo de producción extractivo que le caracterizó, amén de la fundación en América de la institución de la propiedad privada. 342

338 BUENO SÁNCHEZ Eramis.- óp., cit., nota 21, pp. 6 y ss. 339 Ídem 340 ONU.- PNDU.- Pobreza. Un tema impostergable. CLAD-FCE-PNDU. Prefacio escrito por Fernando Zumbado, México, 1993, pp. XVI Y XVII. 341 ONU.- PNDU.- Informe de Desarrollo Humano 1996.- Nueva York, 1996, p.8 342 ZAVALA Silvio.- Las instituciones jurídicas en la conquista de América, Ed. Porrúa, México,


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Previo a ello, el sistema productivo en las sociedades precolombinas descansaba en el sentido comunitario, con extensiones destinadas al cultivo de la tierra en donde la posesión era mancomunada, no había propiedad en el sentido occidental, sino potestativo de derecho común 343, donde el padre de familia de macehuales no era propietario de tlalmilli344 en el calpulalli.345 De ahí que en la sociedad precolombina la tierra era honrada como diosa generosa productora de vida y cumplía como la madre generosa dadora de sustento. Tal orden fue traspuesto en forma total e ignorado en la práctica por los conquistadores y encomenderos.

Aun cuando la Corona Española reconoció a los indígenas como seres humanos y, por tanto sus derechos de posesión sobre los fundos comunales creados primero por Isabel La Católica y luego confirmados y ratificados por Carlos V, el sistema de Encomienda,346 fue el perfeccionamiento de la propiedad real mediante concesión otorgada por los monarcas españoles, dado que ellos por virtud de la bula “Noverint Universi” eran los dueños originarios y legítimos de todo lo existente, más allá de la llamada “línea alejandrina"347 en razón de lo cual, tierras, aguas, riquezas del subsuelo, animales y todo lo que en ellas estuviese inserto, constituía patrimonio real, salvo las personas de los indígenas que en lo jurídico no podían ser repartidos ni esclavizados, pero en la práctica fueron explotados y esclavizados.348

En las postrimerías de la Colonia, el varón de Humboldt reseñó las grandes riquezas de la América virreinal, a la vez que consignó la pobreza material de las clases pobres de indígenas y mestizos, y en general de las castas existentes en aquel entonces.349

La guerra de Independencia, fue producto de grandes contradicciones por el excesivo centralismo de la corona, las consecuencias de una economía cerrada, el descontento de criollos y mestizos por la discriminación, la desigualdad y el despotismo de la metrópoli, además de la inequitatividad en la distribución de la riqueza, la acumulación de tierra en pocas familias, la excesiva concentración del poder, la abrumadora corrupción, por señalar las causas de mayor impacto.

Aun cuando no había un censo confiable, el varón de Humboldt, reseñó que en 1804, habían 16 blancos por cada cien pobladores de la Nueva España,350 Más adelante, Lucas Alamán afirmó que sólo la quinta parte de los pobladores de la Nueva España, eran blancos y el resto, “...indios y de todas las castas, en razón a lo cual, de los seis

1988, p.728 343 OLMEDA Mauro.- El desarrollo de la sociedad mexicana, Volumen 1, Mauro Olmeda Editor, México, 1967, pp. 52 - 76 344 Parcela o tierra labrantía asignada a un padre de familia. 345 Fundo comunal para labrar y cultivar la tierra. 346 ZAVALA Silvio.- La Encomienda indiana, Ed. Porrúa, México, 1973 347 Emitida por el papa Alejandro VI, el 4 de mayo de 1493.- Éste pontífice emitió otras bulas al respecto como la De justo imperio; De orbe novo, Decades octo. 348 ZAVALA Silvio.- op.cit., nota 112, p. 728 349 HUMBOLDT Alejandro Von.- Ensayo Político sobre el Reino de la Nueva España, Tomo I.- Instituto Cultural Helénico, Miguel Ángel Porrúa Editores, México 1992, pp. 122 - 218 350 Ídem.


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millones a que podía ascender la población total de la Nueva España en 1808,, un millón doscientos mil eran de raza española; dos millones cuatrocientos mil indios, y otros tantos de castas...351

Estos indios y castas denominados como clases bajas, “...tenían todos los vicios propios de la ignorancia y el abatimiento. Los indios propendían excesivamente al robo y a la embriaguez: culpádoseles de ser falsos, crueles y vengativos. [.] En los mulatos eran los mismos vicios pero en grado superlativo...352

En 1875, después de las tres intervenciones, de la mutilación del territorio nacional, del destierro definitivo del imperio y de la restauración de la República, de sucesivas bancarrotas del tesoro nacional, Ignacio Ramírez, en una carta escribía: “¿qué hacemos con los pobres?, ¿qué será de la suerte de los desgraciados ?.."353

A ciento treinta y ocho años de esa dolorosa incógnita planteada por uno de los liberales más distinguidos de la Reforma, su vigencia es presente, puesto que como analizamos a continuación, el número de pobres en este país crece exponencialmente, mientras los recursos son insuficientes, su aumento aritmético y difícilmente podrán garantizar en el presente y futuro inmediatos la subsistencia en condiciones de una igualdad precaria.

En 1906, Molina Enríquez, analizó la dispar distribución del ingreso en nuestro país, concluyendo que el poder económico no estaba en manos de los mexicanos, si no del gran capital extranjero y de los terratenientes criollos, así como un reducido grupo de mestizos que tuvieron el control del estado.354

La Revolución Mexicana quiso combatir tal problema que se consideró toral para el país, sin embargo, al igual que en la lucha de Independencia, partió de la equivocación histórica de desmantelar la infraestructura productiva que hizo mucho daño al país.

Para ello, la Constitución de 1917 apuntaló una gran legislación social, que casi ochenta años después fue semi anulada con cambio que ni exterminó el estado benefactor o social mexicano por completo, ni dio pie a un cambio estructural y cultural en el tratamiento del combate a la pobreza y la desigualdad en la redistribución.

2.5.2 Evolución de la política social en México

Desde el punto de vista formal, la política social fue una de las aspiraciones de la lucha revolucionaria de 1910 que fue plasmada en la Constitución de 1917. 351 ALAMÁN Lucas.- Historia de México, tomo I, Imprenta de Victoriano Agüeros y Comp. Editores. México 1888, p. 64 352 Ibídem.- pp. 64 - 65 353 RAMÍREZ Ignacio.- Obras completas, tomo II <<Carta a Francisco Olaguíbel, el 18 de marzo de 1875>>. Imprenta de Ignacio Cumplido, México 1899, p.127 354 MOLINA ENRÍQUEZ Andrés.- Los grandes problemas nacionales, Problemas agrícolas e industriales de México, México, D. F., 1953


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Los artículos, 3°, 27 y 123 constituyen las armas jurídicas del Estado Mexicano para garantizar cierta equidad y otorgar beneficios a las clases trabajadora y rural principalmente, amén de favorecer la educación pública como un detonante del progreso nacional al ofertarla en forma gratuita para todos los mexicanos.

En los últimos treinta años, otras reformas a la Carta Magna han favorecido la inclusión del derecho a la salud, a la alimentación, los derechos humanos, así como favorecer la equidad de género.

A lo largo del siglo XX la política social del estado mexicano ha vivido interesantes momentos. Iniciada hacia la segunda década de la pasada centuria, se trató de borrar el antiguo modelo porfiriano del estado gendarme para pasar al estado de bienestar social.

Un primer momento se ubica entre 1920 y 1936, cuando el esfuerzo principal se concentró en la fundación de escuelas públicas, la primera campaña de alfabetización, la creación de la Universidad Nacional Autónoma de México, el surgimiento de los desayunos escolares en 1931, la creación de las escuelas tipo en todo el país, así como las rurales y la fundación del Instituto Politécnico Nacional en 1936.

Parte de esa política social se volcó para crear mecanismos tendentes a elevar la productividad en el campo y mejorar la situación de la inmensa masa rural del país, con la construcción de infraestructura hidráulica, apoyos crediticios, así como el surgimiento de un régimen subsidiario.

Durante ese momento el Presidente Cárdenas (1934 1940), buscó sustituir a la burguesía extranjera con el surgimiento de una nueva de cuño nacional, por lo que ensancha el reparto agrario y entró en conflicto frontal con el capital extranjero y terratenientes.

A partir de este momento empiezan a intervenir en la toma de decisiones, importantes grupos económicos, ya que se parte del esquema presidencialista que contempla que el presidente negocie con las fuerzas políticas, PRI, Gobernadores, Obispos Líderes Sindicales, Empresarios, el destino del país.

En un segundo momento que podría situarse entre 1940 y 1970, el enfoque se concentró en la mejora de las condiciones sociales a través de un modelo de crecimiento económico que partió de una política de industrialización del país en detrimento del campo, donde los objetivos básicos de la política social fueron enfocados hacia la educación, la salud, la alimentación y la seguridad social.

En ese momento, aun cuando el país tenía una alta tasa de crecimiento demográfico y económico, las posibilidades permitieron estabilidad y permeabilidad sociales con el


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aumento y fortalecimiento de la clase media mediante el surgimiento de oferta de trabajo asalariado formal, lo cual fue un detonante para el crecimiento de los centros urbanos y la transformación de una sociedad eminentemente rural en urbana, en el cambio de los patrones de consumo, además de signos evidentes de progreso como el incremento de la red carretera, el arribo de mejores satisfactores como el agua potable entubada en los hogares y la electrificación, el acceso a la seguridad social, el acceso a mejores condiciones de salud, la fundación de más escuelas y el acceso a mejores ingresos.

El reflejo de este progreso también fue producto de los dictados constitucionales que favorecieron un régimen laboral proteccionista a través de instituciones como el salario mínimo, el reparto de utilidades, los seguros médico, contra la enfermedad y la vejez, la creación de guarderías, los programas de protección al consumo, de abasto y de vivienda, a través de instituciones estatales como el IMSS, ISSSTE, CONASUPO, el Instituto de la Vivienda y otras nobles instituciones que moldearon esta etapa.

A pesar de los avances y logros tanto económicos como de visible progreso social, del surgimiento de instituciones y de su loable servicio, no fue posible erradicar la pobreza ni el estado mexicano se consolidó como de bienestar, toda vez que el progreso nacional se concentró preferentemente en centros urbanos y polos de desarrollo, pero, sobre todo, en la ciudad de México, asiento de los Poderes de la Unión. En tres décadas el centralismo político y económico fue un hecho incontrovertible que impuso condiciones de severa disciplina institucional que impidieron un desarrollo más armónico y equilibrado, pues hubo un problema de distribución y cobertura de los beneficios del progreso.

Entre 1970 y 1976, se dio un fenómeno interesante. Por un lado el gobierno quiso demostrar una apertura y romper con el modelo del desarrollo estabilizador355 al que se le acusó precisamente por adolecer del defecto de mantener la desigualdad, la pobreza, la inequitativa redistribución del ingreso, así como la imposibilidad para incorporar a crecientes grupos de la población al trabajo asalariado formal y a la seguridad social.

En el lapso señalado, se creó el concepto del desarrollo compartido, con la visión de una política de desarrollo regional, y como nunca, en seis años se proliferaron las obras en el campo, se favoreció el sistema de tecnológicos industriales en los estados, así como un esquema de gasto público inflacionario en el que el gobierno federal lo mismo se convirtió en empresario que en el mecanismo de subsidio para evitar el cierre de factorías o bien subsidiar y aún sostener instituciones y empresas deficitarias.

En el lapso comprendido entre 1977 y 1982, el gobierno asumió y encaró el problema de la pobreza como un problema nacional, para lo cual se creó la entonces

355 Ortiz MENA Antonio.- El desarrollo estabilizador: reflexiones sobre una época, F. C. E. - COLMEX, México, 1998, p.271


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Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), que surgió con el objeto de garantizar que la población con mayor grado de depauperación accediera a los mínimos de bienestar indispensables para su subsistencia, donde bajo una sola institución tanto el IMSS como la CONASUPO se estableciera comunidad de objetivos para conjuntar los instrumentos de la política social.

De 1983 a 1988, sufrió los embates de una crisis inflacionaria provocada por la baja en los precios internacionales del petróleo, la excesiva deuda externa y la negativa de las instituciones financieras internacionales para el suministro de más recursos, lo que generó una ríspida recesión, que motivó la adopción de medidas anti inflacionarias, de reducción y austeridad en el gasto público, compactación de dependencias, y otras que fueron denominadas como cambio estructural.

En lo económico fue un momento de alta volatilidad, altas tasas de interés, elevado déficit en las finanzas públicas, inflación, devaluación monetaria, retracción del PIB, desempleo y salarios, donde la prioridad gubernamental se enfocó a la contención del adverso marco económico en detrimento del gasto social que se redujo a niveles de subsistencia en gasto corriente con tasas cero para inversión para las instituciones, lo que inició el deterioro de la infraestructura y capacidad instaladas de éstas, restringió las posibilidades de crecimiento una prestación adecuada de los servicios y la falta de ensanchamiento de su cobertura, a la vez que se inició la eliminación de subsidios y contención salarial.

A finales de 1988, el número de pobres extremos en México casi se había duplicado, con una clase media exhausta y depauperada, con un gobierno más acotado la situación de la pobreza se hacía presente en una generación que hoy es perdida para la nación porque no accedieron a oportunidades que les garantizara mejores estadios de desenvolvimiento y oportunidad.

De ahí que entre 1989 y 1994, con asignaturas pendientes de resolver en lo económico, el gobierno mexicano planteó una estrategia que hizo llamar Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol).

Con este esfuerzo se volvió al esquema de subsidios para la alimentación, la salud, la vivienda, así como un extenso programa de regularización de terrenos invadidos por colonos en todo el país que les otorgaron seguridad jurídica a una posesión que de hecho tenían en algunos casos desde tres décadas atrás.

El aspecto novedoso que introdujo, fue el fortalecimiento de mecanismos de autogestión y acción participativa, entendida como la vinculación de la población beneficiaria en la toma de decisiones relacionadas con el objetivo, tipo, características y monto de apoyos que se otorgaban.


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Con tal esquema, se canalizaron recursos para la construcción de infraestructura urbana y social mediante un mecanismo de financiamiento tripartita, del gobierno federal, estados y municipios o bien gobiernos estatales, municipales y las aportaciones de las comunidades.356

A partir de 1997 el gobierno federal impulsó el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), que estableció el concepto de la contraprestación social, entendida como el suministro de beneficios a la población objetivo a cambio del compromiso de que las familias beneficiadas invirtieran en la educación y salud de sus integrantes.

Con esa visión, PROGRESA proporcioné tanto apoyos inmediatos y de corto plazo como la dotación de insumos e instrumentos que les permitirían alcanzar un mejor nivel de vida.357

Dicho enfoque partió de la necesidad de alinear algunos elementos de la política social a los estándares internacionales, con objeto de acceder a financiamiento proveniente de ONG’s y organismos externos por lo que, además, introdujo por primera vez en forma obligada y permanente, la evaluación externa de sus acciones.

A partir del año 2001, las autoridades cambiaron el nombre de este programa como Oportunidades, pero lo mantuvieron casi intacto en su esencia.

En 2007, hubo una innovación a través de una estrategia de desarrollo social y humano, cuyo concepto deja atrás la subsidiaridad para tratar de coordinar e integrar la política social con la idea de que la causa principal de la pobreza y los rezagos sociales son producto de la desigual posesión de recursos y no en la incapacidad de la economía para generar bienes y servicios con cobertura para el total de la población.358

2.5.3 El rostro contemporáneo de la pobreza en México

La realidad del país en este aspecto es por demás lacerante. En 1992, la población total sumaba casi 90 millones de habitantes.359 De ellos, 17.3 millones fueron catalogados como pobres extremos.360

En el año 2000, la población absoluta sumó 97.3 millones de personas361 y para ese entonces el total de pobres reconocidos en cifras oficiales fue de 46.7 millones equivalentes al 47.9% del total de individuos del país. De ellos, 21.5 millones fueron

356 ONU - PNUD.- Diagnóstico sobre la vulnerabilidad político electoral de los programas sociales federales. México, 2006, p. 14 357 Ídem 358 Ídem 359 INEGI.- Estados Unidos Mexicanos, XI Censo de Población y Vivienda, México, 1991, p. 8 360 CONSEJO CONSULTIVO DEL PROGRAMA NACIONAL DE SOLIDARIDAD.- El combate a la Pobreza, Lineamientos programáticos, SEDESOL, México 1991, pp. 15 y ss. 361 INEGI.- Estados Unidos Mexicanos, XII Censo de Población y Vivienda, México, 2001 p. 9


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catalogados dentro de la categoría de pobreza extrema.362

De acuerdo con el INEGI, 44.7 millones de mexicanos, (42.6% de la población total del país), vivía en grado de pobreza patrimonial con un ingreso per cápita inferior anual a 4.45 pesos diarios (24 centavos USD) en el área urbana y menor a 1,086 pesos anuales en el medio rural, que significan un ingreso equivalente a centavo y medio de USD de dólar por día.363

Con tal dato, es imposible hablar de riqueza redistributiva en este país, así como de la imposibilidad que representa para casi la mitad de los mexicanos satisfacer los mínimos básicos de alimentación, salud, educación, vestido, calzado, vivienda y transporte público.

El INEGI, agrega que en las comunidades de menos de 15 mil habitantes, la pobreza de patrimonio aquejaba a 54.7% de la población, mientras que en las zonas urbanas ascendía a 35.6%, datos que traducidos al número de población absoluta simbolizan alrededor de 21.1 y 23.6 millones de personas respectivamente.

En cuanto a pobreza alimentaria, al finalizar 2006, rededor de 14.4 millones de personas (13.9% del total de individuos), con ingreso total anual menor a 810 pesos en el área urbana y menor a 599 en el área rural -a precios de 2006- fueron incapaces de adquirir una canasta alimenticia mínima anual, correspondiendo 5.0 millones (7.5%) a mexicanos ubicados en zonas urbanas y 9.4 millones en comunidades rurales (24.5%), lo cual indica que dos de cada tres personas en situación de pobreza alimentaria se ubicaban en las zonas rurales.

De acuerdo con el CONEVAL, entre 1994 y 1996 la pobreza alimentaria aumentó en cerca de 16 millones de personas y el ingreso mensual promedio per cápitade la población fue de 3,191.3 pesos en 1992 y de 3,127.4 pesos en 2006.

El valor del consumo mensual en alimentos per cápita también bajó en ese periodo, pasando de 844.0 pesos en 1992 a 831.77 pesos en 2006, lo cual significa que la pobreza, medida con ingresos, está muy relacionada con la economía en su conjunto.364

La fuente consultada estima que siempre existe una combinación de factores producto de la estrecha relación entre el desarrollo económico que se refleja en los principales indicadores de evolución social, de tal forma que cuando existe crecimiento en la economía y el PIB los niveles de pobreza se reducen proporcionalmente.

362 SEDESOL.- Informe Anual de actividades, 1999 - 2000, México, 2000, pp.37 363 INEGI.- Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), con datos a 2006, México, julio de 2007, pp. 15 y ss. 364 CONEVAL.- Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México, 2008, México, 2008, pp. 16, 17 y ss.


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Es importante destacar que en la evolución de la pobreza alimentaria, el consumo per cápita promedio de alimentos del 20% más pobre de la población en el país en 2006 fue de sólo 424.6 pesos, menor a la línea de pobreza alimentaria urbana o rural y que el gasto que pueden hacer para alimentos es incluso menor al valor de la canasta mínima alimentaria.365

En tal circunstancia y aun cuando los esfuerzos estatales han permitido descensos notables, la desnutrición infantil nacional, medida por la prevalencia de bajo peso, baja talla o emaciación de menores de 5 años en 2006 registraba niveles de 5.0, 12.5 y 1.6% respectivamente, tendencia que ha bajado de 1988 a 2006, los niveles persisten en forma notable en los grupos de la población indígena.

Otro aspecto que contribuye al desequilibrio y pobreza alimenticios es la constante elevación de los precios de la canasta alimenticia que en nuestro país se duplicó casi entre 2006 y 2008 a precios de mercado.

La carestía y la escasez se mostraron a lo largo de 2008 en productos básicos como el arroz, azúcar, aceite comestible, así como en productos cárnicos.

A respecto, el CONEVAL agrega que en agosto de 2007, el aumento del valor de la canasta alimentaria rural fue de 5.2% respecto mismo periodo del año anterior. Sin embargo, el crecimiento anual de la canasta en agosto de 2008 fue de 12.2% y el incremento total de agosto 2006 a agosto 2008 sumó 18%, incrementos todos que no correspondieron ni tampoco se vieron reflejados en elevación del ingreso.366

Sin duda, el factor de inequitatividad social que contribuye en mayor medida a la pobreza, es el desequilibrio en la redistribución del ingreso.

Entre 1992 y 2006, la pobreza de patrimonio bajó de 53.1% a 42.6%, que en términos de población absoluta significó de 46.1 millones de personas a 44.7 millones de mexicanos. 367

Es conveniente mencionar que la pobreza alimentaria se redujo de 21.4 a 13.8% entre 1992 y 2006, lo que significó reducir este indicador de 18.6 a 14.4 millones de personas.

El CONEVAL señala que el decil de personas con menores ingresos concentra 1.6% de los ingresos corrientes totales, mientras que el decil más alto del país acumula 39.3%, lo cual muestra la persistencia de la desigualdad.368

365 Ídem 366 Ibídem, pp. 24 - 25 367 Ídem 368 Ibídem, pp. 30 y ss.


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También es conveniente remarcar que el comportamiento del ingreso laboral promedio a nivel nacional entre 1992 y 2006, sufrió una merma sustantiva en 1996, se recuperó en años subsiguientes, pero su valor a pesos constantes se ha mantenido casi igual desde 1992.

De hecho, el valor del ingreso promedio nacional fue 3.1% menor en 2006 que en 1992, lo cual es indicativo que el salario real se ha mantenido y es el mismo desde hace dieciséis años.369

Lamentablemente al presente año, el escenario de la pobreza en México es desalentador para las políticas públicas de desarrollo social, toda vez que los resultados del Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México 2008, muestran indicadores adversos.

• Entre 2006 y 2008, el porcentaje de personas en condición de pobreza de patrimonio en el país se incrementó de 42.6% a 47.4%

• En 2008, 50.6 millones de mexicanos eran pobres de patrimonio, es decir, no contaban con un ingreso suficiente para satisfacer sus necesidades de salud, de educación, de alimentación, de vivienda, de vestido y de transporte público, aun si dedicaran la totalidad de sus recursos económicos a ese propósito.

• Entre 2006 y 2008, el porcentaje de personas en condición de pobreza alimentaria a nivel nacional aumentó de 13.8% a 18.2%, lo cual significa que 19.5 millones carecen de ingresos suficientes para adquirir una canasta básica de alimentos, incluso si los destinaran exclusivamente para ese fin. De los pobres alimentarios en 2008, 7.2 millones habitaban en zonas urbanas (localidades de 15,000 o más habitantes), mientras que 12.2 millones residían en el área rural.

Si dicha información se extrapola para el periodo 1992-2008, la pobreza de patrimonio disminuyó de 53.1% a 47.4% y la alimentaria de 21.4% a 18.2%. A pesar de ello, se incrementó en 4.5 millones el número de personas pobres de patrimonio y en 880 mil el número de pobres alimentarios.

• Por otra parte, a escala nacional, la inasistencia escolar entre las niñas y los niños entre 8 y 12 años de edad se redujo de 1992 a 2008 de 5.1% a 2.1%. Asimismo, en el 20 por ciento más pobre de la población la inasistencia escolar disminuyó de 8.9% a 3.4% (136 mil personas), lo que ha traído consigo una disminución de las brechas en este indicador educativo. El ritmo de disminución del analfabetismo durante el mismo periodo también ha sido más acentuado entre la población más pobre del país.

• Existe una tendencia similar en la dotación de servicios básicos de luz, de agua y

369 Ibídem, pp. 28 y 29


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de piso firme: a nivel nacional, el porcentaje de viviendas con piso de tierra disminuyó de 15.8% a 6.1% entre 1992 y 2008, mientras que en el 20 por ciento más pobre de la población la reducción respectiva fue de 46.2% a 18.9%.

• Por lo que respecta a los indicadores de protección social, la información destaca que desde 1992 no ha incrementado la derecho habiencia de la población en las instituciones formales de seguridad social (IMSS, ISSSTE). Sin embargo, se observa una reducción en el porcentaje de personas de 65 años o más que no reciben pensión: en 1992, en el 20 por ciento de la población más pobre del país, el 94.1% de las personas de 65 años no trabajaba y no recibía pensión; este porcentaje se redujo a 90.8% (890 mil personas) en 2006, y a 70.2% (738 mil personas) en 2008

• Asimismo, la protección social -que incluye derecho habiencia, cobertura de programas sociales, entre otros- ha cubierto a un mayor porcentaje de personas en los últimos años. Mientras que en 1992 69.3% (12.8 millones de personas) de los hogares no contaban ni con seguridad social ni eran protegidos por la cobertura de algún programa social, este porcentaje disminuyó a 50.1% (13.3 millones de personas) en 2006 y a 44.1% (11.8 millones de personas) en 2008. El aumento de la cobertura de programas sociales ha sido más acentuado entre la población de menores recursos económicos: entre el 20 por ciento de la población más pobres del país, el porcentaje de hogares que no contaban con seguridad social ni eran protegidos por la cobertura de algún programa social disminuyó de 89.1% a 38.3% entre 1992 y 2006 y a 31% en 2008370.

Tales resultados son producto de la información que arrojó la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2008 para los ámbitos rural y urbano, donde en apego a los criterios de rigor técnico y de transparencia establecidos en la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), y como parte de un convenio de colaboración entre el CONEVAL y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), ambas instituciones desarrollaron, de manera independiente, las estimaciones de pobreza por ingresos 2008, con la obtención de resultados análogos y similares.371

Una muestra de la disparidad, desigualdad y de la brecha abismal en el ingreso salarial lo constituyen las percepciones de los servidores públicos respecto del resto de la PEA ocupada, pues mientras como se ha señalado, hay personas cuyo ingreso per cápita anual es inferior o igual a apenas 0.24 USD diarios en promedio, un Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación percibe mensualmente 347 mil 647 pesos, equivalentes a 6 mil 621 salarios mínimos mensuales, a 4.17 millones de pesos que convertidos a divisa extranjera significan 278.1 miles de USD anuales y que es casi lo doble del salario tabular del Presidente de la República.372

370 CONEVAL.- Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México, 2008. México, 2009, pp. 3 – 12 371 Ídem 372 Ver “La Jornada”, «Incumplen ministros de la SCJN; se suben el sueldo», 27 de febrero de 2009.


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En tal caso se encuentran los Consejeros del IFE, a quienes por ley les correspondería tal ingreso, pero que debido al escándalo suscitado con poca pena publica accedieron a no subir sus emolumentos.373

En este contexto, el sistema productivo nacional muestra un serio agotamiento en cuanto a la oferta de plazas laborales. Entre 1992 y 2006 la creación de empleos remunerados sumó 5.1 millones. Ello contrasta con el hecho que la media de edad de los individuos que se agregaron al sector informal, como vendedores ambulantes, trabajadores no asalariados o en oficios temporales, fluctuó entre los 13 y los 25 años, con ingresos menores o iguales a un salario mínimo, en el año 2000 sumaban 6 millones y en 2006 tal cifra se ubicó en 11.8 millones de personas.374

Otro indicador impresionante es la revelación hecha por el Departamento de Seguridad Interna (DHS) del gobierno de los Estados Unidos, en el sentido que entre 2000-2008 la migración de mexicanos indocumentados a Estados Unidos se disparó 50%, que señala que México es la principal fuente del flujo ilegal de personas en ese país.

El documento elaborado en febrero de este año por la Oficina del Censo de Estados Unidos revela que, para enero de 2008, de los 11 millones 600 mil indocumentados que había en territorio estadounidense, de los cuales 7 millones 30 mil eran mexicanos (60.6%).375

Dicha fuente también revela que la presencia de indocumentados mexicanos en ese país creció aceleradamente, en el año 2000 se calculaba que había 4 millones 680 mil personas, y a partir de ese año se calcula que han ingresado a Estados Unidos de forma ilegal alrededor de 290 mil mexicanos por año.

De conformidad con su rango de edad, 62% de esta población migrante ilegal son personas en la etapa más productiva laboral, pues en este rango están quienes tienen entre 25 y 44 años de edad.

Asimismo, el estudio indica que si bien California sigue siendo el estado de la Unión Americana que concentra a 25% de la población de indocumentados que ingresan al país (2 millones 510 mil personas), seguido por Texas con un millón 90 migrantes, en un periodo de ocho años las cifras se dispararon en otras entidades.

Por ejemplo, entre 2000-2008 en Georgia se registró un aumento de 105% en la población de indocumentados que se han asentado en este punto de Estados

Unidos, al pasar de 220 mil a 460 mil personas; mientras que en ese mismo lapso

373 Ídem 374 INEGI.- Estimación sobre empleo y tasa de desempleo abierta, México 2008, www.inesi.com 375 U. S. GOVERNMENT.- National Census Office, Inmigration and people Report, Washington D. C. February , 2009.


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Arizona y Nevada reportaron un aumento de 70% de ilegales.376

A manera de conclusión, de acuerdo con la ONU, México es uno de los países que se ubica entre las doce sociedades más desiguales del mundo. 377

2.5.4 El costo social de la pobreza

Como patología social, la pobreza tiene un costo para las naciones. Es innegable que si nuestro país no realiza un cambio estructural, que disminuya la desigualdad del ingreso, se encuentra expuesto a un desequilibrio social, de graves consecuencias. Es por ello que considero que tanto el estado como la sociedad civil, tienen la obligación de iniciar una cruzada en búsqueda del bienestar social, antes de que sea demasiado tarde, y por lo tanto, con un costo social altísimo, que no es benéfico para ningún grupo social.

El presente trabajo, pretende involucrar a los lectores del mismo, en la necesidad imperiosa que debemos de tener todos los mexicanos de profundizar las causas que han motivado la injusta distribución de los ingresos y del reparto social.

Un vez reflexionado sobre el costo social, intentar implementar medidas que permitan a la sociedad civil o al estado tener una mayor equidad en la cultura, en la alimentación, el vestido y el ingreso, que impulsen a nuestro país al bienestar que todos anhelamos, dejando al margen la pobreza.

2.5.4.1 Concentración del ingreso

Entre 1970 y 2006, el crecimiento del ingreso per cápita en México ha sido de 1.8%, que contrasta con 3.4% de los países europeos y 5.6% de los países Asiáticos.

Al finalizar el año 1999, el ingreso per cápita en México fue de 8 mil 700 USD pero los países de la Cuenca del Pacífico (Taiwán, Tailandia, Corea, Malasia) lo superan casi al doble (16,000 USD), cuando hace tres décadas era de tan sólo 3 mil 500 USD. 378

La concentración del ingreso, así como su inequitativa redistribución es clara. Mientras que en Baja California el ingreso mensual promedio estimado es de 357 USD (4 mil 998 pesos), en Chiapas es de 86.7 USD (1,215 pesos). Tal desproporción obviamente impacta en el índice de pobreza de patrimonio que para el estado de Baja California es de 9.2% contra 75.1% en Chiapas.379

En orden descendente, las entidades federativas con mayores niveles de pobreza patrimonial son Estado de México, Veracruz, Chiapas, Puebla, Jalisco. Distrito Federal,

376 Ídem 377 ONU – PNDU. Informe sobre Desarrollo Humano 2006. www.onu.org 378 ORTIZ Guillermo.- Intervención en la Junta de Emprendedores de Negocios, Veracruz, México, 2006, p. 12 379 CONEVAL.- óp. cit., nota 134, p. 45


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Guanajuato, Guerrero y Michoacán, cuando el nivel nacional para este indicador se extiende a 48.9 millones de habitantes.380

Durante décadas, un paliativo para subsidiar el ingreso, sobre todo en el medio rural, han sido las remesas de dinero que inyectan recursos para la manutención de las familias.

Sin embargo ello no constituye un acto de redistribución en sí mismo, toda vez que son recursos provenientes del extranjero y no corresponden a la renta nacional, ni son originarios de trabajo o producción originados en el país.

En forma marginal contribuyen a subsidiar el ingreso familiar. De acuerdo con el CONEVAL, entre 1992 y hasta 2006, las remesas crecieron en 405%, esto es cuatro veces más en catorce años y sus destinatarios son preferentemente las familias rurales.

La misma fuente consultada estima que si no hubiese n llegado esos recursos, la pobreza alimentaria habría sido de 15.9%, en vez de 13.8% a nivel nacional.381

2.5.4.2 Segmentos poblacionales vulnerables

Aún cuando la mujer cuenta con herramientas y jurídicamente existe igualdad, la realidad es distinta. Solo el 4.5% de las mujeres deciden iniciar algún negocio, en contra de un 5.8% de los hombres, Y aunado a esto, tienen pocas posibilidades de que su empresa sobreviva más de tres años y medio.382

Según el reporte global de emprendedores 2006, entre las empresas establecidas con más de tres años y medio, de las que son de mujeres, solo el 0.7% sobrevive.

En contraste 3.1% de los empresarios hombres continúa con sus negocios que iniciaron hace más de tres años.383

Esta tasa de participación de mujeres empresarias de su propio negocio colocó a las mexicanas en la última posición, de una muestra de 30 naciones. Cabe destacar que entre el perfil de las empresarias mexicanas, destacan las mujeres de entre 20 y 30 años de edad cuando arrancan el negocio. El rango de las mujeres que ya tienen una empresa consolidada va de los 30 a los 44 años.384

La mayoría trabaja o tiene experiencia laboral, sin embargo, únicamente el 10% tiene estudios superiores y es graduada según el estudio.

380 Ibidem., p. 49 381 Ibidem.- pp. 16, 17 y ss. 382 UNIVERSIDAD DE GUADALAJARA.- Situación Laboral de la mujer en México, Gaceta Universitaria. 14 de octubre de 2002 383 FACULTAD DE ECONOMÍA Y NEGOCIOS.- Reporte Global Entrepreneurship. Universidad del Desarrollo, Santiago de Chile, 2006, p. 37 384 Ídem


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Según el reporte de Global de emprendedores, las mexicanas que emprenden un negocio tienen como motivación principal la oportunidad. Seis de cada diez, se convierten en empresarias por este motivo, tres por necesidad y una por ambas motivaciones.

Cabe destacar que el 48.0% de las mujeres emprendedoras, no solo de México sino de los países en desarrollo, únicamente tienen estudios secundarios.

En relación con los sectores más comunes en que las mujeres emprenden un negocio, el documento revela que son aquellos orientados al consumo directo. Dicho estudio concluye que las empresarias en naciones desarrolladas, tienden un poco más a los negocios ligados a servicios.

Se ha podido observar que en las familias de recursos altos, las mujeres, participan mucho más en la economía y por el otro lado, tienen menos hijos, lo que le permiten enviarlos a los mejores colegios, lo que deriva que se mueven en círculos y condiciones que les permiten mejores condiciones tanto económicas como sociales.

Además, se observa que jóvenes entre 18 y 24 años, sin haber completado la secundaria, buscan trabajo sin conseguirlo, lo que provoca que no sigan estudiando, que no trabajen ni que busquen trabajo.

Este mal no es nacional. Por ejemplo en Argentina, la tasa de empleo juvenil es del 20%; entre las mujeres es del 31%; La mayoría de los jóvenes desocupadas, provienen de hogares de bajos recursos; el 60% de los que trabajan son asalariados no registrados; entre los jóvenes hay una alta rotación por la aceptación de trabajos transitorios y precarios.385

En Chile, desde la década pasada se instauró un programa nacional masivo para la formación de redes productivas basadas en la autogestión, en el autoempleo y la capacitación en serie vía Internet, vinculadas a trabajo.

La mujer tiene un gran potencial en las redes productivas porque es la que tradicionalmente asiste a la familia en el medio rural y urbano.

Por otro lado al margen de las diferencias de edad y de educación, las mujeres reciben remuneraciones por hora de trabajo, mucho menores que la de los hombres.

A mayor abundamiento, su participación es menos continuada, debido a las exigencias de maternidad y al trabajo doméstico, que la sociedad latinoamericana, tradicionalmente les ha asignado.

385 REPÚBLICA ARGENTINA.- Diagnóstico de la situación laboral de las Mujeres.- Ministerio del Trabajo, Buenos Aires, 2005, pp. 34 y 35


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Los niveles de igualdad de oportunidades reflejan que hasta 2006 la brecha entre la participación de los hombres y de las mujeres en la participación económica y social ha sido importante.

Ello se refleja en ingresos, decisiones al interior del hogar y acceso a puestos directivos, pues la desigualdad social se muestra en distintos ámbitos a saber: ingreso, discriminación en el trato, negación de acceso a servicios básicos. 386

Derivada de dicha discriminación, muchas mujeres abandonan prematuramente los estudios o renuncian a sus puestos de trabajo.

Es de destacar, que según datos estadísticos del INEGI el segmento de la población con capacidades diferentes está compuesto por un millón 795 mil personas, de la cuales, únicamente 400 mil se encuentran ocupadas, con remuneraciones de entre uno y dos salarios y la inmensa mayoría carece de empleo, de ingreso y sufre discriminación.

Adicionalmente, los programas emergentes de empleo contemplaron sólo para 2008, apenas 16 mil plazas de empleo temporal, de los cuales el 49% se concentró en la ciudad de México.

La pobreza e inequitatividad en la distribución del ingreso contribuye a la desintegración familiar y a la disolución del vínculo familiar, a la vez que es causal del incremento de madres solteras que entre 2006 y 2008 se incrementó en casi 13% y se convierte en un problema de salud pública.

En similar circunstancia se encuentra el incremento a las adicciones, que de acuerdo con el más reciente informe de la Secretaría de Salud, muestra como el incremento de éstas se ha convertido en una patología nacional, pues la edad promedio de inicio descendió de los 13 a los 11 años y la población adicta creció en casi 20% en el último quinquenio.387

2.5.4.3 Demografía y subempleo

La tendencia poblacional, según el CONAPO, es que aproximadamente en el año 2012 habrá 115 millones, siendo la edad promedio de los mexicanos para el año 2012, de treinta años en contra posición al promedio que se tiene actualmente.388

La propensión hacia el envejecimiento de la población, se manifiesta de manera más clara en el aumento de la población de adultos mayores, estimándose que al concluir el

386 ONU - PNDU.- Conclusiones del Foro Internacional La situación laboral de las mujeres en América Latina, Bogotá, Colombia, 28, 29 y 30 de mayo de 2008. 387 SECRETARÍA DE SALUD.- Encuesta Nacional de Adicciones, México, 2007. 388 CONAPO.- Proyecciones demográficas 2010 - 2050.- www.conapo.gob.mx


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presente gobierno, aproximadamente 10.5 millones de mexicanos tendrán más de 60 años de edad.

Entre 1992 y 2006, la población de 65 años y más sin ocupación ni ingreso subsidiado, esto es, pensionados, presentó un retroceso de 80 a 71.5%.

Asimismo, sólo la quinta parte de la población urbana de 65 años y más, recibe una pensión en tanto que solo el 4% de los pobres en edad avanzada tienen acceso a ella.

En cambio, hubo un ligero repunte entre el mismo segmento poblacional entre las personas sin derecho a seguridad social, esto es los que carecen de afiliación a alguna de las instituciones como IMSS, ISSSTE, PEMEX, la Secretaría de Defensa Nacional (SEDEÑA) o la SEMAR, que pasaron de 69.3 a 71% entre 1992 y 2006.389

Lo anterior denota claramente la falta de opciones para la población de la tercera edad y la insuficiencia de los programas institucionales destinados a abatir este conflicto social.

Otro de los efectos de la explosión demográfica, será el incremento de la población económicamente activa, que pasará de 48 millones en el 2006 a 54 millones en el 2012. Estas estimaciones, podrían generar crecimiento económico, siempre y cuando se ataque adecuadamente la injusta distribución del ingreso, con políticas que te permitan la generación nuevas fuentes de trabajo, además de hacer verdaderos esfuerzos adicionales, para eliminar el inmenso rezago acumulado, en virtud de que es preocupante de que en los últimos años han descendido los empleos permanentes.

El desempleo abierto en las ciudades se ha venido incrementando en el último quinquenio y los jóvenes están abandonando el país y las zonas rurales. Anualmente los inmigrantes hacia los Estados Unidos son más de 500 mil en edad productiva.

La carencia de empleo es un problema social pues la población económicamente activa, no ocupada, se integra a la economía informal, o bien a labores que no tienen vinculación con su formación educativa, desarticulando la inversión realizada por el estado, al no aprovechar las capacidades generadas.

En este sentido, baste mencionar que en el año 2000, las personas dentro de la economía informal sumaron 6 millones y al terminar 2006, totalizaron 11.9 millones. Es decir el doble tan solo en un sexenio.

Se considera que la población de niños y adolescentes a la edad de ingresar a la educación primaria y secundaria disminuirá como consecuencia de la transición demográfica, destacando que en las regiones con mayores rezagos seguirá en 389 CONEVAL.- óp. cit., nota 134. pp. 17 y ss.


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aumento, de mantenerse las tasas demográficas por encima del promedio nacional.

Es de destacar el aumento previsto en la demanda de servicios educativos de nivel medio y medio superior, estas demandas obligaran a realizar ajustes a la brevedad de los planes de estudio, ya que los mismos se deberán adecuar ante la necesidad de preparar para el empleo productivo a una mayor cantidad de jóvenes y debe ser fundamental como política de estado el equipar y capacitar a la planta docente.

Con los datos aportados anteriormente, destaca el hecho que las políticas públicas han sido ineficaces; que la inversión pública es insuficiente y tampoco es la deseada; que el rezago ancestral en términos de la educación y de salud no han sido atacados frente a la mayoría de los países en desarrollo y las presiones derivadas del aumento poblacional.

Por otro lado, existen, enormes diferencias derivadas del tipo de empleo. En México, hasta hace dos décadas, los trabajadores, con educación primaria recibían casi el doble de ingresos de quienes no tienen estudios, pero ahora casi el 70% de personas con bachillerato terminado no obtienen empleo y son condenados a unirse a las cadenas de desempleo y subempleo.

En el medio rural, además del ancestral atraso, el sistema de producción es extractivo, de explotación.

Al respecto, de la Organización Internacional de Trabajo (OIT), señala que en México más del 50% de los trabajadores laboran sin contrato o prestaciones sociales, debido a la necesidad de empleo entre la población económicamente activa, cifra que año con año se incrementa.

2.5.4.4 Desaliento e improductividad agropecuaria

Es de destacar que la relación de hombres que viven en el campo y en la ciudad, se ha invertido. En la actualidad más del 70% de la población vive en las ciudades. La globalización se ha caracterizado por generar mayores desigualdades, marginaciones, privatizaciones y sobre todo descuido del agro mexicano.

Después de más de diez años, de la entrada en operación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, (TLCAN), nuestro país ha entrado en un estado de pobreza rural mayor que hace dos décadas.

Recientemente el Banco Mundial señaló que “...las condiciones desiguales de competencia entre los campesinos mexicanos con respecto a sus vecinos del norte, puntualizando que las causas de esta desigualdad radican, en los niveles de dotación más pequeños en México, en contraposición con los extensos programas de subsidios


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agrícolas que se aplican en Estados Unidos y Canadá...’’390

La política agropecuaria nacional ha sido errática y los apoyos al campo, no se ajustan a la competencia internacional, a la vez que en los últimos 15 años (2000 - 2008) la balanza comercial en el renglón de importación de alimentos se ha duplicado, al pasar de -8 mil 337 millones de USD a -16 mil 837 millones de USD al finalizar 2008.391

Entre las consecuencias del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), se enumera la disminución de puestos de trabajo en el sector agropecuario mexicano.

Ello se concluye del informe de revisión del TLCAN, donde se explica que el acuerdo trilateral ha beneficiado en 12 años la existencia élites económicas y políticas en detrimento de los derechos de los trabajadores y el medio ambiente.

En el caso específico de México, el economista Carlos Salas, indica que el TLCAN

"...hizo más precario el empleo. De todos los empleos asalariados generados entre el segundo trimestre de 2000 y el segundo trimestre de 2004, sólo 37% tiene todos los beneficios, y23°%”392

A ello se agrega que este Tratado provocó mayor desigualdad económica, pues las ganancias de las empresas crecieron mientras la distribución del ingreso marca una tendencia volátil, el incrementó los empleos mal pagados en la industria maquiladora, y que, a pesar del crecimiento estable de las inversiones entre 1998 y 2005 el flujo de capitales entre compañías no se tradujo en transferencia de tecnología que fortaleciera al sector industrial, factor último que había sido una de las promesas del tratado.

Mientras, la proporción de la población en actividades agrícolas decayó de 26.8% en 1991 a 16.45% en 2004.

De acuerdo con la fuente citada, el Tratado no cumplió su promesa de mejores trabajos y un crecimiento más rápido para México, Canadá y Estados Unidos. En lugar de eso ha promovido una economía continental integrada con reglas fijadas por y para el beneficio de las élites políticas y económicas.

Las reglas del TLCAN protegen los intereses de los grandes inversionistas corporativos mientras recortan los derechos de los trabajadores, las protecciones ambientales y la responsabilidad democrática", según extractos del texto difundidos a la prensa.

Como consecuencia de lo anterior, se advierte una asimetría agrícola que cada vez ensancha las desigualdades. Por informes proporcionados por la Organización de las 390 BANCO MUNDIAL.- Generación de Ingreso y protección social para los pobres, Washington D. C., 2005, p. 112 391 INEGI.- Balanza Comercial de México, Alimentos, 2008. 392 BANCO MUNDIAL.- óp., cit. nota 160, p. 125


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Naciones Unidas, para la Agricultura y la Alimentación (FAO), en 2002, México cosechó 2.5 toneladas de maíz por hectárea, contra 8.4 toneladas por hectárea en Estados Unidos y 7.2 en Canadá.393

Es sumamente importante puntualizar que la productividad laboral, sigue ensanchando cada vez más esta brecha, ya que según cifras de la organización para la cooperación y el desarrollo económico (OCDE), en 2003, el valor bruto del producto por trabajador agropecuario fue de 3 mil 678 USD en México, en tanto que en Estados Unidos fue de 75 mil 148 USD.

Estas diferencias derivan de varias causas, destacando entre otros factores la calidad de la tierras, ya que en términos topográficos y termo pluviométricos, estas tierras son mejores en los países del norte. Por otro lado, nuestros campesinos tienen una enorme desigualdad en recursos naturales.

Por cada trabajador agrícola, Estados Unidos cuenta con 61.3 hectáreas de tierra de cultivo en tanto que en México, solo se cuenta con 3.2 hectáreas de cultivo por trabajador agrícola.

Por otro lado, el país del norte realiza cuantiosas inversiones en investigación e innovación tecnológica así como en un programa de políticas de precio y subsidios, que instrumentaron los Estados unidos desde la ley agrícola 1933, que ha permitido garantizar la rentabilidad de las granjas, permitiendo su capitalización y mejorando su tecnología día con día.

De igual manera es importante destacar que mientras Estados Unidos dispone de tractores por trabajador agrícola, en México solo hay 3.8 tractores por cada 100 trabajadores agrícolas.

Por si todo esto fuera poco, existe una enorme asimetría en políticas agrícolas, toda vez que los apoyos totales a la agricultura, implican transferencias o pagos fiscales explícitos y en subsidios que indirectamente son pagados por los consumidores, que tan sólo en 2004 significaron 48.2% del valor total de la producción agrícola en Estados Unidos.

México observa entonces un desfase en cuanto a modelo productivo, capitalización e innovación tecnológica, así como una promoción marginal del gobierno que impide una mayor productividad.

El gobierno mexicano pasó de la inversión directa en el campo a la política de subsidio compensado, pero sin un modelo ni visión de mediano plazo. Por ello, ante el vencimiento de los plazos para la completa liberación de los productos agrícolas (maíz 393 FAO.- Reporte sobre la alimentación mundial, Roma Italia, 2003


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y fríjol) se presentan protestas y desafíos de difícil solución.

Uno de los mayores problemas es el intermediarismo, como en Sri Lanka, donde los campesinos vendían sus productos a los intermediarios a precios que eran del 50 a 60% menores que el valor real, pero la introducción de los medios electrónicos como el teléfono y el Internet permitieron ventas a precios que promediaban entre el 89 y 90% del precio de los productos.394

Es de destacar, que cuando se logra conseguir que los productores o campesinos, puedan vender bien sus productos y estén bien remunerados, se observa, que se motivan para quedarse en el campo y no trasladarse.

2.5.4.5 Educación

En nuestro país prevalece un gigantesco rezago educativo que afecta a 33 millones de mexicanos, que no han concluido la educación básica, en tanto que en las aulas universitarias, solo se atiende al 25% de la población en edad de cursar la licenciatura, esto tomando en consideración el creciente porcentaje de cobertura mediante instituciones de educación superior privadas que han crecido, en mayor proporción que las universidades públicas.395

Si bien es cierto que hace tres décadas solo el 0.5% de educandos en edad de recibir educación suprior accedía a las aulas universitarias, aun cuando el avance es notable al respecto, se requiere ampliar la matrícula de la educación superior, ya que solo uno de cada cuatro jóvenes en edad universitaria, asiste a una institución de educación superior, además que, en los últimos años el crecimiento de la capacidad instalada se ha registrado principalmente en el sector privado.396

El centralismo educativo aún es abrumador pues tan sólo en el Distrito Federal reside el 46% de la cobertura, lo que contrasta con algunas entidades en donde solo uno de cada 8 jóvenes estudian en el nivel superior; sin embargo, la primera cifra está todavía lejos del promedio que tienen muchos países, incluidos algunos de desarrollo semejante al nuestro.

A ello se suma el costo de la educación a nivel universitario, que presenta un gasto por estudiante de 6 mil 402 dólares anuales, mientras que en preparatoria, es de 2 mil 800 dólares y en secundaria de mil 800, que es una cantidad similar al gasto en primaria.

394 CAIRCROS Francis.- The Death of Distance, Harvard Business School Press, 1997 Boston p.14. 395 NARRO ROBLES José.- Conferencia Magistral Educación y Salud para el Desarrollo de México, en el Aula Magna Ing. José María Fausto Siller de la Universidad Autónoma de Coahuila, 29 de agosto de 2008. 396 Ídem


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2.5.5 Crítica a la política social del gobierno mexicano

Como se ha visto, apenas hasta hace muy poco tiempo, se inicia un enfoque que propugna crear condiciones de estabilidad en las masas depauperadas del país.

Sin embargo, a la luz de los datos aportados, es imperativo el llevar a cabo una verdadera reforma estructural que permita a los mexicanos tener mejores estándares de vida. Dicha reforma estructural, tanto jurídica como económica y social, debe partir del principio que “la pobreza genera pobreza y que siempre es más cara para un país la indigencia que incitar procesos de redistribución del ingreso...397” El liberalismo económico mostró su incapacidad para resolver el problema. La contracción de la actividad estatal durante estos años, el crecimiento demográfico, así como un esquema subsidiario, políticas de estímulo como precios de garantía, o bien aditivos fiscales, el fracaso de esquemas como el extensionismo agrícola y la globalización han sido detonantes de la persistencia de la pobreza y marginación.

Es menester un nuevo derecho económico menos regulador y más promotor de la redistribución. Como señala el maestro Julio H. G. Olvera:

“El derecho económico obra la articulación de la economía en comunidad De la economía privada, surge la economía común. El estado reclama solo la conducción de la economía, no opera por sí mismo, ni pretende sustituir con una burocracia económica, las fuerzas creadoras activas de los individuos. La conducción de la economía por el estado, realiza el principio de que la utilidad común prevalece sobre la utilidad individual”.398

El país, como bien lo expresara el varón de Humboldt es un inmenso cuerno de la abundancia que lamentablemente siempre ha sido mal administrado.

Para ello, aun cuando el estado mexicano ha invertido grandes sumas en educación aún existen círculos viciosos que obstaculizan el crecimiento educativo, y ello a su vez constituye una barrera para conciliar el desarrollo con la igualdad. México tendrá una gran oportunidad de reducir la brecha que existe entre los niveles de ingreso, si logra concatenar el proceso educativo con un cambio mental en la actitud y con las expectativas de desarrollo.

Tal como lo mencionó en alguna ocasión el maestro Rudiger Dornbush:

“Un mejor equilibrio social, además de la estabilización y la reforma estructural,

397 CAMPOS Julieta.- ¿Qué hacer con los pobres?, México, 1997, Ed. Aguilar, p. 154 398 OLVERA Julio H. G.- Derecho Económico, Ed. Arayu, Buenos Aires, Argentina. 1994, p. 97


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constituye la prioridad número uno para América Latina”.399

La desigualdad en el ingreso origina inequidad en el acceso a servicios educativos, de salud y alimentación. La ausencia de éstos en las grandes masas genera a su vez escasas expectativas laborales y de desarrollo por la falta de rendimiento con lo que aumenta la persistencia de los círculos viciosos de pobreza, inequidad, falta de empleo, subdesarrollo, inmovilidad social y pauperismo.

La escasa movilidad social no podrá remontarse mientras no se extirpen las barreras mentales y la diferencia en capacidades básicas y preparación, así como por la discriminación contra ciertos grupos como mujeres, indígenas, personas con discapacidad, o personas en condiciones de pobreza.

La desigualdad es un problema en sí mismo que afecta la cohesión social, entendida como la capacidad de la sociedad de reconocerse como una unidad y actuar de manera solidaria, agudiza los problemas de enfrentamiento político y afecta al crecimiento y al desarrollo económico del país.400

También entendida como el grado en que una sociedad son incluidas, excluidas o marginadas a través de mecanismos de discriminación directa, de marginación geográfica o de aislamiento de oportunidades, el concepto de cohesión social adquiere una dimensión que lo asocia con la redistribución del ingreso.401

El nuestro, es un país con un alto índice de concentración del ingreso, por lo que la disparidad en el acceso a los servicios, a las fuentes laborales, a la educación y las oportunidades de vida, son cada vez mayores.

De acuerdo con un estudio de la ONU, México está considerado como un país con alto grado de ingreso poco redistribuido, e inequidad como Vietnam, Colombia o Namibia, a diferencia de otras naciones de la región como Argentina y Costa Rica.402

En México, el rostro de la pobreza y la desigualdad convive en todos los ámbitos de la vida nacional, entre personas, localidades, ciudades, regiones y el país mismo.

Nuestro gobierno solo invierte el 1.4% del PIB para el combate a la pobreza, cuando según la ONU, se requiere destinar por lo menos el 4.4% del PIB, anualmente por un periodo mínimo de 3 lustros.

Es necesario recapitular acerca de que en los últimos años el gobierno mexicano ha 399 DORNBUSH Rudiger.- Estabilización y crecimiento. Revista Desarrollo y Sociedad No. 27, Facultad de Economía. Universidad de los Andes, Perú, 2007 400 ONU - PNDU.- óp. cit., nota 156, p, 34 401 Estimación realizada con base en el Índice de GINI.- Cfr.- CONEVAL, Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México, 2006, México, 2008, p. 41 402 Ibídem.- pp. 41 y 42


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dado pasos para abatir el problema de la ancestral inequitatividad. Prueba de ello son los programas Procampo y Oportunidades.

A través de subsidios directos y transferencias, ambos fueron una herramienta eficaz para reducir la pobreza extrema de 28.4 a 24.5% en 2006, equivalentes a 1.7 millones de personas.403

Otro avance es el acceso a la seguridad social, sin embargo, la cobertura de la seguridad social no es universal, toda vez que diferencia y deja sin cobertura al segmento de personas con niveles relativamente altos de ingreso.

Adicionalmente, en 1992, casi 7 de cada diez familias que conforman el 20% de la población más pobre del país carecían de acceso a seguridad social institucional. Por ello, a través de los Programas Oportunidades y Seguro Popular se crearon formas para abatir el rezago en esta materia. Lamentablemente, este esfuerzo queda trunco por insuficiencias, así como un esquema que aun cuando debería ser completo, en la práctica no lo es.

Al finalizar 2006, las familias sin acceso a alguno de los programas de atención y seguridad social descendió a 50.1%, esto es se redujo el problema en 30 puntos porcentuales a nivel nacional, donde en el medio rural este indicador descendió de 85.4 a 39.9% entre 1992 y el año referido al principio.404

Aun cuando los esfuerzos realizados son alentadores, la brecha para lograr una cobertura a la población total es lejana, sobre todo si se parte de la premisa que el crecimiento de la seguridad social parte del número de empleos formales, los cuales son producto del crecimiento económico. Si éste último es tasa cero, o es bajo, no habrá posibilidad de remontar mayores progresos al respecto.

La pobreza, está ligada al funcionamiento mismo del sistema capitalista, que la reproduce incansablemente.

La redistribución es imposible mientras subsista el acaparamiento de la riqueza en unas pocas manos. Ello implica pensar en un cambio de los procesos productivos, una distribución del trabajo más amplia y mecanismos que cambien el sistema del subsidio por el de las redes de trabajo familiares, intrafamiliares y comunitarias.

Favorecer la redistribución del ingreso, implica modificar el sistema de captación fiscal, pero sobre todo, la mentalidad y el enfoque patrimonialista de la empresa para convertirla como en los países asiáticos, mecanismos móviles para favorecer la ocupación de quienes hoy subsisten por el subsidio.

403 ONU - PNDU.- óp., cit., nota 156, pp. 34 y ss. 404 Ídem


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La lucha contra la pobreza, pero sobre todo contra la inequitativa distribución del ingreso implica la creación de políticas públicas encaminadas a un crecimiento sustentable, con expectativas de progreso real para las familias.

Los mecanismos e instrumentos de política social del estado mexicano empleados hasta ahora, resultan insuficientes y deficientes porque han partido de los esquemas de subsidiaridad, en vez de la educación para la producción, la concientización y cambio de actitud para con la disciplina, así como la madurez del espíritu nacional para conservar la unidad nacional.

La fuente más importante para reducir la pobreza, es el crecimiento económico, generador de empleo, movilización de recursos financieros, creación d infraestructura y servicios, a la luz de la experiencia internacional que demuestra la ineficacia de las políticas asistencialistas puras, pueden tener un efecto aliviador, de corto plazo, sin embargo estos métodos inhiben la creatividad y contradicen los conceptos de lo autosustentable.

Una arista adicional es la dispersión de los programas, presupuestos, dependencias y agencias gubernamentales encargadas de la política social, así como la pulverización de los esfuerzos realizados.

Hasta 2007, la suma de los programas sociales federales fue de 179 de los cuales 38 corresponden a SAGARPA; 28 a la SEP; 27 a la Secretaría de Salud; 20 a SEDESOL; 18 a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; 14 a la SEMARNAT; 7 a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social; 7 más a la Secretaría de Gobernación; 5 a la Secretaría de la Reforma Agraria; 2 a la Secretaría de Energía, y uno más a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en el sector central de la Administración Pública Federal.405 El resto corresponde a organismos públicos descentralizados y empresas paraestatales como IMSS y CONACYT.

Tan sólo las Secretarías de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA); la Secretaría de Educación Pública (SEP) y la Secretaría de Salud (SS) coordinaron el 73% de dichos programas (145). En 2007, el 76% del presupuesto se concentró en 85 programas a cargo de la SEDESOL, la SSA y la SAGARPA.

Lo anterior no es criticable por sí mismo, sino que muestra la concentración del gasto federal, situación que bien pudiera revertirse hacia los estados con el fin de efectuar ejercicios de redistribución de los ingresos públicos federales.

Los efectos de la desigualdad en la distribución del ingreso no son exclusivos del país,

405 CONEVAL.- óp. cit., nota 134, p. 74


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devienen del sistema capitalista, del modo de producción, del concepto de la riqueza y de la participación en ella por parte de las distintas sociedades.

El modo de producción capitalista, está conceptuado para generar riqueza y ganancias, con la visión extractiva y de dependencia que modernizó el antiguo sistema esclavista, que se redujo en las libertades políticas pero la forma de dominio sobre los fuertes hacia los débiles, se transformó a las presiones y conductas económicas.

2.5.6 Distribución desigual en el mundo

Con la caída de los países de la “ex - cortina de hierro” quedó demostrado que las economías cerradas sucumben por las fuerzas del mercado externo y que el estado totalitario queda como anquilosado y pasado de moda.

Al igual, después de dos décadas, el capitalismo globalizado ha entrado en serias contradicciones, pues ha probado que, como bien estableció Marx, en su fase superior, contribuyó en gran medida a ahondar las brechas entre riqueza y pobreza.

Es conveniente destacar que a pesar de la crisis financiera, los Estados Unidos representan el 6% de la población mundial; pero consume el 48% de la riqueza total del planeta.

La cuarta parte de la población mundial consume el 70% de la energía total que se genera en el planeta, así como el 75% de los metales, el 85% de la madera y el 60% de los productos alimenticios.

Solo el 15% de la población mundial -la que vive en los países ricos- efectúa el 56% del consumo de bienes y servicios, mientras que el 40% más pobre, consume sólo el 11% del total. En las últimas dos décadas se ha hecho más aparente este desfase pues en la actualidad, con 150 millones más de habitantes, África consume 20% menos de lo que hacía hace 25 años. 406

850 millones de personas pasan hambre con su corolario de enfermedades, sufrimiento y muertes prematuras. Incluso en las potencias emergentes este problema se mantiene constante: el 9% de las personas en Brasil, el 11% en China y el 21% en la India siguen pasando hambre. 407

Mientras el poder adquisitivo y los recursos de las clases medias y elevadas de los países en desarrollo practican un consumismo derrochador, las mayorías no cubren sus necesidades fundamentales, pues, como mencionamos capítulos atrás de este estudio, 2 mil 800 millones de personas sobreviven con menos de dos dólares diarios y 1 mil

406 ISASI Mikel.- La desigualdad en el mundo. Pobreza en cifras. www.Densamientocritico.com 407 Ídem


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200 millones más con menos de un dólar por día.

La tecnología de punta implica gran inversión en investigación, lo cual es solo posible en la totalidad de los países industrializados y algunas economías emergentes, situación que encarece su desarrollo e importación con la consecuente desigualdad que conlleva.

La revolución informática, semejante a la aparición del alfabeto, la imprenta o la revolución industrial está produciendo una reorganización del espacio y del tiempo. En contraposición a ello, 60% de las personas en el mundo, no han hecho nunca una llamada telefónica y un tercio de la humanidad vive sin electricidad.408

Durante 1977, hubo aproximadamente 2 millones 500 mil de páginas WEB accesibles al público, mientras en la actualidad existen, alrededor de 755 millones de éstas.

El 79% de los usuarios reside en los países ricos, mientras que en los países más pobres es solo el 0.4% de los habitantes tiene acceso al ciberespacio.

En México, es notable la explosión en cuanto al uso de esta importantísima herramienta. En 2002 los usuarios de las redes de comunicación cibernética sumaron 0.95 millones de personas; en tan sólo tres años (2005), tal indicador creció 10 veces y al finalizar 2008 la población con correo electrónico es de 14.78 millones de mexicanos. Este asombroso dato muestra que en menos de una década y en ciclos de cada tres años se duplica la población con acceso a este medio.

También es de resaltar el hecho que el segmento demográfico con mayor interés fluctúa entre los 8 y 20 años de edad, a la vez que la proliferación de páginas WEB y Blogs es de casi 7 millones en México.409

2.5.7 Desvinculación del sistema educativo con la planta productiva

Desde 1921, el estado mexicano asumió con fuerza la tarea educativa. En la actualidad, la inversión es elevada, casi la cuarta parte del presupuesto federal.

En algunos aspectos los resultados son alentadores. El INEGI señala que tan sólo en el ciclo 2006 - 2007, la eficiencia terminal en el nivel de Primaria fue de 92.1% y para el nivel de Secundaria 78.8% a nivel nacional.

Sin embargo, llama poderosamente la atención que la tasa de absorción410 en el nivel de profesional técnico sea de 10.0, comparada con la de bachillerato que es de 85.6 y la correspondiente al nivel superior es de 78.8. 408 THE WORLD BANK.- Informe sobre el Desarrollo Mundial: Lucha contra la pobreza 2005, Washington, D. C., 2006 409 El Universal.- Sección computación.- El boom de la informática, 12 agosto de 2008 410 Capacidad instalada de las instituciones educativas para recibir educandos y ofrecer servicios de enseñanza.


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Ello, extrapolado con las tasas de deserción para dichos niveles, que son de 22.6 en profesional técnico; 14.7 en bachillerato y de 19.2 en educación superior.

Lo anterior muestra claramente que los rangos de deserción escolar son más graves en los niveles de profesional técnico, bachillerato y profesional, o sea, educación media superior y superior, los cuales casi siempre obedecen a problemas económicos contingentes de tipo económico-familiar.

El panorama se torna más desalentador cuando se agregan las elevadas tasas de reprobación que en profesional técnico fue de 24.7; para bachillerato la tasa fue de 33.7 y en educación superior (sólo nivel de licenciatura) 28.9. 411

De lo anterior se desprende que conforme el nivel se eleva, la oferta educativa disminuye. Ello es obvio, sin embargo sorprende la orientación, pues desde hace casi 30 años, la preferencia de las generaciones estudiantiles se dirigió hacia las carreras de ciencias sociales y económico administrativas412 como Contaduría, Administración y Derecho, lo que implica saturación del mercado de trabajo.

Tan sólo en el ciclo 2008, la clasificación de la población estudiantil en nivel de licenciatura en la UNAM por área de conocimiento, mostró el que 41.1% de los inscritos fue en ciencias sociales; 29% en ciencias biológicas y de la salud; 19.8% en ciencias físico - matemáticas e ingenierías y 10.1 en humanidades y artes.413

Las quince carreras con mayor demanda en nuestra Alma Mater únicamente en el ciclo 2007 - 2008, fueron, en prelación: Derecho, Médico cirujano, Administración, Psicología, Arquitectura, Ciencias de la Comunicación, Cirujano dentista, Economía, Medicina Veterinaria y Zootecnia, Químico biólogo farmacéutico; Enfermería y obstetricia; Relaciones Internacionales, Pedagogía y Biología.414

En el aspecto educativo, México ha evolucionado aun cuando no al mismo nivel de sus socios comerciales de la OCDE. Si bien en 1998 el nivel promedio nacional era de 4.6 años per cápita, al finalizar 2008, tal indicador para la población económicamente activa (PEA), es de 8.6 años.415

Los datos mencionados llevan a la reflexión de que aun cuando los avances son presentes, la demanda laboral en el país es mínima para tales carreras, comparada con la sobresaturación de oferta. No existen fuentes laborales suficientes para albergar al cúmulo de profesionistas egresados de las instituciones de educación superior.

411 INEGI.- Educación. Dinámica escolar, 2006- 2007.- www.inesi.sob.mx 412 Clasificación de la UNAM 413 UNAM.- Agenda Estadística 2008. Dirección General de Planeación, México 2008. 414 Ídem 415 INEGI.- op.cit., nota 181


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Lamentablemente, contar con un título profesional no es garantía de empleo, a la vez que es indispensable reorientar el esquema vocacional hacia una preparación escolar dirigida al sistema productivo nacional.

Desde hace casi tres décadas es presente el problema laboral para las personas con más de cuarenta años. Se ven obligados a ahorrar —cuando casi es imposible— o trabajar por un mayor número de años para poder calificar con recursos para el momento de su retiro.

Son escasas las oportunidades laborales para todos los segmentos de edad de la población, los jóvenes con frecuencia compiten con desventaja. Muchas empresas los toman en cuenta por el hecho de que reciben salarios más bajos que las personas de mayor edad, con experiencia y son moldeables a las exigencias de los complicados perfiles laborales.

La desigualdad en la distribución del ingreso comienza desde los rangos de sueldos y salarios que ofrece una economía de mercado libre, donde una misma profesión en puestos similares puede tener distintas cantidades de remuneración.

Otro aspecto es que no todas las ramas de actividad económica constan de patrones generales de consumo de mano de obra.

Ejemplo clásico de ello es la industria de la transformación, que emplea a una mayor cantidad de jóvenes, pues 24% del total de su personal, esto es, uno de cada cuatro, fluctúa entre 16 y 24 años. Tal porcentaje se eleva a 54.3% al incluir al segmento restante que llega hasta un promedio de edad de menores de 35 años.

En contraste con los sectores de educación y salud, el porcentaje de jóvenes empleados es muy bajo, solo el 9.7% para los que tienen menos de 25 años y 35.3% para los menores de 35 años.416

Por ejemplo, un Ingeniero Civil percibe en promedio poco más de 6 mil pesos mensuales, cuando es recién egresado. En la misma profesión, dependiendo de los puestos, la responsabilidad, la experiencia, los salarios de dicha profesión, pueden elevarse hasta en 74% entre ambos casos.

En el caso ejemplificado, es de destacar que solo el 5% del segmento que conforma el mercado laboral para esa profesión, son menores de 25 años; el 27% tienen menos de 35 años y el restante 68% son personas con edad de 35 y más años.

En circunstancias de crisis económica —como la actual— se cumple el antiguo principio que rige el mercado en el sentido que “a mayor oferta y escasa demanda los precios 416 SECRETARÍA DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL (STPS.- Observatorio laboral 2006. México, 2007


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disminuyen” y en este caso los salarios sufren decrementos por la excesiva mano de obra circulante en el medio, donde el salario es bajo y la competencia se eleva.

Otro ejemplo clásico de profesionistas con escasas posibilidades son los Administradores de Empresas, que en similitud de circunstancias al anterior, sufren para lograr acomodo y cuando lo obtienen, el salario es poco remunerativo y fluctúa entre los 5 mil y 9 mil pesos mensuales.

La oferta laboral es cada vez mayor para quien se desarrolla en áreas como la biotecnología, la robótica, los procesos industriales, de transformación y ecología que para quienes egresan de las carreras administrativas.

La insatisfacción y frustración son presentes en la medida que la oferta laboral no siempre es acorde a la preparación y conocimientos académicos del individuo.

Uno de cada diez egresados busca cambiarse de empleo, por falta de motivación, en virtud de que el que tiene no le satisface; un 10% más busca el autoempleo. En 2006, del medio millón de egresados de la carrera de administración, solo el 20% obtuvo puestos remunerativos; el 52% no tiene alta responsabilidad dentro de la empresa, es decir no se encuentra al frente de un área o es responsable de un departamento, jefatura o supervisión.417

2.5.8 Desigualdad laboral

Con un panorama adverso en cuanto a las oportunidades laborales, caracterizado por la masificación del trabajo y los bajos salarios, cuatro de cada diez egresados de universidades privadas o públicas, optarían si pudieran, por continuar su preparación académica, sin embargo la necesidad económica el 30% busca de inmediato empleo y se enfrenta a la amarga realidad de carencia de éste.418

Especialistas en recursos humanos consideran que las oportunidades laborales se reducen ante multitud de egresados de carreras para las que no existe oferta de trabajo. Los empleos remunerados son para técnicos, en ramas que no son económico administrativas.

En la práctica, no es difícil encontrar trabajadores de nivel técnico que obtienen empleo con remuneración por hora de 50% más que un egresado universitario.

La brecha del ingreso por nivel educativo es sumamente significativa. Por un lado, implica desigualdad, por la vocación y orientación de nuestro sistema educativo, y por su falta de vinculación con el aparato productivo.

417 Ídem 418 Ídem


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El recurso humano proveniente de la educación formal, puede enriquecerse con la experiencia, y esto ocurre a diferentes ritmos entre los que tienen más y menos educación. Lo anterior se debe que al acumular años de experiencia, la expectativa de ingreso del individuo calificado aumenta continuamente, a diferencia del trabajador no calificado.

En algunos casos la discriminación hacia el género, también impacta pues en diversos segmentos del sector industrial y de servicios es comprobable que la mujer percibe menor ingreso que el hombre.

Otro factor de desigualdad laboral, es la brecha en cuanto a salarios que se da en el campo y la ciudad, destacando que en el campo todos ganan menos.

Las brechas de ingreso por género, son moderadas en los empleos formales, pero muy amplias en los empleos informales. Es de destacar que la mayor discriminación aparente contra las mujeres en el sector informal, se encuentran principalmente en El Salvador, Honduras y Panamá.

Otro factor sustantivo, obedece a la remuneración según los diversos tipos de empleo, por ejemplo en el sector rural, los trabadores informales, tanto si trabajan por cuenta propia, como si son asalariados de empresas pequeñas, reciben remuneraciones inferiores en 40% en comparación con los trabajadores formales urbanos.

2.5.9 Desigualdad educativa

No es posible abordar el tema de la desigualdad educativa sin hacer un balance justo que reconozca los avances y pondere las carencias en este importantísimo rubro.

De 1921 a 1940 los niveles de educación avanzaron lo que en todo el siglo XIX no fue posible lograr. La primera campaña de alfabetización logró enseñar a casi 100 mil mexicanos en tres años. Logro titánico para su época.

Entre 1950 y 1970, el avance educativo mostró significativos adelantos con la apertura de escuelas (68% entre 1959 y 1969) que posibilitó las campañas nacionales de alfabetización, el plan de 11 años, la capacitación y profesionalización del magisterio, la creación de los Libros de Texto Gratuitos, e impulsar todo un proceso educativo419 que permitió duplicar la matrícula escolar al pasar de 4.2 a 9,5 millones de niños inscritos en primaria.420

Fue la época en que el estado mexicano pasó a destinar del 21.6% (en el año 1958) del

419 LÓPEZ MATEOS Adolfo.- VI Informe rendido ante el H. Congreso de la Unión. 1964. México a Través de los Informes Presidenciales. Secretaría de la Presidencia, México, 1976 Tomo 11, pp. 312 -314 420 DÍAZ ORDAZ Gustavo.- Informe rendido ante el H. Congreso de la Unión., en la apertura de sesiones el 1°de septiembre de 1970, pp. 333 y 334.


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Presupuesto de Egresos de la Federación a 34.6% en 1970 para la actividad educativa, esto es, más de la tercera parte de sus recursos anuales.421

Dicha circunstancia fue una proeza dado que en la tal época el resto de América Latina destinaba recursos que no excedían del 8% de sus presupuestos anuales de egresos y en algunos casos como Haití u oros de Centroamérica que no fluctuaban del 3%.

Las autoridades mantuvieron la tesis que la educación fue el recurso más importante para mejorar la calidad de los trabajadores en América Latina entre 1950 y 1970. Esto cambió de manera drástica en entre 1971 y 1983.

Si bien es cierto que el avance educativo alcanzado por México fue considerablemente inferior a la media mundial para naciones con niveles similares de desarrollo económico, no es posible soslayar que el nivel aumentó gradualmente durante las dos décadas posteriores, siguió siendo inferior a la línea de tendencia internacional. Sin embargo, en la década de los ochenta el crecimiento del avance educativo en México se aceleró, actualizándose conforme a los estándares internacionales de 1990.

Ello fue posible en a pesar del estancamiento económico del país en que el producto interno bruto (PIB) per cápita de México a mediados de la década de los noventa fue aproximadamente el mismo que el de 1980-1985.

Con todo en contra, los registros de escolaridad aumentaron considerablemente entre 1980 y 1990.

Si bien, el nivel de escolaridad promedio en México aumentó aproximadamente en un año por década, durante el periodo 1960-1980 (de 2.76 a 4.77 años); éste se duplicó en la década de 1980-1990, esta rápida mejora refleja los grandes esfuerzos realizados en México desde 1950 para aumentar la calidad de la educación pública y ampliar su acceso a ésta. Una de las consecuencias de estas tendencias es que el segmento de trabajadores con escolaridad inferior a la educación primaria disminuyó de casi un 50% en 1984, al 36% en 1994; mientras que el segmento de trabajadores con un nivel mínimo de educación secundaria concluida aumentó del 26% al 39%.422

El rápido crecimiento del avance educativo en México, que afecta el crecimiento per cápita contra las aportaciones de diversos factores en un esquema de contabilidad del crecimiento, incluyendo el avance educativo como una especie de poder notarial para acumular capital humano.

Aun cuando el ritmo de crecimiento económico sufrió una interrupción importante

421 ORTIZ MENA Antonio.- óp. cit., nota 125, p. 271. 422 MONZA Alfredo.- Nivel educativo de la fuerza de trabajo y composición de la ocupación, Sistema de Información de Tendencias Educativas en América Latina, SITEAL. - UNESCO. Buenos Aires, Argentina, 2007


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después de 1982, el estado mexicano optó por persistir en el esfuerzo educativo, lo cual permitió la acumulación de capital físico y crecimiento de la productividad por factor.

Con todo y estos esfuerzos, en la actualidad el 69% de los trabajadores ocupados tienen como grado máximo de estudios el nivel de secundaria; 27% no terminó el nivel de primaria y sólo el 4% cuenta con educación superior.423

En números absolutos la población ocupada que no terminó la primaria, son 8.4 millones, las que si la terminaron fueron 9.8 millones, aunque no concluyeron el siguiente nivel, y solo 13.2 millones terminó la secundaria.

Los trabajadores con estudios, de preparatoria o equivalente, o con grado superior representan 25% de los 42.1 millones de ocupados en México.424

En relación a lo anterior, en opinión de la Asociación Mexicana en Dirección de Recursos Humanos, (AMEDIRH) el tipo de empleo que ostentan quienes tienen el grado académico de secundaria como máximo, es el que realizan mensajeros, telefonistas, secretarias, capturitas y obreros entre otros.

A su vez, el Banco Mundial sostiene que la calidad de la educación en México, no ha logrado el mismo crecimiento que la cobertura educativa. Señala que desde la descentralización de la educación básica en 1992, los estados son responsables de esta función pero son muy pocos los que instauraron políticas de valuación sobre el aprovechamiento escolar, a pesar de que su costo es menor al 1% del total del presupuesto educativo local.

Según dicha fuente, se recomienda mejorar el clima escolar relativo a las relaciones entre los maestros y los estudiantes y sus expectativas de desarrollo, pues está íntimamente relacionado con el mejoramiento de la calidad.

Concluye, que haciendo “...más efectiva la educación a través de la compensación por desventajas, al introducción de la autonomía escolar y el fortalecimiento de la rendición de cuentas..." México podría avanzar más en calidad educativa, con sistemas estatales de evaluación y dotando a las escuelas de mayor autonomía.425

Es importante, el evaluar el señalamiento de dicho organismo en el sentido de que el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), es una barrera para reformar y mejorar el nivel de enseñanza, argumentando que en vez de preocuparse por mejorar la calidad de la educación, le ha dado prioridad al aumento salarial, la seguridad laboral, la movilidad docente y en expandir el número de plazas. Por otro

423 INEGI.- Encuesta Nacional de Empleo y Educación, México 2006 424 Idem 425 THE WORLD BANK.- Determinants of Welfare Disparities within Latin American Countries, Vol. 1, Washington D. C., 2009


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lado, si bien es cierto, que el organismo no hace suyo dicha afirmación, sostiene que el nivel de conflicto entre el sindicato magisterial con la autoridad local, reduce el número de días de clase, lo que tiene un impacto negativo para el aprovechamiento escolar para los alumnos.

Dicho informe, propone para mejorar la calidad educativa, la expansión de los programas de apoyos a la gestión escolar (AGE), del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE), que entrega transferencias monetarias a las asociaciones de padres de familia de las escuelas y fomenta su participación en el proceso educativo de sus hijos y el programa “Oportunidades a las escuelas indígenas".

Las sociedades donde los niveles educativos difieren mucho entre unas personas y otras, es probable, que tengan una mayor concentración del ingreso laboral que sociedades en donde las diferencias no son tan marcadas.

También existen diferencias de remuneración entre quienes tienen un mismo número de años de educación, esto se debe en parte al resultado de diferencias de calidad o en las características de la educación, es decir no solo el número de años estudiados, si no clase de educación.

El nivel promedio de educación, la distribución de la educación, las brechas de remuneración por niveles educativos y las diferencias de calidad, son las cuatro características más importantes que deben tomarse en cuenta para analizar la influencia de la educación en la percepción del ingreso laboral. Como podemos ver, las diferencias empiezan a surgir cuando algunas personas empiezan a recibir más y mejor educación que otros. De esta forma las remuneraciones de quienes tienen mucha educación tenderán a ser muy altas inicialmente, cuando son una minoría, pero serán menores en sociedades con niveles de educación menor y mejor distribuida.

Por lo tanto una mala distribución en la educación, se reflejara no solamente en diferencias en el número de años de escolaridad alcanzada, sino en quienes tienen educación de inferior calidad, recibirán salarios menores y por lo tanto menor probabilidad de alcanzar niveles educativos más altos.

El progreso de educación puede apreciarse en forma más directa comparando la educación alcanzada por las distintas clases sociales de los individuos.

Los logros de educación por generación, deben superar los de las generaciones pasadas, tanto para los hombres como para las mujeres, el progreso entre mujeres ha sido más rápido que entre los hombres, pero sin embargo sigue siendo muy bajo el avance.

El avance educativo alcanzado en México aumentó de manera significativa durante la


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década de los ochenta y principios de los años noventa, a diferencia que en forma notable con la desigual acumulación de capital físico. Al mismo tiempo, las tasas de rendimiento de inversiones en diferentes niveles académicos se muestran considerablemente menores a diferencia de lo que reflejaban hace una década.

Esto implica que, desde un punto de vista social, las inversiones en educación han estado efectuándose de manera más eficaz. Sin embargo, otra tendencia clara a lo largo de la última década ha sido un aumento considerable en la desigualdad de los salarios, acompañado de un descenso en los ingresos reales de los miembros más pobres y menos educados de la sociedad.

La mayor diferencia salarial plantea tres retos a los encargados de formular las políticas públicas sobre empleo:

a) Encontrar los mecanismos para paliar y enfrentar la disminución de ingresos reales que enfrenta gran parte de la población del país.

b) Diseñar mecanismos de enseñanza - aprendizaje, capaces de remontar las tasas de reprobación, evaluación y nivel cultural de las generaciones en edad escolar y las siguientes.

c) Estructurar un sistema de compensación y estímulo a las instituciones de educación superior, con el fin de que su asignación presupuestal corresponda al nivel de preparación y calificación de aprovechamiento.

El propósito de lo anterior, obedece al imperativo de abatir la improductividad, el subempleo, así como el desempleo abierto que sufre el 38% de los mexicanos entre los 15 y 24 años, que de acuerdo con las cifras de la OCDE no asiste a la escuela, ni tiene empleo, esto es, 39.5 millones en números absolutos, cifra que es alarmante en la medida que el mismo indicador para la totalidad del resto de los países de América Latina y el Caribe, tan sólo es de 22 millones de jóvenes, no 22 millones de jóvenes no estudian ni trabajan, (21%) de la población de 16 a 29 años de edad.426

De conformidad con la fuente consultada, a partir de los 15 y 17 años, se incrementó de forma significativa la deserción escolar y advierte que el nivel básico es completado en mayor medida por las mujeres. Sin embargo, los siguientes niveles tienen mayor presencia de hombres con preparatoria y licenciatura completa.

Adicionalmente, el promedio de lectura per cápita en México es de 1.2 libros por año hasta 2002, índice que ha descendido hasta 0.88 en 2005, en comparación con el promedio de 20 libros leídos por ciudadano en los Estados Unidos y Canadá. También resulta insólito que entre las causas de deserción escolar, los jóvenes manifiestan que

426 OCDE.- Reporte sobre la competitividad en los países miembros, Berna, Suiza, 2009


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deben trabajar y no les gusta estudiar.427

En el caso del género, las mujeres que no logran llegar a la educación superior y que fluctúan en el decir de entre los 16 y 20 años, manifiestan que su ocupación principal se canaliza a la actividad ociosa o bien al trabajo no remunerado en las labores domésticas.428

Preocupa sobremanera que el 16% de los jóvenes mexicanos de entre 16 y 29 años (hombres), piensan en emigrar a los Estados Unidos, ante la falta de empleo y oportunidades. 429

Lo anterior constituye un problema social, pues se estima que alrededor de 5 millones de jóvenes con escasas o nulas posibilidades de encontrar ocupación remunerativa y expectativas de progreso, les resulta atractivo incorporarse a actividades delictivas, seducidos por la obtención de dinero fácil y de una subcultura que en el último decenio exalta la delincuencia como forma de vida.

Otro segmento está conformado por aquellos jóvenes cuyas condiciones pecuniarias sólo les permiten inscribirse en carreras fáciles y cortas, que los condenan a empleos poco remunerativos o que carecen de demanda.

Todo lo anterior conlleva a una reflexión acerca del cambio de los valores. Nuestro sistema educativo ha masificado la enseñanza, pero ha descuidado materias formativas tan importantes como la historia, el civismo, o bien aquellas que transmiten valores, códigos de ética, de conducta y comportamiento en sociedad.

Como bien lo afirmó el eminente maestro universitario y filósofo mexicano Samuel Ramos:

“Es indudable que el denominador común de las reformas en la enseñanza es la acción útil. En la juventud y en los maestros, y aun en los intelectuales, hay la preocupación de adquirir un saber inmediatamente aplicable a la vida. Por eso el 'pragmatismo” y el “vitalismo” han sido las doctrinas más afortunadas en nuestro mundo universitario.

[…]

“Con la más superficial inspección de nuestro entorno social, observamos que toda la vida mexicana, en todas sus partes, se ha orientado a la consecución de resultados inmediatos. Los programas de la vida individual o social están calculados para el presente o para el futuro inmediato.

427 UNESCO.- Situación de la educación en América Latina, París, Francia. 2007 428 INEGI.- Conteo de Población y Vivienda 2005. México, 2006 429 INEGI.- Encuesta Sobre Migración en la Frontera Norte de México, 2005.


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[…]

“Poco importa que la realidad no responda a satisfactoriamente a la impaciencia del afán humano, [...] Esta vida hace la impresión de una actividad irreflexiva, sin ninguna finalidad precisa. Los nuevos planes de educación nacional, así como las vagas nociones sobre el significado de la cultura, en que pretenden justificarse, son el reflejo del estado colectivo... Su inspiración no viene de arriba, la inteligencia, sino de abajo, de los instintos...’430

Asimismo, los niveles de educación promedio han crecido lentamente y la estructura educacional de la población se encuentra sesgada hacia una promoción muy alta de individuos con alguna educación primaria y muy baja de aquellos con educación secundaria. Esto se ve reflejado en la distribución de la educación para lo que hay que ver la relación que existe entre el nivel promedio y la distribución de la educación en la población, a niveles muy bajos de educación, como es el caso de México, La dispersión de la educación es baja, puesto que muy pocos cuentan con educación y las diferencias entre generaciones son pocas y dentro de cada generación los individuos tienden a tener niveles semejantes.

Pero a medida que la economía crece, el progreso educativo ocurre en forma poco proporcional, en virtud de que se eleva la educación inicialmente, de solo unos grupos muy pequeños de la población y por lo tanto nos encontramos con diferencias de la educación entre generaciones viejas y nuevas y también dentro de cada generación en virtud de que el sistema operativo llega solo a una pequeña fracción de la población en edad escolar. Por lo tanto al principio del proceso esto conduce a la diferencia de la educación.

Por lo tanto la división de la educación se abate, a medida que mayor es la proporción de la población que logra mejores niveles de educación.

De esta forma la división de le educación entre generaciones continua elevándose un tiempo, mientras que la división de educación dentro de las generaciones, empieza a bajar una vez que se amplía el nivel de educación básica. En el momento en que el nivel de educación promedio es elevado, la división total tanto entre generaciones como entre una generación y otra tiende a disminuir, puesto que hay un límite de número de años que las personas permanecen en el sistema educativo. Una vez que los grupos más educados terminan su educación, con nivel escolar promedio más alto, implica una menor brecha en la educación en relación a los grupos siguientes. Por lo tanto si todos tienen educación universitaria, la división de la educación desaparece.

430 RAMOS Samuel.- Perfil del hombre y la cultura en México (1934), Obras completas, Tomo I., UNAM, 2a reimpresión, México, 1990. p. 139


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2.5.10 Desigualdad económica

De igual manera con un aumento del ingreso per cápita del 3% anual se requerirían entre 15 y 25 años para reducir a la mitad los niveles de pobreza actuales. Tal afirmación surge a partir de los más de 40 millones de habitantes con ingresos actuales de entre 1 y 2 USD/día.

En esta circunstancia, si menos del 20% de la población total del país concentra casi el 75% del ingreso, sin vías de redistribución, ello puede conducir a la larga el funcionamiento del sistema político, de las instituciones y, con ello, debilitar la aceptación de las instituciones y principios democráticos.

En la última década los procesos de ciudadanización y democracia en México se consolidan. Sin embargo, la desconfianza en el gobierno y los gobernantes decrece constantemente.

Una encuesta reciente muestra que en nuestro país la gente cree y confía en orden descendente en la iglesia y en el ejército, pero desconfía del gobierno, de las autoridades y la credibilidad de los cuerpos legislativos está puesta en duda por los ciudadanos. En la medida que hay avance educativo, la distribución del ingreso disminuye, tal estimación fue publicada antes de la recesión de 1995 y, por lo tanto, no puede atribuirse a efectos de un ciclo económico. En cambio, el aumento en la desigualdad del ingreso general parece estar estrechamente relacionada con un aumento en la dispersión de sueldos y salarios en los diferentes niveles laborales.431

Aunque el sueldo promedio aumentó durante esa década, la mayoría de los trabajadores experimentaron una disminución importante en el poder adquisitivo de sus percepciones, pues 83% de la población trabajadora sufrió un desplome de sus salarios reales durante la década mencionada.

El deterioro de los sueldos reales se compensó parcialmente a través de aumentos en horas trabajadas, sugiriendo curvas flexionadas de la oferta de trabajo en niveles de bajo ingreso. Sin embargo, esto no bastó para evitar un deterioro del ingreso total para la mayoría de los trabajadores.

Ram Rati elaboró una explicación sobre una distribución del ingreso en deterioro, estrechamente relacionada con el progreso del avance educativo.432

En términos generales, se considera que la educación tiene un efecto de nivelación sobre los ingresos, lo que indicaría una relación positiva entre indicadores de

431 TRANSPARENCIA MEXICANA.- Encuesta sobre credibilidad, México, 2009 432 RATI Ram.- Intercountry and intracountry inequalities in school enrollments: a broad international perspective, Harper Papers Ed. New York, 1995


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desigualdad salarial y educativa. Sin embargo, la dispersión del avance académico y el nivel medio de escolaridad no necesitan relacionarse de manera concluyente en forma monótona. Al examinar esta relación mediante un análisis comparativo multinacional, por lo que el autor consultado, discurrió una relación entre el nivel medio de escolaridad y la desigualdad académica en la población activa. Es decir, a medida que la escolaridad se amplía,

La desigualdad educativa aumenta al principio, pero después de alcanzar su nivel más alto, empieza a disminuir. Ese momento decisivo ocurre cuando el nivel medio de escolaridad es de alrededor de 6.8 años para la muestra total de países, y de 6.3 años para la submuestra de países menos desarrollados. Por consiguiente, si los niveles escolares de México hubiesen sido inferiores al alcanzado en el momento decisivo, es concebible que el rápido aumento del avance educativo en los ochenta pueda haber contribuido a una mayor desigualdad salarial por medio de una mayor desigualdad del avance académico.433

Como la mayor dispersión salarial aumenta la tasa de rendimiento generada por inversiones en educación superior, los factores de eficiencia económica definirían una medida que, en términos relativos, dedique mayores recursos a la educación superior frente a otros niveles. Sin embargo, una redistribución de recursos en ese sentido significa transferir fondos a segmentos de la población que están en mejores condiciones; generando de ese modo un conflicto con los factores de equidad.

Los responsables de formular las políticas en México fueron capaces de evitar este dilema de normatividad durante la última década: como se muestra más adelante, la asignación de gasto público en educación se ha vuelto un tanto igualitaria y, al mismo tiempo, las tasas de rendimiento social vinculadas a los diferentes niveles educativos se han vuelto más homogéneas. Esta afortunada coincidencia fue posible sólo porque México empezó con una asignación de recursos muy desproporcionada en educación.

Sin embargo, a medida que se corrigen las antiguas asignaciones de recursos, las oportunidades para nuevas mejoras en dicha asignación, dentro del actual sistema de educación centralizada, se agotan cada vez más. Es probable que esto se traduzca en mayores tensiones en la asignación de recursos fiscales; entre factores de eficiencia que abogan por más fondos para la educación superior y factores de igualdad que abogan por una distribución de transferencias más equitativa dentro y fuera del sector educativo.

Esto sostiene que la forma más prometedora de resolver estas tensiones es buscando esclarecer los papeles que desempeñan los sectores público y privado en la educación, y fomentar una mayor participación de este último en la educación superior.

433 Ídem


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Frecuentemente se recurre a tres hipótesis explícitas que no dependen de cambios en la distribución del adelanto educativo para explicar los aumentos similares en la desigualdad salarial experimentada en México y otros países.

Éstas vinculan el aumento en la desigualdad salarial con:

a) una mayor apertura de la economía b) a cambios institucionales en el mercado de trabajo laboral, y c) a un cambio tecnológico con personal parcialmente calificado.

La primera de estas tres hipótesis sustenta que, como las barreras comerciales se han reducido, la economía queda sometida a mayores presiones a causa de la competencia para especializarse, conforme a sus lineamientos de ventaja comparativa. Un país desarrollado que en términos relativos cuente con abundante mano de obra parcialmente calificada, como Estados Unidos, se inclinará a especializarse en personal altamente calificado o en actividades de capacitación intensiva, a medida que sus industrias con mano de obra parcialmente calificada sufran mayor presión por la competencia de países con bajos salarios y abundante mano de obra poco especializada.

Esta explicación plantea varios problemas si se aplica a Estados Unidos, y llega a ser incluso menos convincente si se aplica a México.

Desde 1984, el país inició la liberación de su régimen comercial. Sin embargo, la reducción de sus barreras comerciales ha tenido que enfrentar las importaciones de países desarrollados, principalmente Estados Unidos y Canadá, cuyo porcentaje en la importación total de mercancías mexicanas aumentó de 68% en 1985, a 73% en 1993 (y a 77.5% en 1996).

Como México es un país que cuenta con abundante mano de obra poco calificada comparado con sus dos vecinos del norte, se esperaba que la liberalización del comercio hubiera provocado un modelo de especialización que aumentara la demanda relativa de miembros (y, por consiguiente, de salarios) de la población activa con menor escolaridad.

Esto no sucedió. En vez de eso, el aumento en la desigualdad salarial observada en México es idéntica a la observada en Estados Unidos: los trabajadores con menor escolaridad sufrieron verdaderas disminuciones en sus salarios, mientras que los trabajadores con elevados niveles de educación recibieron aumentos reales en sus percepciones.

La segunda explicación gira en torno a cambios institucionales como las reducciones de salario mínimo, la cada vez menor fuerza de los sindicatos y el porcentaje cada vez


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menor de empresas estatales. Por ejemplo, la existencia de un salario mínimo vinculante trunca el extremo inferior de la distribución salarial.

Como se reconoce que el salario mínimo pierde poder adquisitivo constantemente, digamos mediante la inflación, éste se vuelve menos vinculante al desplazarse aún más abajo del extremo inferior de la distribución salarial, a mayor participación de salarios quedará situada por debajo del nivel salarial mínimo anterior. Eso se traduce en una mayor dispersión en sueldos y salarios. De modo similar, se ha encontrado que en muchos casos los sindicatos fuertes ejercen un efecto igualitario sobre la distribución salarial, mientras que al mismo tiempo disponen de una prima salarial para sus miembros.

Por lo tanto, cualquier disminución de la fuerza sindical, como ocurrió en Estados Unidos durante las dos últimas décadas, contribuiría a un aumento en la dispersión salarial. Un resumen de tendencias institucionales en el mercado laboral mexicano, demostró que estos factores pueden haber contribuido a una mayor dispersión salarial. Lo más importante en este aspecto fue la aparente disminución de la fuerza sindical, en parte a causa de la privatización de empresas públicas durante los primeros años de la década de los noventa. Ese resumen también demostró que la verdadera disminución de salarios mínimos desde principios de los años ochenta también pudo haber tenido consecuencias, pero principalmente limitadas a los salarios del sector primario.

Quizá la explicación más convincente, tanto para Estados Unidos como para México, es aquella que vincula la desigualdad salarial a cambios tecnológicos con personal parcialmente calificado, lo que aumenta la demanda relativa para mano de obra más calificada.), el tipo de cambio tecnológico que hace subir los salarios de trabajadores muy especializados y hace bajar los de obreros menos calificados, como ocurrió en Estados Unidos y México, es un importante cambio tecnológico con personal parcialmente calificado. Conforme a este tipo de cambio tecnológico, los trabajadores especializados se vuelven más eficientes en trabajos que tradicionalmente eran desempeñados por trabajadores no calificados.

Un análisis sobre la oferta y la demanda, respalda esta explicación en el caso de México: este análisis demostró que los cambios temporales en la demanda de trabajadores diferenciados por su nivel de escolaridad eran la fuerza dominante, tras los ajustes recientes en el mercado laboral mexicano, con el mercado para trabajadores más preparados dominado por aumentos intersectoriales en la demanda, mientras que el de los menos educados era dominado por disminuciones intersectoriales en la demanda, independientemente de que los trabajadores fueran mujeres o varones, y de su experiencia. Ese resultado sugiere que el aumento en la dispersión salarial proviene de cambios en la estructura de producción intersectorial, que favorece a los trabajadores preparados frente a los que carecen de educación, y no de cambios en los


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patrones mercantiles, que afectarían la demanda de mano de obra de un extremo a otro de los sectores, de manera diferente.


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CAPÍTULO 3. La Transición Hacia el Desarrollo Social Sustentable

La calidad de vida como objetivo del Desarrollo Sustentable y como meta de una nueva política de Desarrollo Social no implica una simple aplicación de los modelos establecidos en los países más avanzados. Ella debe responder a nuestra propia diversidad cultural y a la viabilidad de alcanzar patrones de consumo aceptables para toda la población; seguir un camino similar al que ellos recorrieron para lograr los niveles de vida que actualmente disfrutan, puede llevarnos a eliminar a una parte de la población de los beneficios del crecimiento económico, o a contribuir aún más a las tensiones que prevalecen no sólo en el país sino a escala mundial.

Hay que tomar en cuenta que uno de los grandes límites de la Política Social es la concentración del ingreso, la marginalidad y la pobreza, los cuales constituyen obstáculos no sólo para la trasformación de las estructuras sociales y productivas, sino para el replanteamiento y reorganización de los fines de la administración pública.

La superación del estancamiento económico asociado a la pobreza y las desigualdades, en el contexto de la crisis más profunda y prolongada de la historia contemporánea, nos plantea la necesidad de repensar nuestro modelo de administración pública orientado al crecimiento económico para retomar un ritmo de desarrollo con equidad y visión de largo plazo.

Los recursos naturales se siguen degradando por el propio crecimiento económico, basado en el consumo; y el social, anclado en la competencia que han impuesto las sociedades industrializadas, ha deteriorado la calidad de vida de la mayoría de la sociedad impidiendo que se logre un Desarrollo Sustentable, es decir que integral y de largo plazo.

Para ello, debe atenderse el problema del "inmediatismo", derivado de la falta de objetivos y metas de largo plazo, y que se observa en el cambio de políticas en cada sexenio. A ello, se suman la falta de articulación en las políticas que desarrollan las distintas Secretarias de Estado, y éstas con las de las entidades federativas. En muchos casos, se duplican esfuerzos, en otros, se deja fuera de los apoyos a personas y familias que en verdad los requieren.

Hemos permanecido en un círculo vicioso de querer alcanzar un Desarrollo Sustentable sólo desde la retórica, ajenos a forma alguna de medición y por ende sin políticas articuladoras claras y metas concretas a alcanzar, donde la administración pública se perfile como una fuerza orientadora para avanzar hacia el desarrollo integrado y equilibrado desde lo social, económico y ambiental, que estructure las bases de una convivencia humana y de respeto a las diversas formas culturales dentro de la misma sociedad.


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3.1 Replantear la política social

Nuestra cultura actual es producto de nuestra historia. Hay que revalorarla y dotarla de orientación y tendencia hacia la cohesión social y bienestar con visión de largo plazo. Ello debe lograrse bajo la nueva perspectiva del Desarrollo Sustentable, se trata de un nuevo modelo de desarrollo que reivindica las metas sociales, sobre las metas económicas.

En México la igualdad de oportunidades no significa nada porque las desigualdades que privan en nuestra realidad social son brutales, tal y como se analizó en el capítulo II de esta investigación. Los ajustes tienen que materializarse con la rapidez requerida para que el proceso no resulte frustrante. Esta transición implica hacer un gran esfuerzo para intentar igualar capacidades, pero, sobre todo hay que evitar que la estratificación llegue a obstaculizar el libre juego de las oportunidades y le imprima al sistema una rigidez explosiva. Este equilibrio entre estructura y cambio, entre libertad individual y satisfacción de las necesidades sociales de las presentes y futuras generaciones, constituye la tarea fundamental.

No obstante, la política social no debe reducirse a una simple revisión, a la luz de un funcionamiento "adecuado" de los programas sociales, a la asignación del gasto, o las reglas de operación. Debe reconocerse la necesidad de emprender una transformación económico-social de fondo, que reconozca las causas estructurales del atraso, que incida en la corrección de los desequilibrios y las desigualdades, en una distribución más justa del ingreso y de la riqueza, en la promoción del bienestar social y en el pleno ejercicio de los derechos sociales.

Otro aspecto a considerar, es la subsistencia de una forma de clientelismo político a través de los programas sociales en los distintos ámbitos de Gobierno. Éste, no es alentado ya por organizaciones que son parte del régimen, sino por una política que es selectiva y focalizada, y por una nula función de profesionalización de cuadros político-administrativos especializados en los diversos ámbitos de la política social.

Replantear la política social desde el enfoque del desarrollo sustentable debe ser de manera radicalmente distinta y susceptible de fundamentar el desarrollo social presente y futuro sobre bases sólidas, distintas al asistencialismo, que nos aseguren el desarrollo económico y social para conducirnos a evitar la crisis sobre todo en las zonas más vulnerables del país.

Se ha buscado combatir a la pobreza y la desigualdad con un programa de Gobierno especifico, que está desde todos los puntos de vista, en franca y abrumadora desventaja frente al resto de los programas y políticas de gobierno que no toman en cuenta ese objetivo y que, con mucha frecuencia, al instrumentarse agrava desigualdades y multiplican el número de pobres.


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La política de desarrollo social debe ampliarse hacia toda la sociedad y a toda persona. Existen nuevos fenómenos que también deben ser atendidos por esta política y que van más allá de la insuficiencia de ingresos y satisfactores básicos, tales como: la migración, la violencia social y familiar, la presencia de nuevas enfermedades, el deterioro del medio ambiente, las conductas adictivas, el alcoholismo, la violencia intrafamiliar, la descapitalización humana caracterizada por pueblos enteros en donde solo quedan mujeres, ancianos y niños, al emigrar los hombres jóvenes a Estados Unidos y el crecimiento sin planeación de los centros urbanos.

Lo que se necesita, además de un programas específicos de combate a la pobreza con suficientes y creciente recursos, es todo un conjunto de programas y políticas económicas y sociales que o bien sean favorables al combate a la pobreza y a la disminución de la desigualdad o que, por lo menos, sean neutrales y no las promuevan con sentido partidista.

La consolidación de un modelo sustentable para la organización de la sociedad debe de partir de principios como: la co-evolución de la sociedad con la naturaleza; prácticas productivas culturalmente integradas; crecimiento en capacidades humanas por intercambios sustentables con la naturaleza; sistemas comunales de democracia participativa y directa; creación y reforzamiento de las nuevas relaciones colectivas de producción e intercambio; combinaciones de conocimientos tradicionales (diálogo de saberes) e integrados con la ciencia, tecnología y economía moderna; fomento de múltiples caminos para la realización humana dentro y a través de comunidades; solidaridad ética comunal en la gestión del trabajo en la comunidad y, en general, el desarrollo de nuevas formas de producción, cambio y distribución guiadas por los valores de vida.

De lo que se trata es de cuidar que el conjunto de la acción gubernamental, y cada uno de los programas y políticas que lo integran, no aumenten la desigualdad y la pobreza. Que al contrario, la combatan con base en un nuevo sistema de creencias, valores y principios. No tiene sentido tener un programa que combata la pobreza y tener, simultáneamente, un programa laboral y una política de salarios que estimulen la desigualdad y aumenten la pobreza.

Emprender cambios de naturaleza político - institucional, encaminados a modificar la relación Estado - sociedad de forma tal que aquél se constituya en efectivo intérprete de los objetivos de ésta; que la sociedad civil fortalezca su capacidad para controlar las acciones de Gobierno y éste se encuentre dotado de las estructuras administrativas e instrumentos jurídicos necesarios para responder con eficiencia a las múltiples exigencias que brotan de colectividades en grave riego de vulnerabilidad.

Frente a los límites señalados de la Política Social para alcanzar el Desarrollo Social, el


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enfoque del Desarrollo Sustentable, plantea una nueva política social orientada a enfrentar las desigualdades y la pobreza crítica, que articule tres elementos claves: uno económico, otro social y lo ambiental. Desde esta perspectiva multidimensional debe tener como uno de sus fines primordiales el reforzar el papel redistributivo del Estado.

El componente económico, debe contener básicamente medidas que ayuden a restablecer el desarrollo económico orientado a satisfacer necesidades sociales; debe de dar prioridad y reestructurar los recursos y las actividades a favor de los pobres, protegiendo las necesidades básicas de los grupos vulnerables con el fin de apoyar procesos económicos con equidad; así mismo promover la reestructuración del sector productivo a nivel local para fortalecer las actividades generadoras de empleo e ingreso, y elevar la productividad de las actividades de pequeña escala, centrándose especialmente en los pequeños agricultores y en los productores del sector informal de la industria y los servicios; y, mejorar la equidad y la eficiencia de la política social reestructurando el gasto público para dar prioridad a los servicios básicos de bajo costo y alto efecto multiplicador.

Pensar en el largo plazo, no sujeto a un tramo de tan sólo unos cuantos años, requiere acuerdos fundamentales en materia económica y social a efecto de que el mejoramiento económico sea estable y duradero. No sujeto a periodos de freno y restricción seguidos de periodos de expansión inestable. Se trata de reconstruir la economía, confiriendo derechos diferenciados a cada uno de los sectores. Se trata de una estrategia de fortalecimiento de las instituciones, actualizándolas al contexto actual de globalización, y según las condiciones de enormes desigualdades y potencialidades que tiene nuestra sociedad.

En cuanto al componente social, cabe señalar que dentro de una sociedad democrática no hay instrumento más idóneo para redistribuir el ingreso que la prestación de eficientes servicios a la población menos favorecida económicamente. De manera especial a la atención de la salud y a la educación humanista y productiva, así como el establecimiento de un sistema de seguridad social de amplia cobertura, de forma que todos los segmentos poblacionales queden debidamente protegidos frente al desempleo, la invalidez, la enfermedad y los accidentes, entre otros aspectos.

Es básico señalar que el combate a la pobreza y a la desigualdad, no es tan sólo una tarea de Gobierno, en ella tiene que participar toda la sociedad. El propósito común es el bien del conjunto de la población ya que, en la medida en que disminuya el número de pobres y mitigue la desigualdad, también habrá más bases sólidas para el desarrollo económico del país.

En lo que corresponde al componente ambiental, cabe señalar que “cualquiera que sea la estrategia que finalmente nos permita superar el estancamiento, tendrá que basarse


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primordialmente en el aprovechamiento de los recursos naturales. No importa a qué actividad económica o a qué sectores se les dé preferencia, el desarrollo futuro continuará estando íntimamente vinculado a la utilización del patrimonio natural, el cual, por ser abundante y valioso, nos permitirá producir una oferta suficiente para satisfacer las necesidades esenciales de la población y brindar las bases para una mejor calidad de vida y un desarrollo productivo más autónomo.”434 Por esta razón es indispensable reducir los niveles de consumo que imperan en la actualidad, los recursos naturales que se extraen están minando la calidad de vida de las futuras generaciones ya que se están sobreexplotando.

Para evitar la sobreexplotación de los recursos naturales es indispensable contar con organismos encargados de inventariar e investigar el manejo de éstos, y si existen darles fortalecimiento, facilitando el acceso a las nuevas tecnologías disponibles y promoviéndose la especialización del personal investigador. Asimismo, debe hacerse un esfuerzo especial para que los sistemas de información ambiental a nivel nacional, se interconecten formando redes regionales que faciliten un rápido y completo intercambio de datos. Este campo, en su conjunto, es especialmente propicio para incrementar y canalizar la ayuda proveniente de la cooperación técnica internacional. La información recogida a través de este tipo de instituciones deberá aportar los elementos para poder simular diferentes formas de manejo de los recursos y evaluar sus efectos sobre la naturaleza pero sobretodo en la sociedad en general, tanto a nivel regional como local.

Se necesita una Política Social de Estado, orientada y dirigida al pleno ejercicio de los derechos sociales de la población, que desde una visión integral y de largo plazo, trascienda los vaivenes que imponen la alternancia en el poder y la constante disputa política, y que logre equilibrar los objetivos del mejoramiento económico con los del bienestar, la justicia social y el equilibrio de los ecosistemas.

Es en el marco de una política de Estado, que se puede arribar a una nueva política de Desarrollo Social Sustentable que permita una mayor integralidad y descentralización de las políticas sociales, para erradicar su uso electoral o garantizar su neutralidad política, que la Política Social deje de ser una política sexenal.

La estrategia de Desarrollo Social Sustentable significa que los gobiernos están obligados a conceder una verdadera prioridad a los programas económico-sociales productivos sin subestimar la disponibilidad de los recursos natrales, lo que a la hora de asignar sus presupuestos, significa que debe destinarse con ese fin el mayor volumen de fondos posibles. Los requerimientos financieros son tan grandes que los recursos siempre serán escasos, hay que tener en cuenta que la inversión en capital humano

434 Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y El Caribe, Nuestra propia Agenda Sobre desarrollo y Medio Ambiente, BID- FCE- PNUD.1989.pp. 55-56.


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produce rendimientos tan altos como la inversión en capital monetario.

Coincido con algunos estudiosos del tema en que es razonable concebir el Desarrollo Social como la ampliación equitativa y sostenible de la autonomía y oportunidades de elección de las personas, en el marco del pleno ejercicio de sus derechos; a la Política Social como aquellas acciones públicas dirigidas a proteger y promover el Desarrollo Social, y al gasto social como aquel concentrado en educación, salud, seguridad social, vivienda y asistencia social.435

Derivado de lo anterior, se requiere el diseño de una nueva Política Social de Estado, orientada al Desarrollo Social Sustentable centrada en la integralidad y coordinación de las políticas económica y social; que exista un financiamiento responsable y viable de los programas para favorecer la igualdad; una reconstitución de la cohesión comunitaria y aprovechamiento del capital social; transparencia en la orientación y operación de los recursos para programas sociales; garantía del acceso universal a la salud, la educación y la alimentación; promoción de opciones productivas comunitarias y familiares para generar micro, pequeñas y medianas empresas regionales; regionalización de la política de Desarrollo Social; desarrollo integral de la población de habla indígena; fortalecimiento de la integración social y familiar en todo el país acompañados de acciones claras e integrales para los grupos vulnerables.

3.1.1 Cambios institucionales

El Estado mexicano, conforme al artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reviste una estructura republicana, representativa, democrática y federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, unidos en una federación. No obstante, tenemos en la realidad social y jurídica, un desequilibrio e inequidad entre ámbitos de gobierno.

En el ámbito de la Política Social es imperativo que coincidan los esfuerzos de la Federación, entidades federativas, municipios y ciudadanía en general; por ello se reitera la importancia de construir consensos nacionales para superar la pobreza y la marginación.

Es imperativo lograr una descentralización de los programas sociales; han sido diversos los esfuerzos emprendidos para avanzar este tema; la figura de los convenios, la creación primero del Ramo 26 y posteriormente del Ramo 33, regulado en la Ley de Coordinación Fiscal dan cuenta de tales esfuerzos. A pesar de los avances, subsiste una concentración de las atribuciones, decisiones y recursos presupuestales en el Poder Ejecutivo Federal. Los programas centralizados son los que cuentan con

435 De la Torre, Rodolfo; López-Calva Luis Felipe y Scott John. El gasto social en la Ley General de Desarrollo Social, Cuaderno de Trabajo SDTE 331, División de Economía, CIDE, México. 2005. Mencionado en el Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México 2008, Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, México, 2008. p. 70.


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mayores recursos presupuestales. Los programas estatales, tienen que abocarse a la población o a las localidades que requieren los apoyos con mayor urgencia. Sin embargo las entidades federativas pocas veces inciden en la definición de estrategias, de metas, o en la identificación y selección de regiones, zonas o familias beneficiarías.

Es necesario, no transferir sino devolver a las entidades federativas y a los municipios el lugar primordial que les corresponda como actores fundamentales del desarrollo nacional. Asimismo, debe potenciarse su papel como promotores del bienestar social y del ejercicio de los derechos sociales de la población, dado que estos ámbitos de gobierno son los que se encuentran más cerca de las necesidades de la población.

Con el fin de avanzar en la integralidad de las políticas y programas de los distintos órdenes de gobierno y en el federalismo, el Diputado Graco Ramírez García propone que el total del presupuesto a invertir en cada una de las entidades federativas por medio de los programas federales de desarrollo social, deba convenirse con los gobiernos de dichas entidades; y que al menos el cincuenta por ciento de esos recursos deberá ser ejercido por las entidades federativas. Ambas disposiciones, se dirigen a garantizar una mayor concertación y coordinación que permitirá la complementariedad y el intercambio de recursos, estrategias y políticas; además, que la Política de Desarrollo Social atienda las peculiaridades y condiciones específicas de las distintas regiones y entidades de nuestro país. Con esta propuesta, se intensificaría la descentralización de la política de Desarrollo Social.

Se propone replantear la figura de los Convenios Únicos de Coordinación, para avanzar en la integralidad en las acciones del Gobierno Federal y las de los gobiernos de las entidades federativas. Esta figura, que había sido implementada ya en el país, permitirá a los gobiernos de las entidades federativas participar en forma más activa en la planeación y programación de las acciones de Desarrollo Social, además de contar con una visión de conjunto de las mismas.

Otro cambio institucional de importancia es darle autonomía al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). La Ley General de Desarrollo Social (LGDS) abrió el camino hacia una evaluación donde estuviera garantizada la imparcialidad, el profesionalismo y el rigor científico. El CONEVAL ha ido ganando prestigio y demostrado en la práctica su utilidad para valorar el funcionamiento y la pertinencia de la política y de los programas de Desarrollo Social.

Se propone fortalecer al CONEVAL dotándolo de mayor autonomía y atribuciones, y convertirlo en un órgano descentralizado de la administración pública federal no sectorizado (actualmente está sectorizado en Sedesol). Con ello, se garantizará la evaluación objetiva e imparcial de las políticas y programas sociales. Esta propuesta recoge una preocupación porque la autoridad del CONEVAL sea reconocida por todas


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las dependencias y organismos de la administración pública federal.

En congruencia con lo anterior, se plantea que el titular de la Secretaría de Desarrollo Social no sea parte del CONEVAL, a fin de fortalecer su nivel de autonomía y toda vez que las nuevas funciones que se proponen para el CONEVAL van mucho más allá del ámbito de competencia de la mencionada dependencia. De igual forma, se propone que la evaluación de la Política Social que realice el CONEVAL incluya la manera en que los programas y formas de intervención pública inciden en el cumplimiento de los derechos sociales. Lo cual es plenamente coherente con el objetivo de la LGDS.

Las recomendaciones del CONEVAL, que deriven de las evaluaciones, deben de tener carácter vinculatorio y deben ser tomadas en cuenta en la elaboración del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, como una forma de asegurar la reorientación de las políticas y programas de desarrollo social cuando sea necesario.

El CONEVAL tendría que realizar las siguientes funciones436:

a) Realizar el Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social b) Establecer el Sistema Integral de Información, Monitoreo y Evaluación de la

Política Nacional de Desarrollo Social y de cada uno de los programas que la conforman

c) Realizar la evaluación general de la Política Nacional de Desarrollo Social, d) Elaborar y publicar anualmente un informe que contenga la situación del país en

materia de desarrollo social y la evaluación general del Plan Nacional de Desarrollo Social.

Esta última función, la de presentar un informe anual, permitiría conocer con precisión el grado de efectividad de la política social, lo cual es indispensable para la fijación de objetivos y metas de largo plazo, requisito de la política de Estado.

La creación del Sistema Nacional de Indicadores de Desarrollo Social dará cuenta del avance o rezago en el cumplimiento del derecho a la salud, la educación, la alimentación, la vivienda, el trabajo y la seguridad social, el disfrute de un medio ambiente sano, y los relativos a la no discriminación. Lo anterior, es plena correspondencia con el objetivo principal de la Ley General Desarrollo Social (LGDS).

El Sistema, deberá incluir cuando menos los siguientes indicadores:

• Los relativos al ejercicio o cumplimiento de cada uno de los derechos sociales que enumera la LGDS. Este grupo de indicadores, permitirá conocer el grado de avance de cada uno de los derechos sociales.

436 Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma, adiciona y deroga diversos artículos de la Ley General de Desarrollo Social. Por parte del Senador de la República a la LIX Legislatura del Congreso de la Unión Graco Ramírez Garrido. Abril. 2008.


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• Los referidos a la desigualdad, la pobreza, la marginación, y vulnerabilidad. En este grupo, se busca terminar con la dispersión de los indicadores que subsiste en la actualidad, dado que el Gobierno Federal utiliza en ocasiones los datos del CONEVAL, otras veces se usan los de la Comisión Nacional de Población (CONAPO), y tal dispersión aumenta la discrecionalidad. Por otro lado, se proponen tales indicadores para contar con un panorama completo de la situación social en el país.

• De seguimiento al gasto social, esta propuesta busca determinar el grado de correspondencia entre las asignaciones de gasto social y la situación social existente, así como el impacto y la eficacia. En actualidad, diversos organismos como CEPAL u OCDE, llevan a cabo mediciones del gasto social como un referente más del grado de desarrollo y de la política social en los países.

3.1.2 Nueva estrategia económico - social

Como resultado de las reformas económicas suscitadas en la década de los 80's, las políticas sociales sufrieron un cambio sustancial. Se dio paso a una reducción considerable del gasto social, a la eliminación progresiva de subsidios al consumo y del control de precios; se deja al libre mercado la satisfacción de distintas necesidades sociales, se prioriza la focalización de recursos hacia zonas marginadas y hogares en situación de pobreza, particularmente en pobreza extrema.

En este contexto, se deja de lado el objetivo de lograr el cumplimiento de derechos sociales universales. Cabe aclarar, que el Estado benefactor, o su modalidad en el caso mexicano, no adoptó un enfoque universal porque dejó fuera de la atención a importantes sectores. No obstante, se avanzó en bastantes indicadores y se propuso abarcar un amplio esquema de protección social frente a muchos riesgos de la vida.

En el aspecto social, se ha venido posponiendo la revisión del diseño institucional, porque se da por sentado que las políticas de atención focalizada son suficientes, y que el efectivo desempeño de la economía traerá como resultado el mejoramiento de las condiciones de vida y del bienestar social.

Existe una tendencia que busca reducir el debate de la política social al del combate a la pobreza y la marginación. Esta visión reafirma un hecho fundamental, la reforma del Estado mexicano está impulsada desde la estrategia neoliberal, al establecer como una prioridad la consecución de la estabilidad macroeconómica, que pospuso la realización de los objetivos sociales, y con ello la realización de una profunda reforma social.

Se trata de reencontrar el camino hacia una economía social para acceder a un verdadero desarrollo: un camino que parece haberse perdido en los últimos 30 años, que es esencial para sustentar el proceso democrático.


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El desarrollo de nuestra economía social requiere el diseño o las fórmulas que nos lleven a una mejor distribución de la riqueza, a una disminución de las desigualdades sociales, a los mecanismos que aseguren el crecimiento del empleo, al fortalecimiento de la capacidad de organización y la autogestión de los grupos sociales, así como una consolidación del sector social, complementando el esfuerzo con los sectores privado y público.437

El componente clave del desarrollo del país es una política económica social, la cual debe tener como principal objetivo mejorar la calidad de vida de la sociedad, para ello debe de hacer cambios tanto en el ámbito económico como en el social. En lo económico se debe construir una economía competitiva y generadora de empleos; acelerar la mejora regulatoria; fortalecer el mercado interno; debe de existir una innovación en el sector empresarial; darle mayor fuerza al consumidor; consolidar al país como fuerza exportadora. En lo que respecta al ámbito social es necesario una política social de corto, mediano y largo plazo que erradique las bases estructurales de la pobreza y la desigualdad, debe ser una política con visión de Estado.

Los estudios más objetivos que se han hecho para diagnosticar la vulnerabilidad del proceso de crecimiento económico en el país, coinciden en señalar que una nueva estrategia económico-social debe llenar las siguientes condiciones.438

Debe ser de largo plazo.

El desarrollo social implica cambios en la concepción económico-social y en otros ámbitos de tal profundidad con respecto a las tendencias históricas del crecimiento económico, que sus objetivos solo podrán irse concretando gradualmente en el tiempo, razón por lo que es necesario ubicarse dentro del largo plazo pero sin desatender las necesidades básicas de la sociedad en el corto plazo.

Hay que descartar, por lo tanto el corto plazo al que nos tiene acostumbrado la crisis, para dar lugar a la reformulación de objetivos, lineamientos y criterios de más largo plazo.

Debe ser económicamente viable.

La viabilidad económica ha de estar condicionada al rango de los limites políticos y sociales, por las restricciones que imponen la necesidad de alianzas y sostener un equilibrio dinámico de las variables y relaciones macro y micro- económicas básicas.

Pero también la tecnología como la organización social pueden ser ordenadas y 437 Iniciativa con Proyecto de Decreto por el cual se crea la Ley General de la Economía Social y Solidaria. Por parte del Senador de la República a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión René Arce Círigo. Septiembre. 2010. 438 Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y El Caribe, Nuestra propia Agenda Sobre desarrollo y Medio Ambiente, BID- FCE- PNUD.1989.


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mejoradas de manera que abran el camino a una nueva era de desarrollo económico con fines sociales.

El potencial de la economía social alcanzará su máximo despliegue al introducir en su desarrollo la revolución del conocimiento científico y tecnológico, con el de las nuevas formas de organización del trabajo (estructuras de gestión horizontales, en redes autogestionarias, equipos de trabajo, cogestión y autogestión, etc.), de ahí su búsqueda por mantener estrechas relaciones con las instituciones encargadas de la educación, la investigación, la ciencia y la innovación tecnológica, la filosofía y la axiología, así como con la cultura en general.439

El ingreso medio en la mayor parte del país permitiría niveles de bienestar social medios por encima de los límites de pobreza. No se trata de reproducir la misma modalidad de crecimiento defectuoso que originó la crisis económica, sino de lograr tasas de expansión que nos permitan generar bienestar para toda la población; se debe cambiar la lógica de producción y sustituirla por una en donde los principios de reciprocidad, redistribución, hospitalidad, convivialidad y sustentabilidad tengan mayor peso. Y aquí reside otro de los rasgos primarios de la visión del desarrollo social. A diferencia del pasado, el desarrollo debe ser equitativo.

Debe servir a una sociedad democrática

El desarrollo democrático de la sociedad introduce una dimensión política en el diseño de la estrategia económico-social, que obliga a una concertación de los diversos sectores de la sociedad y el estado.

Debe maximizar el bienestar de la mayoría de la población

Un requisito fundamental es concebir una estrategia económico-social que se ajuste dentro de los objetivos de un desarrollo sustentable que nos conduzca hacia una sociedad más igualitaria.

El sector social constituye un motor esencial para retomar el desarrollo, entendiendo como tal no sólo el mantenimiento de los indicadores macroeconómicos, sino también el mejoramiento de la calidad de vida de las personas y comunidades como fin último de la economía.440

Debe ser ecológicamente factible.

Las políticas económicas - sociales han de marchar coordinadamente con la política

439 Iniciativa con Proyecto de Decreto por el cual se crea la Ley General de la Economía Social y Solidaria. Por parte del Senador de la República a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión René Arce Círigo. Septiembre. 2010. 440 Ibíd. p.1.


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ambiental para poder considerar tanto las potencialidades que ofrece para el crecimiento el patrimonio de recursos naturales disponibles, como los impactos que sobre este pueden generar las medidas que se adopten o los proyectos de inversión que se decidan.

Debe quedar como eje principal de la economía la relación con los ecosistemas y la interrelación de la sociedad, entender el efecto sobre el medio ambiente de nuestras actividades y procesos productivos. Insistir que el crecimiento económico no es condición necesaria para lograr el desarrollo. Según las condiciones planetarias no es posible un crecimiento continuo, pues éste no es congruente con las capacidades y necesidades de la biosfera.441

Es conveniente destacar que el avance de la civilización no se basa únicamente en el uso de recursos renovables. Hay ciertos recursos que no son renovables, siendo por tanto inevitable que los mismos sean utilizados y en el futuro sustituidos por otros.

Cualquiera que sean las actividades económicas que propiciemos para nuestro desarrollo futuro, continuarán dependiendo, en buena parte, de los recursos naturales con que contemos y de la forma en que sean aprovechados. El agua, los suelos, los bosques, la biodiversidad, los minerales y los hidrocarburos, entre muchos otros bienes, continuarán siendo base importante de nuestra riqueza.

Una política de desarrollo social puede ser viable en algunas áreas pero no serlo en otras. Teniendo en cuenta que el país es pobre en recursos humanos y tecnología, una estrategia viable debe ser la de procurar una mejor integración en el contexto internacional donde existen la tecnología y los recursos necesarios para el desarrollo.

La estrategia que puede conducirnos hacia un desarrollo social depende de numerosos actores. En primer término del Estado, a través de sus diferentes poderes y reparticiones administrativas; de la sociedad en general, incluyendo a los trabajadores, empresarios y miembros de la comunidad académica; y de los partidos políticos y otras instituciones no gubernamentales, como organizaciones intermediarias entre la sociedad y el Estado. Su viabilidad dependerá, entonces, de que ella sea compartida por esos actores. Eso nos conduce a la necesidad de que todos, y especialmente los sectores dirigentes, adquieran suficiente consciencia sobre la trascendencia del objetivo perseguido y la naturaleza de las acciones que deben llevarse a cabo.

Requiere que se den pasos determinantes dentro de las reformas del Estado, para trasladar a esos niveles una mayor cuota de poder administrativo y económico y, sobre todo, que los mecanismos para la conformación de los gobiernos locales se democraticen, para mejorar así su representatividad. El establecimiento de un modelo 441 Barkin, David y Paola Lemus. “La Economía Social Solidaria y Ecológica: Un paradigma mesoamericano en la construcción de otros mundos”. Ponencia presentada en el Encuentro RNIU en Morelos, México. 2009.


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de desarrollo social es difícilmente concebible sin transformaciones profundas en las formas como el Estado funciona e interviene en la orientación del desarrollo.

El desarrollo social podrá ser un objetivo factible en la medida en que los Estados promuevan iniciativas de gran alcance, susceptibles de modificar las tendencias que inducen la modalidad de crecimiento vigente, y que la sociedad civil pase a desempeñar un papel mucho más activo, haciéndose solidaria con el curso que finalmente hayan de tomar los acontecimientos. Por lo tanto van a requerirse cambios muy profundos encaminados a convertir a nuestra Administración Pública en un sistema más eficiente y democrático.

3.1.2.1 Articulación entre democracia y desarrollo sustentable

Hemos intentado colocar a la democracia y a la gobernabilidad como precondición para el desarrollo sustentable, que son las que deben guiar sus objetivos debido a que el sistema económico actual no posee herramientas para lograr el objetivo fundamental del Desarrollo Sustentable que es el mejorar la calidad de vida de la sociedad.

La persistencia de la pobreza y el agravamiento de la inequidad son unos de los mayores indicadores de insustentabilidad socioeconómica y política de los modelos de desarrollo económico centrados en el mercado y en el crecimiento económico.

No hay evidencia empírica de que la negación de los derechos democráticos, la exclusión y discriminación social estimulen la ciudadanía civil y social, además de la política. Cuando no hay estado de derecho, los valores democráticos que son prerrequisitos del desarrollo sustentable, se resienten y la democracia misma como valor está en riesgo. La democracia como forma de organización social, implica no solamente conservar la diversidad de razas, de conocimientos, las culturas y su patrimonio, sino también asegurar condiciones comunes que permitan el ejercicio de los derechos humanos básicos, derechos sociales, económicos, políticos, culturales y ambientales que se interrelacionan entre sí para garantizar la satisfacción de las necesidades de la actual y futuras generaciones.

Una democracia de participación, prerrequisito ineludible del enfoque de desarrollo sustentable, se caracteriza, entre otras condiciones, porque en su seno deben proliferar múltiples organizaciones, cuyo papel es la intermediación entre el Estado y la sociedad civil. Son instituciones que integran ciudadanos con intereses comunes sobre ciertos asuntos y que sirven de instrumento para canalizar la participación en la consecución de determinados fines.

Entre el desarrollo sustentable y la democracia existe un vínculo indisociable. No puede existir el primero sin una democracia en permanente proceso de perfeccionamiento. Por esta posibilidad se viabiliza en la medida en que exista un sentimiento compartido por la


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sociedad de vivir dentro de un sistema político valioso.

El principal desafío es dar sustentabilidad a las sociedades con base en un sistema político democrático que asegure a sus ciudadanos una participación efectiva en la toma de decisiones para un ejercicio más democrático del poder público.

Desde la visión del Desarrollo Sustentable y como requisito a la vez de la democracia el objetivo central no puede ser otro que el mejoramiento de la calidad de vida para toda la población. Si no profundizamos esa democracia para hacerla más participativa dándole mayor presencia a la sociedad civil y si no modernizamos las viejas estructuras de nuestra Administración Pública para hacerla más eficiente, será imposible que podamos romper las barreras que obstaculiza la articulación de los objetivos económico, social y ambiental del Estado.

3.1.2.2 Lineamientos generales

La estrategia de lucha contra las desigualdades y la pobreza crítica debe constituirse en un verdadero objetivo nacional del Estado y de la sociedad. En la práctica, esto significa que las políticas públicas, económicas, sociales y ambientales deben orientarse a su erradicación. En segundo lugar, la estrategia de enfrentamiento a la pobreza ha de ser concebida como una acción integral que tenga como su principal propósito, en el mediano y largo plazo, el producir un cambio estructural en el interior de la sociedad. Por lo tanto, dicha estrategia, no puede visualizarse tan solo como un conjunto de acciones coyunturales y desarticuladas, que dentro del cuadro de ajustes frente a la crisis, tengan como propósito aminorar la situación de los grupos más vulnerables de la sociedad.

Ante esta situación los lineamientos de la nueva estrategia a seguir son:

La transformación productiva con equidad

Dentro de este marco, aplicar contextos de racionalidad económica, significa evitar el estímulo artificial a las exportaciones o a la sustitución de importaciones a costa del bienestar social. Se trata de aprovechar por igual los mercados internos y externos, en aquellas actividades donde seamos relativamente más eficientes y así lo exija la satisfacción de las necesidades básicas de la población.

Hay que tomar en cuenta que la concentración del ingreso, la marginalidad y la pobreza constituyen obstáculos insalvables a la trasformación de las estructuras productivas y de la incorporación de la tecnología.

Asimismo es necesario hacer cambios fundamentales respecto al modelo capitalista como son la eliminación de la relación proletariada; fomentar la acumulación desde una


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perspectiva social; eliminar la propiedad privada de los medios de producción social colectivos; considerar la relación con la naturaleza.442

Se proponen medidas que permitan construir el motor económico para el desarrollo social, como seleccionar los sectores más dinámicos para basar la estrategia y definir criterios para impulsarlos prioritariamente e incrementar las actividades productivas.

En tal sentido debe procurarse que se estimule a los sectores a elaborar productos que satisfagan las necesidades básicas de la población, que se tienda a un uso más eficiente de la energía y, que se alienten las formas asociativas de producción como alternativas para democratizar el capital y reducir la desocupación.

• Aumentar la ocupación laboral.

En esta área es posible actuar a través de iniciativas tales como programas masivos de capacitación destinados a microempresarios, trabajadores independientes y campesinos, programas de regeneración de los ecosistemas deteriorados, con base en el uso intensivo de mano de obra y, promoción a las pequeñas y medianas empresas.

• Política industrial y agrícola

Se postula que la agricultura y la industria se adecuen a los objetivos de incrementar la calidad de vida, a partir de los criterios de especialización, eficiencia y productividad, para lograr tal fin se proponen promover la reducción general de costos de producción en la industria y en la agricultura a través de la incorporación y difusión del progreso técnico; facilitar las economías de escalas necesarias para incorporar las nuevas tecnologías, mejorar la productividad y acceder a los mercados externos; estimular un desarrollo regionalmente más armónico; conceder una atención especial a aquellas tecnologías ahorrativas de energía; reciclar al máximo los desechos, creando oportunidades laborales; evitar la contaminación fuera y dentro de los establecimientos productivos, a través de la regulación de aguas residuales y de normas para proteger los ambientes laborales; e impedir la introducción de tecnologías y productos que están prohibidos en los países desarrollados.

Política financiera

Como parte de la estrategia económico-social para un desarrollo social se propone el mantenimiento de un tipo de cambio real estable, hacer más eficiente la operación del sistema financiero, adelantar reformas tributarias con el fin de evitar la evasión fiscal, y grabar con mayor firmeza a quienes concentran el ingreso y, crear instituciones de financiamiento apropiadas para los programas de conservación ambiental, desarrollo

442 Barkin, David y Paola Lemus. “Los sujetos sociales como base para la transición de la economía de mercado a la economía del buen vivir”. Ponencia presentada en el Segundo Encuentro de Economía Social Solidaria en Tlaxcala, México.2009


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tecnológico, generación de empleo, alimentación, salud y mejoramiento del hábitat.

La aplicación de un intercambio solidario en el que se resalta el carácter moral del proceso de intercambio, así como la generación de un mercado solidario, que imprime una naturaleza diferente de compromisos éticos para respetar y fortalecer las comunidades participantes y para conservar y rehabilitar sus ecosistemas.443

Implementar mecanismos de inversión interna, que privilegien los proyectos que fortalecen a la comunidad, que permiten diversificar los bienes de consumo y que privilegian los intereses sociales en conjunto.

• Política comercial.

Debe orientarse a racionalizar las etapas de intermediación y a reducir la especulación en los productos considerados esenciales para el consumo de la población. Se proponen establecer regulaciones tenientes a evitar prácticas monopólicas; promover centros de comercialización, donde los productos derivados del aprovechamiento de recursos naturales son mejorados, transformados y clasificados, para que incidan sobre los patrones de consumo, en general sobre su comercialización; lograr acuerdos entre los diferentes sectores sociales para mantener la mayor estabilidad posible en la tasa de cambio; surgimiento de mercados de comercio justo, en donde las organizaciones puedan participar en los comercios convencionales, sin menospreciar la importancia de las relaciones sociales y ambientales alternativas444; e instrumentar políticas de comercio exterior destinadas a abrir nuevos mercados, especialmente para aquellos recursos naturales y sus derivados que tienen o pueden llegar a adquirir ventajas comparativas dinámicas y sociales.

La redefinición del papel del Estado en la economía

Se necesita de un Estado que institucionalice la concertación entre el sector público y el sector privado, laboral y empresarial; fomente la democratización de la economía; intervenga más estratégica y selectivamente en la economía; promueva la formación de empresas y empresarios; desconcentre y descentralice la economía; y, promueva el desarrollo sustentable en forma orgánica, integral y equilibrada, social, económica y ambientalmente.

La articulación de la política económica y social para el desarrollo social

Los elementos centrales de la estrategia económico-social deben ser el de mejorar la distribución del ingreso; incrementar la participación de los salarios dentro del ingreso

443 Barkin, David y Paola Lemus. “La Economía Social Solidaria y Ecológica: Un paradigma mesoamericano en la construcción de otros mundos”. Ponencia presentada en el Encuentro RNIU en Morelos, México. 2009 444 ídem.


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nacional, asignar prioridad a la producción de artículos para el consumo popular relacionados con la disponibilidad de los recursos naturales del país; reestructurar los patrones de consumo (sociedad consumista); establecer una política de autosuficiencia alimentaria acorde con el potencial de los recursos agropecuarios y pesqueros del país; vincular la reforma energética a la reactivación económico-productiva de las regiones más deprimidas del país; e impulsar al sector social como palanca y motor del desarrollo para generar más empleo, ahorro, inversión y actividades generadoras de riqueza material que amplíen el mercado interno y participen en el mercado internacional aumentando la competitividad económica del país.

El Desarrollo Sustentable no es una utopía. Sólo será realidad en la medida en que se conceptualice como un proceso multidimensional de cambios profundos en el orden político, social, económico, ecológico, tecnológico e institucional, orientado a la transformación de la sociedad en su conjunto, con la ayuda de la administración pública. El Desarrollo Sustentable constituye una meta de la cooperación internacional para el desarrollo y una tarea central de los derechos humanos en el siglo XXI. En ese sentido alcanzar el Desarrollo Social Sustentable debe constituir una responsabilidad solidaria entre la sociedad y el Estado.

3.2 Perspectiva de la política económica de México en el siglo XXI

El análisis de lo que se ha establecido como Política Económica de nuestro país, expide dos formas de concebir el actuar de la Función Pública, primero la que corresponde a la visión gubernamental expresa en el decreto presidencial que se expide en el Diario Oficial de la Federación y que enmarca las condiciones en que se piensa actuar en la sociedad para resolver los problemas; y segundo, la concepción social de los agentes económicos enriquecida de una innumerable gama de valores éticos y morales, así como de intereses sociales y particulares.

Estas consideraciones tiene que ver con la economía positiva y normativa, en el que podemos plantear juicios en pro y en contra en ambas vertientes, pero lo efectivamente plausible es verificar los recursos con que se cuenta y estimar proyectos realmente alcanzables, de tal suerte que el Estado pueda crear las condiciones de viabilidad económica en los mercados (de trabajo y de bienes) para que los agentes económicos encuentren certidumbre al elegir transacciones económicas que les brinde satisfactores.

3.2.1 El aspecto positivo en la política económica

Dentro el ámbito positivo encontramos el “Programa Sectorial de Economía 20072012”, en el que se establecen los derroteros de la Política Económica para lograr la estabilidad y el crecimiento económico, lo encontramos enmarcado como el “Impulso a la competitividad, el desarrollo empresarial y el fomento a la creación de empleos”, de tal manera que se establece lo siguiente:


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“Una economía moderna, creciente, equilibrada y equitativa es un requisito indispensable para mejorar las condiciones de bienestar y las oportunidades de progreso de los mexicanos. Por ello, y frente a los grandes objetivos planteados en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012(PND) y la Visión México 2030, la Secretaría de Economía y su sector coordinado han llevado a cabo un ejercicio interno de reflexión y análisis sobre los retos y oportunidades que enfrenta nuestro país en materia económica. Como resultado, se ha definido que la Misión de la dependencia consiste en: Ser una institución que promueva e instrumente políticas públicas y programas orientados a crear más y mejores empleos, más y mejores empresas, y más y mejores emprendedores”.445

Los objetivos suelen ser la inflación, el desempleo y el crecimiento, junto a estos las autoridades económicas también se preocupan del presupuesto público, las cuentas con el sector externo y el nivel de endeudamiento de nuestro país, de tal manera que el Estado lleva a cabo acciones a través de la política económica para lograr la estabilidad monetaria, del sector externo, de precios, la predistribución del ingreso, la elevación del nivel de vida de la población, la reducción del desempleo y subempleo, la conservación y explotación racional de los recursos naturales y el desarrollo del mercado interno.

Para el logro de estos objetivos, la política va estableciendo metas específicas, las cuales son de diferente tipo destacando:

• Según el tiempo: metas inmediatas, metas de corto, mediano y largo plazo. • Según los objetivos generales: metas económicas, sociales y políticas. • Según la estructura económica: metas globales y sectoriales. • Según el territorio: metas nacionales, regionales, estatales, municipales o

locales.

Para poder lograr los objetivos y las metas plantadas según el caso específico de que se trate, se realiza a través de distintos instrumentos que forman parte de la Política Económica, subdividiéndose según la actividad económica a la que está dirigida en instrumentos y acciones.

Así entonces, para determinar si una política económica funcionó (más que si funciona, he aquí un problema), se toman en cuenta aspectos como el hecho de si cumple con sus metas y objetivos, si los recursos que emplea no son excesivos, si existe eficiencia en el manejo de recursos, si no hay desviación de recursos según el destino propuesto, si no provoca trabas burocráticas, si aplica el proceso administrativo de manera funcional, si su aplicación es costeable y si se dirige a áreas prioritarias del desarrollo económico.

Decreto presidencial, Diario Oficial de la Federación, México D.F. el 14 de mayo del 2008.


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Este planteamiento corresponde a la base en que toda Política Económica se basa o tiene como referencia, empero, el desarrollo del actuar público en este ámbito ha respondido a lo largo de la historia como resultado de modelos económicos establecidos por las economías desarrolladas, las cuales atienden en primera instancia a el desarrollo y acumulación de los grandes capitales y, sólo después, analizan la inserción de economías en desarrollo y su población en un ambiente ad hoc al sistema, el cual corresponde en esta etapa al neoliberalismo o globalización.

En las circunstancias actuales la globalización se presenta como un proceso de integración social diferenciada, es decir, en cuanto a los fenómenos que ocurren en alguna latitud del mundo y que influyen en otras que se encuentran a larga distancia; además de presentarse como un proceso de fragmentación económica con característicos ingredientes de transferencia de valor y de excedentes de la periferia al centro del sistema mundial; de tal suerte que los Estados y las economías nacionales han atravesado por una profunda reestructuración desembocando en amplios procesos de desterritorialización de la toma de decisiones.446

Podemos decir que muchas de las decisiones que hoy en día afectan en términos políticos y económicos a las "sociedades nacionales" ya no son tomadas en el seno de las mismas por sus actores hegemónicos (o si las toman lo hacen en el margen de parámetros y actores externos), el avance progresivo de organismos transnacionales y de las redes empresariales globales son el claro ejemplo empírico de ello, incluso podemos observar que el dislocamiento entre los actores que toman las decisiones y los espacios donde se aplican, se ha demostrado una incapacidad consciente o inconsciente para plantear un proyecto de desarrollo nacional propio con políticas públicas y sociales que respondan a las condiciones de cada país.

Oficialmente, la estrategia neoliberal se ha presentado como la alternativa dominante de constitución de un proceso de desarrollo para nuestro país y para toda América Latina, es una estrategia que se desvincula de las pretensiones de un desarrollo hacia adentro para apostar a un desarrollo hacia fuera, donde las acciones a realizar en las políticas públicas son orientadas a la satisfacción de los requerimientos en las relaciones interestatales que tienden a conformar bloques regionales.

Las transformaciones en los agentes económicos se inscriben en los cambios experimentados en los modelos económicos y productivos, donde los cambios se hacen necesarios para evitar un Estado burocrático y corporativo, para contrarrestar la crisis fiscal y para conformar una organización estatal más flexible que utilizase las prácticas de la administración gerencial, lo cual es necesario ante las pretensiones de conformar redes estatales que respondiesen a la integración regional y global.

446 Enríquez Pérez, Isaac, El proceso de desarrollo, el Estado y las transformaciones de las políticas, 2005, sitio: http://www.lainsignia.org


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Una política pública y social que deje de lado esta visión en cuanto a los actores y sus necesidades, queda impedida para habilitar a los individuos de las naciones latinoamericanas para enfrentarse a las ventajas y desafíos derivados del proceso de globalización del capital y la de la "sociedad del conocimiento" que en una de sus vertientes la impulsan.

Es por ello que la Política Económica en su implementación para el proceso de desarrollo, necesita cada vez más de la revisión de los modelos económicos y productivos que se instrumentan en cada la región, los Estados necesitan enfrentar ese reto para reivindicar su capacidad de toma de decisiones en lo nacional; en tanto que cada región lejos de limitarse a la denuncia de los problemas sociales no resueltos, tienen la necesidad de fincar sus características propias sopesando sus necesidades y activos con los que se cuenta, con ello lograrán reivindicarse a sí mismas y aspirarán a conformar interdisciplinariamente a una teoría del desarrollo que contribuya a la construcción de alternativas.

Por otra parte, es un hecho que el capitalismo a lo largo de su evolución nunca ha prometido equidad social ni económica, las libertades son iguales para todos, pero tal parece que en este mundo hay unos más iguales que otros; además, cuando se analiza la problemática de la distribución de la renta a simple vista se nos representa como condición para que unos obtengan ganancias y otros tengan que perderlas, es decir, para que haya ricos debe haber pobres y, estos últimos, necesariamente deban ser un grupo mucho más numeroso que los primeros.

Asimismo podemos aseverar que la pobreza ha sido históricamente objeto de políticas públicas focalizadas, sin embargo, el Estado carece casi por completo de políticas orientadas al sector de los nuevos pobres, éstos, debido a su nivel educativo, formación y experiencia laboral y acceso a redes sociales, cuentan con menores posibilidades de mejorar su situación en caso de una recuperación de la actividad económica, lo cual pone de manifiesto la necesidad de una urgente implementación de políticas públicas específicas tendientes a su reducción.

Se puede ratificar entonces, que el contexto macroeconómico crea las condiciones favorables para reducir la pobreza, pero una proporción significativa de ganancias para los pobres puede ser eliminada por aumentos en la desigualdad, así entonces, el desafío principal es diseñar políticas que equilibren tanto el crecimiento económico como la desigualdad; esto no significa que el Estado intervenga directamente en las decisiones de los agentes económicos, pero sí en la formación de un ambiente de certidumbre en los mercados de factores y de productos para la toma de decisiones, lo cual implica ser eficiente y equitativo regionalmente en la Política Económica.

La eficiencia se refiere a la capacidad de un proceso (económico, social, cultural,


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ambiental, etcétera) para satisfacer, con sus propios recursos, el crecimiento económico de su población, por su parte, la equidad regional se entiende como la capacidad de las regiones para reducir al mínimo las desigualdades internas y externas del bienestar de su población.

La Política Económica debe encaminarse a la sustentabilidad, la cual se considera la opción para promover el desarrollo económico y social en equilibrio con la utilización de los recursos naturales que poseen las regiones, hoy en día se reconoce que si una región no posee niveles de sustentabilidad aceptables, de nada le serviría lograr altos niveles de equidad y eficiencia, pues éstos, tarde o temprano perderían su sustento, ya que las regiones sustentables son contextos espacio-temporales; sin embargo, es un hecho que también son capaces de asegurar en el corto, mediano y largo plazos el bienestar y la riqueza económica (y de todo tipo) de la población que alberga.

Al ser la región un conjunto complejo de elementos, está sujeta a la entropía, entendida ésta como una medida del desorden derivado de la interacción de los procesos económicos, sociales, culturales, políticos y ecológicos de la misma, y como una medida de la capacidad que ésta posee para satisfacer las necesidades económicas y de bienestar de la población humana; si una región experimenta un aumento de su entropía, se considera más desordenada porque posee más estados o tendencias de comportamiento posibles, por tanto, la entropía de una región está ligada a su funcionalidad, a su capacidad de atraer empresas y actividades para localizarse en ella.

Por otra parte, encontramos fundamentos teóricos de la intervención estatal con base en la Política Económica, que tiene que ver con los alcances del Estado como una súper empresa que es capaz de influir en el uso de los factores de producción mediante decisiones administrativas, y que a mi juicio, considero seis fundamentos teóricos por los cuales el gobierno debe intervenir en la economía:447

1) La economía del bienestar, se refiere a las divergencias entre los productos netos privado y social, que surgen debido a las interacciones entre los agentes económicos en la que existe una apropiación exclusiva de ganancias en una pequeña porción de los participantes y no así para todos, de tal suerte que no se puede solicitar compensación para las partes perjudicadas, lo cual implica que lo que se requiere para ocasionar una mejor distribución es la acción del Estado.

2) La Competencia, en la que se exhibe un proceso que deriva poco beneficio a la sociedad por los ajustes que se realizan, ya que en el crecimiento y desarrollo, intervienen condiciones como la inversión, las economías de escala, la innovación, la técnica y la expansión del mercado; y en ellas existen deficiencias.

3) La Institucionalización social, es un concepto de política nacional y de administración pública como eje rector sin declinar hacia algún interés particular que

447 Ibarra, David, Estado y mercado, Academia mexicana de economía política, México, 1991.


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no sea el social, debe haber un debate abierto y activo en la opinión pública y las principales fuerzas sociales y grupos políticos sobre la necesidad de contar con una política nacional de administración pública explícita y definida.

4) La Administración Pública, en ella se definen las prioridades nacionales cuyos objetivos implica la desagregación de las grandes metas nacionales, un esfuerzo de estructurar, a partir de metas, desagregaciones sucesivas proyectadas en el corto, mediano y largo plazo, e inferir de las mismas para que sea posible alcanzar objetivos concretos en el plano social de la gestión.

5) Los Precios, que representan un factor primordial de los alcances de la Política Económica, ya que establece mecanismos que pueden satisfacer la necesidad del sector público y privado en materia de insumos de factores y de tecnologías, los cuales deben estar correlacionadas con las escaseces relativas de recursos y la reflexión sobre su desenvolvimiento en una economía.

6) El mercado, el cual ha presentado a lo largo de nuestra historia económica, ser representante y fundamento del modo de producción capitalista, exhibiendo fallas en la distribución de factores productivos y de la riqueza de una economía; y con ello hacer de manifiesto los términos de pobreza y desigualdad, es por ello que la participación estatal es fundamental como agente regulador del bienestar social, y todo lo que ello implica.

Así también, existen fundamentos teóricos de la economía de mercado, ya que en el contexto capitalista en el que se encuentra inmersa la mayoría de las economías del mundo, el Gobierno puede, si lo desea, evitar el mercado, lo que una empresa nunca puede hacer, y es precisamente la empresa, la célula fundamental de este sistema capitalista, tal célula es de orden público o privado, así entonces, la empresa debe realizar acuerdos de mercado con los propietarios de los factores de producción que usa, a según sus intereses y objetivos a cumplir, y en este contexto, considero que se encuentran cuatro fundamentos teóricos que basan la existencia de una economía de mercado:

1) Economía de libre mercado, es un modelo económico según el cual, con la excepción de determinadas actividades consideradas propias del Estado (como la defensa nacional, la promulgación de leyes o el mantenimiento del orden público), todas las actividades y transacciones económicas dependen exclusivamente de la libre iniciativa de los individuos, es aquella que genera un entorno en el que los individuos son libres de intentar alcanzar sus objetivos económicos en la forma que consideren más adecuada, sin la intervención del Estado, así, los individuos toman con libertad decisiones sobre su empleo, la utilización de su capital y el destino de sus recursos.

2) El liberalismo, teoría que abarca el sector económico, político y filosófico, que aboga como premisa principal por el desarrollo de la libertad personal individual y, a partir de ésta, por el progreso de la sociedad, en política interior, se oponen a las


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restricciones que impiden a los individuos ascender socialmente, a las limitaciones a la libertad de expresión o de opinión que establece la censura y a la autoridad del Estado, ejercida con arbitrariedad e impunidad sobre el individuo; promueven una capacidad de producir, por medio de una modernización industrial acelerada, un desarrollo económico y social prometedor.

3) El neoliberalismo, defendido por los neoclásicos y cuyos fundamentos se fincan en el liberalismo y la democracia, así por ejemplo, predican que las economías, si se especializan de acuerdo con sus ventajas comparativas, definidas por sus dotaciones de recursos naturales y de factores de producción (capital, trabajo), respetan el principio de verdad en los precios y dejan florecer la iniciativa privada en un contexto de libre y sana competencia, son llamados desde ese momento a aprovechar plenamente el intercambio en su economía interna y a nivel internacional, y a poner las bases para un desarrollo equilibrado.

4) La Escuela de Cambridge y la de Chicago, que defienden propuestas que giran en torno a la reducción de la intervención del Estado en el mercado, y de brindar un gran acento en las variables monetarias como sustantivas de las políticas económicas y desregulación de la actividad económica, este contexto, podemos decir que fue convertido en una receta de salvación económica para países muy diversos, con resultados muy discutibles en gran parte de los casos.

Podemos verificar la coexistencia del Estado y el mercado, considero que la forma en que podemos expresarla es a través de ciertos contextos en que se abordan los conceptos, distinguiendo seis a saber:

1) La teoría económica, la cual no agota el campo de la investigación económica, estudia y describe las formas y métodos particulares de la administración de los recursos escasos, tal y como han desarrollado en la historia de la sociedad humana, se hacen observaciones que se clasifican e interpretan con la ayuda de las uniformidades establecidas por la teoría económica, en la que se encuentran inmersos el Estado y el Mercado, como empresas pública y privada, y como agentes económicos del bienestar social e individual.

2) La libertad y la eficiencia económica, cuyos fundamentos sociales e individuales se basan en la justicia social y la igualdad distributiva como los objetivos sociales y particulares fundamentales, en la que se exhibe un movimiento histórico que deslinda las jurisdicciones en las funciones del Estado vis a vis al mercado, pero que los dos buscan la libertad y la eficiencia.

3) El Poder económico, aquí encontramos la instauración del liberalismo como forma de organización económica, el mercado como agente coordinador de productores y consumidores, tanto como una tajante división de tareas entre la política y la economía, entonces, al quedar privatizado el poder económico se abren las modernas dicotomías entre Estado y mercado, derecho privado y derecho público, eficiencia e igualdad.


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4) La Justicia Económica, en el que se destaca el mercado con todas sus bondades en la formación de capital y en elevar las eficiencias, lo cual propicia disparidades sociales insostenibles a la larga, y formas monopólicas de producción que cancelan muchas de sus virtudes, así entonces, surge la idea de la justicia económica íntimamente asociada a la de regular el funcionamiento del mercado por la vía de la intervención de la Política Económica.

5) Surgimiento de fallas en el Mercado y Gobierno, en la que se destacan aseveraciones como: a) fortalecimiento del mercado en un vasto mecanismo para asignar recursos y absorber actividades que abruman al Estado, éste, si no interviene, podrá escapar más fácilmente a las demandas excesivas y encontradas de los diversos grupos de la población, b) defensa del principio tradicional de igualdad de oportunidades, pero rechazo a la igualación de condiciones sociales o económicas por ser peligrosa a la libertad económica, no se repudia por entero al Estado Benefactor, pero se le restringe a interferir un mínimo en los asuntos privados y a no socavar los alicientes a la inversión y al trabajo en el mercado, c) Reordenación de las prelaciones sociales, en el campo económico pierden terreno el empleo o el crecimiento como objetivos dominantes para enfocar los esfuerzos en ensanchar el ámbito del mercado, ello con la ayuda estatal, y dar prelación a la estabilidad de precios y la competitividad internacional.

6) La Eficiencia del Estado como se hace en el Mercado, hoy domina la tesis de que la intervención estatal debe evaluarse con criterios de mercado, con todo, la eficiencia económica explica poco de la historia de las intervenciones gubernamentales, ya que han sido razones sociales o políticas, más que cálculos de productividad las que han determinado y siguen determinando la presencia del Estado en la esfera económica.

Reflexiono que el Estado y el mercado, presentan aciertos y deficiencias, pero lo interesante es encontrar una media que nos permita alcanzar un óptimo en el desarrollo y ejecución de la Política Económica para el bien social, por lo que considero un gran acierto la aseveración que hace el Dr. Stiglitz cuando afirma que:

“Cuando accedemos que para establecer políticas de desarrollo es necesario conocer las estructuras sociales, políticas y culturales de un país específico, resulta que hay que ir al país no a colocar decálogos sino a aprender y ayudar el proceso nacional de aprendizaje que es el desarrollo; donde la política económica aparece como un juego dinámico, cuyas condiciones son inciertas y cambiantes y cuyas reglas son construidas al menos parcialmente por los participantes a medida que el juego avanza, y en el que cada participante tratará de manipular la operación subsiguiente del juego para obtener el resultado que mejor se ajuste a sus intereses...”.448

448 Tenjo Galarza, Fernando, Stiglitz y la intervención del Estado en la economía, Facultad de Ciencias Económicas, Colombia, 2001.


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3.2.2 El aspecto normativo en la política económica

El análisis normativo resulta ser muy complejo, empero, podemos delimitar el análisis considerando las razones por las que se considera necesario la intervención del Estado, evaluar los temas principales del objeto de la justicia de las pertenencias, analizar el principio de justicia distributiva, evaluar la teoría de la adquisición y mencionar como se establecen las pautas a la distribución.

Dentro de nuestro análisis normativo, la justicia distributiva y la acción del Estado en la sociedad, nos implica juzgar y calificar la actuación estatal en un rango que va de lo malo a lo excelente según la justicia distributiva que se aplique por parte del Estado, y en este sentido encontramos innumerables hechos que merecen atención y la pertinencia de una intervención estatal o no, entonces, para poder justificar la necesidad de la presencia del Estado es necesario entender y conocer las bases en que se encuentra cimentada la perspectiva de concebir el actuar del Estado regionalmente.

El sistema de producción que rige una economía, en nuestro caso el capitalismo como sociedad libre y sus vertientes, lo que cada persona obtiene, lo obtiene de otros que se lo dan a cambio de algo, o como obsequio, y además; esto es así porque encontramos que diversas personas controlan recursos diferentes, por lo que se generan nuevas pertenencias que surgen de las acciones e intercambios voluntarios de los agentes económicos.

El conocimiento razonado de lo que es la “justicia de las pertenencias”, la “justicia distributiva” y el Estado como eje rector que establece las “pautas” a seguir; fincan sus bases en consideraciones que descansan sobre la base de la perfección en el desarrollo de las actividades, en el supuesto que nos dice que: “una distribución es justa si surge de otra posibilidad justa a través de medios legítimos”, donde encontramos que los medios legítimos, para pasar de una distribución a otra, están especificados por el principio de justicia en la transferencia, y los primeros pasos legítimos están especificados por el principio de la justicia en la adquisición.449

En este contexto, el principio de la justicia de pertenencias engloba tres vertientes: a) la adquisición, es decir, la apropiación de cosas no poseídas, cosas que pueden llegar a ser poseídas en los procesos de búsqueda de bienestar y satisfactores sociales o individuales, b) la transferencia, el fundamento del ¿por qué? una persona puede trasmitir pertenencia a otra, y c) la rectificación, en la que se presume que se pudo haber hecho uso de una mejor estimación de información subjuntiva sobre lo que hubiera ocurrido, una distribución probable usando el valor esperado si una injusticia no se hubiera cometido.

449 Nozick, Robert, En anarquía, Estado y utopía, FCE., México, 1988.


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En términos de justicia distributiva, no existe un eje rector que determine el camino a seguir, no hay más porciones para distribuir que parejas en una sociedad en la cual las personas escogen con quién distribuyen sus recursos a fin de obtener satisfactores según su raciocinio, entonces, el resultado total es el producto de muchas decisiones individuales en que los diferentes individuos tienen el derechos de hacer.

Por otra parte, en la distribución se establecen pautas (ejes rectores de lo que se debe hacer para la obtención de un óptimo en la justicia distributiva), es un principio de distribución sí se específica que la distribución debe variar de conformidad con alguna dimensión natural cualquiera que sea, con la suma de pesos de las dimensiones naturales de conformidad con un orden lexicográfico en el contexto que se aborde. Por último, tenemos que el principio de “justicia en la adquisición”, se consideran los derechos de propiedad sobre un objeto no poseído, que son originados en alguien que mezcla su trabajo con él, lo cual tiene por objeto asegurar que la situación del otro o los otros no empeore, es decir, que se haya dejado suficiente e igualmente buena su situación a los otros en común.

Existen diversas perspectivas y debates de abordar el planteamiento que nos expresa si la Política Económica dentro de la economía es una ciencia o una ideología que gira en torna a la cuestión ética, y el hecho de poner a discusión la relación entre los individuos y la sociedad, entre el egoísmo y el altruismo, entre el conflicto y la cooperación social.

Política Económica como ciencia o ideología, entraña una controversia que expresa puntos de vista distintos con bases válidas para ambos planteamientos, y no podemos decir cuál es mejor o peor y ni tampoco calificar un intermedio en este rango, considero que aunque se trate a la economía como ciencia, siempre habrá de por medio cuestiones de ética, las cuales responden a estructuras de análisis específicas y estructurales de conformidad con un interés o fin último para favorecer a ciertos sectores de la sociedad dentro de un modo de producción específico, por ejemplo, los planteamientos de M. Friedman cuan do afirma que "la economía positiva debe ser independiente de cualquier juicio normativo y en particular de cualquier postura ética".450

Además, si la Política Económica dentro de la economía quiere ser considerada como ciencia, tal como pretenden los economistas "serios y pragmáticos", debería marginar de sus reflexiones aquellos temas como la justicia y la injusticia, el dolor y los costos sociales que provoca el propio manejo económico, ésta ética, expresada en la neutralidad científica, explica el rechazo a buscar alternativas, justifica los medios, da racionalidad a los sacrificios sociales y ambientales, predomina una racionalidad instrumental.

450 Acosta, Alberto, Etica y economía: una discusión de permanente actualidad, en Debate, Núm. 46, Ecuador, abril de 1 999.


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Para A. Smith, sus estudios basan el capitalismo en el comportamiento humano, en el juicio razonado de actividades económicas para beneficio de la sociedad según sus valores y la forma de concebir los mecanismos para conseguir satisfactores, una mano invisible (no concebida como en la actualidad, como un dogma para justificar medios para obtener fines particulares en la teoría económica) que no entendía su proceso, pero que bajo la observación, pudo verificar que manifestaba beneficios sociales en pro de todos; plantea un tapete, una base, los cimientos para la construcción de teorías económicas según el caso de análisis en cuestión.

Ninguna otra ciencia escapa a planteamientos éticos y juicios de valor, porque las proposiciones científicas son concebidas como las preferencias de los individuos, es un proceso de aprendizaje humano que surge en la sociedad humana, en donde los individuos son definidos por su aceptación de algunos valores comunes, así entonces, la Política Económica como ciencia no es una excepción a esta regla, presume la existencia de un sistema común de valores, por ejemplo, la veracidad, medición, cuantificación, observación cuidadosa, experimentación y objetividad; ya que sin esta estructura de valores comunes, el proceso epistemológico de la ciencia no habría surgido.

En la sociedad existe siempre algún tipo de organización social, y dentro de ellas podemos distinguir tres clases de sistemas sociales, el sistema de la amenaza, el sistema del intercambio y el sistema integrativo, los cuales son integrales dentro de la sociedad, así por ejemplo, la economía se ocupa claramente del intercambio y se acerca al sistema de amenaza en un área de estrategia o negociación, y hacia el integrativo como organizador de la actividad política, son entrelazados dinámicamente a través del proceso de aprendizaje humano, éste aprendizaje es el factor esencial para el desarrollo de todas las actividades sociales, es la base fundamental para poder discernir aseveraciones sociales en un contexto dado.

Debemos precisar que la Política económica responde a un proceso histórico, económico y social en la que se destaca una controversia entre los hechos registrados a lo largo del tiempo y la coyuntura existente, así, en este proceso se destacan dos conceptos críticos en desarrollo, la democratización y la legitimización de las Políticas Públicas; son conceptos que han adquirido gran relevancia para el logro satisfactorio del bienestar social en la actuación del Estado, pero que todavía está en proceso, ya que actualmente el interés social por parte del Estado encuentra desviaciones para lograr un óptimo en la función pública.

Existe una tesis de sinergia y riesgo, en la que descansan premisas entre la retórica reaccionaria y progresista, y en la cual encontramos dos conceptos, la libertad y la democracia, de tal suerte que en ellos prevalecen los juicios de valor, y en los cuales podemos encontrar cualquier argumento convincente en el sentido de la libertad o la


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democracia que sea aplicado a resolver problemas sociales, estando sujetas a alguna reforma social o económica con posibilidades de modificación en su ejercicio.

Tanto la retórica reaccionaria como la progresista exhiben proclamaciones de riesgo y de apoyo mutuo, son dos casos límite e igualmente poco realistas, es decir, los reaccionarios exageran el daño para la reforma más vieja que provendrá de toda nueva acción o intervención, mientras que los progresistas son en exceso confiados en que todas las reformas son mutuamente apoyadas gracias a lo que les gusta llamar el principio de sinergismo.451

Así también encontramos lo que se conoce como la tesis del riesgo inminente, la cual explica que los individuos que abogan por cierta política, sienten que no basta argumentar en su favor sobre la base de que es justo, entonces, para obtener un mayor efecto retórico insisten en que en esa política es imperativamente necesario contar con una convención para prevención de algún desastre amenazador.

Esto tiene dos características, primero, cuando se tiene una visión de sólo una categoría de peligros o riesgos cuando se discute un nuevo programa, el campo del riesgo conjurará exclusivamente los riesgos de la acción, y segundo, los partidarios del riesgo inminente se centrarán por completo en los riesgos de la inacción; sin embargo, siempre encontraremos presentes campos y libretos respectivos del mal que vendrá de la acción o de la inacción.

Por otra parte, la acción social tiene una contrapartida progresista al haber coto en sus posiciones, o sea, existe una posición madura en sus acuerdos, así entonces, hay peligros y riesgos tanto en la acción como en la inacción, donde los riesgos de una y otra deben esbozarse y valorarse, y que las consecuencias benéficas tanto de la acción como de la inacción no pueden conocerse nunca con certidumbre.

La retórica de la intransigencia en las políticas públicas en México, descansa en que el proceso de coto entre la retórica reaccionaria y progresista es muy inmadura, es decir, que los consensos están lejos de fundarse en una verdadera libertad y democracia social, sus fundamentos obedecen a intereses de múltiples órdenes, no existe un verdadero consenso democrático que exhiba las verdaderas necesidades y querencias de la población, las políticas públicas se ejercen en función de lo que se considera mejor realizar por parte de sus dirigentes, así entonces, ello impiden lograr un verdadero consenso social como líneas de acción para realizar actividades que permitan lograr beneficios a toda la sociedad.

Por otra parte, nos encontramos con el gran problema de cómo plantear un modelo de Estado y una Política Económica ideal, resulta muy complicado por las vertientes que

451 Hirschman Albert O., Retóricas de la intransigencia, FCE, México, 1991.


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surgen al presentar un planteamiento, por ejemplo, encontramos que cada sociedad es representada por el Estado, en el cual se presume que sería un regulador, manejador de un buen gobierno y excelente conductor de las cuestiones económicas políticas y sociales si se garantiza la existencia de atributos de ética, moral, impartición de justicia y equidad.

Sin embargo existe un problema en la perspectiva de concebir al Estado, primero porque al estudiar su función económica política y social, la ponemos como una ciencia y ello tiene sus bemoles, y segundo, porque las cuestiones de ética tienen que ver con cuestiones de juicios de valor, lo cual sale de ser una ciencia, entonces, esta controversia no será satisfactoriamente resuelta si no se tiene un consenso entre los representantes del Estado y la sociedad en cuestión.

En primera instancia, se planea la Política Económica de forma pragmática, es por eso que se justifica el intento por sustituir las relaciones sociales de producción por simples relaciones técnicas, sobre todo expresadas matemáticamente (bandera que levanta en asta el liberalismo y neoliberalismo), en la que se asume una ética instrumental atada a la racionalidad del mercado, llevado éste casi a la categoría mítica de fin último.

El reflejo del sistema neoliberal que se ha desarrollado, donde los gobiernos o los Estados han permitido que funcione en su totalidad, enmarca la bandera aparente del “sine qua non”, que es la soberanía, para lograr el éxito de la Política Económica y la aplicación integral del modelo, sin embargo, considero que en lugar de aplicar políticas pragmáticas al dar una solución a la pobreza, la desigualdad y la marginación; se debería tener un criterio de conocimiento histórico-social, donde se tenga presente el surgimiento de las condiciones que generan tales males en nuestra sociedad, y que dependiendo el tiempo y espacio que se trate, se le dé una solución ad hoc al problema que se manifiesta según el tipo de sociedad en que se encuentre.

Es un hecho que el estado del bienestar de un individuo está determinado por los recursos económicos que representan los ingresos, por la capacidad para transformar los recursos económicos y no económicos en bienestar, y las instituciones sociales que facilitan u obstaculizan el proceso de transformar recursos en bienestar.

En primera instancia podemos afirmar que estas condiciones de referencia como función sobre el bienestar de un individuo responden directamente, es decir, que en mayor cuantía el bienestar de un individuo depende de tales condiciones, porque en la medida que los individuos se encuentren capacitados para obtener recursos económicos y poder transformarlos en satisfactores, así se podrá calificar el grado de bienestar obtenido, y en este desarrollo de capacidades individuales podemos distinguir si se ha alcanzado un estatus que califique como bienestar aceptable o no.

En segundo término no debemos dejar de lado que el individuo es un ente social, y


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como tal, responde a condiciones sociales en tiempo y espacio geográfico, así entonces, encontramos que el bienestar también es función de los ingresos, de las condiciones de vida, los mecanismos regulatorios por parte del Estado y de los demás individuos en la sociedad; y que las condiciones de vida tienden a cambiar constantemente en las sociedades con el tiempo, a esta perspectiva es a la que hemos nombrado como “relativa” en función de la media de la sociedad como medida para calificar el bienestar, la pobreza y de más.

Es importante considerar que aunque los individuos cuenten con un cierto nivel de capacidad intelectual, educación y salud, ello no garantiza que se obtenga un cierto nivel de bienestar aceptable, porque los mecanismos institucionales pueden ser un obstáculo para la población cuando se rebasan los alcances de la Función Pública en alguna demarcación legal y geográfica al presentarse una sobrepoblación, lo cual implica que a medida que los individuos tengan oportunidades y con sus capacidades, encuentren condiciones que les permitan tener un bienestar aceptable, lo cual no es general para toda la población porque existen sesgos por parte de los representantes de la Función Pública hacia ciertos individuos y sectores en condiciones muy variadas.

Por último, debemos mencionar que existen individuos que no gozan de un bienestar aceptable a pesar de tener ingresos, salud y educación aceptables, porque de alguna manera se encuentran excluidos de los procesos sociales como son las actividades económicas, políticas, cívicas y culturales, en dimensiones individuales o institucionales; podemos decir que los seres humanos no sólo deben sobrevivir cuantitativamente en bienestar, sino que también debe ser cualitativamente, con lo cual se desarrolla en verdad como “ser humano” en toda la extensión de la palabra, y quizás esto sea una de las claves para alcanzar la felicidad.

3.3 Las políticas públicas con orientación y alcances sociales en México 1988 a 2009. (Enfoque comparativo)

3.3.1 Marco jurídico

Para poder llevar a cabo un buen funcionamiento de los diversos Programas se fundamentan en los siguientes Instrumentos Jurídicos:


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PROGRAMA LEYES

PRONASOL

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Artículos 3,4,11,25,26,27,28 y 89

Ley General de Planeación 1983

Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público452 Artículos 2,19,25,26,27,28 y 29

Artículos 4,13,14,15,16 y

Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 19

Acuerdo con el que se crea la Comisión del Programa Nacional de Solidaridad

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

Convenio de Desarrollo Social Artículos 9,31,32,34-41,43 y 44

Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos

Ley de Adquisiciones y Obra Pública453 Artículo 47

Decreto del Presupuesto de Egresos de la Artículo 6,81 y 134

Federación para el ejercicio Fiscal correspondiente Ramo XXVI "Solidaridad y

Acuerdo de coordinación, anexos de ejecución y

convenios de concertación. Desarrollo Regional

PROGRESA Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

OPORTUNIDADES

(2000-2009)

Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación

para el ejercicio Fiscal 2003 Artículo 17,31,32,38 y 39

Decreto por el que se crea la Coordinación Nacional del

Programa de Educación, Salud y

Artículos 51,52,54-56,58,63 y 64, así

como los Transitorios 8 y 9

Alimentación, como órgano desconcentrado de la

Secretaría de Desarrollo Social454 Artículos 1-3,5,6,9-11

Como podemos observar el PRONASOL se regulaba por mas Leyes y Decretos que los demás programas, y comparte con el Programa de Oportunidades los artículos 31, 32, 38 y 39 con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. En el caso de PROGRESA no se encontró normatividad alguna. En el caso de Oportunidades se maneja desde el año 2000 al 2009 ya que siguen la misma línea, aunque sean de Presidentes distintos.

452 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 31 de diciembre de 1976. Modificada por decretos publicados los días 30 de diciembre de 1977; 31 de diciembre de 1979; 30 de diciembre de 1980; 11 de enero de 1982; 14 de enero de 1985; 26 de diciembre de 1986; 10 de enero de 1994; 21 de diciembre de 1995, y 10 de abril de 2003. 453 El 14 de Julio de 1994, se firma un Decreto para modificar la Ley de Adquisiciones y Obra Pública. Publicándose el día 5 de Agosto de 1994, en el Diario Oficial de la Federación. Por lo que se consulto la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de enero de 2000 reformada por última vez el 28 de Mayo de 2009. 454 Decreto por el que se crea la Coordinación Nacional del Programa de Educación, Salud y Alimentación, como órgano desconcentrado de la Secretaría de Desarrollo Social. Publicado el 06 de Marzo de 2002.


212

3.3.2 Programa nacional de solidaridad 1988-1994

Solidaridad nació como una propuesta para atender carencias sociales, conjugando creatividad institucional y participación social, en el marco de un proceso de reforma económica que obligó también a revisar las relaciones entre el Estado y la sociedad y a ejecutar con eficacia la acción institucional. Para asegurar la transparencia en el manejo de los recursos y la pertinencia de los trabajos a emprender, Solidaridad propuso desde el principio un esfuerzo compartido entre el Estado y la sociedad. El Programa, en medio de restricciones presupuestales muy agudas, intentó destinar la totalidad de sus recursos a inversión social, tratando de evitar que éstos pasaran por los filtros de las grandes burocracias. El Programa planteó -optimizar las acciones factibles con recursos escasos. Los retos: rezagos de grupos más vulnerables, contingentes de población que habían dejado de ser atendidos por la Política Social en años anteriores; la necesidad de construir espacios educativos, sistemas de agua potable y alcantarillado y de ampliar la infraestructura sanitaria se adicionó la urgencia de rehabilitar y dar mantenimiento a la infraestructura que había sido relegada durante la crisis; a las demandas de nuevas carreteras se agregaron los reclamos por dar mantenimiento y rehabilitar a las ya existentes"455. Para lograr sus objetivos, era necesario modificar la concepción tradicional de la obra pública.

3.3.3 Programa de educación, salud y alimentación 1997-2000

En 1997 el Gobierno inicia el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA). En el Marco de una Política Social Integral, el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) proporcionaría un conjunto de servicios de educación, salud y alimentación fundamentales para el desarrollo de las capacidades de las familias en condiciones de pobreza extrema. Con el Programa se buscaba sustituir al PRONASOL, asegurando más eficiencia en el gasto y más transparencia en su asignación. Se pretendía también responder a las críticas que origino el PRONASOL en particular a aquellas que lo veían como un instrumento de manipulación clientelar y electoral. Con el objetivo de ampliar las oportunidades de las familias mexicanas que vivían en condiciones de pobreza extrema en el medio rural, el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) se propuso atender de manera simultánea y continua las necesidades básicas de estas familias para que pudieran desarrollar sus capacidades e insertarse productivamente en la sociedad. Se quería así articular la acción asistencial con el desarrollo del capital humano.

3.3.4 Programa oportunidades 2001-2006

Como sabemos el Programa Oportunidades fue y es la continuación del PROGRESA, este lo desarrollaré en un solo punto, aunque esta implementado por dos -Gobiernos 455 CORDERA Campos, Rolando y Lomelí Vanegas Leonardo. -I=a Política Social Moderna: Evolución y Perspectivas”. Secretaría de Desarrollo Social. Pág. 14


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diferentes” en tiempo los componentes al igual que los objetivos, siguen siendo los mismos solo que la llegada de Felipe Calderón al poder se le anexa el componente energético. En este apartado desarrollaremos el Programa Oportunidades -Contigo”.

Este Programa buscaba impulsar el desarrollo social y humano de los mexicanos desde diversos frentes. Esto se traduce, por una parte, en la coordinación de esfuerzos entre distintas secretarías y entidades de la administración pública federal; y por la otra, en llevar a la práctica de manera integral y articulada, un conjunto de programas y mecanismos de tipo social y económico desde el Estado y con la corresponsabilidad de la sociedad. La política de desarrollo social y humano del Gobierno Federal contempla seis objetivos rectores456:

• Mejorar los niveles de educación y bienestar de los mexicanos; • Acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades; • Impulsar la educación para el desarrollo de las capacidades personales y de

iniciativa individual y colectiva; • Fortalecer la cohesión y el capital sociales; • Lograr un desarrollo social y humano en armonía con la naturaleza; • Ampliar la capacidad de respuesta gubernamental para fomentar la confianza

ciudadana en las instituciones.

Las acciones del Programa buscaban contrarrestar las causas críticas que generaban las condiciones en que vivían las familias en pobreza extrema. Esto implico necesariamente identificar a la población que requería de un apoyo gubernamental para superar sus condiciones de marginación y aislamiento, así como reducir las situaciones de riesgo y vulnerabilidad que enfrentan. Facilitando su acceso a bienes y servicios que le permitieran adquirir habilidades y aptitudes necesarias para que con su esfuerzo personal alcanzaran una vida plena y autosuficiente.

3.3.4.1Características del programa oportunidades

El Programa Oportunidades retoma los principales objetivos de Progresa y amplía su horizonte de atención a las familias que viven en condiciones de pobreza principalmente con dos acciones adicionales: la atención de las familias en condiciones de pobreza que habitan en las zonas urbanas y la ampliación de sus becas educativas hacia los jóvenes que cursan la educación media superior. El Programa fue creado por decreto Presidencial y se rige bajo Reglas de Operación que establecen de manera conjunta las instituciones que participan en él. En el año 2003, Oportunidades contaba con un -presupuesto equivalente a $2.3 billones de dólares y una cobertura de 4.2 millones de familias (21 millones de personas). Con ello, el Programa beneficia a uno de cada cinco mexicanos y brinda cobertura al 75% de la población en condiciones de 456Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. Diario Oficial de la Federación, 08 de Mayo de 2003.Primera Sección. Pág. 20


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pobreza de capacidades"457.

Oportunidades es un programa intersectorial, en él participan de manera coordinada las secretarías de Desarrollo Social (SEDESOL), de Educación Pública (SEP) y de Salud (SSA), el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), así como los Gobiernos

Estatales y Municipales. Además es una de las principales acciones del gobierno de México para la atención de las familias que viven en condiciones de pobreza. La estrategia de atención de Oportunidades es un conjunto integrado de beneficios en materia de educación, salud y alimentación, cuyo fin es el desarrollo de las capacidades de quienes viven en condiciones de pobreza, mediante la entrega de transferencias en efectivo y apoyos en especie bajo los siguientes componentes:458

Cuadro 1

OPORTUNIDADES

PROGRAMAS

Educación Becas

Útiles escolares

Salud

Paquete básico de servicios de salud

Prevención y atención de la desnutrición

Sesiones educativas

Alimentación

Componente Patrimonial (Jóvenes con Oportunidades )

Componente Adultos Mayores

Asimismo, como estrategia complementaria, Oportunidades promueve la vinculación de acciones con otros programas sociales, principalmente para lograr que las familias en condiciones de pobreza tengan acceso a mecanismos de ahorro y crédito, educación y capacitación para adultos y mejoramiento de la vivienda, entre otros. En la estrategia -para la instrumentación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades se conjugaron los objetivos y estrategias de los Programas Nacionales de Desarrollo Social, de Educación y de Salud, 2001-2006459". Así, Oportunidades contribuye al logro de los cuatro objetivos trazados en el Programa Nacional de Desarrollo Social:

• Reducir la pobreza extrema. • Generar igualdad de oportunidades para los grupos más pobres y vulnerables. • Apoyar el desarrollo de capacidades de las personas en condición de pobreza. • Fortalecer el tejido social fomentando la participación y el desarrollo comunitario.

457 OROZCO, Mónica y Hubert Cecilia. -I=a Focalización en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades de México”. Unidad de la Protección Social. Red de Desarrollo Humano. El Banco Mundial. Pág. 8. 458 Manual Microrregiones. ―Programa de Desarrollo Humano Oportunidadesǁ. Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). Pág. 15. 459 Programa Institucional Oportunidades 2002-2006. Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). Pág. 14.


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Oportunidades constituye un modelo de apoyo que no pretende ofrecer solamente transferencias de recursos públicos a la población, sino busca el cumplimiento de un conjunto de acciones por parte de las familias beneficiarias encaminadas a mejorar sus capacidades personales y a lograr la superación de sus condiciones de limitación económica. En efecto, los apoyos de Oportunidades se entregan siempre y cuando los beneficiarios cumplan con las corresponsabilidades de salud y educación, señaladas en el diseño del propio Programa.

3.3.4.2 Objetivos del programa oportunidades

El objetivo general del Programa consistía en -apoyar a las familias que vivían en condiciones de pobreza extrema con el fin de potenciar las capacidades de los miembros y ampliar las alternativas para que alcanzaran mejores niveles de bienestar, a través del mejoramiento de opciones en Educación, Salud y Alimentación, además de contribuir a la vinculación con nuevos servicios y programas de desarrollo que propiciarán el mejoramiento de las condiciones socioeconómicas y calidad de vida.”460 Los objetivos específicos del Programa consistían en:

• Mejorar las condiciones de educación, salud y alimentación de las familias en situación de pobreza extrema mediante el acceso a servicios de calidad en materia de educación, salud y alimentación, y la entrega de apoyos monetarios.

• Integrar las acciones de educación, salud y alimentación para que el aprovechamiento escolar no se vea afectado por enfermedades o desnutrición, ni por la necesidad de realizar labores que dificulten la asistencia escolar de los niños y jóvenes.

• Contribuir a que los niños y jóvenes completen la educación básica y media superior mediante becas escolares crecientes, y tengan la posibilidad de continuar hacia estudios superiores.

• Atender la salud y nutrición durante las etapas de gestación y crecimiento de niños y niñas mediante la entrega de suplementos alimenticios, vigilancia médica en las unidades de salud e información para el auto cuidado y la buena alimentación.

• Fomentar la responsabilidad y la participación activa de los padres y de todos los integrantes de la familia para mejorar su educación, salud y alimentación

• Promover la participación y respaldo de los padres en el mejoramiento de la calidad de la educación y los servicios de salud para que beneficien a toda la comunidad.

Desde la perspectiva de la Política Social, las acciones para la superación de la pobreza no se perciben como la responsabilidad de una sola institución. Se considera

460 Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. Diario Oficial de la Federación, 08 de Mayo de 2003.Primera Sección. Pág. 22


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que la tarea es de tal magnitud que no se concibe afrontarla sin la convergencia de iniciativas provenientes de toda la sociedad.

3.3.5 Programa oportunidades 2007-2009

Como lo mencione anteriormente el Programa Oportunidades es la continuación de PROGRESA, solo que ahora lo desarrollaremos con Felipe Calderón al cual solo se le anexa al nombre -Para vivir mejor” y el Componente energético por el cual en este apartado ya no desarrollare los cuatro componentes anteriores. La Política Social del Gobierno del Presidente Calderón busca impulsar el Desarrollo Humano Sustentable de todos los mexicanos; es decir, promover la permanente ampliación de las capacidades básicas de los hombres, las mujeres y los niños que menos tiene para que puedan salir adelante y vivir mejor. Partiendo de esta premisa, el Programa Oportunidades es considerado una pieza fundamental de las acciones Federales, brindando apoyos en materia de Educación, Salud y Alimentación a 25 millones de personas en todo el país.

3.3.5.1 Características del programa oportunidades

La mayoría de las características del Programa Oportunidades siguen siendo las mismas, que en los años antecesores. Sigue enfocándose a los tres rubros Educación, Salud y Alimentación. Solo que para el año 2007 y al nueva Administración, consideraron darle ciertos enfoques al Programa como los siguientes:

• Contribuye al desarrollo humano. Al apoyar de manera integral a la Educación, Salud y Alimentación de las familias más pobres, se invierte en el crecimiento de sus capacidades, se opta por incentivar su propio esfuerzo y se promueve su acceso a nuevas oportunidades de desarrollo. Educación, Salud y Alimentación constituyen una tríada estratégica de acciones para la superación de la pobreza extrema. Además de los beneficios sociales, familiares e individuales que representa la inversión en cada uno de esos componentes, sus efectos se multiplican y potencian recíprocamente por las interrelaciones positivas que los vinculan. Un mayor nivel de Educación mejora el uso de los servicios y la atención de la salud porque favorece una mejor comprensión de la importancia de las medidas preventivas de salud e higiene. Asimismo, la Salud en los niños propicia un mejor rendimiento en la escuela al favorecer la continua asistencia escolar y un mayor nivel de atención en el aula. Un buen estado Nutricional es fundamental para el desarrollo y el ejercicio de las capacidades de aprendizaje de las personas. En correspondencia, un mayor nivel de escolaridad repercute sobre el estado nutricional, ya que puede favorecer la adopción de patrones alimentarios adecuados, así como el acceso a oportunidades de trabajo mejor remunerado.

• Impulsa el desarrollo de capacidades. Se busca primordialmente aumentar las capacidades básicas de las personas que viven en pobreza extrema, facilitando su


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acceso a los bienes y servicios que les permitan adquirir las habilidades y aptitudes necesarias para que, con su esfuerzo personal, alcancen una vida plena y autosuficiente.

• Se dirige a las familias en pobreza extrema. Las acciones del Programa buscan contrarrestar las causas críticas que generan las condiciones en las que viven las familias en pobreza extrema. Esto implica necesariamente identificar a la población que requiere de un apoyo gubernamental para superar sus condiciones de marginación y aislamiento, así como reducir las situaciones de riesgo y vulnerabilidad que enfrenta.

• Se centra en la familia y fomenta el tejido social y comunitario. El Programa reconoce que la familia es el espacio privilegiado para hacer frente a las adversidades económicas y sociales y que al mismo tiempo es el lugar donde residen los factores que tienden a perpetuar la pobreza extrema de generación en generación. Mediante sus acciones el Programa propicia la ruptura del círculo de transmisión intergeneracional de la pobreza; asimismo, contribuye al fortalecimiento del tejido social necesario para que los ciudadanos lleven a cabo acciones conjuntas en favor de la superación de su condición de pobreza extrema.

3.4 Escaso efecto de las políticas económica y fiscal para reducir la pobreza y la desigualdad en México

3.4.1 El Estado de bienestar

Al iniciar el siglo XX, las crisis financieras dieron origen a la política económica de los gobiernos. Concretamente la de 1929, fue el inicio de una re conceptualización en cuanto al papel interventor del Estado en el proceso macroeconómico.

El Presidente Coolidge, en su último informe como presidente de los Estados Unidos de Norteamérica, expreso sobre el estado de la Unión, que como nunca “La Unión tuvo ante sí una perspectiva tan favorable como la que se nos ofrece en los actuales momentos. Por lo que respecta a los asuntos internos, hay tranquilidad y satisfacción...y el más largo período de prosperidad...” 461

Efectivamente, los signos de progreso eran ostensibles. Entre 1925 y 1929, el número de empresas manufactureras pasó de 183 mil a 206 mil 700; la producción de automóviles en 1926 fue de 4.3 millones y en julio de 1929 fue de 5.3 puntos. A ello se sumó el hecho que el índice de producción de la Reserva Federal pasó de 67 a 110 puntos entre 1921 y 1928, alcanzando una cifra record en ese entonces al pasar a 126 en junio de 1929.462

461 COOLIDGE Calvin- Informe sobre el Estado de la Unión rendido al Congreso de los Estados Unidos de América, 4 de diciembre de 1928, en John Kennet Galbraith.- El crack del 29. 4a edición, Ariel editores. Madrid, 1993, pp. 27 y 28 462 GALBRAITH John Kenneth.- Ídem


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En octubre de 1929 fue el crack de la Bolsa de Valores de Nueva York que detonó la crisis económica de los Estados Unidos 1929 - 1933, surgida, como la actual, por los juegos especulativos de alta gradación entre los grandes inversionistas. La situación fue devastadora, implicó un esfuerzo especial, medidas hasta entonces no aplicadas, innovadoras en su momento.

Una de ellas, fue modificar la estructura presupuestal de los Estados Unidos y destinar recursos públicos a la construcción de grandes obras públicas, el inicio de la práctica de los subsidios a diferentes sectores, en especial la producción agropecuaria, además de un gran programa para favorecer el empleo. En términos prácticos fue una reorientación del gasto público para redistribuir el ingreso.

“Los traficantes de moneda han huido de sus alto sitiales... Hay que poner fin a la especulación con dinero ajeno... [...]

“Creo en una política práctica, la de tratar primero las cosas primordiales... [...]

Nuestra mayor y primordial tarea es dar trabajo a la gente... […]

En caso de que la situación económica siga siendo crítica. Pediré al Congreso que me otorgue el único instrumento que queda para hacer frente a la crisis: amplios poderes ejecutivos para hacer frente a la crisis: amplios poderes para hacer frente a la crisis...”463

Tal mensaje, pronunciado por el Presidente Roosevelt inició el proyecto de New Deal, como forma para mitigar el momento crítico que enfrentó su gobierno. Desde el punto de vista político, los presidentes del Partido Republicano, (Hoover y Harding) no previeron ni dieron importancia a los signos recesivos de la economía norteamericana. La crisis los arrasó tanto a empresas y negocios como a miles de norteamericanos que perdieron trabajo, bienes y posibilidades de progreso.

La respuesta fue la aplicación de los conceptos acuñados por Lord John Maynard Keynes.

“...en las primeras fases del New Deal de Estados Unidos... comenzó el préstamo sustancial para gastos [...] una política de precios fijada por el gobierno y reducir las existencias de todas clases, particularmente de los productos agrícolas. El New Deal consistió en un vigoroso intento para contraer las existencias a un nivel normal, [con objeto con préstamos que se hacían con otros fines...” 464

463 ROOSEVELT Franklin Delano, Presidente de los Estados Unidos de América, Mensaje a la nación el 20 de enero de 1933, Del New Deal a Pearl Harbor. Plaza y Janés, Madrid, 1950, pp. 56 y 57 464 KEYNES John Maynard.- Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero. F. C. E., México, 1943, pp. 294 - 295


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A partir de entonces, se acuñó el concepto del Estado de bienestar social, imbuido por la idea de que los gobiernos deben velar por la mejora de las condiciones sociales de los grupos sociales con menores niveles de ingreso, mediante el suministro de servicios como la salud, la educación o la vivienda.

En el final del siglo pasado, en el llamado estado neoliberal, durante la década de los 80 y los 90, el mundo vivió una serie de transformaciones que surgieron como parte de la visión a planteada por el liberalismo económico, impulsor de la idea que el Estado debe dejar de intervenir en todos o algunos asuntos económicos de sus ciudadanos y eliminar políticas de gasto público para que la desregulación y la flexibilidad del mercado permita el progreso libre de su población.

Con tales conceptos, además de la cada vez mayor incosteabilidad de los servicios, la crisis del estado de bienestar, así como el paso a nuevas formas como la eliminación de programas sociales y subsidios a la población abierta.

En tan sólo 15 años el mundo cambió para siempre pues se iniciaron procesos de alto impacto para la humanidad. Entre ellos, es posible mencionar algunos de los más relevantes:

• la globalización de la economía, con el surgimiento del libre comercio: • la formación de la Unión Europea y el surgimiento del auge de las naciones de la

Cuenca del Pacífico; • el surgimiento de procesos políticos que concluyeron con la hegemonía política

de los países de la Cortina de Hierro; • los procesos de democratización de las sociedades y el paso de corrientes

nacionalistas para la conformación de nuevas sociedades y estados en la región Balcánica, África y Asia;

• El repliegue del Estado Nacional y su no intervención en la economía, con serios procesos de adelgazamiento del gasto público;

• la innovación y creación de monopolios, con paraísos fiscales, así como un gobierno de empresarios y corrupción para la adopción de políticas que introdujeron los sistemas gerenciales de la administración privada en el gobierno.

Con ello, la mayoría de los gobiernos incluyeron en sus agendas de reconversión y la adopción de mecanismos de iniciativa privada en el gobierno, además de reducir y eliminar los programas obsoletos o sin sentido productivo dentro de la esfera gubernamental, lo cual incluyó la disminución y extinción de los subsidios, las transferencias, así como la participación gubernamental en los programas de atención social a grupos de pobres y marginados, además de buscar nuevas formas ante los pasivos laborales y sociales para los cuales no existen recursos fiscales suficientes


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para lograr su financiamiento.

En los Estados Unidos, el proceso denominado “la reinvención del gobierno465” se adoptó a partir de la llegada del presidente Clinton, y en México se dieron algunos pasos durante la Administración del Presidente Zedillo.466

Al arribar al siglo XXI, una nueva crisis financiera se ha cernido sobre el orbe en una circunstancia desventajosa para Latinoamérica y en México, donde desde los años 70 del pasado siglo, subyace una crisis de deuda y de la balanza de pagos, además de períodos de hiperinflación.

Los mecanismos de gasto público y de tributación siguen siendo ineficientes y regresivos; las políticas fiscales de naturaleza cíclica persisten en crear circunstancias de inestabilidad macroeconómica.

Para México, la crisis se agrava porque 40 centavos de cada peso fiscal ingresan por concepto del petróleo; entre 2000 y 2006 el gasto corriente del gobierno federal creció 37% y aun cuando el riesgo de una hiperinflación está controlado, la vulnerabilidad del sistema financiero nacional es presente, pues existe un efecto pernicioso en el crecimiento, la pobreza y la distribución del ingreso.

Para la región, el costo de las crisis se estima en 7% de crecimiento del PIB por década desde los años 70, aun cuando desde mediados de los años 90 los procesos inflacionarios se han controlado y los niveles de endeudamiento se han renegociado.

Por todo ello, es indispensable, realizar una recapitulación de la evolución de algunos componentes de nuestro sistema financiero de cara a los problemas que se enfrentan.

3.4.2 El ingreso, su distribución como parte de la política fiscal

La teoría clásica de la distribución del ingreso, plantea que éste se debe repartir entre el propietario de la tierra, el dueño del capital y los trabajadores, pero esto entra en conflicto porque la mejora de uno de los dos factores sectores se produce a expensas de otra. 467

Cuando se habla de individuos, la distribución personal de la renta, identifica varias determinantes como la herencia que es una dotación inicial de factores con que un individuo se incorpora al proceso productivo; 468 la acumulación de factores en inversión que puede ser capital físico, humano, así como los emolumentos y productos del trabajo.

465 GORE Al.- óp. cit., nota 47 466 SECODAM.- Programa de Modernización Administrativa del Gobierno Federal 1995 - 2000. México, 1995. 467 RICARDO David.- Principios de economía política y tributación. Segunda reimpresión. F.C.E. México, 1973 468 Puede ser de carácter material, pecuniario, cultural o tradicional


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Así, los dos tipos de activos personales son los ingresos provenientes del trabajo de las personas y los productos por la posesión, usufructo y provecho de bienes de capital.469

En el caso del ingreso nacional, se refiere a la renta que debe producir para el Estado la producción de bienes y servicios, sin embargo, dentro del proceso de economía abierta, refiere al ingreso público y al producto interno bruto de una nación.

El proceso de distribución del ingreso nacional parte de la llamada Teoría Múltiple que engloba varios conceptos:

a) el monto o masa distribuible b) el criterio de igualdad aplicable a los sujetos de los beneficios de la distribución,

donde este criterio aplica tanto a los que pagan impuestos c) la equidad d) la progresividad o regresividad de los gravámenes del régimen fiscal; e) los precios de referencia de bienes y servicios f) los mecanismos estabilizadores de la economía g) el ahorro y crédito públicos h) Los valores en el mercado de la propiedad raíz y de los medios de producción y

los rendimientos de los mismos.470

De ahí que la política fiscal y la distribución del ingreso son un binomio indisoluble de la política económica que las refiere a varias resultantes como la actividad productiva que lo genera, el empleo, la derrama económica para una región determinada, así como la inclusión de los conceptos de progresividad471 y regresividad. 472

Llamada también “la hacienda compensatoria la política fiscal, es precisamente un mecanismo de ingreso pero también de compensación. En ese orden, las escuelas clásicas del estudio de la economía, las precondiciones básicas de los presupuestos son: la máxima limitación del gasto, exigencia limitativa de la imposición y consideración de la deuda, atendiendo al principio de los ciclos económicos en que a una etapa de auge y superávit sobreviene otra de depresión y déficit.

De ahí la conceptualización contemporánea que reconoce el papel fundamental que juega la política fiscal para establecer la conveniencia del equilibrio presupuestario.473

Así, la distribución del ingreso puede analizarse desde cuatro perspectivas: la sectorial que caracteriza el reparto del ingreso o renta nacional entre sectores productivos; el criterio que habla del reparto del ingreso para fortalecer la economía de regiones 469 TAMBORERO P.- Política económica, Nau Gran, Río de Janeiro, 2008, pp. 10 - 13 470 RETCHKIMAN K. Benjamín.- óp. cit., nota 211, pp. 32 - 34 471 Concepto de progresividad del ingreso: cuando una gran proporción de la sociedad percibe parte importante de la renta total 472 Concepto de regresividad del ingreso: cuando existe la acumulación del ingreso en manos de pocos individuos y el resto de la sociedad percibe menos de lo indispensable 473 AQUINO RODRÍGUEZ Carlos.- óp. cit., nota 35


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concretas; o bien entre los factores de la producción y el criterio de asignación a grupos o bien entre individuos o familias independientemente del sector, la región o el factor productivo al que pertenezcan.

La distribución del ingreso se materializa en los mercados de valores, de dinero y de productos primarios como los metales preciosos o el petróleo donde se determinan los precios de diversos bienes y servicios, con base en factores de producción, como la renta, utilidad y salario que dependen de los respectivos precios y de la cantidad de insumos empleados en su manufactura o provisión.

En su expresión más acusada, la política fiscal es un incentivo para mejorar la distribución del ingreso nacional en la medida que los estímulos al sector productivo de bienes y servicios, pueden beneficiar la creación de empleo, el surgimiento de nichos de negocios, así como la recuperación de diversos sectores durante ciclos económicos depresivos.

Obviamente, lo importante radica en diseñar dispositivos de equilibrio para evitar el reemplazo de la inversión por el consumo innecesario o suntuario que provoca distorsión y prácticas que llevan a procesos de inflación acelerada.

Entonces, la distribución y la redistribución del ingreso como un objetivo político deviene del conflicto tradicional entre clases sociales que tienen muy poco y los segmentos sociales que cuentan con mayor capacidad económica, lo que crea un conflicto de tipo político dentro del sistema, toda vez que para atenuar las deficiencias del sistema de producción capitalista es menester crear dispositivos compensatorios, a través de incentivos que posibiliten la adquisición de bienes o la mejora de posibilidades y condiciones de vida, con el fin último de conservar el statu quo.

Así, surge el debate entre eficiencia y equidad, a partir de los principios igualitario, de justicia y libre empresa, que sustentan la creación de políticas redistributivas que favorezcan la justicia social y equilibren los desfases interclasistas, dentro de una sociedad capitalista donde el Estado actúa como mecanismo de compensación ante la imposibilidad de atentar contra la propiedad privada y la socialización de los medios de producción.

En la sociedad capitalista, se pregonan los principios de libertad e igualdad, por ello, las desigualdades económicas entre sus miembros deben reducirse para los segmentos desfavorecidos y favorecer entre éstos condiciones que favorezcan la redistribución del ingreso nacional mediante la remuneración del trabajo, así como posiciones accesibles que garanticen un mínimo de igualdad de oportunidades, con el fin de favorecer el surgimiento y sostén de asegurar las mismas libertades y ventajas socioeconómicas favorables a los que menos tienen.


223

Asimismo, la disminución de la desigualdad entre los sectores sociales memos favorecidos y con mayor pobreza, la política fiscal dirige su esfuerzo hacia tres líneas de acción:

• El principio de extensidad a través del cual el Estado aplica medidas para tratar de disminuir la concentración del ingreso y extenderlo a más capas sociales;

• Impulsar programas y acciones para elevar las posibilidades de ampliar las oportunidades de empleo, acceso a servicios y mínimos de bienestar;

• Lograr la integración social de los excluidos.

Con tal fin, la política fiscal integra diversos instrumentos los cuales pueden ser clasificados en cuatro categorías:

I. La política impositiva que subdivide en dos bloques la tipología de los impuestos: los indirectos, llamados así porque no gravan la capacidad de pago de modo directo sino la expresión de esa capacidad de pago en el acto del consumo, los cuales se caracterizan por ser regresivos en virtud de que su gravamen tiene como sujetos a los agentes que tienen una propensión mayor al consumo, misma que depende inversamente de la renta y la riqueza.

A su vez los impuestos directos que gravan la capacidad de pago de los agentes mediante el origen de las rentas de los factores productivos.

Este tipo de impuestos tiene un efecto redistributivo claro si existe una estructura progresiva de tipos impositivos.

En la mayoría de los países existen impuestos progresivos sobre el nivel de ingreso de los agentes económicos individuales que son el medio más común usado por los gobiernos para reducir la desigualdad en la distribución renta.

II. Política de gasto público social, constituye el mecanismo de redistribución por excelencia y su fin primario está dirigido a corregir los niveles de desigualdad. De ahí que el gasto destinado para tal fin pretende garantizar el acceso a oportunidades laborales, de autoempleo, así como de mínimos de bienestar, por lo que en este rubro se insertan la educación, la salud, los subsidios para la alimentación, los programas de financiamiento para vivienda popular, los seguros sociales de enfermedad, cesantía, vejez, etcétera.

III. Transferencias generales, o política de subsidios, destinadas a abaratar el precio de bienes y servicios con objeto de ponerlos al alcance de las mayorías con menor ingreso.

Se subdividen en tres grandes rubros: las destinadas al consumo; las que son en


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especie y las discriminatorias. Las primeras se destinan como apoyo a los grupos o individuos con menores ingresos; las transferencias en especie son las que se otorgan no en numerario sino con artículos o bien servicios. A su vez las tarifas discriminatorias se traducen como precios subvencionados para personas o grupos especiales como los de la tercera edad, discapacitados o bien e estado de pobreza extrema.

IIII. Inversión pública, que se traduce en la construcción de infraestructura económica y social para mejorar las condiciones de vida, pero también para crear oportunidades de desarrollo regional y nacional.

3.4.3 El federalismo fiscal como esquema de redistribución del ingreso

De acuerdo con el sistema republicano y federal que rige en México474 y en otras naciones, la política fiscal actúa como u mecanismo de acomodación, de equilibrio, de compensación, tendiente a solucionar los problemas surgidos por entidades federativas desiguales en lo económico, esto es en sus aportaciones a la masa del ingreso nacional, y también dispares en cuanto a sus necesidades, progreso y problemas por atender.

En forma sintética el marco legal del federalismo fiscal mexicano descansa en varios ordenamientos.

Nuestra Carta Magna en su artículo 31, fracción ¡V, establece la obligación de los mexicanos contribuir a los gastos públicos de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.

El artículo 73, fracción VII otorga al Congreso facultades para imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto. A su vez, la fracción XXX del citado artículo consigna como facultad exclusiva de la Federación establecer contribuciones sobre: comercio exterior; aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4° y 5° del artículo 27 constitucional; instituciones de crédito y sociedades de seguros; servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y Especiales sobre: energía eléctrica; producción y consumo de tabacos labrados; gasolina y otros productos derivados del petróleo; cerillos y fósforos; aguamiel y productos de su fermentación; explotación forestal; producción y consumo de cerveza.

A su vez, el artículo 115 constitucional establece la libertad que tienen los ayuntamientos para administrar libremente su hacienda, y la fracción IV de dicho artículo establece claramente sus fuentes de ingreso.

474 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 40


225

En su numeral 117, la Constitución General de la República establece que ni estados ni municipios pueden gravar el tránsito de personas o mercancías ni la circulación de efectos nacionales o extranjeros con impuestos o derechos, esto en clara alusión a la alcabala.

El artículo 124 determina que “Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados”.

Y el 131, establece la prohibición expresa a los estados para gravar las importaciones y las exportaciones.

El segundo ordenamiento sobre el que descansa el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, es la Ley de la materia, la cual fue promulgada en 1978, que determina los componentes del mismo, y que son: la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales, como órgano supremo; la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales. Integrada por un representante de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y por los de ocho entidades, uno por cada uno de los ocho grupos en que han quedado distribuidas las 32 entidades federativas; la Junta de Coordinación Fiscal, integrada por representantes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de los titulares de las haciendas estatales que forman la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

Adicionalmente, existe el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas.

De ahí la interposición de un régimen federal, que tiene potestad soberana sobre todo el territorio nacional y las soberanías estatales a las que concurre el municipio libre.475

476

Una parte del federalismo opera mediante el sistema de coordinación fiscal que

“...actúa en la distribución de la autoridad gubernamental entre el gobierno central y los estados, para encontrar mecanismos de reconciliación de la soberanía regional con la nacional y las concesiones e intereses minoritarios, desembocando todo ello, en última instancia, en la solución de los problemas..."

Desde la perspectiva teórica, el federalismo fiscal forma parte de la descentralización política de un Estado a través de las asignaciones impositivas y las funciones de gasto entre los distintos niveles de gobierno, donde la descentralización se da como una consecuencia natural de las decisiones que se toman en los arreglos fiscales inter-jurisdiccionales en los distintos niveles de gobierno, cuyas implicaciones, como las de eficiencia y autonomía financiera, difieren en diversas magnitudes, dependiendo de los

475 Ibídem, Artículo 115 476 RETCHKIMAN K. Benjamín.- Aspectos Estructurales de la Economía Pública. Ed. U. N. A. M., México. 1975, p. 78


226

grados de responsabilidad fiscal y los niveles de captación de los gobiernos estatales o municipales.477

Lo anterior forma parte del concepto en boga hasta los 90 del concepto centralizado, autoritario, patrimonial e interventor en el plano económico.

A ello, se contrapone la visión novedosa de que la descentralización es una forma de devolver parte del poder a la sociedad civil, donde los esquemas incluyen la autogestión, técnicas de autofinanciamiento, políticas de desarrollo sustentable autónomos en lo técnico y en lo financiero, con mecanismos de autoevaluación, productivos y eficientes, con grados de descentralización política en la toma de las decisiones lo cual produce suficiencia financiera en proyectos y programas susceptibles de atraer fondos extraordinarios de organismos filantrópicos internacionales.

Estas corrientes tanto de pensamiento como de teoría tienen su origen en los ejemplos de los gobiernos de Cataluña, el país vasco y el gobierno de Galicia en España; las cadenas productivas y sistemas de autofinanciamiento logrados en La Lorraine o Blois en Francia y finalmente el concepto de federalismo competitivo impulsado en los Estados Unidos a partir de la presidencia de William Clinton.

Tal conceptualización implica introducir en la esfera de las políticas públicas el concepto de la gestión autonómica local, o la gobernabilidad a partir de la sociedad, los servicios comunitarios con la consecuente, el sentido comunitario y la participación ciudadana.

En nuestro país, el concepto de federalismo fiscal pertenece a la primera tendencia, la del gobierno centralizado, autoritario y rígido en materia fiscal.

Los estados son simples espectadores de un sistema federal que desde 1925, con la I Convención Nacional Fiscal, abordó problemas estructurales de las relaciones entre la federación y los estados, fundamentalmente para acabar con el sistema de la alcabala, introducida desde el régimen colonial y abrogada en 1895,478 pero practicada y presente la mayoría de la entidades en ese momento, además de la introducción del Impuesto sobre la Renta (IR).479

Conforme al principio de equidad, subsiste la centralización fiscal, en cuanto a la captación, administración y manejo de los impuestos, pero la Federación reconoce que es indispensable redistribuir ese ingreso entre la totalidad de la población.

El principio de equidad actúa en forma dual, pues lo hace sobre la distribución del ingreso y tasa a la totalidad de los estados de la Unión sin importar su aportación

477 OATES Walace E, óp. cit., nota 64, pp. 64 - 65 478 LIMANTOUR José Ives.- óp. cit., nota 227, pp. 28 y 29 479 PANI Alberto J.- Apuntes autobiográficos, Ed., del autor. México, 1945, Parte segunda


227

propia, sino como mecanismo para favorecer el desarrollo nacional y apoyar a las comarcas con menores índices de progreso tangible. De ahí que el Federalismo fiscal tiene como función ejercer una compensación que posibilite situaciones de trato igualitario para las entidades federativas.

Por ello, el gobierno federal se reserva en forma permanente los impuestos del comercio, el ingreso de las personas físicas y morales, esto es, los impuestos progresivos con fines de redistribución (impuestos al ingreso); los impuestos sobre factores de la producción móviles (ingresos por capital, utilidades empresariales e impuestos sobre activos); así como los gravámenes a las ventas en varias etapas (Impuesto Sobre Ingresos Mercantiles (ISIM) y actualmente el Impuesto al Valor Agregado).

En materia de descentralización impositiva, el gobierno federal sigue el criterio de dejar en manos de los estados y ahora de los municipios, los impuestos a la propiedad raíz, algunos derechos y aprovechamientos, en función del nivel de gobierno que realice una prestación.480

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal ha experimentado, sin embargo, varios cambios sustanciales e importantes.

En 1947, la Federación implantó un sistema de participaciones a los estados derivadas del ISR y de la creación del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles (I SI M) cuya tasa hasta su derogación nunca excedió del 4%.

Hasta 1979, los estados captaban ingresos por cuatro fuentes principales: la participación del ISIM y las comisiones por gastos de administración del mismo; las participaciones sobre impuestos especiales; los impuestos estatales y municipales y derechos.

El esquema recaudatorio de ese entonces, basado fundamentalmente en el ISIM y en las participaciones sobre impuestos especiales, cubrían 45% de la recaudación de cada estado, a la vez que la Federación asignaba un 4% adicional constituido por la diferencia entre el ISIM recaudado en el nivel nacional y 45% asignado al estado por gastos de administración.

De ese 45%, los municipios tenían asignados el 20% de la participación correspondiente al estado, pero tanto estados como ayuntamientos conservaban su soberanía en cuanto a la constitución y administración de algunos impuestos y derechos, en los casos de actividades económicas como la educación y algunos agropecuarios.

480 ANTÚNEZ OVIEDO Manuel.- Reflexiones sobre federalismo fiscal, Ed. privada del autor, Morelia, México. 1993, p. 76


228

En 1980, tal concurrencia quedó limitada y aun suprimida con la reforma del sistema de coordinación fiscal mediante la creación del Impuesto al Valor Agregado (IVA), la derogación del ISIM, el establecimiento de convenios anuales renovables, entre la Federación y las entidades que buscaron en su momento impulsar una mayor derrama mediante un concepto que combinara asignación y distribución de recursos con un enfoque encaminado a lograr mayor equidad. Por ello, el gobierno federal dispuso eliminar la facultad recaudatoria de las entidades federativas y concedió en cambio la regresión del 30% del IVA captado por los estados, bajo el principio de resarcimiento, lo cual produjo un empobrecimiento de las haciendas locales, que pasaron a depender de las participaciones federales en índices superiores al 95% en Baja California, Colima, Guerrero, Morelos, Oaxaca, San Luis Potosí, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas, o bien otras con mayor nivel de desarrollo económico como Guanajuato, Estado de México, Nuevo León, Querétaro y Veracruz, cuya dependencia del sistema de participaciones es menor y fluctúa entre 70 y 85%.

Con la implantación de los Convenios de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal en 1990, para efectos de concentración del ingreso, la Federación suprimió definitivamente la facultad recaudatoria de los estados y para efectos de distribución instituyó el concepto de un factor poblacional, con el objetivo de cumplir el principio de equidad. Ello con base en el número de habitantes de cada localidad, según los datos arrojados por los Censos Nacionales de Población.

El malestar causado entre las entidades federativas se debió fundamentalmente en la forma de repartir el ingreso nacional, donde el esquema actual determina que el 80% de lo recaudado es para la Federación y el 20% para los estados.481

Para garantizar el principio de resarcimiento, el Sistema de Coordinación Fiscal, se comprometió a garantizar que las entidades federativas recibirían siempre cantidades similares o superiores a las que percibían con anterioridad a la firma de los Convenios respectivos.

Asociado a lo anterior, fueron creados tres fondos: el Fondo General de Participaciones (FGP), integrado por los conceptos de los principales impuestos que a su vez constituían la Recaudación Federal Participable (RFC); además del Fondos Financiero Complementario (FFC) y el Fondo de Fomento Municipal (FFM).

Entre 1980 y 1994, el Fondo General de Participaciones se mantuvo estable y tuvo incrementos de casi un punto y medio porcentual al pasar de 16.89% en 1980 a 18.62% en 1994, del total de la recaudación Federal Participable (RFP) y 19.62% en materia de derechos.

481 SENADO DE LA REPÚBLICA. -óp. cit., nota 65, p. 31


229

Tal circunstancia motivó un desaliento en la economía de los estados porque mantener esos niveles casi constantes no compensaron los incrementos durante el período hiperinflacionario en que el ingreso de las entidades federativas quedó al arbitrio federal, lo que se reflejó en niveles exiguos de inversión pública y poco desarrollo en la mayoría de las economías locales.

Asimismo, surgió desde ese entonces, la discusión acerca de un problema fundamental, el de los estados extractores y productores de petróleo y aquellos que no lo son, porque los primeros tienen mayor posibilidad de distribución en detrimento de los que carecen de tal beneficio, además que hubo un sesgo en favor de los estados con mayor capacidad tributaria, es decir, los estados que contaban con altos ingresos, con mercados internos más desarrollados, más completos y que contaban con mejor capacidad tecnológica y administrativa.482

En 1990, se modificó el criterio de distribución de recursos con el fin de readecuarlas a las necesidades de las entidades federativas, de tal manera que la fórmula tuvo una nueva composición que determinó 45.17% respecto de la población de la entidad en el ejercicio de que se trate; 45.17% con base a las contribuciones asignables de cada entidad y 9.66% por concepto de proporción inversa a las participaciones por habitante, según el último censo demográfico por entidad.

Entre los años 1991 y 1993, se estableció un periodo de transición para la distribución de los recursos de acuerdo a los criterios mencionados lo que trajo como consecuencia la modificación de la fórmula de distribución de participaciones, con lo que del Fondo Federal Participable (FFP), 20% se destina para constituir el Fondo General de Participaciones o Participable (FGP), que se distribuye a las entidades federativas y Distrito Federal según los criterios de 45.17% + 45.17% + 9.66% ya señalados, con lo que se logra el esquema 80/20 anteriormente mencionado.

Además, se fusionaron el Fondo General de Participaciones y el Fondo Financiero Complementario.

Hasta 1997, las participaciones que correspondían a estados y municipios se concentraron en el ramo 26, lo que originó que la el gasto se ejerciera con un considerable grado de discrecionalidad. Para evitarlo, a partir de 1998 las participaciones se programaron en los ramos 28 y 33, los cuales condicionaron la aplicación de tales recursos a los siguientes rubros: educación básica y normal; salud; infraestructura social; fortalecimiento municipal; educación tecnológica y de adultos y seguridad pública.

En la actualidad, la estructura de los recursos asignables a estados y municipios se

482 Ibídem p. 33


230

establece de la siguiente forma:

1. Ramo 25

Previsiones y aportaciones para Educación Básica y Normal, Tecnológica y de Adultos

2. Ramo 28

Participaciones a Entidades Federativas y Municipios

Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB)

• Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) • Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) • Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) • Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y el Distrito

Federal (FORTAMUNDF) • Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito

Federal (FASPEDF) • Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) • Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas

FAFEF)

Como mecanismo de distribución del ingreso, el Proyecto de Presupuesto de Presupuesto de Egresos de la Federación para 2009 contempló 901 mil 787.0 millones de pesos, 3.7% más que el l monto aprobado para 2008, en términos del PIB, por concepto de Gasto Federal Descentralizado (Gasto Federalizado). 483

En el ejercicio que corre la totalidad de los Fondos insertos en el l Ramo 33 muestran tasas reales de incremento respecto del año 2008. El FAEB creció 4.6%; el FASSA 5.4%, el FASP 10%; en tanto que el FAIS, FAM, FORTAMUNDF, FAETA y FAFEF crecieron a tasas de 1.0%, respectivamente.

Es importante destacar que en la cifra total del Gasto Federalizado mencionada al principio, se incluyen con el rubro Otros conceptos 17 mil 355.7 millones de pesos cuyo propósito es el de impulsar el desarrollo regional a través de Programas Regionales, Fondos Metropolitanos, Fondo Regional, Fondo para Modernización de los Municipios, recursos para impulsar el desarrollo regional y las labores de fiscalización, así como para fortalecer la seguridad pública, para diversos programas para el desarrollo de la Frontera Norte.484

483 CÁMARA DE DIPUTADOS .- Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2009, Gasto Federalizado propuesto para las entidades federativas, México, 2009, p. 3 484 Ibídem, p. 4 - 6


231

Adicionalmente al Gasto Descentralizado, el Legislativo aprobó 192 mil 765.0 millones de pesos para Programas y Proyectos de Inversión para las Entidades Federativas, registrados en la Cartera que integra y administra la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, dicha cifra muestra una tasa de crecimiento del 52.4% con respecto al aprobado para el ejercicio 2008 por este mismo concepto.485

El grado de dependencia se ha mantenido relativamente constate en la última década entre los Estados con mayor subordinación a las participaciones federales, esto es las entidades con menor grado de desarrollo económico, donde la ayuda federal representa una parte importante del PIB estatal. Ejemplos de ello son Tabasco con 28.9%; Campeche con 23.4%; Oaxaca con 21.9%; Chiapas con 21.5%; Nayarit 19.7%, o bien Guerrero con 19.3%, por citar los casos de mayor relevancia.

En el otro extremo, las entidades federativas con mayor nivel de desarrollo industrial y económico, como el Distrito Federal, en el que el total de las transferencias federales representa el 4.8%; Chihuahua con apenas 5.3%; Nuevo León el 5.4%; Coahuila 5.5% o Aguascalientes el 7% de su PIB.

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal presenta fisuras y debates inconclusos, además de cuestionamientos acerca de su eficacia política por las limitaciones e inflexibilidad en los cálculos de asignación que obedecen más a una fórmula econométrica que a criterios basados en la necesidad y realidad de las entidades.

Además, la centralización hacendaria ha sido un freno constante para el desarrollo de sectores económicos en las entidades federativas.

3.5 Crisis del sistema hacendario y su reforma en el estado neoliberal mexicano

El análisis sustentado a lo largo del presente trabajo mostró las contradicciones de orden interno, las insuficiencias, así como la deficiencia estructural que afecta la distribución del ingreso.

En el presente apartado, hacemos el señalamiento sobre la crisis estructural del sistema hacendario mexicano, así como la referencia obligada al agente externo que, al menos en los últimos tres decenios, actúa como causa exógena que contribuye al desequilibrio y una distribución inequitativa del ingreso. Tal influencia es la de los organismos financieros internacionales, su intervención en la fijación de las políticas financiera, fiscal, así como el círculo vicioso de las necesidades de financiamiento externo y las condicionantes restrictivas que imposibilitan una mejor distribución del ingreso.

485 Ídem


232

3.5.1 Crítica al sistema tributario mexicano

En México, el gravamen con mayor posibilidad de captación es el ISR, cubierto por causantes tanto físicos como morales.

Aun cuando en nuestro país la tasa máxima de dicho impuesto ha bajado en los últimos cinco años, lo cual se anuncia como una desgravación aparente, en verdad no es más que un efecto, pues la SHCP compensa esa disminución con otras medidas, como es el caso de eliminación de exenciones, lo que hace que las tasa efectivas se mantengan.

La compensación se da en ocasiones, cuando la autoridad reduce los márgenes de subsidio o de crédito al salario que se otorgan a los contribuyentes.

El IETU fue considerado como un golpe duro que afecta la liquidez y descapitaliza a las empresas y los causantes físicos del mismo.

Al impedir deducciones (salarios y aportaciones a la seguridad social, gastos y otros), encarece costos y sacrifica utilidad para el causante, a la vez que el IETU cancela de facto la posibilidad de amortizar las pérdidas fiscales.

Además, este impuesto es injusto en la medida que tampoco posibilita la deducibilidad de los créditos ni el costo financiero de los mismos o de los intereses por deudas contraídas.

El gravamen a actividades de naturaleza civil, como la prestación de servicios profesionales así como el arrendamiento o la compra venta de inmuebles, se considera una doble tributación, así como es el caso de las escuelas y Universidades privadas, (Exentas del ISR) para tener derecho a la exención del impuesto, deberán tener la obligación de solicitar autorización para recibir donativos deducibles del ISR o en su caso prestar sus servicios en forma gratuita.

Independientemente de la crítica en particular al impuesto señalado, el sistema tributario mexicano presenta serias deficiencias, todas ellas de importancia en el momento histórico que vive el país.

Para el especialista Eduardo Ramírez Cedillo, nuestro sistema tributario actual es ineficaz desde el punto de vista económico, pues la convertibilidad del ingreso nacional al egreso público deja qué desear por la opacidad del proceso y los mecanismos de asignación.

Asimismo, es un sistema alejado de la sencillez administrativa porque es complejo y su costo es elevado para el contribuyente, siendo más alto que el de otros países miembros de la OCDE y de naciones como Chile y Argentina.


233

Es un sistema inflexible y lento en la medida que en tiempos de crisis es lerdo e inoperante para aplicar políticas contra-cíclicas, aplicando dispositivos de disminución impositiva, además de que ha demostrado su insensibilidad para enfrentar circunstancias políticas adversas, así como pereza para imprimir velocidad en los ajustes requeridos.486

Recientemente, la Cámara de Diputados señala textualmente:

“Aunque teóricamente se han establecido las características que debe reunir un buen sistema tributario, la estructura tributaria en México está alejada de los principios de equidad, neutralidad, justicia, eficiencia, mínimos costos administrativos y facilidad para ejecutar la política fiscal. La violación de estos principios básicos de la tributación han llevado al sistema tributario mexicano a problemas estructurales casi endémicos que se han reflejado en incrementos sustantivos de la evasión fiscal.

“La evasión fiscal ha estrechado la base tributaria del país de manera significativa. Así el número de personas físicas que pagan impuestos asciende a 5.5 millones, es decir, únicamente el 16.18% de la población económicamente activa (PEA) de México contribuyen regularmente con el fisco, adicionalmente, solo el 27.5°% de las personas morales pagan impuestos regularmente. De esta manera, encontramos que:

"El índice de cumplimiento obligatorio en materia tributaria es bastante bajo en México (...) Es evidente que falta mucho por hacer, cuando se observa que el padrón de causantes de personas físicas asciende a 5.5 millones, cuando la población económicamente activa supera los 34 millones de personas. Asimismo, basta contrastar el número de empresas cautivas que tiene registrada la SHCP que es de alrededor de 550 mil, mientras que el instituto Nacional de Estadística Geografía e informática (INEG) reporta en los Censos Económicos que el país cuenta con dos millones de establecimientos registrados que realizan actividades económicas”.487

Nuestro Órgano legislativo identifica y clasifica en dos grandes grupos los problemas del sistema impositivo mexicano: la problemática económico estructural y la de índole política administrativa.

3.5.1.1 Problemática económico – estructural

Concentración del ingreso.

En este rubro se reconoce la existencia de la concentración del ingreso, como el problema de mayor importancia, por la altísima concentración del ingreso, así como la

486 RAMÍREZ CEDILLO Eduardo.- Crítica a la estructura tributaria actual en México, Revista de Contaduría y Administración número 223, México, diciembre de 2007, pp. 113 - 134 487 CÁMARA DE DIPUTADOS.- Problemas estructurales del Sistema Tributario Mexicano, México, 2008.


234

imposibilidad de lograr escenarios de confianza para retener los capitales y evitare la fuga de los mismos.

Evasión fiscal

En segundo término, el crecimiento de la economía informal que provoca evasión y elusión fiscales. Al respecto, es conveniente repetir el dato ya mencionado en otro apartado del presente trabajo es que tan sólo en seis años, la población que vive en este segmento de actividad se duplicó en tan sólo seis años al llegar a 15.7 millones de personas.

La evasión fiscal sólo por IVA en el sector de la economía informal tuvo una tasa de 37% en 1993; 33% en 1998 y 42% en 2003.

Concentración impositiva

Un tercer problema estructural es la concentración en la recaudación, esto es, la incapacidad para generar ingresos tributarios de índole diversa a los ya creados.

El sistema impositivo está concentrado básicamente en los ingresos petroleros que significan una tercera parte de la captación del ingreso nacional.

Regímenes especiales.

Los regímenes especiales representan una fuga importante de ingresos que debería recaudar el Gobierno Federal. La débil capacidad administrativa en materia fiscal permite que incluso las empresas o industrias no consideradas en regímenes especiales se registren en ellos como medidas para evadir el pago de impuestos.

"Las empresas que participan en sectores gravados con el régimen simplificado en agricultura, pesca y transporte terrestre (que generan el 10% del PIB y el 25% del empleo) prácticamente no pagan impuesto sobre la renta. Una parte de dichos contribuyentes son empresas medianas y pequeñas, pero la mayor parte de estos negocios son controlados por grandes compañías que se benefician injustificadamente.

“En México el número de empresas que se consolidan en grupo han aumentado considerablemente y se estima que la consolidación reduce en promedio un 30%o del ISR de los grupos".488

En sustento de lo anterior, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) clarifica que hasta 2007, el ISR tanto de personas físicas y morales constituyen más del 50% del ingreso fiscal, que oscila entre 50 y 60 puntos, lo cual es un síntoma inequívoco de

488 Ídem


235

la desproporción originada por la gama de exenciones, deducciones y tratamientos especiales, lo cual —como dejamos asentado anteriormente—constituye una causa de merma en la captación, en comparación con otros países miembros de la OCDE que para 2003 en promedio recaudaron por concepto de ISR el 12.8% del PIB, mientras que México obtuvo apenas el 5% en el mismo lapso.489

Otro aspecto a destacar del comportamiento de los gastos fiscales es que el efecto ocasionado por la pérdida de ingresos fiscales por las diferentes exenciones, deducciones y tasas especiales sólo pueden ser revertidas con una reforma tributara amplia que permita incrementar los ingresos del gobierno a partir de la ampliación de la base fiscal, además de combatir la evasión y elusión fiscal, así como reducir los tratamientos especiales de las diversas actividades que actualmente se encuentran bajo estos sistemas.

Al calcular la relación entre los ingresos tributarios con los gastos fiscales durante el período 2002 - 2007490, se determina la estimación del potencial recaudatorio de la tributación, el cual —tan sólo para 2006— se fijó sobre 42%, y en 2005 fue del 65% y con una proporción de gastos fiscales del 6.31% del PIB y con un nivel bajo de ingresos tributarios del 9.70%, mismos que en suma son el potencial recaudatorio tributario con el 16.01% del PIB.491

De acuerdo el Presupuesto de Gastos Fiscales para 2007 presentados por la SHCP, se significan como elevados pues representaron el 5.34% del PIB, que equivalen aproximadamente en el PEF a 73 mil millones de pesos, sin contar el régimen de transición para la acumulación de inventarios, o bien la disminución en el monto deducible por adquisición de vehículos nuevos que disminuyó de 300 a 175 mil pesos.492

489 SECRETARIA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO (SHCP).- Informe Tributario de Gestión 2006, México, 2007, pp. 12 y 13 490 Gastos fiscales se definen como el conjunto de prestaciones, descuentos, compensaciones y estímulos que otorgan los gobiernos como mecanismo de apoyo a las actividades productivas y que determinan en conjunto una merma en la masa tributaria captable. 491 SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.- Diagnóstico del Sistema Tributario y Reforma Hacendaria. México, 2007, pp. 14 y 15 492 Ibídem, p 13


236

Cuadro No. 2 Estimación de los gastos fiscales en México 2006 - 2007

No. Concepto % del PIB

01 Tasa Cero en el IVA 1.42

02 Subsidios fiscales 0.54

03 Créditos al salario 0.50

04 Ingresos exentos por salarios 0.46

05 Eventos en IVA 0.38

06 Tarifa fronteriza en IVA (10%) 0.13

07 Automóviles hasta $ 300 mil pesos 0.13

08 Acreditamiento de peajes cubiertos en la red carretera 0.06

09

Régimen de facilidades administrativas, deducciones personales,

excepciones del IEPS, Impuesto de Telecomunicaciones, cine y

restaurantes

0.26

10 Deducción inmediata de activos fijos 0.25

11 Régimen de personas morales del sector primario 0.18

12 Aportaciones a los fondos de pensiones y jubilaciones 0.48

13 Donativos de empresas 0.26

14 Otros 0.23

15 Conceptos varios no clasificables en los anteriores 0.06

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, PEF 2009

A su vez, los especialistas de la OCDE, señalan que el sistema tributario mexicano plantea algunos aspectos críticos centrados en que:

“...al comparar a México con otros países de la OCDE se observa que su razón de impuestos a PIB es muy inferior a la de otros países, mientras que sus tasas oficiales simplemente apuntan al extremo bajo del intervalo. El escenario es similar al de otros países de América Latina.

“Esto sugiere que las bases sobre las que se recaudan los impuestos mexicanos son significativamente más limitadas que en otros países de la OCDE, ya sea porque la definición jurídica de la base es menor o por la debilidad de la administración tributaria. Por ende, la reforma tributaria debería incrementar la recaudación, concentrándose en ampliar la base y fortalecer adicionalmente la administración en este renglón. Las principales inquietudes se centran en los regímenes preferenciales y en las deficiencias en la administración tributaria (elementos cercanamente relacionados). Además de diluir la recaudación y complicar la administración per se, crear lagunas significativas, los regímenes preferenciales distorsionan la actividad económica y facilitan la evasión. “También generan una percepción de injusticia que reducen la voluntad de pago de impuestos.


237

“Un elemento importante de cualquier proceso para eliminar los regímenes tributarios preferenciales consiste en informar sobre el gasto derivado del régimen impositivo, de forma que los costos de estos regímenes preferenciales sean daros para los tomadores de decisiones (ya sea que se tratara de exenciones del impuesto sobre la renta para las prestaciones laborales o la tasa cero para algunos bienes). Con ello se fomenta una discusión racional acerca de si cualquiera de los beneficios que se desprendan de los regímenes preferenciales valen el costo que generan, teniendo en mente las otras demandas sobre el gasto público. Por ello, México debería convertir i a entrega de información sobre gastos derivados de los regímenes tributarios como parte integrante del proceso de elaboración del presupuesto..."493

3.5.1.2 Problemas jurídico-político-administrativos de la tributación

Escasa cultura filosófica y jurídica en la tributación mexicana

Hasta ahora, la argumentación de la autoridad fiscal en el momento de impulsar cualquier reforma consiste en extrapolar los niveles de captación con los de otros países, a la vez que todo movimiento en tal sentido, sirve como pretexto para elevar las cargas impositivas.

Ello muestra raquitismo y ausencia en la solidez de la autoridad fiscal en la fundamentación de su planteamiento ante el órgano legislativo, puesto que en otras naciones como Italia —por citar un ejemplo clásico— antes de crear una carga fiscal o bien modificar su tarifa se atiende al criterio de la repercusión general, su uniformidad y universalidad.

Su legitimidad se funda en el cumplimiento de dos condicionantes: a) que el importe surgido de su captación sirva efectivamente para gastos de importancia; b) que su efecto y repercusión en la vida económica de la nación evite burbujas inflacionarias o vulnere la capacidad económica de los sectores de trabajadores y campesinos o bien que desaliente o inhiba la demanda de bienes y servicios. 494

En otros países con economías más estables, el concepto tributario implica estudios sobre la presión tributaria, entendida como la relación entre el ISR, la oferta del factor tierra y del factor cápita, el factor trabajo—empleo y desempleo— así como los posibles niveles de evasión ilegal y la elusión legal, extrapolado todo ello con el resto de las cargas fiscales.495

A diferencia, en México desde la Constitución de 1857 se mantiene intacto el sentido y la fórmula del actual artículo 31 de nuestra Carta Magna en cuanto a la obligatoriedad 493 REVILLA Eduardo Revilla y ZAMUDIO Andrés.- Reforma Fiscal y Distribución de la Carga, Impositiva en México, Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE). México, 2007, p. 9 494 FASIANI Mauro.- Principios de Ciencia de la Hacienda. Editorial Aguilar. Madrid, 1962, pp. 220, 221 y ss. 495 Ibídem, pp. 255, 226 y ss.


238

de los ciudadanos para concurrir al sufragio de los gastos de la nación.

De acuerdo con Francisco Tejeda:

“La fracción IV de su artículo 31 resulta ser, hoy en día, reflejo de la falacia jurídico-filosófica y la contradicción que se da entre el sistema tributario y la realidad económica, política y social que vive nuestro país. Es sin duda, un bello ejemplo de inercia provocada por los conocedores del Derecho y la población contribuyente, quienes vemos con harta indiferencia las graves violaciones de los viejos principios liberales, en aras de una supuesta modernización de la Legislación Tributaria en un Estado de Derecho moderno...496

Tal razonamiento conlleva a la discusión acerca de modificar el precepto constitucional invocado, sostenida por algunos autores del derecho fiscal y rechazado por otros especialistas en la materia.

Ante la complejidad del problema impositivo en México, la cultura del contribuyente es la de “pagar lo menos posible" o bien imaginar y desarrollar técnicas de elusión cada vez más sofisticadas que son respondidas con verdaderas ofensivas de la autoridad fiscal como el recrudecimiento de las medidas anti evasivas como lo fue la penalización de los delitos fiscales y el lavado de dinero, o bien la severidad de las auditorías a los causantes mayores.

Como se ha visto, la política fiscal y el sistema tributario están divorciados de un principio que concatene el ideal social, las garantías individuales, la libertad de empresa y el Derecho, asociado a un sistema fiscal más congruente y menos oneroso para el contribuyente.497

ii. Excesivo y desproporcionalidad de las leyes tributarias

Persiste en nuestro medio una gran ignorancia acerca de los temas fiscales, puesto que si la masa de causantes nacionales fuese obligado a cubrir la totalidad de los impuestos que previenen las leyes de los tres niveles de gobierno, esto es, federales, estatales y municipales, con el régimen impositivo actual, tendría que transferir entre el 78 y 85% de su ingreso total anual.

En la actualidad coexiste un problema jurídico de fondo puesto que nuestra realidad fiscal presenta fenómenos como la doble tributación, inequitatividad y desproporción, lo cual transgrede la esencia del artículo 31 de la Constitución General de la República.

496 TEJEDA USCANGA Francisco.- El Sistema Tributario del Estado Mexicano.- Gobierno del Estado de Veracruz, Llave. Xalapa, 2003, p. 5 497 Ídem


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Sin embargo, el gasto público crece en forma desproporcionada puesto que se mantiene un elevado gasto corriente que ahoga las posibilidades de destinar más recursos a la inversión.

En tal sentido, las disposiciones tributarias son brumadoras y excesivas, que complican tanto el procedimiento de cobro y pago como la tasación y aun cuando se hacen esfuerzos, México vive un atraso en cuanto a la sistematización y transparencia impositivas. Mientras en Estados Unidos la “reinvención del gobierno” se inició hacia finales de os 80. En nuestro país la digitalización de los sistemas de declaración fiscal se instituyeron r una década después.

Nuestra legislación tributaria está encaminada más al aspecto controlador y burocrático que a facilitar y promover la captación misma. Con el paso del tiempo, la legislación tributaria ha perdido el sentido y la esencia de los principios de universalidad, generalidad y equitatividad,498 determinados en la Constitución y los principios generales de Derecho, toda vez que se ha vuelto selectiva, discriminadora al aplicarse a segmentos específicos de causantes y no a la totalidad. Las reformas que autorizaron el IETU y el Impuesto sobre Depósitos en Efectivo (IDE) son ejemplo palpable de ello.

También, es presente la tendencia paulatina pero constante de otorgar a la Autoridad fiscal un creciente número de facultades de control, vigilancia y comprobación del cumplimiento de las obligaciones fiscales a cargo de los contribuyentes, algunas de ellas en franca contradicción con el mandato de la Constitución Federal; a la par que se evidencia la disminución de los derechos de los causantes frente a la autoridad, a la vez que la inclusión de formalismos y requisitos se convierten en "trampas" procesales que impiden a los contribuyentes un ejercicio pleno de los medios de defensa que la Ley les otorga, con lo cual se hace nugatorio su derecho a la defensa de su interés jurídico y propicia la inseguridad y la injusticia tributaria y fiscal.499

El abuso de las Resoluciones Misceláneas de tipo administrativo

El Código Fiscal de la Federación, es una ley adjetiva que con objeto de no ser modificada estructuralmente sufre cambios anuales a veces imperceptibles pero siempre constantes debido a las necesidades gubernamentales y a las adecuaciones que se consideran prudentes cada año pero que en algunos casos dejan a las leyes tributarias y al Código mismo en estado de obsolescencia, pues se realizan más con el ánimo de satisfacer la inmediatez de elevar la recaudación que atender al beneficio mismo de la política económica, a través de la miscelánea fiscal que es una herramienta utilizada para “... aplicar y... contrarrestar posibles acciones de los contribuyentes no previstas en las leyes y sus reglamentos..[La cual es]...una de las herramientas más antijurídicas y poco técnicas que se han dado dentro del Derecho 498 FRAGA Gabino.- Derecho Administrativo, 16a edición. Editorial Porrúa, México, 1973, pp. 326 y 327ss TEJEDA USCANGA Francisco, óp. cit., nota 258, p 5


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Fiscal...500

Esta práctica es común y descarada ante la contemplación de un legislador obsecuente que en ocasiones ni se entera de lo que sucede en su derredor, cuando la autoridad tributaria abusa en forma persistente de la facultad concedida, al suplantar la autoridad y competencia del Poder Legislativo., al crear situaciones y obligaciones de facto impuestas a los contribuyentes que dicho Poder no previó ni estableció en la ley originaria de tal o cual carga fiscal.501

“Tal ha sido el cúmulo de reformas, adiciones y modificaciones que sin control ni planeación se han introducido a las leyes fiscales que en tal actividad legislativa y administrativa se han introducido fórmulas jurídicas que contradicen gravemente los Principios que sustentan al Derecho, incluso redefiniendo conceptos jurídicos como los de "liquidación", responsabilidad subsidiaria y solidaria, "transformación" "pago", y un sin número más, olvidándose el propio Legislador que el Derecho Fiscal no es un derecho autónomo e independiente del orden jurídico mexicano...’”502

iv. Burocratismo y opacidad

Aun cuando el SAT ha instrumentado mecanismos cibernéticos adaptados en gran medida de los sistemas puestos a disposición para los contribuyentes norteamericanos, sus herramientas siguen siendo complicadas para los usuarios.

La Cámara de Diputados, señala que “...La elevada cantidad de trámites que se deben cubrir, la dificultad para Henar las formas fiscales y el tiempo que se emplea son factores que desalientan a los contribuyentes a pagar sus impuestos. Asimismo, la provisión de bienes y servicios públicos de cuestionada calidad asociada con la alta corrupción y falta de transparencia en el manejo de los recursos públicos también inciden negativamente en la recaudación fiscal...” 503

Es de destacar, que el problema verdadero del Sistema Fiscal Mexicano, no consiste en incrementar los impuestos, la verdadera problemática estriba en lograr que los contribuyentes, paguen los impuestos a que en la actualidad están obligados, siendo conveniente que se simplifique la manera de cobrarlos, ya que esto provoca que no se paguen por ser excesivos y por otro lado obliga a los contribuyentes a erogar grandes cantidades de honorarios a contadores y especialistas que les llevan su contabilidad, incrementando sus gastos, que limitan sus ganancias y a la vez haciéndolos menos competitivos.

v. Sistema tributario costoso e ineficiente 500 Ídem. 501 Ibídem. pp. 6 y 7 502 Ídem. 503 CAMARA DE DIPUTADOS.- Problemas estructurales del Sistema Tributario Mexicano, México, 2008


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El argumento sostenido por la autoridad hacendaria en el sentido de que las tasas nacionales son menores a las del resto del mundo, y que el régimen fiscal mexicano es benigno porque mantiene el IVA en tasa “cero” para los productos de la canasta básica y medicamentos o bien el proteccionismo discriminatorio en el ISR a los causantes con menores ingresos, son afirmaciones poco objetivas y sesgadas en la medida que si bien es cierto que el sistema tributario mexicano está por debajo de la captación del resto de los países de la OCDE, en México, debido a la condicionante de extrema pobreza en que vive más del 40% de la población, el sistema tributario es inequitativo por las altas tasas y tarifas impositivas que gravan el ingreso y la actividad productiva, a la vez que anualmente el gobierno federal incrementa el precio de los bienes y servicios que oferta, todo ello para cubrir el presupuesto, o bien para sufragar los subsidios a otros bienes y servicios como la luz eléctrica.

Incrementar las tasas y eliminar los regímenes especiales, podrá ser benéfico para la tributación pero escasamente podrá ser sufragado en las condiciones actuales, toda vez que a diferencia del criterio oficial, la realidad es muy distante pues en las últimas tres décadas el ingreso real no ha crecido e incluso, los niveles de los salarios, así como el poder adquisitivo se han reducido en forma constante, como se expresa a lo largo del presente trabajo.

Adicionalmente, el sistema tributario mexicano, es caro e ineficiente. En la mayoría de los países, el costo de recaudación va de 2 a 3% como proporción de los ingresos tributarios totales en algunos países, y hasta 8% en otros.

México no se caracteriza precisamente por tener un bajo costo en la recaudación de ingresos tributarios. De conformidad con los cálculos realizados, de cada peso captado vía impositiva el costo administrativo es de casi 30 centavos, lo cual sitúa nuestra recaudación tributaria costosa e ineficiente.

En otro foro, el Seminario sobre Reforma Integral a la Hacienda Pública realizado por el Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas al analizar la situación actual y los problemas que enfrenta nuestro sistema hacendario surgieron varias conclusiones.

La consolidación fiscal que toca la propuesta para la reforma tiene una clara tendencia a no tocar los intereses de los grandes corporativos económicos, ya que deja intacto al régimen que les permite evadir impuestos legalmente, por ejemplo, las empresas refresqueras. Hace poco tiempo lograron un amparo contra actos de la SHCP por el azúcar. Grandes consorcios como Bimbo pagan solamente el 1.7%; Wal-Mart cubre solo 2.2%, en detrimento de las empresas nacionales que cumplen con el entero del


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30% en promedio.504

En cuanto al Impuesto sobre Depósitos en Efectivo “...este puede producir en algún momento inflación que podría desincentivar el ahorro, puede incrementar la circulación del dinero en efectivo y al final podríamos caer en el trueque, en fin la reforma no busca igualdades, lo cual puede ser muy costoso.505”

3.5.2 La crisis presupuestal

La Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) de la Cámara de Diputados destaca que el gasto corriente durante los sexenios de Fox y Felipe Calderón se ha mantenido en una proporción de tres a uno sobre el gasto de capital, impactando negativamente en el desarrollo económico del país.506

Entre 2000 y 2008 fueron ejercidos 14.9 billones de pesos, de los cuales 12 billones (80.74%) se destinaron a la operación del aparato administrativo y sólo 2.8 billones (19.26%) a proyectos de infraestructura u obras de inversión.

Nuestro país está catalogado entre los que menos invierten en educación, salud y desarrollo tecnológico. Por ejemplo, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) destina 97.9 por ciento de su presupuesto a gasto corriente mientras que, en promedio, otros países de la OCDE destinan 42% de su presupuesto a capital productivo.

En cifras reales, conforme al PEF 2009 del total de dos billones 320 mil millones de pesos, del gasto programable, un billón 728 mil millones (74.49%) se destinan a gasto corriente y sólo 591 mil 862 millones (25.51%) a inversión física y proyectos productivos.

Tan sólo para pago de servicios personales y “otros corrientes”, el gobierno federal ejerce un billón 178.4 mil millones de pesos, que representan 68.2 por ciento del total del presupuesto asignado para la operación de la administración pública.

Ejemplo del enorme costo operativo por pago de salarios y servicios personales es el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), que destina 97.9% de su presupuesto (292 mil 870 millones de pesos) a gasto corriente, y sólo 2.04% (6 mil 121 millones de pesos) a inversión física. El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE) ejerce un presupuesto de 88 mil 358 millones de pesos, de los cuales, en similar condición a su homólogo el IMSS, destina 97.9% (86 mil 578 millones) a gasto corriente y sólo 2.01% (mil 780 millones de pesos) a equipamiento e infraestructura. 504 ARROYO ALEJANDRE J. Jesús.- Seminario sobre Reformas Integrales a la Hacienda Pública, Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas, Universidad de Guadalajara, Guadalajara, México, 2009 505 Ídem. 506 AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN.- Reporte del Ejercicio Presupuestal. México, 2008, pp. 23 y ss.


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En la Comisión Federal de Electricidad (CFE) el gasto programable es de 358 mil millones de pesos, de los cuales 329 mil millones (91.9%) se destinan a gasto corriente u operativo, y sólo 28 mil millones de pesos (8.01%) a gasto de inversión

Este elevado gasto corriente mantiene a México como una de las naciones de Latinoamérica que menos invierte en educación, salud y desarrollo tecnológico, lo que explica la constante pérdida de posiciones en la escala internacional de competitividad y desarrollo humano. En los últimos diez años, nuestro país descendió del lugar 32 al 52, según el Foro Económico Mundial.

Ante el excesivo costo en adquisiciones, pago de salarios, compensaciones y servicios personales, el reciente recorte por 35 mil millones de pesos ordenado por la SHCP, significa únicamente 0.6% del total presupuestado en 2009 para gasto corriente.

A su vez, el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados apunta que con relación al PEF 2008, para el ejercicio 2009 se incrementó en 14.5% el gasto corriente ante la constante expansión del aparato burocrático, sus retabulaciones, compensaciones y bonos.

Ejemplos señalados de ello, son los casos de la SHCP que en 2009, ejerció 770 millones de pesos adicionales para pago de salarios, creación de plazas y otras medidas contingentes de carácter laboral. La Secretaría de Agricultura Ganadería Desarrollo Rural y Pesca (SAGARPA), ejerció 334 millones más por conceptos similares. La Secretaría del Medio Ambiente incrementó su gasto corriente en 372 millones de pesos más y la Procuraduría General de la República realizó un gasto adicional de mil 301 millones de pesos.

Otro caso grave, es el de PEMEX donde el crecimiento desmedido en el gasto burocrático se observa directamente en los más de 32 mil empleados de confianza con n salarios sustancialmente superiores a los sindicalizados, además de contar con otras compensaciones, gastos de representación y préstamos. En los últimos seis años la plantilla laboral aumentó en cinco mil personas, de las cuales tres mil fueron contratados en forma definitiva y el resto por tiempo y obra determinada.507

En la Secretaría de Educación Pública, un millón 300 de maestros absorben 97.2% ciento del presupuesto total de 200.9 mil millones de pesos, en detrimento de la ampliación de la infraestructura e impulso de los programas educativos.

Es verdad que el 51% del gasto corriente anual del gobierno federal se destina al sufragio de la nómina del magisterio nacional, pero también lo es, que el resto del gasto corriente se elevó en 42% para los capítulos 1000, 2000 y 3000 del PEF durante la

507 Periódico “La Crónica de Hoy”.- José R. Castelazo: Evitar la burocracia en PEMEX, Periódico La Crónica de Hoy, México, D. F. 31 de julio de 2008


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administración 2000 - 2006, a la vez que la Administración Pública es un aparato caro e ineficaz, en un panorama donde la elevación de las tasas o la creación de cargas son el manido y desgastado recurso gubernamental en un escenario donde la pobreza crece en forma exponencial, mientras el ingreso per cápita disminuye en valores constantes y el aparato fiscal del gobierno es caro e ineficiente en muchos aspectos según señalamos y la política social no ha dejado de ser clientelar o bien utilizada como mecanismo de manejo político.

De acuerdo a la OCDE la baja productividad y deficiente preparación de los maestros mexicanos es uno de los principales factores del escaso aprovechamiento académico que nos mantiene en el último lugar del ranking mundial en comprensión de lectura, capacidad para resolver problemas, historia y geografía.

A su vez, la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE) revela que hay más de 30 mil escuelas en condiciones deplorables —algunas sin servicios sanitarios— por falta de presupuesto. Además, el gobierno federal únicamente destina 0.4% del PIB a desarrollo de ciencia y tecnología, cuando en otros países como Brasil se destina anualmente el 0.87%; en España 0.9%.

La brecha es aún mayor con respecto a Estados Unidos (2.7), Japón (3.0) o Corea del Sur (2.3 por ciento).

En servicios de salud pública México también se encuentra fuera de contexto, pues apenas destina 6.6% del PIB, cuando en países como Afganistán se destinan recursos cifrados en 9.2% de su PIB, Botswana 7.1%, Brasil 7.5%, Colombia 7.3%, Costa Rica 7.7%, Cuba 7.8%, Argentina 9.8% y Canadá 10.1%.

Al ya de por sí oneroso gasto corriente, se agrega como otra práctica poco transparente que demuestra sesgo y ocultamiento, el manejo discrecional del presupuesto por parte de la SHCP que en forma indebida transfiere recursos a fondos, fideicomisos u otros programas para “tapar hoyos” o crear nuevas coordinaciones o instancias.

“Paraestatales como Pemex, el propio Instituto Federal Electoral y la Secretaría de la Función Pública continúan incrementado sus gastos en compensaciones, asesorías y servicios personales destinados a los altos mandos, gastos que se espera poder detectar en los análisis de la Cuenta Pública de los años precedentes a 2008...508”

El excesivo gasto corriente es un problema que se agrava año con año. Es imprescindible que el gobierno federal adopte políticas más sensibles, reduzca el gasto administrativo y establezca metas que reviertan esta proporción escandalosa, a la vez que es imprescindible la reorientación del gasto y modificar los criterios de política

508 Declaración del Dip. MARTÍNEZ ORTEGA Antonio.- Presidente de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación.


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económica para 2010.

De poco o nada han servido algunos instrumentos emergentes como el financiamiento para la realización de obras para impulsar el crecimiento —que, de todas maneras tendrán que realizarse en el futuro— ocasionando con esa política un alto costo social que han tenido que pagar las capas más desprotegidas de la sociedad.

La reorientación del gasto presupuestal podrá estimular la demanda o invertirse en actividades que no repercutan en la inflación y, por lo tanto, no presionen los precios al alza. Tal planteamiento solo será teóricamente valido, cuando la capacidad productiva y la oferta este saturada, por lo que cualquier incremento de la demanda, significará un aumento de precios, para equilibrar la oferta y la demanda, con el nuevo nivel de circulante. Como es sabido, actualmente la capacidad productiva en nuestro país, está muy por debajo de la capacidad instalada, por lo que un aumento en la demanda difícilmente generara tensiones inflacionarias.509

Ese es exactamente el núcleo de la discusión: se optar por un presupuesto restrictivo o por un presupuesto expansivo como lo aprobó la Cámara de Diputados. Esa es la verdadera disputa entre el ejecutivo y el legislativo, además de redefinir el modelo y la política económica del país.

3.5.3 Agotamiento del esquema actual del federalismo fiscal

El federalismo fiscal actúa de dos maneras en nuestro sistema hacendario: por un lado es una fórmula de concurrencia a la conformación del ingreso nacional y por otro, es el mecanismo de redistribución del ingreso en forma compensatoria.

Hasta ahora, no se ha encontrado una fórmula ideal que posibilite la empatía entre el interés nacional y la expectativa de estados y municipios, a la vez que persiste un serio desequilibrio estructural que pulveriza cualquier intento de equilibrar de mejor forma el actual sistema de redistribución del ingreso nacional por el centralismo fiscal que es producto de la tradición tanto azteca como colonial, donde, desde los remotos antecedentes de las formas y sistemas de gobierno de lo que hoy es la República Mexicana, se aplicó un férreo control vertical, autoritario y con alto grado de centralización tanto en las formas de captación como de administración impositiva el cual es un criterio vigente hasta nuestros días.

Son añejas las discusiones surgidas en torno a este apasionante tema. Es de obligada referencia el ejemplo de la Alcabala, impuesto introducido por el sistema hacendario colonial sobre el tránsito de mercancías, derogado en 1892, pero que —por ser una forma directa e inmediata de captación—pasó casi un siglo para erradicarla por

509 HUERTA GONZÁLEZ Arturo.- La economía política del estancamiento, Ed. Diana, México, 2004, p. 119.


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completo, pues todavía hasta la década de los 70 se practicaba en entidades como Guerrero y Oaxaca.

Por citar algunos, entre los temas de mayor discusión aún no zanjados se encuentran:

• Si las entidades federativas son las generadoras de la captación, por qué la Federación asume para sí misma el poder soberano de centralizar el ingreso nacional

• Toda vez que las entidades donde se extraen y procesan hidrocarburos son generadoras de riqueza, deberían tener trato especial en la distribución del ingreso y contar con regímenes especiales por la producción petrolera, aun cuando existe el arreglo con cuatro entidades: Chiapas, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz.

• La Federación ejerce una verdadera dictadura fiscal en la medida que ejerce la totalidad de la potestad legislativa, así como la competencia en materia tributaria y de recaudación. Deja a los estados conceptos de tipo tangencial que son poco significativos para su ingreso pues concentra las principales fuentes de ingreso

• Reducido margen de acción de los estados en materia fiscal • Las fuentes de ingreso municipal están constreñidos al impuesto sobre la

propiedad raíz y los derechos por la prestación de servicios públicos, lo cual es limitativo e insuficiente ante las necesidades y demandas sociales

• El mecanismo y fórmula para la asignación de participaciones fundado en el número de habitantes basado en los reportes de los censos y la captación impositiva, han sido causa de inquietud y desacuerdo entre las autoridades hacendaria y estatales

• La inequitatividad en los mecanismos de distribución de participaciones510 • Aun cuando en las dos últimas décadas se dan avances en cuanto a la

composición del cálculo del ingreso en materia de redistribución y asignación del gasto, prevalecen los criterios discrecionales en cuanto a la asignación del gasto

• La presencia de intereses de índole político, así como prácticas de discriminación por la presencia de distintas tendencias políticas antagónicas entre los niveles federal y estatales

• El escaso criterio en la asignación de recursos para aplicar medidas anticíclicas ante la movilidad potencial de la mano de obra, lo cual condice a la poca efectividad de los programas de empleo temporal y, por tanto, de redistribución del ingreso

• La centralización y carácter nacional de los programas de redistribución y combate a la pobreza que inhiben y pulverizan la actividad de los estados al respecto

• La imposibilidad de los gobiernos estatales y municipales para emitir 510 FLORES HERNÁNDEZ José Luis y CABALLERO DE LA ROSA Ricardo.- <<Estrategias para Transformar la Coordinación Hacendaria y Renovar el Federalismo Fiscal>> en México hacia un Nuevo Federalismo Fiscal, El Trimestre Económico No. 83. F. C. E., México 1996, pp. 151 - 164


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instrumentos de deuda de mediano y largo plazos para el financiamiento de obras de infraestructura

Todo lo anterior conlleva a una realidad indiscutible:

1) el federalismo fiscal mexicano está sostenido por una estructura rebasada por la escasez de recursos, el agotamiento de las fuentes de ingreso, el excesivo centralismo y la incapacidad creativa para proponer alternativas;

2) es persistente la debilidad financiera de los estados y municipios ante una política fiscal restrictiva que los impele a una cada vez mayor dependencia del esquema de participaciones;

3) los pasivos laborales en los tres niveles de gobierno, pero sobre todo en entidades federativas y ayuntamientos afectan y acosan las posibilidades de financiar infraestructura social y económica;

4) incapacidad de los estados y municipios para atender las necesidades sociales básicas, servicios con niveles de suficiencia y eficacia;

5) la desvinculación entre el Ejecutivo, el Legislativo y las entidades federativas al momento de fijar las prioridades de las políticas de desarrollo regional, lo que se refleja en una serie de asignaciones que quedan a cargo de los criterios de las dependencias federales ejecutoras del gasto;

6) la insuficiencia y deficiencia en la recaudación que motivan mermas y evasión impositivas, lo cual redunda en menores posibilidades de ampliar las bases de cálculo para las participaciones. 511

Dicha realidad conlleva a la afirmación de que los instrumentos del federalismo fiscal mexicano se encuentran sometidos a un proceso de desgaste y agotamiento.

A su vez, la OCDE en su estudio sobre la economía y competividad sobre México, recientemente plantea las siguientes recomendaciones:

“Primero, por el lado del ingreso, resulta importante que los estados y los gobiernos locales compartan el esfuerzo por aumentar la recaudación a nivel nacional. Así, sería necesario que aumentaran los impuestos para financiar parte del nuevo gasto, de forma que los usuarios directos asuman parte de los costos. Con esta medida se aumentaría la responsabilidad.

“Segundo, por el lado del gasto, existe poco control acerca de cómo se utilizan los recursos adicionales para inversión recientemente transferidos a los gobiernos subnacionales. Debido a que los montos son sustanciales, aumentar la rendición de cuentas a nivel subnacional ha ganado importancia. También sería útil que los contribuyentes (y, por tanto, electores) contaran con una mejor información acerca de

511 SENADO DE LA REPÚBLICA - Óp. Cit.., nota 65, p. 54


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las responsabilidades (y rendición de cuentas) de los diversos niveles de gobierno en la prestación de servicios públicos...”512

3.5.4 Fracaso de la política impuesta por el Fondo Monetario Internacional

De acuerdo con el informe del Banco Interamericano de Desarrollo 2008 (BID), “América Latina y el Caribe es la región con la distribución de ingresos más desigual del mundo, como consecuencia de una distribución desigual de activos personales y físicos, así como de diferencias en el acceso a mercados y servicios clave...”513

“...la pobreza, las deficiencias en el acceso a la atención de la salud, los bajos resultados en el área educativa, las malas condiciones de trabajo y la falta de representación política son más la norma que la excepción para grandes grupos poblacionales. Las desigualdades en estos campos han sido un factor importante en las tensiones sociales que ha sufrido la región a lo largo de su historia. No obstante, otro ingrediente decisivo de esas tensiones sociales es la existencia de fuerzas tradicionales de exclusión que hacen que los resultados se vean aún más deteriorados para ciertos grupos. Los segmentos de la población que generalmente se encuentran en el lado “desfavorecido” de la distribución de los resultados pueden identificarse en gran medida sobre la base de características visibles tales como origen étnico, raza, género y discapacidad física...”514

El Fondo Monetario Internacional (FMI), obliga a las naciones a mantener y garantizar, la solidez fiscal, monetaria y bancaria. Los países se comprometen a cumplir una serie de condicionantes en cuanto a gasto público, presupuesto, metas fiscales, reformas estructurales, así como la orientación del gasto público, para posibilitar un saludable comportamiento macroeconómico.

Como contraparte, la pertenencia al FMI posibilita el acceso a crédito para las naciones, mediante diversos fondos o bien a través de la colocación de bonos de deuda soberana en los mercados mundiales, pero de ninguna manera coadyuva ni auxilia a sus miembros en tiempos críticos o de turbulencia en el sistema financiero internacional, con lo cual los países quedan a la deriva en cuanto a la toma de decisiones para atemperar las crisis que son recurrentes.515

Su carta constitutiva dispuso que sus fines principales fuesen:

• Fomentar la cooperación monetaria internacional • Facilitar la expansión y el crecimiento equilibrado del Comercio Internacional.

512 OCDE.- Reporte sobre la competitividad en México, 2008 513 BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO.- Informe sobre el Progreso Económico y Social de Latinoamérica, capítulo 2, Washington D. C., 2009 514 Ídem. 515 MONTILLA Florencia.- El Fondo Monetario Internacional. www.zonaeconomica.org 2007


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• Fomentar la estabilidad cambiaria, procurando que los países miembros mantengan regímenes de cambios ordenados y evitar depreciaciones cambiarias competitivas.

• Contribuir al establecimiento de un sistema multilateral de pagos para las transacciones corrientes que se realicen entre los países miembros, eliminando las restricciones cambiarias que dificulten la expansión del comercio mundial.

• Infundir confianza a los países miembros proporcionándoles créditos temporales, para darles así oportunidad de que se corrijan los desequilibrios de sus balanzas de pagos, sin recurrir a medidas perniciosas para la prosperidad nacional o internacional.

Acortar la duración y aminorar el grado de desequilibrio de las balanzas de pago de los países miembros.

Los Estados Unidos es la nación con más peso en el órgano de gobierno del Fondo, toda vez que aporta el 17.5% anual de los recursos totales de esta institución cuya política crediticia está sustentada en los Acuerdos Generales para la Obtención de Préstamos (AGP), establecidos en 1962, que abarcan a 11 participantes (los gobiernos o bancos centrales de los diez países industrializados y Suiza y los Nuevos Acuerdos para la Obtención de Préstamos (NAP), establecidos en 1997, con 25 países e instituciones participantes. 516

La política crediticia del FMI es condicional, toda vez que los receptores del fondeo que oferta va asociado al cumplimiento de determinadas medidas de política económica, metas de desempeño, compromisos de política económica, reestructuración y hasta cambios políticos incluidos en la carta de intención.

La creación del FMI y del Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo mejor conocido como Banco Mundial (World Bank), fueron recomendaciones de John Maynard Keynes, quien también ideó la intervención estatal y el gasto de inversión para favorecer el empleo como medidas anticíclicas que introdujo el gobierno del Presidente Roosevelt. La idea original fue ampliar a nivel mundial el concepto de que si el gobierno controla el gasto público en relación con el ingreso, el gobierno podría lograr hacer del empleo una variable dependiente del sistema económico vía la inversión pública. Para ello, cada país miembro se establecieron el patrón oro, el dólar norteamericano y la libra esterlina como moneda fuerte para transacciones internacionales, así como el compromiso de cada nación de mantener estable la fluctuación de su respectiva moneda y con una variación de hasta 1% anual por ajuste respecto de las demás a la vez que el FMI actuaría como organismo regulador y compensador en caso necesario. 517

Formalizado en la Conferencia de Bretton Woods de 1944, el orden financiero que 516 Idem 517 GALBRAITH John Kenneth. El dinero. Ediciones Orbis, Barcelona, 1983, pp. 295


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estableció fue rebasado y mostró su anacronismo en la actual crisis financiera global, cuya magnitud es incalculable y mostró la fragilidad de este organismo, así como su incapacidad, a la vez que también mostró la volatilidad de los capitales y la imposibilidad de las economías nacionales para detener o aminorar las circunstancias que actúan en la economía global. De ahí las voces que alientan la creación de un nuevo orden mundial acorde a la realidad financiera internacional.

En consecuencia, las críticas contra el FMI arrecian en distintos foros y se centran en varios conceptos de los cuales son destacables los siguientes:

• El manejo restrictivo y condicionado para el suministro de crédito a los países en vías de desarrollo; las prácticas descapitalizadoras para el pago de los servicios de deuda, por el efecto regresivo, el impacto en la distribución del ingreso, el empobrecimiento y la merma para la implantación de las políticas sociales.518

• Las condiciones obligan a los países a renunciar a sus políticas de protección a empresas e intereses nacionales y a abrir rápidamente sus economías, especialmente en el sector financiero, a la propiedad extranjera.

• El doble discurso que insiste por un lado en que los gobiernos se apeguen a estrictas reglas de mercado y no gasten dinero en auxiliar instituciones financieras o compañías nacionales, pero por otro exige que sean los gobiernos los que paguen los préstamos obtenidos de bancos internacionales, incluidas las enormes deudas del sector privado, con lo cual los bancos extranjeros obtienen subsidios que redundan en encubrir sus errores, mientras los bancos y empresas nacionales son obligados a dar quiebra.

• El aumento de las tasas de interés, la restricción del crédito, el recorte de gastos gubernamentales y la contracción inducida de la economía en general están fuera de lugar en Asia, ya que fueron diseñadas para países (en especial de América Latina) que enfrentaban problemas diferentes, como altos déficit presupuestales y enormes deudas externas originadas en el sector público. Aplicadas en Asia oriental, tales reglas son contraproducentes, ya que los problemas están centrados en el sector privado.

• La imprevisión de las prácticas especulativas que causaron el colapso de las monedas y las bolsas de valores, lo cual llevó a la ruina a numerosas empresas con altos niveles de deuda externas y bancos con elevadas proporciones de créditos al consumo o directos a sectores poco productivos en cartera vencida y mora.

• La inflexibilidad de las políticas y procedimientos del FMI, su falta de sensibilidad acerca del contexto político y económico de cada país.

• La incongruencia que exige a los países miembros prácticas favorables de apertura, transparencia, descentralización e innovación, contra las prácticas contrarias que realiza el FMI, así como el escaso margen de negociación y supervisión sujeta a profesionales independientes, muchas veces no interiorizados con el concepto

518 MONTILLA Florencia.- óp. cit., nota 277


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mismo de los proyectos. 519

Estos aspectos fueron implantados y sostenidos desde la década de los 80, lo cual atrajo como consecuencias devastadoras y de empobrecimiento en Latinoamérica donde la descapitalización provocada por procesos de hiperinflación y altos costos por el servicio de la deuda, la contracción del gasto, el abandono de las políticas sociales, la desaceleración del desarrollo económico y social, merma en la industrialización, crea escenarios de inestabilidad, fuga de capitales, devaluación, desempleo y crecimiento geométrico del precarismo.

Aunado a ello, la adopción de las políticas proclamadas por el neoliberalismo en los 90, la crisis del estado de bienestar y el crecimiento demográfico, implicaron aumentos de la desigualdad, junto con la desaparición o restricción de los sistemas de apoyo social otorgadas por el Estado, o bien su paulatina sobresaturación y estancamiento, dan por resultado una de las crisis más severas que enfrenta el país.

Por otra parte, los modelos de política de industrialización para la sustitución de importaciones de algunos países en desarrollo presentaban ya anomalías al subsidiarse costos de manufactura y ventas más caros internamente, por medio de mercados cautivos, en relación a los costos y precios externos.

Las recesiones en varios países latinoamericanos a fines de la década del noventa y crisis financieras como la de Argentina a finales de 2001, son presentadas como pruebas del fracaso de las "recetas" del Fondo Monetario Internacional, por cuanto esos países determinaron su política económica bajo las recomendaciones del organismo.

En México, el seguimiento puntual de sus políticas tuvo dos momentos históricos de alto impacto que implicaron el llamado cambio estructural en la crisis de 1982 - 1983 y la llamada del “error de diciembre” de 1994 - 1995, a través de la organización y entrega de cuantiosos paquetes financieros. En la presente crisis, un poco más maquillada y cuando la devaluación del peso es superior al 30%, el gobierno mexicano ha recurrido nuevamente al endeudamiento inicia una etapa nueva de dependencia e influencia poderosa en el manejo de las finanzas nacionales.

The World Economic Forum (WEF), cuyas sigla, traducida al español es Foro Económico Mundial (FEM), publicó recientemente520 su reporte sobre competitividad en México 2009521, expresa entre otros aspectos, las fortalezas de nuestro país entre las que destaca el tamaño de su mercado, buenas bases macroeconómicas, un sector privado sofisticado, así como una estructura de producción diversificada, pero se presenta en un momento crítico dada la agenda “... de reformas nacionales y las 519 STIGLITZ JOSEPH, ex-Economista Jefe del Banco Mundial y Premio Nobel de Economía 2001, En MONTILLA Florencia óp. cit., 277 520 Junio 2009 521 Periódico “La Jomada”.- México en el lugar 60 de competitividad, 22 de junio de 2009


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perspectivas económicas mundiales difíciles..."522

“En vista del contexto actual, una de las mayores crisis económicas de las últimas décadas, es aún más importante que el gobierno de México y el sector privado participen en la definición y la implementación de una agenda para la competitividad, con el fin de]., asegurar un crecimiento sostenible y el bienestar de los mexicanos a largo plazo...”523

México ocupa el lugar 60 de 134 países, en el Índice de Competitividad Global 2008- 2009, por debajo de Chile, Puerto Rico, Jamaica, Costa Rica, Uruguay y Panamá. Entre las debilidades de nuestro país —según el reporte aludido— están la escasa calidad de sus instituciones públicas, la corrupción, un mercado de bienes de consumo sobrevalorado, disfuncionalidad en el mercado laboral, bajo nivel de educación y un menor nivel en el potencial de innovación.

La fuente mencionada destaca también que en cuanto a la implantación de nuevas tecnologías de información y comunicación, donde Dinamarca y Suecia son las naciones que destacan como puntales. En Latinoamérica, los países señalados por el FEM como los más atractivos para invertir son Chile, Brasil y Colombia.

3.5.5 Reformar el sistema tributario, ¿hacia dónde?

Desde los años 70 la crisis de deuda, de los persistentes saldos negativos en la balanza de pagos, los períodos de hiperinflación son los antecedentes que sirven de marco para la ineficiencia y regresividad de los mecanismos de gasto público y de tributación.

La política fiscal se erosiona por los períodos cíclicos que fomentan la inestabilidad macroeconómica. Aun cuando las reformas fiscales de 2001 y 2007 posibilitaron ciertas mejoras pero no lograron un cambio estructural ni de fondo, que en caso de un "período crítico como el actual no impedirá" complicaciones en el sistema fiscal.

El desafío fiscal consiste en consolidar los avances recientes en cuanto a la solvencia fiscal y reducir los efectos de las medidas fiscales en los períodos cíclicos como la inflación o el excesivo endeudamiento, cuya dolorosa México vivió en los 80 y entre 1994 - 1995, o bien los casos de hiperinflación sucedidos en Argentina, Bolivia, Brasil, Nicaragua y Perú a finales de la década de los 80.

Los persistentes problemas subyacentes de solvencia se agravan a causa de la naturaleza marcadamente cíclica de la política fiscal en la región. A diferencia de la situación de los países desarrollados, en América Latina la política fiscal tiende a ser

522 Posición de Klaus Schwab, fundador y presidente del Foro Económico Mundial. 523 Ídem.


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expansionista durante las épocas de crecimiento económico y contractiva durante períodos recesivos.

Desde hace casi diez años, provenientes de distintos foros y personalidades, se multiplican las voces que proclaman la necesidad de una reforma hacendaria en dos sentidos, la tendencia que expresa la necesidad de impulsar una reforma del sistema tributario, por sus desequilibrios respecto de los estándares de la comunidad internacional y una segunda tendencia, que manifiesta la instauración de una reforma hacendaria integral que contemple una política redistributiva del ingreso más equilibrada, enfocada no sólo al abatimiento de la pobreza extrema, sino también a garantizar mejores condiciones a la clase media.

3.5.5.1 La tendencia hacia una reforma tributaria

En opinión de un vasto sector, la impresión generalizada es que las últimas reformas al sistema hacendario sólo han servido para incrementar las cargas impositivas. La más reciente (2007), creó dos nuevos impuestos que han sido ampliamente reprobados por diversos sectores, debido inclusive a su inconstitucionalidad, generadores de doble tributación, como es el caso del IETU y el concerniente a los depósitos en efectivo, según fue analizado en el capítulo anterior.

Sin embargo la totalidad de los especialistas coinciden en lo impostergable de una reforma tributaria para reducir distorsiones e incrementar el ingreso. Su punto de vista, parte del supuesto que mientras el resto de los países miembros de la OCDE tienen tasas impositivas más elevadas que el nuestro, basadas en el criterio de una recaudación más amplia para el financiamiento del gasto y, sobre todo, destinar mayores importes y sostener los ya muy onerosos programas de educación, seguridad social, así como los pasivos laborales y la amortización de proyectos de infraestructura.

Tal argumentación sostiene además que cada seis años el discurso en materia fiscal ha sido el mismo, cuando menos desde 1988 hasta la fecha, —y todos están de acuerdo con ese principio— sobre la necesidad de una reforma tributaria fundada en ampliar la base de contribuyentes y aumentar la recaudación, pero el escenario se complica ante la imposibilidad de lograrlo en la práctica.

Durante décadas el servicio de la deuda externa, así como el desarrollo y los programas sociales, se han financiado con los ingresos provenientes de la exportación petrolera; y la dependencia de esta entrada ha sido la tabla de salvación para evitar el naufragio de las finanzas nacionales, pero ello no será permanente. Esto es, el gran financiamiento, procede de una fuente que ha generado círculos viciosos en cuanto al destino de este elemento de riqueza nacional, pero los efectos de la descapitalización para pagar lo impagable, han sido devastadores pues tenemos un país con atrasos, obsolescencia tecnológica, pasivos sociales muy elevados que ha sido imposible


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reducir y el gobierno federal carece de recursos para enfrentar este doloroso panorama.

El presupuesto anual (PEF) anualmente enfrenta la presión que representa los incrementos de la demanda de salud pública, educativa, el abatimiento de la pobreza. Si en el nivel federal se presenta tal problema, en las entidades federativas, la disyuntiva estriba entre destinar algún remanente a la inversión pública o bien a sufragar los incrementos salariales al magisterio, por citar un ejemplo presente.

Esta tesis es sostenida también por Pablo Sandoval Cabrera, quien señala la ausencia en la Propuesta de la Reforma Hacendaria, sobre reformas ambientales, agregó así que la propuesta en general no mejora la distribución del gasto con criterio de justicia social, porque el 82% del gasto va a la manutención del Estado y solo el 18% es invertido en infraestructura. El pago de nómina y pensiones representa el 13% del gasto programable lo cual es un desequilibrio, y merma la posibilidad al gasto en educación, salud y desarrollo social.524

A su vez, la SHCP sostiene que la Reforma hacendaria se debe basar sobre los postulados siguientes:

• Sentar las bases para alcanzar una estructura tributaria robusta que permita con el tiempo sustituir a los ingresos petroleros

• Enfrentar los compromisos adquiridos, en especial de seguridad social, y satisfacer las necesidades urgentes de infraestructura social y económica, para lo cual se apoya en cuatro bases fundamentales: Recaudación, Federalismo, Gasto y evitar la evasión y elusión.

Para lograrlo la autoridad hacendaria pretende:

1. Recaudación

“Mejorar la competitividad de la economía, aumentando al mismo tiempo la recaudación, a través de instrumentos tributarios flexibles y neutrales, capaces de adaptarse a las necesidades de recursos con efectividad, equidad y proporcionalidad.

“Será inevitable realizar reformas estructurales al sistema tributario, debido a que los avances en materia de administración tributaria, por si solos, no podrán generar los ingresos adicionales requeridos. En la medida en que los impuestos sean de aplicación generalizada y de base amplia, el combate a la evasión será más eficaz.

2. Federalismo

SANDOVAL CARRERA Pablo.- Seminario sobre las Reformas Integrales a la Hacienda Pública del Gobierno del Federal. Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas. Universidad de Guadalajara. México 2009


255

“A través de la Reforma, la relación entre el Gobierno Federal y los Estados permitirá el fortalecimiento de la hacienda pública de las Entidades sin detrimento de las finanzas del Gobierno Federal.

“Conforme a lo anterior se requiere revisar los esquemas de transferencias federales y aumentar las responsabilidades y las potestades tributarias de las entidades.

3. Elevar la calidad del gasto

“La Reforma deberá contener elementos encaminados a que el contribuyente este seguro del buen uso de los recursos recaudados.

“Para ello, son necesarias llevar a cabo varias acciones: incrementar la calidad del gasto, a través de mecanismos de evaluación del gasto:

• Planeación de largo plazo a través de presupuestos plurianuales de inversión. • Fortalecer la rendición de cuentas y la transparencia. • Mejorar la asignación de los recursos públicos en los proyectos de inversión.

4. Evitar la evasión y elusión

“Como mecanismo para aumentar la recaudación, la Reforma debe avanzar en la simplificación del régimen tributario, así como su mejora y modernización administrativa.

“En este sentido, la administración tributaria deberá encaminar sus acciones a incrementar el número de contribuyentes registrados a través del trabajo conjunto de las entidades federativas (incluido el ambulantaje); impulsar los medios de pago electrónico y focalizar los programas de auditoría..."525

Sin duda lo anterior constituye más un código de buenas intenciones que son insuficientes ante la magnitud de los problemas financieros y de distribución del ingreso que agobian al país, ya que de acuerdo con un estudio realizado por el Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE) concluyó con esta interesante tesis:

“...En cuanto a la incidencia se ve que el I EPS aplicado a bebidas alcohólicas y tabaco es regresivo ya que afecta más a los hogares más pobres. Este resultado hay que tomarlo con cautela ya que la incidencia del IEPS en bebidas alcohólicas y tabaco se encuentra subestimada en razón de la omisión del consumo de estos productos en restaurantes y bares. En cuanto a la incidencia del IEPS sobre productos petrolíferos se ve claramente que este impuesto es progresivo, y este resultado hace que la incidencia del IEPS total sea progresiva.

525 SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.- óp. cit., nota 253, pp. 12 - 18


256

“...la tasa cero en alimentos y medicinas genera neutralidad en el impuesto al consumo en la actualidad. Se evidenció también que cualquier modificación tiene implicaciones en la distribución de la carga del IVA. Particularmente, la propuesta del gobierno federal generaría regresividad en el IVA.

“Un escenario interesante, por las consideraciones técnico-jurídicas y económicas hechas en este estudio, sería la consideración de la exención del impuesto en los bienes que hoy están exentos, pues su impacto regresivo sería menor y permitiría un incremento en la recaudación considerable. Quedará pendiente, en cualquier caso, atacar el problema de la evasión y el sector informal, que invariablemente disminuyen los impactos de los incrementos impositivos, cuando no se atienden en forma categórica a la cuestión de la eficacia y eficiencia de la administración tributaria...526"

3.5.5.2 Una reforma hacendaria con objeto redistributivo

El tema ha tenido una gran resonancia tanto por las expectativas como por el pasivo social que vive el país. Como antecedente de esta tendencia, se encuentra el pronunciamiento realizado en 2005 por el Gobierno del Distrito Federal (GDF), institución que fue clara respecto del requerimiento de fortalecer las finanzas públicas para promover salud, vivienda y educación.527

El entonces Secretario de Desarrollo Social del GDF, sostuvo la tesis de que era necesaria una nueva política redistributiva por parte del Estado, puesto que, siendo el Distrito Federal la entidad con mayor contribución del ingreso impositivo nacional vía ingresos fiscales, recibe cada vez menos participaciones.528

En la ciudad más grande y conflictiva del mundo, además de los problemas de seguridad pública y convivencia social, abatir los niveles de desigualdad social que imperan, significa promover mejores condiciones para “...3 millones de personas en pobreza extrema y cuyo atraso social impide su desarrollo económico...”529

La política social del Gobierno del Distrito Federal se reestructuró a partir de 2001 con el fin de otorgar acceso universal a educación, alimentación, vivienda y otros satisfactores, el Programa Integrado Territorial benefició en 2005 a un millón 800 mil personas y con un presupuesto de 5 mil 452 millones de pesos, operado a través de 886 unidades territoriales de muy alta, alta y media marginación en las que reside 72% de la población del Distrito Federal.

Los apoyos otorgados por el gobierno capitalino se orientaron a alimentación, educación, vivienda, proyectos productivos, apoyo a personas con discapacidad y 526 REVILLA Eduardo y ZAMUDIO. Andrés.- óp. cit., nota 255, p. 17 527 EBRARD CASAUBON Marcelo.- en Periódico “La Jornada”.- “Urge una política redistributiva del ingreso”, 9 de mayo de 2005 528 Ídem 529 Ídem


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pensión universal a adultos mayores.

Tales beneficios se sostienen hasta ahora, con un esquema de financiamiento donde el Gobierno del Distrito Federal soporta casi el 89% de su costo con recursos propios, en un marco donde la ciudad de México se queja de ser poco favorecida por el actual sistema de distribución del federalismo fiscal existente, de ahí la tesis de aumentar la capacidad redistributiva del Estado, pues cuando ésta se restringe los instrumentos del Estado sólo sirven para corregir los desequilibrios extremos.

Desde hace cuatro años, el GDF hizo un señalamiento concluyente: las limitaciones impuestas por algunos organismos financieros internacionales acerca de las políticas nativas en cuanto a distribución del ingreso, toda vez que tanto el Fondo Monetario Internacional como el Banco Mundial recomiendan que la política social de los gobiernos se dirija a la atención preferente a personas en condiciones extremas y se deje al mercado la solución del resto de las necesidades de la población.

Tal enfoque es segregacionista y marginalista, pues no ataca de fondo la causa que proviene de aspectos salariales o bien de índole fiscal, a la vez persiste en dejar intactos los defectos de la distribución del ingreso. Por un lado se busca atacar la pobreza y favorecer la distribución del ingreso, con medidas de ajuste y sobrevaloración impositiva e impone reglas sobre el manejo macroeconómico, pero no toca los aspectos estructurales que aquejan al sistema productivo y comercial de las naciones.

En un sentido similar el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Latinoamérica necesita una política fiscal más redistributiva para lograr reducir los elevados niveles de desigualdad.530

“...la región logró disminuir los niveles de pobreza durante la última década, pero no ha hecho frente a un asunto “mucho más difícil”: la reducción en la desigualdad de ingresos y oportunidades.

“Latinoamérica no ha construido las bases necesarias para lograr ese objetivo [...] la generación de “programas de pobreza” que se pusieron en marcha durante la pasada década, como Oportunidades en México, Bolsa Familia en Brasil o Juntos en Perú, ha alcanzado su techo y es necesario ir un paso más allá...

[...] “Bolsa Familia, llega ahora a unos 11 millones de hogares brasileños, mientras que Oportunidades alcanza a unos cinco millones de hogares mexicanos, con lo que han alcanzado ya a casi todas las familias que viven en la pobreza extrema... el problema, es que esos programas pueden lograr <<cierta redistribución, pero no mucha>>...

“En la mayoría de los países de la región esas iniciativas han logrado redistribuir 530 Periódico “La Nación”.- Santiago Levy: América Latina en crisis. de 2009.


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alrededor del 0,5 por ciento del Producto interior Bruto (PIB), que va a parar a en torno al 20 o el 25 por ciento de la población en escenarios donde ese fenómeno convive, además, con unos sistemas fiscales <<que no son muy redistributivos>>...

“Las naciones latinoamericanas, tienen una ‘incapacidad estructural’ para cobrar impuestos a los hogares con mayor poder adquisitivo y transferir los ingresos a los hogares de más bajos ingresos, lo que explicaría que la región no haya avanzado en su lucha contra el desafío de la desigualdad...”

Esta preocupación es compartida por la OCDE, que coincide en que la política fiscal de la región no es lo suficientemente redistributiva, lo cual lleva a la elección de líderes como Evo Morales en Bolivia o Hugo Chávez en Venezuela y la incapacidad para combatir la desigualdad “...puede que sea una de las explicaciones de estos cambios radicales... de ahí la necesidad de utilizar la política fiscal como una herramienta de desarrollo [...] La región necesita mejorar la calidad de sus sistemas educativos, [pues] alrededor del 4% del gasto de Latinoamérica se destina a educación, un porcentaje bastante similar al de otros países de la OCDE.531

Esta preocupación es presente en distintas naciones pues el G5, constituido por Brasil, China, India, México y Sudáfrica, en el marco de la Reunión internacional del grupo de países industrializados conocida como G8, externó su preocupación por impulsar una mejor redistribución de la riqueza y en su comunicado conjunto expresó:

“Reafirmamos nuestro compromiso de alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio y de contribuir a la erradicación de la pobreza y la promoción del desarrollo social y la justicia a escala global. En este sentido, considerando la amenaza del impacto social que pueden ocasionar las crisis financieras y económicas globales, instamos a los países desarrollados para que cumplan de forma inmediata con el compromiso existente de destinar el 0.7% de su producto interno bruto a la asistencia oficial para los países en desarrollo.

“Asimismo, enfatizamos la importancia de implementar los resultados de las principales Cumbres Mundiales, especialmente la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, el Consenso de Monterrey y el Plan de implementación de Johannesburgo. Esto también es una condición necesaria para la recuperación global.

“Enfatizamos la necesidad de los países en desarrollo de fortalecer su coordinación y colaboración en cuestiones globales pendientes, y pedir a sus gobiernos, organizaciones internacionales y otros actores involucrados a que apoyen de manera enérgica la cooperación Sur-Sur y trilateral, haciendo pleno uso de los mecanismos 531 SANTIS O Javier, Economista en Jefe para temas de Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en Periódico “La Nación”, Caracas, Venezuela, 9 de marzo de 2009


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existentes para profundizar la cooperación en todos los campos. La cooperación Sur- Sur ampliada puede complementar pero no sustituir la cooperación Norte-Sur....”532

De lo anterior se desprende, que durante los últimos años, México ha pasado por difíciles situaciones económicas en las que, si bien es cierto, se logró reducir la inflación, no menos cierto es que día con día, se agranda más la brecha entre ricos y pobres. Esto hace urgente que tanto el gobierno como toda la sociedad civil, logremos implementar una Reforma Fiscal con carácter redistributivo, que permita entre otros, el acceso a la vivienda, el alimento y la educación.

En la labor educativa, quiero destacar el compromiso que la UNAM tiene con todo el pueblo de México y que obliga a que todos los universitarios, demos lo mejor de nosotros, para que siga siendo una de las mejores instituciones académicas del mundo, y por tanto la forjadora de los profesionales que requiere el país. Para ello, es impostergable, que se genere desarrollo con justa o más equitativa distribución del ingreso.

532 GRUPO G5.- Declaración Política, L”Aquila, Italia, julio 8 de 2009


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Capítulo 4. La Política Social de México en el Siglo XXI 4.1 La política social en México

La política social se materializa en varios documentos presentados por el Estado y la Secretaría de Desarrollo Social en la que se indican las alternativas de solución a problemas sociales, necesidades o deseos que se plantean en nuestro país a nivel Estatal y regional, se plantea la forma de llevarlos a cabo determinando las actividades a realizar y asignando recursos, tiempos y responsabilidades a cada uno de los responsables, esto permite adelantarse a los hechos, a las circunstancias, y a trabajar con la idea de que el futuro no nace, sino que se hace, se crea.

Se proponen acciones concretas que buscan conducir el futuro hacia propósitos predeterminados donde se indican las alternativas de solución a determinados problemas de la sociedad y la forma de llevarlas a cabo, donde el contenido básico responde a la Justificación, la visión, el diagnóstico, la prospectiva, los objetivos, las estrategias, las políticas, los programas y proyectos.

La Política Social es un instrumento de carácter técnico-político en el que de manera general y en forma coordinada se encuentran lineamientos, prioridades, metas, directivas, criterios, disposiciones, estrategias de acción, financiamiento, y una serie de instrumentos con el fin de alcanzar las metas, alcances y objetivos propuestos.

Las alternativas de solución a determinados problemas de la sociedad aspiran a una gestión materializada, y por lo tanto debe consolidarse a través de programas y proyectos, de donde deben presentarse acciones concretas que busquen conducir la actualidad hacia el futuro con propósitos predeterminados, así entonces, las alternativas deben ser fundadas de manera integral, sectorial y en los distintos niveles, como son el nacional, urbano, rural, regional, comunal y local.

Para poder lograr las propuestas de desarrollo social me parece pertinente abordar el análisis en dos vertientes, primero percibiendo la situación espacial, regional y territorial como elemento primordial a considerar en la formulación de políticas, y consecuentemente podremos analizar las políticas de Desarrollo Social establecidas en nuestro país para combatir la pobreza y desigualdad, por lo que, con estas perspectivas, me parece pertinente, lograr un campo más amplio en la concepción de verificar y argüir el actuar de la Función Pública a los problemas sociales.

4.1.1 Importancia del estudio de la economía regional y distribución territorial

La economía regional tiene por objeto transformarse en una economía fundada en el conocimiento, debe precisar una elevada calificación, difusión y circulación del conocimiento, estos son los elementos que consienten contemporáneamente al sistema productivo de ser competitivo frente al cambio, de poder valorizar las propias


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especializaciones en el mercado mundial, y mantenerse arraigado al territorio; el reforzamiento de las conexiones entre los grupos de protagonistas favorece la consolidación de una economía regional basada en el conocimiento y representa la línea guía principal de la acción regional en el campo del desarrollo industrial y del desarrollo tecnológico.533

Una estructura productiva regional desarrollada en ciclos que se truncan tecnológicamente, y en un contexto abierto (donde es posible organizar la producción también a nivel internacional), no son más las relaciones de producción a definir el grado de compactibilidad de los sistemas productivos locales, sino las relaciones de conocimiento que unen las empresas y grupos de sectores integrados entre sí en términos de comunicación y complementariedad tecnológica, colaboraciones horizontales, verticales, etc.

Es de suma importancia hacer distinción entre los conceptos de espacio y región económica para el análisis económico regional, de función pública y en materia de desarrollo social por lo que precisamos lo siguiente.

Espacio: Es una dimensión de la realidad material, corpórea y objetiva; en tal sentido encontramos que la existencia humana es corpórea material, por lo que se da dentro de un espacio (espacio asimismo no debe confundirse con espacialidad, que son las características propias de todo lo que existe como materia), el espacio como predicado de la existencia humana, entonces tiene varias acotaciones: espacio social, espacios geográfico, espacio vital, espacio físico, espacio económico, espacio político, y otras más.

Por tanto, el espacio económico es aquel en que se incluyen los elementos que conforman la dimensión geográfica de la dinámica económica; así tenemos que la localización y desarrollo de las actividades productivas o asentamientos de la población no se producen al mismo tiempo ni en todos los lugares, la población y las actividades productivas tienden a concentrarse por las ventajas derivadas de la aglomeración; por lo que, una vez iniciado un proceso de desarrollo en un lugar, la tendencia general no es la convergencia en términos de renta y disminución de desigualdades, sino que las fuerzas de mercado benefician a las áreas que cuentan con ventajas, así, en ausencia de mecanismos correctores, el espacio propicia un desarrollo desigual.

Región: Es una concepción abstracta que hace referencia de una variable en cuyo interior existen rasgos de homogeneidad, escapa la realidad objetiva y puede adentrarse en categorías del pensamiento humano, en consecuencia, la región es una construcción del Hombre y tiene sentido en razón antropológico; se aplica a cuestiones de diversa naturaleza pero no obstante es un recurso mental, instrumento científico que 533 Asuad Sanén, Normand, “Importancia actual de la economía regional y del desarrollo urbano", en Economía regional y urbana, Colegio de Puebla y Asociación de Ex alumnos de la FE-UNAM, México 2001.


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permite la diferenciación en un plano de singularidad respecto a la generalidad, considerarle no solo como un concepto instrumento científico sino como un predicado histórico, esto es, una construcción social e histórica; por lo que nuestro enfoque define las regiones por elementos sociales, culturales, económicos, político e histórico antropológicos comunes, y es por ello la noción de región es más amplia y completa, según el interés de estudio en cuestión.

La región económica se puede concebir como un entorno de coordinación económica, como una base fundamental de la vida económica y social, o como un motor indispensable del capitalismo contemporáneo; donde el surgimiento de la región como categoría analítica de interés económico para los países, está asociada a tres aspectos:

Primero, la abundancia de estudios empíricos sobre economías de ámbito regional son la base para considerar la región como unidad de análisis prioritario en el diseño de políticas.

Segundo, la aparición de nuevos desarrollos teóricos inspirados en enfoques socioeconómicos e institucionalistas que proveen a la idea de territorio y región de un nuevo marco conceptual, en dicho marco la proximidad geográfica es una importante fuente de ventajas competitivas para las empresas y redes de empresas, ventajas que derivan de la existencia de economías externas y de la reducción de los costes de transacción.

Tercero, los efectos directos e indirectos de la globalización sobre las economías a distintas escalas territoriales han promovido la aparición de un nuevo escenario donde los estados nacionales pierden cuotas de poder y capacidades a causa de fuerzas e instituciones que operan en distintos sentidos: desde arriba (plano supranacional), desde abajo (plano regional/territorial), y lateralmente poderes de mercado y capital global; en este contexto, la región como concepto absoluto no existe. En su acepción más general se asimila a un espacio económico y político más amplio perteneciente a un territorio que directa o indirectamente depende de un gobierno, y debido a su carácter eminentemente social, la región hace referencia a un concepto espacial de fronteras difusas con contenidos políticos, económicos y sociales variados.

Los aspectos señalados y los intereses que aparecen en el proceso de construcción de una región se enfrentan a tres tipos de problemas: 5) Los intereses no coinciden necesariamente entre sí, lo que dificulta el diseño y aplicación de políticas, 55) Los intereses pueden ser contradictorios entre sí y, por tanto, una política podría incluso generar tensiones y conflictos, y 555) Sus fronteras no siempre coinciden con la división administrativa de los estados nacionales o comunidades autónomas; sin embargo, puede clasificarse de la siguiente manera.

Región homogénea: se definirse como aquella en la que cada unidad elemental


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presenta una dispersión mínima con respecto a la media del conjunto; aquí lo rescatable es el factor dispersión; al cual, podemos darle la connotación de uniformidad, llamada también región formal o uniforme; o sea, es una porción del espacio geográfico en la cual es posible identificar un proceso que otorga coherencia al recorte espacial, es la homogeneidad o similitud de todas las partes de escala menor que conforman la región en relación a su comportamiento desde la perspectiva de un proceso societario dominante.

Consideramos que a este tipo de regiones las caracteriza la semejanza estructural de su economía, podemos decir que la esencia de este tipo de regiones es la continuidad, en donde se le puede otorgar el nombre de dispersión mínima, uniformidad, similitud, coherencia o semejanza en su composición; en general, podemos señalar que las regiones homogéneas son aquéllas definidas de acuerdo a determinadas características de reagrupamiento, como puede ser la historia, cultura, lengua, base económica, marco biofísico, etc.

Región Nodal: también llamada Región Polarizada, y son regiones delimitadas como unidades territoriales integradas por varias entidades federativas (región político administrativa) que presenta cierta integración funcional, encontramos que la lógica de este tipo de regiones es la transformación temporal de los subespacios hacia una creciente dependencia o intensidad y dirección de las relaciones económicas a partir de un nodo central; es una área organizada en torno a un centro o polo, hacia donde convergerán todos los puntos en la región mediante lazos directos y de dependencia; en consecuencia podemos vislumbrar sus elementos claves que corresponden a la interdependencia, la jerarquía y las áreas de influencia del centro o nodo en términos de funcionalidad en el espacio.

Región Plan: aquí encontramos que se tienen por base la circunscripción territorial (administrativa), y son regiones efímeras que aparecen y desaparecen a criterio de las directrices que la estrategia y la política dicten; este dictamen muestra la relación con la planificación ejercida desde los gobiernos, es decir, es aquella región cuyo proceso diferenciador de otros espacios es la presencia de una instancia de gobierno o de una representación hegemónica de la misma región; por lo que terminándose la intervención planificada, puede entonces desaparecer.

En el caso de nuestro país, podemos decir que el ámbito territorial está sujeto a un centro de decisión según los distintos niveles de gobierno, en consecuencia, según el tipo de gobierno tendremos las delimitaciones territoriales, las cuales coinciden con las divisiones administrativas establecidas como lo es el territorio Nacional, Estatal y Municipal; de esta forma, normalmente las circunscripciones administrativas proporcionan el marco territorial para la política regional y la ordenación del territorio regiones plan o administrativas, las cuales derivan del criterio de planificación, y donde


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las regiones se dividen en función de fronteras administrativas y políticas; por ello podemos hacer la siguiente distinción económica.

Economía nacional

• Abarca al conjunto de ramas de la producción y del trabajo del país, abarca la industria, la construcción, la agricultura, el transporte, el sistema crediticio, etc., bajo el capitalismo, la economía se basa en la propiedad privada sobre los medios de producción, se desarrolla de manera espontáneo, anárquica, subordinada directamente a la caza de ganancias, sin embargo, su fin estriba en satisfacer las necesidades, en crecimiento constante de la sociedad en su conjunto y de cada uno de sus miembros.

• El desarrollo planificado permite desarrollar la economía de manera incesante y a grandes ritmos, emplazar con acierto las fuerzas productivas en el territorio del país, introducir en la producción de manera más rápida y completa, así como los resultados de la ciencia y de la técnica para utilizar con economía todos los recursos materiales, financieros y laborales de la sociedad en beneficio de los trabajadores.

• La planificación de la economía nacional parte de bases científicas, y es posible a condición de que exista la propiedad social sobre los medios de producción.

• El paso de los medios fundamentales de producción a propiedad del pueblo hace necesario el desarrollo planificado y proporcional de la economía del país, permite establecer, junto a la unidad económica, una unidad de organización de la economía nacional, una dirección única en todas sus partes y, en consecuencia, ofrece la posibilidad de desarrollar la economía del país.

• La principal tarea que la planificación resuelve, es la de asegurar el desarrollo proporcional de la economía y de cada una de las partes para obtener, en interés de la sociedad, los mejores resultados de producción con un mínimo coste social de inversiones.

• El plan abarca diversos aspectos de la economía nacional, se señalan en él las tareas en la producción, distribución y transporte de artículos, en el desarrollo e introducción de nueva maquinaria en la producción, en la ampliación de las obras básicas, en el abastecimiento de materias primas, materiales y combustible para la producción; se señalan los objetivos concernientes

Economía Regional

• Tiene un carácter profundamente positivo, es la explicación del comportamiento económico en el espacio, abarca aquel conjunto de actividades que tratan de influir sobre la conducta económica en el marco espacial.

• Parte del análisis económico espacial, de las estructuras territoriales, de las causas y consecuencias de los desequilibrios económicos territoriales o de la


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ineficiente distribución espacial de los recursos, se adentra en el terreno de las decisiones políticas para intentar solucionar los problemas sociales.

• Domina el convencimiento de que es una derivación de conocimientos de economía general, donde la utilización de hipótesis propias de la teoría del crecimiento general han llegado a ser a menudo, inapropiadas cuando descendemos a un nivel territorial menor como es el regional.

• Las distintas tipologías de espacios (espacio como conjunto con cierto grado de homogeneidad, espacio como campo de fuerzas centrípetas y centrífugas, y espacio como objeto del plan de los agentes económicos), que corresponden a otras tantas nociones de región (región homogénea o área con características uniformes, región nodal o polarizadas por las relaciones funcionales del sistema económico y región de planificación o administrativa resultante de las intervenciones de los gobiernos), permiten la formulación de algunos problemas de tipo macroeconómicos.

• Se vislumbra claramente el tipo de renta y empleo, así como las relaciones entre ellas, comprendiendo en particular la emigración y los movimientos de capital y mercancías.

• Las respuestas a los problemas sociales se enmarcan con más facilidad con la noción de espacio/región homogénea, nodal y planificada, inmersas en el modelo neoliberal y de globalización.

• La concepción funcional del espacio, percibiendo éste como un soporte pasivo de inputs organizados por empresas que compiten vía precios en el mercado, están localizados en un sistema multirregional jerarquizado en el que existen relaciones asimétricas y flujos de al trabajo y al salario, a la circulación de mercancías; se determina el desarrollo de la economía por ramas.

• La economía se encuentran en un medio vital que tiende a adquirir dimensiones universales y que, políticamente, toda nación vive en una red de alianzas y coaliciones en un momento dado, se presentan constelaciones y configuraciones características que establecen el campo de lo posible para la economía nacional.

Carácter funcional derivados de una división espacial del trabajo, asociadas a la especialización geográfica de las actividades y en el que el crecimiento se genera por un proceso de extensión de los efectos positivos creados por las regiones adelantadas.

• Se alzan nuevos planteamientos alternativos basados en la perspectiva del desarrollo endógeno, que conciben el espacio como un ente activo, es decir, como territorio dotado de dinámica autónoma, agente de desarrollo económico y de transformación social.

El problema que presenta la concentración y heterogeneidad de la actividad económica regional y la distribución territorial de los recursos naturales en México, presenta su génesis en aspectos asequibles para su tratamiento económico y social, así por


266

ejemplo se ha identificado que la distribución de la actividad económica y la población sobre el espacio físico y el territorio, dista mucho de ser homogénea y proporcional en función de la población y la dotación de recursos naturales con los que se cuenta.534

Es por ello que podemos caracterizar su concentración y heterogeneidad económica regional, además de que las actividades económicas se aglomeran en un espacio y en ciertos lugares específicos, dando lugar a la formación de nodos hacia los cuales gravitan flujos de bienes, personas e información mediante las redes de transporte y comunicación, y en muchos casos, tales nodos, conforman una entidad supranacional con megaregiones económicas y regiones subnacionales que destacan por su concentración económica e importancia poblacional, en general podemos decir que los nodos coinciden con las principales ciudades de las regiones que concentran actividades económicas que atraen flujos mediante las redes intraurbanas de transporte y comunicación, por ejemplo, el Distrito Federal, Monterrey, Guadalajara, Querétaro, Puebla, etc.

Estas ciudades representan regiones que se destacan por su importancia económica, concentración de población y nivel de urbanización, en cada región, el nodo dominante corresponde a la metrópoli regional, la ciudad más importante que forma parte del sistema de ciudades, de tal manera que, si consideramos su dimensión espacial, podemos concebir un sistema de nodos dominantes, los cuales económicamente integran las regiones que concentran la mayor producción y empleos del sector secundario y terciario.

La situación es muy relevante si se considera que es una tendencia mundial la concentración económica de capital financiero y la formación de grandes aglomeraciones urbanas por el tamaño de los mercados y la provisión de servicios y empleos, y tal extensión amenaza las economías de los países en vías de desarrollo y de los países más pobres de Asia, África y América Latina.

Encontramos un gran problema de sustentabilidad, porque es difícil poder contar con la capacidad de satisfacer las necesidades actuales sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones, por ello surge como consideración importantísima la preservación del medio ambiente y a la satisfacción de los requerimientos de los habitantes de las ciudades para su existencia y funcionamiento.

Por otra parte, la desigualdad económica, política y social que se presenta en México con sus centros urbanos, megaciudades y zonas megalopolitanas, son extremas en contraste con las zonas rurales o provincias que no han alcanzado el desarrollo de ciudad, entonces, la desigualdad en ingresos y producción per cápita regional resulta ser un determinante que refuerza los problemas estructurales de desarrollo regional y 534 Merchand Rojas, M. A. “Convergencia entre teorías que explican porque hay territorios ganadores y otros perdedores" en Contribuciones a la Economía, México, marzo 2006.


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urbano.535

En México, el territorio enfrentan una gran crisis en materia ecológica y de preservación del medio ambiente, empero, se tiene un panorama de los problemas que enfrenta en materia de organización de su territorio y de su propio desarrollo económico, implicando necesariamente temas de trascendencia social y económica, en especial en materia de industria y preservación del medio ambiente, participación ciudadana, federalismo y democracia; donde los problemas que se viven en materia de medio ambiente podemos destacar los siguientes:

1. La urbanización concentrada y la desigualdad regional. 2. Desempleo, pobreza extrema y subsistema precario en las ciudades. 3. Crecimiento urbano anárquico, segregado y regulación estatal ineficiente. 4. Penuria del suelo, vivienda y servicios para los sectores populares. 5. Desigualdad territorial y social en el acceso a infraestructura y servicios. 6. Destrucción de la naturaleza, contaminación ambiental y vulnerabilidad urbana. 7. Insuficiente financiamiento del desarrollo territorial e inequidad en su distribución. 8. Centralismo y autoritarismo de la gestión territorial. 9. La extinción de la planificación territorial. 10. La ciudad de México y el sistema urbano central.

México se encuentre dividido en tres zonas (norte, centro y sur), donde la funcionalidad urbano-regional, la distribución geográfica-funcional del país, con base en las áreas de mercado laboral de las 55 zonas metropolitanas y las áreas de servicio del sistema urbano principal, expresan los procesos urbanos regionales siguientes: conformación de una hipermegalópolis de la Ciudad de México, en el norte la conformación de corredores industriales como Ciudad Juárez, en el litoral del golfo hay continuidad de un corredor de Villahermosa hasta Tampico, en el Pacífico norte el corredor de Tepic a Nogales, en el resto del litoral de pacífico persisten áreas tipo enclave turístico, en el sureste las ciudades de Oaxaca y Tuxtla Gutiérrez que se mantienen relativamente aisladas, en la Península de Yucatán tiene relación Mérida con Campeche y Cancún.

En el desarrollo sustentable de México se tiene que considerar el desarrollo económico, la estructura espacial y la Política Económica, como elementos necesarios para los programas de crecimiento económico, desarrollo urbano-regional y conservación del medio ambiente; e incluso, deben valerse de la utilización de las características inherentes que posee la economía, como el cambio estructural que impone el neoliberalismo hacia la industria y los servicios, el uso de recursos, la urbanización y los problemas de sustentabilidad implicados para los intereses del capital.

535 Asuad, Normand y Marco A. Rocha "El Desarrollo Sustentable: equilibrio necesario entre economía y espacio en América Latina y ciudad de México" en Economía Informa Núm. 253, UNAM, 1996.


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Para que pueda existir el desarrollo sustentable se hace necesario la existencia de un equilibrio entre economía y espacio, es decir, exista una estrecha relación y correspondencia entre el crecimiento económico de los centros urbanos y el deterioro de sus sustentabilidad, porque esos centros concentran la mayor parte de la actividad económica y funcionan como los principales mercados, centros industriales y de servicios; de tal manera que de afectarse o verse limitada su expansión, se afectará y restringirá el crecimiento económico de la región y su sustentabilidad.

Encontramos que el impacto de las megaciudades es determinante en el desarrollo económico porque orienta el comportamiento económico de megaregiones y territorios que concentran varias megaciudades, las cuales pueden formar un sistema espacial que da lugar a la forma y estructura territorial de la organización de la producción, consumo e inversión de la economía, determinando el uso de los recursos naturales y las condiciones de sustentabilidad de las mismas; debemos tener presente que por Desarrollo Sustentable se entiende la administración de los recursos que permite cubrir las necesidades de la generación actual, sin disminuir la disponibilidad para las generaciones futuras.

Localizamos una excesiva concentración de la actividad económica y de la población en unos cuantos centros urbanos, lo cual propicia una sobreexplotación de los recursos disponibles, sobrepasa los umbrales naturales y económicos, genera deseconomías que atentan contra su sustentabilidad, y por lo tanto, su viabilidad futura; por ello se considera una condición necesaria para el desarrollo sustentable, la armonización del desarrollo económico con su estructura espacial.

Se analizan la situación económica urbana y rural de la región en la que destacamos que los ingresos por habitante son muy reducidos, la población crece a tasas superiores con relación a los empleos, además de crecer más rápida la población urbana que la rural, y donde los problemas de urbanización acelerada son consecuencia directa del deterioro de los recursos naturales y de la incapacidad para alcanzar la sustentabilidad del desarrollo por la gran exigencia de los servicios que exige la población y su ordenamiento territorial, donde muchas de las veces subyacen los asentamientos humanos de manera irregular.

Por ejemplo, el área urbana del Distrito Federal y los 28 municipios conurbados del Estado de México donde a este conjunto de áreas conurbadas constituye la denominada Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM), donde podemos encontrar que en el periodo de 1940 a 1975, se intensifican los procesos industriales, y de 1976 hasta finales de los noventa, se intensifica el sector servicios más que el industrial, de tal manera que la estructura poblacional, física y espacial de la ciudad y su área metropolitana, conformó una región cuyo centro funciona como eje, provocando la integración del centro a la periferia, por lo que la diversidad de funciones económicas


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que desempeña la ciudad, su especialización y su importancia que representa en el nivel nacional, nos conducen a considerarla como la región capital del país.

El proceso de desarrollo económico de la Ciudad de México al combinarse la industrialización con el desarrollo y modernización de los servicios, ello trajo como consecuencia la superación de los límites naturales y económicos de su expansión, y provocó la generación en forma acumulativa de deseconomías que en caso de prevalecer las condiciones y tendencias actuales, amenazarán seriamente la sustentabilidad de su crecimiento económico.

Generalmente en todo el territorio Nacional los sistemas de asentamientos humanos son heterogéneos y dinámicos debido a la existencia de estructuras socioeconómicas desiguales o que estiban en los extremos, los cuales han provocado una gran diversidad de efectos y a su vez modifican gradualmente los elementos del conjunto provocando que en cada sistema se desarrollen procesos y tensiones entre fuerzas de concentración y de dispersión, los cuales inducen a cambios en la estructura y funcionamiento.

La ZMVM en el Sistema Urbano Nacional, representa el elemento fundamental en el sistema nacional de asentamientos humanos y del sistema nacional de ciudades, además que en su estructura y funcionamiento se matiza la actividad de subsistemas de ciudades de la región centro y otras en el territorio nacional, por ello la Política Social debe ser acorde con los objetivos nacionales, económicos, sociales y territoriales; incluyendo en el análisis diferentes espacios de tiempo, considerando que la ciudad funciona como un nodo estructurador de los espacios regionales.

El sistema urbano de México, adquiere la característica de ser ciudades que funcionan de una manera jerarquizada estructurada y dinámica ubicada en diferentes escalas, las cuales reflejan los procesos de dispersión que ubica a 11 8 lugares centrales clasificados en cinco grupos como sigue: I) Rango 1, se coloca solamente a la zona metropolitana del valle de México, II) Rango 2, se encuentra Guadalajara, Monterrey y

Puebla, III) Rango 3, se ubican 16 ciudades, IV) Rango 4, se ubican 29 centros urbanos, V) Rango 5, se ubican los 69 restantes.

El sistema de ciudades de la región centro, integrada por el Distrito Federal, Estado de México, Hidalgo, Tlaxcala, Morelos, Puebla y Querétaro; se caracteriza por una elevada integración funcional entre sus elementos, impulsada por una extensa y diversificada planta productiva apoyada de una amplia red de vías de comunicación que facilitan la transportación, se trata de urbes en madurez.

El crecimiento físico de la ZMVM se hace “hacia fuera” favoreciendo la conformación de ciudades y regiones especializadas en comercio, industria, habitación o esparcimiento,


270

en tanto, en el territorio regional se observan desplazamientos de la población que sobrepasan a los municipios contiguos a la ZMVM, lo cual implica cambios de residencia (aunque en muchos casos conservando el mismo lugar de trabajo); lo que ocasiona esto, son las actividades comerciales que empiezan a competir con los espacios para vivienda y las mejoras en los transportes y vialidades; todo ello da lugar a la expulsión de la población del núcleo central densificando a la de las periferias ya que se ha observado una baja en la tasa de población en la ZMVM en los últimos veinte años.

4.1.2 Los programas sectoriales para el desarrollo social y combate a la pobreza

Antes de entrar en materia debo precisar, que la representatividad sectorial en el desarrollo, las políticas y los programas sociales en nuestro país, están encaminados en línea directa con el proceso neoliberal y de globalización, lo cual presenta un campo de acción que difícilmente se vislumbra en el discurso político, empero, no podemos mantenerlo como algo que sólo sabemos que existe y, menos aún, que no podemos influir en sus determinantes para la manifestación de resultados.

En el ámbito sectorial-social el Estado ha incursionado en el sistema neoliberal y de globalización en condiciones que han limitado a sus tareas básicas a un estímulo de las energías sociales más que concentrador de éstas, fomenta un amplio proceso de privatización de los bienes y servicios nacionales que constituyen una nueva acumulación originaria que conduce a la perdida de la capacidad para ejercer la toma de decisiones sobre los recursos y las actividades productivas del país.

Así, en estos términos la política social se encuentra en función de un Estado que debe reformarse para modificar la sobrecarga de funciones que tiene, tanto en la esfera de lo económico como de las políticas sociales; de una lucha interna de burocratización que resta efectividad de la política social; de las secretarías como aparatos gubernamentales que presentan una rígida política para el desarrollo de sus actividades; de un corporativismo que mina la capacidad de absorber el cambio que demandan los actores sociales, entre otras cosas.

Entonces, las nuevas políticas sectoriales y sociales entrañan la racionalización, la descentralización y traslado de competencias y funciones del gobierno federal a los gobiernos de las entidades federativas o de los municipios, y en muchos casos se vislumbra la existencia de traslados paulatinos a manos de capitales privados; se pretende remplazar el papel protagónico del sindicalismo y de las organizaciones corporativas en general, eliminando el intermediarismo y promoviendo una acción directa sobre la comunidad, es el caso de las ONG (Organización No Gubernamental).

La política social tiende a subordinarse a la política económica y a las pretensiones


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geopolíticas de gobiernos mediante la instrumentación de políticas expansionistas en donde sólo se han aplicado recetas a problemas en el presente inmediato para responder a las demandas sociales en el momento en que se suscitan, tienen como funciones esenciales el fomentar el proceso de acumulación capitalista vía la reproducción de la fuerza de trabajo para la fase de producción vía el estímulo del consumo para la fase de circulación.

Se tiene una orientación asistencial dirigida a sectores de la población que padecen la pobreza extrema, entonces pierde su función integradora, mucho más que incorporar a la población de bajos niveles de ingreso a condiciones satisfactorias de empleo y de vida, apunta a impedir un mayor deterioro de la población que ya se encuentra en condiciones de pobreza, y presta asistencia a las víctimas del ajuste, es decir, no les ayuda a salir de su encrucijada, sólo trata de impedir que se hundan más.536

Esto implica que la función básica de legitimación del Estado se vea disminuida, se está actuando en situaciones límite que pueden convertirse en focos de tensión política, alimentando la inestabilidad social, creando factores de inseguridad que afectan negativamente al flujo de fondos financieros externos y cuestionando la gobernabilidad del modelo; así entonces, la política social responde a coyunturas políticas como la proximidad de elecciones, conflictos políticos o sociales, y manifestaciones de malestar social; se tiene como eslogan el combate a la pobreza, la cual es considerada como una patología inevitable del conflicto social, un mal necesario.

En la ciencia económica se ha discutido en demasía los alcances que debe tener el Estado y el mercado, equiparando uno u otro de la ineficiencia, funciones que tienen que ser desempeñadas por el Estado y otras que deben ser llevadas a cabo exclusivamente por el mercado, un dualismo en el que se contrapone “o el Estado o el mercado”; sin embargo, muchas veces las disputas poco tienen que ver con la economía real.

En el Programa Nacional de Desarrollo Social, se encuentra intrínseco los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, los cuales pretenden alcanzar la cobertura total en educación, erradicar el analfabetismo, garantizar la cobertura universal de los servicios de salud, equilibrar el desarrollo económico y social con el respeto y cuidado del medio ambiente, mejorar el nivel de vida y superar la pobreza extrema; a corto plazo se pretende superar la pobreza extrema, a largo plazo se trata de brindar capacidades y oportunidades a toda la población, en una perspectiva que implica que el desarrollo económico es distinto y no necesariamente conduce al bienestar social.

El descontento social aparece como una función propia de la sociedad en cuestión, y no como consecuencia del actuar del Estado, es decir, como argumenta el Dr. Amartya 536 Enríquez Pérez, Isaac, El proceso de desarrollo, el Estado y las transformaciones de las políticas, 2005, sitio: http://www.lainsignia.org


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Sen, cuando existe la privación de capacidades básicas (entendidas como el conjunto de acciones o estados que los individuos pueden alcanzar y que son considerados indispensables para elegir formas de vida valiosas), éstas no son desarrolladas por los integrantes de una sociedad en la que los individuos presentan las mismas oportunidades, pero que sin embargo, para ello dependen de su ingreso.

Entonces, el ingreso y los bienes de consumo son medios para alcanzar ciertas capacidades, mientras que las características personales y el contexto social definen la forma de transformar estos insumos en capacidades específicas para funcionar socialmente. El bienestar está en función de las capacidades disponibles y las preferencias individuales y, por sí mismos, no establecen una situación de descontento social, empero, cuando se vislumbra, es porque los hogares y los individuos no tienen acceso a los recursos económicos necesarios para que sus miembros logren desarrollar sus capacidades básicas.

Finalmente, la postura neoliberal ensalza el funcionamiento de las "capacidades" para actuar, se interesa más por la autonomía y elección de los individuos entre distintas opciones, incluyendo las funcionalidades y el autoestima, es decir, ubica a las políticas sectoriales y sociales en el plano de proporcionar información y capacidades por parte del Estado dejando de lado posturas asistencialistas y paternalistas; pero quién nos asegura que los individuos pueden elegir y contar con una verdadera autonomía y ¿en qué medida?; esto se reduce a considerar que el problema depende de las capacidades del individuo al margen de la sociedad, quedándose así, en una postura materialista que conducirá a los individuos a una lucha de todos contra todos y a que recaiga en ellos la responsabilidad última de la satisfacción de las necesidades, mientras que el Estado gradualmente puede quedar exento de esas responsabilidades sociales.

Entrando en materia, en el contexto de política pública sectorial y social, la principal motivación para la focalización de recursos proviene de tres factores: 1) maximizar la reducción de la pobreza, 2) limitar eficientemente los recursos destinados a la disminución de la pobreza y 3) aprovechar el costo de oportunidad entre el número de beneficiarios y el monto de las transferencias.

Con estos tres objetivos se busca obtener un mayor impacto per cápita que el que podría derivarse de una política general que se aplica por igual a toda la población, lo cual hace necesario el uso de la información de la población, sus comunidades y sus características, es una herramienta clave para la generación de evidencia y la evaluación de los resultados e impacto de los programas, como parte del proceso de mejora continua en términos de diseño e implementación.

En general es adecuado que haya diversos programas y acciones presupuestarios para enfrentar los múltiples retos del desarrollo social, pero no siempre es claro que tener


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muchos programas se traduzca en mejor política pública, veamos el siguiente cuadro en que se expresan los programas sociales por derechos y acciones federales.

Gráfico 1

Programas-y acciones federales por tipo de derecho social o por dimensión de bienestar económico, 2010

.

Gráfico 2

Porcentaje de programas y acciones federales por institución, 2010

Las gráficas muestran el número total de programas o acciones por derecho Social o por dimensión de bienestar económico, como se observa, de los 273 Programas o


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acciones federales de desarrollo social vigentes en 2010, 34.4% está vinculado de manera directa con el derecho a la educación, 56% a la dimensión de bienestar económico, mientras que los relacionados con el derecho a la salud representan 20.5% y 14.7% respectivamente; en tanto que la institución con un mayor número de programas y acciones es la Secretaría de Educación Pública (SEP) que opera 96 programas, seguida por la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) con 27 y la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) que cuenta con 24.

La relevancia de las acciones sociales apunta a las existentes más las que se han generado recientemente, en la que muchos programas de desarrollo social muestran una gran dispersión y una potencial falta de coordinación entre instancias federales, por esta razón, si se incluyeran los programas de los gobiernos locales, el problema sería aún mayor para el análisis nacional, por ello la importancia espacial y regional.

Ahora veamos la evolución presupuestal en los programas y acciones del Estado.

Cuadro 3 Programas y acciones del inventario CONEVAL 2004-2011

Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en el Inventario CONEVAL de programas y acciones

Federales de Desarrollo Social.

Podemos observar que entre los años 2004 y 2007 se incrementó 17% el número de programas y 1% el presupuesto de los mismos, entre 2008 y 2011 aumentó 11% el número de programas y 42% el presupuesto, lo cual contribuyó a tener mayor dispersión de programas.

Debemos tomar en cuenta que no siempre queda clara la razón por la que se crean programas de desarrollo social año con año, unos son creados por el ejecutivo, otros por el legislativo y otros por las entidades federativas; podemos pensar que la creación a través del legislativo se realiza con el fin de que se ejerza más presupuesto en los gobiernos locales, quizá varios de ellos son creados para resolver problemas concretos


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de la población, pero debido a que no siempre se cuenta con resultados de estos programas, la sospecha de un uso político es inevitable.

El gran conflicto que no hemos podido resolver tiene que ver con la multiplicidad de programas y acciones de los gobiernos locales, porque no es posible conocer en su totalidad los resultados y acciones precisas, porque no hay información clara al respecto, lo cual atenta contra la coordinación de la política de desarrollo social a nivel nacional.

Sabemos que todo gasto público, se clasifique como social o no, sea en transferencias monetarias, en especie (bienes privados) o en bienes públicos, o se aplique con objetivos redistributivos o no; tiene inevitablemente efectos redistributivos, por lo cual es pertinente siempre evaluar cualquier rubro de gasto público y, especialmente, el gasto social, en la dimensión de la equidad, la cual es muy relevante en una sociedad con niveles comparativamente altos en la desigualdad del ingreso primario y recursos fiscales comparativamente limitados.537

Por otro lado, los instrumentos del gasto público tienen múltiples objetivos como corregir fallas de mercado, mejorar la eficiencia, promover el crecimiento económico o proveer bienes públicos básicos como la seguridad social; los cuales pueden incluir o no a la equidad, y más aún puede estar subordinada por otras metas, además de que pocos instrumentos del gasto público tienen objetivos puramente redistributivos.

El gasto público entre 2008 y 2010 cubre la gran mayoría del gasto social federal y estatal por un monto total de 1,401 y 1,564 miles de millones de pesos respectivamente, que comprende las dimensiones de la medición de la pobreza, educación, salud, pensiones, programas alimentarios y bienestar; con la excepción de calidad y servicios de la vivienda.

En los resultados de este ejercicio presupuestal existe una amplia gama de resultados en la concentración del gasto público, entre los grandes grupos funcionales y aun al interior de cada uno, donde podemos resaltar que las transferencias monetarias dirigidas son el rubro de mayor progresividad, es decir, llegan con más claridad a la población que tiene menos ingreso, en tanto los subsidios indirectos y los subsidios a los sistemas de pensiones contributivos se concentran en la población de ingresos medios y altos.

El programa más representativos en 2008 y 2010 es el de oportunidades, mientras que los más regresivos son los subsidios al sistema de pensiones del ISSSTE y la deducibilidad de colegiaturas, son regresivos porque contribuyen a aumentar la desigualdad del ingreso en México, entonces, la distribución total del gasto público

537 CONEVAL, Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México, México 2011.


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resulta ligeramente progresiva si se excluyen los subsidios a los sistemas de seguridad social contributiva y al consumo, pero ligeramente regresiva cuando éstos se incluyen.

Al analizar el coeficiente de concentración para el gasto público por el CONEVAL, se ha encontrado que entre 2008 y 2010 ha aumentado la progresividad del gasto total, con un incremento en la participación del quintil más pobre de la población de 16 a 18%, y una reducción del coeficiente de concentración de 0.11 a 0.06%; la proporción de recursos asignados en forma progresiva pasó de 32% en 2008 a 44% en 2010, esto se explica, por un lado, por el aumento en la progresividad (reducción en la regresividad) de algunos instrumentos de transferencias, y por el otro por la reasignación de recursos a favor de los instrumentos más progresivos y disminución de recursos asignados a los instrumentos más regresivos, en particular el subsidio a gasolinas y diésel que en 2008 tuvo un nivel excepcionalmente alto, veamos el cuadro siguiente.

Gráfica 3

Coeficientes de concentración para el gasto publico redistributivo, 2010

Fuente: Cálculos de Scott, John con base en la ENGH 2010 y Cuenta Pública 2010

Para la obtención de los resultados, se han ordenan los municipios según la tasa de pobreza alimentaria estimada por CONEVAL a nivel municipal para el año 2005 y se presenta la distribución de beneficios del conjunto de programas reportados con base a la dependencia responsable, ordenados por la participación que reciben los municipios que representan 40% de la población más pobre.

Este análisis muestra una distribución de los programas desde asignaciones de más de


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80% de los recursos ejercidos en los municipios pobres hasta asignaciones cercanas a 0% a esta misma población, se observa un padrón distributivo por función y dependencia, en el lado de mayor progresividad se concentran los programas dirigidos a la población indígena con asignaciones de 60 a 90% de sus recursos en los municipios más pobres, seguidos de los programas de la SEDESOL, concentrados en el rango de 40 a 50%, y en el extremo opuesto con asignaciones menores a 10%, o del todo ausentes para estas poblaciones como son los programas de concentran los programas de la SAGARPA y los de tipo financieros dirigidos al campo, Financiera Rural.

Por otra parte, es muy importante e interesante hacer notar los resultados obtenidos por el estudio del CONEVAL para el análisis del sector indígena en el 2010 para el contexto de desarrollo social, veamos el siguiente cuadro.538

Cuadro 4 Gasto ejercido por los programas dirigidos a la población indígena (millones de

pesos de enero de 2010)

Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2006-2010.

La gama de programas sociales orientados en lo específico a dar alguna respuesta que se considere significativa a la resolución de las problemáticas y necesidades de la población indígena se encuentra compuesta por catorce programas, de los cuales los más destacados por el monto absoluto de recursos ejercidos son el Programa de Infraestructura Básica, el Programa de Educación Inicial y Básica, y el Programas Albergues Escolares Indígenas; en este contexto resulta significativo el hecho de que como conjunto de programas, el gasto ejercido decreció 5.39% entre 2008 y 2010.

Según el INEGI, en México, cerca de 7 millones de personas son indígenas, están

538 Ibíd., pág. 80.


278

distribuidas en 28 de las 32 entidades federativas y con presencia en 98% de los municipios del país, en 2010, el 25% residía en ciudades como población minoritaria y poco visible; 79% se encuentra en situación de pobreza, 40% en pobreza extrema, 64% de esta población presenta simultáneamente privación en al menos tres derechos sociales esenciales; entonces tenemos que la población indígena concentra los indicadores más agudos de pobreza y marginación y los índices más desfavorables de desarrollo humano y pobreza (PNUD, 2010).

En 2010, 49% tenía rezago educativo, 27% de los jóvenes indígenas mayores de 15 años es analfabeta, 13% de niños y niñas entre seis y 14 años no asisten a ningún circuito escolar y sólo 70.5% de estos tiene aptitud para leer y escribir, sólo 1 % de jóvenes indígenas acceden a la educación superior.

El porcentaje de asistencia a primaria está muy por debajo de la media nacional y existe retraso en la terminación a tiempo de este ciclo; 60% lo termina recién cumplidos los 13 años, mientras que el 78% lo hace alrededor de los 16 años; en secundaria el panorama es aún más crítico, sólo el 38% tiene secundaria completa recién a los 16 años; se estima que alrededor de 20% de la población indígena queda totalmente excluida de cualquier circuito educativo (CONEVAL, 2011).

Por último, sectorialmente la atención al desarrollo social se encuentra encaminada a combatir el rezago social por medio de las once dependencias gubernamentales creadas para cubrir las necesidades sociales, a fin de coadyuvar con el desarrollo nacional con base en los derroteros establecidos en el PND 2007-2012, veamos el cuadro siguiente:

Cuadro 5 Programas sujetos a reglas de operación del gobierno federal por dependencia 2003-2010 (Millones de pesos)

Fuente: Centro de Estudios de los Programas Públicos


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Podemos vislumbrar que a las dependencias con mayores recursos se encuentra la de Desarrollo Social, SAGARPA y Educación Pública; lo interesante, además de saber la cuantía de recursos que se delegan a las dependencias, es comprender el contexto en que nos encontramos, es decir, que tenemos que 77.87% de nuestra población es urbana y ella se encuentra inmersa la industrialización, con carencias derivadas de nuestra explosión demográfica como la vivienda, servicios básicos, seguridad y absorción de empleo, una alta concentración de actividades económicas; en tanto que el sector rural está desagregado y muy disperso en 80% del territorio nacional con servicios limitados según su condición geográfica.

La cuestión de la efectividad en los programas sociales tanto en lo urbano como en lo rural, es comprender el alcance que tienen las condiciones en que se presentan los problemas, a fin de no sólo saber el escenario de carencias en las que se encuentra la población, sino que además, se tiene que tener presente las causas que lo generan a nivel regional y como división política; luego entonces, podremos armar planes, programas y proyectos que nos brinden certidumbre en su efectividad, y con ello poder hacer partícipes a la población que representa exclusión social, del modelo y estructura económica predominante.

Podemos plantear a la exclusión social, como el resultado del proceso estructural del capitalismo en sus versiones de liberalismo económico y globalización, es decir, que el proceso ha puesto en evidencia a la población en cuestión, en el sentido de pasar a ser prescindible de sus actividades económicas, o como una parte que es considerada mano de obra barata, a manera de ventaja comparativa en este modelo económico; esto tiene que ver directamente con el desarrollo humano con que contamos, entonces podemos argüir que si el modelo exige un desarrollo humano alto, el planteamiento a que nos induce es el de cuestionarse, capacidades ¿Para qué?, ¿Para quién? Y ¿Cómo se aprovechan las ventajas comparativas?

4.2 Limitantes estructurales del estado y la economía de México en el siglo XXI

Los límites estructurales del Estado y la economía están en función de las relaciones entre el Estado y el mercado, tales relaciones cambian a través del tiempo porque están inmersas en un complejo sistema de contradicciones, los cuales tienen su génesis en los conflictos que se establecen entre decisiones y restricciones, entre demandas y capacidades, y entre medios y fines.539

El desarrollo histórico del Estado ha venido acompañado siempre por la presencia del mercado y sus transformaciones; se han desarrollado y transformado en espacio y tiempo según los intereses en coyuntura de los mecanismos, las relaciones, las necesidades, la forma de organización y, por supuesto, los intereses. 539 Ayala Espino, José, Limitantes del Estado, Limitantes del mercado, Instituto Nacional de Administración Pública AC, México, 1992.


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Las relaciones establecidas entre Estado y mercado a lo largo del tiempo, han propiciado construcciones institucionales, pactos sociales, y una gran variedad de combinaciones económicas que se ajustan según la coyuntura y el espacio geográfico que se trate; tales construcciones se enmarcan en un subsistema político que contiene a las instituciones del estado y la sociedad, de tal suerte que tal subsistema es el responsable de organizar, regular y articular las relaciones entre el estado y la sociedad, donde las relaciones se encuentran establecidos en un marco jurídico.

En este sistema, los individuos y grupos sociales participan en la toma de decisiones, defienden sus intereses y proyectan sus valores y preferencias ideológicas, como agentes económicos y sociales, se organizan para operar él, y en el sistema; de tal manera que cada grupo influye en la definición de las funciones estatales y en la forma en que se toman las decisiones, lo cual implica que se gesten ganancias o pérdidas.

La forma y el grado de influencia que pueden ejercer en el sistema, depende del grado de organización, consistencia, coherencia, y de su posición estratégica; es claro que no existe el modelo ideal en la realidad, pero sin embargo se intenta fijar como línea directriz un sistema o modelo que conjugue la libertad individual y civil con la autoridad estatal, y entonces, a partir de ello, el Estado debe regular sus relaciones con los individuos con base a un orden constitucional aceptado como el pacto social que garantice la autonomía de los individuos y de la sociedad civil.

Por otra parte, es sabido que el Estado amplía sus funciones en las que se atribuyen objetivos más amplios, es decir, agregando actividades productivas directas en la economía, con la finalidad de promover el bienestar social, el pleno empleo y el desarrollo económico.

Este argumento permite actuar al Estado con una autonomía en la que no necesariamente las normas sociales están consagradas en un marco restringido de las instituciones, acatándose en sentido estricto al contrato social; esto es así, porque posee sus propias metas oficiales, por ejemplo, practica intervenciones discrecionales con la finalidad de alcanzar el desarrollo sustentable de la economía; y en este contexto, se establece una muy variada combinación de estrategias entre el Estado y el mercado, lo cual propicia condiciones incontrolables en el proceso de desarrollo de los programas y proyectos en ejecución, lo cual constituye la limitante incontrolable tanto para el Estado como para el mercado.

4.2.1 Limitantes estructurales que presenta el estado

Las limitantes que presenta el Estado, a mi juicio, corresponden principalmente a factores que subyacen de la ejecución de sus funciones dentro del modelo capitalista y en cumplimiento a los objetivos que fincan su existencia, y de los cuales considero los siguientes como los más representativos:


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• Objetivos sociales Vs. Arreglos institucionales y contractuales. • Focalización. • Descentralización. • La globalización, por el hecho de no contar con un proyecto de desarrollo

nacional propio. • La ejecución de la libertad individual. • El propio modelo liberal o neoliberal.

Una de las bases fundamentales en que se finca la existencia del Estado, tiene que ver con los objetivos que se le atribuyen, de los cuales se presume que los más importantes son: el mantener y promover la libertad económica y política, y mantener la competencia y la eficiencia; estos objetivos se presentan como condiciones indispensables para alcanzar la maximización de la utilidad individual, a la par, se rechaza la necesidad de los arreglos institucionales y contractuales, y en general, de intervenciones estatales; sin embargo, es precisamente esto último lo que origina claras interferencias, y por tanto, limitantes para lograr los objetivos planteados.

Asimismo, es del conocimiento general, el hecho de que el Estado presente límites legales y políticos, ya que está obligado a respetar la legalidad y conciliar los intereses de los grupos de interés y de presión, pero a la vez, sus funciones van más allá de los límites contenidos en los propósitos de la legitimidad y la justicia social cuando sopesa las ventajas comparativas que tiene la implementación de las políticas sociales combinadas con los intereses de los agentes económicos a quien se piensa favorecer, esto constituye una gran limitante de la estructura política que presenta el Estado.

Por otro lado, cuando el Estado realiza la ejecución de los programas sociales focalizando acciones espaciales y de jurisdicción política, hace referencia al destino de los recursos y los beneficios tan solo a un grupo determinado de la sociedad, generalmente los ubicados en las filas de la pobreza, lo cual lleva intrínseco una fuerte dosis de selectividad, lo cual conduce a una racionalización del sistema de beneficio social del Estado, entonces, la focalización se opone a la universalización de las políticas sociales.

La focalización se somete a factores como la creciente segmentación y diferenciación social, las cuales tienen su origen en las nuevas dinámicas de modernización nacional e internacional según el ajuste macroeconómico, además, se somete a factores de presión de los organismos financieros nacionales e internacionales y de las cúpulas empresariales, esto es así, porque la estructura económica exige ajustar la acción social del Estado a criterios de eficiencia y a las nuevas prácticas gerenciales.

El sistema plantea una exigencia instrumentada para poder realizar ajustes macroeconómicos, considerando a la a la política social como un mecanismo de


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compensación social, lo cual permite que la focalización pueda conducir a una optimización en la asignación y uso de los recursos destinados a la política social, en el mejor escenario, pero también se pueden desviar recursos y desviar objetivos si los grupos sociales de poder no convergen con el interés social.

La descentralización es otra de las características de la política social del Estado neoliberal, en este proceso se procura que las decisiones tomadas respecto a la política social sean asumidas por los distintos niveles gubernamentales y por organizaciones emanadas de la sociedad civil, esto obedece a un contexto puro de lo que sería el óptimo si no se tuviera interferencias, sin embargo, la descentralización ha afectado mucho más la ejecución de los programas que la definición de éstos, por lo que se ha presentado una descentralización operativa más que política, a conveniencia de los grupos de poder.

Se ha perdido el sentido de la orientación de los recursos, porque las políticas sociales han tendido que transitar del suministro universal de sus servicios, a un suministro focalizado, asimismo, hemos transitado por un proceso en el que cambiamos un monopolio tan solo en manos del Estado, a una diversificación de actores que intervienen en su diseño y aplicación, así también, se ha transformado una protección de los derechos sociales a una protección de los derechos individuales, lo cual ha tenido como resultado que la procuración del bienestar social general haya cambiado su función para convertirse en una función asistencial y compensatoria; en otras palabras, se brinda un remedio pero no la cura.

A lo largo de la construcción del proceso de globalización a partir de la conjuración de la segunda guerra mundial, ante la crisis de la deuda y la posterior aplicación de las medidas del consenso de Washington, la capacidad de decisión de los Estados nacionales latinoamericanos ha resulta do ser acotada, y en algunos caso de manera extrema, se ha reducida a cero, lo cual ha traído como consecuencia hasta nuestro presente, el hecho de no poder contar con un proyecto de desarrollo nacional propio con las políticas públicas y sociales necesarias ad hoc a la estructura económica nacional.

El proceso ha generado la exclusión social en regiones y espacios sociales, los cuales no han podido adaptarse al sistema para poder obtener ventajas comparativas que redunden en beneficios de bienestar, esto responde a que los lineamientos básicos de una política pública o social son decididos en instancias transnacionales, y entonces, la esencia de esta pierde esa vinculación con las circunstancias de las comunidades locales, y más aún, los actores estatales nacionales presentan el riesgo de mostrar algún desconcierto ante la planeación de modelos que no son diseñados por ellos y que por tanto desconocen en su funcionamiento y aplicación.


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Por otra parte, nos encontramos con que una de las bases del liberalismo económico encalla su fundamento en la libertad de los agentes económicos para tomar decisiones con respecto a la maximización de beneficios, en consecuencia, el límite al ejercicio de la libertad de una persona sólo puede fundamentarse en que no impida el ejercicio de la libertad de las demás, por lo tanto, esta premisa se basa, y es la razón de ser de un Estado de derecho.

Así entonces, un Estado de esta naturaleza existe con el único fin de garantizar la libertad de todos los individuos, lo cual no significa de ningún modo, que uno puede hacer lo que a uno le plazca, el sentido viene acotado al respeto del pacto social vigente en una sociedad, es decir, sólo aquello que las leyes de un Estado permitan.

El Estado no debe perseguir el bien de las personas, sino que, debe asegurar su libertad, y para ello es necesario contar con dos premisas indispensables, primero, deberá ser representativo de los ciudadanos, en el cual sus partes estarán separados entre sí, pero que a la vez, se puedan controlar mutuamente y adquieran la responsabilidad de sus decisiones si en algún momento su actividad lesiona los derechos de las personas; y segundo, su función debe limitarse al propósito fundamental de garantizar los derechos de los individuos, o sea, garantizar su igual libertad, sin llegar a excederse en el ejercicio de su poder, luego entonces, el Estado debe ser representativo, autocontrolado, responsable y limitado a la función que le ha sido encomendada.

Dentro del contexto liberal, el Estado no debe inmiscuirse en las decisiones individuales si no es para defender los derechos de las demás personas, y si consideramos que los agentes económicos son maximizadores de beneficios, entonces los bienes que obtiene cada individuo resultan ser todo aquello que libremente decide cada persona para sí misma, y que le brinda confort y bienestar; ahora bien, esto encalla en la capacidad de los individuos con base en su índice de desarrollo humano particular, empero, si tal índice resulta ser bajo o no competitivo, ¿No es menester del Estado crear las condiciones para incrementar tal índice?.

El liberalismo y la globalización abanderan la libre empresa y el libre mercado, los cuales solucionarán por sí solos los problemas de los agentes económicos, de tal manera que se pueda reducir al máximo el papel del Estado en la economía, factorizando sus funciones a su mínima expresión, y delegándole únicamente su actuación a ser específicamente el administrador y el policía.

En este ámbito, el desarrollo de un país y del mundo depende de la liberalización de las barreras legales y regionales, entonces, en una economía para que la libre empresa prospere en un clima favorable, deben eliminarse las restricciones, sean estas de carácter fiscal, laboral, ecológico, social, cultural y religioso; por lo tanto, el


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planteamiento percibe al planeta y a la naturaleza, únicamente como un medio para obtener riqueza a través de su dominación, transformación y explotación; y así excluye toda posibilidad de desarrollo auto sustentable, de conciencia social y espiritual, con el pretexto de que ello resulta ser costoso, limitante, anticuado y no es comercial.

Aunado a lo anterior, encontramos al sistema político, el cual presenta sus propias características y peculiaridades operativas en el desarrollo económico y social, por ejemplo, el presidencialismo, parlamentarismo, sistema de partidos, instituciones, marco jurídico-contractual, etc., ésta concepción se sustenta fundamentalmente en una visión materialista, pragmática y totalmente deshumanizada del individuo, la familia y la sociedad.

4.2.2 Limitantes estructurales de la economía

La estructura económica ha generado condiciones que limitan a cierta población al desarrollo e integración al sistema, condiciones como la falta de desarrollo de los componentes del Índice de Desarrollo Humano, el paternalismo estatal (resultado del modelo de sustitución de importaciones), la introducción del neoliberalismo (un proceso forzado que no ha llegado funcionar óptimamente por más de dos décadas desde su introducción a finales de los 80's) y, la cultura económica de la población, la cual no ha comprendido la forma en la que opera la economía o cuál es la línea directriz a seguir.

La economía no está exenta del sistema liberal y de globalización, lleva intrínseco una gama de procesos que resultan ser la combinación de las políticas gubernamentales y del sistema de mercado donde se distribuyen los recursos y factores productivos, pero que sin embargo, presentan consideraciones que limitan el desarrollo sustentable, y que a mi juicio, resaltan los siguientes factores como los más representativos.

• Factores regionales. • Fallas del mercado con base en el capitalismo. • Economía mixta.

Los factores regionales que no permiten que la estructura económica de mercado se disperse a toda la población de una economía para brindar igualdad de oportunidades en la búsqueda de satisfactores que brinden bienestar y desarrollo, presentan fallas en su aplicación y por consiguiente en su efectividad, porque los planes, programas y proyectos son creados de manera genérica, es decir, no son lo suficientemente ad hoc a los problemas espaciales particulares, los cuales presentan consideraciones de cultura y organización política muy diversa, además de no hacer extensivo y de conocimiento general, la forma en que opera el sistema capitalista, liberal y de globalización.

Son múltiples factores los que condicionan la efectividad del funcionamiento de la


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economía con base en el ámbito regional, porque existe una intrincada relación en la búsqueda del bienestar social e individual en términos económicos, políticos y sociales; sin embargo, a continuación tipificamos aseveraciones que considero son las más representativas.

1) La disparidad existente entre la definición de objetivos estratégicos de la política de Desarrollo Regional y los instrumentos nacionales, lo cual supone un asociación con los instrumentos regionales.

2) Las diferentes etapas en que las regiones han experimentado los mecanismos de intervención claves para alcanzar los objetivos estratégicos han sido dispares, en particular: el crédito para el desarrollo, la programación negociada, procedimientos de medida finalizados en objetivos de elevado perfil estratégico.

3) La dificultad para poner en red a los operadores regionales y locales para el desarrollo y la convergencia de sus acciones.

4) La misma presión competitiva que empuja a las empresas a tener una mejor eficiencia, impone a los recursos públicos una elevada eficacia, eficiencia y flexibilidad respecto a los objetivos de desarrollo identificados, lo cual no se hace presente en las economías, principalmente las subdesarrolladas.

5) No existe una estrategia regional, que en un contexto económico abierto a la competición global, logre asegurar condiciones duraderas de suceso, de desarrollo económico y de elevada calidad social, se limita por la disparidad existente entre economías desarrolladas y subdesarrolladas.

6) En la mayoría de las economías, el mejoramiento de la calidad y de la capacidad de innovación del sistema productivo regional, no se corresponde con una nueva capacidad de valorizar los recursos de la investigación, superando los horizontes de la innovación incremental.

7) No está bien definido el reforzamiento de la presencia internacional y de las redes globales de referencia de las empresas regionales; lo cual dificulta su ajuste económico.

8) La falta de políticas estratégicas que permitan el desarrollo de nuevos trabajos y nuevas empresas del conocimiento, y donde existen, se encuentran concesionadas, lo cual retrasa la actualización en las regiones.

9) La falta de información y difusión territorial del desarrollo en la región, para la actualización oportuna de las regiones.

10) La política tardía en inversión que permita la realización de las redes fundamentales para el sistema regional, como son: el sistema telemático, el sistema de centros y laboratorios de investigación, logística, enérgico-ambiental, etc.

11) La poca existencia de información sobre el desarrollo de un elevado nivel de sostenibilidad ambiental y social del desarrollo, y la que existe no parece ser de importancia, ya que no es vista como inversión que genere utilidades, parece ser más un gasto que deben solventar los gobiernos.


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Otra característica fundamental y presencial en toda la existencia del mercado, corresponde a sus propias fallas, las cuales han enmarcado experiencias que nos muestran cada vez más que el modelo ideal no existe, y que tal parece, nunca vamos a alcanzar, matemáticamente hablando, represente el límite de una función cuando tiende al infinito, en el cual el proceso evolutivo representa una curva asintótica que nunca tocará un modelo ideal, y menos aún cuando ni siquiera nos hemos acercado, es decir, no existe.

Considero muy propio lo que afirma Cueva, cuando argumenta lo siguiente:

“...Ningún proceso capitalista se caracteriza tampoco por el desarrollo socialmente armónico y económicamente homogéneo. Al contrario, el desarrollo del capitalismo no es otra cosa que el desarrollo de un conjunto determinado de contradicciones, que se expresan en niveles que van desde el desarrollo desigual en el tiempo (movimiento cíclico, sujeto a periódicas crisis) y en el espacio (contrastes entre la ciudad y el campo, entre países adelantados y países atrasados), hasta la cada vez mayor desigualdad en la distribución de la riqueza y el bienestar social.” 540

Por último, el concepto de economía mixta es muy complejo por los cruces de los diversos sectores involucrados, o sea, el sector político, económico y social, y aunado a ello, encontramos también los niveles micro y macroeconómico, esta complejidad ha dado lugar a definiciones poco precisas, es decir, cuando se intenta obtener una definición convincente, se ha criticado al concepto por su amplitud.

Existe una controversia al querer explicar el por qué mixtas, se arguye que si existen economías mixtas entonces también deberían existir economías “no mixtas” o puras de mercado o sólo estatales, empero, el problema es que en la realidad se combinan mercado y Estado, y a eso se le considera mixto, es el resultado de un largo proceso en el cual los instrumentos desarrollados por el estado permiten intervenir en el mercado sin destruirlo, ni tampoco mermar las tendencias desorganizadoras del sistema sin eliminar las preferencias de los productores o consumidores individuales.

Debemos precisar que gracias a la existencia de una economía mixta, el subsistema económico es el más organizado y articulado de todos los subsistemas, en el cual nos encontramos con que el intervencionismo estatal se vuelve más complejo en la medida en que se introducen las relaciones entre lo público y lo privado, y no podríamos posicionarnos en el extremo de considerar que las intervenciones han sido un intento fallido por regular el mercado, o decisiones que sólo son responsabilidad del ámbito estatal.

Debemos ser conscientes de que las decisiones estatales se definen de cara al

540 Cueva, Agustín, "El desarrollo del capitalismo en América Latina", México, Siglo Veintiuno Editores, Catorceava Edición, 1994.


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mercado, a la sociedad y las instituciones privadas, sin embargo, no debemos perder de vista que el Estado manifiesta una filosofía política que se mantiene en paralelo de las derivaciones y efectos que proceden del mercado y estado, capital y trabajo, empresa pública y empresa privada, libertad y justicia social.

En las relaciones existentes entre lo público y lo privado, es menester considerar la amplitud y diversidad en la gama de las relaciones económicas, caracterizando el ámbito público, como el ámbito en el cual ocurre la satisfacción de las necesidades y aspiraciones públicas, en contraposición con las aspiraciones privadas.

4.3 Análisis de las características sociodemográficas en México

4.3.1 Características sociodemográficas

En el caso de nuestra sociedad mexicana, la desigualdad y la pobreza constituyen un mosaico de situaciones microrregionales donde las personas enfrentan diferentes estructuras de oportunidades sociales, las desigualdades sociales y regionales tienen profundas raíces estructurales que se expresan en la dificultad para propagar el progreso técnico en el conjunto de la estructura productiva y en las regiones del país.

Es por ello que es menester exponer el ámbito rural y urbano que nos caracteriza como sociedad, siendo una forma de acercarse al conocimiento de las diferencias regionales que padece la población, debidas en parte, a privaciones de oportunidades para integrarse al sistema, así entonces, presentaremos cinco dimensiones de dicha estructura, y que corresponden a la distribución de la población, la emigración, la educación, la vivienda y los ingresos monetarios.

4.3.1.1 Distribución de la población

La política de población nos representa un conjunto de programas y acciones públicas articuladas por un marco normativo y con orientación a promover ciertos cambios en la evolución y estructura de la población que han llegado a considerarse necesarios y deseables, en este sentido, el individuo se desenvuelve en un contexto institucional que le sirve de entorno y delimita su capacidad de entendimiento al ofrecerle un conjunto de herramientas conceptuales y categorías que han sido producidas en una agenda demográfica, la cual representa un conjunto integrado por los diagnósticos, las prioridades y los instrumentos de política pertinentes para un contexto social y económico determinado. 541

De acuerdo con el INEGI, una población se considera rural cuando tiene menos de 2,500 habitantes, mientras que la urbana es aquella donde viven más de 2,500 personas, con relación a esta delimitación, encontramos características de nuestra 541 CONAPO, La institucionalización de la política de población en las entidades federativas: retos y oportunidades, México, 2000.


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población rural y urbana que vislumbran claras diferencias, pero que son incluyentes para el desarrollo social y económico de México.

Con respecto al ámbito rural, como una unidad de análisis, no se define como un concepto ni como un territorio específico, dado que la frontera entre lo rural y lo urbano no se identifica fácilmente, más bien, representa un proceso continuo de asentamientos poblacionales con sus particularidades ya que presentan una alta heterogeneidad, por ejemplo, existen áreas rurales pobres, pero no se puede generalizar que rural implica pobreza, ya que existe una parte de la economía rural que se encuentra fuertemente ligada a la agricultura, la pesca y la actividad forestal, mientras que hay áreas rurales que han diversificado su economía hacia las manufacturas y los servicios; asimismo, existen áreas rurales que se han desarrollado como destinos turísticos, y otras tantas que contienen recursos naturales y culturales no utilizados.

Las regiones rurales abarcan más del 80% del territorio nacional y en ellas habitan 37 millones de personas, es decir, 36% de la población, además de ser una población altamente dispersa, o sea que 24 millones de personas viven en más de 196,000 localidades remotas y 13 millones adicionales viven en cerca de 3,000 localidades rurales semiurbanas; esto debido al carácter montañoso de una gran parte del territorio, y en alguna forma también la atomización de la tierra y la falta de claridad en la de noción de derechos de propiedad asociada al régimen de propiedad social.542

Tocante al tema urbano, las zonas metropolitanas son los elementos de mayor jerarquía de nuestro sistema, en ellas se genera 75% del producto interno bruto del país y tienen el potencial de incidir favorablemente en el desarrollo económico y social de sus respectivas regiones, se encuentra simultáneamente una elevada concentración poblacional en muy pocas ciudades y una dramática dispersión de los habitantes en un territorio de cerca de 2 millones de kilómetros cuadrados, ello se traduce en retos formidables para atender políticas de diversa índole, tanto los que se generan en las grandes concentraciones urbanas como los derivados de las dificultades para entender una significativa población dispersa en el territorio nacional; este binomio de concentración/dispersión implica altos costos ambientales en el uso de los recursos naturales disponibles en nuestra nación.543

Nuestro país sobresale por su concentración, la población está concentrada en 3 ciudades metropolitanas (Ciudad de México, Guadalajara y Monterrey), y en el otro extremo, también sobresale por su alta dispersión, ya que el 23% vive en localidades de menos de 2,500 habitantes, y casi 40% en localidades con menos de 15,000 habitantes; sin embargo, las zonas metropolitanas proveen de bienes y servicios a los sectores más productivos, que representan los motores del desarrollo económico

542 OECD, Estudios de política rural en México, SAGARPA, México, 2007. 543 Zavala Peniche Beatriz, Delimitación de las zonas metropolitanas de México 2005, SEDESOL, México, 2007.


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nacional, regional, asiento de universidades y centros de investigación, lo que les posibilita un mejor posicionamiento en el mercado global; paradójicamente, también son éstas las que alojan la mayor parte de la pobreza urbana en el país y que constituye uno de los atributos por antonomasia de muchas zonas metropolitanas del mundo: la coexistencia entre riqueza y pobreza.

Por otra parte, encontramos a las familias y los hogares, donde el primero está en continuo cambio y es influida por factores de distinta índole, tanto internos como externos que la hacen una forma de organización social dinámica, y en el que los acelerados cambios demográficos, sociales y económicos repercuten en la manera de cómo los individuos se relacionan con las demás personas de su hogar, y también en el modo en que forman y organizan sus propios hogares.

En segundo término encontramos a los hogares, que fungen como base para analizar la desigualdad, distinguiendo cinco tipos agrupados en dos grandes categorías: familiares y no familiares, que a su vez los familiares se clasifican en nucleares, ampliados y compuestos, donde los primeros incluyen los matrimonios sin hijos, matrimonios con hijos solteros, y con padre o madre con hijos solteros; los ampliados se forman al añadir a un hogar nuclear una o más personas emparentadas con el jefe, mientras que los compuestos se integran en un hogar nuclear o extenso a una o más personas no emparentadas con el jefe. El grupo de los hogares no familiares se integran con los unipersonales, es decir, las personas que viven solas y, los de corresidentes integran a las personas no emparentadas con el jefe que comparten el mismo hogar.

Los tipos de hogar en cada uno de los ámbitos de residencia conservan los niveles y las tendencias de aumento o disminución similares a los del país en su conjunto, véase el cuadro siguiente.


290

Cuadro 6 Hogares según residencia

% Hogares por tipo según ámbito de residencia 2000

Tipo de hogar Nacional Rural Urbano

Hogares 22,270,321 5,193,236 1 1,080,342

Familiares 93.2 93.8 92.7

Nucleares 69.1 69.9 68.7

Ampliados 23.2 23.3 22.9

Compuestos 0.9 0.5 1.1

No Familiares 6.8 6.2 7.3

Unipersonales 6.4 6.1 6.7

Corresidentes 0.4 0.1 0.6

% Hogares por tipo según ámbito de residencia 2005

Tipo de hogar Nacional Rural Urbano

Hogares 24,803,625 5,492,924 12,544,833

Familiares 92.0 92.7 91.3

Nucleares 68.8 70.3 68.1

Ampliados 22.5 21.9 22.5

Compuestos 0.6 0.4 0.8

No Familiares 8.0 7.3 8.7

Unipersonales 7.6 7.2 8.0

Corresidentes 0.4 0.1 0.6

Fuente: CONAPO, La situación demográfica de México 2006, México, 2006, pág. 80.

Podemos verificar que según el incremento de los hogares en un quinquenio las tendencias singulares en los tipos de hogar se mantienen, es decir, que la familia con un jefe, ya sea padre o madre, es la base característica de los hogares.

En general consideramos que la política de población no puede ser definida de una vez y para siempre, sino que debe reformularse conforme lo haga la dinámica demográfica y se modifiquen e interactúen las necesidades de los diversos grupos que conforman a la sociedad, esto nos revela la naturaleza dinámica y cambiante de la relación entre los elementos estrictamente demográficos y los factores que propician el desarrollo, de tal suerte que al inyectar una política social que integre a la población a participar de las oportunidades de inversión, se pueda abrir paso al crecimiento y desarrollo económico y social, y en nuestro caso, ser productivos y eficientes tanto en lo urbano como en lo rural, observemos el cuadro siguiente.


291

Cuadro 7 Población de México 2010

Región Estado Rural Urbana Total % de Población

Urbana

Reg

ión

No

rte

Aguascalientes 225,149 959,847 1,184,996 81

Baja California 252,406 2,902,664 3,155,070 92

Baja California Sur 89,184 547,842 637,026 86

Chihuahua 510,970 2,895,495 3,406,465 85

Coahuila 274,839 2,473,552 2,748,391 90

Colima 71 ,561 578,994 650,555 89

Durango 506,210 1,126,724 1 ,632,934 69

Guanajuato 1 ,645,91 2 3,840,460 5,486,372 70

Jalisco 955,589 6,395,093 7,350,682 87

Michoacán 1 ,348,821 3,002,21 6 4,351 ,037 69

Nayarit 336,343 748,636 1 ,084,979 69

Nuevo León 279,207 4,374,251 4,653,458 94

San Luis Potosí 930,786 1 ,654,732 2,585,51 8 64

Sinaloa 747,295 2,020,466 2,767,761 73

Sonora 372,747 2,289,733 2,662,480 86

Tamaulipas 392,226 2,876,328 3,268,554 88

Zacatecas 611,174 879,494 1 ,490,668 59

Total 9,550,419 39,566,527 49,1 16,946 80.56

Reg

ión

Cen

tro

Distrito Federal 44,255 8,806,825 8,851 ,080 99.5

Hidalgo 1 ,279,209 1 ,385,809 2,665,01 8 52

Estado de México 1 ,972,862 13,203,000 15,175,862 87

Morelos 284,356 1 ,492,871 1 ,777,227 84

Puebla 1 ,618,352 4,161 ,477 5,779,829 72

Querétaro 548,381 1 ,279,556 1 ,827,937 70

Tlaxcala 233,987 935,949 1,169,936 80

Total 5,981,402 31,265,487 37,246,889 83.94

Reg

ión

Su

r

Campeche 205,610 616,831 822,441 75

Chiapas 2,446,256 2,350,324 4,796,580 49

Guerrero 1 ,423,283 1 ,965,485 3,388,768 58

Oaxaca 836,432 2,965,530 3,801 ,962 78

Quintana Roo 159,069 1,166,509 1 ,325,578 88

Tabasco 962,599 1 ,276,004 2,238,603 57

Veracruz 2,980,846 4,662,348 7,643,194 61


292

Yucatán 312,892 1 ,642,685 1 ,955,577 84

Total 9,326,987 16,645,716 25,972,703 64.09

Total Nacional 24,858,808 87,477,730 1 12,336,538 77.87

Fuente: Con base al XIII Censo General de Población y Vivienda 2010, INEGI

Podemos observar que los Estados con mayor población urbana representa la existencia de las grandes ciudades y zonas metropolitanas, son las que más dinamismo económico poseen y, por tanto, representan un aporte económico significativo, además de ser nodos estratégicos para la afluencia de productos, servicios y capital humano, pero que a la vez llevan intrínsecamente diversas manifestaciones de desigualdad y pobreza.

Tanto en la población urbana como en la rural existe desigualdad y pobreza, donde el desarrollo y el crecimiento económico es competitivo para los agentes económicos y sus actividades, es decir, la población ejerce una lucha feroz por obtener un máximo beneficio de sus actividades económicas, ello provoca la concentración y el crecimiento de las urbes donde existen mayores oportunidades de obtener beneficios.

4.3.1.2 La migración

La migración es un flujo derivado de los cambios en los patrones de desarrollo socioeconómico de los asentamientos de población que integran las regiones, en ellos se experimentan cambios internos y otros influidos por el exterior que determinan los factores de atracción, retención y expansión de inversiones productivas y de infraestructura que, a su vez, conforman sus bases económicas.

Cuando esa base económica no genera economías de aglomeración y de escala, se restringen las oportunidades de negocios y empleo, por lo que las inversiones, los flujos de población, de bienes y de servicios se dirigen a otros asentamientos, donde por el contrario sus bases económicas ofrecen comparativamente oportunidades de ganancias mayores, de empleo y mejor calidad de vida para su población.544

No se puede hablar de migración y políticas públicas sin considerar la cuestión de los objetivos, visiones o propósitos que se persiguen, es por ello que nuestra intención es hacer notar la diferencia entre dos fenómenos de migración que nos atañe, la migración interna y externa, las cuales han tenido un proceso de desarrollo diferente, pero que explican, en parte, la génesis de políticas públicas de desarrollo social para ciertas regiones y según el tipo de población que se trate, donde los resultados han sido 544 Sobrino, Jaime “Patrones de dispersión intrametropolitana en México”, en Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 22, núm. 3, México, 2007.


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incipientes con una brecha amplia para alcanzar un óptimo que redunde en el aprovechamiento de recursos con los movimientos migratorios para incentivar la inversión productiva.

La migración interna en nuestro país ha presentado dos fases, la primera abarcó aproximadamente de 1955 a 1989, destacándose la existencia de una clara tendencia al despoblamiento rural hacia las principales ciudades y a las zonas metropolitanas principalmente en el Distrito Federal, lo cual dio lugar a fuertes desequilibrios en las localidades de origen, como la pérdida de capital humano, el abandono de las actividades productivas, el desaprovechamiento de la infraestructura social, lo que aunado a la presencia creciente de niños, adultos mayores y mujeres, así como de hogares con jefatura femenina, hicieron más proclives a la población rural a la pobreza y vulnerabilidad social.

Un segundo periodo se desarrolla desde 1990 hasta nuestros días, en el que se destaca una migración interestatal, intermunicipal, intrametropolitana y entre ciudades en desarrollo de mediano y pequeño tamaño, es decir, con una población que oscila entre los 15,000 y 999,000 habitantes; además de revertirse el proceso migratorio anterior principalmente en el Distrito Federal.

La convergencia en los niveles del crecimiento natural entre las entidades federativas ha convertido a la migración interna, cada vez más, en el principal determinante demográfico de los cambios en la distribución geográfica de la población de nuestra Nación, la creciente diversificación de las actividades económicas, a lo largo del territorio nacional, ha propiciado la aparición de polos de atracción alternativos para la movilidad territorial de la población, de tal manera que en tiempos pasados, los traslados masivos del campo a las ciudades han cedido importancia paulatinamente a las migraciones entre núcleos urbanos y de las grandes zonas metropolitanas a ciudades de tamaño intermedio.

Con base en el tamaño poblacional (CONAPO, 2005), existen 356 ciudades que conforman el sistema urbano nacional y que se agruparon en cinco categorías a saber: 1) Zona Metropolitana de la ciudad de México; 2) millonarias consolidadas (Guadalajara, Monterrey y Puebla); 3) consolidadas emergentes (Toluca, Tijuana, Ciudad Juárez, León y Torreón); 4) intermedias (con población entre 100 y 999 mil habitantes), y 5) pequeñas (con población entre 1 5 y 99 mil habitantes).

Por otra parte, nos topamos con la migración externa, donde la problemática actual está estrechamente condicionada por el contexto internacional restrictivo, principalmente por parte de los Estados Unidos de Norteamérica, y que se presenta adverso con impactos importantes para la gobernabilidad de la migración internacional en los aspectos relacionados con las normas e instituciones, ya que entre miembros importantes de la


294

comunidad internacional no hay voluntad política de avanzar en esta dirección, esto se vislumbra así porque en las negociaciones internacionales sólo se ha llegado a buscar, acordar y establecer buenas prácticas, se discute sobre acuerdos no vinculantes, se insta a los países para que retengan y reciban de regreso a sus ciudadanos, pero no se va mucho más lejos.

Sin embargo, podemos vislumbrar dos fenómenos que están detrás del actual gran interés en la migración y el desarrollo: las remesas y las comunidades de nacionales en el exterior; por un lado, se ha tomado conciencia del ingente y creciente volumen de recursos financieros que reciben los países de origen de los migrantes por el envío de remesas, para nuestro país como mayor receptor de América Latina y el tercero en el mundo, ha tenido incrementos vertiginosos entre 2000 y 2007, de 6,500 a casi 25 mil m ilíones.34

Y por otro lado, los migrantes contemporáneos (específicamente los migrantes más calificados) son vistos con gran entusiasmo como comunidades transnacionales que pasan a convertirse en actores desarrollistas privilegiados en la transformación de las economías y sociedades de origen, tales migrantes calificados han pasado muy rápidamente a ser concebidos como diásporas susceptibles de convertirse en poderosos instrumentos para el desarrollo de los países de origen, siendo esto no del todo cierto.

Cuadro 8 Flujos migratorios de México 2010

Estado Inmigrantes

interestatales

Emigrantes

interestatales

Migración neta

interestatal

Migración neta

internacional

Aguascalientes 7,376 2,742 4,634 -4,864

Baja California 31 ,337 14,445 16,892 26,664

Baja California Sur 9,769 1 ,645 8,124 -1,795

Campeche 5,072 3,314 1 ,758 -3,339

Chiapas 2,636 20,983 -18,347 -10,567

Chihuahua 6,039 10,429 -4,390 -8,635

Coahuila 6,576 6,578 -2 -7,926

Colima 5,888 2,135 3,753 -3,296

Distrito Federal 14,908 77,948 -63,040 -10,931

Durango 4,208 4,049 159 -15,468

Estado de México 62,904 50,096 12,808 -18,738

Guanajuato 10,009 8,976 1 ,033 -52,427

Guerrero 4,614 10,939 -6,325 -44,667

Hidalgo 16,138 5,862 10,276 -29,965

Jalisco 20,403 20,122 281 -37,851

Michoacán 8,707 10,707 -2,000 -62,550


295

Morelos 9,367 4,548 4,819 -11 ,893

Nayarit 9,070 3,784 5,286 -14,151

Nuevo León 1 7,353 9,070 8,283 -8,667

Oaxaca 9,112 11,047 -1,935 -46,544

Puebla 1 7,843 12,671 5,172 -34,356

Querétaro 14,764 5,177 9,587 -4,193

Quintana Roo 19,813 6,426 13,387 12,237

San Luis Potosí 7,865 6,061 1 ,804 -25,166

Sinaloa 8,360 1 7,397 -9,037 -17,918

Sonora 8,270 8,636 -366 -8,859

Tabasco 2,306 10,373 -8,067 -10,688

Tamaulipas 18,948 10,975 7,973 -10,645

Tlaxcala 4,806 2,330 2,476 -4,505

Veracruz 25,353 32,604 -7,251 -61 ,659

Yucatán 6,41 1 4,070 2,341 -1,733

Zacatecas 3,31 7 3,403 -86 -19,971

Nacional 399,542 399,542 0 -555,066

Fuente: Con base al XIII Censo General de Población y Vivienda 2010, INEGI.

Podemos notar que la migración con respecto al total de la población nacional, no es significativa, ya que la migración interna y externa representa el 0.036 y 0.049% respectivamente, sin embargo los efectos en cuanto a movilidad de capital humano y remesas resulta ser muy significativa, mayoritariamente si consideramos que esta movilidad puede representar oportunidades de realizar inversiones productivas para las regiones, ya sea por desarrollo del capital humano en actividades económicas emergentes, o sea, oportunidades de empleo según su cualificación dentro de regiones donde el desarrollo del capital tiene presencia, o directamente en la inversión productiva de tales actividades económicas.

También es muy importante considerar los efectos productivos indirectos y los efectos multiplicadores, los cuales dependen de las condiciones locales y regionales para poder elevar el consumo familiar y local, que pueden incrementarse por políticas y acciones emprendidas por el gobierno con el fin de que las remesas tengan un uso indirecta o directamente productivo, más allá de los usos familiares y comunitarios.

La redistribución demográfica plantea un contexto en el que no sólo basta ver si la migración tiene efectos positivos o negativos sobre el desarrollo, sino que hay que ir más allá, es decir, identificar el cómo y por qué en algunos contextos y comunidades la migración tiene efectos de un tipo, mientras que en otros tiene efectos en sentido inverso, donde el estudio debe orientarse a determinar y analizar cuáles son los factores sociales, económicos y demográficos que permiten explicar estas diferencias,


296

por ejemplo, podemos verificar que el Distrito Federal ha perdido paulatinamente su poder de atracción sobre los migrantes del resto de país, convirtiéndose en el lugar de origen más común, después de haber sido la zona de llegada, ello representa efectos a nivel microsocial específicos de la región, y cuyos factores determinantes hay que registrar.

Otra de las características de suma importancia corresponde al análisis entre remesas-desarrollo, en el cual se destaca que las remesas tienen diferentes impactos en la reducción de la pobreza y desigualdad social de acuerdo con la historia social de la comunidad y de la etapa migratoria en que ella se encuentre, es por ello que se hace necesario diseñar un enfoque que permita articular los efectos a nivel microsocial con los que se identifican a nivel macroeconómico, los cuales no necesariamente tienen que coincidir y corresponderse en todos y cada uno de los casos.545

4.3.1.3 La educación

La educación es el principal medio para desarrollar y potenciar las habilidades, conocimientos y valores éticos de las personas, con base en la certeza que representa al ser un mecanismo básico de transmisión y reproducción de conocimientos, actitudes y valores, fundamental en los procesos de integración social, económica y cultural; no es un tema coyuntural ni de ocurrencia, es un catalizador del desarrollo integral del individuo y elemento transformador de la sociedad.546

La historia nos ha demostrado la existencia de una relación de causalidad entre el ínfimo nivel educativo que contiene un escaso aprovechamiento escolar, y la manera en la que se reproduce la pobreza; lo cual ha provocado la exclusión de grupos sociales en el aprovechamiento de oportunidades que pueda tener el sistema económico-social, y en este esquema se ha condenado a los excluidos a mantenerse en la más terrible marginación, tendientes a mantenerse en un ambiente en el que se destaca que las poblaciones pobres reciben una educación pobre, así entones, hemos podido observar que la exclusión de las oportunidades educativas tiene destinatarios muy precisos.

La educación representa una de las condiciones necesarias para impulsar la dinámica de movilidad social y para abrir un horizonte de progreso real a las personas, así por ejemplo, el hecho de ser incapaz de leer, escribir, o realizar las operaciones matemáticas básicas, e incluso no tener un nivel de escolaridad que la sociedad considera básico, limita las perspectivas culturales y económicas de todo ser humano, lo que restringe su capacidad para interactuar, tomar decisiones y funcionar activamente en su entorno social.

En nuestro país el sistema educativo no ha podido expulsar los resultados óptimos para 545 CONAPO, Las políticas públicas ante los retos de la migración mexicana a Estados Unidos, México, 2009. 546 CONEVAL, Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México, México, 2009.


297

la sociedad, en gran medida ello es consecuencia de factores como: las desigualdades extremas persistentes debidas a la pobreza, la disparidad de oportunidades entre los sexos, la pertenencia étnica, el idioma y la cultura; además nos encontramos con una gran disparidad educativa con respecto al grado de escolaridad alcanzado por los individuos en edad de trabajar, entendida como la existencia de una brecha muy amplia para alcanzar un óptimo educativo que podría ser representado por tener una población del 70% y más con educación media superior y superior.

Cuadro 9 PEA y su escolaridad, México 2010

PEA 1 5 años y

más

Sin

escolaridad

Educación

básica

Estudios

técnicos o

comerciales

Educación

media

superior

Educación

superior

No

especificado

Promedio de

escolaridad

78,423,336 5,409,226 44,013,899 468,752 15,139,875 12,958,785 432,799 8.63

1 00% 6.90% 56.12% 0.60% 19.31% 16.52% 0.55%

Fuente: Elaboración propia con base al XIII Censo General de Población y Vivienda 2010, INEGI.

Es claro que la mayoría de nuestra población cuenta sólo con la educación básica, o sea, primaria y secundaria, y que además dentro de este rubro es donde encontramos a la población que representa la marginación, la pobreza y la exclusión social; así también nos encontramos que en este rubro el proceso educativo escolar se ha caracterizado por no capacitar a la población para realizar el mejor aprovechamiento de los propios recursos de las regiones, principalmente de las zonas rurales, ciudades medianas y pequeñas, es decir, que no promueve el desarrollo de las comunidades, sino por el contrario y debido a su diseño piramidal, provoca la emigración hacia los centros urbanos donde se ofrecen todos los niveles escolares para poder cursar estudios medios y superiores.

La cultura educativa que se presenta en la población contiene dos aspectos que la hacen limitar el cumplimiento de crear individuos capaces de aprovechar los recursos para el desarrollo, primero, porque el sistema piramidal establecido para la educación no siempre se encuentra completo en las regiones con mayor marginación y pobreza, lo cual obliga a los individuos a emigrar en la búsqueda de los mecanismos y posibilidades que le permitan concluir su educación, y que muy difícilmente retornan a sus comunidades o regiones para desarrollar y aprovechar los recursos según lo aprendido.

Un segundo aspecto resalta al considerar que la cultura educativa no se encuentra bien definida, es decir, que el planteamiento trivialmente aceptado de lo que representa la educación se fija en la concepción de “estudiar para encontrar un trabajo o un mejor trabajo”, en lugar de aprender a desarrollar habilidades y conocimientos que permitan al


298

individuo aprovechar los recursos a fin de emprender actividades económicas encaminadas a satisfacer necesidades de los individuos con quienes interactúa dentro de su región económica de origen.

Esta cultura educativa, representa en parte, una limitante que ha frenado los progresos de la educación, despilfarra el potencial humano, socavan la prosperidad, y coadyuva a la existencia de la penuria educativa en la que nos encontramos inmersos, veamos el cuadro siguiente.

Cuadro 10 Penuria Educativa, México 2010

Estados elegidos

Asistencia a la secundaria

% Años de educación Menos de 4 años de

educación % Hombres Mujeres Hombres Mujeres

Chiapas 65 54 6.6 5.7 26

Guerrero 68 64 7.1 7.0 19

Michoacán 59 57 7.1 7.4 14

Oaxaca 69 61 7.1 6.7 16

Veracruz 68 65 7.3 7.1 20

Distrito Federal 84 84 10.0 10.1 3

Nacional 69 66 8.2 8.2 11

Fuente: Monroy, Paulina "Educación en México, cada vez más pobre y desigual” en Revista Contralínea, Núm. 168,

México, 2010.

Podemos observar que los cinco Estados que presentan la mayor desigualdad y pobreza, coinciden con la existencia del rezago educativo en contraposición a lo que nos representa el Distrito Federal donde la población recibe una mayor instrucción educativa dentro del 56.12% de la PEA que representa la educación básica.

Me atrevo a aseverar que el concepto de aprendizaje en nuestro sistema educativo no corresponde con el de aprendizaje teórico-social adecuado a implementarse para el desarrollo, porque el sistema contiene un aprendizaje significativo que considera el episodio educativo como un proceso de producción de conocimiento y no como la transmisión de saberes preestablecidos, por lo tanto, la generación de situaciones educativas no se puede realizar aplicando mecánicamente un modelo que tenga validez universal, y que además sea impuesto desde fuera de las condiciones concretas en las que se desenvuelven los actores, en otras palabras, no es que el aprendizaje no sirva, más bien no es ad hoc para regiones con problemas de pobreza y desigualdad, y además es muy complicado comprender para qué sirve la educación y el aprendizaje


299

en las aulas, máxime cuando se atraviesa por la adolescencia.547

Cuadro 11 Marginación y penuria educativa en México 2010

Mexicanos en rezago educativo 34 millones

Mexicanos analfabetas 7 millones

Niños mexicanos que no asisten a la escuela 1.4 millones

Mexicanos con menos de cuatro años de estudio 1 millón 324 mil

Analfabetas funcionales en México Número inestimable

Población estudiantil mexicana en el nivel uno de lectura 40 por ciento

Indígenas que no cuentan con educación básica Ocho de cada 1 0

Puntuaciones calificativas de los niños del 25 por ciento de las

familias más pobres

Entre 25 y 30 por ciento menores que las del resto de

la sociedad

Las mujeres indígenas tienen 15 por ciento más de probabilidades de ser

analfabetas

Fuente: Ídem

Estos resultados demuestran el gran rezago educativo en el que nos encontramos, lo cual constituye una limitante para avanzar hacia el desarrollo, sin embargo, dentro de nuestro modelo educativo bien valdría la pena considerar algunos aspectos que contempla (Tovar, 2004), por ejemplo, que los fines pedagógicos se identifiquen con las necesidades sociales de una comunidad, más allá de las aulas; que la educación contenga aspectos para el bienestar de la comunidad, el arraigo de sus miembros y la vigencia de los valores comunitarios; que la escuela forme parte de la vida y deje de ser una entidad extraña a los propios habitantes.

Se propone que los conocimientos adquiridos sean, en parte, a través de actividades de estudio-práctica, donde las acciones estén encaminadas a mejorar la situación de vida de la región; organizar el aprendizaje en torno a situaciones que parten de la vida real, que permiten construir sistemáticamente conocimientos de la realidad y que accedan a aplicar esos conocimientos a la transformación de la situación estudiada.

4.3.1.4 La vivienda

La vivienda es el espacio donde se desarrolla la vida cotidiana y social más próxima, es el entorno físico en el que habitan las personas, la cual presenta una influencia determinante en su calidad de vida y en la que intervienen los componentes físicos de

547 Tovar, Martha Patricia, Estudio sobre la educación para la población rural en México, Proyecto FAO-UNESCO- , Roma, 2004.DGCS Italia-CI DE-REDUC.


300

la vivienda (su dimensión, equipamiento, infraestructura y materiales), así como las relacionales familiares, culturales y ambientales; los cuales constituyen factores determinantes del proceso de formación personal y de su adaptación al entorno sociocultural y económico en el que se desenvuelven.548

La falta de espacios suficientes para los habitantes de una vivienda y los materiales con los que se edifica, tiene implicaciones en el desarrollo humano, la privacidad y la libre circulación de sus residentes, lo cual ocasiona alteraciones en la salud física y mental; así entonces, se considera como población en situación de carencia por calidad y espacios de la vivienda a las personas que residan en viviendas que presenten al menos una de las siguientes características:

Cuadro 12 Criterios para la calidad de la vivienda

Material de Construcción Espacios y servicios

1. - El material de los pisos de la vivienda es de tierra.

2. - El material del techo de la vivienda es de lámina de

cartón o desechos.

3. - El material de los muros de la vivienda es de embarro

o bajareque; de carrizo, bambú o palma; de lámina de

cartón, metálica o asbesto; o material de desecho.

1.- La razón de personas por cuarto (hacinamiento) es

mayor o igual que 2.5.

2.- No se cuenta con los servicios básicos indispensables

de toda vivienda: acceso al agua potable, disponibilidad

de servicio de drenaje, servicio de electricidad y

combustible para cocinar en la vivienda.

Fuente: Elaboración propia con base a la Comisión Nacional de Vivienda CONAVI

En nuestro país se identifican estos elementos a razón de que cuando hablamos de la calidad de la vivienda (Arango, 2003) debemos recordar que ésta está definida por componentes tangibles e intangibles, donde el primero hace referencia a componentes como accesibilidad, hacinamiento, los servicios públicos, etc., en tanto los segundos (que usualmente no son tenidos en cuenta) encontramos la sostenibilidad, la flexibilidad, la adaptabilidad y otro muy importante, que corresponde al crecimiento de los hogares y familias, lo cual origina la compresión de la vivienda, y cuando ello ocurre y en la medida que se comprime, termina por expulsar a sus habitantes; cabe destacar que este último componente nos arroja dichos factores, que son definitivos para la vivienda, una vez que ésta es usada y se inicia su período de vida útil.

El mercado de vivienda identifica dos características (González, 2006), una que tiene que ver con la demanda y la oferta, y otra que relaciona el papel del sector público; en la primera característica, nos encontramos que el mercado opera en un estado de exceso de demanda y con una crisis de liquidez, distinguiéndose tres segmentos: el privado formal, el privado informal y el público; asimismo observamos un alto nivel de

548 CONEVAL, Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México, México, 2009.


301

autoconstrucción de la vivienda así como de una elevada concentración metropolitana, además de existir un conflicto en la asignación de derechos de propiedad en la tenencia de la tierra, ya que la regulación en este mercado está orientada hacia la ocupación de vivienda propia.

La segunda característica, comprende al sector público, éste en principio ha tenido como principal objetivo, reducir el déficit existente de stock residencial de viviendas terminadas, después ha seguido una estrategia de coordinación en la asignación de recursos y concesión de derechos de propiedad con la población de pocos recursos para acceder a servicios de vivienda, así como el financiamiento hipotecario a través de cuotas que aporta el trabajador por su salario, actualmente los esfuerzos del sector público se han centrado en mejorar el esquema de financiamiento a través de la creación de la Sociedad Hipotecaria Federal como banco hipotecario en México.

Según el CONAVI, el consumo en vivienda representa aproximadamente el 40% de la riqueza de las familias, y donde la mayor proporción del stock de vivienda está concentrada en las zonas metropolitanas de nuestro país, el sector representa aproximadamente entre el 4% y 5% del PIB, contemplando que el 7% del sector formal trabaja en el sector de la construcción estimando que 10,000 firmas y contratistas construyen vivienda, donde la mayoría de los proyectos de vivienda nueva están construidos por alrededor de 1,000 promotores inmobiliarios.

Los costos de la vivienda permiten observar diferentes elasticidades en el corto y largo plazo, están relacionados con la búsqueda de información sobre precios, el costo de la información, la localización de la vivienda y los costes de movilidad; considerando éstos, se esperara observar que la elasticidad precio e ingreso de la demanda en el corto plazo sea menor que la de largo plazo, es decir, la respuesta ante algún cambio en precios o ingreso tiende a estar restringido por los costos de transacción en mayor cuantía en el corto plazo que en el largo, además de considerar que en general la Ciudad de México es el mercado más elástico con respecto al ingreso y la riqueza.

El tamaño de la familia es muy significativo, con mayor intensidad en el caso del mercado urbano que en el rural, donde la elasticidad del gasto en vivienda resulta ser negativa o menor a uno, es decir, se observa una sustitución de servicios de la vivienda cuando se incrementa el número de dependientes, además de considerar que el marco legal para créditos hipotecarios es débil y los impuestos sobre beneficios financieros se trasladan al usuario final, asimismo observamos una rigidez en los contratos, un ajuste lento en cantidades y un sistemático exceso de demanda que no permite un ajuste de precios accesible a las familias de escasos recursos, veamos el cuadro siguiente.


302

Cuadro 13 Tipo de vivienda en México

Año 2000 2005 2010

Viviendas habitadas

21,512,236 24,006,357 28,138,556

Propias No Propias Propias No Propias Propias No Propias

16,930,130 4,582,106 18,484,895 5,521,462 21 ,497,857 6,640,699

Viviendas con

disponibilidad de

computadora

2,011,425 4,694,927 8,279,61 9

Viviendas con

disponibilidad de

agua

18,285,401 21 ,365,658 24,761 ,929

Viviendas con

disponibilidad de

excusado

18,474,969 22,261 ,664 26,848,166

Viviendas con

disponibilidad de

energía eléctrica

20,522,673 23,406,198 27,519,508

Viviendas con

disponibilidad de

drenaje

16,220,226 20,597,454 24,902,622

Fuente: Elaboración propia con base al XIII Censo General de Población y Vivienda 2010, INEGI

Podemos observar que en el último lustro la vivienda se incrementó en 17.21%, del cual la vivienda propia representa un incremento del 16.3% en contraste con el 20.27% de las no propias, y que según el CONAVI, alrededor del 60% de las viviendas rurales no cuentan con alguno de los servicios contemplados a diferencia de las viviendas urbanas que representan el 3%; además de considerar que al menos el 63% de la vivienda en México ha sido de autoconstrucción por familias que tardan 10 años en promedio en edificarla.

4.3.1.5 Los ingresos

Los ingresos representan el indicador por excelencia ya que miden la calidad del desarrollo e influye en la cohesión de la sociedad, se relaciona estrechamente con el avance y crecimiento económico porque con ello se puede determinar algunos aspectos fundamentales en la distribución del ingreso, como son el gasto, el ahorro y la inversión; así entonces, la relación entre la distribución de la renta y el crecimiento económico constituye un aspecto central para calificar las condiciones sociales y económicas de una sociedad. Se dice que México requiere un crecimiento del 6% anual para tener una


303

buena economía, sin embargo, según el INEGI, el crecimiento anual no reporta esta característica, por ejemplo, en el año 2000 el crecimiento fue de 3.39% y el PIB per cápita fue de 11.18%; en tanto, para el 2010 el crecimiento fue de 4.31%, y el PIB per cápita fue de 2.02%.

La relación de compatibilidad entre la equidad y el crecimiento económico, se pueden agrupar en dos tipos de posiciones a saber: a) Compatibilidad unidireccional, aquí se incluyen los adeptos en dos planteamientos, los que están a favor de que el crecimiento económico permite que exista una equitativa distribución del ingreso, y por otro lado, los que afirman que la equitativa distribución de la renta ayuda a obtener el crecimiento económico; b) Relación bidireccional, en esta posición se plantea que la equidad y el crecimiento económico se complementan mutuamente, es decir, se presenta una relación bidireccional que puede ser en dos sentidos, la parte intrínseca donde el crecimiento económico y la equidad en la distribución del ingreso se refuerzan mutuamente, y la inducida donde ciertos elementos favorecen el crecimiento económico y la equidad en la distribución del ingreso conjuntamente.549

Por otra parte, nos encontramos con la Hipótesis de Kuznets, que posiblemente cuente con más adeptos, la cual comprende la incompatibilidad tendiente a la compatibilidad, es decir, nos encontramos ante un proceso de desarrollo donde el crecimiento genera desigualdad y más adelante incentiva la equidad, fue el primer planteamiento que se hizo y que estuvo relacionado con la distribución del ingreso en el largo plazo.

El ingreso es uno de los parámetros más importantes que se utilizan para medir la distribución y concentración de la riqueza, resulta ser el eje de la desigualdad social, es por ello que una de las manifestaciones de la desigualdad se puede verificar en los problemas sociales tales como el deterioro del ingreso, la depreciación del trabajo y la baja cobertura de los servicios sociales básicos, asimismo, se considera a la iniquidad como la desigual distribución del gasto, propiedad, acceso a los bienes, poder político, derecho al trabajo y estatus.

Según la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH 2010) encontramos la siguiente clasificación de ingreso:

• Ingresos por trabajo, se definen como la remuneración en efectivo por una empresa a personal asalariado en contraprestación del trabajo realizado por éste, la cual considera los sueldos y salarios, las comisiones, propinas, gratificaciones, premios, recompensas adicionales, primas vacacionales, reparto de utilidades y otras prestaciones en efectivo; representa el 63.4%.

• Ingreso empresarial, se considera a la renta obtenida por los trabajadores autónomos (con o sin empleados), y son percepciones obtenidas en efectivo que

549 Boltvinik, Julio y Enrique Hernández Laos, Pobreza y Distribución del Ingreso en México, Siglo XXI, México, 1999.


304

provienen de un negocio agropecuario o no agropecuario que es propiedad de algún miembro del hogar, el cual se incluyen los ingresos derivados de unidades de producción destinadas a la subsistencia y que se clasifican en: negocios industriales, comerciales, por prestación de servicios, agrícolas, pecuarios, forestales, recolección de flora y caza, acuicultura y pesca; representa el 23.6%.

• Ingreso por la renta de la propiedad, se define como la remuneración al propietario de activos financieros y de cualquier otro activo tangible no producido a cambio de proporcionar fondos o de poner esos activos a disposición de otra unidad institucional, así como las regalías derivadas de la posesión de activos físicos y no físicos propiedad de algún miembro del hogar, como son: alquiler de tierras y terrenos, casas, edificios, locales, intereses de inversiones, cuentas de ahorro, préstamos a terceros, acciones, bonos y cédulas, alquiler de marcas, patentes y derechos de autor y otros ingresos por renta de la propiedad; representa el 1.6%.

• Ingreso por transferencias en efectivo, son las percepciones en dinero que reciben los miembros del hogar y que no se deben a un pago por remuneraciones del trabajo ni por posesión de activos físicos y no físicos, los cuales se clasifican en: ingresos por jubilaciones o pensiones, indemnizaciones de seguros contra riesgos, despidos y accidentes de trabajo, becas y donativos de instituciones, regalos y donativos dentro del país y remesas o ayudas de familiares dentro y fuera del país; representa el 10.8%.

• Ingresos corrientes, representan las percepciones en efectivo que provienen de la venta de bienes muebles de segunda mano que son propiedad de los miembros del hogar, como son: ingresos por venta de vehículos, aparatos eléctricos de segunda mano y otros conceptos no considerados en los rubros señalados anteriormente; representan el 0.7%.

Tal clasificación se puede vislumbrar mejor en el siguiente gráfico:


305

Gráfico 3

Clasificación del Ingreso

Fuente: base ENIGI 2010.

Esta clasificación nos expresa una de las bases que se deben de tomar en cuenta para el análisis de indicadores de desigualdad, lo que se intenta es que el analista económico tenga en cuenta los elementos más significativos en las variables independientes que inciden en el comportamiento de nuestra variable dependiente en cuestión, y se debe tener mucho cuidado cuando se trata de analizar la desigualdad a nivel nacional, estatal, municipal y regional; porque aunque existen muchas similitudes en la forma de obtención del ingreso —donde los agentes económicos perciben su ingreso en combinaciones de la clasificación anterior—, se puede homogeneizar a cierta cantidad de individuos; pero también nos encontramos con que en las actividades económicas existen también múltiples factores que concentran el ingreso y no permiten una distribución aceptable para una población.

En nuestro país es un hecho que se presentan relativamente grandes niveles de desigualdad en el ingreso, es por ello que es menester aseverar que no debe olvidarse —al realizar el análisis de la desigualdad—, que existe también al interior de cada uno de los estados, municipios y regiones de la República, la desigualdad entre ellos mismos, así entonces, para comprender este fenómeno y tomar decisiones de política pública tendientes a lograr una mayor igualdad basada en el desarrollo y la eficiencia, se necesita primero entender que no todas las regiones del país presentan una situación igual, y por tanto, se necesitarán soluciones también diferentes.550

Podemos tomar como ejemplo que las necesidades de Chiapas, Oaxaca y Guerrero no

Alcázar Silva, Rodrigo, Desigualdad en la distribución del ingreso: experiencia mexicana y comparativo internacional, ITAM, México, 2010.


306

son las mismas que las de Nuevo León, Tamaulipas y el Distrito Federal, porque si bien es cierto que cada región tiene en cierta medida necesidades similares, es también correcto que las prioridades que dichas necesidades tienen en cada región es distinta, además, no se debe confundir la desigualdad social con la desigualdad en el acceso a ciertos bienes y servicios, o con la desigualdad sobre las posibilidades de los individuos.

Quizá el concepto de desigualdad entre estados e intra-estados no sea tan fácilmente entendible, ya que uno pensaría que el estado donde hay más desigualdad al interior del mismo contribuiría más a la desigualdad total, pero esto no necesariamente es así, debido a que no todas las entidades tienen la misma población. Por ejemplo, el hecho de que Tlaxcala sea un estado con desigualdad de nivel medio en su interior, pero que contribuye muy poco al nivel de desigualdad del país, refiere al hecho de que Tlaxcala representa una parte muy pequeña de la población de México como país.

De otro modo, el Estado de México, es la entidad con mayor contribución a la desigualdad de México como federación, aún cuando sus niveles de desigualdad al interior del estado rondan el promedio, lo cual obedece a que la población de ésta entidad simboliza un buen porcentaje de la población del país (recordemos que el Estado de México es el estado más poblado de la República).

4.3.2 Mediciones de desigualdad

La desigualdad es producto en gran medida de la marginación, la cual es un fenómeno estructural que tiene su génesis en la singularidad, forma o comportamiento histórico de desarrollo, el cual se expresa en dos vertientes, en primer lugar, nos encontramos con la dificultad para propagar el progreso técnico en el conjunto de la estructura productiva y en las regiones del país; y en segundo lugar, topamos con la exclusión de grupos sociales del proceso de desarrollo y del disfrute de sus beneficios.551

Parece algo alentador el observar que según el índice de Gini y Theil nos representan, de primera instancia, una desigualdad decreciente a nivel nacional, empero, no es representativa de un óptimo aceptable, dado que para el crecimiento poblacional en la medida en que hemos analizado la situación en la que nos encontramos en materia de distribución de la población, la emigración, la educación, la vivienda y los ingresos monetarios; nos encontramos con deficiencias sustentables sectorialmente, asimismo, podemos ver que según la OCDE, en el estudio de desigualdad medido a través del coeficiente de Gini para el grupo de los treinta en el año 2010, nos ubicamos en la última posición.

551 CONAPO, Índice de Marginación Urbana 2005, México, 2006.


307

Cuadro 14 Coeficientes de desigualdad para México

Años Gini Theil

1950 0.520 0.364

1963 0.606 0.299

1968 0.586 0.245

1977 0.518 0.205

1984 0.495 0.185

1994 0.550 0.241

1996 0.528 0.219

1998 0.548 0.238

2000 0.479 0.231

2002 0.516 0.207

2004 0.512 0.206

2005 0.483 0.202

2007 0.509 0.205

2008 0.506 0.218

2009 0.546 0.214

2010 0.474 n/d

201 1 0.480 n/d

Fuente: De 1950 a 1998 (Boltvinik, 1999), de 2000 a 2009 ENIGH, 2010 y 2011 Informe al 15 de abril del 2011

OCDE.

Quizás en gran medida, la tendencia a disminuir la desigualdad resida en el cambio estructural económico, político y la transición a la democracia, veamos.

Gráfico 4 Tendencia de los coeficientes de desigualdad para México

Fuente: De 1950 a 2000 (Boltvinik, 1999), de 2004 a 2009 ENIGH, 2010 y 2011 Informe al 15 de abril del

2011 OCDE.


308

Esta tendencia también es reflejada cuando expresamos resultados en la curva de Lorenz para los tres últimos quinquenios, recordemos que los resultados expresos son a nivel nacional y considerando el ingreso corriente, además, intrínsecamente encontramos a los Estados, los cuales exhiben resultados distintos, y más aún, a nivel regional con respecto a los nodos urbanos y las zonas rurales; cabe aclarar que según el interés del analista económico, será el estudio regional social en cuestión, en tanto veamos los resultados nacionales.

Cuadro 15 Distribución del ingreso monetario de los hogares, México 2000

Deciles Hogares Ingreso corriente Promedio de

Ingresos % Ingreso % Acumulado

Total 22,270,321 550,470,577,000 24,71 7.68 100

I 2,227,032 8,257,058,655 3,707.65 1 .5 1 .5

II 2,227,032 14,862,705,579 6,673.77 2.7 4.2

III 2,227,032 19,816,940,772 8,898.36 3.6 7.8

IV 2,227,032 25,321 ,646,542 1 ,370.13 4.6 12.4

V 2,227,032 31 ,376,822,889 14,089.08 5.7 18.1

VI 2,227,032 39,083,410,967 1 7,549.55 7.1 25.2

VII 2,227,032 48,991 ,881 ,353 21 ,998.73 8.9 34.1

VIII 2,227,032 62,203,1 75,201 27,930.98 1 .3 45.4

IX 2,227,032 88,075,292,320 39,548.28 16.0 61 .4

X 2,227,032 212,481 ,642,722 95,410.23 38.6 100

Fuente: Con base en el ENIGH 2000.




Total 24,803,625 790,143,919,000 31 ,855.99 100

I 2,480,363 8,691 ,583,109 3,504.16 1.1 1.1

II 2,480,363 19,753,597,975 7,963.99 2.5 3.6

III 2,480,363 28,445,181 ,084 11,468.15 3.6 7.2

IV 2,480,363 37,136,764,193 14,972.31 4.7 11.9

V 2,480,363 46,618,491 ,221 18,795.03 5.9 17.8

VI 2,480,363 56,890,362,168 22,936.30 7.2 25

VII 2,480,363 71,1 12,952,710 28,670.38 9.0 34

VIII 2,480,363 92,446,838,523 37,271 .50 11.7 45.7

IX 2,480,363 127,213,170,959 51 ,288.13 16.1 61 .8

X 2,480,363 301 ,834,977,058 121 ,689.84 38.2 100

Fuente: Elaboración propia con base en el ENIGH 2005.


309




Total 29,074,332 1 ,015,728,943,000 34,935.59 100

I 2,907,433 18,283,120,974 6,288.41 1 .8 1 .8

II 2,907,433 31 ,487,597,233 10,830.03 3.1 4.9

III 2,907,433 42,660,615,606 14,672.95 4.2 9.1

IV 2,907,433 52,81 7,905,036 18,166.51 5.2 14.3

V 2,907,433 65,006,652,352 22,358.78 6.4 20.7

VI 2,907,433 78,21 1,128,61 1 26,900.41 7.7 28.4

VII 2,907,433 96,494,249,585 33,188.81 9.5 37.9

VIII 2,907,433 121 ,887,473,160 41 ,922.71 12.0 49.9

IX 2,907,433 165,563,817,709 56,945.02 16.3 66.2

X 2,907,433 343,316,382,734 1 18,082.30 33.8 100

Gini 0.474 Theil n/d


Veamos la curva de Lorenz a partir del porcentaje acumulado de ingresos en los quinquenios elegidos.

Gráfico 5

Curva de Lorenz, distribución del ingreso corriente para México

Fuente: Elaboración propia con base en el ENIGH


310

Podemos verificar que en el espacio de tres lustros, se ha reducido la desigualdad en términos generales, lo cual me atrevo a argumentar, es resultado de la estabilidad económica, la aplicación de la política fiscal y monetaria; además, estamos considerando el ingreso corriente; asimismo, tala aplicación, no responde de la misma forma a nivel regional o municipal como lo demuestra el CONEVAL para el estudio de pobreza y desigualdad regional en el 2010, según sus mapas de análisis; por tanto, es claro que no se ha llegado a un óptimo aceptable al reducir la desigualdad con relación a la población regional y, entonces, el progreso tecnológico e industrial no ha generado las oportunidades pertinentes a sus habitantes para el desarrollo en las regiones.

En otra perspectiva, nos resulta muy obvio que la gran mayoría de la población mexicana conciba el fenómeno de escases, la falta de oportunidades y el actuar gubernamental; como grandes problemas centrales que limitan el desarrollo y no permiten potenciar las habilidades de la población, sin embargo, es muy interesante analizar la convicción social en un ejercicio que pueda validar la percepción social a nivel estatal, o sea, plantearnos la siguiente interrogante: ¿Existen diferencias importantes a nivel estatal respecto a la convicción de la desigualdad que tienen las personas?

Al analizar la percepción de justicia en la distribución del ingreso, expresada por los encuestados en la Encuesta Nacional de Valores sobre lo que Nos Une y Divide a los Mexicanos (ENVUD), encontramos lo siguiente:552

Cuadro 18 Percepción de la justicia en la distribución

Estado Encuesta según la distribución del ingreso

Gini 2008

Muy injusta Muy justa

Total Nacional 43.8% 56.2% 0.506

Chiapas 43.9% 56.1% 0.557

Guerrero 42.8% 57.2% 0.539

Chihuahua 28.7% 71.3% 0.531

Tabasco 49.9% 50.1% 0.526

Campeche 39.9% 60.1% 0.523

Distrito Federal 51 .9% 40.9% 0.51 1

Zacatecas 43.0% 57.0% 0.510

Aguascalientes 51 .6% 48.4% 0.509

Oaxaca 43.4% 56.6% 0.508

Querétaro 36.5% 63.5% 0.504

San Luis Potosí 43.6% 56.4% 0.503

Quintana Roo 59.9% 40.1% 0.502

552 Avendaño, Eréndira "La desigualdad: lo que divide a los mexicanos" en Revista Este País, Núm. 243, México, julio de 2011.


311

Durango 26.3% 73.7% 0.495

Veracruz 18.9% 81.1% 0.495

Hidalgo 47.9% 52.1% 0.491

Nuevo León 30.2% 69.8% 0.490

Baja California Sur 11.4% 88.6% 0.488

Yucatán 39.4% 60.6% 0.487

Sinaloa 35.8% 64.2% 0.485

Tamaulipas 37.1% 62.9% 0.483

Michoacán 43.5% 56.5% 0.482

Morelos 48.2% 51 .8% 0.478

Nayarit 55.5% 44.5% 0.478

Puebla 39.9% 60.1% 0.476

Coahuila 40.7% 59.3% 0.472

Sonora 18.7% 81 .3% 0.471

Jalisco 48.4% 51 .6% 0.465

Baja California 34.6% 65.4% 0.451

Colima 11.4% 88.6% 0.450

Guanajuato 43.1% 56.9% 0.443

Estado de México 63.0% 37.0% 0.426

Tlaxcala 49.2% 50.8% 0.425

Fuente: Avendaño, Eréndira "La desigualdad: lo que divide a los mexicanos” en Revista Este País, Núm. 243,

México, julio de 2011.

Es sorprendente que los resultados se contradicen a la razón trivial de nuestro juicio, ya que vislumbramos que en estados con grandes carencias sociales y económicas, más de la mitad de la población encuestada, no divisa injusticia en la forma como se distribuye el ingreso y viceversa; representan resultados subjetivos en la percepción de la población, los cuales se contrastan con medidas objetivas relacionadas con la desigualdad económica del ingreso.

4.3.3 Mediciones de pobreza

Para poder incursionar en la concepción de lo que debemos considerar como pobreza, considero necesario precisar que los términos pobreza y pobre, se encuentran asociados de un estado de necesidad, a carencia; y ésta, se relaciona en línea directa con la obtención de lo que es necesario para el sustento de la vida, así entonces, podemos argüir que el término pobreza en su uso trivial, lleva implícita la comparación entre la situación de una persona, familia o grupo de individuos, y la concepción del analista económico, de quien habla o escribe sobre lo que es necesario para vivir o mantener la vida; o sea, que el concepto de pobreza lleva impresa e inevitable la comparación entre una situación observada y una condición normativa, lo cual


312

responde y contrasta con la importancia de nuestro análisis entre lo objetivo y subjetivo.553

En esta concepción de pobreza, encontramos implícito juicios de valor expresados en un lenguaje cotidiano (visión subjetiva), empero, deben ser explicadas y explícitas en un ambiente científico (visión objetiva).

No debemos perder de vista que mientras un satisfactor es en sentido último la forma por la cual se expresa una necesidad, los bienes son en sentido estricto el medio por el cual el individuo potencia los satisfactores para vivir y cubrir sus necesidades; así entonces, en nuestra sociedad, y me atrevo a pensar que en todas las sociedades como lo expresa Boltvinik, lo que está culturalmente determinado no son las necesidades sino los satisfactores.

En un ambiente perfectamente definido y prometedor, se encuentra el análisis de los factores determinantes de la pobreza, el cual es conocido como el de “Las titularidades”, desarrollado por Amartya Sen, en el que nos precisa la habilidad de las personas para comandar alimentos y otros bienes a través de los medios legales disponibles en una sociedad; de tal manera que el conjunto de titularidades posibles para una persona depende de dos parámetros a saber: de su dotación inicial y del ambiente en espacio y tiempo de las titularidades de intercambio con la naturaleza y con otros individuos.

El resultado final con respecto a ser pobre, depende en gran medida de la estructura socioeconómica en que se encuentre, de las capacidades humanas de cada individuo y de su capacidad para manipular su entorno, por lo tanto, un individuo puede encontrarse en condiciones de pobreza debido a una dotación inicial muy baja, haciendo referencia que ello depende del carácter estructural vigente en determinado momento, o debido a un desplazamiento desfavorable en su ambiente en espacio y tiempo de sus titularidades de intercambio, por ejemplo, una baja de precios relativos de lo que vende con respecto a lo que compra, lo cual tiene distintas vertientes, como el de ser efímero o hasta el hecho de buscar nuevos mercados.

Ahora vamos a calcular el índice FGT554 como referencia de la situación de pobreza que expresan los Estados para el año 2010, de tal suerte que podamos fundamentar un panorama que exprese la situación de pobreza, por un lado, y por otro, calcularemos el IDH aseverando consideraciones que tienen que ver con las capacidades humanas, veamos el siguiente cuadro.

553 Boltvinik, Julio y Enrique Hernández Laos, Pobreza y Distribución del Ingreso en México, Siglo XXI, México, 1999. Nota metodológica en el anexo.


313

Cuadro 19 Base para la construcción del Índice FGT Urbano para 2010

Aguascalientes 959,847 27,487.71 122,127.51 366,374 332,01 1 34,306

Baja California 2,902,664 27,487.71 122,127.51 930,972 839,741 91 ,206

Baja California Sur 547,842 27,487.71 122,127.51 169,402 144,302 25,113

Campeche 616,831 27,487.71 122,127.51 308,662 234,519 74,149

Chiapas 2,350,324 27,487.71 122,127.51 1 ,842,184 1 ,071 ,404 770,785

Chihuahua 2,895,495 27,487.71 122,127.51 1,134,744 943,309 191 ,568

Coahuila 2,473,552 27,487.71 122,127.51 691,110 618,883 72,157

Colima 578,994 27,487.71 122,127.51 200,911 188,868 12,052

Distrito Federal 8,806,825 27,487.71 122,127.51 2,528,439 2,336,729 191 ,860

Durango 1,126,724 27,487.71 122,127.51 578,460 463,763 114,734

Estado de México 13,203,000 27,487.71 122,127.51 5,669,368 4,593,120 1,075,926

Guanajuato 3,840,460 27,487.71 122,127.51 1 ,864,543 1 ,554,036 310,466

Guerrero 1 ,965,485 27,487.71 122,127.51 1 ,325,523 758,968 566,506

Hidalgo 1 ,385,809 27,487.71 122,127.51 759,285 588,458 1 70,891

Jalisco 6,395,093 27,487.71 122,127.51 2,357,871 2,043,484 314,165

Michoacán 3,002,21 6 27,487.71 122,127.51 1 ,642,21 2 1 ,262,538 379,789

Morelos 1 ,492,871 27,487.71 122,127.51 650,892 559,009 91 ,894

Nayarit 748,636 27,487.71 122,127.51 308,588 251 ,570 57,055

Nuevo León 4,374,251 27,487.71 122,127.51 925,154 843,299 81 ,673

Oaxaca 2,965,530 27,487.71 122,127.51 1 ,991 ,650 1 ,202,41 6 789,358

Puebla 4,161 ,477 27,487.71 122,127.51 2,538,91 7 1 ,918,368 620,577

Querétaro 1 ,279,556 27,487.71 122,127.51 530,120 442,322 87,737

Quintana Roo 1,166,509 27,487.71 122,127.51 402,912 347,692 55,259

San Luis Potosí 1 ,654,732 27,487.71 122,127.51 864,928 621,791 243,178

Sinaloa 2,020,466 27,487.71 122,127.51 736,662 633,983 102,699

Sonora 2,289,733 27,487.71 122,127.51 774,159 654,559 119,550

Tabasco 1 ,276,004 27,487.71 122,127.51 729,491 588,974 140,509

Tamaulipas 2,876,328 27,487.71 122,127.51 1,132,123 973,134 158,975

Tlaxcala 935,949 27,487.71 122,127.51 565,594 479,189 86,423

Veracruz 4,662,348 27,487.71 122,127.51 2,717,216 1,871,646 845,701

Yucatán 1 ,642,685 27,487.71 122,127.51 786,846 626,432 160,337

Zacatecas 879,494 27,487.71 122,127.51 529,455 437,728 91 ,695

Nacional 87,477,730 27,487.71 122,127.51 40,405,963 31 ,303,433 9,102,618


En él se nos expresa la población considerada como pobre o en pobreza, es la suma de la pobreza moderada y extrema; la pobreza moderada expresa a la población que alcanza a cubrir poco más de la canasta básica; y la pobreza extrema, nos representa


314

la severidad de la pobreza cuando los ingresos no alcanzan a cubrir ni siquiera la canasta básica de referencia. Podemos ver que el Estado de México y Veracruz, son los Estados con mayor población en estado de pobreza en la zona urbana, en contraste encontramos a Baja California Sur y Colima.

Cuadro 20 Índice de pobreza urbana 2010, con base en el índice FGT Estado

Tipo de Pobreza Pobreza Moderada Extrema

Extrema Aguascalientes 0.2763 0.5436 0.2976

Baja California 0.2428 0.4990 0.2714

Baja California Sur 0.2362 0.4756 0.3521

Campeche 0.3335 0.5669 0.5876

Chiapas 0.4394 0.6108 0.7954

Chihuahua 0.2816 0.5287 0.4395

Coahuila 0.2184 0.4628 0.2569

Colima 0.2576 0.5290 0.1979

Distrito Federal 0.2231 0.4774 0.2052

Durango 0.3392 0.5863 0.5469

Estado de México 0.3004 0.5450 0.4914

Guanajuato 0.3268 0.5821 0.4894

Guerrero 0.4028 0.5707 0.7736

Hidalgo 0.3540 0.5938 0.5938

Jalisco 0.2694 0.5238 0.3680

Michoacán 0.3536 0.5915 0.5999

Morelos 0.3036 0.5632 0.4219

Nayarit 0.2919 0.5364 0.4746

Nuevo León 0.1746 0.3990 0.1812

Oaxaca 0.4018 0.5826 0.7593

Puebla 0.3789 0.6135 0.6387

Querétaro 0.2929 0.5434 0.4484

Quintana Roo 0.2567 0.5065 0.3596

San Luis Potosí 0.3433 0.5640 0.6353

Sinaloa 0.2672 0.5193 0.3760

Sonora 0.2527 0.4960 0.3823

Tabasco 0.3637 0.6138 0.5662

Tamaulipas 0.2824 0.5381 0.3958

Tlaxcala 0.3767 0.6380 0.5226

Veracruz 0.3682 0.5802 0.6826

Yucatán 0.3239 0.5677 0.5364

Zacatecas 0.3758 0.6315 0.5528

Nacional 0.3160 0.5520 0.5523


Podemos ver que el índice de pobreza urbana nos ubica a Guerrero y Chiapas como los Estados con mayor pobreza y pobreza extrema, considerando que el indicador se encuentra entre 0 y 1, donde 0 = sin pobreza y 1 = máximo nivel de pobreza; es interesante observar que nuestro indicador es muy alto para la pobreza extrema y que


315

dependiendo de las políticas económicas adoptadas por el Estado, dependerá el movimiento de la canasta básica y el nivel de ingreso, lo cual tendrá incidencia en nuestro indicador. Ahora veamos el panorama rural.

Cuadro 21 Base para la construcción del Índice FGT Rural para 2010

Estado Población Costo de la

Canasta Básica

Gasto Per Cápita

Tipo de pobreza (Habitantes)

Pobreza Moderada Extrema

Aguascalientes 225,149 1 7,453.09 60,554.40 85,939 77,879 8,047

Baja California 252,406 1 7,453.09 60,554.40 80,954 73,021 7,931

Baja California Sur 89,184 1 7,453.09 60,554.40 27,577 23,491 4,088

Campeche 205,610 1 7,453.09 60,554.40 102,887 78,173 24,716

Chiapas 2,446,256 1 7,453.09 60,554.40 1,917,375 1,115,135 802,245

Chihuahua 510,970 1 7,453.09 60,554.40 200,249 166,466 33,806

Coahuila 274,839 1 7,453.09 60,554.40 76,790 68,765 8,01 7

Colima 71 ,561 1 7,453.09 60,554.40 24,832 23,343 1,490

Distrito Federal 44,255 1 7,453.09 60,554.40 12,706 11,742 964

Durango 506,210 1 7,453.09 60,554.40 259,888 208,357 51 ,547

Estado de México 1 ,972,862 1 7,453.09 60,554.40 847,147 686,328 160,770

Guanajuato 1 ,645,91 2 1 7,453.09 60,554.40 799,090 666,015 133,057

Guerrero 1 ,423,283 1 7,453.09 60,554.40 959,862 549,598 410,229

Hidalgo 1 ,279,209 1 7,453.09 60,554.40 700,879 543,192 157,745

Jalisco 955,589 1 7,453.09 60,554.40 352,326 305,348 46,944

Michoacán 1 ,348,821 1 7,453.09 60,554.40 737,805 567,227 1 70,630

Morelos 284,356 1 7,453.09 60,554.40 123,979 106,478 1 7,504

Nayarit 336,343 1 7,453.09 60,554.40 138,641 113,024 25,633

Nuevo León 279,207 1 7,453.09 60,554.40 59,052 53,828 5,213

Oaxaca 836,432 1 7,453.09 60,554.40 561,748 339,143 222,640

Puebla 1 ,618,352 1 7,453.09 60,554.40 987,357 746,032 241 ,336

Querétaro 548,381 1 7,453.09 60,554.40 227,194 189,566 37,602

Quintana Roo 159,069 1 7,453.09 60,554.40 54,942 47,412 7,535

San Luis Potosí 930,786 1 7,453.09 60,554.40 486,522 349,757 136,787

Sinaloa 747,295 1 7,453.09 60,554.40 272,464 234,487 37,984

Sonora 372,747 1 7,453.09 60,554.40 126,026 106,556 19,462

Tabasco 962,599 1 7,453.09 60,554.40 550,318 444,313 105,998

Tamaulipas 392,226 1 7,453.09 60,554.40 154,380 132,700 21 ,678

Tlaxcala 233,987 1 7,453.09 60,554.40 141 ,398 119,797 21 ,606

Veracruz 2,980,846 1 7,453.09 60,554.40 1,737,237 1,196,627 540,694

Yucatán 312,892 1 7,453.09 60,554.40 149,875 119,320 30,540

Zacatecas 611,174 1 7,453.09 60,554.40 367,927 304,184 63,721

Nacional 24,858,808 17,453.09 60,554.40 11,482,283 8,895,590 2,586,71 8

En éste cuadro podemos observar que los Estados con mayor población rural se encuentra Chiapas y Veracruz en contraste con el Distrito Federal y Colima; en este panorama global resulta de gran atención ubicar los Estados que más necesitan de políticas públicas por parte de los distintos niveles de gobierno, de tal manera que se


316

pueda coordinar acciones de la Función Pública que atiendan la problemática; ahora veamos los resultados del índice FGT para el sector rural.

Cuadro 22 Índice de pobreza rural 201 0, con base en el índice FGT

Estado Tipo de Pobreza

Pobreza Moderada Extrema

Aguascalientes 0.2763 0.4607 0.1790

Baja California 0.2428 0.4167 0.1608

Baja California Sur 0.2362 0.3941 0.2185

Campeche 0.3335 0.4842 0.4230

Chiapas 0.4394 0.5296 0.6667

Chihuahua 0.2816 0.4458 0.2875

Coahuila 0.2184 0.3819 0.1510

Colima 0.2576 0.4462 0.1126

Distrito Federal 0.2231 0.3959 0.1173

Durango 0.3392 0.5041 0.3831

Estado de México 0.3004 0.4621 0.3320

Guanajuato 0.3268 0.4998 0.3302

Guerrero 0.4028 0.4881 0.6374

Hidalgo 0.3540 0.5119 0.4292

Jalisco 0.2694 0.441 1 0.2305

Michoacán 0.3536 0.5095 0.4355

Morelos 0.3036 0.4804 0.2729

Nayarit 0.2919 0.4535 0.31 73

Nuevo León 0.1746 0.3225 0.1022

Oaxaca 0.4018 0.5003 0.6188

Puebla 0.3789 0.5324 0.4763

Querétaro 0.2929 0.4605 0.2949

Quintana Roo 0.2567 0.4240 0.2241

San Luis Potosí 0.3433 0.4813 0.4726

Sinaloa 0.2672 0.4366 0.2366

Sonora 0.2527 0.4138 0.2415

Tabasco 0.3637 0.5327 0.4018

Tamaulipas 0.2824 0.4552 0.2521

Tlaxcala 0.3767 0.5584 0.3603

Veracruz 0.3682 0.4978 0.5252

Yucatán 0.3239 0.4850 0.3731

Zacatecas 0.3758 0.5514 0.3887

Nacional 0.3160 0.4691 0.3882


317

Nuestro cuadro muestra el índice de pobreza rural en el que se ubica a Chiapas y Guerrero como los Estados con mayor sensibilidad a la pobreza extrema; la importancia del indicador con base en el índice FGT muestra la sensibilidad de la incidencia y la intensidad de la distribución del ingreso entre los pobres, y resulta altamente sensible a las variaciones del ingreso y la línea de la canasta básica; además, debido a su facultad de descomposición es posible calcular la diferente contribución que tienen sobre la pobreza los diversos grupos de la sociedad, es decir, la desagregación de una población considerada como pobre en sus distintos niveles.

Esta presentación forma parte de un mapa general que expresa los puntos clave en la cual se debe cimentar la estructura de una Política Pública que pueda desagregarse de lo general a lo particular para lograr el cumplimiento de objetivos particulares, hasta conformarlos en un todo dentro del objetivo general que corresponde al de reducir la pobreza, es decir, un contrato social entre gobierno y sociedad que permita actuar sobre un línea directriz en la que todos convergemos por convicción, así por ejemplo, en la Ley General de Desarrollo Social (LGDS, en su artículo 36), establece que para la medición de la pobreza en México deben considerarse los derechos sociales y el bienestar económico.

Entonces, derechos y bienestar social, asociados al principio de libertad individual, reflejan un vínculo social contractual el cual no debe ser sólo político, sino normativo a partir de los criterios establecidos entre el Estado, la comunidad y los individuos, con el propósito fundamental de garantizar el acceso de toda la población al desarrollo social y humano que la sociedad es capaz de generar.

Por otra parte, no debemos perder de vista que la mejor manera de medir la pobreza es efectuando un análisis integral donde se incluyan una serie de variables que indiquen el grado de bienestar de un individuo o de la sociedad donde convive, de lo más particular hasta lo más general, de lo municipal hasta lo nacional; para con ello establecer acciones, programas y proyectos que sean efectivos y viables.

Prosiguiendo, vamos a calcular el Índice de Desarrollo Humano (IDH)555 para lo cual presentaremos los índices de esperanza de vida (IEV), educación (IE) y el PIB per cápita; la presentación del desempeño de cada componente se expresa como un valor entre 0 y 1, para cuyo efecto se aplica la siguiente fórmula.556

555 Nota metodológica en el anexo. 556 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Humano, Reporte de Desarrollo, http://hdr.undp.org/es/sitio


318

A continuación presentamos los índices para el cálculo del IDH 2010:

Cuadro 23 Base para cálculo del IDH México 2010

Región Estado Esperanza de vida

Índice de educación PI B per cápita

IAA | IM

Reg

ión

No

rte

Aguascalientes 75.2 0.962 0.992 113,806.35 Baja California 73.1 0.963 0.989 107,023.51

Baja California Sur 75.5 0.961 0.990 116,617.59 Chihuahua 68.7 0.954 0.983 109,162.00 Coahuila 74.7 0.966 0.994 140,430.76 Colima 75.3 0.943 0.988 108,535.78

Durango 73.9 0.956 0.989 96,081.26 Guanajuato 74.7 0.913 0.989 89,271.79

Jalisco 74.8 0.951 0.990 106,365.33 Michoacán 73.8 0.891 0.984 68,927.80

Nayarit 73.9 0.931 0.989 69,383.84 Nuevo León 75.8 0.961 0.995 203,539.62

San Luis Potosí 73.8 0.914 0.991 90,086.83 Sinaloa 73.8 0.944 0.991 96,112.00 Sonora 74.5 0.962 0.991 119,486.67

Tamaulipas 74.7 0.946 0.991 117,942.23 Zacatecas 74.3 0.939 0.991 77,293.59

Total promedio 74.1 0.944 0.990 107,651.00

Reg

ión

Cen

tro

Distrito Federal 75.5 0.970 0.994 241,926.60 Hidalgo 73.6 0.891 0.991 73,184.14

Estado de México 74.4 0.950 0.992 77,469.50 Morelos 74.7 0.929 0.987 77,566.16 Puebla 74.0 0.891 0.984 73,209.03

Querétaro 74.7 0.932 0.992 126,238.99 Tlaxcala 74.3 0.942 0.992 57,295.45

Total promedio 74.5 0.929 0.990 103,841.41

Reg

ión

Su

r

Campeche 74.6 0.909 0.987 78,593.52 Chiapas 72.0 0.816 0.955 49,087.59 Guerrero 71.9 0.825 0.974 54,787.59 Oaxaca 71.9 0.831 0.980 51,874.90

Quintana Roo 74.9 0.934 0.988 133,357.81 Tabasco 74.0 0.923 0.988 208,763.78 Veracruz 73.3 0.880 0.979 76,746.47 Yucatán 74.9 0.900 0.990 89,683.07

Total promedio 73.4 0.877 0.980 92,861 .84 Total | Nacional | 75.4 | 0.924 | 0.987 | 111,143.81

Fuente: Con base al XIII Censo General de Población y Vivienda 2010 e I NEGI

Podemos inferir que en la región sur de México se encuentra el PIB per cápita más bajo, aunque para el caso de Tabasco, represente ser uno de los estados que más aporta al PIB y que por tanto, presenta un PIB per cápita alto, siendo el segundo estado en este ámbito; también podemos ver que los estados de Chihuahua, Guerrero y Oaxaca, presentan la esperanza de vida más baja, en contraste con Nuevo León, Baja California Sur y el Distrito Federal, los cuales poseen el indicador más alto; entonces podemos decir que la región norte, Querétaro, Distrito Federal y Tabasco se encuentra con mayores ventajas aprovechadas del desarrollo y expansión industrial y de servicios.


319

Cuadro 24 Valores límite para el cálculo del IDH 2010 Indicador Valor Máximo Valor Mínimo

Esperanza de vida al nacer (años) 85 25

Tasa de alfabetización de adultos (%) 100 0

Tasa bruta combinada de matriculación (%) 100 0

PIB per cápita (US$/$) 40,000/500,000 100/1,250

Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Humano 2010, tipo de cambio 12.5 $/US$, según Banco de México para 2010 (promedio).

El índice de educación (IE) mide el progreso relativo de un país en materia de alfabetización de adultos y matriculación bruta combinada en educación primaria, secundaria y terciaria; en primer lugar, se calcula el índice de alfabetización de adultos (IAA) y el índice de matriculación (IM), luego, se combinan ambos índices para crear el índice de educación en el que se otorga una ponderación de dos terceras partes a la alfabetización de adultos y de una tercera parte a la tasa bruta combinada de matriculación.

El índice del PIB se calcula utilizando el PIB per cápita, los ingresos se ajustan puesto que lograr un nivel respetable de desarrollo humano no requiere ingresos ilimitados, en consecuencia, se utiliza el logaritmo de los ingresos.

Ahora, podemos observar en el siguiente cuadro que la región sur con los estados de Guerrero, Oaxaca y Chiapas representa una situación de Desarrollo Humano muy baja, justo lo que se esperaba mostrar, con lo cual exponemos que es primordial poner atención al hecho de investigar y dar solución a los fundamentos del índice de educación, verificar y hacer efectivos los programas sociales alimenticios y de salud, ejecutar programas y proyectos que inserten a la población a participar de las ventajas de la industrialización y servicios en el sistema estructural que impera en la economía de México; es realmente posible atacar el problema si existe una relación de estrategia directa entre los niveles de gobierno.

Pero también es un hecho que la pobreza, con fundamento en el conjunto indicadores del desarrollo humano, es difícil de erradicar porque conlleva un intricado conjunto de factores y condiciones sociales, económicas, políticas y culturales; además se encuentra dentro del sistema capitalista de producción donde la esencia es esa interminable búsqueda de acumulación de riqueza, y que colateralmente ha provocado que el dinero sea un factor imprescindible para acceder a la gran mayoría de bienes, servicios y las libertades como personas maximizadoras de beneficios.


320

Cuadro 25 Índice de Desarrollo Humano para México 2010

Región Estado I EV I E I PI B I DH

Reg

ión

No

rte

Aguascalientes 0.837 0.972 0.753 0.854

Baja California 0.802 0.972 0.743 0.839 Baja California Sur 0.842 0.970 0.757 0.856

Chihuahua 0.728 0.964 0.746 0.813 Coahuila 0.828 0.976 0.788 0.864 Colima 0.838 0.958 0.745 0.847

Durango 0.815 0.967 0.725 0.835 Guanajuato 0.828 0.938 0.712 0.826

Jalisco 0.830 0.964 0.742 0.845 Michoacán 0.813 0.922 0.669 0.802

Nayarit 0.815 0.950 0.670 0.812 Nuevo León 0.847 0.972 0.850 0.890

San Luis Potosí 0.813 0.940 0.714 0.822 Sinaloa 0.813 0.959 0.725 0.832 Sonora 0.825 0.972 0.761 0.853

Tamaulipas 0.828 0.961 0.759 0.849 Zacatecas 0.822 0.956 0.688 0.822

Total promedio 0.819 0.960 0.738 0.839

Reg

ión

Cen

tro

Distrito Federal 0.842 0.978 0.879 0.900

Hidalgo 0.810 0.924 0.679 0.805 Estado de México 0.823 0.964 0.689 0.825

Morelos 0.828 0.948 0.689 0.822 Puebla 0.817 0.922 0.679 0.806

Querétaro 0.828 0.952 0.770 0.850 Tlaxcala 0.822 0.959 0.638 0.806

Total promedio 0.824 0.950 0.718 0.830

Reg

ión

Su

r

Campeche 0.827 0.935 0.691 0.818

Chiapas 0.783 0.862 0.613 0.753 Guerrero 0.782 0.874 0.631 0.762 Oaxaca 0.782 0.881 0.622 0.761

Quintana Roo 0.832 0.952 0.779 0.854 Tabasco 0.817 0.945 0.854 0.872 Veracruz 0.805 0.913 0.687 0.802 Yucatán 0.832 0.930 0.713 0.825

Total promedio 0.807 0.912 0.699 0.806

Total | Nacional | 0.840 | 0.945 | 0.749 | 0.845 Fuente: Con base al XIII Censo General de Población y Vivienda 2010 e INEGI

Debemos reconocer que actualmente vivir en condición de pobreza en el mejor de los casos es tener la disponibilidad presupuestal para adquirir la llamada canasta básica, empero en la gran mayoría de los casos, para la población rural con menos de 1,000 habitantes, se puede al mismo tiempo estar fuera del bienestar social con baja tasa de escolaridad, sin seguridad médica y una baja esperanza de vida, es decir, en términos económicos, con un capital humano decreciente y de baja productividad.

Es un hecho que en el capitalismo, para obtener un óptimo funcionamiento requiere de


321

factores de producción eficientes, con detrimento en el uso del factor trabajo; podemos plantear que en el caso hipotético de que cada vez se fuese cualificando más la mano de obra se obtendrá una mayor productividad empresarial, se alcanzarán economías internas y externas, en suma, se abatirán costes de producción y finalmente las tasas de beneficios serían mayores; sin embargo el problema sería realizar la producción en el mercado. 557

Entonces el problema redunda en el mercado interno y externo, y es aquí donde la Función Pública toma su gran importancia, ya que debe adoptar su papel como promotor de condiciones de negociación y de pacto social para que la producción de bienes y servicios sea realizada efectivamente en el mercado, orientado la competencia donde haya problemas de monopolio o duopolio con el uso de la Política Fiscal y Monetaria.

Por último, se puede aseverar que en un contexto macroeconómico se pueden crear las condiciones favorables para reducir la pobreza, pero no hay que perder de contexto que una proporción significativa de ganancias para los pobres puede ser eliminada por aumentos en la desigualdad, entonces, el desafío principal es diseñar políticas que equilibren tanto el crecimiento económico como la desigualdad, y si esto se logra, se producirán mejoras en las condiciones de los pobres y del contexto social con una mayor certidumbre, veamos la evolución de la pobreza.

Cuadro 26 Tipo de pobreza 2000 a 2010 (Personas)

Ámbito y tipo de pobreza 2000 2006 2003 2010

ÙV

2000-2010

Nacional

Alimentaria

23,722,151 14,423,436 19,459,204 21,204,441 -10.61%

Capacidades 31,216,334 21,657,375 26,765,222 30,029,507 -3.60%

Patrimonio 52,700,549 44,677,634 50,550,329 57,707,560 9.50%

Urbano

Alimentaria

7,493,333 4,994,866 7,228,650 3,673,953 18.34%

Capacidades 12,105,587 9,043,964 11,742,345 14,039,457 16.39%

Patrimonio 26,202,029 23,625,620 27,172,966 32,038,922 22.47%

Rural

Alimentaria

16,223,316 9,433,570 12,230,554 12,330,478 -24.00%

Capacidades 19,110,747 12,613,471 15,022,877 1S,940,OSO ■16.59%

Patrimonio 26,496,520 21,052,254 23,377,863 25,618,736 -3.32%

Fuente: Con base en el CONEVAL de 2000, 2006, 2008 y 2000

557 Sánchez Zepeda, Leandro, Incidencia al Análisis de la Pobreza y Desigualdad Mundial, UABC 2006, sitio: http://www.eumed.net/eve/resum/o6-03/lsz.htm


322

4.4 Propuesta para el desarrollo y crecimiento económico

Considerando la estructura socioeconómica que impera en México, en la que hemos expuesto consideraciones generales de la población dentro del sistema capitalista en sus modalidades de neoliberalismo y globalización, nos encontramos inmersos en una estructura en la que se destaca una exclusión de la población que no ha podido aprovechar las ventajas comparativas del sistema, lo cual no significa que sea su culpa y responsabilidad en estricto sentido, sino que es el resultado del proceso económico de desarrollo evolutivo, el cual podemos apreciar en el ámbito local, estatal, Nacional, regional-espacial y a nivel mundial; vislumbrar, con lo que conocemos como historia.

Los objetivos y metas, tienen que fungir como ejes rectores, y además, sean conocidos por toda la población nacional, de tal manera que los distintos niveles de gobierno obtengan un papel de mediación entre los agentes económicos; Implican también, la desagregación en las grandes metas nacionales cuyo esfuerzo es el de estructurar desagregaciones sucesivas proyectadas en el corto, mediano y largo plazo, e inferir en las mismas con un pacto social.

Por otra parte, los recursos necesarios con que cuenta el aparato público son aportados por los agentes públicos y económicos, por medio del pacto social a través de la democracia y legitimización, pacto que debe fungir como uno de los ejes de una política necesaria para vincular la administración pública y las demandas sociales, sólo así, las prioridades nacionales, estatales, municipales y regionales se convertirán o serán traducidas a categorías de rendimiento organizacional en los referentes efectivos de la acción del aparato.

Los conceptos de pobreza y desigualdad interrelacionan condiciones objetivas propias del sistema, como el nivel de precios, la producción, la distribución de los factores productivos, el ingreso, etc., pero también encontramos factores subjetivos como el beneficiar los intereses de los grupos de poder, intereses particulares de los encargados de la función pública, la maximización individual de beneficios, inconvenientes por razones de comercio internacional, etc.

Ahora, lo relevante se destaca en auscultar los múltiples determinantes que engloban los conceptos, es decir, a mi consideración, lo que es fundamental para comprender la situación particular en ambiente espacial de la sociedad en cuestión, es poder contar y conocer los elementos que gestan las condiciones objetivas y subjetivas, de tal suerte que podamos desagregar a los agentes económicos según sus intereses, es decir, la opinión pública, las principales fuerzas sociales y los grupos políticos de la sociedad en cuestión.

Así entonces, contar con un catálogo de lo subjetivo y objetivo, es fundamental para poder comprender las estructuras económicas y sociales en un ambiente espacial de la


323

población en cuestión, además, la prognosis generalizada del posible crecimiento de ese catálogo, permitirá contar con una política estructurada de gestión organizacional de instrumentos básicos del acontecer histórico, presente y futuro; de tal manera que se puedan fijar las guarniciones de política general y particular para los distintos niveles de gobierno, las cuales sirvan al aparato público como parámetros que serán cumplidos en mayor o menor medida según el desarrollo concreto de su gestión.

En este contexto, considero que el eje rector de la política de desarrollo, indudablemente tiene que gestarse, desarrollarse y ejecutarse desde el Estado y sus distintos niveles de gobierno, los derroteros tienen que expresarse en un proyecto global, llámese como le queramos llamar, a mi gusto, lo llamaré “Integración Nuyoo”, Nuyoo que en lengua Mixteca significa México, este proyecto pertenece a una economía mixta en la que interviene el Estado, el mercado y los agentes económicos; propongo que conste de tres vertientes esenciales a saber:

• Cambio de cultura económica en la población. • Inserción de la población al modelo y estructura económica. • Proyecto de Estado que englobe las anteriores.

Con el cambio de cultura, me refiero a establecer condiciones que permitan hacer consiente a toda la población de los objetivos y metas que se pretenden alcanzar, anular el criterio de la población en el sentido de vislumbrar un paternalismo estatal donde se considera al estado como el mayor responsable del bienestar de los individuos, es decir, que todos entendamos la parte de responsabilidad que nos compete participar en estructura económica, política y social; esto debe gestarse desde una figura pública representativa nacional, que incluso pueda contar con elementos de un dirigente político, caudillo y con capacidad de hacer extensivo y consiente este argumento a la sociedad.

Encontramos una extensa gama de elementos de difusión para lograr este objetivo, así como es del conocimiento público y general lo que es un teletón, programas televisivos de envergadura social, acontecimientos de desastres naturales y demás; en este orden, se tiene que establecer una estructura que permita hacer del conocimiento lo que se pretende, porque aunque está establecido en el Plan Nacional de Desarrollo y con los objetivos particulares de cada secretaría de estado, no se ha podido generalizar los objetivos a la población, ello responde a una falta de interés y desconocimiento por los medios utilizados.

Se debe presentar un programa acérrimo para conquistar el objetivo en el cambio de cultura, porque así lograremos despejar aseveraciones intuitivas como el hecho de pensar que el Estado sólo pretende enriquecer a sus integrantes; que los actores políticos sólo velan por sus intereses particulares y de grupo; que el estado debe


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garantizar salarios dignos cuando no se entiende cómo funciona la economía; consideraciones como la de “Estudiar para encontrar un mejor empleo”, cuando lo que se debe pensar es el “Estudiar para ser competitivos y emprendedores, hasta alcanzar quizás, ser un empresario en cualquiera de sus modalidades”; esperanzas que contemplan acepciones como el pensar “Con este gobierno ahora sí vamos a estar bien, o lo contrario”; y demás.

El hecho relevante no destaca en aseverar que lo anterior no sea cierto de algún modo, sino que la Función Pública debe cambiar a un sentido social, contar con un verdadero Estado representativo en aras de un verdadero cambio estructural, en el que podamos conceptualizar bien lo que es la Función del Estado y la sociedad, desde los individuos indígenas, campesinos y jornaleros en el ámbito rural, hasta los estudiados, políticos y empresarios en el ámbito urbano.

La inserción de la población al modelo y estructura económica, tiene que ver con la población que presenta exclusión social en dos vertientes, primero, la población que comprende a empresas y organizaciones que no actúan acorde a los lineamientos establecidos en las normas y leyes políticas y económicas establecidas, como son el comercio informal, disidentes políticos y organizaciones religiosas; en este contexto se tiene que establecer un modelo de inserción en el cual se presione a la población a cumplir con los lineamientos, de forma que se tenga presente que de no hacerlo, la sentencia es representativa e inevitable, asimismo, el mecanismo de inserción debe contener alicientes económicos y sociales motivacionales que le permitan al individuo, en su búsqueda de maximización de beneficios, optar por insertarse en la estructura y modelo económico para el desarrollo nacional.

Por ejemplo, la población mexicana generalmente comparte una cultura de solidaridad hacia el o los individuos en desgracia, en este sentido, cuando se plantea un modelo en el que los objetivos son el coadyuvar con la Nación y los pobres dentro de un contexto convincente y de veracidad, los individuos que representan exclusión se sensibilizan y existe una mayor probabilidad de que opten por la normatividad y el modelo que se le propone.

La segunda vertiente tiene que ver con aquella población que es dueña de capital o de factores de producción, pero representa un capital ocioso, es decir, no han encontrado la forma de insertarlo al modelo económico y hacerlo productivo, por ejemplo, encontramos gran cantidad de tierra ociosa, que es productiva y que posee una ubicación privilegiada para la transportación, pero los dueños no conocen la forma de incursionar al modelo y estructura económica para resolver el ¿Qué, cómo y para quién producir?

Asimismo, encontramos a la población que ha migrado y emigrado al extranjero y que


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envía remesas en moneda extranjera a sus familiares en nuestro país, las cuales constituyen normalmente un aliciente al consumo, y muy pocas veces se hace extensivo para la inversión productiva; y es aquí donde cabe y vale la pena orientar a esta población para que pueda destinar su capital a la inversión productiva según el campo de acción espacial con que cuente en el entorno económico que haya lugar, y que con ello se puedan generar nuevas empresas y fuentes de empleo locales, y por tanto, el movimiento de capitales que le dan a la estructura económica certidumbre y estabilidad.

Por último, el proyecto de Estado que englobe al contexto que venimos trabajando, como primera regla, tiene que contar con certidumbre, que sea extensivo y del conocimiento de todos en la sociedad para que funcione, y como segunda regla, a mi consideración, se tiene que desarrollar un proyecto de estado que englobe las siguientes características:

• Las reformas necesarias. • Un programa que permita crear y desarrollar empresarios. • La creación de un organismo que garantice que los actores políticos y

públicos cuenten con calidad de ética, moral y conciencia social.

Las reformas tienen que estar encaminadas a brindar certidumbre económica y social, además debe garantizar que los componentes del Índice de Desarrollo Humano sean altos para poder contar con el capital humano cualificado y calificado para aprovechar social e individualmente las ventajas del sistema, es necesario formalizar la reforma educativa, laboral, financiera, fiscal, en seguridad, comercial y de servicios.

Este proceso debe ser muy claro para los legisladores, diputados y los encargados especialistas de llevar a cabo el proceso a un tiempo considerablemente corto para su aplicación y extensivo para el conocimiento social, dando a conocer con certidumbre y de convicción social lo que ello implica para la población.

La intención de crear empresarios está muy avanzada en su desarrollo, porque al analizar las políticas públicas, encontramos toda una serie de programas sociales y de desarrollo económico para empresas medianas, pequeñas y microempresas, principalmente destaca el desarrollo de las PYMES; existen programas de desarrollo cultural, turísticos y de servicios de gran envergadura, los cuales conllevan inversiones de capital financiero y productivo que incrementan el empleo y el crecimiento económico.

Sin embargo, a mi parecer, sólo faltaría un aliciente para la población que cuenta con ser dueño de capital financiero o productivo, y que no ha sabido o podido incursionar en el sistema para invertir ese capital haciéndolo productivo, y es ahí donde faltaría actuar, por ejemplo, podemos pensar en un organismo, como la Secretaría de Economía, en la


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que sea encargada de focalizar estos capitales ociosos, invertir en capital humano y medios de viabilidad económica para invitar a los dueños del capital ocioso a invertir, enseñándolos el ¿qué, cómo y para quién producir?

Parece una práctica ilegal en términos de comercio internacional, pero vale la pena por mucho hacer el intento y maquillar esta acción ante los ojos internacionales, si a fin de cuentas, los países desarrollados lo han hecho en su momento para su economía y beneficio de los sectores estratégicos, por qué nosotros no, además, hemos demostrado que somos buenos maquillando cosas o acciones políticas y sociales, entonces esto bien vale la pena considerar.

Por último, es claro que para poder tener certidumbre y credibilidad, es estrictamente necesario que se cuente con actores políticos y públicos que expresen en su proceder y discurso, un cúmulo de ideas que garanticen que se cuenta con individuos de ética, moral y conciencia social; y esto sólo se puede lograr si se cuenta con un organismo que seleccione a esos actores, es difícil pensar en la existencia de un filtro que permita contar con esos elementos, pero cuando la intención es hacer de nuestra Nación una economía de primer nivel para el desarrollo y crecimiento económico, vale la pena por mucho permear esta iniciativa a los actores políticos en función y, convencerlos de que esto es lo que se tiene que implementar.

Como parte final de este contexto y análisis, me permito expresar una anécdota propia de una experiencia de vida, la cual sucedió en la comunidad de San Agustín Atenango, distrito de Silacayuapan en el estado de Oaxaca en el año de 2005, y de donde pertenezco; resulta ser que convivo con primos hermanos que asistían de emigrantes a los Estados Unidos de Norteamérica, y cuando regresaban a la fiesta patronal que se celebra anualmente el 28 de agosto, éstos regresaban con el poder económico que brinda el trabajar en ese país, conviviendo con ellos, les propuse que en lugar de sólo gastar su capital fiduciario en consumo, lo invirtieran como capital productivo observando las necesidades de la región.

En específico, les propuse invertir en el transporte, es decir, comprar automóviles que les permitieran trasladar a los agentes económicos a sus destinos en los mercados existentes, y les pareció una gran idea la cual llevaron a cabo, hoy en día no han vuelto a emigrar y se convirtieron en empresarios establecidos legalmente, brindando aporte económico y empleo a la región, seguido de otros tantos que vieron los beneficios de ello y que copiaron esta iniciativa.


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4.5 El Desarrollo Social Sustentable como eje de la administración pública federal

4.5.1 Reformulación de las políticas sociales para el desarrollo social sustentable

Actualmente el desarrollo se interpreta con una visión economicista. En la economía prevalecen objetivos de competitividad y multiplicación de dinero con propósito de acumulación; lo que se estimula y premia financieramente y socialmente es la acumulación y no la distribución, bajo el supuesto de que para repartir hay que generar primero riqueza. Es un proceso que siendo lógico, ha sido orientado prioritaria e indefinidamente al crecimiento económico y a la acumulación desproporcionada de recursos, postergando los temas de la injusticia distributiva, por lo tanto generando el subdesarrollo.558

La pobreza, las desigualdades, la ingobernabilidad, la exclusión social, la falta de empleo, la dificultad para construir alternativas locales, el creciente agotamiento y deterioro de los recursos son rasgos de la llamada crisis del desarrollo, la cual enmarca un desarrollo insustentable orientado por una visión de progreso material ilimitado, consumista, que no toma en cuenta nuestra gran diversidad y pluralidad social, cultural, política económica y ambiental.

La acumulación de programas sociales no se traduce necesariamente en política de desarrollo social. De ahí que no debemos confundir programas sociales con política de desarrollo social, cuyo principio rector es la universalidad e integralidad.

Entender las desigualdades y pobreza que afecta a la mayoría de la población debe constituir la máxima prioridad del Plan Nacional de Desarrollo para elevar la calidad de vida tal como los define el objetivo del desarrollo sustentable. No podrá hablarse del mejoramiento social: con base en políticas asistenciales y presupuestos insuficientes, mientras una proporción elevada de la población permanezca en condiciones estructurales de inseguridad económica y social.

Para abatir eficientemente la pobreza y las desigualdades, es necesario superar la visión de desarrollo humano, por su vinculación con una visión desarrollista de la acción gubernamental y de su política asistencialista caracterizada por la multiplicidad y dispersión de programas, a fin de arribar a una política de Estado para un desarrollo social sustentable e integrador.

Es necesario avanzar en distintos frentes. Aprovechar las oportunidades para redefinir el enfoque del Plan Nacional de Desarrollo y establecer explícitamente al desarrollo sustentable, como objetivo del gobierno y por lo tanto la satisfacción de las necesidades

558 Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe. Nuestra propia agenda sobre Desarrollo y Medio Ambiente, Reforma del Estado, BID/PNUD, edit. FCE, México 1997. Pág. 84


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de las generaciones presentes y futuras con base en el pleno ejercicio de los derechos sociales que establece el marco constitucional. Debe incrementarse la credibilidad de las instituciones a través de una mayor trasparencia y evaluación, así como establecer reglas claras y sistemas de competencia para el sector privado.

Existe la necesidad de replantear desde el enfoque del desarrollo sustentable la política social mediante un pacto nacional basado en un nuevo orden que articule los objetivos económicos, sociales, ambientales y democráticos del Estado. El objetivo central del cambio no puede ser otro que el mejoramiento de la calidad de vida mediante la satisfacción de las necesidades de las generaciones presentes y futuras.

Al establecer el desarrollo humano sustentable en el Plan Nacional de Desarrollo, el gobierno federal asume el reto y su compromiso social, pero este concepto no crea condiciones para darle respuesta a la crisis social que enfrenta el Estado Mexicano. El desarrollo social sustentable debe ser el eje rector del Plan Nacional de Desarrollo y constituirse en un verdadero objetivo nacional del Estado y de la sociedad. En la práctica, esto significa que las políticas públicas, económicas, sociales y ambientales deben orientarse a la erradicación de la pobreza y las desigualdades. En segundo lugar, la estrategia de enfrentamiento a la pobreza ha de ser concebida como una acción integral de la Administración Pública que tenga como su principal propósito, en el mediano y largo plazo, el producir un cambio estructural en el interior de la sociedad. Por lo tanto, dicha estrategia, no puede visualizarse tan solo como un conjunto de acciones coyunturales y desarticuladas, que tengan como propósito aminorar la situación de los grupos más vulnerables de la sociedad, sólo con programas asistenciales, de corto plazo.

El desarrollo sustentable, debido a la concepción y el enfoque ambientalista que le conceden algunos círculos académicos, gobierno y sociedad, se debe precisar desde sus dimensiones social y económica, estrechamente interrelacionados y que dan sentido a su visión de sustentabilidad, el cual debe ser adoptado por el Plan Nacional de Desarrollo.

El diseño de una política de desarrollo social sustentable no puede basarse en estrategias asistenciales y de corte político-partidistas; es imprescindible su articulación desde el enfoque del desarrollo sustentable para enfrentar las causas estructurales de las desigualdades generadoras de pobreza y marginación.

Desde la perspectiva del desarrollo sustentable, la pobreza está estructuralmente unida a la escasez, lo que no está reconocido concreta y explícitamente por el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. El desarrollo social sustentable debe comprender como propósito fundamental la satisfacción de las necesidades esenciales de la población, en especial de los sectores menos favorecidos. La satisfacción de necesidades esenciales


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como la alimentación debe figurar como responsabilidad básica del gobierno, por eso adquieren prioridad políticas como la agrícola que pueden garantizar la oferta alimentaría, así como la de salud, educación y el hábitat: vivienda, servicios de agua y alcantarillado y disposición de residuos; éstas son prioridades elementales para un nuevo modelo de desarrollo social sustentable.

Con este enfoque, se debe establecer una estrategia definida encaminada a lograr el desarrollo social sustentable, la cual debe ser asumida para darle contenido al Plan Nacional de Desarrollo, con el propósito de cumplir con el imperativo marcado en el Artículo 25° de la Constitución Política; así como la satisfacción de las necesidades presentes, sin comprometer las capacidad de satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras, articulando aspectos sociales, económicos y ambientales.

La integración de esta estrategia para alcanzar el desarrollo social sustentable, toma sus bases de diferentes propuestas que han sido formuladas por organismos de distinta naturaleza como el PNUD, el Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, la Cámara de Diputados, ONG’S y por diversos especialistas en foros sobre el tema.

Desde la perspectiva del desarrollo sustentable, la Administración Pública que tenga como principio rector al desarrollo social sustentable debe basarse en los siguientes requisitos:

Un sistema político democrático el cual tenga como prioridad la articulación y complementación de sistemas representativos los cuales deben ser afianzados como los ejes centrales de la democracia, con otros de participación democrática directa. Una mayor participación ciudadana es 559 crucial para afianzar la legitimidad de las políticas sociales, económicas y ambientales.

Un sistema económico capaz de reestructurar los patrones de consumo y abandonar las inercias de una sociedad consumista. Establecer una política de autosuficiencia alimentaria acorde con el potencial de los recursos agropecuarios y pesqueros del país. Asignar prioridad a la producción de artículos para el consumo popular relacionados con la disponibilidad de los recursos naturales del país. Mejorar la distribución del ingreso. Se requieren más recursos y un pacto fiscal, dirigido no sólo a incrementar los impuestos sino también a decidir qué impuestos son los que deben aplicar con calidad y progresividad, tanto a la recaudación como al gasto. Se requiere una reactivación económico-productiva de las regiones más deprimidas del país. Así como un ajuste para elevar el nivel de vida, el cual debe significar una reestructuración económica de modo que los principales desequilibrios sean eliminados a un nivel satisfactorio de producción, de inversión y de protección de las necesidades sociales, manteniendo la economía en buen estado pero orientada al desarrollo social.

559 Nuestro Futuro Común, Agenda XXI, Rio de Janeiro 1992


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Un sistema social. Este sistema tiene que tener como prioridad la justicia, la inclusión y el bienestar social. No sólo hay que reducir la pobreza, también la desigualdad. Importa lo que pasa con la desigualdad, no sólo por una cuestión ética, sino por gobernabilidad y las opciones de desarrollo de nuestro país. Hay que dar el paso prioritariamente a políticas sociales universalistas que reconocen en toda la ciudadanía su quehacer. La focalización debe concebirse sólo como una manera coyuntural de lograr que el gasto público sea más progresivo y beneficie a quien lo necesita. La estrategia fundamental será contribuir a la universalización de la protección de los derechos. Las políticas sociales deben estar basadas en los derechos y articuladas con la economía los cuales son universales y enlazarse con el nivel de progreso del país. Los sujetos prioritarios son los niños, las mujeres y los indígenas, sin olvidar a los adultos mayores.

Un sistema ambiental el cual debe estar guiado hacia la protección y conservación del medio ambiente, el uso eficiente de los recursos naturales, así como el manejo y uso eficiente de la energía.

Un sistema tecnológico esto implica la aplicación de conocimientos científicos a los problemas sociales como educación, salud, alimentación; problemas ambientales como la búsqueda de nuevas energías renovables y económicos, como generación de riqueza sin deteriorar el medio ambiente.

Un sistema internacional que contribuya a crear acuerdos globales para la solución de problemas económicos, sociales y ambientales. Debe existir una cooperación internacional para solucionar problemas como el calentamiento global, degradación del medio ambiente, reducción de brechas entre países desarrollados y subdesarrollados, acuerdos para la creación de modelos de crecimiento a largo plazo etc.

Un sistema administrativo el cual fortalezca la gobernabilidad, para lograrlo es necesario que las políticas sociales tengan estabilidad e institucionalidad como políticas públicas, así como continuidad más allá de cada gobierno, dando certeza jurídica a los ciudadanos, poniendo énfasis en cuestiones ambientales, sociales y económicas. También se debe fortalecer la rectoría pública de las políticas sociales, para lo cual es necesario que las instituciones del Estado dedicadas a esta materia, desarrollen su capacidad organizativa de forma articulada para alcanzar el desarrollo social sustentable.

La estrategia habrá de conducirnos a evitar la crisis en las zonas más vulnerables del país, debe ser una estrategia radicalmente distinta y susceptible de fundamentar el desarrollo social presente y futuro sobre bases sólidas, distintas al asistencialismo, que nos aseguren el desarrollo económico, ambiental y social.

Una estrategia que debe ser compartida por los diferentes sectores para alcanzar el desarrollo social sustentable depende en primer término del Estado, a través de sus


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diferentes poderes y niveles de gobierno, de la sociedad en general, incluyendo a los trabajadores, empresarios, académicas, intelectuales, de los partidos políticos y otras instituciones no gubernamentales, es decir, replantear nuevas relaciones entre la sociedad y el Estado a través de una integralidad de todos los actores antes mencionados.

En suma, la estrategia para enfrentar las desigualdades y la pobreza crítica debe tener tres componentes claves: uno económico, otro social y el ambiental. Desde ese punto de vista, debe tener como uno de sus fines primordiales el reforzar el papel redistributivo del Estado.

Por lo anterior, el desarrollo social sustentable no puede limitarse a una serie de políticas de asistencia, que en algunas circunstancias representan un regalo o dádiva otorgados por un Estado benefactor y paternalista. La política social debe vincularse con la económica y la ambiental desde su propio diseño o planeación.

4.5.2 Institucionalidad democrática

A diferencia del enfoque del desarrollo humano, la perspectiva institucional del desarrollo sustentable parte del reconocimiento de que los ajustes estructurales, que implicaron el paso a otro modelo de desarrollo y una mayor autonomía de la política significaron un aumento de la pobreza, las desigualdades y la desarticulación de antiguas formas de relación entre Estado y actores sociales, debilitando la capacidad organizativa e ideológica de éstos. No se ha producido aún una recomposición de estas relaciones y la transición a un modelo de desarrollo alternativo que asegure la disminución de desigualdades y una mayor integración social.560

Las estructuras administrativas e institucionales todavía siguen separadas de los factores económicos, sociales y ambientales a nivel de políticas, planificación y gestión desde lo local, lo que refleja la actuación de los demás sectores de la sociedad.

La persistencia de la pobreza y el agravamiento de la inequidad son unos de los mayores indicadores de la falta de instituciones democráticas capaces de revertir la insustentabilidad socioeconómica y política del modelo de crecimiento económico basado en el mercado y en la competitividad global.

El crecimiento de la pobreza y de la desigualdad, así como la irrupción de distintas formas de exclusión, son las expresiones más claras de la carencia de ciudadanía, cuando sólo es accesible a una pequeña parte de nuestras sociedades.

Pero, la igualdad, la libertad y la propia democracia, que como lo indica el apartado anterior, son principios fundamentales del desarrollo sustentable no sólo siguen en 560 Organización y Movilización de la Sociedad, Óp. Cit. Pag.82


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riesgo por la pobreza y la exclusión, sino también por la ausencia del Estado. Existen rezagos también en los derechos civiles, los primeros en ser conquistados, pero también los primeros que han sido arrebatados cuando no hay una institucionalidad pública democrática, con responsabilidad social que opere eficazmente.

No hay evidencia empírica de que la negación de los derechos democráticos, la exclusión y discriminación social estimulen la ciudadanía civil y social, además de la política. Cuando no hay Estado de derecho, los valores democráticos que son prerrequisito del desarrollo sustentable, se resiente y la democracia misma como valor está en riesgo.

“La democracia aparece básicamente como un tipo de régimen, es decir, una medición institucional entre Estado y sociedad, encargada de resolver los problemas de cómo y quién gobierna la sociedad, de las relaciones entre el Estado y la gente, y de canalizar demandas y conflictos sociales. Los principios de soberanía popular, libre elección de gobernantes por medio de sufragio universal, separación de poderes, Estado de derecho y vigencia de los Derechos humanos, ciudadanía, pluralismo político, entre otros, son constitutivos del régimen democrático.”561

El principio democrático ha estado más cerca del ideal igualitario, comunitario e integrativo. “La idea de la democratización ha sido entendida, en la memoria histórica colectiva, más como proceso de incorporación y constitución de una colectividad, es decir, más como democratización social, que como construcción de instituciones de gobierno.”562 “La democracia como forma de organización social, implica no solamente conservar la diversidad de razas, de conocimientos, las culturas y su patrimonio, sino también asegurar condiciones comunes que permitan el ejercicio de los derechos humanos básicos, derechos sociales, económicos, políticos, culturales y ambientales que se interrelacionan entre sí para garantizar la satisfacción de las necesidades de la actual y futuras generaciones”563.

El proceso de democratización implica la reducción de desigualdades y la participación de actores sociales autónomos capaces de movilizar y hacer representar sus demandas para enfrentar el problema de la multidimensionalidad de la desigualdad.

La expansión y consolidación de los regímenes democráticos a nivel mundial es un fenómeno político social que no puede reducirse a la comprensión de los arreglos políticos y estructuras institucionales con base al ejercicio de la división de poderes, los derechos legales, o al conjunto de procedimientos y regulaciones garantizadas para los procesos electorales. Por el contrario precisa de una serie de elementos que, si bien

561 “Sociología del desarrollo, políticas sociales y democracias” México 2002 p.186 562 Mariani, Rodolfo. Democracia/Estado/Ciudadanía: hacia un Estado de y para la Democracia en América Latina, Serie Contribuciones al Debate II, Perú, 2008: Sede PNUD, pág. 188 563 Ídem pág. 6


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pueden tratarse como fenómenos “exógenos” al ámbito o esfera de lo político, guardan una profunda relación con su configuración y definición formal. Se trata específicamente de los actores, movimientos sociales y sociedad civil, como ese conjunto de componentes que dan cuenta precisamente del tejido social, del conjunto de prácticas, tradiciones y dinámicas sociales en lo que lo político y lo público (piezas fundamentales de la democracia) se definen y auto limitan recíprocamente.

“La ciudadanía no sólo es un conjunto de derechos sino además constituye un ideal, también compendia valores como tolerancia, pluralidad igualdad justicia, solidaridad etc. (asumidos por la visión del desarrollo sustentable) necesarios para la convivencia y el ejercicio de los derechos humanos. Los valores constitutivos de cada cultura impactarán tanto en su definición de los derechos, como en los criterios de inclusión y exclusión de la ciudadanía. La sociedad civil está constituida por un conjunto de instituciones y organizaciones propiamente sociales, mientras que su dimensión simbólica apunta al conjunto de valores sociales, códigos simbólicos que definen los criterios más generales de la sociedad civil y las virtudes que generan una solidaridad social inclusiva.”564

Debemos recordar que la democracia reproduce las características estructurales de su sociedad. Si los ciudadanos no aprendemos a ser artesanos de nuestra democracia mediante el acceso a los servicios básicos como educación, salud, alimentación, etc. y la participación en el espacio público no tendremos los puntos de referencia para ejercer las obligaciones y derechos que nos corresponden.

Coincido con Cecilia Bobes cuando señala que para constituirse en miembros plenos de una sociedad, no basta con que a los ciudadanos se les reconozca derechos sociales, sino que es preciso que cumplan obligaciones comunes. “Comienza así a ser fuertemente tematizado de nuevo el otro pilar de la ciudadanía, los deberes sociales y, en particular, el rol que les cabe en el proceso de construcción de ciudadanía a otros agentes sociales distintos a la burocracia estatal: familia y comunidad para los primeros; sociedad civil y asociativismo para los segundos. Los móviles son ciertamente distintos: uno está claramente asociado a justificar el retiro del Estado de sus responsabilidades sociales mientras que el otro está orientado a justificar un mayor poder social. Pero el campo queda abierto a la disputa.”565

Para que la democracia política pueda impulsar al Estado y a la ciudadanía, hacia el desarrollo social sustentable, debe, a su vez, ser transformada en un juego que se desarrolle en múltiples arenas y en contextos continuados de toma de decisiones. En otras palabras, el desafío consiste en transformar la democracia en un conjunto institucional que permita el ejercicio continuado del control de los gobernantes por los

564 Bobes Velia, Cecilia. Movimientos sociales y sociedad civil: una mirada desde América latina, Facultad Latinoamérica de Ciencias Sociales, agosto 2001 565 Ídem pág. 115


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gobernados, para alcanzar los fines sociales del Estado, lo que significa hacer que la democracia no sólo funcione en los procesos electorales, sino en el proceso de toma de decisiones para satisfacer las necesidades de las generaciones presentes y futuras.

La equidad, la democracia y la responsabilidad intergeneracional son los principios en que se fundamenta el desarrollo sustentable. Estos se validarán en el tiempo y su concreción, por sobretodo demanda perseverancia, particularmente cuando el punto inicial de los procesos institucionales, como se ve en la mayoría de los casos, es la desconfianza entre los actores y de estos con las instituciones. Sólo la perseverancia en el diálogo y la experiencia de compartir principios o valores que redundan en acciones con resultados, permiten lograr la confianza entre todos los actores que concurren al proceso de reforma del Estado orientados ahora hacia el desarrollo social sustentable.

De ahí que la construcción de una visión compartida del Estado democrático, sea fundamentalmente un proceso cultural donde cada actor es capaz de ir más allá de su interés particular, sin abandonarlo, para construir ese Estado. El proceso de transición hacia el desarrollo social sustentable es una expresión no sólo ética sino de responsabilidad intergeneracional.

En diversos foros de debate sobre el desarrollo sustentable se recomiendan las siguientes condiciones generales:

• Una Constitución legítima que establezca los deberes y derechos ciudadanos y un sistema legal e institucional que garantice el Estado de Derecho, definiendo reglas claras, estables y comunes para todos los actores de la vida nacional. En la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos destacan los artículos 1° al 6° y 25.

• Una visión Nacional del proceso de reforma hacia un Estado democrático y una estrategia para alcanzar el desarrollo sustentable. Mientras más sólido y extendido sea el consenso sobre el diagnóstico de los desafíos sociales, económicos y ambientales, que están interrelacionados, las prioridades que deben ser asumidas y las estrategias para realizarlas; mayor es la posibilidad de lograr las metas establecidas. Para construir esta visión Nacional compartida el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, ha mostrado ser útil al proponer mecanismos institucionalizados de diálogo social y político, lo que podría garantizarse si se redefine el concepto de desarrollo humano sustentable.

El cambio del eje rector del Plan Nacional de Desarrollo, es decir desarrollo humano sustentable, por desarrollo social sustentable, coadyuvaría a organizar instituciones capaces de traducir de forma articulada el desarrollo social sustentable. Por lo tanto es preciso “plantear la reorganización de la estructura que el gobierno ha dado para enfrentar la sectorización y asumir responsabilidades de correspondencia y articulación


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de políticas en materia socioeconómica y ambiental, de tal forma que se asegure una reorientación del desarrollo hacia el desarrollo social sustentable”566.

La trasformación del aparato gubernamental debe crear las condiciones necesarias para promover y fortalecer el sistema democrático, económico, social, ambiental, tecnológico, internacional y administrativo para concretar el imperativo que se establece en la Constitución Mexicana en el Artículo 25° de un desarrollo integral y sustentable.

El enfoque del desarrollo sustentable plantea que el propósito fundamental de las instituciones del Estado debe ser satisfacer las necesidades básicas de las generaciones presentes y futuras. El modelo económico capitalista se opone a este propósito, para él, la expansión de la producción, el crecimiento económico, representa una finalidad en sí. Es necesario precisar que la actividad económica tiene que orientarse a valorizar y no destruir el ambiente natural, preservar los recursos para su uso por parte de las futuras generaciones. La importancia de las instituciones para lograr este objetivo es de suma importancia, ya que en ellas recae la implementación, desarrollo y ejecución de las acciones para contribuir a la superación de la pobreza y las desigualdades, así como en elevar la calidad de vida de la sociedad, y dejar un legado a las generaciones futuras en la satisfacción de sus necesidades.

Construir una Administración Pública para el desarrollo social sustentable no sólo requiere de planes de corto plazo y visión estratégica, sino además y muy centralmente de un sistema institucional articulado y socialmente comprometido para materializarlo. La viabilidad de los procesos de transformación institucional está fuertemente relacionada con la convicción que tenga el conjunto de actores del país sobre su necesidad, forma y ritmo de implementación.

Se deben fortalecer las estructuras institucionales a fin de permitir por una parte, la integración de lo social, económico y ambiental en todos los niveles, y por otra, crear y mejorar los mecanismos para facilitar la participación de las organizaciones y grupos sociales en la adopción de decisiones.

Las instituciones deben basarse en modelos participativos, adecuándose a las condiciones de las comunidades y sociedades. Esto implica que se debe incorporar distintos sistemas de decisión y tecnologías para lograr alcanzar el desarrollo social sustentable.

La gestión realizada por las instituciones debe favorecer simultáneamente el bienestar económico, la equidad y la sustentabilidad ambiental. Se deben desarrollar políticas públicas que desarrollen mecanismos de participación social en todos los ámbitos y niveles de gobierno, así como el fomento de organizaciones civiles y movimientos

566 Rojas Orozco, Comelio. Seminario de actualización “el desarrollo sustentable”, UNAM. FCPYS, México 2006, pág. 6


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populares. Esto significa que el gobierno debe ser participativo y abierto, donde acepte la pluralidad de ideas, lo cual permitirá eliminar y romper con las tradiciones de gobiernos autoritarios y verticales.

Por otra parte debe haber mecanismos e instrumentos de rendición de cuentas sobre las políticas públicas, así como proyectos locales con una visión estratégica a largo plazo como lo plantea el desarrollo sustentable. Donde la sociedad pueda participar en la toma de decisiones en los diversos ámbitos de la vida social.

Las asociaciones voluntarias y en general, los movimientos sociales que se encargan de propagar convicciones prácticas, constituyen el corazón institucional de la recomposición del espacio público en la sociedad. Bajo este marco, al espacio público democrático para la transición al desarrollo social sustentable, le corresponden dos funciones. Primero, actuar como la caja de resonancia de los problemas que afectan al conjunto de la sociedad. Segundo, persuadir al sistema político y, en particular, al aparato burocrático a que asuma y acoja tales problemas. Para ello, lo público no estatal se traduce en flujos comunicativos que regulan la formación discursiva de opinión pública, de tal modo que sus resultados falibles tengan a su lado la suposición de razón práctica.

Es claro que ella da cuenta de procesos de control social que buscan traducirse en influencia indirecta sobre el Estado para presionar a que sus decisiones y políticas se definan conforme a los intereses de la ciudadanía.

Los movimientos sociales son potenciales creadores de una sociedad civil democrática y autónoma, ya que amplían las redes de sociabilidad al establecer relaciones horizontales que desafían y resisten la verticalidad de las relaciones Estado-sociedad. Tales relaciones llegan incluso a ampliar los límites de la sociedad civil, ya que no solo incluyen interacciones entre los propios movimientos y otras asociaciones civiles y organizaciones no gubernamentales, sino también los vinculan a otras esferas de asociación, no propiamente de la sociedad civil como la Iglesia, la academia, y los partidos políticos567.

En la perspectiva del desarrollo sustentable, uno de sus principios rectores reside en la necesidad de privilegiar y ampliar el espacio público para que con la intervención de todos los componentes del conjunto social se propicie un debate amplio libre incluyente y plural de los asuntos que atañen al interés público.

El desarrollo social sustentable debe ser producto del esfuerzo, el conocimiento y las capacidades de la comunidad acerca de su potencial significativo, para la promoción de su propio desarrollo. Sin duda el capital social fortalece las relaciones y capacidades de 567 Bobes Velia, Cecilia. Movimientos sociales y sociedad civil: una mirada desde América latina, Facultad Latinoamérica de Ciencias Sociales, agosto 2001 pág. 379


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la sociedad civil.

Por lo tanto, crear las condiciones institucionales para avanzar hacia un Estado democrático no es solamente un desafío técnico; toda reforma es un proceso cultural y político de construcción de confianzas para que predomine la colaboración entre los actores claves para la realización de la reforma. Esta necesaria confianza existe cuando los principales actores sienten que se comparten valores y principios que les permitirán a todos ellos beneficiarse de la reforma del Estado.


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CONCLUSIONES

La crisis en México asociada a un gobierno centralista que generó grandes desigualdades sociales, económicas, y regiones, se tradujo en pequeños territorios que concentraron población, recursos económicos y políticos, y que jamás difundieron el deseado desarrollo al resto del territorio. Con el cambio adoptado por el Gobierno Mexicano desde los años noventa, se optó por abandonar las políticas específicas que promovían el Desarrollo Regional, ya que esto implicaba una acción específica por parte del Gobierno Federal y Estatal, que permita consolidar las iniciativas locales de desarrollo y fortalecer los gobiernos locales para que estos sean quienes coordinan los esfuerzos para impulsar el desarrollo local.

Las reformas neoliberales, que si bien es cierto surgen con el interés de corregir los desequilibrios de un estado obeso, lo que salta a la vista que dicha estrategia fracaso, y devino en un debilitamiento del régimen estatal para generar recursos propios, esto se ve reflejado precisamente en que los ciudadanos han perdido la posibilidad de participar abiertamente en la toma de decisiones y que es necesario devolver a la comunidad el poder de influir de manera directa en las decisiones que han de afectar el bienestar político.

Es necesario reformar la normatividad y concepción del régimen estatal, y debe fundamentarse en el papel del gobierno descentralizado y que lleva implícito la auténtica democracia y un sistema republicano, e inspire en la participación popular en cabildos abiertos, o en consultas directas sobre los medios de solucionar situaciones y problemas concretos que deben ser resueltos.

El Estado, como ejecutor de la Política Económica, juega un papel crucial como mediador de intereses y de fungir de apoyo en la creación de condiciones que dirijan a la economía al desarrollo y bienestar social, de tal suerte que las instituciones que lo integran, pasan a cobrar un rol determinante para el entendimiento de la formulación y aplicación de las políticas, esto quiere decir que la intervención estatal es la parte que puede hacer efectivas las aspiraciones del bienestar social.

Es definitivo que el planteamiento hecho en cuanto a la aplicación de la Política Económica y Social, en términos objetivos y subjetivos, destaca una gran polémica por parte de los agentes económicos y los encargados de su conducción, y a la vez, constituye una limitante para lograr los objetivos de desarrollo, porque el cúmulo de consideraciones entre lo que es mejor para el desarrollo, presenta una gran dificultad al querer consensar acciones, además, el ámbito regional y espacial en que se desenvuelven no siempre se corresponden para lograr consensos.

La administración pública ha estado bajo la dirección de gobiernos autoritarios e insensibles al Desarrollo Social, que limitaron la libertad, constriñendo la iniciativa


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individual y la creatividad de la sociedad. La política social implementada en México a través de los años está basada en la protección social focalizada, dirigida solamente a sectores sociales en situación de pobreza extrema, estos programas no han solucionado el problema debido a la falta de recursos, la vigencia sexenal de los mismos, el uso de ellos con fines políticos, la centralización, así como la asignación de recursos con criterios políticos y la falta de coordinación entre secretarias. El problema de los programas sociales es que actúan en un contexto que es el resultado de la suma de la actividad nacional y de la política económica nacional, que favorece la pobreza como lo es la política salarial, política de exportaciones, etc.

Las estrategias del Gobierno Federal a través de los años han presentado un cambio en la concepción de las políticas sociales. Se ha intentado pasar de la política social de cobertura universalista a la focalización de las acciones, es decir hacerlas selectivas y temporales; que los recursos lleguen no sólo a los sectores más organizados, clientes habituales de las políticas sociales, sino a quien efectivamente más lo necesite, a los más afectados por la crisis. Se ha intentado que el diseño e instrumentación de las políticas sociales pasen de ser sólo políticas gubernamentales a políticas en donde exista una participación de la sociedad, así como de asociaciones civiles, organizaciones no gubernamentales, es decir políticas públicas.

La política social en la actualidad es una política asistencial, desarticulada, centralizada, que privilegia el corto plazo sobre el largo plazo, además de que no resuelve los problemas estructurales que se tienen en el país como son la concentración del ingreso, la marginalidad, la pobreza, la desigualdad, la exclusión, el desempleo, etc. que se han convertido en obstáculos insalvables para poder lograr un ritmo de desarrollo sustentable en el tiempo. Los niveles de pobreza crítica que prevalecen en la mayoría del país, tiene su origen no en la insuficiencia de recursos, sino en los defectos de la modalidad de desarrollo económico que la administración pública intenta llevar a cabo.

Asimismo mientras subsistan desviaciones como el autoritarismo y la incapacidad para interpretar las señales que emita el cuerpo social; exista una deficiente representatividad; no exista garantía plena del Estado de Derecho; no se combatan decididamente la corrupción y otros delitos; no existan carreras públicas profesionalizadas con visión social; y no haya capacidad de previsión ni para formular ni hacer seguimientos a políticas sociales para el mediano y largo plazo, será muy difícil adelantar acciones para hacer viable un Desarrollo Social.

Por otra parte las decisiones políticas fundamentales desde los gobiernos están excesivamente sectorizadas, sin la debida valoración de la interrelación entre desarrollo económico, bienestar social y sustentabilidad ambiental, que constituyen los fundamentos del Desarrollo Sustentable. Un ejemplo de ello es la implementación de


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programas sociales para el combate a la pobreza dejándolo en manos de una sola Secretaría de Estado que en este caso es la de Desarrollo Social.

Frente a estos retos planteados, el Gobierno Federal ha realizado una serie de acciones, con la idea y convicción esperanzadora de que el generar condiciones de crecimiento económico y de bienestar social se mejorará la calidad de vida de toda la sociedad. Un ejemplo de estas acciones es el Plan Nacional de Desarrollo en su eje rector 3: Igualdad de Oportunidades, en el que se establece que todo mexicano sin importar su lugar de origen y el ingreso debe tener accesos a oportunidades de formación y de realización, que desafortunadamente en la actualidad no se está cumpliendo con este objetivo, ya que aún sigue existiendo la desigualdad en nuestro país, así como la falta de empleo y de oportunidades para la mayoría.

Ante estos límites señalados de la Política Social para alcanzar el Desarrollo Social, el enfoque del Desarrollo Sustentable plantea una nueva política social orientada a enfrentar las desigualdades y la pobreza crítica a través de la articulación de las políticas sociales, económicas y ambientales, desde esta perspectiva multidimensional se debe considerar como uno de sus fines primordiales el reforzar el papel distributivo del Estado. El replantear la política social desde este enfoque debe ser de manera radicalmente distinta y susceptible de fundamentar el Desarrollo Social presente y futuro sobre bases sólidas, distintas al asistencialismo, que nos aseguren el desarrollo económico y social para conducirnos a evitar la crisis sobre todo en zonas vulnerables del país.

El enfoque interdisciplinario del Desarrollo Sustentable representa un cambio cualitativo al incorporar la sustentabilidad ambiental, la sustentabilidad social, y a la sustentabilidad económica al considerarlos como medios y no como fines en la búsqueda del Desarrollo Social. La primera de ellas es la encargada del equilibrio y mantenimiento de los ecosistemas, la conservación y mantenimiento de las especies; el objetivo fundamental de la sustentabilidad social es la equidad, que implica la solución de la pobreza, la distribución equitativa de los beneficios del desarrollo, y la concreción de condiciones de dignidad humana; mientras que la sustentabilidad económica busca cambiar el crecimiento ilimitado como aquel comandado por el sistema capitalista, debido a que es incongruente con la sustentabilidad ambiental.

El enfoque interdisciplinario del Desarrollo Sustentable establece que la transformación social requiere de una transformación económica profunda, señala también que su transformación y medidas como los pactos sociales para fortalecer las capacidades fiscales del Estado harán posible la adecuada implementación de programas de Desarrollo Social. Ello se logrará en un entorno económico en el que se multipliquen las oportunidades de empleo remunerado y productivo.


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Las dificultades sociales y económicas que enfrentan la sociedad y la falta de credibilidad en las instituciones refleja la insustentabilidad de un modelo que pone en riesgo la soberanía y la viabilidad del país. Este es el gran desafío para la administración pública en México.

El Estado tiene entre sus funciones fundamentales la vigencia de un sistema democrático que se basa en el reconocimiento de la igualdad de todos los individuos y un poder político e instituciones que garanticen las condiciones de esa igualdad.

La legislación mexicana impone al Estado la responsabilidad de proteger los derechos sociales, sobre todo de los que menos tienen y se orienta a la construcción del desarrollo social, mediante la formulación de políticas públicas con la participación activa de los tres niveles de gobierno en la planeación, diseño y ejecución de las mismas. Sin embargo es necesario revisar la orientación del desarrollo, los programas sociales, el modelo económico y buscar nuevas alternativas.

Con base en la definición del término dilema, esta investigación analiza dos proposiciones contradictorias, respecto a sus fines e impactos, la del desarrollo humano que privilegia las metas sociales con una visión de corto plazo y el desarrollo sustentable con una visión de largo plazo para la construcción de un desarrollo social sustentable.

El dilema conceptual entre desarrollo humano y desarrollo social radica en el enfoque individual o social que caracteriza la orientación del Plan Nacional de Desarrollo.

El Plan Nacional de Desarrollo establece como eje rector al desarrollo humano sustentable, sin embargo este concepto genera confusión por su articulación con el enfoque del desarrollo sustentable adoptado en 1992 por la ONU, en la Cumbre de Rio.

El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Humano, ha escogido tres dimensiones básicas para su medición: longevidad (salud), conocimientos (educación) y acceso a recursos (ingresos). Como indicadores de estas dimensiones se ha propuesto tomar la esperanza de vida al nacer, la tasa de alfabetización, la matriculación escolar y el PIB per cápita. A pesar de que se han modificado los contenidos del Desarrollo Humano, su medición sigue siendo la misma desde su aparición.

El desarrollo sustentable, por su parte, es un concepto multidimensional, que incluye elementos económicos, políticos y sociales, así como aquéllos relacionados con el uso de los recursos e impactos del medio ambiente. Por lo tanto, las cuestiones del desarrollo sólo pueden ser tratadas con efectividad desde un enfoque interdisciplinario, en la cual las interrelaciones complejas y dinámicas, de cada uno de estas dimensiones, puedan ser entendidas y tomadas en cuenta para la toma de decisiones gubernamentales.


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El enfoque del desarrollo sustentable plantea que el propósito fundamental de las instituciones del Estado debe ser satisfacer las necesidades básicas de las generaciones presentes y futuras. El modelo económico capitalista se opone a este propósito, para él, la expansión de la producción, el crecimiento económico, representa una finalidad en sí. Es necesario precisar que la actividad económica tiene que orientarse a valorizar y no destruir el ambiente natural, preservar los recursos para su uso por parte de las futuras generaciones. La importancia de las instituciones para lograr este objetivo es de suma importancia, ya que en ellas recae la implementación, desarrollo y ejecución de las acciones para contribuir a la superación de la pobreza y las desigualdades, así como en elevar la calidad de vida de la sociedad, y dejar un legado a las generaciones futuras para la satisfacción de sus necesidades.

Con base en los resultados de los últimos años es incuestionable que las crisis sociales y económicas expresadas en la desigualdad y pobreza, refleja que las políticas gubernamentales ha seguido el modelo de desarrollo humano (Neo) liberal. La concentración permanente del ingreso en unas cuantas familias y el incremento de la pobreza rural y urbana así lo refleja.

Por lo tanto el compromiso del Estado en materia social y las políticas del gobierno son muy cuestionados por parte de la sociedad.

México posee un conjunto de disposiciones jurídicas que identifican los objetivos generales de su política pública.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 25, y sus leyes secundarias, del Desarrollo Social y de Planeación preservan los principios de un Estado Social orientado al Desarrollo Sustentable y en el Plan Nacional de Desarrollo se establece como principio rector el Desarrollo Humano sustentable.

En la actualidad existe un marco legal donde se garantizan los derechos sociales, así mismo existen instituciones que implementan y desarrollan políticas públicas para promover y proteger dichos derechos.

Sin embargo las políticas y los programas gubernamentales, analizados no se plantean el desarrollo social como propósito fundamental, exceptuando a la política social a cargo de la SEDESOL.

Con distinto grado de precisión, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece los derechos a la satisfacción de las necesidades de alimentación, a la protección de la salud, a disfrutar de una vivienda digna y decorosa, a recibir educación, a la información, al trabajo y al esparcimiento, entre otros.

La Constitución establece las diversas formas de protección que gozarán los individuos


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frente a los demás y ante el Estado, especificando los límites que tendrán sus libertades, y definiendo los derechos de carácter social. En principio, la Administración Pública tendría como objetivo central, dar vigencia a este grupo de derechos, entre otros, a través del marco general, como el Plan Nacional de Desarrollo o por medio de programas específicos.

Parte del problema es que en diversas leyes los derechos sociales reconocidos se enumeran en ocasiones en términos de bienes y servicios (alimentos, vivienda y educación), otras en la forma de acciones o estados de las personas (trabajo y salud), y algunos en términos del bienestar percibido (disfrute del medio ambiente). Ante la falta de claridad de los derechos sociales para guiar la política pública en general, una posible estrategia para estructurarla mejor sería ligar explícitamente sus programas a aquellos derechos sociales que definen objetivos relativamente precisos. En otros casos habría que suplir el mandato de la legislación con otros elementos.

Los esfuerzos realizados en México por las Instituciones son insuficientes ya que, de acuerdo con los datos oficiales, prevalecen los círculos de pobreza, además las acciones emprendías son de carácter asistencialista y mitigador de la pobreza sin promover el pleno ejercicio de los derechos sociales.

La gran desigualdad social existente provoca que la sociedad siga demandando servidores públicos e instituciones más capaces de atender las demandas de justicia social, de erradicación de pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida. Por lo pronto están inmersos en un sistema económico neoliberal, el cual se enfoca a metas de corte económicas, dejando en segundo término las metas sociales. En tal sentido la estabilidad de precios y de las cuentas públicas de los gobiernos, el adelgazamiento institucional y un mercado global proveedor de bienes y servicios, han provocado que exista un descuido considerable de los derechos y demandas sociales.

Desde la perspectiva del desarrollo sustentable la pobreza está estructuralmente unida a la escasez, lo que no está reconocido concreta y explícitamente por el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. El desarrollo social sustentable debe comprender como propósito fundamental la satisfacción de las necesidades esenciales de la población, en especial de los sectores menos favorecidos.

Para abatir eficientemente la pobreza y las desigualdades, es necesario superar la visión desarrollista de la acción gubernamental y de su política asistencialista caracterizada por la multiplicidad y dispersión de programas, a fin de arribar a una política de Estado para un desarrollo social sustentable e integrador.

El Estado a través de sus instituciones debe fortalecer y consolidar los ejes centrales para el desarrollo sustentable y que además son requisitos que se reconocen en el documento Nuestro Futuro Común, incluyen:


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• Un sistema político democrático que asegure a sus ciudadanos, una participación efectiva en la toma de decisiones.

• Un sistema económico capaz de generar empleo sobre una base autónoma y constante para satisfacer las necesidades básicas de la población.

• Un sistema social que evite las tensiones provocadas por un crecimiento económico desequilibrado.

• Un sistema ambiental que cumpla con el imperativo de preservar el medio ambiente.

• Un sistema tecnológico capaz de investigar constantemente nuevas soluciones, a nivel local acorde con las necesidades locales.

• Un sistema internacional que promueva modelos duraderos de cooperación y solidaridad.

• Un sistema administrativo flexible y capaz de ampliar los espacios de participación de la sociedad.

Es necesario avanzar en distintos frentes. Aprovechar las oportunidades para redefinir el enfoque del Plan Nacional de Desarrollo y apostar por el desarrollo sustentable, para superar neoliberales los sesgos del “desarrollo humano”. Se debe enfatizar que el objetivo del gobierno, debe ser la satisfacción de las necesidades de las generaciones presentes y futuras con base en el pleno ejercicio de los derechos sociales que establece el marco normativo. Debe incrementarse la credibilidad de las instituciones a través de una mayor trasparencia y evaluación, así como establecer reglas claras y sistemas de competencia para el sector privado.

Para el diseño de la política de desarrollo social sustentable necesitamos pasar de la categoría asistencial y propuestas político-partidistas a resolver desde el enfoque del desarrollo sustentable el tema de fondo: la desigualdad generadora de pobreza y marginación.

El desarrollo sustentable debe ser el eje rector del Plan Nacional de Desarrollo y constituirse en un verdadero objetivo nacional del Estado y de la sociedad. En la práctica, esto significa que las políticas públicas, económicas y sociales deben orientarse a la erradicación de la pobreza y las desigualdades. En segundo lugar, la estrategia de enfrentamiento a la pobreza ha de ser concebida como una acción integral que tenga como su principal propósito, en el mediano y largo plazo, el producir un cambio estructural en el interior de la sociedad. Por lo tanto, dicha estrategia, no puede visualizarse tan solo como un conjunto de acciones coyunturales y desarticuladas, que tengan como propósito aminorar la situación de los grupos más vulnerables de la sociedad.

La democracia como forma de organización social, implica no solamente conservar la diversidad de razas, de conocimientos, las culturas y su patrimonio, sino también


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asegurar condiciones comunes que permitan el ejercicio de los derechos humanos básicos, derechos sociales, económicos, políticos, culturales y ambientales que se interrelacionan entre sí para garantizar la satisfacción de las necesidades de la actual y futuras generaciones.

El proceso de democratización de las instituciones implica la participación de actores sociales autónomos como las ONG’s capaces de movilizar y hacer representar sus demandas para enfrentar el problema de la multidimensionalidad de la desigualdad.

Para que un sistema político democrático pueda transformar al Estado y a la ciudadanía hacia el desarrollo social sustentable, debe, a su vez, ser transformado en un juego que se desarrolle en múltiples campos y en contextos continuados de toma de decisiones. En otras palabras, el desafío consiste en transformar la democracia en un conjunto institucional que permita el ejercicio continuado del control de los gobernantes por los gobernados, para garantizar la satisfacción de sus necesidades básicas y la vigencia de los derechos sociales, lo que significa hacer que la democracia no solo funcione en los procesos electorales.

Construir un Estado para el desarrollo social sustentable no será posible mediante planes de corto plazo y estratégicos, sino muy centralmente de un sistema institucional articulado y socialmente comprometido con visión de largo plazo para materializarlo desde el corto plazo. La viabilidad de los procesos de transformación institucional dependerá en mucho de la convicción que tenga el conjunto de actores del país sobre la importancia de su participación y la forma y ritmo de implementación.

Más allá de los indicadores de salud, ingreso y educación, que marca el enfoque de desarrollo humano, se debe destacar los principios de equidad, democracia y responsabilidad intergeneracional en que se fundamenta el desarrollo sustentable. Estos se validarán en el tiempo y su concreción, demanda perseverancia, particularmente cuando el punto inicial de los procesos institucionales, como se ve en la mayoría de los casos, es la desconfianza de la sociedad con las instituciones. Sólo la perseverancia en el diálogo y la experiencia de compartir estos principios y valores de sustentabilidad, que redunden en acciones con resultados concretos pero con visión social de largo plazo, permitirán lograr la confianza entre todos los actores que concurren al proceso de reforma del Estado orientados ahora hacia el desarrollo social sustentable.

Hemos expuesto y mostrado que la pobreza y desigualdad se ha agudizado en la última década debido a la forma en que se ha focalizado la Política Social, con base en las consideraciones objetivas y subjetivas imperantes, y al problema estructural que presenta nuestra economía, del cual tipificamos los siguientes puntos, que a mi juicio son los más representativos.


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1. Es muy importante considerar que de acuerdo al INEGI 2010, en el medio rural (población con menos de 2500 habitantes) habitan 24 millones de personas, es decir, 22.12% de la población, además de ser una población altamente dispersa; en tanto que la población urbana registra una alta concentración poblacional, principalmente en las zonas metropolitanas y grandes ciudades, donde habita el 77.88% restante de la población.

2. A nivel territorial, el fenómeno de la pobreza y desigualdad se manifiesta tanto en el ámbito rural como el urbano, siendo el primero donde se presenta con mayor agudeza e intensidad, sin dejar de señalar que en los últimos años la pobreza se ha incrementado en los cinturones urbanos.

3. El fenómeno de desigualdad se finca básicamente en la distribución del ingreso. Existe una escases de oportunidades para conseguir recursos suficientes para cubrir las necesidades básicas y de recreación, debido a la falta de desarrollo en los determinantes del desarrollo humano y a los resultados del neoliberalismo y la globalización que favorece la acumulación del capital y la concentración de los beneficios.

4. La pobreza es el resultado de una dotación inicial de recursos, del desenvolvimiento de las capacidades humanas de cada individuo y, de su habilidad para manipular su entorno; lo cual implica contar con la experiencia económica, social y cultural. El propósito es encaminar a estos determinantes y a las capacidades humanas, a desarrollarse en un ambiente de ética y moral para garantizar una reducción significativa de la pobreza, y así se logre el bienestar y la paz social.

5. Los resultados de pobreza y desigualdad en el siglo XXI, medidos a través de los diferentes indicadores desarrollados en el trabajo, son los siguientes:

a) En materia de pobreza, de 2000 a 2010, si bien los resultados del CONEVAL dan cuenta de que:

• A nivel nacional, la pobreza alimentaria se decremento en 10.61%, la de capacidades se decremento en 3.8% y la de patrimonio se incrementó en 9.5%

• A nivel urbano la pobreza alimentaria se incrementó en 18.34%, la de capacidades se incrementó en 16.39% y la de patrimonio se incrementó en 22.47%.

• A nivel rural la pobreza alimentaria se decremento 24%, la de capacidades se decremento en 16.59% y la de patrimonio se decremento en 3.32%.

b) En materia de desigualdad:

• De 2000 a 2010 a nivel nacional, según el índice de Gini, la desigualdad se decremento, sin embargo, si lo comparamos con el periodo de 2000 a 2009, la desigualdad se incrementó.


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• El índice de Gini de 2000 a 2010 pasó de 0.479 a 0.474 respectivamente, y de 2000 a 2009 pasó de 0.479 a 0.546 respectivamente.

• El índice de Theil de 2000 a 2009 pasó de 0.231 a 0.214 respectivamente. • Para el año 2000 tenemos que el crecimiento promedio anual del PIB per cápita

fue de 11.18%. • Para el año 2010 tenemos que el crecimiento promedio anual del PIB per cápita

fue de 2.02%.

c) Índice de Desarrollo Humano IDH para 2010:

• El IDH nacional fue de 0.845 • Los estados de Guerrero, Oaxaca y Chiapas tuvieron el menor IDH con 0.762,

0.761 y 0.753 respectivamente. • El Distrito Federal fue el más alto con 0.900, comparado con el nacional.

d) Índice de pobreza con base en el índice FGT para 2010:

• Para la zona urbana y rural a nivel nacional, los estados de Guerrero, Oaxaca y Chiapas, representan el nivel de pobreza extrema más alta con valores de 0.7736, 0.7593 y 0.7954 respectivamente.

• En contraste con los estados de Nuevo León, Colima y el Distrito Federal que representan niveles de pobreza extrema más baja, con valores de 0.1812, 0.1979 y 0.2052 respectivamente.

e) En materia de marginación y rezago educativo, tenemos un rezago que equivale a 34 millones de individuos, entre analfabetas, los que no asisten a la escuela, indígenas y 25% de las familias más pobres sin educación; con un promedio nacional de 8 años de asistencia escolar.

1. Los limitantes estructurales de la aplicación de la Política económica y social tiene que ver con cuatro factores:

• El desorden derivado de la interacción de los procesos económicos, sociales, culturales, políticos y ecológicos.

• La relación de desventaja que presenta el Estado respecto al mercado, donde no se ha podido llegar a un equilibrio en los intercambios y la política económica que favorezca al bienestar social, y donde las relaciones cambian a través del tiempo porque están inmersas en un complejo sistema de contradicciones.

• La exclusión social, como el resultado del proceso estructural del capitalismo en sus versiones de liberalismo económico y globalización.

• Los planteamientos éticos y juicios de valor, tanto de los encargados de aplicar la política económica, como las preferencias de los individuos, y éstos como sociedad; donde se destaca la corrupción, intereses de grupo, la discriminación y


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el mal uso de los recursos públicos.

2. Las condiciones de la pobreza y desigualdad, necesariamente se ven reflejadas en la falta de capacidad de la demanda por los escasos o nulos ingresos para adquirir los bienes y servicios necesarios para vivir, ello a nivel macroeconómico es una restricción para el crecimiento económico y el desarrollo del país.

3. Se debe aplicar una Política Económica que promueva la inversión, el empleo y el ingreso para volver a crecer, es decir, se debe apoyar a las políticas sociales que mejoren los ingresos, para que se incremente la demanda y con lo cual se incentive la inversión, el empleo y el consumo, y así se incremente el Producto interno bruto.

4. Podemos decir que en el proceso de reestructuración política, económica y social de México, es posible lograr el desarrollo y estabilidad, ello mediante la aplicación de las reformas en materia educativa, financiera, laboral, fiscal y en seguridad; así como lograr el cambio de cultura económica en la población; lograr la inserción de la población al modelo y estructura económica; y poder contar con un proyecto de Estado que englobe o sea incluyente para toda la población de nuestro país.

La historia reciente de México está asociada a la presencia de crisis recurrentes las cuales han ido profundizando la situación de desigual social que significa un lastre para el desarrollo y es una materia apremiante en la agenda pendientes de los gobiernos federales, la profundidad de esta desigualdad está asociada entre otras cosas a la existencia de un gobierno centralista que ha generado grandes desigualdades entre las regiones así como al interior de las mismas, se tradujo en pequeños territorios que concentraron población, recursos económicos y políticos, y que jamás difundieron el deseado desarrollo equilibrado al resto del territorio.

Con las recientes reformas que ha adoptado el Gobierno Mexicano, ha quedado claro que no se requiere solamente de una política específica que promueva el desarrollo regional, sino que es necesario una estrategia integral que permita consolidar las iniciativas locales de desarrollo y fortalecer los gobiernos locales para que estos sean quienes coordinan los esfuerzos para impulsar el desarrollo local.

Lo anterior ante la debilidad de los regímenes estatales para generar recursos propios, ha significado que los ciudadanos han perdido la posibilidad de participar abiertamente en la toma de decisiones y que es necesario devolver a la comunidad el poder de influir de manera directa en las decisiones que han de afectar su bienestar.

Es necesario reformar la normatividad y concepción del régimen estatal, y debe fundamentarse en el papel del gobierno descentralizado y que lleva implícito la auténtica democracia y un sistema republicano que inspire la participación popular en cabildos abiertos, o en consultas directas sobre los medios de solucionar situaciones y


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problemas concretos que deben ser resueltos, como por ejemplo: la pauperización de las comunidades indígenas, la creciente informalidad de las fuentes de trabajo, la presencia de recurrentes crisis presupuestales del estado que obligan a recortar los programas sociales de contención, entre otros.

En este sentido, surge la primera medida de política pública para ir atendiendo la creciente desigualdad:

Con relación a los Ingresos Estatales y la potestad tributaria es necesario trasladar competencias de órganos nacionales centrales o descentralizados a los municipios, ya que esto implica que estos cuenten con fuentes de ingresos autónomos capaces de financiar los servicios; en este sentido se debe poner el acento sobre la carga impositiva a la renta y propiedad de los individuos que ratifique el carácter progresista de la política fiscal.

Como por ejemplo, algunas de las acciones concretas que deben implementarse incluirían:

a) Ante el problema básico que enfrentan los gobiernos municipales referente a la emergencia de financiar su gasto público deficitario, el cual merma significativamente su capacidad de acción. Las opciones de financiamiento que brinda el Sistema Nacional de Coordinación fiscal, como son: recaudación de impuestos propios, mayores participaciones y transferencias, han mostrado no ser suficientes para satisfacer las necesidades de gasto, provocando la fragilidad financiera de los gobiernos locales, y la aparición de nuevas crisis. En este contexto, considerar una alternativa de financiamiento y mejorar la forma en se administra el gasto es atractivo.

b) Mediante la bursatilización de la deuda de los Estados es muy probable que se reduzca la brecha entre sector financiero y productivo, debido a que la participación de los municipios en los mercados financieros de deuda debe estar condicionada a la realización de inversiones productivas; además, propiciará un saneamiento y transparencia de las finanzas municipales debido a las exigencias que implica participar en el mercado de valores. Pero, se deben considerar los posibles riesgos de esta vía de financiamiento, pues si no se aplica cautelosamente acentuaría las deficiencias del sistema afectando las metas económicas que justifican la descentralización.

c) Es recomendable que el financiamiento por deuda bursátil sea otorgado considerando un límite de endeudamiento en proporción con los ingresos propios. De esta forma se incentivaría a la autonomía fiscal, se incrementaría la capacidad de recaudación y se disminuiría la dependencia fiscal; además, se motivaría el incremento de dichos ingresos para adquirir mayor endeudamiento. También deben considerarse el monto de participaciones para aminorar el riesgo


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crediticio.

Por otra parte los procesos de descentralización fiscal y administración en México, son un ejemplo, de que pese a las facultades tributarias que la ley ha otorgado a los municipios mexicanos, se mantienen desequilibrios en el proceso de descentralización Política, Fiscal y Administrativa. El desequilibrio vertical se origina básicamente en la limitada capacidad impositiva de los Estados mexicanos y en las enormes responsabilidades de gasto público que deben efectuar. Esta situación los conduce a depender considerablemente de las transferencias Federales para crear políticas de bienestar. Los desequilibrios horizontales tienen que ver con las enormes diferencias entre regiones, y la necesidad de buscar una mayor capacidad e igualdad a través de los recursos que la Federación entrega a los gobiernos locales.

De esta manera las alternativas para reducir la desigual que proviene de una inadecuada estructura del gasto público, deben incidir en la forma y sentido de los procesos sustantivos como la descentralización, globalización y la crisis financiera. Así como abriendo oportunidades para que los actores locales gestionen directamente con sus recursos el desarrollo de su entorno, situación aún no contemplada en el modelo vigente, donde prevalen los paradigmas de proyectos sectoriales con control central y que deben de tener acciones de escala, y lo más importante, es que existen una cantidad enorme de iniciativas locales que sin duda son el insumo principal para el diseño de una política de bienestar y de desarrollo económico local en México.

Principios de estas acciones se encuentran las reformas para que las Entidades Federativas realicen cambios a sus respectivas leyes de deuda a fin de instaurar controles que prevengan el sobreendeudamiento.

Es por ello que a la legislaturas Estatal y Federal les corresponde seguir trabajando para dotar a los Estados de mayores opciones para reducir su dependencia financiera hacía los recursos provenientes de los derivados de la Ley de Coordinación Fiscal.

Otro ámbito de relevancia será la combinación exitosa de políticas de desarrollo que combinen metas de corto y largo plazo consistentes, principalmente en el ámbito del desarrollo de capacidades y habilidades de la población.

En este sentido, se articula la segunda propuesta de acción en el ámbito de las políticas públicas:

Desarrollar un modelo educativo público que incluya como premisa el desarrollo de habilidades y conocimiento de manera autónoma en el educando de forma que propicie una actitud positiva hacia el aprendizaje y la autocapacitación, esto permitirá dotar a la población de la capacidad práctica de resolver sus necesidades de empleo e ingreso de manera más concreta y precisa. En este


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sentido es relevante la ampliación de la obligatoriedad de la educación básica hasta los niveles técnicos y de bachillerato, medidas para reducir el fracaso escolar con acciones concretas en el ámbito de la alimentación, la salud y el acceso a la cultura.

Este enfoque debe considerar que la vida laboral se ha alargado, por lo que el individuo se verá obligado en múltiples veces a reaprender, alargando los periodos de educación también porque las actividades a desarrollar requieren una formación cada vez más específica.

Es preciso ofrecer distintas salidas a los educandos conforme a sus propias habilidades e intereses de tal forma que permita optar por diversas disciplinas y niveles profesionales para derivarlos a actividades productivas acordes a sus habilidades y actitudes, en relación con las empresas e instituciones destinatarias de formación profesional, mediante acuerdos generales de inserción laboral.

En este sentido, invertir en la protección del desarrollo en la primera infancia de la población resulta de primer orden, así como mejorar la calidad de la educación, para hacer frente a la situación de la juventud en riesgo, para ello se debe elevar a grado constitucional que la educación que imparta el estado será universal y gratuita, mejorar el funcionamiento de los mercados laborales y ampliar la cobertura de la seguridad social fomentando la inclusión social para lograr más equidad.

Otra de las medidas de política pública orientadas a reducir el grado de desigualdad, tiene que ver con la combinación de medidas de política económica y de desarrollo social:

Mejorar sustancialmente los esquemas de regulación del estado del estado de las actividades económicas, lo que implica una reingeniería mayor al esquema general de regulación que abarque los tres niveles de gobierno y sea coherente y consistente con el fomento a las actividades productivas formales, fuertemente orientado a fortalecer canales de crecimiento económico impulsado por sectores productivos con alto impacto para generar más empleo en sectores marginales y promover el acceso al crédito de pequeños productores en sectores agrícolas.

Este nuevo modelo debe incluir:

1. Combatir la ineficacia de los mercados, para impedir que la presencia relevante de grandes empresas desarticulen los esfuerzos e iniciativas productivas nacionales.

2. Fomentar la competencia y el desarrollo de nuevas empresas, principalmente en sectores de alto contenido tecnológico.


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3. Establecer procedimientos más transparentes en las contrataciones y concesiones protagonizadas por el Estado y las instituciones públicas, procurando fortalecer las iniciativas locales de producción y a la micro y pequeña empresas.

4. Propiciar esquemas alternativos de financiamiento del gasto en pensiones por el procedimiento de aumentar la edad de la jubilación y aumentar así la vida laboral de los ciudadanos, cada vez con una expectativa de vida más prolongada y en mejores condiciones de salud.

De esta manera debemos concluir ratificando que la desigualdad debe ser una de las principales problemáticas de los tres órdenes de gobierno. Como se ha visto implica un alto costo social, dado que es injusta, pues trunca las aspiraciones y las condiciones de bienestar de las personas, que ni pueden realizarse en sus aspiraciones ni cumplir con el propósito de ascenso social y una vida digna a sus hijos. En el político, las diferencias extremas de ingreso son incompatibles con la democracia: por mucho que el voto tenga un efecto igualador en el acceso al sistema político, los más ricos siempre tendrán más capacidad que los más pobres de lograr que ese sistema funcione a su favor. Por su parte en materia económica, la desigualdad es ineficiente, pues supone tener que destinar recursos que por definición son escasos, a evitar los grados extremos de pobreza, en lugar de apoyar proyectos de desarrollo de amplio alcance a través de mejorar la educación y la innovación tecnológica. En este sentido se constituye como la principal amenaza a la democracia y tiene un efecto devastador a mediano y largo plazo para la economía.


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