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México 2016

Las Reformas Estructurales en México:una reflexión hacia el futuro.Christian M. Sánchez Jáuregui

Esta investigación, arbitrada por pares académicos, se privilegia con el aval de la institución editora.

ISBN:

Primera edición, Febrero 2016Universidad de Guadalajara Centro Universitario de Ciencias Económico AdministrativasInstituto de Investigación en Políticas Públicas y GobiernoPeriférico Norte , No. 799, edificio B 212

Zapopan, Jalisco, México 45100Prometeo Editores S.A. de C.V. C. Libertad 1457 / Col. AmericanaC.P. 44160 Guadalajara, Jalisco, México 45100

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cualquier otro, inventado o por inventar, sin permiso expreso, precio

y por escrito del autor.

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IntroduccIón

Christian M. Sánchez Jáuregui

La economía mundial atraviesa en estos últimos años la coyuntura más des-favorable que ha enfrentado desde aquella Gran Depresión de los años trein-ta. Su origen más inmediato data del colapso del mercado hipotecario de los Estados Unidos de América. A partir de entonces, los desajustes monetarios y financieros en las economías desarrolladas, y en resto del mundo, son una constante.

Para México resulta imperante realizar reformas estructurales en áreas estratégicas debido a que es una economía emergente, tanto para competir exitosamente con la dinámica del sistema económico internacional como para afianzar un desarrollo equitativo, sustentable y de largo plazo. No obstante esto, en nuestro país existe la idea que la situación financiera y de pobreza que atraviesa la nación es responsabilidad de la clase política, la cual habría sido considerada como incapaz de lograr acuerdos para de fondo reformar.

Ante este escenario, la primera acción del Gobierno Federal, dirigido por Enrique Peña Nieto (Presidente de los Estados Unidos Mexicanos), fue suscri-bir el 02 de diciembre de 2012 el Pacto por México, un acuerdo político entre los tres principales partidos nacionales (PRI, PAN y PRD), que tuvo como pro-pósito “impulsar las reformas para resolver los problemas estructurales que viene arrastrando el país desde hace varias décadas, así como posibilitar lo que llaman la gobernabilidad a través de reformas en el campo electoral y en la impartición de justicia” (Presidencia de la República, 2012).

Once reformas estructurales fueron aprobadas por el Congreso durante los primeros veinte meses de la administración del Presidente Peña Nieto, las cuales son: Laboral; Hacendaria; Financiera; Transparencia; Energética; Educativa; Político-Electoral; Telecomunicaciones y Radiodifusión; la nueva Ley de Amparo; el Código Nacional de Procedimientos Penales; y la de Com-petencia Económica.

Como consecuencia de ello se han modificado 42 artículos de la Constitu-ción, se han aprobado 101 decretos legislativos que han reformado 136 orde-namientos, y se han creado 12 nuevas instituciones en materia educativa, de

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desarrollo social, electoral, de seguridad, telecomunicaciones, competencia y energía. Se trata, evidentemente, de la reforma más profunda a la Constitu-ción Mexicana desde la Revolución Mexicana.

Sin duda el gobierno es el responsable de la implementación, pero la so-ciedad civil se encuentra frente a la obligación cívica de vigilar y apoyar para que ello sea así.

En virtud de ello, las universidades e instituciones de educación superior deben generar espacios para el análisis y la discusión de las propuestas que permita hacer una valoración ponderada de los alcances, efectos y dudas que genera la aplicación de dichas reformas estructurales.

Como ejemplo del compromiso de la Universidad de Guadalajara con la sociedad nacional, y con la jalisciense en especial, adquiere el objetivo de re-flexionar acerca de los beneficios potenciales de las reformas, sus problemas, obstáculos, riesgos de estancamiento y distorsión. Por ello ha convocado, a través de la Red de Políticas Públicas y del Instituto de Investigación en Polí-ticas Públicas y Gobierno, al Coloquio de Invierno titulado: LAS REFORMAS ESTRUCTURALES EN MÉXICO: UNA REFLEXIÓN HACIA EL FUTURO.

En este evento, de estricto carácter académico, se abordaron seis refor-mas (Energética, de Telecomunicaciones, Laboral, Político-Electoral, Hacen-daria y Educativa) en seis paneles integrados por investigadores expertos de la Universidad de Guadalajara, y por algunas personalidades invitadas. Como resultado de este Coloquio surgió la presente obra colectiva que el lector tie-ne ahora en sus manos, la cual busca recopilar las reflexiones de algunos de nuestros panelistas en torno a las reformas, su agenda, contribuciones así como sus probables riesgos, desvíos y fallas.

Del panel de discusión acerca de Reforma en Telecomunicaciones, coordi-nado por Annel A. Vázquez Anderson, se incluyen dos ensayos. La RefoRma en TeLecomunicaciones de Gabriel Torres Espinoza, quien aborda los principales elementos normativos asociados a la reforma presentada en 2013 del sector de las telecomunicaciones. En su análisis destaca aquellos aspectos positivos y negativos en términos de su potencial impacto social y económico. Asimis-mo, contrasta otros elementos tales como la democracia y las reformas legis-lativas para contextualizar el peso de este sector con respecto de las demás reformas estructurales.

• 7IntroduccIón

Las BRechas en eL acceso a Las TeLecomunicaciones en Los hogaRes de méxico y su ReLación con La RefoRma aL secToR de Las TeLecomunicaciones, de Iván Alejandro Salas Durazo, evidencia las diferencias que existen en los Estados en relación con el acceso a los servicios de las telecomunicaciones. A partir de la infor-mación presentada se cuestiona algunos de los supuestos sobre los cuales se basa la reforma del sector de las telecomunicaciones, gestada en 2013.

Del panel de expertos titulado Reforma Laboral, coordinado por Iván Ale-jandro Salas Durazo, surgen tres interesantes contribuciones. El trabajo Re-fLexiones JuRídicas a ceRca de La uTópica RefoRma LaBoRaL de 2012 en méxico, de Ángel Guillermo Ruiz Moreno, se desarrolla un sustancial recuento histórico de las condiciones que condujeron a la reforma laboral. Asimismo, se discu-te de manera minuciosa los principales problemas que aquejan al mercado laboral mexicano, los cuales impiden implementar acciones que garanticen el derecho de los trabajadores a contar con un empleo decente y con acceso a seguridad social.

En el texto expecTaTivas de La RefoRma LaBoRaL y La insTauRación deL modeLo mexicano de fLexi-expLoTación, elaborado por Christian M. Sánchez Jáuregui y Julio Antonio Villalpando Guerrero, establece que las recientes modifica-ciones realizadas a la Ley Federal del Trabajo puestas en contraste con las efectuadas por países europeos y latinoamericanos, plantean un escenario poco alentador respecto de la generación de nuevos empleos, dado que sus objetivos parecen re-editar las experiencias flexibilizadoras del modelo lati-noamericano, de un modelo que han denominado de flexi-explotación, ya que deja de lado principalmente las más fundamentales garantías de seguridad social para el trabajador.

Finalmente, se sitúa el artículo méxico: peRspecTivas de cRecimienTo deL empLeo anTe La RefoRma LaBoRaL de 2012, de Enrique Cuevas Rodríguez, quien analiza las características del empleo y las posibilidades para la creación de nuevos empleos por considerarlo el principal objetivo de la llamada reforma laboral. Se utilizan las estadísticas y los indicadores derivados de la Encuesta Nacio-nal de Ocupación y Empleo, a cargo del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, y de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social. Se hace una revi-sión de los datos y se muestran algunos de los resultados del desempeño en materia laboral. Se critica el modelo económico vigente que no sólo frena el

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empleo, sino también el crecimiento económico y se argumenta a favor de la hipótesis del crecimiento hacia adentro, es decir, hacia lo interno.

Del panel Reforma Político-Electoral, coordinado por Iván Alejandro Salas Durazo, se recogen cuatro trabajos. El artículo RefoRmas esTRucTuRaLes y RefoR-mas poLíTico eLecToRaL, de Javier Hurtado González, hace un repaso del devenir de las últimas reformas políticas más importante en el país. En particular analiza el acuerdo nacional denominado Pacto por México, que se ha impul-sado durante el presente sexenio del presidente Enrique Peña Nieto, donde se involucran varias reformas incluida la político-electoral, en las cuales se encuentra el común denominador de ser diseñadas para resolver problemas generados en el pasado inmediato.

Respecto de la reforma de 2014 en esta materia se establece una pro-puesta de reformas pendientes, agrupadas de manera enunciativa, como un conjunto de 52 reformas. De las cuales señala 24 como obligadas (que corres-ponden al futuro inercial y tendencial), 15 necesarias, 10 deseables y cuatro de segunda generación (futuro deseable).

Visualiza que éstas, junto con las 36 faltantes como producto de los com-promisos aún no cumplidos del Pacto por México, constituyen la agenda de reformas que debe realizar nuestro país para resarcir las omisiones y ausen-cias tenidas en las reformas político-electorales que se han realizado en Mé-xico, después de la Reforma de 1977. Al final sugiere una ruta de los objetivos que deberían seguirse en la próxima generación de reformas, en las materias que necesita México.

La contribución titulada La nueva RefoRma poLíTica en méxico: cuLTuRa cívica y podeR ciudadano, de Andrés Valdez Zepeda, aporta un enfoque crítico donde ad-vierte como principal problema nacional el deficiente cumplimiento del Estado de derecho. Puntualiza que esta problemática, en la materia político-electoral, se manifiesta en diversos aspectos de la actividad político-electoral: publicidad de precampañas y de campañas electorales; topes de gastos de pre-campaña y campaña; financiamiento del narcotráfico en las campañas; entre otros as-pectos. Asimismo, señala los obstáculos institucionales en la recién aprobada reforma político-electoral. Su propuesta se centra en la reconstrucción del ca-pital social para que funcione nuestro sistema democrático.

El texto eL camBio poLíTico en méxico: un BaLance a La Luz de La RefoRma eLec-ToRaL de 2014 de Alberto Arellano realiza un balance de la reforma electoral

• 9IntroduccIón

de 2014, en perspectiva diacrónica y la coyuntura acontecida en la elección del 07 de junio de 2015. En este apartado se intenta valorar la reforma en su justa dimensión para situar el proceso y los saldos que dejó la contienda político-electoral en tres vías: 1) ubicar la travesía de la transición mexicana; 2) valorar el diseño institucional de la reforma electoral de 2014; y 3) obser-var los saldos en la coyuntura y en retrospectiva. Finalmente pide hacer un compendio de lo logrado, lo que falta por hacer y los pendientes en el cambio político mexicano.

Por último en el ensayo ¿Y el empoderamiento ciudadano? lo que la reforma político-electoral omitió en 2014, de Francisco González Vallejo y Rodrigo Al-berto Reyes se puede encontrar una lectura crítica de la reforma político-elec-toral del 2014 en México. A partir de las características del sistema electoral mexicano se problematizan los aspectos no contemplados por la reforma, a partir de lo cual los autores proponen que los cambios normativos no impac-tan en una de las características negativas de nuestro sistema electoral: su incapacidad para empoderar al elector y favorecer una cercanía entre éste y sus representantes; permaneciendo intacto un esquema, donde no se maxi-miza la influencia del pueblo sobre sus gobernantes.

Del panel de la Reforma Hacendaria, coordinado por Julio Villalpando Gue-rrero, se recogen tres contribuciones. El artículo RefoRma hacendaRia y cRe-cimienTo económico, de Willy Cortez Yactayo, el cual trata de responder a la pregunta si la reforma hacendaria, aprobada a finales del año 2013 e imple-mentada en 2014, representa un punto de quiebre en la política fiscal.

En lo particular busca evaluar el impacto que dicha reforma está teniendo en el desempeño de algunas variables macroeconómicas, dado que uno de sus principales objetivos es precisamente fomentar el crecimiento económi-co. Hasta donde podemos inferir no encontramos evidencia que las medi-das tomadas expresen un cambio significativo con respecto de las reformas realizadas por los distintos gobiernos que antecedieron al presidente actual Enrique Peña Nieto.

El texto La RefoRma hacendaRia: su efecTividad y pRospecTivas, de Clemente Hernández Rodríguez, ofrece un análisis de la efectividad de la reforma ha-cendaria llevada a cabo en México en los últimos años, así como algunas re-flexiones que surgen de sus prospectivas futuras en el corto, mediano y largo

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plazo. Con un enfoque integral de la reforma hacendaria se pueden ligar otras reformas que buscan reestructurar a la macroeconomía mexicana.

Para este investigador la implementación de la reforma hacendaria ha te-nido algunas repercusiones positivas. Por ejemplo ha provisto al sector pú-blico de recursos para usarlos en infraestructura. Sin embargo, también pre-senta dificultades para los empresarios y consumidores que son sensibles a un aumento en la tasa impositiva.

El ensayo sisTema nacionaL anTicoRRupción y La vigiLancia aL gasTo fedeRaLi-zado, de Antonio Ruíz Porras y Nancy García Vázquez, discute cómo ha sido la evolución de la vigilancia del gasto federalizado en el nivel subnacional, y cómo se trata de generar un análisis empírico de esta vigilancia a través de las auditorías practicadas a las entidades federativas. Con estos elementos discuten los posibles resultados de la reforma estructural recién aprobada, y sus implicaciones en la transformación de las instituciones encargadas de vigilar dichos recursos públicos.

Finalmente del panel de expertos titulado Reforma Educativa, coordinado por Julio Villalpando Guerrero, se recogen dos contribuciones. De la cola-boración titulada RefLexión geneRaL soBRe eL RefoRmismo mexicano y eL vaLoR de Las RefoRmas esTRaTégicas, de Juan Díaz de la Torre, se puede ubicar una re-flexión en torno al proceso reformador del Estado Mexicano en el cual su aplazamiento, originado por diferencias ideológicas, ha frenado el desarrollo e impedido desplegar las potencialidades de la nación, retrasando el creci-miento económico, la inversión y el desarrollo social entre ellas, la elevación de la calidad de la educación que permitiera alcanzar los estándares de una economía globalizada.

En este contexto el autor refiere que los maestros de México saben que la reforma educativa representa un marco esencial para iniciar la transfor-mación que nuestro país necesita, y se acompaña por convicción, dado que el desarrollo del país no debe ser rehén de nadie. También hace hincapié en que se trata de un proceso que demanda un tratamiento integral de todos los implicados para dar una respuesta efectiva al gran mosaico social que representa México, por lo cual manifiesta el rechazo de los maestros al trata-miento reduccionista que responsabiliza de las fallas en la educación pública sólo al maestro. Así, elevar la calidad educativa implica que todos los actores

políticos comprendan que esta situación es un reflejo de los aspectos que están fallando en todo el país.

En el ensayo efecTos de La RefoRma educaTiva soBRe eL meRcado de TRaBaJo, de Jordi Planas Coll, el lector puede encontrar de manera puntualizada algunas ideas que permiten entender la articulación entre la reforma educativa y el mercado laboral mexicano. Asimismo, en el documento se enfatiza en la polí-tica educativa mexicana y sus efectos en la cobertura educativa de los niveles medio superior y superior, así como su correspondencia con las necesidades de los empleadores.

Con esta obra la Universidad de Guadalajara, a través de la Red de Políti-cas Públicas y del Instituto de Investigación en Políticas Públicas y Gobierno, refrenda su compromiso con la sociedad mexicana, y en especial con la ja-lisciense, en cuanto a la reflexión, el análisis crítico y la elaboración de alter-nativas de solución en temas que impactan de forma decisiva a los sectores estratégicos del país.

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Mensaje del Mtro. Itzcóatl Tonatiuh Bravo Padilla

Inauguración del II Coloquio de Invierno 2015

“LAS REFORMAS ESTRUCTURALES EN MÉXICO: UNA REFLEXIÓN

HACIA EL FUTURO”, miércoles 25 de febrero de 2015

10:00 horas; Paraninfo Enrique Díaz León

Muy buenos días tengan todos ustedes.

Agradezco la invitación que se me ha hecho para participar en la inaugura-ción de este Primer Coloquio de Invierno de la Red de Políticas Públicas de la Universidad de Guadalajara.

El tema central de esta jornada “Las Reformas Estructurales de México: una reflexión hacia el futuro”, nos remite al análisis de la naturaleza, los al-cances y las repercusiones de este conjunto de transformaciones que impac-tan los sectores estratégicos de nuestro país.

Este coloquio, en sí mismo, representa un cambio en cuanto a su orien-tación y alcance respecto a los tres coloquios anteriores organizados por el Instituto de Investigación en Políticas Públicas y Gobierno de la Universidad de Guadalajara; en función de que por primera vez se enfoca a recuperar e incentivar el trabajo de la Red de Políticas Públicas, conformado por más de 140 investigadores de la institución que se dedican al análisis de las políticas públicas del Estado de Jalisco y de México.

Aprovecho la ocasión para reconocer al Dr. Luis Aguilar Villanueva, por su labor al frente del Instituto –y ahora también de la Red–, y hago extensiva esta felicitación a su equipo de trabajo, ya que desde su creación en el año 2011, este instituto se ha destacado por el análisis interdisciplinar de los te-mas que conforman la agenda pública.

14 •Mtro. Itzcóatl Tonatiuh Bravo Padilla

Entre sus aportaciones, destacan la creación de los observatorios “Sobre el Control del Gasto Público” y “Académico de Políticas Públicas”, así como la fun-dación de la “Red de Políticas Públicas de la UdeG”, en agosto del año pasado.

Esta Red, que ahora define el rumbo de este coloquio, se ha creado como un espacio para el diálogo, la cooperación y la generación de propuestas en-tre investigadores y académicos de distintos campos del saber, quienes labo-ran en esta Casa de Estudio, o bien, nos acompañan de otras instituciones del país, y comparten el interés por los aspectos del ámbito público.

Con relación a las reformas estructurales como objeto de análisis de este coloquio, puede sustentarse que desde la década de los años 70’s, en nuestro país se han llevado a cabo numerosos intentos por “modernizar” la adminis-tración pública federal, con el objeto de lograr estabilidad, crecimiento econó-mico y mejores niveles de convivencia democracia.

Si bien, se han presentado avances en cuestión de transparencia, fiscali-zación, eficiencia del gasto y evaluación de programas, por mencionar sólo algunos, por lo general se ha carecido de una lógica integral que otorgue sentido a los cambios parciales y establezca vinculaciones unos con otros.

Como resultado, y de acuerdo con especialistas como Guillermo Cejudo y Sergio López Ayllón, la aplicación de las leyes por parte de las administra-ciones federal, estatal y municipal, responde a un conjunto de lógicas que son congruentes en muchas de las ocasiones, aunque en otras llegan a ser totalmente contrapuestas.

En el contexto de un nuevo gobierno en México, a partir de 2012 y como respuesta a demandas históricas por parte de la ciudadanía, el Gobierno Fe-deral ha promovido una serie de reformas llamadas estructurales.

Así, durante los últimos veinte meses en nuestro país, hemos sido testi-gos de la aprobación por parte del Congreso de la Unión de once reformas: la Energética; de Competencia Económica; de Telecomunicaciones y Radio-difusión; Hacendaria; Financiera; Educativa; Político-Electoral; la nueva Ley de Amparo; el Código Nacional de Procedimientos Penales; de Transparencia y la Laboral.

En el marco de este coloquio se analizarán varias reformas: la energéti-ca, de telecomunicaciones, laboral, educativa, hacendaria y político-electoral. Para ello, se realizarán seis paneles integrados por investigadores de esta Casa de Estudio y por personalidades invitadas en función de su experiencia

y participación en la implementación de dichas reformas.En la Universidad de Guadalajara consideramos que la correcta, eficaz

y oportuna aplicación de las reformas, depende de que la nueva legislación se traduzca en mejores oportunidades para los mexicanos, en mayor com-petitividad, productividad y, sobre todo, en el incremento de las acciones de inclusión social.

Ante el conjunto de cambios promovidos por las reformas estructurales, las universidades e instituciones de educación superior estamos llamadas a generar foros para la revisión, el análisis y la discusión de las propuestas; con la finalidad de alcanzar el objetivo más importante de todos: erradicar las enormes desigualdades sociales en nuestro país.

Con la realización de este Coloquio, nuestra Alma Mater refrenda su com-promiso con la sociedad jalisciense en cuanto a la reflexión, el análisis crítico y la elaboración de propuestas en temas que impactan de forma decisiva los sectores estratégicos de nuestro país.

Precisamente, la Red de Políticas Públicas de la Universidad de Guadalaja-ra tiene como objetivos “generar y dar a conocer a la ciudadanía y al gobierno los resultados de investigación de la Universidad, que pueden ofrecer solu-ción a problemas de interés público”.

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reforma en telecomunIcacIones

y radIodIfusIón

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la reforma en telecomunIcacIones

Gabriel Torres Espinoza

La reforma constitucional en telecomunicaciones,1 y su respectiva ley regla-mentaria, la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión,2 dieron un viraje histórico en la materia para, sin lugar a dudas, ser discontinuas con un pasado de carácter monopólico e instituciones anacrónicas para el signo de los tiempos. Por supuesto, como cualquier reforma, es siempre perfectible. No obstante, las reformas o son posibles y factibles, o simplemente no pueden lla-marse reformas. Es decir, toda reforma debe cumplir la garantía mínima de su logro consensual y cabal promulgación; si no es así, no estamos hablando de una propuesta de reforma legal sino de una propuesta académica en el mejor de los supuestos. En ese sentido, sin duda alguna, la reforma constitucional en materia de radiodifusión y telecomunicaciones, llegó al punto máximo de tensión entre su contenido y la factibilidad para su aprobación, por la forma en cómo trastocó y “golpeó” los poderes fácticos y empresariales más fuertes del País. Se trata pues, de una reforma de contenido y alcance amplio.

No obstante, en primer término, vale la pena preguntarnos si ésta y las otras 10 reformas estructurales3 impulsadas por el presidente de la Repúbli-ca, Enrique Peña Nieto, ¿alcanzarán el crecimiento económico tan cacareado por el Gobierno Federal? Al respecto, es importante destacar que la Organiza-ción para el Desarrollo y Desarrollo Económico (OCDE), estima que en 2019 la reforma en telecomunicaciones –suponiendo que su implementación sea inmediata y correcta–, generará tan sólo un 0.06 por ciento de crecimiento económico adicional anualmente. Aún más, el conjunto de reformas estruc-turales aprobadas en lo que va del sexenio de Enrique Peña Nieto (11), en el año de 2019 generarán apenas un punto porcentual (1%) de PIB adicional,4 en el supuesto de que su implementación se dé de manera inmediata y correcta. No obstante, la OCDE señala que la reforma en materia de anticorrupción y judicial propuesta por este organismo, aún no aprobada en el País, podría

1 Publicada el 11 de junio de 2013, en el Diario Oficial de la Federación (DOF).2 Publicada el 14 de julio de 2014 en el DOF.3 Son 11 en total: Energética, Telecomunicaciones, Competencia Económica, Financiera,

Hacendaria, Laboral, Educativa, Código Nacional de Procedimientos Penales, Ley de Amparo, Política – Electoral y Transparencia.

4 Crecimiento económico y crecimiento del PIB, son conceptos que hacen alusión a la misma cosa.

20 • Gabriel Torres Espinoza

generar un crecimiento anual del PIB de 0.50 por ciento. Es decir, una sola reforma de ese contenido y calado podría generar la mitad del crecimiento económico que estarían generando las 11 reformas estructurales ya apro-badas. Al respecto, resulta relevante destacar que la reforma en materia de anticorrupción y judicial que la OCDE está proponiendo a México, es la re-forma que por sí sola conseguiría mayor crecimiento económico: ni siquiera la reforma petrolera traería consigo un repunte de la economía tan alto, pues mientras que la reforma anticorrupción y judicial afianzaría un crecimiento anual de 0.5 por ciento, la reforma petrolera, sólo alcanzaría un crecimiento per se del 0.45 por ciento (Organización para el Desarrollo y Desarrollo Eco-nómico [OCDE], 2015: 10), como se aprecia en el siguiente Cuadro.

Cuadro 1. Impacto de la reforma en el nivel del PIB a mediano plazo5

Vía crecimiento de la producti-

vidad (%)

Vía intensi-ficación de capital (%)

Vía Creci-miento de empleo (%)

Creci-miento del

PIB (%)

A. Reformas del Pacto por México 0.41 0.51 0.03 1.0

1. Regulación del mercado

a) Telecomunicaciones 0.06 0.06

b) Electricidad y gas 0.32 0.32

c) Petróleo 0.45

2. Reforma del mercado laboral

Protección al empleo 0.03 0.03

3. Estructura fiscal 0.07 0.07

4. Reforma legal 0.03 0.03

B. Reformas adicionales: 0.91 0.00 0.10 1.0

5. Reforma judicial 0.50 0.50

6. Reforma del mercado laboral

a) Reformas en pro de la for-malidad

0.42 0.42

b) Perticipación de las mujeres 0.10 0.10

Total 1.82 0.51 0.13 2.0

5 Estimaciones de la OCDE de las reformas que se han legislado y las que se prevén. Efecto después de 5 años, suponiendo que su implementación sea inmediata y correcta.

Fuente: Estudios Económicos de la OCDE México, 2015.

• 21La RefoRma en teLecomunicaciones

No obstante, debemos reconocer que ante el carácter tan cambiante de los precios del petróleo y la incertidumbre intrínseca de su valor, la reforma en-caminada a fortalecer el Estado de derecho, sería la que nos daría una garan-tía absoluta sobre el tamaño del crecimiento económico que generaría según la OCDE. Aún más, hay que subrayar que el estudio líneas arriba citado de la OCDE, si bien fue publicado en enero de este año (2015), está elaborado so-bre estadísticas del 2014, desconociéndose el mes en que culminó la recolec-ción de estas [probablemente a medio año]. Ello, porque ante el nuevo pano-rama global del petróleo, es muy probable que las estimaciones de la OCDE tuvieran que ser corregidas, pues la primera baja de los precios del petróleo se registró en junio de 2014 (El Economista, 2014: párr. 5) al punto de llegar, hoy día, a precios insospechados y alarmantes, cuando los precios de éste se registraban de manera exponencial y constante a la alza. Ya en junio pasado (2015), ante el dramático contexto económico suscitado en todo el Mundo (baja de los precios del petróleo, crisis griega, fortalecimiento del dólar, etc.) la OCDE redujo sus estimaciones de crecimiento para México en 2015, al pasar del 3.9 por ciento estimado en noviembre de 2014, al 2.9 por ciento; mien-tras que para 2016 su estimación la ajustó a 3.5 por ciento, cuando ya había indicado un 4.2 por ciento para este año (CNN Expansión, 2015: párr. 1 y 2).

La predicción de la OCDE, no debe resultarnos ajena ni extraña. Todo estudio serio y confiable que mida la competitividad económica de un País, contempla de manera sustantiva el indicador referente al Estado de derecho, es decir, a la fortaleza y consolidación de sus instituciones en materia de procuración e impartición de justicia. Así pues, poco podemos esperar de las reformas estructurales en materia de crecimiento económico si no tenemos un país confiable y de instituciones fuertes. En ese sentido, resulta atinado y agudo el juicio que la OCDE, hizo recientemente sobre nuestro País: “la per-cepción generalizada de corrupción, la gobernanza administrativa endeble y una insuficiente aplicación de las leyes constituyen problemas serios que desalientan la inversión y promueven la informalidad.” (OCDE, 2015: 4).

Aunque ya se aprobó la reforma constitucional en materia de anticorrup-ción,6 que prevé la creación del Sistema Nacional Anticorrupción, aún está pendiente la publicación de su Ley General, que daría creación formal al nue-vo Sistema Nacional Anticorrupción, y sentido a los principios constituciona-

6 Publicada el pasado 27 de mayo de 2015 en el DOF.


les establecidos para él. En ese sentido, de acuerdo al Segundo Transitorio de la Reforma, la respectiva Ley General deberá ser aprobada a más tardar el 28 de mayo de 2016. No obstante, las entidades federativas deberán adecuar su legislación, en 180 días –a más tardar– posteriores a su publicación (en víspe-ras del 2017). Lo anterior, para poder decir que tenemos un sistema fuerte en materia de anticorrupción, en el supuesto de que las reformas resulten ser de largo alcance y profundidad. En ese sentido, será hasta inicios de 20177 cuan-do podremos saber si la OCDE avala la instrumentación y reglamentación de la reforma y si coincide con los parámetros que, de acuerdo a su análisis, debería tener. Aún así, faltaría la parte “judicial” que la OCDE está proponien-do para asegurar un crecimiento del 0.5 por ciento en los próximos años. No obstante, no deja de ser curioso que Peña Nieto logró aprobar todas las reformas estructurales que envió al Congreso, incluso aquellas consideradas como imposibles e impensables (p. ej. la energética) pero, anterior al crecien-te reclamo social y de la opinión pública, simplemente no pasó su propuesta de creación del Sistema Nacional Anticorrupción, que había enviado desde noviembre de 2012 como presidente electo, a través de la Bancada del PRI en el Congreso de la Unión, para su puntual análisis y dictamen en la respectivas Comisiones, y la ulterior aprobación en el Pleno (AM, 2014, párr. 5).

Ahora bien, resulta oportuno preguntarnos ¿cuáles son los factores faci-litadores de su implementación y los obstáculos posibles para ello? Sin duda, el más importante factor facilitador de implementación de la Reforma, tiene que ver con el hecho de que se elevó a rango constitucional la imposibilidad de suspender “las normas generales, actos u omisiones de la Comisión Fede-ral de Competencia Económica y el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT)” mediante juicio de amparo; y las resoluciones emanadas de estos or-ganismos constitucionales autónomos sólo podrán impugnarse por “viola-ciones cometidas en la resolución o durante el procedimiento”, esto es, por violaciones de forma [debido proceso] y no de fondo (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Art. 28, Fr. VII). Lo anterior resulta especial-mente relevante, puesto que prácticamente todas las resoluciones que emitía anteriormente el extinto Cofetel eran nulificadas, debido a que los corporati-vos empresariales generaban una sinfín de amparos para suspender el acto

7 Esperando la publicación de su Informe sobre el contexto institucional mexicano (evaluado un año antes a su publicación), es decir, evaluaría el 2016 para publicar su Informe respectivo en 2017 (como regularmente ocurre).


reclamado mediante juicio de garantías, mismo que se alargaba al paso de los años, para dejar sin operación los actos de autoridad de la entonces Cofetel.

De acuerdo a lo anteriormente expuesto, es conveniente preguntarnos ¿Qué o cuáles obstáculos podrían subsistir para poner en marcha esta Re-forma? A pesar de las previsiones –expuestas líneas arriba– que tomó el le-gislador, los empresarios afectados por las reformas han hecho una serie de estrategias para anular los beneficios que, en detrimento de sus intereses, suponen para los usuarios. Por ejemplo, la eliminación del cobro por servicio de larga distancia, vigente desde el 1ro de enero del 2015, supondría un aho-rro anual para los consumidores de hasta 32 mil millones de pesos (Dinero en Imagen, 2014: párr. 3), no obstante, todos los operadores de telefonía fija (Telmex, Cablevisión, Maxcom, etc.) no redujeron el precio de sus paquetes, simplemente compensaron la eliminación de la larga distancia con otros ser-vicios. Por ejemplo, Cablevisión aumentó la velocidad de su Internet de 10 a 20 megas, en lugar de reducir sus tarifas. Maxcom, ofrecía en sus paquetes 50 minutos de larga distancia, ahora los minutos de LD los transformaron en eventos o llamadas nacionales a números fijos y celulares sin importar su duración. En cambio, Telmex, hizo algo parecido: incluye también minutos a celular y de larga distancia internacional ilimitados (Mural, 2015).

Otro ejemplo, es el sinfín de trabas que han documentado diversos medios de comunicación para poder desbloquear un aparato celular en menos de 24 horas y sin costo alguno, uno de los beneficios que supone la Reforma. Sin embargo, en la mayoría de los casos, se pide llevar el contrato del servicio y la última factura para clientes de pospago, además de original y copia de identi-ficación, factura de compra del equipo [para supuestamente descartar robo], que es lo que se les pide a todos los clientes que estén suscritos en cualquier modalidad de pago. Estas trabas, para evitar el cambio de compañía celular por parte del usuario, son realizadas a pesar de que las empresas tienen la información de la cuenta y con el código de Identidad Internacional de Equi-po Móvil (IMEI), pueden saber si el teléfono es robado. En fin, casi se pide la “cartilla de vacunación” para hacer válidos nuestros derechos. (Mural, 2015).

Así las cosas, ¿Cuáles son los efectos directos en su campo y sus efectos indirectos en otros campos? Sin duda, el crecimiento económico que a 5 años empezaría a generar la Reforma, en caso de ser implementada correcta e inmediatamente, no parece ser muy alentador (0.06 por ciento). No obstante,


este juicio de valor sólo refiere a la mejora de la dimensión macroeconómica, que la Reforma estaría impulsando. Desde una perspectiva social, tendría-mos que reconocer que aunque la Reforma supone un buen número de bene-ficios para los usuarios, los empresarios han encontrado la forma de “sacarle la vuelta” a ellas, ya no a través del ejercicio de medios de defensa, sino me-diante estrategias de oferta en sus paquetes; o bien, exigiéndoles a los usua-rios trámites tortuosos con el fin de obstaculizar el ejercicio de sus derechos, como observamos líneas arriba. En ese sentido, el Gobierno Federal y los órganos constitucionales autónomos encargados de hacer valer la Reforma, deberán informar de manera constante y puntual a los usuarios para impedir arbitrariedades que atenten contra sus derechos reconocidos en la Ley.

No obstante, debemos reconocer también que hay beneficios inmediatos que por su naturaleza no podrán ser objeto de restricción alguna.

• La constitución del IFT y COFECE como órganos constitucionales au-tónomos.

• Dos nuevas Cadenas Nacionales de Televisión.

• Must carry, must offer.

• Televisa ni Grupo Carso (preponderantes) podrán adquirir derechos exclusivos de transmisión sobre “contenidos audiovisuales relevan-tes” (encuentros deportivos y otros de gran audiencia).

• Eliminación del roaming.

• Eliminación del cobro por larga distancia.

• Para los consumidores del servicio móvil de prepago su saldo vencerá en un año, y no en uno o dos meses como estaba establecido.

• Los usuarios del servicio celular de prepago podrán consultar su sal-do sin que les cueste un sólo centavo.

• Las compañías de telefonía celular bonificarán o harán descuentos por las fallas en el servicio o cargos indebidos.


• Portabilidad de número a otras compañías en 24 horas. (Cambiar tu línea de compañía).

• Se establece la figura de defensor de las audiencias.

• Más derechos para los usuarios y las audiencias con discapacidad: los noticiarios de mayor audiencia de todas las televisoras deberán llevar subtítulos y lengua de señas mexicana.

• Desaparición en 2015 de la señal analógica de televisión.

• Un nuevo organismo público descentralizado de radiodifusión, deno-minado Sistema de Radiodifusión del Estado Mexicano.

• Apertura a la inversión extranjera directa (hasta el 100 por ciento en telecomunicaciones y hasta el 49 por ciento en radiodifusión).

• México Conectado, conectividad gratuita a Internet en 250 mil sitios públicos del País (escuelas, hospitales, centros comunitarios, parques y plazas públicas, instituciones de gobierno, etc).

• Los reconocidos “medios públicos” pasan a ser concesionarios, para dejar atrás su estatus jurídico de “permisionarios”.

• Defensores para las audiencias.

A la luz de lo anterior, entonces, ¿cuáles son las omisiones de la reforma en radiodifusión? Aunque los medios públicos pasaron de ser permisionarios a concesionarios [de uso público, y uso social], la cuestión referente a su finan-ciamiento, a las alternativas que se les concedieron para la gestión de recursos, resultó ser muy escueta en comparación a otros países del Mundo. Según la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión no podrán explotar o pres-tar con fines de lucro sus servicios de telecomunicaciones, de radiodifusión o capacidad de red. Ello, a pesar de que en el Décimo Transitorio constitucional de la Reforma en telecomunicaciones, preveía para los medios públicos “au-tonomía de gestión financiera” y “opciones de financiamiento”. Esto es suma-mente importante porque cada día los recursos para los medios públicos son más escasos y, sin embargo, cada día es más costosa la producción de calidad.


Al respecto, resulta importante destacar que la Radiotelevisione Italiana (RAI),8 percibe ingresos por publicidad, venta de programas y pago por visión que corresponden al 46 por ciento de sus ingresos anuales. Aún más, el in-greso que percibe por medio del canon televisivo9 representa el 54 por ciento restante de sus ingresos (El País, 2012: párr. 8). Actualmente, el importe anual del canon televisivo italiano es de 130 euros por familia, en caso de que pague anualmente (Zoom News, 2014: párr. 13). Por concepto de estos ingresos, el conglomerado RAI ejerció un presupuesto dos mil 888 millones de eurosen 2012 (Luis Arroyo, et. al. 2012: pág. 141). De ese tamaño es el presupuesto que percibe la RAI, mientras que a contraparte está el caso del medio público mexicano que mayor presupuesto ejerce a nivel nacional, Canal Once, que el año pasado (2014) recibió apenas 610 millones de pesos, el equivalente al 1.07 por ciento que percibe la RAI. Lo anterior es muy importante, puesto que los medios públicos deben ser “fiel de la balanza” en el mundo de la comuni-cación social, respecto de los medios comerciales, que en no pocas ocasio-nes manejan un derecho humano [el del acceso a la información], mediante criterios económicos. Por supuesto, los sesgos pueden encontrarse en unos y otros, no obstante, el peor de los mundos es contar únicamente con conso-lidados medios de comunicación comercial en el mundo de la comunicación social [que supone un derecho humano], y medios públicos completamente rezagados del presupuesto, ergo de las audiencias. Aún más, el mejor supues-to que afianza la pluralidad de la información, así como su imparcialidad y objetividad, es el medio público bien reglamentado que ejerce un presupues-to importante y amplio comparativamente, a través de alternativas viables de financiamiento que no demeriten o mitiguen su independencia y autonomía: destacando el canon televisivo, que resulta de un derecho y no de una con-cesión graciosa del gobierno en turno, al que muchas veces se tiene que la-mentablemente adular para conseguir un financiamiento estable y razonable.

Pero son muchos los casos de medios públicos europeos que manejan sistemas de financiamiento viables y alternos, que aseguran su independen-cia y objetividad. Otro caso es el de la BBC de Londres, que no publicita co-merciales en su programación, pero cobra un impuesto anual a los ingleses

8 Es un medio público, italiano.9 Es un impuesto que los gobiernos europeos cobran a sus habitantes con el objeto de finan-

ciar la televisión pública. Son muchos los paradigmas de éste impuesto, que puede cobrarse en función del número de televisores en el hogar, basado en una proporcionalidad al consumo de luz, en cada compra de televisores, etc.


que ronda los 180 euros, que se obtiene a través de la venta de televisores, para subvencionar con un monto anual de cinco mil millones de dólares a la reconocida televisora pública inglesa. (Mediatelecom, 2013: párr. 29). De igual forma, destacan otros ejemplos de financiamiento que sustentan la televisión pública en el Viejo Continente:

La televisión pública francesa con cinco canales de televisión, tuvo un

presupuesto para 2012 de 3.000 millones de euros, que se sufraga a razón

de una tasa de125 euros por hogar. Dispone de 11.000 trabajadores. En

el caso de los medios públicos audiovisuales alemanes, con 8.000 millo-

nes de euros de presupuesto para 2012. Su financiación supone el pago

de un canon de 228 euros por hogar y año, lo cual financia el 90 por 100

del presupuesto a lo que se suman los 400 millones de ingresos publi-

citarios y ventas de derechos. En el caso del sistema alemán ZDF, como

segundo canal de televisión que tiene una única señal para todo el país,

su presupuesto es de 2.100 millones y cuenta con 3.600 trabajadores (...)

En España, RTVE tuvo un presupuesto algo inferior a los 1.000 millones

de euros en 2012, que se cubre vía presupuestos generales del Estado, lo

que supone un costo de unos 68 euros por hogar [canon televisivo]. A lo

anterior se unen los ingresos derivados de la tasa de reserva del uso del

espectro radio eléctrico que se destina en un 100 por 100 a la financiación

de la Corporación RTVE. (Luis Arroyo, et. al. 2012: pág. 139-141).

Esta es una de las principales razones que afianzan en los medios públicos eu-ropeos una verdadera autonomía financiera y una real independencia editorial, frente al gobierno en turno. Algo indispensable en un gobierno democrático.

Entendida la magnitud de lo anterior, los medios públicos deben hacer valer los sustantivos principios que la reforma constitucional en telecomunicaciones dispone en su Décimo Transitorio para los medios públicos, de “autonomía de gestión financiera” y “opciones de financiamiento”, mismos que no se materia-lizaron en la legislación secundaria. Así pues, una buena y viable propuesta de-bería ir encaminada a acceder –como mínimo– al uno por ciento de los gastos que en comunicación social y publicidad hagan las instituciones públicas de los tres niveles y órdenes de gobierno, tal y como se les aseguró a los medios co-munitarios e indígenas mexicanos con el presupuesto que destinan para estos


fines los entes públicos federales (Ley Federal de Telecomunicaciones y Radio-difusión). Lo anterior, porque los recursos para los medios públicos son cada vez más escasos y las audiencias a las que informan y forman, más grandes y exigentes. Se trata de establecer alternativas viables de financiamiento para los medios públicos, con el fin de asegurar el principio de “independencia edi-torial” que dispone el Décimo Transitorio de la reciente reforma constitucional en telecomunicaciones. Para volver a pasar estos problemas, de mala gestión legal, sería muy importuno impulsar la creación de una Comisión de Radio y Televisión Pública en la Cámara de Diputados y de Senadores, puesto que las actuales comisiones únicamente representan los intereses de los grandes emporios nacionales. Lo anterior, con la finalidad de presentar iniciativas en pro del fortalecimiento de los medios públicos en esta Comisión de Radio y TV Pública, y que éstas sean debidamente atendidas y estudiadas, con el objeto de que puedan dictaminarse y posteriormente subirse al Pleno para su aproba-ción, y no quedarse únicamente en “la congeladora”.

A la luz de lo anterior, vale la pena preguntarse ¿Qué efectos en los sectores social y económico podrían observarse a corto, mediano y largo plazo? El primero, sin duda, tendría que ver con el proyecto “México Conectado”, que contempla conectividad gratuita a Internet en 250 mil sitios públicos del País, antes de finalizar el 2018. Ello para cumplir a cabalidad con lo dispuesto en el Décimo Cuarto Transitorio de la Reforma: “que por lo menos 70 por ciento de todos los hogares y 85 por ciento de todas las micros, pequeñas y media-nas empresas a nivel nacional, cuenten con accesos con una velocidad real para descarga de información de conformidad con el promedio registrado en los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)”. Ello supone una noticia de la mayor relevancia para nuestro País, puesto que de acuerdo al Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), apenas el 44.4 por ciento de la población mexicana de seis años o más, es usuaria de Internet. Se trata pues, de una medida importantí-sima para reducir la lacerante brecha digital en nuestro país.

De igual forma, como verdad de Perogrullo se sabe que el sector de las telecomunicaciones, debido a una mayor competencia, generará más y me-jores servicios y precios en nuestro País. Del mismo modo, las dos nuevas Cadenas Nacionales de Televisión suponen una mayor y mejor pluralidad y calidad de los contenidos en la televisión.


No obstante, no debemos confundir el debate. Si bien es cierto, que la Re-forma impulsará un crecimiento económico prácticamente insignificante o de poca relevancia, la Reforma deberá valorarse por sus beneficios al usuario, en el entendido de que impacten de manera decidida en su calidad de vida y bolsillo. Esta tesis, ¿representa un contrasentido o antinomia? Por supuesto, no. La dimensión macroeconómica, que tendría que ver con el crecimiento económico, no necesariamente refleja la condición social y humana de un país, es decir, la microeconomía de éste.10 Esto es, si la Reforma se pensó para el usuario, lo que se debe medir es su utilidad y función social.

10 De acuerdo al Banco Mundial, el PIB Per Cápita de México en 2013 fue de 10 mil 307 dóla-res anuales (que resulta de dividir el PIB Nacional entre el número de habitantes de un País). El indicador anterior, supone que todo mexicano (trabaje o no) percibe 158 mil 109 pesos anualmen-te o, lo que es lo mismo, 13 mil 175 pesos mensuales (precio del dólar en 2013). Reconociendo lo anterior, este supuesto ingreso per cápita en nuestro País sería por demás suficiente para superar el umbral de pobreza y de vulnerabilidad social, para el que son necesarios 6 mil 408 pesos por persona (CONEVAL, 2013), es decir, el PIB Per Cápita es 2.05 veces mayor que este umbral. No obstante, de acuerdo al CONEVAL (2013), existen 53.3 millones de mexicanos en condición de pobreza, de los cuales 11.5 millones están en pobreza extrema. Aún más, ni siquiera la inmensa mayoría de la población ocupada en el País –es decir, la que trabaja–, alcanza el PIB Per Cápita mexicano. De acuerdo a ENOE (2013), el 93 por ciento de la población ocupada percibe menos de 5 salarios mínimos, es decir, menos de 10 mil 378 pesos mensuales; mientras que el PIB Per Cá-pita nos dice que todo mexicano, trabaje o no, percibe 13 mil 175 pesos mensuales (¿¿¿???). Aún más, mientras que en 2003 la masa salarial representaba el 34 por ciento del PIB, para 2012 pasó a representar tan sólo el 26 por ciento (Sistema de Cuentas Nacionales). A contraluz, de 1996 a 2014, según el Fondo Monetario Internacional el PIB mexicano ha crecido en promedio a una tasa de 2.9 por ciento anualmente (lo que se denomina crecimiento económico). Es decir, a pesar de que hubo crecimiento económico en el País no sólo no creció ni se estancó la masa salarial respecto del PIB, pasó a representar 8 puntos porcentuales menos en tan sólo nueve años (2003-2012). Esto es, en la última década, a pesar de que se registró una mayor productividad, creció la inequidad en la distribución de la riqueza. El Fondo Monetario Internacional se pronunció en este sentido, señalando que en el Siglo XX “la brecha de ingresos entre los países ricos y los países pobres se ha ampliado (…) el producto per cápita creció apreciablemente, pero la distribu-ción del ingreso entre los países muestra hoy una mayor desigualdad que a comienzos del Siglo XX.” Como sostiene el economista (PhD) y presidente ecuatoriano Rafael Correa, “por primera vez en la Historia, la pobreza en la humanidad no obedece a una escasez de recursos, sino a una pésima distribución de la riqueza (…) puede haber crecimiento empobrecedor. El crecimiento económico no es una condición ni necesaria ni suficiente para disminución de la pobreza: con una mejor distribución de la riqueza, y crecimiento de 0 por ciento (0%), se puede eliminar la pobreza”. Expuesto lo anterior, lo que se trata de explicar es que la macroeconomía no explica la dimensión de la microeconomía y, por tal razón, si bien es cierto la reforma en telecomunicacio-nes traerá consigo un crecimiento adicional del 0.06 por ciento, su éxito debe medirse en función de los beneficios directos que incidan sobre el usuario, no sobre el crecimiento económico. Ello no quiere significar una disyuntiva entre macroeconomía y microeconomía: ambos factores son importantes y relevantes, de acuerdo a los intereses que se tengan uno más que otro, no obs-tante, si la reforma se pensó para el usuario lo que se debe medir es su utilidad y función social.


reforma polítIco electoral: los gobIernos de coalIcIón

De 1977 a la fecha, se han llevado a cabo 11 reformas estructurales para el sistema electoral mexicano: 1977; 1986-1987; 1989-1990; 1993; 1994; 1996; 2002; 2003; 2005; 2007-2008; y la de 2014. Es decir, desde hace 38 años, prácticamente cada elección se ha jugado con reglas diferentes. No obstante, a pesar del dato anterior, es importante destacar que año con año existe un menor nivel de satisfacción con nuestra democracia, de acuerdo a datos pu-blicados por el Latinobarómetro (Latinobarómetro, 2013: pág. 19).

Figura 1. Apoyo a la democracia en México: Latinobarómetro 2013

Porcentaje de mexicanos que consideran que “la democracia es preferible que cual-

quier otra forma de gobierno”: Latinobarómetro

Fuente: Elaboración propia, con base a datos del Latinobarómetro 2013.

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2013

63 53 53 59 54 48 43 42 49 40 37

0

10

20

30

40

50

60

70


De acuerdo a la gráfica 1, es posible apreciar que a pesar de que se suscitaron ligeros repuntes en algunos años, es innegable que la satisfacción con nues-tra democracia muestra una clarísima tendencia a la baja. De esta manera, no queda la menor duda de que las últimas reformas electorales aprobadas en nuestro País, no han logrado revertir esa creciente insatisfacción con nuestra democracia, lo cual arroja un diagnóstico grave y a su vez desafiante.

Por si fuera poco lo anterior, de acuerdo al Latinobarómetro de 2013 [el último publicado hasta ahora], es de destacar que de entre los 18 países lati-noamericanos más importantes, México es el país de la Región que ostenta el menor nivel de apoyo a la democracia, pues sólo ¡el 37 por ciento de los mexicanos considera que es preferible la democracia sobre cualquier otra forma de gobierno! Le sigue Guatemala, en un 2do lugar, con un 41 por ciento de apoyo a la democracia; y en un 3er lugar Honduras, con 44 por ciento.

Figura 2. Apoyo a la democracia en América Latina: Latinobarómetro 2013

Apoyo a la democracia, sobre cualquier otra forma de gobierno:

Latinobarómetro 2013

Fuente: Elaboración propia, con base a datos del Latinobarómetro 2013.

87

7371

63 62 61 60 56 53 52 50 50 49 4949

44 4137

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100


Teniendo en cuenta lo anterior, resulta oportuno analizar un punto específico de la Reforma Político – Electoral de 2014, hasta ahora poco discutido en su justa dimensión.

Los gobiernos de coalición, surgen por la errónea y muy repetida tesis que considera que desde 1997 ha habido una crisis de gobernabilidad o pa-rálisis gubernamental en México, debido a que el partido político del cual es emanado el Presidente de la República no ha tenido mayoría absoluta en la Cámara de Diputados. Es decir, el recurrente escenario de gobiernos dividi-dos desde entonces, ha provocado confrontación y no cooperación entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo.

Cuadro 2. Mayorías Absolutas en el H. Congreso de la Unión (1997 – 2018)

Presidente de la República Año¿Su partido cuenta con mayoría absoluta en la Cámara de Senadores?

¿Su partido cuenta con mayoría absoluta en la Cámara de Diputados?

Ernesto ZedilloPRI

1997-2000

SíRepresentación en la Cámara: 63.6%

No

Representación en la Cá-mara: 47.8%

Vicente FoxPAN

2000-2003 No

Representación en la Cámara: 35.9

No


2003-2006

No


Felipe CalderónPAN

2006-2009 No


No


2009-2012

No


Enrique Peña NietoPRI

2012-2015 No


No


2015-2018

No


Fuente: con base a datos de la Cámara de Diputados, en cuanto a las reformas hechas al articu-lado constitucional, por periodo presidencial.


No obstante, a pesar de que desde 1997 el partido político del cual es emana-do el Presidente no ha tenido mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, y mayoría absoluta en la de Senadores desde 2000, es importante destacar que es precisamente este lapso (1997 a la fecha) el que registra mayor número de reformas constitucionales aprobadas por periodo presidencial. Y, como todos sabemos, las reformas constitucionales requieren no de mayoría absoluta, sino de mayoría calificada en ambas Cámaras y la aprobación de la mayoría de las Legislaturas de los Estados. Veamos.

Figura 3. Reformas a la Constitución por Periodo Presidencial

Fuente: con base a datos de la Cámara de Diputados, en cuanto a las reformas hechas al articu-lado constitucional, por periodo presidencial.

Así las cosas, ¿cuál parálisis legislativa o crisis gubernamental? Como puede verse, de 1997 al 26 de mayo de 2015, han sido reformados en 240 ocasiones los artículos de la Constitución; mientras que del 5 de febrero de 1917 al 31 de diciembre de 1996, fueron 385 veces reformados los artículos de nuestra Carta Magna. Aún más, el periodo presidencial que más reformas constitu-cionales ha emprendido es el de Felipe Calderón, con 110 cambios al articu-lado constitucional; y le sigue Ernesto Zedillo (con 77 reformas a los artículo

818

24 22

1518

20

2

1119

40

34

66

55

77

31

110

73

Cambios al articulado constitucional

Cambios al articulado constitucional


de la Constitución) y Enrique Peña Nieto (con 73). Por supuesto, todo parece indicar que Peña Nieto romperá el récord de Zedillo, por lo menos.

Los gobiernos de coalición entrarán en vigor en 2018, no obstante, resulta conveniente plantearnos algunas preguntas.

1. ¿Qué tan conveniente resulta una coalición de partidos, después de reconocer el supuesto nada lejano de que una misma coalición de partidos que asegure mayoría absoluta en una Cámara en la otra Cá-mara no? La pregunta anterior, adquiere mayor relevancia después de una elección intermedia, puesto que la correlación de fuerzas en am-bas Cámaras (por el “voto de castigo”) cambia de manera significativa. Asimismo, parece que se olvida que una reforma a la ley necesita ser aprobada por ambas Cámaras, siempre y cuando su resolución no sea exclusiva de una sola [puesto que se le da importancia casi de manera única a la mayoría lograda en el Congreso, y no a la que se forma(ría) en el Senado].

2. Ahora bien, ¿Qué tan conveniente resultará para el partido político del Presidente buscar una coalición de partidos mucho más amplia, que le asegure mayoría absoluta en ambas Cámaras? En el entendido de que cuanto mayor es el número de partidos incorporados en una coalición de gobierno, menor es el margen de acción para reformar y cambiar las leyes, debido que los puntos ideológicos que son comunes se aco-tan cada vez más.

3. Una interrogante aún más desafiante. ¿Qué tan importante resulta contar con mayoría absoluta [mediante gobiernos de coalición] en ambas Cámaras? Nada importante, pues en nuestra Constitución está plasmado prácticamente todo y, por tal razón, si, por ejemplo, se quiere transformar el régimen laboral se hace necesario cambiar la Constitución, lo mismo que si se desea cambiar el contexto en ma-teria de radiodifusión y telecomunicaciones, la CNDH, el IFT, Cofece, INE, Oples, el financiamiento y los tiempos distribuidos a los partidos políticos en radio y televisión, los mismos gobiernos de coalición y un larguísimo etcétera. No está de más recordar que las 11 reformas


estructurales de Peña Nieto, pasaron primeramente por cambios a la Constitución, para su posterior legislación secundaria. Lo anterior se agrava cuando las reformas constitucionales deben ser también aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los estados para su promulgación, en el sentido de que se antoja imposible una misma correlación de fuerzas políticas en los estados que a nivel federal. En Estados Unidos, por ejemplo, el tener mayoría absoluta sí tiene sen-tido para gobernar, puesto que su Constitución es de principios y re-glas generales, y las reformas de gran calado se ejecutan a través de cambios en la legislación secundaria, no en la constitucional: su Carta Magna registra apenas 27 cambios en sus 228 años de vigencia.

4. Pero aún, e ignorando todo lo anterior, surgen más y más problemas. Nuestra Constitución determina que en caso de que el Presidente de la República opte por un gobierno de coalición, el Senado de la Repú-blica ratificará los nombramientos de todos los Secretarios de Estado a excepción hecha del de la Defensa Nacional, Marina, Gobernación y Relaciones Exteriores. Suponiendo que al inicio de la gestión del Presidente de la República, se dé la conformación de un gobierno de coalición ¿qué pasará después de concluido el periodo de las reformas pactadas por la Coalición? Es decir, ¿Qué pasará si el Presidente deci-de emprender otra agenda de reformas, obligado por la circunstancias o por su ideología, que esa coalición no está dispuesta a apoyar? El costo político a asumir será muy grande, pues tendrá que destituir a todos los Secretarios de Estado para conformar una nueva coali-ción. Es decir, el Presidente estaría prácticamente atado de manos en cuanto a maniobrabilidad legislativa. Ahora bien, llegado el período intermedio de elecciones, lo más probable es que esa misma coalición no le asegura mayoría en la Cámara de Diputados, por lo que se verá forzado a formar una nueva coalición y con ello un nuevo equipo de Secretarios de Estado. Todo parece indicar que un gobierno de coa-lición, resultaría peor que la enfermedad, pues terminaría por acotar mucho el margen de acción y de gobernabilidad del Presidente.

Así las cosas, la mejor solución es conformar coalición por proyecto determi-nado, o también llamadas coaliciones legislativas, en el entendido de que cier-


tas propuestas del Presidente son consensuadas con fuerzas parlamentarias estratégicas por cuestiones de afinidades ideológicas, sin reducir el margen de acción de la Iniciativa de Reforma. Por ejemplo, Peña Nieto sacó adelante la reforma energética con el PAN y la financiera con el PRD, siendo éstos partidos enemigos recalcitrantes de una y otra. Debe entenderse que las coa-liciones de gobierno en torno a una agenda política se logran con voluntad y profesionalismo político, no por decreto constitucional.

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las brechas en el acceso a las telecomunIcacIones en los hogares de méxIco y su relacIón con la

reforma al sector de las telecomunIcacIones

Iván Alejandro Salas Durazo*

IntroduccIón

Las telecomunicaciones han sido uno de los principales motores para el de-sarrollo económico debido a que se han vuelto fundamentales en la dinámica social y productiva (Zhang, 2013). Su principal valor radica en la aplicabilidad, ya que prácticamente todos los sectores las utilizan como herramienta para el intercambio económico y el bienestar social (Calzada y Estruch, 2011). Maris-cal (2005) afirma que las telecomunicaciones reducen los costos de transac-ción entre los agentes dando como resultado la generación de capital social dado que establecen las bases para la interacción social y productiva. Sin embargo, cada tipo de telecomunicación contribuye de manera diferente a la consecución de estos objetivos. Czernich, Falck, Kretschmer y Woessmann (2011) señalan que la telefonía favorece la coordinación entre agentes eco-nómicos ya que reduce drásticamente los costos de transacción; mientras que el internet acelera la difusión de ideas y conocimiento generando com-petencia que conduce a la innovación en los procesos, la creación de nuevos modelos de negocio y el desarrollo de productos y servicios.

A partir de la masificación del internet durante la década de los noventa, las telecomunicaciones pasaron de ser una cadena vertical caracterizada por un único proveedor de servicios a una cadena horizontal conformada por proveedores codependientes unos de otros para la oferta de servicios (Li y Whalley, 2002). Esto ha significado un cambio en la manera en la que interac-túan las empresas teniendo como consecuencia nuevos modelos de negocio en complejas cadenas productivas en donde la infraestructura y los servicios cohabitan simbióticamente (Zhang, 2013). Cambini y Jiang (2009) señalan

* Profesor investigador adscrito al Instituto de Investigación en Políticas Públicas y Go-bierno del Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas de la Universi-dad de Guadalajara. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, datos de contacto: [email protected]

40 • Iván Alejandro Salas Durazo

que las telecomunicaciones se basan en la infraestructura, ya que afirman que la innovación tecnológica se sustenta en las redes que transmiten la in-formación. Sin embargo, Ganuza, Perca y Viecens (2011) advierten que este tipo de segmentación tiene como efectos no deseados pocos incentivos a la inversión en infraestructura por los altos costos de implementación; dando como resultado una reducción en la calidad de los servicios.

Hamelink (1999) sintetiza estos elementos en la siguiente cadena causal: (1) la infraestructura en telecomunicaciones es esencial para el desarrollo; (2) la instalación y actualización es costosa; (3) por lo tanto se requiere de capital privado y; (4) para atraer la inversión los gobiernos deben privatizar las em-presas de telecomunicaciones y liberar los mercados bajo un esquema que fa-vorezca la competencia. Esto ha significado la intervención del Estado a través de la regulación (o no regulación) de este sector. En ese sentido, las políticas públicas juegan un papel fundamental para su desarrollo (o rezago) debido a que cada curso de acción impacta directa e indirectamente en otros sectores de las telecomunicaciones, así como en las esferas social y productiva.

En el ámbito de las políticas públicas, las telecomunicaciones han sido un tema atípico en la agenda debido a su naturaleza dinámica. La discusión gira en torno a la capacidad de regulación del Estado y su velocidad de adaptación ante el cambio tecnológico. Su estudio considera el acceso al mercado por par-te de las empresas y la competencia al interior de cada subsector. Su impacto es visible a través de la cobertura, tarifas, diversidad y calidad de los servicios. A lo anterior hay que añadir la transición de monopolios públicos a empresas privadas que utilizaron su capacidad tecnológica y posicionamiento para aca-parar otros sectores. Por lo tanto, la formulación e implementación de políticas públicas genera directa e indirectamente crecimiento económico y bienestar social o conduce a la protección de monopolios derivando en ineficiencia y re-zago en la implementación de nuevas tecnologías. Adicionalmente en econo-mías emergentes, se presentan dos barreras que limitan el desarrollo del sec-tor de las telecomunicaciones: la irregularidad en la cobertura de los servicios y el vacío en la regulación (Mariscal, 2005). El primero se evidencia a través de la centralidad en la oferta de servicios hacia las grandes ciudades; mientras que el segundo se hace palpable por prácticas monopólicas, nula competencia real y opacidad en el marco de operación establecido por el Estado.

• 41Las brechas en eL acceso a Las teLecomunicaciones en Los hogares de méxico y su reLación con La reforma aL sector de Las teLecomunicaciones

Considerando lo anteriormente señalado, en el presente escrito se cuan-tifican las brechas en el acceso a las telecomunicaciones de los hogares en México considerando cuatro elementos: telefonía fija y móvil, internet y te-levisión digital. De esta manera es posible anticipar algunos de los posibles efectos que tendrá la reforma en el sector de las telecomunicaciones aproba-da en 2013 ya que dos de sus principales premisas con relación a los usuarios es el aumento en la calidad de los servicios y la disminución de los precios. Para ello, se diseñaron conjuntos basados en lógica difusa tomando como caso de estudio las treinta y una entidades federativas y al Distrito Federal empleando información correspondiente a 2014. Se parte de la hipótesis de que el impacto que tendrán las acciones derivadas de la reforma será mayor en la medida en la que los usuarios cuenten con la infraestructura y equipo necesaria para acceder a los diferentes servicios de telecomunicaciones; y a su vez, las entidades que presenten mayor rezago aumentarán las brechas de acceso generando indirectamente desigualdad.

el Impacto de las telecomunIcacIones en los ámbItos socIal y económIco

A raíz de la masificación de la telefonía fija durante la década de los setenta y ochenta, las telecomunicaciones se han posicionado como uno de los ele-mentos clave para el desarrollo social y económico. Esto debido a su impacto directo e indirecto en la dinámica productiva. Katz y Avila (2010) señalan tres aspectos para cuantificar el desarrollo de las telecomunicaciones en un país y por consecuencia, su impacto para el crecimiento económico: (1) la adopción de servicios medida a través de la penetración en el mercado (suscriptores por habitante u hogar) y los precios como elemento de masificación; (2) la innovación en nuevos productos, entendida como la variedad de productos, funcionalidad y calidad del servicio. También se consideran las fallas, tiempos caídos, cobertura de servicios, servicios móviles y acceso a la red y; (3) el nivel de consolidación de la industria de las telecomunicaciones, tomando como base los servicios ofrecidos, los beneficios obtenidos y la inversión realizada.

Czernich, Falck, Kretschmer y Woessmann (2011) agregan que la banda ancha por encima de los demás tipos de telecomunicaciones ha impactado en


el desarrollo económico. El supuesto en el que se basa consiste en el volumen de información que permite manejar, dando como resultado que el mercado se transparente y se reduzcan las barreras de entrada. Katz y Avila (2010) profundizan al asociar directamente la penetración de la banda ancha con el crecimiento económico evidenciado a través del producto interno bruto y la generación de empleo; específicamente en tres dimensiones: (1) en el sector de negocios aumenta la productividad, ya sea mediante la implementación o la mejora de los procesos; (2) entre la población contribuye a la inserción de nuevas aplicaciones y servicios en términos financieros o de comercio y; (3) incrementa la productividad de las empresas dado que permite maximizar las cadenas productivas acercando a proveedores y clientes.

Esto sugiere que las telecomunicaciones no es un sector monolítico en su utilidad, sino que cada tipo aporta distintos elementos que en conjunto propician el desarrollo social y económico. Como se señaló anteriormente, la telefonía es capaz de reducir los costos de transacción e incentivar la in-teracción entre los agentes debido a que elimina la barrera de la distancia. En ese sentido, la telefonía móvil se ha convertido en el principal medio de comunicación entre las personas debido a que los adelantos tecnológicos han hecho posible una cobertura cercana a la universal a precios relativamente accesibles. Por su parte, el internet ha permitido el almacenamiento y manejo de volúmenes grandes de información dando pie al desarrollo de las redes sociales y bases de datos asociadas a la productividad. De manera que los avances tecnológicos han permitido un procesamiento cada vez mayor de información haciendo posible la integración de otros sectores de las teleco-municaciones como la telefonía, televisión, videoconferencias, servicios de posicionamiento global, entre otros. Esto se hace visible a través de las múl-tiples plataformas compatibles entre sí que permiten la oferta simultánea de servicios. Y es precisamente la velocidad del desarrollo tecnológico el princi-pal obstáculo para regular este sector, ya que la respuesta gubernamental es menor a un mercado en continua evolución y expansión.

A nivel gubernamental, Bar y Park (2006) señalan el creciente interés de los municipios por incorporar las telecomunicaciones como parte de su pro-visión de servicios públicos, particularmente el WiFi. La lógica de esto es la facilidad para su implementación ya que su costo es relativamente bajo y es posible utilizar parte de la infraestructura existente para montar la tecnolo-


gía. Persigue los siguientes objetivos: proveer conectividad a los empleados gubernamentales, hacer sus centros de convención más atractivos, atraer negocios y ofrecer servicios de internet a los ciudadanos. Existen fundamen-talmente tres razones por las cuales se ha presentado esto: el uso libre del an-cho de banda destinado al WiFi, la interconexión y compatibilidad de la tecno-logía y los bajos costos de los equipos de conexión inalámbrica. En términos de los servicios municipales, el internet ha posibilitado automatizar funciones tales como la detección de fuego, atención policiaca, monitoreo, revisión de medidores, apoyo a las actividades municipales e intergubernamentales. A nivel de la ciudadanía ha traído beneficios como el fortalecimiento de la trans-parencia a través de la publicación de estadísticas e indicadores, servicios en línea y acceso a las reuniones del gobierno. Sin embargo, existe un mercado consolidado detrás de este servicio en el que el Estado participaría como otro proveedor más con la desventaja de haberse incorporado tardíamente. Cabe señalar que históricamente este sector se desarrolló y consolidó desde la ló-gica del sector privado. De manera que su incursión generaría distorsión en los precios dado que la provisión de este servicio por una entidad pública o bien se tendría que adaptar a la dinámica del mercado o generaría ineficiencia a través de subsidios para su sostenimiento debido a la constante inversión para la aplicación de nuevas tecnologías.

Independientemente de lo anterior, las brechas de inequidad entre las naciones y las regiones son claramente evidenciables a través de las tele-comunicaciones. Mariscal (2005) señala que existe una brecha digital entre países desarrollados y las denominadas economías emergentes en la infraes-tructura, cobertura y calidad de los servicios. Esta asimetría conlleva a que las telecomunicaciones tengan mayor impacto en países con mejores condi-ciones económicas (Zhang, 2013). Esto también se presenta al interior de las naciones ya que típicamente las regiones urbanas tienen mayor cobertura y mejores servicios que las zonas rurales (Mariscal, 2005).

las polítIcas públIcas en el sector de las telecomunIcacIones

El estudio de las telecomunicaciones en las políticas públicas es un campo en expansión ya que el desarrollo de nuevas tecnologías ha conducido a la oferta


de nuevos servicios que se han adelantado a la capacidad de regulación del Estado. Cambini y Jiang (2009) señalan que la principal tensión en este sector radica entre la decisión de incentivar la competencia para reducir los precios y aumentar la cobertura o dar certidumbre a las empresas dominantes para que inviertan en el desarrollo de nuevas redes y tecnología. La primera gene-ra beneficio social y la segunda crecimiento económico.

Katz y Avila (2010) identificaron tres niveles en los que las políticas pú-blicas intervienen en el desarrollo del sector de las telecomunicaciones: el marco institucional, la regulación del sector y las políticas que inciden indi-rectamente. El marco institucional plantea el conjunto de condiciones iniciales que determinan la capacidad de un país para aprovechar a las telecomunica-ciones como un elemento generador de crecimiento económico. Se asocia di-rectamente con la participación del Estado para supervisar el mercado de las telecomunicaciones, ya sea a través de las autoridades regulatorias o de la par-ticipación directa o privatización en la provisión de redes o servicios. El marco regulatorio se refiere a las normas y leyes que definen la competencia del sec-tor. La regulación se presenta en diferentes ámbitos y momentos. Se destaca el acceso al mercado, la privatización de empresas públicas, la regulación de los precios, políticas de interconexión y compatibilidad, la oferta de servicios adicionales montados sobre la tecnología tradicional, la diversificación a tra-vés del establecimiento de mecanismos para incentivar la competencia y la inclusión competitiva de empresas internacionales. Finalmente, las políticas indirectas están presentes en incentivos fiscales para favorecer la inversión, el uso de las telecomunicaciones para la innovación del sector productivo y esquemas generales para evitar prácticas monopólicas (Cava y Alabau, 2006).

En términos de la provisión de servicios de telecomunicaciones, los go-biernos han optado por privatizar a las empresas (típicamente de telefonía fija) con la finalidad de mejorar su eficiencia. Melody (1999) señala que es-tas acciones estuvieron encaminadas a dotarlas de independencia comercial para que pudieran atraer capital que les asegurara modernización, expansión y capacidad técnica para operar. En América latina, estos cambios fueron ori-ginados por las profundas crisis económicas originando efectos no deseados como la consolidación de monopolios y duopolios privados y rezago en la implementación de nuevas tecnologías (Mariscal y Rivera, 2005).


Stiglitz (1999) advierte que paralelo a la privatización es necesario un marco regulatorio y la creación de condiciones para que exista competencia. De otra forma se presentarán monopolios no regulados que operan con ma-yor ineficiencia conduciendo a precios aún mayores para los consumidores. Melody (1999) profundiza al señalar que la venta de las empresas telefónicas a un precio inferior al real ha generado cuantiosas pérdidas económicas; de-legando el manejo del monopolio a particulares sin que esto signifique una mejora en la provisión o cobertura de los servicios. Hamelink (1999) respon-de a lo anterior señalando la importancia de la secuencia en la que esto se lleva a cabo; cuando se abre primero el mercado a la competencia, la privati-zación de las empresas se hace a un precio menor debido a que se reduce su participación; mientras que si se privatiza y después se abre la competencia se establecen las condiciones para el acaparamiento del mercado.

La telefonía fija ha sido situada en la literatura como la primera referen-cia para el estudio de las políticas públicas con relación a las telecomunica-ciones. Desde su masificación durante las décadas de los sesenta y setenta su operación era vista como un monopolio natural que debía administrar el Estado. El principal objetivo de estas empresas era la búsqueda de cobertu-ra universal a precios razonables, así como evitar los abusos implícitos que conlleva un monopolio (Stiglitz, 1999). Esto no necesariamente significó una provisión eficiente del servicio, ya que los recursos públicos se utilizaban ex-clusivamente para la operación generando un importante rezago en términos de infraestructura y adopción de nueva tecnología. El problema no radicó en la propiedad del gobierno, sino que la falta de competencia en combinación con la regulación conducía a la ineficiencia. Al margen de lo anterior, existía la percepción de que la telefonía era un bien nacional que de no ser adminis-trado por el Estado comprometería la soberanía de un país.

Sin embargo, a raíz de la masificación de la telefonía móvil durante la déca-da de los noventa y del internet a principios del 2000 se crearon las condicio-nes para que emergiera un nuevo mercado que a diferencia de la telefonía fija el Estado no contaba con la infraestructura para su provisión. Esto trajo como resultado una serie de efectos no deseados asociados a la regulación como la transferencia de monopolios a otros sectores para acaparar el mercado.

Lo anterior condujo a la reforma del sector de las telecomunicaciones como una medida de contención por parte del Estado para regular su expan-


sión tanto en términos de usuarios como en infraestructura y servicios. Estas reformas han sido escalonadas y se han presentado diferenciadas en el tiem-po y de acuerdo a la capacidad económica de cada país. De manera general se observa una tendencia a la regulación, siendo los pioneros Estados Unidos, Canadá y la Unión Europea. Stiglitz (1999) señala que la regulación persigue los siguientes fines: precios más bajos, aumentar la eficiencia, incentivar la expansión de los servicios, acceso universal, diversificación de los servicios e inversión en nuevas tecnologías.

El principal dilema para la regulación de las telecomunicaciones está aso-ciado a la innovación tecnológica, ya que por una parte la intervención del Estado puede quedar obsoleta si no cuenta con la capacidad de respuesta para adaptarse al cambio tecnológico; mientras que por la otra, puede limitar el crecimiento de este sector (Bourreau y Dogan, 2001).

Para que pueda existir una reforma exitosa en las telecomunicaciones, Melody (1999) señala tres factores fundamentales: (1) desarrollo de políticas a largo plazo que tengan como finalidad atender los potenciales problemas del sector a la vez de ser capaces de responder ante los cambios tecnológicos; (2) proveer servicios de telecomunicación buscando en el ámbito económico eficiencia y cobertura universal en el sector social y; (3) un marco normativo que regule el acceso y la competencia, monitoreé los cambios en el mercado y establezca un marco de referencia entre usuario – operador.

La regulación en las telecomunicaciones está orientada a dos factores: el control de los precios y el acceso a la provisión de servicios (Bourreau y Do-gan, 2001). Su principal objetivo radica en asegurar un mercado sustentable y competido para ofrecer a la ciudadanía mejores precios, calidad y opciones en los servicios de telecomunicaciones. Asimismo, el gobierno intenta maxi-mizar el volumen de la cadena de mercado para generar crecimiento econó-mico. Melody (1999) señala que la regulación puede ser de tres tipos: (1) sin regulación específica del sector de las telecomunicaciones, en la que la apues-ta sea abrir el mercado para que exista competencia. La única intervención del Estado es para crear leyes antimonopolio; (2) regulación temporal, para crear las condiciones para la transición de un modelo monopólico a uno de competencia y; (3) regulación permanente, con la finalidad de que el Estado regule la práctica de los operadores para generar eficiencia y aumento en la cobertura. Este tipo de regulación está orientado a crear las condiciones para


el desarrollo de infraestructura en zonas rurales poco atractivas a la inver-sión privada (Cava y Alabau, 2006).

En cuanto a la temporalidad Bourreau y Dogan (2001) señalan que existen dos momentos para llevar a cabo la regulación en las telecomunicaciones: el acceso a la provisión de servicios (ex ante) y las políticas para favorecer la competencia (ex post). Cada una de ellas supone ventajas y desventajas en términos de eficiencia e innovación. En cuanto a la eficiencia, el control ex ante permite evitar abusos de grupos dominantes en mercados consolidados, mientras que las políticas ex post favorecen la innovación en mercados en expansión, abriendo la puerta para el desarrollo tecnológico y la inversión en sectores específicos. En términos de la innovación, la regulación ex ante limita la capacidad de nuevas empresas a ofrecer sus servicios dado que las compañías establecidas cuentan con las condiciones para bloquear su acceso debido a que cuentan con la mayoría del mercado. Esto tiene como consecuencia una sustancial reducción en el desarrollo y adopción de nueva tecnología debido a que no se cuentan con los incentivos para invertir en un mercado susceptible a externalidades económicas.

Por otra parte, las políticas ex post están orientadas a mejorar los precios incentivando la competencia. Esto tiene como resultado al corto plazo la mejora en el bienestar de las personas, pero al largo plazo limita la eficiencia de las tele-comunicaciones ya que las empresas ante este panorama de incertidumbre de-ciden no invertir en el desarrollo de nueva tecnología. Calzada y Estruch (2011) advierten que la competencia no se genera únicamente con la apertura del mer-cado, sino que a través de políticas deliberadas que permitan la inclusión de nuevos actores con la finalidad de atraer inversión y aumentar la cobertura. De otra manera, habrá diversidad en la participación pero no se presentarán mejoras sustanciales en la calidad de los servicios ni se reducirán los precios.

Finalmente, la no regulación del Estado supone otra lógica de operación para las empresas de telecomunicaciones (Bourreau y Dogan, 2001). En mer-cados consolidados se presentan acuerdos entre firmas para crear un sis-tema monopólico u oligopólico que impida que otras empresas accedan al mercado. Esto supone una disminución de la eficiencia en la provisión de los servicios debido a que no se generan prácticas competitivas a favor de los usuarios (Melody, 1999). En mercados de reciente creación y en expansión, las empresas usan la no regulación a su favor para posicionarse, acaparan-


do sectores específicos generando a mediano plazo un efecto similar a los sectores consolidados. Sin embargo, a largo plazo la no regulación conduce a la constante innovación y adopción de nueva tecnología como estrategia de las empresas para mantener a sus usuarios a través de la mejora y oferta de nuevos servicios. Cava y Alabau (2006) abundan al señalar que este modelo es deseable cuando se desea consolidar la infraestructura que será la base de un modelo competitivo de servicios de telecomunicaciones.

La competencia no reduce los precios en mercados en expansión dado que las empresas operadoras obtienen altos rendimientos y no tienen incen-tivos para disminuir sus precios hasta que se sature el mercado. Calzada y Estruch (2011) identifican que la clave de la competencia está en el acceso; cuando es simultáneo se distribuye equitativamente, mientras que cuando es secuencial los operadores dominantes confirman su ventaja en el mercado. Sin embargo, Ciupagea (2011) demuestra a través de un modelo de duopolio que la competencia genera ineficiencias debido a que las empresas cuentan con incentivos para esconder información que en conjunto con los costos de cambio generan que las personas permanezcan con el mismo proveedor reduciendo las ventajas que supone la competencia.

Stiglitz (1999) señala como elementos clave para la regulación en las tele-comunicaciones: (1) no dotar de poder a los monopolios. Sin embargo, exis-te una inconsistencia ya que ante condiciones de riesgo, el gobierno debe otorgar ciertas garantías a las firmas dominantes antes de que se presente de manera natural la competencia; (2) si existe poca o nula competencia, se requiere de un marco regulatorio que persiga dos propósitos: proteger al consumidor de tarifas elevadas y de contener a los monopolios dominantes para que expandan a otro sector su área de control. En ese sentido la regu-lación debe ir orientada al acceso y a la interconectividad; (3) se requiere de capital privado para invertir en la creación de infraestructura en telecomu-nicaciones. Bajo esa mirada, la regulación debe incentivar la inversión; esto significa que una intervención excesiva conduce a una inversión subóptima y; (4) es tan importante la inversión de empresas internacionales como loca-les en economías emergentes.

En ese sentido, la reforma al sector de las telecomunicaciones gestada en 2013 busca entre otros aspectos regular la competencia con la intención de crear condiciones que permitan aumentar la calidad del servicio y disminuir


los precios. Posiblemente uno de los aspectos más significativos es la incorpo-ración de las telecomunicaciones como servicio público de interés general en la Constitución Mexicana. Al respecto, el artículo 6° en la fracción B se señala:

“…II. Las telecomunicaciones son servicios públicos de interés general, por lo que el Estado garantizará que sean prestados en condiciones de competencia, calidad, pluralidad, cobertura universal, interconexión, convergencia, continuidad, acceso libre y sin injerencias arbitrarias…”

Asimismo, en el ámbito de la administración pública se han observado cam-bios importantes entre los cuales podemos destacar: el fortalecimiento de la Comisión Federal de Competencia (CFC) con la respectiva creación de tribu-nales especializados y la dotación de mayor autonomía a la Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL) con la respectiva creación del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT).

metodología

Para estimar el acceso a las telecomunicaciones en los hogares mexicanos se construyó un índice multidimensional basado en conjuntos de lógica difusa considerando cuatro elementos: telefonía fija y móvil, internet y televisión di-gital. Se decidió emplear esta herramienta debido a que posibilita la creación de índices aplicados al campo de las políticas públicas para evaluar políti-cas, programas y problemas públicos. Se destacan los trabajos de Sánchez, García, Rosas y Flores (2015), Flores y Vallejo (2015), Flores (2013), Flores y García (2013) y Flores y Luhrs (2013) que evidencian la utilidad de este tipo de aproximaciones basadas en lógica difusa. El modelo empleado está dado por la siguiente función:

Asimismo, en la figura 1 se muestra de manera esquemática el modelo para estimar el acceso a las telecomunicaciones en los hogares en México.


Figura 1.Modelo difuso para estimar el acceso a las telecomunicaciones.

Fuente: elaboración propia.

Para el diseño del conjunto difuso se emplearon a la entrada conjuntos con funciones triangulares con las etiquetas lingüísticas “Baja”, “Media” y “Alta” para representar el porcentaje de cobertura de cada servicio, tal como se ilustra en la figura 2.

Figura 2.Conjuntos empleados a la entrada del modelo difuso.


MediaBaja Alta

input variable “Internet”

0.5

1

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

0


Complementariamente, las tablas de verdad se diseñaron considerando que la mejor condición de acceso a las telecomunicaciones se llevaba cuando las cuatro variables simultáneamente tenían la mayor cobertura y viceversa, las cuales se muestran en el Anexo 1. Como resultado, se obtuvo una superficie que representa la relación entre variables con respecto de la salida, tal como se muestra en la figura 3.

Figura 3.Superficie para representar la relación entre las variables

de entrada y la salida.


Como se puede observar la relación entre variables no es lineal; mejor aún, representa regiones en las que existen condiciones similares proporcionando mayor robustez al resultado debido a que considera la complejidad en la inte-rrelación entre variables más allá de la simple agregación de valores.

La información empleada para el cálculo del índice de acceso a las teleco-municaciones provino del INEGI, específicamente del módulo sobre disponi-bilidad y uso de las tecnologías de la Información en los Hogares. Se empleó la información correspondiente a 2014 agregada por estados.

30

40

50

5050

60

70

100100

TV digital Internet


Con lo anterior, se procedió al cálculo de un índice multidimensional para estimar la cobertura de servicios de telecomunicaciones. El coeficiente puede tomar valores entre cero y cien; de manera que cero representa una nula cobertura y un valor de cien representa cobertura total. Debido a que los valores presentados en la realidad no necesariamente abarcan este rango, se procedió a crear cinco estratos a partir del máximo y mínimo observados para categorizarlos a través de las etiquetas lingüísticas de cobertura “Muy baja”, “Baja”, Media”, “Alta” y “Muy alta”. De esta manera se podrán cuantificar las brechas en el acceso a las telecomunicaciones.

análIsIs

Derivado del cálculo del índice multidimensional para estimar el acceso a las telecomunicaciones en México se construyó un mapa en el que se muestran las brechas en los hogares, el cual se muestra en la figura 4. Asimismo, en el Anexo 2 se muestran los coeficientes estimados.

Figura 4.Acceso a las telecomunicaciones en los hogares mexicanos (2014)



Posiblemente el principal resultado obtenido es la evidente brecha digital en los hogares ya que a partir de la clasificación empleada no se presenta al-gún estado dentro de la clasificación “Media”; es decir, existen dos grupos de estados, los que cuentan con cobertura “Muy alta” y “Alta” (Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Colima, Chihuahua, Coahuila, Distrito Federal, Estado de México, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Querétaro, Quintana Roo, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Ta-maulipas y Yucatán) y los que están en la clasificación de cobertura “Baja” y “Muy baja” (Chiapas, Durango, Guerrero, Michoacán, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Tlaxcala, Veracruz, Zacatecas).

En términos del acceso a las telecomunicaciones, este resultado puede significar que un grupo de estados cuenta con las condiciones mínimas para que la Reforma al sector de las telecomunicaciones impacte positivamente; mientras que hay otro grupo cuyos beneficios serán menores. Para entender lo anterior nos valdremos de las principales premisas de la reforma en cuan-to a los usuarios: bajar los precios de los servicios y aumentar su calidad.

En el supuesto de que aumente la calidad, pero que no disminuyan los precios; por ejemplo, que las empresas proveedoras de servicios de teleco-municaciones agreguen servicios adicionales a los paquetes existentes sin que ello implique la creación de nuevos planes cuyo precio sea menor se tendrá el efecto no deseado de que las brechas digitales aumentarán debido a que un grupo tendrá mejores condiciones, mientras que el otro no disfru-tará de dichos beneficios. Por otra parte, si se cumple únicamente la premisa de que disminuye el precio de los servicios entonces se podría pensar que aumentará la cobertura puesto que algunos sectores que no accedían es este tipo de servicios entonces lo hará. Aún así, existirá un estrato de escasos recursos que de cualquier manera no tendrán acceso a los servicios de tele-comunicación en sus hogares.

Esta brecha en el acceso a las telecomunicaciones en los hogares tiene un significativo impacto en otras aristas de la propia reforma. Tal es el caso del programa México Conectado, el cual provee de internet a las diferentes dependencias de la administración pública, escuelas, hospitales y espacios públicos tales como parques y plazas. Desde esta perspectiva, el acceso a internet requiere de un mínimo de infraestructura, como puede ser una com-putadora portátil, una tableta o un teléfono inteligente. De tal manera que si


cierto grupo de personas no cuenta en sus hogares con dicho equipo, resulta difícil pensar que lo tendrán para acceder en los puntos de acceso público dando como resultado un incremento en la brecha digital.

dIscusIón

Uno de los principales supuestos que implícitamente se plantearon en la Re-forma al sector de las telecomunicaciones fue que existía un cierto grado de homogeneidad en el acceso a las telecomunicaciones en los hogares mexi-canos, por lo que fomentar y regular la competencia permitiría disminuir los precios y mejorar de la calidad de los servicios teniendo como consecuencia natural el aumento de la cobertura y la reducción de la brecha digital.

Sin embargo, derivado del cálculo realizado se evidencia la dispersión en el acceso a este tipo de servicios. De tal manera que es posible anticipar que uno de los efectos no deseados de la reforma será el incremento de las brechas digitales entre regiones debido fundamentalmente a la falta de un mínimo de infraestructura en telecomunicaciones en un importante sector de los hogares mexicanos. Vale la pena señalar que existen programas compen-satorios para disminuir la desigualdad en la transición a la televisión digital terrestre, como es el caso de la entrega de televisores digitales a personas de escasos recursos, específicamente a beneficiarios de los diferentes pro-gramas sociales de SEDESOL que a pesar de estar focalizado a un grupo vulnerable es insuficiente en términos de la pretensión de la propia reforma.

Complementariamente y en cierta medida el programa México Conectado pretende compensar las brechas digitales a través de la implementación de puntos de acceso gratuito a internet en espacios públicos y dependencias de la administración pública. A pesar de lo anterior, nos podemos remitir al punto anterior ya que el Estado provee el acceso a internet pero no el equipo para acceder a la red beneficiando una vez más a quienes cuentan con la in-fraestructura y marginando a quienes no disponen de ella.

Otro aspecto que está en juego es el grado de alfabetización digital de la población y del uso que las personas hagan a las telecomunicaciones. Con respecto al primer punto, no existen programas públicos orientados a capa-citar a las personas, especialmente a los grupos con menos escolarizados y


de mayor edad, al uso de las TIC. En ese sentido, la reforma supone que la población cuenta con las competencias mínimas para aprovechar las tele-comunicaciones. La realidad es que el promedio de escolaridad de Estados como Chiapas (6.7 años), Oaxaca (6.9 años), Guerrero (7.3 años) y Michoacán (7.4 años) es tan bajo que se podría suponer que un importante segmento de la población no está familiarizado en el uso de este tipo de tecnologías. El segundo aspecto es todavía más crítico que el anterior, ya que ingenuamente podríamos dar por hecho que como resultado de la reforma al sector de las telecomunicaciones aumentaría la escolaridad de las personas, se generaría crecimiento económico derivado de la generación de nuevo conocimiento a la vez que aumentaría la participación ciudadana mediante la implementación de mecanismos más eficientes de transparencia y rendición de cuentas. Sin embargo, también existe el riesgo latente de que las telecomunicaciones se conviertan en medios de alienación masivos que resten capacidad crítica a los ciudadanos o que se conviertan en herramientas de coordinación del cri-men organizado y de evasión fiscal.

Finalmente, también hay que considerar la naturaleza misma del sector de las telecomunicaciones, ya que los avances tecnológicos permiten por un lado disminuir drásticamente los costos de los equipos; mientras que por el otro se presenta una acelerada obsolescencia de la tecnología propiciando la continua renovación de aparatos con su consecuente costo ambiental. Por lo anterior se podría afirmar que en los próximos años aumentará la cobertura y calidad de las telecomunicaciones por el propio abaratamiento y avance de la tecnología. En ese sentido, la reforma servirá como un catalizador para potenciar sus beneficios.

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stiGlitz, J. E. (1999). Promoting competition in telecommunications. Regulacion Working Paper Series. Buenos Aires, Argentina: Centro de Estudios Econo-micos de LAT.

zhanG, X. (2013). Income disparity and digital divide: The Internet Consump-tion Model and cross-country empirical research. Telecommunications Pol-icy, 37(6), 515-529.


anexos

Cuadro 1.Tabla de verdad.

Telefonía móvil

Tele

fon

ía fi

ja

Alta Media Baja

Televisión digital

Alta

Med

ia

Baj

a

Alta

Med

ia

Baj

a

Alta

Med

ia

Baj

a

Alta

Inte

rnet

Alta 9 8 7 Alta 8 7 6 Alta 7 6 5

Media 8 7 6 Media 7 6 5 Media 6 5 4

Baja 7 6 5 Baja 6 5 4 Baja 5 4 3

Alta

Med

ia

Baj

a

Alta

Med

ia

Baj

a

Alta

Med

ia

Baj

a

Med

ia

Alta 8 7 6 Alta 7 6 5 Alta 6 5 4


Baja 6 5 4 Baja 5 4 3 Baja 4 3 2

Alta

Med

ia

Baj

a

Alta

Med

ia

Baj

a

Alta

Med

ia

Baj

a

Baj

a

Alta 7 6 5 Alta 6 5 4 Alta 5 4 3


Baja 5 4 3 Baja 4 3 2 Baja 3 2 1


Anexo 2.Concentrado de resultados del índice de cobertura de telecomunicaciones en los hogares en México.

Telefonía fija (%)

Telefonía móvil (%)

Inter-net (%)

TV digi-tal (%)

Cobertura de telecomu-nicaciones

Valoración

Aguascalientes 51.9 85.7 39.4 35.4 62.5 Muy alta

Baja California 51.1 82.2 51.7 36.5 62.5 Muy alta

Baja California Sur 59.5 68.8 45.9 32.8 50 Alta

Campeche 31.9 94.4 27.2 29.8 62.5 Muy alta

Coahuila deZaragoza

80.2 25.4 35.2 34.2 62.5 Muy alta

Colima 65.2 60.8 45.3 34.8 50 Alta

Chiapas 69.1 34.6 10 11.3 25 Muy baja

Chihuahua 59.8 67.2 42.9 36.3 50 Alta

Distrito Federal 87 51.6 55 47.6 62.5 Muy alta

Durango 69.5 39.6 30.4 24.7 37.5 Baja

Guanajuato 62.8 51.3 27.5 29.2 50 Alta

Guerrero 77.3 29.5 20.8 18.6 37.5 Baja

Hidalgo 43.8 79.8 25.7 19.3 50 Alta

Jalisco 78.3 44.2 42.4 36.3 62.5 Muy alta

México 62.1 70 35.2 30.6 50 Alta

Michoacán de Ocampo

50.3 63.3 23.7 21.3 25 Muy baja

Morelos 59.4 78.2 38.4 24.6 50 Alta

Nayarit 58.9 64.1 35.9 29.8 50 Alta

Nuevo León 89.9 17.6 55.6 50.6 50 Alta

Oaxaca 68.5 39.4 14.6 12.5 25 Muy baja

Puebla 54.9 73.7 24.1 22.9 25 Muy baja

Querétaro 72.9 45.9 32.4 33.9 50 Alta

Quintana Roo 35 91.6 47.3 36.4 62.5 Muy alta

San Luis Potosí 66.2 54.9 27.3 22.5 37.5 Baja

Sinaloa 32 94.4 38.3 29 62.5 Muy alta

Sonora 42.7 93.3 46 27.7 62.5 Muy alta

Tabasco 30 90.2 29.2 24.4 50 Alta

Tamaulipas 54.4 68.8 38.5 33.1 50 Alta

Tlaxcala 51.8 63.9 25.5 22.8 37.5 Baja

Veracruz de Ignacio de la Llave

32.5 95.5 21.8 19.4 37.5 Baja

Yucatán 30.8 92.1 30.2 29 62.5 Muy alta

Zacatecas 59 57.6 26.1 20.5 37.5 Baja

Estados Unidos Mexicanos

59.5 65.9 34.4 29.5 50 Alta

61

la reforma laboral

63

reflexIones JurídIcas acerca de la utópIca reforma laboral de 2012 en méxIco

Ángel Guillermo Ruiz Moreno*

¿Será este, el neoliberalismo, el único sistema posible, en el que

se privatizan las ganancias pero se socializan las pérdidas?

Eduardo Galeano

una breve contextualIzacIón del tema abordado.

La reforma a la Ley Federal del Trabajo (LFT) que entró en vigor el 1º de di-ciembre de 2012, fecha simbólica para el pueblo mexicano debido a la larga tradición Presidencialista de nuestro país al ser el día en que sexenalmente asume su cargo el Titular del Poder Ejecutivo federal, sin lugar a dudas es un asunto polémico e ideologizado debido a las enormes repercusiones políticas, sociales y económicas que acompañan siempre al tema laboral que es suma-mente sensible para la población en general.

Acaso por eso los temas laborales deberían analizarse siempre de la ma-nera más abierta y objetiva posible, máxime cuando tan sólo se reforma una tercera parte del texto original de nuestra LFT y no se toca para nada el tra-bajo burocrático, razón que nos orilla a no tildar de “reforma laboral” lo que en esencia no lo es; no obstante, convengamos que el ideario social, dicho concepto impera y la ubica en la serie de reformas que el Estado mexicano ha acometido desde finales de 2012. Es por ello que abordar el tema, las razones subyacentes que la motivaron y su impacto social, permitirán diagnosticar qué ha cambiado en la realidad con dicha modificación legal que regula el trabajo ordinario, los logros obtenidos —si es que los hay, que conste—, así como su impacto en la colectividad.

* Investigador Nacional Nivel III del Sistema Nacional de Investigadores del CONACYT; Coordinador del Doctorado en Derecho de la Universidad de Guadalajara; Presidente de la Aca-demia Mexicana de Derecho del Trabajo y la Previsión Social (AMDTPS);Presidente Internacional de la Asociación Iberoamericana de Juristas de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social ‘Dr. Guillermo Cabanellas’ (AIJDTSSGC).

64 • Ángel Guillermo Ruiz Moreno

Empero, en los temas sociales de gran impacto, deben efectuar análisis tanto en el ámbito nacional como en el internacional acerca del enorme pro-blema sistémico del desempleo crónico mundial, la ausencia de crecimiento económico, la innovación laboral del siglo XXI, el tema de la productividad como el eje rector de todas las políticas públicas del trabajo subordinado, junto a la precariedad del empleo actual; asuntos todos ellos que ocupan y preocupan a la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la entidad global rectora del empleo y la protección social en el planeta.

Todos esos problemas enunciados, será imposible abordarlos aquí por ra-zones de espacio; lo que sí habrá qué señalar, es que todos ellos ya se adver-tían desde hace poco más de un cuarto de siglo, y para tratar de atemperarlos se diseñó el llamado «Consenso de Washington» en 1989.1 Si a ese complicado contexto le sumamos los efectos de la Gran Recesión de mediados de 2008, que impactara en la economía global junto a la natural decadencia de la “época de oro” del pleno empleo —que pensamos ya no volverá—, nos enfrentamos en-tonces a un tema espinoso, complicado y de múltiples aristas, el que de suyo representa grandes desafíos por acometer en la segunda década del siglo XXI. Un tema que por supuesto no puede quedar exento de la opinión pública, cier-to, pero que no se agota allí; por el contrario, requiere de verdaderos expertos en la temática para que diagnostiquen causas y busquen propuestas de solu-ción viables y factibles, desechándose de una buena vez la idea generalizada del ingenuo imaginario social en donde se piensa que el cambio legal, per se, es capaz de producir un cambio de la dura realidad imperante.

En la aludida “reforma laboral” mexicana mejor será comprender si están sentadas las bases indispensables para la eventual creación de políticas pú-blicas en materia de empleo formal en México y de la protección social que debe acompañarle, un tema éste inmerso de alguna manera—al igual que la aún pretendida seguridad social universal— en el denominado «Pacto por Mé-xico»,2firmado apenas al día siguiente de la entrada en vigor de la pre aludida reforma a la LFT, Pacto por cierto conseguido de común acuerdo y de manera

1 Casilda Béjar, Ramón. América Latina y el Consenso de Washington. Banco Interamericano de Desarrollo, PDF publicado en Boletín Económico de ICE, Nº 2803, 2 de mayo de 2004, consul-table en el sitio web: http://biblioteca.hegoa.ehu.es/system/ebooks/14120/original/America_La-tina_y_el_consenso_de_Washington.pdf

2 Ver texto íntegro del «Pacto por México», en la siguiente liga web: http://pactopormexico.org/PACTO-POR-MEXICO-25.pdf

• 65Reflexiones JuRídicas aceRca de la utópica RefoRma laboRal de 2012 en méxico

más que inesperada por los principales Grupos Parlamentarios integrantes del Congreso de la Unión, quienes otrora se mostraban reacios e incapaces de alcanzar cualquier tipo acuerdo, ya no digamos atreverse a instrumentar uno de tanta trascendencia e importancia para la población mexicana.

Eso sí, se trató de una reforma legal inédita sobre un tema tan sacralizado en el país—tanto o más que el mítico asunto del petróleo—, siendo aquella, obviamente, no una reforma laboral estructural sino una mera reforma legal limitada, si bien importa reconocer que la misma inauguró un nuevo man-dato Presidencial con nuevas formas de hacer política y lograr consensos, priorizándose la unión e intereses populares por sobre los infaltables inte-reses partidarios e ideologías que todo lo polarizan, especialmente en temas sociales altamente sensibles, como lo es el asunto laboral. Porque México no tenía alternativa posible: o se cambiaba el obsoleto marco legal pre existente o el estancamiento económico sería inevitable, gobernara quien gobernara.

Seguramente por ello se eligió la fecha de la trasmisión sexenal de la Pre-sidencia de la república—1º de diciembre de 2012—, y el retorno al poder del Partido que nos gobernara durante 70 años, lo que implicó más que una simple muestra de voluntad política de una tersa trasmisión de mandos, una intención subyacente al cambio innovador en temas de fondo otrora intoca-dos, dándose a la par el banderazo de salida a las reformas estructurales pro-fundas así la mal llamada “reforma laboral” no la fuese toda vez que se limitó a regular algunas figuras jurídicas nuevas que en la práctica eran ya comunes en el mundillo laboral, tales como: el outsourcing, la flexibilidad laboral, la no discriminación, el contrato a prueba o por temporada, el hostigamiento labo-ral, la productividad como fin último perseguido, etc.

No haremos pues un análisis jurídico sobre los eventuales alcances de la reforma a la LFT, como ya lo advertimos en párrafos anteriores, porque el ma-terial daría para escribir libros enteros y ya algunos juslaboralistas expertos han efectuado variados análisis acerca de la normativa hoy vigente.3Mejor será establecer hechos puntuales que nos ayuden a visualizar y a comprender de mejor manera los porqués de dicha reforma a la LFT, y cómo es que el presi-

3 Existen diversas versiones de la reformada Ley Federal del Trabajo comentada, publicadas en diversas editoriales, así como libros que analizan el trasfondo y los alcances jurídicos de la misma; entre estos recomendamos al lector interesado en el tema, el intitulado: Nueva Legisla-ción Laboral Mexicana, coautoría de los Dres. Alfredo Sánchez Castañeda y Carlos Reynoso Cas-tillo, Serie Estudios Jurídicos, número 215, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México, 2013.


dente Felipe Calderón Hinojosa le allana el camino al presidente Enrique Peña Nieto hasta el punto de que se considere a éste el autor de la policitada reforma.

datos duros a consIderar sobre el trabaJo como un derecho humano.

Hay hechos jurídicos duros incuestionables y jurídicamente aplicables en el país, que son de enorme importancia y actualidad global, los que imperativa-mente deben ser siempre considerados al hablar del empleo formal, entre los cuales destacan los siguientes:

• En primero término, que el trabajo es un derecho humano contempla-do en los artículos 23 y 24 de la «Declaración Universal de los Dere-chos Humanos» (DUDH) de Naciones Unidas.4

• En segundo lugar, que la referida DUDH es todo un catálogo de dere-chos humanos que en razón de su propia naturaleza intrínseca son irrenunciables e inalienables, cuya fuerza jurídica vinculante es in-eludible al ser dicha Declaración Universal el basamento de todos los Tratados, Convenios y Pactos existentes en materia de derechos hu-manos signados en el planeta, de los cuales nada menos que 210 de ellos han sido signados ya por el Estado Mexicano.5

• Luego, que el «Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales»6 de Naciones Unidas, en el segundo y el tercer párrafo de su Preámbulo indican textualmente que: “…Reconociendo que estos

4 «Declaración Universal de los Derechos Humanos» de la Organización de las Naciones Unidas, del 10 de diciembre de 1948, consultable en el sitio web: http://www.un.org/es/docu-ments/udhr/

5 Para ver el listado de los Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano es parte, en los que se reconocen Derechos Humanos, consúltese el sitio web de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la siguiente liga: http://www2.scjn.gob.mx/red/constitucion/TI.html

6 «Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales», adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General de Naciones Unidas, en su Resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966, en vigor a partir del 3 de enero de 1976. Tras ser suscrito y ratificado por México, dicho Pacto fue publicado en el Diario Oficial de la Fe-deración el 12 de mayo de 1981.


derechos se desprenden de la dignidad inherente a la persona humana…”, y añaden: “…Reconociendo que con arreglo a la DUDH, no puede realizar-se el ideal del ser humano libre, liberado del temor y la miseria, a menos que se creen condiciones que permitan a cada persona gozar de sus dere-chos económicos, sociales y culturales, tanto como de su derechos civiles y políticos…”7

• De igual manera cobran aquí aplicación los artículos 22 y 25 de la ya aludida DUDH, mismos que establecen que la seguridad social es un servicio público originariamente al cargo del Estado —y por tanto exigi-ble a éste—, y de manera enunciativa definen las prestaciones que inte-gran la seguridad social; y toda vez que en la reforma laboral mexicana, conforme al segundo párrafo del artículo 2º de la LFT donde define al trabajo digno o decente, se ordena de forma explícita que todo trabaja-dor“…tiene acceso a la seguridad social…”, resulta pues que dicho servi-cio público está ligado al trabajo formal ordinario en México.8

• También por simple extensión, analogía y mayoría de razón, resulta aplicable al tema el texto del artículo 9 del precitado «Pacto Internacio-nal de Derechos Económicos, Sociales y Culturales» de Naciones Uni-das, el que establece textualmente: “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social.”9 Y México es Parte del mismo y sujeto obligado a cumplirlo desde el 12 de mayo de 1981.

• Y por último, si bien expuesto ahora al final de este listado —el que por cierto es meramente enunciativo, que no limitativo—, es de la ma-yor importancia jurídica considerar el artículo 1º de nuestra Constitu-ción Política Mexicana, reformado el 10 de junio de 2011 y cuyo texto conviene trascribir ahora en sus tres primeros párrafos con la idea en mente de “cerrar” con estos datos duros de nuestra argumentación jurídica acerca de la obligatoriedad y pleno respeto de los derechos humanos al trabajo y acceso a la seguridad social (derechos irrenun-

7 Para ver el texto íntegro de dicho Pacto, consúltese el sitio web: http://www.uv.mx/uge/files/2014/05/Pacto-Internacional-de-Derechos-Economicos-Sociales-y-Culturales.pdf

8 Ver: http://www.un.org/es/documents/udhr/9 Ver texto en: http://www.uv.mx/uge/files/2014/05/Pacto-Internacional-de-Derechos-Eco-

nomicos-Sociales-y-Culturales.pdf


ciables, inalienables e inextinguibles, por cierto), y a la par, conside-rando a la seguridad social como lo que es en realidad: un servicio público del Estado y, por ende, también un derecho social exigible jurisdiccionalmente al Estado Mexicano. El texto parcial del citado ar-tículo 1º Constitucional, es el siguiente:

• Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

• Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

• Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interde-pendencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.10

Así las cosas, si se analizan y consideran objetivamente los hechos enlista-dos, obtendremos respuestas puntuales del porqué el Estado mexicano debió efectuar dicha reforma laboral, intentando insertarse en una economía global que exigía innovación en el marco laboral, la creación de empleo decente, alcanzar una flexiseguridad y naturalmente —la palabra clave en todo este asunto—, lograr una mayor productividad y competitividad, con un mayor crecimiento de la economía. Porque aparte de que nuestra economía se ha-llaba estancada, los verdaderos afectados en realidad lo éramos todos los mexicanos, pues:

10 Ver texto íntegro de dicho precepto Constitucional, vigente a partir del 11 de junio de 2011, en la siguiente liga: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/htm/1.htm


a. La clase patronal resentía los efectos de los problemas internaciona-les, lo que les impedía elevar su productividad y reposicionarse glo-balmente, al reducirse ventas y márgenes de ganancia;

b. La clase trabajadora para no variar debía pagar otra vez una factura que no debía, llevando sobre sus espaldas un losa muy pesada;

c. El Estado intentaba mirar hacia otro lado del problema, fingiendo no darse cuenta de tan dura realidad que más que ninguno de los otros actores sociales resentían los jóvenes “ninis” —que ni estudiaban, ni trabajaban—, y cuya cifra se estimaba entonces en 7.2 millones de individuos inermes frente a la dura realidad cotidiana que, al no poder satisfacer sus necesidades personales y familiares son a diario tenta-dos por el crimen organizado que se esconde detrás del sector infor-mal. Todo ello sin dejar de lado la falta de empleo para los jóvenes, que a pesar de los esfuerzos realizados aún no termina por despegar.

En tan sombrío, complicado e inquietante contexto nacional e internacional pre descrito —el que nadie debe perder de vista para entender las razones de fondo de la singular “reforma laboral” mexicana—, interesa resaltar el hecho de que no debía permanecer intocada la LFT en su parte sustantiva, sin mo-dificaciones sustanciales desde el 1° de mayo de 1970, pese a que las nuevas formas de producción de bienes y de servicios en esta híper tecnologizada era del conocimiento, exigía una renovación absoluta en materia laboral, la que jurídicamente debía partir de una reforma integral al artículo 123 de nuestra Carta Magna, precepto que constituía una especie de “dique de contención” a cualquier propuesta renovadora seria en materia de empleo formal ordinario.

Esa es acaso la mayor falencia de la policitada “reforma laboral” de que damos cuenta ahora, pues en muchos temas nace con serios visos de incons-titucionalidad.


la solucIón pensada por el estado mexIcano

para Impulsar la reforma laboral.

Partiremos en este apartado de una pregunta clave: ¿Cómo se pudo conseguir sacar adelante la proyectada reforma a la LFT, en noviembre de 2012, tras la enconada disputa electoral por la Presidencia de la república? Para responder mejor a esta interrogante, deberemos retroceder unos cuantos meses.

Pues bien, una vez concluida la elección presidencial y sabiendo todos los partidos políticos que eran impostergables las reformas estructurales que México requería para insertarse de mejor manera en el mundo económica-mente globalizado del siglo XXI, surgió una idea genial y un tanto “maquiavé-lica”, con la intención de que el Poder Ejecutivo federal obligara al Congreso de la Unión a analizar, discutir y votar iniciativas de reforma legales, delegán-dose así la responsabilidad política con la idea de romper con la pasividad e inmovilidad legislativas de más de una década que padecía el país.

Si se trataba de innovar, desde el Gobierno federal debía enviarse el men-saje claro de innovación, acabando así con los mitos y los ritos nacionales. Para ello se requería de una gran creatividad, aunada a una labor de política fina y discreta que sólo podría lograrse mediante el diálogo y negociaciones serias, en aras de alcanzar las necesarias alianzas partidistas, pues los temas importaban en su conjunto a toda la clase política, tanto a ganadores como a perdedores, entendiendo bien que en materia política ninguna victoria y ninguna derrota es para siempre. El denominado “factor político” fue clave en todo esto, ya que el proceso de relevo presidencial brindaba una excelen-te oportunidad de alcanzar el objetivo trazado debido a que, de alcanzarse acuerdos y lograrse tales reformas, se beneficiaría la gestión de quien llegase a ser electo como Presidente del país.

Y entonces el acuerdo de trabajar acerca de una reforma Constitucional que obligara al Congreso de la Unión a pronunciarse sobre temas polémicos, al fin llegó: bastaría con reformar y adicionar el artículo 71 de la Constitución Política mexicana, el que alude a las iniciativas y a la formación de las leyes del país.11

11 El artículo 71, fracción IV, tercer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos, reformado el 9 de agosto de 2012, establece textual: “El día de la apertura de cada periodo ordinario de sesiones el Presidente de la República podrá presentar hasta dos iniciativas para trámite preferente, o señalar con tal carácter hasta dos que hubiere presentado en periodos anteriores, cuando estén pendientes de dictamen. Cada iniciativa deberá ser discutida y votada por el Pleno de la Cámara de su origen en un plazo máximo de treinta días naturales. Si no fuere así, la iniciativa, en sus


En tal escenario, le tocaría promoverlo todo al aún Presidente Felipe Cal-derón, por dos razones fáciles de entender: porque él ya iba de salida y es “regla de oro política” que quien se va suele ser responsable de lo hecho; y, porque además podía “lavarse la cara” un poco pues prometió cuando can-didato que él sería “el Presidente del empleo” (sic), amén de que la toma de decisiones políticas le serían atribuidas a él y como la Iniciativa de reforma a la LFT estaba ya casi “cocinada”, él mismo la promulgaría. Dicho en otras palabras, entregaría a su sucesor, aparte de la Banda Presidencial, un marco legal laboral renovado el 1º de diciembre de 2012.Y el mejor juego político es siempre “ganar-ganar”.12

Eligió pues Felipe Calderón presentar las dos primeras Iniciativas de trá-mite preferente bajo dicho esquema: por un lado, la de rendición de cuentas —que fue velozmente aprobada por el Congreso de la Unión—; y, por el otro, la referida reforma laboral, que con algunos disensos y cierto “circo legisla-tivo”, fue tramitada dentro de los plazos previstos en dicho precepto Cons-titucional en un trabajo bi-cameral coordinado, aunque hubo oposición a la “reforma laboral” que salió aprobada por mayoría de votos.13

Empero, habría una condición sine que non, consensuada de ante mano en-tre los partidos políticos mayoritarios, para no “pagar factura” ante el electora-do: “reforma laboral” habría, pero no se tocaría el mítico artículo 123 de nuestra Carta Magna, para no generar un problema social mayor. Lo demás—contra-tación y prestaciones laborales incluidas—, sería todo negociable, tal y como hoy día sucede en todas partes, así se quebrante con ello el Estado de Derecho.

En resumen, todo podría ser negociado, excepto el fundamento paradig-mático del empleo plasmado en el artículo 123 Constitucional, que es la base

términos y sin mayor trámite, será el primer asunto que deberá ser discutido y votado en la siguiente sesión del Pleno. En caso de ser aprobado o modificado por la Cámara de su origen, el respectivo pro-yecto de ley o decreto pasará de inmediato a la Cámara revisora, la cual deberá discutirlo y votarlo en el mismo plazo y bajo las condiciones antes señaladas.” Ver el texto completo de dicho precepto en el sitio web del Congreso de la Unión: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf

12 ¿Cuál fue el precio de un acuerdo de tal envergadura entre el PRI y el PAN? Jamás lo sabre-mos porque es “secreto de Estado”, aunque es de suponerse que hubo negociación y presiones políticas de por medio entre ambos partidos políticos, e incluso el propio PRD, las tres mayores fuerzas políticas nacionales.

13 Dejó así el hoy ex Presidente Calderón el mensaje de que el empleo le interesaba como tema nacional, así fuese lo último que hiciera durante su polémica gestión; si bien no debemos perder de vista que la reforma fue votada y aprobada por legisladores de todos los partidos polí-ticos del Congreso de la Unión.


de nuestro Derecho del Trabajo y del Derecho de la Seguridad Social, corrién-dose así el riesgo de que la nueva normativa legal aprobada tuviese algunos claros visos de inconstitucionalidad.

El argumento pre aludido no es un tema menor, pues el artículo 123 de nuestra Constitución Política, ya se sabe, sirve de base y de fundamento a la LFT —ley reglamentaria del ahora Apartado “A” de dicho precepto Constitu-cional—, e históricamente fue un precepto pionero en materia de los dere-chos sociales pues hace casi un siglo tuvo un enorme impacto en el Consti-tucionalismo mundial en esta materia, porque contiene en esencia un gran contrato laboral-marco, a manera de bases mínimas de un gran “contrato social” laboral. No obstante, en nuestra experiencia personal de larga data, como docente e investigador nacional de esta disciplina, hemos podido cons-tatar que en materia de Derecho del Trabajo estamos lejos, muy lejos todavía, de lo que otros países han alcanzado en cuanto a avances de regulación en materia de empleo se refiere.14

la regulacIón del derecho laboral en méxIco.

Quienes han abordan la reforma laboral en su aspecto meramente jurídico, suelen reducir el cambio sufrido por la LFT más bien a opiniones personales técnicas, a clichés de prensa repetidos hasta la saciedad que se convierten a fuerza de repetirlos casi en verdades absolutas, o tan sólo se limitan a argu-mentar ideas descabelladas intentando llevar “agua a su molino”, haciendo críticas individuales como si el tema laboral —tan sensible para la colectivi-dad—, pudiese ser reducido a eso y no tuviese un enorme impacto político, económico, financiero, social y sobre todo humano.

14 Para muestra basta un botón. La Constitución política de Italia lo dice fuerte y claro en el primer renglón de su artículo 1º: “Italia es una República democrática fundada en el trabajo.” De todas las Constituciones que el autor de este ensayo ha analizado en más de tres décadas de cultivar el Derecho del Trabajo y el Derecho de la Seguridad Social que le acompaña, puede afirmar que ningún texto Constitucional me ha impresionado tanto, como investigador centrado en materia de los Derechos Laborales y en de Seguridad Social, diversos estudios de Derecho comparado. El lector puede ver el texto de la Constitución de la República italiana, promulgada el 27 de diciembre de 1947 y en vigor desde el 1º de enero de 1948 —actualizado con las modifi-caciones introducidas por las leyes de revisión constitucional— en el siguiente sitio web: http://www.ces.es/TRESMED/docum/ita-cttn-esp.pdf


Unos dicen que el cambio legal será perjudicial, pero no prueban la tesis que afirman; otros en cambio, señalan que la reforma a la LFT creará más empleo y productividad, cuando eso también es una enorme falacia. Lo único que sí queda muy claro es la tendencia a la precariedad laboral y la temida “flexiseguridad” que se observarán cuando se aplique dicha normativa gene-ral a casos concretos.

Así, cada quién ve la reciente reforma a la LFT como mejor le apetece o le conviene verla, opinando sin razonar demasiado, argumentando la mayor de las veces de manera deficiente su postura y, para colmo, sin comprender los porqués del trasfondo del cambio, quedándose tan sólo en el análisis co-yuntural al observarle interesadamente desde su particular trinchera o po-sición política. Sin embargo, los investigadores somos proclives a practicar la interdisciplinariedad, la multidisciplinariedad y la transdisciplinariedad en nuestros análisis académicos, al ser lo que le da verdadero sentido a nues-tro quehacer cotidiano. Por eso intentaremos, así sea muy brevemente, ver el bosque en su conjunto en vez del árbol que tenemos enfrente y nos tapa la perspectiva de dicho bosque… y para ello tendremos que ver el contexto global del problema laboral.

Habían también otras razones de fondo que nos obligaban como país a modificar con urgencia nuestro marco legal laboral ordinario: por un lado, el fenómeno de la globalización en todos sus órdenes; y por el otro, el inevitable “coletazo” de la crisis financiera mundial conocida como la Gran recesión, de mediados del año 2008, que si bien sus efectos nos llegaron tarde, nos adver-tía de lo que vendría si no se hacían ajustes claves.

Una verdad incuestionable es que el empleo formal decae inercialmente como una constante en todo el planeta, y es casi imparable el avance del tra-bajo informal, el que atendiendo las estadísticas oficiales del Instituto Nacio-nal de Estadística y Geografía (INEGI), en 2012 llegó en nuestro país al 60.1% de la población activa que, a falta de empleo digno, ha debido optar por la alternativa de sobrevivencia del sector informal.15

Advertimos que no sólo México es víctima del problema planteado, sino se trata de un grave problema estructural del empleo, mismo que se constata

15 Fuente: INEGI, Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, del 3er. trimestre de 2012. Contenido en Boletín de Prensa N° 449/12, del 11 de diciembre de 2012; los datos pueden ser consultados en el sitio web: www.inegi.org.mx/inegi/contenidos/espanol/prensa/Boletines/Bole-tin/Comunicados/Especiales/2012/diciembre/comunica3.doc


a nivel mundial como lo confirman los informes estadísticos que maneja la propia OIT. De suyo, un par de datos duros irrefutables, nos contextualizan el inquietante panorama global del crecimiento exponencial del sector infor-mal de la economía, obligándonos a meditar seriamente al respecto a fin de efectuar un diagnóstico situacional objetivo, veraz y realista, para buscar to-dos, con creatividad e ingenio, alternativas viables y factibles de solución a través de una genuina política pública nacional de largo alcance en materia de empleo digno; ésos datos estadísticos de la OIT, ciertamente nos resultarán ilustrativos de la gravedad del problema del empleo decente, así como de la escasa cobertura de la seguridad social:16

a. Desde inicios del siglo XXI, 8 de cada 10 nuevas ocupaciones —que no empleo— que se crean en el mundo, se generan en el sector infor-mal de la economía; y,

b. Siguiendo tales tendencias, tan sólo un 20% de los más de siete mil millones de habitantes del orbe, carecen de un servicio digno de se-guridad social.

Más todavía. El tema ha obligado a la propia OIT —así no lo diga abiertamen-te—, a redireccionar sus políticas públicas acerca del empleo formal, para mirar atentamente al poco explorado asunto del trabajo y economía informa-les; hasta el punto que hoy analiza y da seguimiento constante el complicado tema de la auto ocupación laboral o trabajo autónomo, así como a las econo-mía paralelas que a estas tendencias van aparejadas.17

Es por eso, y por un sinfín de razones más, que el cambio en materia laboral para que México se insertase de mejor manera en este mundo global altamente competitivo, era no sólo urgente sino obligado; después de todo, el futuro del país en materia económica se hallaba en juego, y las múltiples presiones inter-nacionales obligaban a asumir posturas y decisiones claras, máxime cuando

16 Organización Internacional del Trabajo. Seguridad Social para la justicia social y una globa-lización equitativa.PDF consultable en el sitio web: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_154235.pdf

17 Ruiz Moreno Ángel Guillermo. Seguridad Social obligatoria para trabajadores migrantes e in-formales. Coedición de la Universidad de Guadalajara y el Instituto Jalisciense de Investigaciones Jurídicas. Editorial Porrúa, México, 2011, pp. 173 y sigs.


es inobjetable que en esta era del conocimiento, donde los modos de producción de bienes y servicios han cambiado radicalmente al mal llamado “mercado de trabajo”, evolucionaron a la par la manera de entender al trabajo, hasta el punto que el denominado trabajo autónomo, junto con el propio trabajo informal, son inherentes al futuro del Derecho del Trabajo en todo el planeta.18

El mayor problema es que analizado objetivamente el tema, sucede que México no efectuó un cambio trascendente en esta materia pues en el fondo todo sigue igual que antes; en ese hilo de ideas, la llamada “reforma laboral” muy poco aporta en realidad para incentivar la creación de empleo formal en el país, sobre todo para los jóvenes.

Así, dicha reforma efectuada parcialmente a la LFT de 1970, no fue lo que pregonaron los legisladores que la aprobaron, pues en realidad se ha queda-do corta, muy lejos de ser la reforma estructural de fondo que necesitábamos para crecer económica, social y humanísticamente, limitándose tan sólo a re-gular de jure lo que de facto ya existía antes en el país, en aspectos tales como: el contrato a prueba o por temporada, la jornada por horas, el outsourcing, y otros temas más de índole diversa, peor sin pronunciarse en un sinnúmero de temas fundamentales que se quedaron en el tintero pendientes de regula-ción para una mejor ocasión.

A nuestro entender, el Estado mexicano le sigue quedando a deber a la ciudadanía, y muestra de ello es que conforme al seguimiento que le ha dado al tema la «Academia Mexicana de Derecho del Trabajo y de la Previsión So-cial», las organizaciones sindicales del país promovieron, a nombre de sus agremiados, la interposición de 1’123,883 juicios de amparo al Poder Judicial federal, ello al través de 1,991 demandas colectivas e individuales, más las que se sigan promoviendo por los agraviados.19Sin dejar de señalar aquí que las organizaciones académicas no fueron consultadas y mucho menos escu-chadas en sus advertencias de los errores existentes en la propia Iniciativa de reforma a la LFT, tanto en la elaboración de la misma, como en un proceso legislativo exprés, cubierto de humo y con meras apariencias de consensos que, vistos en retrospectiva, más bien mueven a sospecha.

18 Román Vaca, Eduardo. La figura del trabajador autónomo, económicamente dependien-te y su laboralización en el Estatuto del trabajador autónomo. Boletín ADAPT 1/2013, consultable en el sitio web:http://www.adapt.it/boletinespanol/index.php?option=com_content&view=arti-cle&id=99

19 Los datos pueden ser consultados la página web de la «Academia Mexicana de Derecho del Trabajo y de la Previsión Social» (AMDTPS): www.amdtps.org


Cierto es que en última instancia le tocará a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, resolver si en verdad le asiste la razón a la clase trabajadora, la que se duele de que se ha precarizado la relación laboral y se han cambiado las “reglas del juego” durante el juego, lo que ni se puede ni se vale jurídicamente —aunque sí que es posible hacerlo en la práctica—; siendo sinceros, el futuro de dichos medios de impugnación es por demás incierto, vistos los anteceden-tes sobre este tipo de asuntos sociales colectivos pues, cuando el Estado no tiene la razón, suele aplicar “las razones de Estado” para salirse con la suya.

En concreto, con la policitada “reforma laboral”, de los 1010 artículos que la LFT contiene—sin contar aquí su prolijo articulado Transitorio—, en total se reformaron 223 preceptos, adicionándose 90, y derogándose 37 artículos en dicho Decreto legislativo emanado del Congreso de la Unión; empero, no se creó un nuevo entorno laboral que mejorase las condiciones laborales existentes, ni tampoco se orientó adecuadamente dicha reforma a alentar po-líticas públicas de largo alcance que permitan apoyar a la administración de justicia laboral en la segunda década del siglo XXI, si bien existen programas que se han quedado en mera utopía por parte del Gobierno federal.20

Es imposible dejar de señalar ahora que en nuestro país se ha abierto un nuevo panorama de derechos y obligaciones, al transformarse el paradigma jurídico del Derecho mexicano en base a la trascedente reforma efectuada al artículo 1° de nuestra Constitución federal, reforma que por cierto entrara en vigor a partir del 11 de junio de 2011.21De alguna manera la misma coadyuvará en que pronto exista en el país una genuina conciencia de clase, con clase en la conciencia, en cuanto a las políticas públicas que el Estado mexicano planee e instrumente en beneficio de la clase obrera.

Porque si partimos de la premisa de que el trabajo es un derecho huma-no y, a la par, un derecho social exigible al Estado, entonces resulta factible afirmar que si hubo en realidad una “reforma laboral” en México, éste fue la reforma al texto del artículo 1° Constitucional, la que consagra de manera ple-na a los derechos humanos como basamento de nuestro Estado de Derecho,

20 Secretaría del Trabajo y Previsión Social del Gobierno de la República. «Programa Sec-torial del Trabajo y Previsión Social, 2013-2018». http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codi-go=5326559&fecha=13/12/2013

21 Decreto del Constituyente Permanente, que reformara y adicionara los tres primeros pá-rrafos del artículo 1° de la CPUEM, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, y vigente en todo el país al día siguiente de su publicación.


a pesar que se trata de un tema que constituye todavía un reto pendiente por acometer y materializar por ausencia de cultura nacional al respecto.

Es en este renovado contexto jurídico inédito donde deberemos trabajar intensamente los académicos, analizando a fondo, siempre con absoluta obje-tividad y rigor científico, la pertinencia de la “reforma laboral”, en especial por una razón que muy pocos han podido entender: hoy día—conforme lenta pero inexorablemente lo marcan los criterios de jurisprudencia de la Décima Época de la Suprema Corte de Justicia de la Nación—, los Convenios Internacionales en materia de los derechos humanos, en especial los emanados de la OIT y aprobados por México, son normativa jurídica aplicable en caso de disensos, como parte integrante que son del Derecho Laboral vigente en el país; conven-cionalidad internacional que de suyo, es de superior jerarquía a lo normado en nuestra propia LFT.22 No entenderlo así o resistirnos al cambio, es no compren-der la fuerza moral y jurídica vinculante con la temática de los derechos hu-manos en el mundo. Por cierto, en su nuevo Manual de Organización general, para que no existan dudas al respecto en ningún integrante de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social del Gobierno federal, se insertó en el Marco Jurídi-co —punto II del mismo—, todos y cada uno de los Convenios Internacionales vigentes y aplicables, que son numerosos y ocupan varias páginas.

Urgiría entonces comenzar la inaplazable tarea de efectuar una auténtica reforma laboral, a fin de crear no sólo un totalmente renovado marco jurídico, sino a la par, una serie de políticas públicas de Estado en esta materia pues las existentes no han funcionado como se esperaba —contrario a lo que sostiene el discurso oficial, pues sus aparentes logros los desmiente luego las propias estadísticas oficiales acerca del empleo decente—; la tarea pendiente por aco-meter debería comenzar desde el ámbito educativo universitario, difundiendo cuáles son los Convenios de la OIT que ya forman parte de nuestro entrama-do jurídico nacional en base al texto del artículo 1º Constitucional, analizando sus alcances normativos a fin de propender a su cabal observancia. Ello nos obliga a incluir el derecho Laboral Internacional en los planes y programas de la carrera de Abogado o Licenciatura en Derecho en todas las Universidades del país, generando así una renovada cultura laboral con un alto valor moral y ético que sea congruente a los tiempos actuales.

22 Manual de Organización General de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social», publica-do en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 2015, pp. 10 y sigs. El PDF es consultable en el sitio web: http://www.stps.gob.mx/bp/secciones/conoce/ManualSTPS2015DOF.pdf


a manera de conclusIón.

En la compleja economía globalizada en que vivimos —con independencia de la productividad, la competitividad y el posicionamiento global, sin duda los tres grandes objetivos que dibuja el complicado entorno laboral mundial—, como país nos urge tener una visión humanística del tema laboral y de la seguri-dad social, que por fin coloque a los seres humanos por sobre los factores eco-nómicos imperantes pues, de otra manera, será imposible afrontar los enor-mes desafíos que nos imponen problemas estructurales como el desempleo, la precariedad laboral, así como la lenta, gravosa e inadecuada administración de justicia laboral, que son una especie de ominosa constante en el país.

Por otra parte, la primordial tarea del Estado mexicano en el rubro laboral debe iniciar por comprender que la generación de fuentes de empleo digno es una prioridad de seguridad nacional en aras de alcanzar la anhelada paz social, pues un nuevo marco legal, por sí sólo, sin políticas públicas con-gruentes viables y factibles, en automático no generará más empleos… y sin empleo, está claro que la paz social peligra. Para que nadie se confunda, de-bemos decirlo fuerte y claro: no es al Estado a quien le toca crear fuentes de empleo decente esto es: de duración indefinida, con salarios remuneradores, prestaciones completas y seguridad social incluida); lo que sí le compete es de crear las condiciones para que se invierta en el país en la creación de nue-vas fuentes de empleo digno.

Y para generar nuevas fuentes de empleo digno o decente, se requieren una serie de reformas estructurales paralelas a lo laboral, mismas que deben acometerse a la brevedad para atraer inversión extranjera a nuestro país, dotando a los inversores de una seguridad jurídica indispensable para que arriesguen su dinero. Hablamos aquí, por ejemplo, de una reforma fiscal y hacendaria, que estimule la inversión; de una reforma en el ámbito admi-nistrativo que facilite la tramitología para la apertura de nuevas empresas; de una reforma energética que abarate costos a los empresarios. Todo ello acompañado de una trascendente reforma en ciencia y tecnología, que aliente el talento humano necesario en esta era del conocimiento, viéndole como una inversión social y no como un gasto.

Habrá entonces cambiar nuestro “chip” mental, generando así un reno-vado pensamiento por parte del juslaboralismo nacional capaz de impactar


positivamente en la manera de comprender este complejo fenómeno social y humano productivo que, siendo francos, ha puesto ya al Derecho del Trabajo contra la pared en la segunda década del siglo XXI; francamente, con base en el artículo 23 de la DUDH, importa más el derecho al trabajo que el Derecho del Trabajo…Y ninguna ley —ni la LFT, ni ninguna otra—, por sí mismas pue-den generar más y mejores empleos, pues la misión del Derecho es regular la realidad, más no modificarla, ya que la realidad es más sabia y más veloz que el Derecho.

Por último, aunque ya no hay duda que se está desmoronando el neolibe-ralismo y sus excesos —la mayor prueba de ello lo es precisamente Grecia, en la Unión Europea—, el desmantelamiento sistemático que se hace sin pu-dor ni rubor al mítico Estado de Bienestar, so pretexto de un desempleo nunca antes visto que socava los recursos de la seguridad social, es todavía evitable. El falsa la tesis economicista de que la seguridad social es financieramente inviable en el siglo XXI; todo es cuestión de priorizar el gasto público y ser solidario con los sectores más desprotegidos del país.

El sector académico debe ser considerado como un interlocutor válido en el dialogo social contemporáneo, y ser escuchado previo a la implemen-tación de cambios legales y de políticas públicas de largo aliento en materia del trabajo y la seguridad social, en la afanosa búsqueda de esa tan anhelada justicia social que México necesita y que el pueblo reclama de los Poderes Públicos. No nos debe bastar, para nuestra protección personal y familiar, el denominado «Piso Básico de Protección Social», que no es en realidad segu-ridad social sino simple asistencialismo social.23La idea clave de la anhelada seguridad social que acompaña al empleo formal, es tener “techos”, que no “pisos”, debiéndose impedir que los representantes del Estado mexicano se confundan y nos den “gato por liebre”.

Hoy más que nunca el Estado mexicano requiere actuar para regular al mercado feroz sin rostro humano, entendiendo que con salarios miserables y prestaciones recortadas no habrá dinero circulante y tampoco compradores; ¡y vaya que faltan compradores, con verdadero poder adquisitivo de bienes o de servicios, en esta sociedad de consumo en que vivimos! Eso hará que los mexicanos cambiemos nuestra manera de pensar, que de alguna mane-

23 Para saber más acerca del «Piso de Protección Social», una iniciativa global de la ONU, la OIT y la OMS que data de 2009, consúltense las sitios web: www.socialprotection.org y/o www.socialsecurityextension.org

ra entendamos el fenómeno de la imperante globalización económica más allá de un nacionalismo ultranza obsoleto en épocas donde las fronteras son virtuales, y por tanto, obligará que busquemos la manera de evitar que el dios mercado venza al Estado.

La idea de fondo que nos anima ahora es confiar esperanzadamente que de verdad haya pronto —tanto por la vía legislativa como por la vía de políti-cas públicas en su implementación—, una auténtica reforma laboral en México, pues debemos de una buena vez romper el mito de que los consensos son imposibles en materia del trabajo formal.

Para lograrlo habrá que cultivar, paralelamente, una renovada cultura labo-ral humanística acerca del álgido tema del empleo formal digno, apegándolo a los Tratados Internacionales vigentes de la OIT aprobados por México, pero haciéndolo siempre de toda buena fe y con pleno respeto a los derechos hu-manos laborales, recordando en todo momento la sabia frase del inmortal Mahatma Gandhi: “Mañana tal vez tengamos que sentarnos frente a nuestros hijos y decirles que fuimos derrotados; pero no podremos mirarlos a los ojos y de-cirles que viven así porque no nos animamos a pelear.”

En nuestra particular opinión, no hay otra alternativa posible.

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expectatIvas de la reforma laboral y la InstauracIón del modelo mexIcano de flexI-explotacIón

Christian M. Sánchez Jáuregui*

Julio Antonio Villalpando Guerrero**

Introducción

Con la clara intención de que el lector pueda tener una mejor comprensión respecto de nuestra posición académica en relación a la reforma constitucio-nal que de manera reciente modificó la Ley Federal del Trabajo en México, es importante hacer de su conocimiento que los autores del presente artículo partimos de la idea que los mecanismos tradicionales de intervención que empleaban los estados sociales del pasado a fin de promover y asegurar el empleo han cambiado.

Es decir, la idea tradicional de que el Estado debía garantizar la conse-cución del pleno empleo a los ciudadanos mediante la protección social y la regulación del mercado de trabajo, transitó hacia la idea que si bien el empleo debería seguir siendo la gran prioridad del Estado, en la actualidad, su funda-mento esencial ya no es garantizar espacios de trabajo a la planta productiva del país (pleno empleo), sino aportar un sistema de formación de cualifica-ciones técnicas y competencias que demanda el mercado laboral para que el trabajador pueda acceder, permanecer o reorientarse profesionalmente en caso de pérdida del empleo (empleabilidad).

En este sentido las Políticas Activas de Mercado de Trabajo (PAMT); se han convertido en el eje central de la estrategia pública para aumentar las oportuni-

* Profesor del Departamento de Políticas Públicas del Centro Universitario de Ciencias Eco-nómico Administrativas (CUCEA) de la Universidad de Guadalajara, Secretario Ejecutivo del Ins-tituto de Investigación en Políticas Públicas y Gobierno y Secretario Técnico de la Red de Políticas Públicas de la misma casa de estudios. Datos de contacto: [email protected].

** Profesor del Departamento de Políticas Públicas del Centro Universitario de Ciencias Eco-nómico Administrativas (CUCEA) de la Universidad de Guadalajara y del Instituto de Adminis-tración Pública del Estado de Jalisco. Coordinador del área de Vinculación Institucional en el Instituto de Investigación de Políticas Públicas y Gobierno de la Universidad de Guadalajara. Datos de contacto: [email protected].

82 • Christian M. Sánchez Jáuregui • Julio Antonio Villalpando Guerrero

dades de empleo.. En México la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) es la dependencia del Poder Ejecutivo Federal a cargo de la atención de los asuntos concernientes al trabajo y a la previsión. La Secretaría cuenta con el Servicio Nacional de Empleo (SNE) para llevar a cabo el ejercicio de sus atribu-ciones, además es la institución pública encargada de impulsar las PAMT con la finalidad de atender los problemas de desempleo y subempleo. Desde el SNE bajo un enfoque universal se elaboran los distintos programas y subprogramas de empleabilidad que operan las distintas unidades estatales de empleo.

la flexIbIlIdad laboral como la nueva manera de organIzar el empleo

La aparición de diversos y diferentes factores de orden estructural como la globalización tiende a provocar modificaciones en la organización de la eco-nomía, en la transformación de los procesos productivos, del trabajo y del mercado de trabajo, escenario que originó la aparición de un nuevo modelo de desarrollo económico de corte neoliberal y de carácter global que ha modi-ficado el acceso al empleo y sus condiciones de durabilidad.

En otras palabras, hoy en día, el mercado de trabajo mundial, se encuen-tra influenciado en general por los cambios caracterizados por el funciona-miento del nuevo modelo o proceso de acumulación de capital producto de políticas liberales de mercado, dentro del cual encontramos como una de sus principales características un elevado y creciente uso de la desregulación institucional de la relación laboral obrero-patronal, también conocida como flexibilidad laboral1.Resulta imperante señalar que la flexibilidad laboral se observa en los di-versos mercados laborales del mundo como una tendencia creciente y en ascenso, convirtiéndose en la actualidad en un instrumento impulsado desde el sector privado como un recurso de competitividad, al reducir los costos la-borales unitarios y atraer inversiones extranjeras. Así entonces, la flexibilidad constituye un fenómeno generalizado entre los distintos tipos de empresas.

1 La flexibilidad laboral se puede diferenciar en dos tipos: la interna y la externa. La flexibili-dad interna es la capacidad con la que cuenta el empresario para modificar y asignar, tanto hora-rios como destinos de los trabajadores en función de las necesidades específicas de la empresa. Por su parte, la flexibilidad externa es la capacidad del empresario para aumentar o disminuir el empleo sin incurrir en elevados costos.

• 83ExpEctativas dE la REfoRma laboRal y la instauRación dEl modElo mExicano dE flExi-Explotación

De esta manera, los Estados nacionales se han visto obligados a ofrecer respuestas institucionales y de política que van más allá de la adopción de esta nueva forma de organizar el trabajo, capaces de que promuevan y ase-guren el empleo productivo que plantea la sociedad contemporánea, particu-larmente ante la nueva circunstancia de economías globales, tecnologizadas, competitivas, en permanente innovación de bienes y servicios.

Destacar que la experiencia internacional ilustra de manera clara que los resultados para enfrentar los retos del empleo que demanda la sociedad ac-tual, (la más compleja de la historia de la humanidad) en los diversos mer-cados laborales del mundo, ha sido contrastante. Sin duda, esta situación se deriva de la capacidad de cada gobierno nacional para su adopción.

Así por ejemplo, bajo el supuesto de que para construir una sociedad próspera y justa, basada en el empleo productivo de sus miembros, se re-quiere un rol activo del Estado y no sólo las transacciones del mercado, el Reino de Dinamarca también conocido como Dinamarca a inicios de los años noventa, impulsó un modelo de mercado laboral denominado flexiseguridad, que basado sobre tres pilares: una legislación laboral flexible (protección del puesto de trabajo relativamente baja), seguridad para los trabajadores (am-plio sistema de protección social y apoyo económico para las personas des-empleadas) y un importante sistema de Políticas Activas de Empleo (PAE), también conocidas como Políticas Activas de Mercado de Trabajo como ins-trumentos básicos de atención ante los problemas de desempleo2.

En relación a estas últimas, y con el fin de actualizar las capacidades de las personas desempleadas para reinsertarlas en la vida laboral, el desarrollo de las capacidades de las personas se estimuló mediante un sistema de ro-tación de empleos que permitía a los trabajadores formarse, mientras que a otras personas desempleadas los sustituían temporalmente.

2 El concepto de PAE se originó en la Recomendación de 1964 del Consejo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el cual tuvo continuidad en los informes de seguimiento de 1966, 1968, 1970 y 1976. No obstante, fue hasta la presentación del informe so-bre las políticas activas de mercado de trabajo, para la década de los noventa, publicada por la OCDE en el año de 1990, cuando se presentaron los objetivos a perseguir:

• Movilizar los recursos humanos, concediendo prioridad a la formación, colocación y reinserción de los desempleados, los inactivos y los beneficiarios de la ayuda social;

• Desarrollar cualificaciones adaptadas al empleo para minimizar el déficit de personal cualificado, y estrechar la coordinación con la política de enseñanza y de formación;

• Promover un espíritu de búsqueda, prestando una amplia gama de servicios, tanto a los demandantes de empleo como a las empresas para aumentar la eficiencia del mercado de trabajo.


Para que el lector tenga una idea clara de la importancia que le otorga el gobierno del Reino de Dinamarca a las políticas activas en el funcionamiento de su sistema, a continuación se presenta una tabla comparativa que muestra el gasto público en estas políticas en relación al Producto Interno Bruto (PIB) de Dinamarca y los demás países pertenecientes a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

Figura 1. Comparativo del gasto público en políticas activas de mercado de trabajo

en relación al PIB Dinamarca y OCDE 2004-2011

Fuente: Elaboración Propia. Datos obtenidos de OCDE.

Acentuar que derivado del éxito de este modelo en corto tiempo respecto de la disminución del desempleo, ha sido exportado, inicialmente, tanto a los paí-ses escandinavos como a países del centro de Europa. Países Bajos también conocido como Holanda es un claro y exitoso ejemplo de ello, adaptando el modelo de flexiseguridad a las condiciones propias de la nación. Posterior-mente, flexiseguridad ha sido considerado un modelo de referencia para la Comunidad Europea el cual, se ha impulsado su adopción en las diferentes naciones que integran la Comunidad a través de las Directrices para el Em-pleo y la Estrategia Europea de Empleo en su conjunto.

Una vez explicado de manera general el exitoso caso danés y la adopción que otros países han emprendido para abatir el desempleo, principalmente a través del modelo europeo de flexiseguridad, y con ello dinamizar sus res-pectivas economías, es indispensable volver la vista hacia México y revisar qué fue lo que se adecuó de las experiencias de éxito del entorno mundial en materia de empleo en el marco de la Reforma Laboral aprobada en 2012.


Para efectos de flexibilizar el mercado laboral de nuestro país, el legis-lador mexicano, en sus argumentos refería como caso exitoso las acciones constitucionales que Países Bajos había adoptado para en corto tiempo lograr reducir elevadas tasas de desempleo, llegando a rosar por instantes el ple-no empleo. Acciones constitucionales que flexibilizaban su mercado laboral mediante la utilización extensa de empleados de medio tiempo y temporales.

No obstante lo anterior, como se verá a detalle más adelante, el legisla-dor mexicano sólo adoptó los instrumentos que llevaron a la flexibilidad del mercado de trabajo de Países Bajos y no los demás elementos básicos que requiere el sistema para su funcionamiento. En virtud de ello, vale la pena de manera rápida hacer una descripción del funcionamiento general del modelo de flexiseguridad holandés.

A finales de los noventa en Países Bajos se impulsó la Ley de Flexibilidad y Seguridad, en la cual, se adoptaron actuaciones que fueron parte de la es-trategia de flexiseguridad, con la intención de flexibilizar el mercado laboral, con base en una legislación menos restrictiva en materia de despidos y de contratación temporal. Esta ley promovió distintos tipos de empleo flexible, especialmente empleos temporales y de tiempo parcial.

Aclarar que bajo esta ley los trabajadores que se empleaban en empleos de tipo flexible quedarían cubiertos por un convenio colectivo el cual ofrecía ga-rantías salariales, formación (políticas de activación) y una pensión suplementaria, es decir, la implantación de estos puestos de trabajo basados en la flexibilidad no ha supuesto menoscabo en los derechos de los trabajadores a tiempo par-cial, quienes aún gozan de los mismos derechos sociales y laborales de los trabajadores empleados a jornadas completas (Wilthagen,T y Tros, F, 2004).

Para Mulligen (2010) la clave para que exista empleo en abundancia en el mercado laboral holandés es su propio dinamismo. Bajo este modelo de mer-cado laboral, el trabajo temporal con intermediarios privados es un pilar del sistema. La explicación se traduce en una red de empleos temporales, entre seis meses y un año, los cuales pueden ser o no renovados hasta tres veces como máximo, luego debe tomarse la decisión de contratar de forma más permanente, o bien prescindir del trabajador. Esos contratos los gestionan unas oficinas especializadas del sector privado (uitzendbureau), las cuales se encargan de atender la demanda de las empresas.


Para que el lector tenga una idea clara de la importancia que le otorga el gobierno de Países Bajos a las políticas activas en el funcionamiento de su sistema, a continuación se presenta una tabla comparativa que muestra el gasto público en estas políticas en relación al Producto Interno Bruto (PIB) de Holanda y los demás países pertenecientes a la Organización para la Coope-ración y el Desarrollo Económico (OCDE).

Figura 2. Comparativo del gasto público en políticas activas de mercado de trabajo

en relación al PIB de Países Bajos y OCDE 2004-2012

Fuente: Elaboración propia. Datos obtenidos de OCDE.

Ahora bien, resulta importante reconocer que si bien el modelo europeo deno-minado flexiseguridad en los últimos años se ha convertido en una alternativa de solución a diversos gobiernos nacionales para enfrentar los retos del em-pleo, a primera vista, se trata de un modelo que teóricamente parece atractivo, donde mercados laborales dinámicos y flexibles, con elevados niveles de pro-tección social y de políticas de activación, disminuyen de manera reveladora los problemas del desempleo, aún en épocas de crisis económicas y sociales.

Empero, surge la incógnita si los mercados laborales que han impulsado de manera exitosa políticas integradas de flexiseguridad con las característi-cas propias del Estado desarrollador de naciones como Dinamarca y Países Bajos se adecuan o no correctamente a las características y especificidades de otros países, como México que cuentan con otras culturas diferentes y otros sistemas de mercado. En este sentido, fue importante identificar sin


entrar a detalle en el presente artículo, las acciones e instrumentos utilizados por las principales economías de América Latina, para enfrentar los retos del empleo en un contexto internacional de desregulación institucional de la relación laboral obrero-patronal.

En virtud de lo anterior, podemos afirmar que la práctica de la flexibilidad laboral iniciada desde principio de los noventa en Argentina y seguida por las principales economías como la brasileña y chilena entre otras, se caracterizó en todo momento por ser pura y dura. Es decir, contrariamente a las acciones impulsadas por los países nórdicos y del centro de Europa que les demanda su sistema de flexiseguridad, en la región latinoamericana la flexibilidad del mercado de trabajo se vio acompañada de una limitada, casi nula protección social, seguida de una muy baja inversión en políticas de activación. El resul-tado a simple vista a poco más de 20 años de distancia, arroja una precariza-ción laboral, masificación del subempleo y de manera principal un crecimiento constante de la economía informal.

En consecuencia, en esta región del mundo la flexibilidad laboral ha sido desprestigiada, seriamente cuestionada tanto en los diversos ámbitos de go-bierno, en foros nacionales e internacionales y en aquellos espacios de de-bate académico y político relacionados al ámbito de empleo, situación que ha orientado en la región (salvo el caso mexicano) a frenar las reformas de desregulación laboral, como lo veremos a continuación.

modIfIcacIones a la ley federal del trabaJo

Al tener en consideración la situación compleja y cambiante por la que ha transitado la economía internacional en los últimos años, hizo imperante para México realizar reformas estructurales3 en áreas estratégicas tanto para competir exitosamente con la dinámica del sistema económico internacional, como para afianzar un desarrollo equitativo, sustentable y de largo plazo.

Una vez después de ser declarado ganador de las elecciones presiden-ciales de 2012, el presidente electo Enrique Peña Nieto manifestó que el Eje-

3 Recordar que la intención de cualquier reforma es mejorar el estado de cosas previo, sin embargo, cada caso deben analizarse revisando los diferentes elementos y modificaciones que conforman una reforma con el fin de anticipar algunos de los impactos que tendrá en la pobla-ción en la medida en la que respondan a las necesidades que le dieron origen.


cutivo federal emprendería una serie de cambios en el marco constitucional e institucional del país, con la finalidad de generar mejores condiciones eco-nómicas y de calidad de vida para los mexicanos. Señalar que la reforma constitucional a la Ley Federal del Trabajo fue la primera en aprobarse de las llamadas reformas estructurales del país. El pasado 30 de Noviembre de 2012, un día antes del inicio del periodo de gobierno del Presidente Enrique Peña Nieto, fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación las modi-ficaciones al marco constitucional sobre los derechos y obligaciones del tra-bajo, conocida como Reforma Laboral. Dicho paquete de reformas al marco del derecho laboral entraron en vigor a partir del primero de enero de 20134.

El proceso de aprobación de la propuesta de reforma constitucional se resolvió en aproximadamente dos meses debido a que el titular del Poder Eje-cutivo, en aquel momento Felipe Calderón Hinojosa, utilizó la figura de Inicia-tiva Preferente para que fuera aprobada en un corto plazo. Se advierte que la aprobación de ésta reforma, fue resultado del consenso entre las cúpulas del Partido Revolucionario Institucional (PRI), Partido Verde Ecologista de México (PVEM) y el Partido Acción Nacional (PAN), en conjunto con el presidente sa-liente Felipe Calderón Hinojosa y el presidente entrante Enrique Peña Nieto.

Dicho proceso de aprobación se dio en el contexto de la puesta en marcha de una estrategia del equipo de transición del presidente electo, mediante la instrumentación un acuerdo político con los tres principales partidos políticos de México (PAN, PRI, Partido de la Revolución Democrática, -PRD-), denomi-nado Pacto por México. Este acuerdo ha tenido por finalidad impulsar las refor-mas para resolver los problemas estructurales que viene arrastrando el país desde hace varias décadas, así como posibilitar lo que llaman la gobernabili-dad a través de reformas en el campo electoral y en la impartición de justicia.5

La reforma constitucional modificó la Ley Federal del Trabajo que había permanecido sin cambios desde la última adecuación realizada en 1970, con-sistió en poco más de 30 adiciones, reformas y derogaciones de varias dispo-siciones en la materia. Escenario que ha implicado cambios de los derechos y obligaciones para los trabajadores; las relaciones y condiciones de trabajo, así

4 Diario Oficial de la Federación, Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diver-sas disposiciones de Ley Federal del Trabajo, 30 de noviembre, México, D.F. Dirección electróni-ca: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5280815&fecha=30/11/2012

5 Presidencia de la República (2012), Pacto por México, 2 de diciembre, México, D,F., di-rección electrónica: http://www.presidencia.gob.mx/wp-content/uploads/2012/12/Pacto-Por-M%-C3%A9xico-TODOS-los-acuerdos.pdf


como los cambios en materia de trabajos especiales, las modificaciones en tor-no a la formación profesional, productividad, disolución de la relación de traba-jo, accidentes y enfermedades de trabajo, inspección del trabajo y de sanciones.

A continuación se enlistan las modificaciones que consideramos como básicas:

• Reconocimiento y prohibición de las condiciones laborales que im-pliquen exclusión y hostigamiento en el trabajo por motivo de origen étnico o nacional, de género, edad, condición de salud, religión, prefe-rencias sexuales y condiciones migratorias.

• Prohibición expresa del trabajo a menores de 14 años.

• Impulso de medidas protectoras a favor de los trabajadores del campo y los domésticos.

• Incremento de la indemnización de muerte por accidente de trabajo.

• Inserción de la figura del teletrabajo.

• Adición de medidas innovadoras en relación con la organización sin-dical.

• Limitación de salarios vencidos por despido injustificado.

• Licencia por paternidad con goce de sueldo.

• Regulación del esquema de subcontratación, mejor conocido como Outsourcing y establecimiento de límites a la responsabilidad solidaria que tienen los contratantes de este esquema de contratación.

• Adopción de nuevos esquemas de contratación como: periodo de prueba capacitación, y por hora.

Resulta importante hacer del conocimiento al lector que la reforma constitu-cional se planteó cinco objetivos6 como lo son:

6 Reformas en Acción. Reforma Laboral. Disponible en http://reformas.gob.mx/reforma-labo-ral/que-es. Visto 9 de septiembre de 2015.


1. Favorecer el acceso al mercado laboral y la creación de empleos;

2. Fortalecer la transparencia y democracia sindical;

3. Otorgar mayores facultades de vigilancia a las autoridades del trabajo;

4. Fortalecer la equidad de género, inclusión y no discriminación en las relaciones laborales, y;

5. Modernizar la justicia laboral.

Vale la pena señalar que en virtud de que el argumento principal esgrimido por Felipe Calderón Hinojosa para reformar la Ley Federal del Trabajo siem-pre se basó en el objetivo 1 antes referido. Consideramos el espíritu del ex ejecutivo federal respecto de la reforma constitucional a la Ley Federal del Trabajo fue siempre la creación de los instrumentos legales que permitieran flexibilizar el mercado laboral mexicano, instrumentos que como ya se había señalado, se inspiraron en una parte del modelo de flexiseguridad holandés. A saber: diferentes esquemas de contratación y causas de despido.

Esta afirmación, se realiza una vez que se ubica que el discurso de Felipe Calderón Hinojosa en su calidad de primer mandatario, respecto de la nece-sidad de modificar la ley en materia de trabajo, en los diversos espacios pú-blicos y privados se centraba en la urgente necesidad de conformar un nuevo modelo de mercado de trabajo en el que se incrementara la productividad de las empresas y la competitividad del país, lo que en consecuencia ayudaría de manera trascendental a la creación de nuevos empleos.

Por lo antes expuesto, en aras de que el lector pueda tener una visión panorámica respecto de los cambios que se realizaron en la Ley Federal del Trabajo en materia de flexibilidad laboral. A través del siguiente cuadro se desglosan esas modificaciones:


Cuadro 1. Modificaciones en la LFT en materia de flexibilidad laboral en México

Tema Ley anterior Nueva leyArtículo 13-15D.

Subcontratación

No se contemplaba

la subcontratación

en la ley anterior.

Se regula y limita la subcontratación por

Outsourcing, y los patrones serán res-

ponsables de las prestaciones de sus

trabajadores.

Artículo 39A.

Contratación

periodo de prueba

Adición al artícu-

lo 39 referente a la

“duración de las re-

laciones de trabajo”.

La nueva adición establece que en las re-

laciones de trabajo por tiempo indetermi-

nado, o cuando excedan de ciento ochen-

ta días, podrá establecerse un periodo a

prueba, el cual no podrá exceder de trein-

ta días, con el único fin de verificar que

el trabajador cumpla con los requisitos y

conocimientos necesarios para desarro-

llar el trabajo que se solicita.

Además, se señala que de no acreditar

la competencia del trabajador se dará

por terminada la relación de trabajo, sin

ningún tipo de responsabilidad social o

laboral del patrón, sólo se le pagará al

trabajador las prestaciones devengadas

por el periodo de prueba.

Artículo 39-B.

Contratos de capa-

citación inicial

Adición al artícu-

lo 39 referente a la

“duración de las re-

laciones de trabajo”.

La nueva adición fija una cuota de 3 me-

ses para que el trabajador, de reciente

ingreso, adquiera los conocimientos o

habilidades para desempeñar su activi-

dad. De no ser contratado, no hay res-

ponsabilidad legal del patrón para in-

demnizarlo.


Artículo 83.

Pago por hora

Art. 83. El salario

puede fijarse por

unidad de tiempo,

por unidad de obra,

por comisión, a pre-

cio alzado o de cual-

quier otra manera.

Se permiten los contratos por hora sin

excederse de la jornada máxima legal. El

trabajador tendrá prestaciones legales y

el pago nunca podrá ser menor a un sa-

lario mínimo mensual.

Fuente: Elaboración propia.

Destacar que desde el principio que se presentó la propuesta de Felipe Calde-rón Hinojosa, los autores del presente artículo en diferentes foros de consulta, en diversos espacios académicos, en lugares públicos y privados anunciamos que las recientes modificaciones realizadas a la Ley Federal del Trabajo con base a las experiencias de países europeos y latinoamericanos, planteaban un escenario poco alentador respecto de la generación de nuevos empleos, dado que sus objetivos parecen re-editar las experiencias flexibilizadoras del mo-delo latinoamericano, de un modelo que por sus características y resultados hemos denominado de flexi-explotación, ya que deja de lado principalmente las más fundamentales garantías de seguridad social para el trabajador.

Esta afirmación se realiza al considerar que las medidas flexibilizadoras recién adecuadas a la ley en referencia se caracterizaron, en todo momento, por la ausencia de temas fundamentales para el funcionamiento del nuevo modelo de mercado de trabajo mexicano y sus recientes esquemas de con-trataciones, tales como: 1° seguro de desempleo, 2° precariedad salarial y 3° la eficacia de las políticas activas del mercado laboral.

Respecto del 1° señalar que en México no existe un seguro de desempleo de cobertura amplia. El único seguro que se puede considerar como de des-empleo es el Seguro de cesación involuntaria del trabajo contemplado en la Ley del Seguro Social. Este seguro ha sido acotado para cubrir únicamente a los trabajadores mayores de sesenta años. Si bien a finales de 2013 el Congre-so aprobó la creación del seguro de desempleo, (financiado con recursos del Gobierno Federal, dirigido a trabajadores formales que demuestren haber co-tizado en el IMSS por 24 meses -por lo menos- durante los últimos 36 meses que hubiesen quedado desempleados), entrará en funcionamiento hasta 2016.


En relación al 2° punto, resulta elemental reconocer que la actual Política Oficial Salarial con tendencia a la baja se ha promovido por cuatro décadas. En la actualidad el salario mínimo en México representa uno de los más bajos del continente, situación que por una parte ha traído consigo la constante pérdida del poder adquisitivo y en consecuencia una incorporación masiva y constan-te de la población económicamente activa a la economía informal. De acuerdo con los resultados de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), de julio a septiembre de 2015 las modalidades de empleo informal sumaron 29.3 millones de personas, para avanzar 2.4 respecto al igual periodo de 2014 representando el 57.8% de la población económicamente activa del país.

Esta situación de entrada pone en riesgo que los trabajadores que supues-tamente se empleen bajo el nuevo esquema de contratación, específicamente por horas, no encuentren incentivo para obtener un trabajo formal. Si bien bajo este nuevo esquema puede ser atractivo para el trabajador contar con un mayor acceso a prestaciones de ley, es probable que su salario no satisfaga sus necesidades básicas, y en consecuencia sólo le reste como última opción in-corporarse y/o en su caso reincorporarse nuevamente a la economía informal.

Finalmente en relación al 3° punto, señalar que el gobierno mexicano, como diversos gobiernos del mundo, ha adoptado como instrumento bási-co de atención a los problemas de desempleo, políticas activas de mercado de trabajo. Como ya se había mencionado con anterioridad, en México es la Secretaría del Trabajo y la Previsión Social, a través del SNE la responsable coordinar e impulsar las principales políticas de mercado de trabajo. El Siste-ma Nacional de Empleo transfiere recursos para su operación a los gobiernos estatales, a través de los Servicios Estatales de Empleo, como las instancias encargadas de efectuar las tareas de reclutamiento y selección de los beca-rios, en cada entidad o región7.

Destacar que las PAMT diseñadas y desarrolladas a través del SNE, se pueden caracterizar por una parte por realizarse bajo un diseño de tipo cen-tralizado, homogéneas para todo el país, no obstante la disparidad en relación con las dimensiones de desarrollo que se presentan las diversas regiones

7 Según su portal de internet, el Servicio Nacional de Empleo proporciona una amplia gama de servicios de intermediación laboral, algunos de los cuales se circunscriben a la información y a la orientación laboral, y/o proporcionan apoyo económico para la búsqueda de empleo; otros ofrecen capacitación laboral y subsidios para iniciar o consolidar pequeños proyectos produc-tivos. A ellas se han canalizado recursos públicos destinados a aliviar el desempleo, tanto de trabajadores desplazados como de quienes buscan una primera inserción al mercado de trabajo.


económicas de México. Escenario que despierta dudas respecto a la efica-cia y eficiencia en la implementación de dichos programas. Por otra parte y respecto de su financiamiento, estos programas se determinan también por funcionar bajo un limitado recurso económico. A continuación se presenta una tabla que ayuda a visualizar el limitado gasto público que se realiza en nuestro país en relación a las políticas activas de mercado de trabajo, en com-paración con países integrantes del OCDE.

Figura 3.Gasto público en políticas activas de mercado de trabajo en relación

al PIB de México y OCDE 2004-2011

Fuente: Elaboración propia. Datos obtenidos de OCDE.

Ahora bien, si como se señala en los objetivos y argumentación que fueron esgrimidos para la aprobación de la Reforma, en el sentido de flexibilizar el mercado de trabajo estimulando la formalidad, lo que supone reducir el costo que los empleadores tenían para dar de alta a sus empleados en la seguridad social, las cifras reportadas en las fuentes oficiales, no son determinantes hasta el momento para conocer su efectos reales.

Según la información que difunde el gobierno federal, la reforma ha es-tablecido avances concretos en la generación de empleo formal. Se mencio-na que hoy se cuenta con nuevas modalidades de contratación más flexibles como los son empleo a prueba, para capacitación inicial y por temporada, pero principalmente atribuyen que a partir de la entrada en vigor de la Reforma Laboral se presenta un mayor crecimiento en la generación de empleo formal.

Para demostrarlo toman como base los dos últimos años previos a la Reforma, es decir de enero de 2007 a diciembre de 2008 y contabilizan los nuevos puestos de trabajo asegurados al Instituto Mexicano del Seguro So-cial (IMSS) en ese periodo, los cuales sumaron 499 mil 625 nuevos empleos,


contra el millón 177 mil 544 nuevos empleos registrados ante el IMSS en el periodo de enero de 2013 a diciembre de 2014. Es decir que gracias a la re-forma laboral la generación de empleo formal asegurado, creció en términos reales, 235% en un periodo bianual.

Figura 4. Comparativo de creación de empleo

Fuente: Gobierno de la República.

Señalar que no obstante el crecimiento del empleo en los periodos compa-rados y publicados por el gobierno federal como avances de la Reforma, re-flexionamos que los argumentos de los promotores de la misma se han que-dado cortos respecto de sus expectativas, dado que si bien en su discurso siempre se mantuvo la idea que una vez implementada la reforma, se elevaría la creación anual de empleos en un monto que rebasaría el millón y medio de puestos de trabajo. Esta promesa aún no se ha cumplido.

Este escenario y aunado al conocimiento que según datos publicados re-cientemente por el INEGI, demuestran que para más de la mitad de los mexi-canos, el sector informal es su principal fuente de trabajo8, y su tendencia a la baja en el país que se había presentado en los meses posteriores a la aprobación de la reforma, no sólo no se ha se ha detenido, sino que como se manifestó en el pasado mes de julio de 2015, ya repuntaba9, nos orienta a

8 En el reporte del segundo trimestre del año 2015 el INEGI reportó los más recientes datos de ocupación y empleo de México. El resultado más notorio es que la mitad (52.8% según ENOE, 2T-2015, TIL2) de los mexicanos labora en la informalidad.

9 El Economista. Disponible en http://eleconomista.com.mx/industrias/2015/08/30/conti-nua-descenso-desocupacion-mexico v.e. 17 de agosto de 2015.

1,200,000

1,000,000

800,000

600,000

400,000

200,000

Ene. 2007-Dic.2008 Ene. 2013-Dic.20140

499,625

1,177,544

reflexionar que por una parte, demostrar la causalidad de los efectos positi-vos de la Reforma a lo largo de estos casi tres años en el mercado laboral por parte del gobierno federal es poco serio.

Por otra parte, la expectativa puesta en la reforma constitucional a la Ley Federal del Trabajo, por parte del gobierno federal y el legislador mexicano, respecto de que una vez aprobada la reforma se crearían más y mejores em-pleos en la economía formal, se visualiza lejana y poco alentadora mientras tanto no se revisen temas como el de la precariedad salarial, la eficacia y eficiencia de las políticas activas del mercado laboral que mejoren las posibi-lidades de empleabilidad de desempleado y su relación directa con un seguro de desempleo que por una parte cubra las necesidades básicas del trabajador desempleado y por otra, lo obligue durante su vigencia a su re-adiestramiento.

fuentes consultadas

Diario Oficial de la Federación, consultado 30 de noviembre 2015, en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5280815

El Economista, consultado 17 de agosto 2015, en http://eleconomista.com.mx/industrias/2015/08/30/continua-descenso-desocupacion-mexico

mulliGen, P. H. (13 Junio 2010). El País. Holanda, paraíso del pleno empleo.

Ocupación y Empleo. Consultado 13 Junio 2015, en: http://www.inegi.org.mx

Presidencia de la República, consultado 2 de diciembre 2015, en http://www.presidencia.gob.mx/wp-content/uploads/2012/12/Pacto-Por-M%C3%A9xi-co-TODOS-los-acuerdos.pdf

Reformas en Acción, consultado 9 de septiembre de 2015, en http://reformas.gob.mx/reforma-laboral/que-es

WilthaGen, T. y tros, F. (2004). The concept of flexicurity: A new approach to regulating employment and labour markets. In Transfer: European Review of Labour and Research, 10, 166-186. Brussels, Belgium: European Trade Union Institute.

97

méxIco: perspectIvas de crecImIento del empleo ante la reforma laboral de 2012

Enrique Cuevas Rodríguez*

IntroduccIón

El 13 de noviembre de 2012 fue aprobada, en lo general, la propuesta de re-forma a la Ley Federal del Trabajo (LFT) que el entonces presidente, Felipe Calderón, presentará el 1 de septiembre de ese mismo año a la Cámara de Diputados.

Tanto la iniciativa propuesta, como la aprobada por el pleno de la Cámara, giraron en torno a cinco ejes rectores:

1. Facilitar el acceso al mercado laboral y la creación de empleos.

2. Promover la equidad de género, la inclusión, la no discriminación en las relaciones laborales, y la protección de derechos.

3. Fortalecer la procuración e impartición de justicia laboral.

4. Fortalecer la transparencia y la democracia sindical.

5. Fortalecer las facultades normativas, de vigilancia y sancionadoras de las autoridades del trabajo.

Sin embargo, no obstante estos cinco ejes rectores planteados desde un ini-cio, es claro que los avances de la llamada “reforma laboral” se han encamina-do y limitado básicamente a intensificar el esquema de contratación basado

* Profesor Investigador Titular del Departamento de Métodos Cuantitativos del CUCEA, U de G. Responsable del Observatorio Social y Laboral adscrito al mismo Departamento. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Correo electrónico: [email protected].

98 • Enrique Cuevas Rodríguez

en el outsorcing (subcontratación) y, derivado de ello, a la implementación de nuevas formas de contratación, tales como los períodos de prueba (de uno o hasta tres meses), contratos de capacitación inicial y para el trabajo de tempo-rada, entre otros. No se observan pues, en nuestra opinión, evidencias claras que nos hagan pensar que, en el corto o mediano plazo, es decir, hacia finales de la segunda mitad del sexenio de Peña Nieto, haya un avance significativo en esos cinco ejes rectores propuestos, de ahí la consideración planteada en este trabajo, en el sentido de que más que una reforma laboral, hasta el momento sólo ha sido claro el establecimiento de algunos cambios a la Ley Federal del Trabajo, que no son suficientes para lograr uno de los objetivos más importantes expuestos en la justificación de estos cambios a la Ley y difundidos de manera muy intensa a través de los medios de comunicación, la creación de empleos, mucho menos lo serán para la consecución de los cuatro ejes rectores restantes.

Por consiguiente, y derivado de lo anterior, en este trabajo nos centra-remos en analizar las características del empleo y las posibilidades para la creación de nuevos empleos, por considerarlo éste el principal objetivo de la llamada “reforma laboral” y sobre el cual se ha pretendido avanzar mediante la intensificación del outsourcing. Se utilizarán las estadísticas y los indica-dores derivados de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) a cargo del INEGI y la Secretaría del Trabajo y Previsión Social. Se hará una re-visión de los datos y se mostrarán algunos de los resultados del desempeño en materia laboral. Se hace una crítica al modelo económico vigente, que no sólo frena el empleo sino también el crecimiento económico y se argumenta a favor de la hipótesis del crecimiento hacia adentro.

las dIfIcultades estructurales para

la generacIón de empleos en méxIco

Como ya se señaló, en lo económico, el único objetivo sobre el cual se ha inten-tado avanzar con la llamada reforma laboral, es en la “facilitación del acceso al mercado de trabajo y la generación de empleos” a través de la instrumentación y profundización de esquemas y/o modelos de flexibilización laboral, tales como la subcontratación (outsourcing) y las nuevas formas de contratación ya

• 99México: PersPectivas de creciMiento del eMPleo ante la reforMa laboral de 2012

mencionadas. Lo que en los hechos esta flexibilización laboral está represen-tando para el trabajador mexicano, es la generalización e intensificación de los procesos que se habían anunciado desde la década de los ochenta, tales como: reducción de la intermediación sindical, eliminación de contratos colectivos de trabajo, anulación de derechos y prestaciones laborales, inestabilidad en el trabajo debido a la firma de contratos temporales de muy corta duración, hasta de 1 a 3 meses, y en el mejor de los casos, hasta de 6 meses.

Estos procesos no se habían generalizado desde antes debido a la oposi-ción de diversos grupos políticos, particularmente de las cúpulas sindicales más fuertes del país: trabajadores de la educación, petroleros, electricistas, telefonistas, y otros, porque el modelo de flexibilidad laboral chocaba con los esquemas tradicionales de control de los trabajadores y atentaba contra los privilegios de esas cúpulas sindicales.

Para el empresariado en México, esta flexibilidad les está permitiendo re-ducir al mínimo los costos laborales, evidentemente, por el ahorro generado en los procesos de contratación que anteriormente se hacía desde la empre-sa, y por supuesto, por la anulación al máximo del pago de prestaciones de trabajo, incluyendo las posibilidades para generar antigüedad suficiente para lograr una jubilación digna.

El gobierno mexicano, por su parte, ha pretendido justificar el modelo de flexibilidad laboral por medio de dos argumentos económicos: la reducción de costos laborales y/o de contratación, elevarán los niveles de empleo por parte de las empresas, y por esta vía, se incrementará el crecimiento econó-mico. En efecto, desde un enfoque neoclásico, un mayor número de trabaja-dores implicaría un mayor volumen de producción generada; la productivi-dad se elevaría porque con menos recursos económicos -generados por la vía de los ahorros en la contratación y los bajos salarios nominales y reales de los trabajadores- se producirían más bienes y servicios.

Sin embargo, aún partiendo de los supuestos del modelo neoclásico de la función de producción, el punto de vista de la propuesta de reforma laboral simplifica al máximo la realidad macroeconómica del país, porque los “hace-dores” de políticas públicas estarían ignorando las condiciones para obtener rendimientos crecientes a escala, los cuales “sólo pueden surgir de la espe-cialización del trabajo, y el capital que se manifiesta al aumentar el tamaño de la empresa,… [en cambio], los rendimientos decrecientes sólo pueden surgir

100 •Enrique Cuevas Rodríguez

por la imposibilidad de aumentar todos los factores o insumos en la misma proporción, por grande que sea el esfuerzo por conseguirlo […]. La mayoría de los ejemplos de rendimientos decrecientes a escala se refieren al empleo de insumos que no son homogéneos o los aumentos de insumos que fallan al aumentar todos los insumos proporcionalmente, tales como la calidad en la administración, condiciones climáticas, créditos, evidentemente intangibles” (Call y Holahan, 1985; pp. 188-189). Estas situaciones, explicadas por los au-tores previos, evidentemente se presentan en una economía como la nuestra, y a las cuales habrá que sumar otras externalidades, tales como la inseguri-dad, la corrupción, y la ausencia de condiciones para promover el desarrollo tecnológico y la calidad de la mano de obra.

La productividad no podría elevarse solamente por la vía de la reducción de los costos laborales, Samuelson (2005) dejan en claro que la productividad crece gracias a las economías de escala y al cambio tecnológico, advirtiendo que, aunque los rendimientos crecientes de escala pueden ser grandes en muchos sectores, en cualquier momento pueden entrar en juego los rendi-mientos decrecientes a escala. En efecto, “a medida que se expanden las em-presas los problemas de gestión y de coordinación son cada vez más difíciles de resolver” (pp. 118-119). Y más adelante (p. 256) explican que “la producti-vidad marginal del trabajo aumenta si los trabajadores tienen más o mejores bienes de capital con los qué trabajar (mejor tecnología), pero también si tie-nen una formación mejor o un nivel de estudios más alto (capital humano)”.

Debido entonces a esas restricciones con las que opera nuestra economía es que, con todo y estos esquemas de flexibilización laboral, no se han dado ni el crecimiento económico ni la generación de empleos, por el contrario, ambos han permanecido estancados desde que se pusieron en marcha las reformas a la ley federal del trabajo. Así, mientras que en los dos primeros años de gobierno de Calderón Hinojosa el PIB creció en 2.29% en promedio anual, en los dos primeros de Peña Nieto sólo fue de 1.73% (ver cuadro 1). El empleo (medido por el total de personas ocupadas de acuerdo a la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, ENOE) ha tenido un comportamiento más preocupante, porque durante los dos primeros años del sexenio pasado cre-ció en sólo 1.8%, mientras que en estos dos años del período actual ha sido de sólo 0.73%, es decir, que el ritmo de crecimiento del empleo se ha reducido en más de la mitad respecto al período de Calderón.


Cuadro 1.MÉXICO: Tasas de crecimiento del PIB, empleo, desempleo e informalidad

laboral durante los dos primeros años de los gobiernos de Felipe Calderón y de Enrique Peña

PERÍODO (Año-Trimestre)

Tasas de crecimiento*/ Tasa de desocupación

Tasa de informa-lidad laboralPIB Ocupación

2007-1 2.92 1.84 3.95 57.53

2007-2 2.75 1.94 3.33 57.95

2007-3 3.16 1.11 3.84 57.66

2007-4 3.74 2.97 3.46 58.30

2008-1 2.16 2.59 3.88 57.69

2008-2 3.08 2.82 3.44 58.33

2008-3 1.59 2.10 4.12 58.01

2008-4 -1.12 -0.99 4.18 58.46

Promedio 2.29 1.80 3.78 57.99

2013-1 1.02 1.32 4.90 58.73

2013-2 1.80 0.60 5.01 58.88

2013-3 1.61 0.07 5.24 58.92

2013-4 1.14 2.30 4.63 58.60

2014-1 1.93 1.49 4.81 58.00

2014-2 1.62 0.01 4.89 57.56

2014-3 2.15 0.30 5.24 57.88

2014-4 2.60 -0.24 4.38 57.92

Promedio 1.73 0.73 4.89 58.31*/ Se refiere a la tasa de crecimiento respecto al mismo trimestre del año anterior.FUENTE: Elaboración propia con datos contenidos en el Banco de Información Económica (BIE),

INEGI (2015-a y 2015-b).

El modelo neoclásico fue replanteado por Keynes desde 1936 en su famosa Teoría general del empleo, el interés y el dinero, en donde demostró que el nivel de empleo no se determina en el mercado de trabajo, como decían los clásicos (o neoclásicos), sino en el mercado de bienes. De manera específica, es la de-manda, la demanda efectiva, la variable crucial que lo determina. Para Keynes


y muchos de sus contemporáneos (postkeynesianos), la demanda efectiva no siempre es igual a la oferta global, entonces, si la demanda efectiva es mayor a la oferta global, los empresarios aumentarán el volumen de producción, pero si por el contrario, la demanda efectiva es inferior a la oferta, como es el caso de lo que sucede en una economía en depresión o estancada, la deman-da no realizará toda la oferta, las mercancías no se venderán en su totalidad y esto obligará a los empresarios a disminuir su producción, y con ello, a reducir el empleo. Lo que se afirma entonces es que la demanda determina la oferta y no al contrario, como sostenían los clásicos (o neoclásicos). Las bases de las políticas económicas para combatir el desempleo, por lo tanto, deben estar dirigidas a estimular la demanda agregada (Froyen, 1997; p. 80).

El punto es entonces que, para elevar los niveles de empleo, se deberá incentivar la inversión, y por esa vía la producción, el énfasis está puesto entonces en ese aspecto. En un trabajo previo (Cuevas y Ruano, 2010), se analiza el tema de la relación entre empleo y producción (PIB), y se argumenta a favor de la hipótesis de que el nivel de empleo de una economía está deter-minado por el nivel de producción. Así, si éste sube, el otro lo hará en una pro-porción acorde a la elasticidad empleo-producto que exista en esa economía.

Los estudios realizados en México que evidencian la estrecha relación en-tre crecimiento y desempleo (o empleo) han sido diversos, entre ellos los rea-lizados por el Centro de Estudios para un Proyecto Nacional (CEPNA, 1995); Chavarín, Rubén (2001); González, J.A. (2002) y Loría, Eduardo (2006 y 2007), por mencionar sólo algunos. En el primero de ellos, mediante un modelo eco-nométrico fundamentado en las técnicas de raíces unitarias, cointegración y exogeneidad, se analizan las relaciones entre el PIB y el empleo; y en los tres restantes se valida, también por métodos econométricos (cointegración y modelos SVAR), la Ley de Okun en México, la cual analiza la relación entre el desempleo y el producto a partir del concepto de brecha del producto (output gap) en lugar de brecha en el desempleo.

En el trabajo del CEPNA, la conclusión más importante es que, en el largo plazo, la relación entre el empleo y el PIB, además de estable, es exclusiva, es decir, que ninguna otra variable, aparte del producto, afecta directamente al empleo. Las fluctuaciones de corto plazo de la tasa de crecimiento del empleo se deben tan sólo a la ruptura (temporal) de su equilibrio con el producto; y esa ruptura ocurre solamente debido a choques aleatorios. En tanto que, las


conclusiones más relevantes del segundo grupo de trabajos es que, tal como lo planteó Okun en 1962, variaciones en el producto potencial y corriente traen consigo variaciones en la tasa de desempleo y viceversa.

Esta determinación “exclusiva” del empleo por el PIB ha sido estudiada –tanto a nivel teórico como empírico- por otros autores, como Kato, Enrique (2004) y otros que, desde el punto de vista teórico, como Noriega, Fernando (2001) y Ortiz, Etelberto (2003), han concluido que el empleo es una función del nivel de producción y no necesariamente del nivel de salario, como pro-pone el esquema neoclásico del mercado de trabajo.1

El problema es que si bien el empleo es explicado casi exclusivamente por el PIB, la elasticidad es muy baja, de apenas 0.2154 (Cuevas y Ruano, op. cit.). Ello significa que el empleo responde muy lentamente a variaciones en el producto, lo cual tiene severas consecuencias para la generación de em-pleos en México, ya que ante crecimientos del 1% del PIB, el empleo apenas crecerá en un 0.22%. Por consiguiente, el esfuerzo que tiene que hacer la economía para generar los empleos requeridos es considerablemente alto.2 Este resultado de la elasticidad aunque es el más bajo en relación a otras es-timaciones realizadas para México, es consistente con hallazgos de estudios previos: Kato presenta estimaciones en el sector industrial de la elasticidad empleo-producto, cita los trabajos de Contreras (2003), quién calculó –con datos del período 1994-2003- que la elasticidad para la economía mexicana es de 0.572; por su parte Hernández Laos (1999), mediante un procedimiento distinto encontró que para los periodos 1981-1987 y 1988-1994, el valor de la elasticidad producto del empleo era de 0.361 y 0.649, respectivamente. En el trabajo realizado por el CEPNA (1995) se demostró la relación de largo plazo y estable, entre el empleo y el producto, con una elasticidad de 0.75. Como se observa, las estimaciones más recientes, al parecer, muestran resultados más bajos de la elasticidad, lo cual no debe de sorprender aunque sí debe de ser preocupante: “el crecimiento de la producción, en años recientes, tiende a generar menos empleos, lo cual se refleja en un menor valor de la elasticidad” (Kato, op. cit.; p. 85).

1 Kato, sin embargo, reconoce que tanto el salario como la producción son determinantes del nivel de empleo, aunque el producto tiene mayor importancia en relación con el salario.2 En un trabajo propio más reciente, aún inédito, se estimó que esta elasticidad del empleo con respecto al PIB es de 0.27, es decir, que por cada uno por ciento que aumenta el PIB, el empleo sólo lo hace en un 0.27%, cifra muy parecida a la reportada en el estudio que se cita.


La estrecha relación entre empleo y PIB, así como el comportamiento de esta baja elasticidad puede mostrarse a través de un gráfico de dispersión. Se observa cómo el empleo no crece menos que proporcional al PIB (ver gráfico 1). Los datos se proporcionan para el período que va del primer trimestre de 2005 (2005-I) al cuarto trimestre de 2014 (2014-IV). Se tomaron datos del INEGI, para el PIB del Banco de Información Económica, BIE (2015-a) y para la ocupación de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, ENOE, con-tenida en el BIE. El PIB se tomó en millones de pesos constantes de 2008, aunque para fines de la gráfica se convirtieron a billones de pesos, y para la ocupación se consideró al número total de personas ocupadas.

Figura 1.México: Relacion entre PIB y Empleo, 2005-I a 2014-IV

Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI (2015-a y 2015-b)

PIB11.0 12.0 13.0 14.0

Ocu

paci

ón

(PIB en billones de pesos de 2008, y empleo en millones de personas ocupadas)


desempleo e InformalIdad

El problema de una economía como la mexicana, es que si el empleo crece de manera lenta, la cada vez mayor incorporación de jóvenes al mercado activo de trabajo, y de personas que dejan la inactividad laboral (estudiantes y amas de casa, así como los mayores de 65 años), resultado de la caída sostenida del bienestar social y su consecuente impacto en el crecimiento de la pobre-za, provoca una brecha importante entre el volumen de ocupación y el total de desocupados. Desde el año 2000, se ha venido presentando un aumento sostenido de la tasa de desempleo (ver gráfica 2). Se observa, en ese período, tres elevaciones importantes de la tasa. Entre el año 2000 y el 2003 se situó, en promedio, en 2.6%; de 2004 a 2008 en casi 4.0%; y finalmente, de 2009 al 2013, se ha situado en alrededor del 5.2 por ciento.

Figura 2.México:Tasa de desocupación

(Serie unificada mensual)

Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI (2015-b).


Ahora bien, si se comparan los dos primeros años de los sexenios de Calde-rón y de Peña, se observa lo siguiente (ver Figura 1). La tasa de desocupación promedio, durante los dos primeros años del sexenio pasado fue de 3.78%, mientras que en el actual, a dos años de la reforma laboral, aumentó a 4.89%. En términos absolutos, para el último trimestre de los dos primeros años del gobierno de Calderón se registraron 1.9 millones de personas desocupadas, en cambio, durante el mismo período, pero del sexenio de Peña, la cifra fue de 2.3 millones de desocupados. De manera tendencial, y con cifras de más largo plazo, de 2005 a 2014, ha sido muy clara la evidencia de que la tasa de crecimiento del desempleo supera en mucho a la tasa de ocupación. Si se esti-man las tasas de crecimiento, con análisis de regresión lineal semi-logarítmi-cos, se obtiene lo siguiente: mientras que la tasa de desocupación crece a un 1.6% en promedio, cada trimestre, la de ocupación apenas crece en 0.45%, lo cual evidencia la tendencia de que, en el largo plazo, aumenta la brecha entre el volumen de ocupación y el del desempleo a favor de éste último.

Figura 3.MÉXICO: Estimaciones de las tasas de crecimiento del PIB, empleo,

desempleo e informalidad laboral, 2005-2014

Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI (2015-a y 2015-b).


Una de las preocupaciones más importantes de la política pública en ma-teria de empleo, ha sido el tamaño de la informalidad laboral, básicamente porque su crecimiento repercute en los niveles de recaudación fiscal y en la calidad del empleo. Antes de presentar y analizar los datos del INEGI, es con-veniente precisar el concepto que la estadística oficial utiliza. Primeramente debe señalarse que, hasta el año 2012, el INEGI definía la informalidad desde un enfoque de “Sector Informal”. Este enfoque se centra en las características de las unidades económicas no agropecuarias que no se constituyen como empresas y que no cumplen con los registros más básicos que la legislación demanda de proveedores de bienes y servicios. El ambulantaje es un caso pa-radigmático al respecto” (INEGI, 2014; p. III). Pero a partir de 2012, el INEGI, con base en las recomendaciones de la OIT, derivadas particularmente de la Decimoséptima Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (CIET), llevada a cabo desde 2003, incorporó el concepto de Informalidad Laboral, en el cual se incluyó, además de los considerados en el sector informal (defini-ción previa a 2012), el llamado enfoque de condiciones laborales, el cual aplica a los trabajadores subordinados remunerados (asalariados, por comisión, y/u honorarios) así como a los trabajadores familiares que participan en la activi-dad sin tener un acuerdo de remuneración monetaria. “Los trabajadores bajo esta situación pueden estar recibiendo un salario o manejando la relación la-boral como si fuera mercantil (trabajadores por comisión u honorarios) pero el hecho es que, como también sucede en el servicio doméstico, no pueden hacer efectivos ciertos derechos laborales (seguridad social, beneficios no salariales, liquidación o finiquito al término de la relación de trabajo) ni tener acceso a las instituciones de salud comprendidas dentro de esos derechos. Estos casos no caen dentro del ámbito del Sector Informal, porque la em-presa o institución para las que aportan sus servicios están perfectamente constituidas como tales o, como mínimo, el negocio ya está registrado ante la autoridad fiscal.” (INEGI, 2014; pp. 5-6).

Durante el período que va de 2005 a 2014, el porcentaje de personas ocu-padas en condición de informalidad, se ha mantenido, en promedio, alrede-dor del 60%, esto es, que aproximadamente 6 de cada 10 personas ocupadas, trabajan en el sector informal (tasa de informalidad laboral o TIL). Si bien es cierto que desde el tercer trimestre del 2012 ha venido decreciendo, en for-ma sustancial la tasa de informalidad laboral en México, ha sido notorio el


crecimiento del desempleo. En efecto, la evidencia empírica de nuestro país muestra que, cuando la informalidad es alta, la desocupación baja, y vicever-sa, cuando la informalidad se reduce, el desempleo aumenta (ver Figura 4). Esto es así debido al severo problema estructural que referíamos más arriba, y es la referida a la incapacidad que tiene la economía para generar empleos formales. Si la informalidad no existiera, la economía sería incapaz de ge-nerar empleos suficientes para la población en edad de trabajar. El énfasis que en los últimos años ha puesto el gobierno, sobre todo con las actuales reformas a la ley del trabajo, en reducir la informalidad, incrementa el riesgo de la población en caer en el desempleo, o de plano, aumentar el volumen de población no económicamente activa disponible, que para muchos analistas laborales, este segmento de la población es una especie de desempleo disfra-zado (más adelante se volverá sobre este asunto).

Figura 4.México: Relación entre la tasa de desocupación y

de informalidad laboral, 2005-2014

Fuente: Elaboración Propia con datos de la ENOE


Esta relación perversa, entre desempleo e informalidad puede observarse también si se comparan, a nivel de cada una de las 32 entidades federativas que conforman la República Mexicana, la tasa de desocupación con la tasa de informalidad (Figura 5). Se advierte fácilmente que en aquellas entidades en donde la informalidad es muy alta, por ejemplo en Chiapas, Guerrero y Oa-xaca, el desempleo es muy bajo. Claro, la informalidad actúa a la manera de una válvula de escape al riesgo de caer en desempleo. La georreferenciación de la informalidad y del desempleo muestra la diferencia entre los estados del norte y los del sur, en otras palabras, entre los estados con relativa riqueza alta, contra los de relativa riqueza baja, o más pobres. Uno se pregunta en-tonces, cuál es costo-beneficio de la lucha frontal contra la informalidad. En nuestra opinión, es riesgosa esta política, básicamente porque presiona al alza los niveles de desempleo, pero también, porque incrementa los riesgos de inestabilidad social.

Figura 5.México: Comparación entre la Tasa de Informalidad

y de Desempleo 2014

Nota: el tamaño de los circulos es proporcional al valo de la tasa que representan.Fuente: Observatorio Social y Laboral, CUCEA-UdeG, con datos de la ENOE de 2014.

Otra manera de observar esta relación entre desempleo e informalidad es mediante la construcción de un gráfico de dispersión y el cálculo del coefi-ciente de correlación. En la gráfica 6 correlacionamos la tasa de desocupación


y la de informalidad laboral de acuerdo a los datos de la ENOE de 2014. Cada observación representa a cada una de las entidades federativas del país. Se muestra con suficiente evidencia cómo, a medida que la tasa de informalidad aumenta, la de desocupación se reduce. El coeficiente de correlación fue de -0.5, y significativo al 0.37 por ciento. Eso significa que, aunque la correlación no es “muy alta”, el coeficiente es altamente significativo.

La magnitud de la informalidad laboral por entidad federativa se muestra en la Figura 7, de manera más nítida se puede observar que son cuatro las entidades federativas con mayor tasa de informalidad, tres de las cuales, es-tán tipificadas como de alta marginación: Chiapas (79.6%), Guerrero (79.6%) y Oaxaca (78.6%). Además de éstas, Tlaxcala se caracteriza también como de alta informalidad (73.7%). Cinco entidades del país, localizadas todas ellas en la parte norte, fueron las que presentaron las más bajas tasas de informali-dad laboral: Baja California (40.7%), Baja California Sur (40.7%), Chihuahua (37.3%), Coahuila (37.8%) y Nuevo León (37.3%).

Figura 6.México: Relación entre la taza de desocupación y

de informalidad laboral por entidad federativa

Fuente: Elaboración propia con datos de la ENOE de 2014


Figura 7.México: Tasas de Informalidad Laboral por Entidad Federativa

(Porcentaje de población ocupada en el sector informal)

Nota: Los intervalos se agruparon por el método de desviaciones estándar.Fuente: Observatorio Social y Laboral del CUCEA-UdeG con datos de la ENOE 2014.

estrategIa para Incrementar el crecImIento y los nIveles de empleo en méxIco

El régimen político en México, desde 1982, se ha empeñado en seguir soste-niendo un modelo económico de corte neoliberal, pero que no ha generado crecimiento económico en los últimos 30 años, basta nuevamente con revi-sar las cifras, de 1982 a la fecha, para mostrar que éste no ha rebasado la insignificante tasa del 2.3%, la cual contrasta enormemente con los ritmos de crecimiento promedio de años pasados (ver Figura 8).


Figura 8.México: Evolución de PIB, 1936 - 2014

(2008 = 100)

Fuente: Elaboración propia con datos de Manuel Aguirres y del Banco de información Económi-ca del INEGI, http://www.mexicomaxico.org/Voto/PIBMEX.htm

Podría argumentarse que aquél crecimiento pudo lograrse a costa de los in-crementos en la inflación, pero lo que ha sucedido en nuestro país, luego de los procesos de apertura comercial y reestructuración económica que se sucedieron desde 1982 es que, entre ese año y 1987, la inflación continuó siendo sumamente elevada con muy bajos niveles de crecimiento económico. Luego tuvo reducciones muy significativas, aunque aún altas, en compara-ción con el resto de los países industrializados hasta 1995, año en que volvió a dispararse considerablemente, y nuevamente, las tasas de crecimiento del PIB continuaban siendo bajas. A partir de ese año, pero particularmente hasta el 2000, año en que toma posesión un nuevo partido político, con una visión sumamente ortodoxa y conservadora, más preocupada por la estabilidad ma-croeconómica (precios, control del déficit fiscal, etc.) que por el crecimiento económico y el empleo, es cuando la inflación se estabiliza a niveles históri-cos muy bajos.


Figura 9.México: Evolución del índice de precios al consumo

Fuente: http://es.global-rates.com/estadisticas-economicas/inflacion/indice-de-precios-al-consu-mo/ipc/mexico.aspx

El modelo de crecimiento hacia afuera estaba destinado a fracasar desde un inicio. La apertura comercial, que inició desde 1982 pero que se hizo más fuerte a partir de 1987, y culminó prácticamente en 1994 con la firma del Tra-tado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá, era incapaz de impul-sar y hacer competitivas nuestras exportaciones, y por esa vía generar exce-dentes que pudieran provocar crecimiento económico. Un excelente tratado del tema fue desarrollado por Amit Bhaduri en Macroeconomía. La dinámica de la producción de mercancías (1986). La premisa del libre comercio parte de que los países que firman tratados y acuerdos son socios. De entrada, Bhaduri la rechaza: “en las relaciones comerciales hay intereses económicos nacionales en conflicto. Si cada país trata de obtener un superávit comercial para ampliar su mercado interno, el choque de intereses nacionales es inevitable porque todos los países no pueden alcanzar este objetivo a la vez” (p. 166). Lo peor de todo es que cuando los países que comercian entre sí y se asocian, tienen economías muy desproporcionadas, el libre comercio no favorece a todos: “el país económicamente más fuerte, provisto de una poderosa base industrial, gana de manera desproporcionada con la liberalización comercial porque penetra con mayor ahínco en los mercados de otros países” (p. 175). La con-


clusión de Bhaduri es aplastante: de la premisa anterior, es fácilmente com-prensible que “la liberalización comercial, por oposición a una protección del mercado interno por parte de los países más débiles, no indica menor rivali-dad. Sólo fija las reglas para que las naciones económicamente más fuertes se apoderen de una porción mayor del mercado internacional. Estos países son, por tanto, los que apoyan de ordinario la causa del libre comercio” (p. 175).

Las críticas a los tratados comerciales que fomentan el libre comercio no es un asunto del pasado. Recientemente, ante la firma de 12 países del Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP) que se puso en marcha luego de secretas negociaciones-según fue denunciado por diversos medios y perso-nalidades de alto prestigio, entre ellos Joseph Stiglitz, Premio Nobel de Econo-mía 2001- ha sido severamente criticado por las condiciones ventajosas para la economía estadounidense: “Se podría llamar una mala reforma, un paso en la dirección equivocada”, dijo Stiglitz, y agregó que podría socavar protecciones básicas de los consumidores, sobre todo por las trabas que agrega al acceso de medicamentos. En una entrevista con el diario Gestión de Perú mencionó que más bien podría profundizar la desigualdad, poniendo a Perú (país anfitrión de las reuniones del FMI, en donde se firmó el TPP) como uno de los grandes perdedores: “hay reformas estructurales buenas y otras muy malas, el Trans-Pacific Partnership (TPP) es una idea muy mala y dejará a los países menores firmantes, como Chile y Perú definitivamente peor. Algunos llaman al TPP un motivador de reformas, yo lo llamo motivador de desigualdad. Es una movida equivocada”. Remarca como ejemplo el caso de los precios de los medicamen-tos, donde de acuerdo al economista, prevalecerían los intereses de las gran-des compañías norteamericanas sobre intereses de países como Chile y Perú, su acceso (de medicamentos) será más difícil y los precios subirán.3

El tema de la demanda agregada, como dinamizador de la economía, ha sido ampliamente desarrollado en la macroeconomía de Keynes-Kalecki. En efecto, Bhaduri demuestra que la contracción de la demanda efectiva, origina-da por la reducción del salario real (movido por el nominal) lejos de aminorar el desempleo, lo agravará: “en síntesis, el pensamiento ortodoxo, que ve en la reducción del salario nominal (y real) un estímulo al empleo, responde a una lógica inaceptable porque pasa por alto dos tipos importantes de retroali-mentación derivados de la disminución del salario nominal en una economía

3 http://www.diarioreddigital.cl/economia/7278-stiglitz_tpp.html.


capitalista” (p.89). Estas dos retroalimentaciones son ampliamente expuestas tanto en el capítulo sobre “La demanda efectiva”, como en el que se titula: “Relación entre precios y salarios”. Un elemento clave para entender sus con-clusiones es que el empleo no sólo depende de la propensión al consumo, sino también del nivel de inversión, el cual es autónomo. El proceso sigue una lógica muy distinta que la del desempleo clásico: “el salario real no está determinado directamente por la demanda y la oferta de mano de obra en el mercado de trabajo, ni es una variable exógena que determina el produc-to y el empleo a partir de la condición de maximización de la ganancia. La concatenación es claramente diferente. La inversión determina la demanda efectiva mediante el mecanismo multiplicador, la demanda efectiva determina el producto y el producto determina el salario real para que éste sea igual que el producto marginal del trabajo y las empresas maximicen ganancias.” (pp. 109-110). Ahora bien, ¿qué mecanismos o estrategias de política económica pueden implementarse para estimular la demanda agregada, que provoca al-tos niveles de desempleo? Bhaduri explica, de acuerdo a Kalecki, que existe una gran variedad de posibilidades al concluir que, “en principio, cualquier componente de la demanda efectiva puede ser tomado por el gobierno como variable estratégica para estimular la producción y el empleo. Concretamente indicó tres caminos: i) gasto público deficitario por mayor inversión provenien-te del gobierno; este mecanismo suele ser considerado como la ‘política key-nesiana’ típica; ii) redistribución del ingreso en favor de los grupos más pobres (asalariados) y, por tanto, aumento del consumo privado total, y iii) estímulo a la inversión privada propiciando el ‘ambiente de inversión’ necesario” (p. 286).En nuestra opinión, la estrategia de gasto público deficitario ya fue probada por nuestro país, con los resultados conocidos: corrupción y alta inflación; y la opción tres, de estímulo a la inversión privada, aunque se ha impulsado en diverso períodos, a través sobre todo del mecanismo de la tasa de interés y de manera equivocada por la vía de acuerdos comerciales con el exterior y el bajo costo de la mano de obra. Lo que no se ha promovido, tal vez porque esa opción rompe definitivamente con el modelo neoliberal, es la vía del estímulo a la inversión por el mecanismo redistributivo del ingreso en favor de los sectores de bajos y medianos ingresos.

El debate sobre la vía del incremento a la producción y al empleo por la vía del mejoramiento del salario nominal se ha puesto en el centro de un gran


número de discusiones académicas y su instrumentación a través de políticas públicas. Paul Krugman, Premio Nobel de Economía 2008, publicó el artícu-lo titulado Liberales y salario, en julio de 20154, en el que explica: “Hasta el estudio de Card y Krueger, la mayoría de los economistas, yo incluido, daba por hecho que el aumento al salario mínimo tendría un claro efecto negativo sobre el empleo. Sin embargo ellos encontraron, si acaso, un efecto positivo. No hay evidencia de que subir el salario mínimo cueste empleos, al menos cuando el punto de partida es tan bajo como lo es en Estados Unidos en tiempos modernos. ¿Cómo puede ser esto? Existen varias respuestas, pero la de mayor importancia quizá sea que el mercado para mano de obra no es como el mercado para, digamos, trigo, porque los trabajadores son personas. Y debido a que son personas, existen importantes beneficios, incluso para el empleador, a partir de pagarles más: mejor ánimo, menos reemplazos de personal, mayor productividad. Estos beneficios compensan en buena medida el efecto directo de mayores costos laborales, de forma que aumentar el salario mínimo no tiene que costar empleos después de todo. La lección directa de esta revolución intelectual es, por supuesto, que deberíamos elevar los salarios mínimos.”

Esta excelente nota fue realizada por Krugman a propósito del primer gran discurso de Hillary Clinton como candidata demócrata a la presidencia de Estados Unidos, en el que presentó su Plan Económico para Estados Uni-dos. El mensaje fundamental de Clinton fue que el gobierno federal puede y debería hacer uso de su influencia para pugnar por salarios mayores y dismi-nuir la desigualdad económica de los ciudadanos estadounidenses.5

En México, el debate sobre los salarios mínimos fue abierto por el Gobierno del Distrito Federal en agosto de 2014, cuando presentó un estudio titulado: Política de Recuperación del Salario Mínimo en México y en el Distrito Federal: Propuesta para un Acuerdo Nacional (Gobierno de la Ciudad de México, 2014), elaborado por diversos economistas, entre los que se señalan como grupo de expertos a: Antonio Azuela, Graciela Irma Bensusán, Gerardo Esquivel, Juan Carlos Moreno, Ariel Rodríguez, Enrique Provencio, Jaime Ros y Pablo Yanes. El proyecto de “recuperación del salario mínimo de México”, señala el documento, comenzó el 1º de Mayo de 2014, cuando el Jefe de Gobierno, Mi-

4 http://www.debate.com.mx/opinion/Liberales-y-salarios-20150720-0006.html. 5 http://www.mexicanbusinessweb.mx/sectores-productivos-de-mexico/hillary-clinton-pre-

senta-su-plan-economico/.


guel Ángel Mancera, en el marco de la conmemoración del Día Internacional del Trabajo, apuntó lo siguiente: “Desde hace mucho tiempo, los salarios de los trabajadores y los ingresos de los ciudadanos han sido un tema que no se discute y que ha sido dejado a su inercia. Esto se ha traducido en el más lamentable de los componentes del modelo económico nacional. Es decir, su-poner que el control de la inflación y la competitividad deben de estar basados en los bajos salarios. Y no hablamos de un problema de coyuntura, sino de un componente de la economía que ya ha durado treinta años. […] de 1976 a 2014 los salarios se han reducido en un 71% a nivel nacional, y en un 77% en el Distrito Federal. Se ha dicho que la baja de los salarios era una condición para enfrentar las crisis mediante las llamadas ‘devaluaciones internas’, pero crisis van o crisis vienen y los bajos salarios se han convertido en una variable consustancial del modelo económico de largo plazo desde 1982” (p.5).

El documento citado del Gobierno del Distrito Federal, no sólo es un docu-mento de análisis y propuestas en el terreno de lo político y lo jurídico, sino más bien, y ante todo, un trabajo académico que refuerza las ideas principa-les, desde el punto de vista micro y macroeconómico, vinculadas a logro del bienestar, para justificar la propuesta de incrementar los salarios mínimos en México y el D.F. En síntesis, algunas de las ideas que más destacan a lo largo del documento y en las conclusiones, fueron:

1. La evidencia más reciente demuestra que los efectos de la subida de los salarios mínimos –siempre que sea prudente y bien monitoreada a lo largo del tiempo- no sólo es factible, sino que además no provoca ninguno de los daños presupuestos por los modelos convencionales: ni inflación, ni desempleo, ni baja productividad.

2. Una revisión de las teorías modernas, a nivel micro y macroeconómi-co, bastará para comprender que los temores a ciertos efectos disrup-tivos causados por un ascenso del salario mínimo, no tienen respaldo. Por el contrario, la literatura económica avala efectos de composición positivos tras el incremento de los salarios mínimos: mayor lealtad a la empresa, mayor productividad del trabajador, y mayor demanda en el mercado interno.


3. El aumento significativo del salario en la economía formal es un po-deroso mensaje para abandonar la economía informal. Esto ha sido posible sostenerlo debido a las mediciones que este grupo de exper-tos realizaron para evaluar el impacto de la desaparición de la zona salarial más baja del país, y transitar de la llamada zona “C” a la “B”: redujo la probabilidad de transición de los trabajadores formales ha-cia la informalidad, no tuvo ningún tipo de efecto sobre los trabajado-res que inicialmente eran informales, aumentó la probabilidad para los desempleados de transitar hacia un empleo formal.

4. Y finalmente, entre las conclusiones que nos interesa destacar de este trabajo, es la relacionada con uno de los argumentos (temores) a los que más se hace referencia en las discusiones públicas (medios de comunicación): la precondición jurídica del salario mínimo es la desindexación, es decir, la desvinculación del salario mínimo en tanto unidad de referencia de otros precios de trámites, multas, impuestos, prestaciones, etcétera, y devolverle su estricto propósito como salario de garantía de los que menos ganan.

conclusIón

El presente trabajo tuvo como objetivo analizar las características del empleo y las posibilidades para la creación de nuevos empleos a partir de la puesta en marcha, por parte del gobierno federal, de la Reforma Laboral en noviembre de 2012. Se argumentó a favor de la hipótesis de que, más que una verdadera reforma estructural, lo que se implementó fue un conjunto de reformas a la Ley Federal del Trabajo, que han tenido como objetivo, aumentar el grado de flexibilidad del mercado laboral mexicano mediante el desarrollo de modelos de subcontratación, llamados también outsorcing, y por esa vía, incrementar los niveles de empleo. Ello sería la consecuencia de eliminar rigideces en la contratación de mano de obra, impuestas muchas veces por los contratos co-lectivos de trabajo, y el predominio de cúpulas sindicales con gran influencia y poderío político y económico en la vida nacional.


La lógica del modelo de subcontratación, plantea básicamente que la re-ducción de los costos laborales, de contrataciones y despidos, incentivará a los empresarios a contratar más mano de obra, con lo cual, se elevarían no sólo los niveles de empleo, sino también de productividad y crecimiento eco-nómicos. Sin embargo, este planteamiento, a todas luces simplista del modelo económico para la generación de empleos, se enfrenta a una serie limitacio-nes que cuestionan su viabilidad.

En esta investigación se argumentó a favor de la tesis de que el empleo está determinado por el nivel de producción nacional. En efecto, sólo se ge-neran empleos si las empresas invierten y crecen, y con ello, la economía en su conjunto. Sin embargo, el crecimiento económico en México, desde 1982, ha tenido un comportamiento sumamente limitado, pues la tasa promedio de crecimiento del PIB ha sido de sólo 2.3%, de hecho, de 2005 a la fecha, mien-tras el PIB creció en un 2.1% en promedio anual, el empleo sólo lo ha hecho en 1.8 por ciento.

Se puedo observar, a lo largo de esta investigación, que la causas del bajo crecimiento económico, y por ende, de la generación de empleos, se encuen-tra el agotamiento del modelo de crecimiento hacia afuera que se puso en marcha desde principios de la década de los ochentas, el cual privilegia una economía orientada al mercado externo, en detrimento del interno. Se debe entonces recurrir al mercado interno por medio de la elevación de los niveles de demanda para incentivar la inversión, el crecimiento económico, y la gene-ración de empleos. Los argumentos provistos por algunos economistas han consistido en situar de nueva cuenta el acento en la necesidad de incremen-tar el poder adquisitivo de los asalariados, de los que menos ganan, como vía para elevar la demanda interna, lo cual se convertiría en un poderoso incen-tivo para que las empresas inviertan.

Además de los diversos estudios y teorías citados en este trabajo, una hipótesis que respalda, sin lugar a dudas, nuestra conclusión, es la planteada por Carlos Guerrero de Lizardi en uno de sus trabajos más recientes: “el re-ducido crecimiento económico de las últimas décadas es, en buena medida, resultado de la pérdida de poder adquisitivo de los trabajadores asalariados. La economía mexicana ha sustituido el estímulo de la demanda interna por la demanda externa originando una dependencia, fragilidad y pérdida de arras-tre nunca antes vistas, o puesto con otras palabras, una trayectoria económi-


ca que se tiene que romper si queremos crecer más y mejor. Y los niveles de pobreza e informalidad son expresiones de la misma política salarial, es de-cir, son fenómenos causados por el propio modelo económico implementado desde hace rato” (Guerrero, 2015).

La llamada Reforma Laboral en México, no ha estado a la altura de las ne-cesidades de la población trabajadora de nuestro país, por el contrario, parece que ha ahondado las brechas de la desigualdad, precarizado el trabajo (por medio del aumento en la informalidad laboral y del desempleo) y amenaza con anular, de plano, las posibilidades para el crecimiento económico. Al menos, eso es lo que hasta el momento han dejado ver las cifras: mientras que en los dos primeros años del sexenio anterior, “sin reforma”, el PIB creció en prome-dio en 2.3%, los dos primeros años del presente gobierno, una vez puesta en marcha la “reforma laboral”, fue de sólo 1.7%; mientras que en los dos prime-ros años del gobierno “sin reforma”, la tasa de desocupación creció en 3.8%, en el sexenio “con reforma” subió a 4.9%; y finalmente, mientras que en el período pasado, “sin reforma”, la tasa de informalidad laboral fue de 58.0%, en el período actual, del gobierno de Peña Nieto, “con reforma”, subió a 58.3%. Los indicadores principales, que muestran el comportamiento de la economía, el empleo, y el desempleo, sin lugar a dudas, han empeorado significativamente.

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123

reforma polítIco electoral

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reformas estructurales y reforma polítIco electoral

Javier Hurtado González *

antecedentes

No existen reformas perfectas, y mucho menos omnicomprensivas. Más aún, con frecuencia las modificaciones legales o constitucionales son una comple-ja suma de unos pasos para adelante y de otros para atrás; de mirar al futuro y de voltear al pasado. Y si no existen reformas perfectas, tampoco las hay eternas, mucho menos en materia electoral: la de 1996 se dijo que era “defi-nitiva” y duró apenas 11 años, que fueron muchos sobre todo en un país que en tan sólo diez años tuvo cuatro de estas reformas constitucionales: la de 1986, 1990, 1993, y la de 1996.

Posterior a ésta, vendría la reforma del 24 de junio de 2002 que introduce el concepto de equidad de género y la del 31 de diciembre de 2003 que eleva los requisitos para constituir un partido político y otorga a las Agrupaciones Políticas Nacionales el monopolio para solicitar registro como partido políti-co. Con este entramado legal se entra al proceso electoral de 2005-2006 que provocó las segundas elecciones más polémicas de la historia reciente de nuestro país1. Para tratar de evitar que no volvieran a presentarse conflictos políticos post electorales por las mismas causales2, el Senador Manlio Fabio Beltrones presentó ante el Senado de la República una iniciativa de Ley para la Reforma del Estado, que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 13 de abril de 2007. Dentro del marco legal establecido, se produjo la reforma político electoral constitucional del 13 de noviembre de 2007 y la legal del 14 de enero de 2008, respectivamente.

1 Las primeras fueron las de 1988 y las terceras las de 2012.2 Derivadas de la realización profusa de las campañas negativas, propaganda negra; com-

pra indiscriminada y sin regulación de propaganda electoral en los medios de comunicación por particulares, partidos políticos y candidatos y la intervención de autoridades, gobernantes y hasta políticos extranjeros en el proceso electoral.

* Profesor Investigador Titular “C” de la Universidad de Guadalajara. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores (SNI).

126 • Javier Hurtado

el punto de partIda:avances y vacíos de la reforma electoral de 2007-2008.

Un punto cuestionado es que esta reforma se centró básicamente en el con-trol o regulación de la propaganda que se transmite por radio y televisión. Los legisladores se olvidaron de la que se transmite por internet, por vía telefóni-ca o a través de anuncios espectaculares. Pero no sólo eso: también se olvidó regular la que se publica por medios impresos, como periódicos y revistas3. A efecto de evitar la propaganda anónima, o aquella que se aparte de los prin-cipios constitucionales a que debe sujetarse, igualmente positivo hubiera sido que el legislador tomara previsiones para establecer la obligación de que toda propaganda impresa deba llevar pie de imprenta, así como la prohibición total y tipificación como delito de la propaganda anónima que se reparta por tierra.

De la misma forma, hubiera sido muy importante acotar el papel de las procuradurías de justicia en los procesos electorales, ya que como dependen de los ejecutivos en turno pueden sacar a relucir hechos pasados de algún candidato -sobre investigaciones no concluidas o denuncias presentadas en el pasado y no comprobadas- cuyos trascendidos a los medios de comunica-ción se reparten después como propaganda anónima, casa por casa.

Otro tema similar de avances y vacíos es el referente a la regulación de las campañas de gobierno durante los procesos electorales. Hubo progresos en lo relativo a que ya está en la Constitución la prohibición terminante de que se suspenda la propaganda gubernamental durante el tiempo legal de desarrollo de las campañas electorales (lo que quiere decir que ya no se requerirá de “ex-hortos” de la autoridad administrativa electoral invitando a los gobiernos locales o al federal a no hacerlo). No obstante, el olvido consiste en que no se estableció que en los días previos al inicio de las campañas, la publicidad gubernamental no podrá ser superior, en un día, al promedio diario de transmisiones que cada dependencia gubernamental haya tenido en los seis meses anteriores. Es decir, poco se avanza con regular el corto período legal de una campaña (90 días para la presidencial y 60 día para legisladores) si en los días previos a su inicio los Go-biernos difunden de manera profusa su propaganda. Esta reforma fue puesta a prueba por primera vez en las elecciones federales de julio de 2009.

3 En América Latina, Bolivia, Costa Rica, Guatemala, Nicaragua, Paraguay y Venezuela se imponen restricciones que van desde un máximo de una página diaria y una quinta parte de una plana por edición para la propaganda electoral o publicidad política en este tipo de medios.

• 127RefoRmas estRuctuRales y RefoRma Político electoRal

Si bien las deficiencias y vacíos persistían de la elección anterior, no aflo-raron en toda su magnitud en las elecciones intermedias de ese año, mucho menos fueron detonante para la creación de una nueva reforma, la que llega-ría hasta agosto de 2012.

la reforma de agosto de 2012

Con ánimo preventivo, se trató de adecuar el marco legal previamente a las elecciones de 2012, sin embargo, los intereses de la sucesión presidencial en curso hicieron entre otras cosas por la oposición del PRI- que no pudiera concretarse un nuevo marco legal para las elecciones de julio de 2012, pese a que la iniciativa de reformas constitucionales fue aprobada por el Senado el 13 de diciembre de 2011 y por la Cámara de Diputados el 19 de abril de 2012, siendo remitida a las legislaturas locales en mayo de ese mismo año. El punto en disputa que hizo que la entrada en vigor de esta reforma se pospusiera para después de las elecciones de julio de 2012, fue esencialmente el tema de las candidaturas independientes.

Así, el 09 de agosto de ese año se publicó en el DOF el decreto de reforma que contuvo ocho puntos centrales: 1) Candidaturas independientes; 2) Inicia-tiva ciudadana; 3) consulta popular; 4) Iniciativa Preferente para el Ejecutivo Federal; 5) Plazos para la revisión de la Cuenta Pública; 6) Ratificación de los órganos colegiados, encargados de la regulación en materia de telecomunica-ciones, energía y competencia económica por parte del Senado; 7) Mecanismo de Sustitución del Presidente de la República; y por último, 8) la extinción de la Cláusula de Gobernabilidad en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

Con relación a las candidaturas independientes, es necesario recordar que México entre 1911 y 1946 no las prohibió en su legislación secundaria –y no por eso era más democrático que lo que lo es el día de hoy–4, pero tampo-co reguló su existencia. De 1946 a 2012, si bien no se prohibían explícitamen-te en la legislación, la ley daba a los partidos políticos el derecho exclusivo de registrar candidatos a cargos de elección popular, no obstante que la Cons-

4 En la actualidad, de los 18 países de Latinoamérica en ocho no se permiten ni para pre-sidente ni para legisladores (entre ellos Brasil y Costa Rica) y en siete de ellos se permiten para ambos cargos, entre los que destaca México, Chile y Colombia. Por lo regular, los países que las permiten sólo para legisladores (69 en el mundo) son parlamentarios; y los que las autorizan sólo para el cargo de Presidente (24) todos son semipresidenciales. En una democracia presidencial un presidente independiente puede ser sinónimo de inestabilidad o conflicto..


titución otorgaba a los ciudadanos en su Artículo 35 Fracción II, el derecho a ser votado “teniendo las calidades que establezca la ley”. Las candidaturas independientes se prohibieron en el Artículo 116 (Fracción IV, Inciso e) de la Constitución en noviembre de 2007, al establecer para los partidos políticos “el derecho exclusivo para solicitar registro de candidatos a cargos de elec-ción popular”. Antes de la entrada en vigor de su prohibición constitucional dos entidades federativas (Yucatán y Sonora) las permitían y tuvieron que ser abrogadas para no ir en contravención a la ley fundamental. Así se llega a la Reforma Constitucional de agosto de 2012 que adiciona la Fracción II del Artículo 35 Constitucional para establecer “el registro de candidatos a cargos ante la autoridad electoral corresponde a los partidos políticos así como a los ciudadanos que soliciten su registro de manera independiente y cumplan con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación”.

De esta manera, del 09 de agosto de 2012 al 10 de febrero de 2014, se abre una nueva etapa en el derecho de los ciudadanos a ser votados para cargos de elección popular consistente en que las candidaturas independientes esta-ban establecidas en la Constitución Federal pero no reglamentadas en la ley, lo que trajo como consecuencia que ante la ausencia de legislación las entida-des de Quintana Roo y Zacatecas emitieran disposiciones legales para regu-lar dichas candidaturas, tratándose de cargos de elección popular del ámbito estatal y municipal, mismas que quedaron superadas al emitirse el 23 de mayo de 2014, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE). En esa idea, la figura de candidaturas independientes se aplicó por primera vez en las elecciones de junio de 2015, para lo cual se registraron 509 aspirantes para los distintos cargos en disputa tanto federales como locales, de los que finalmente sólo 138 obtuvieron registro como tales5.

Las figuras de candidaturas independientes, iniciativa ciudadana y con-sulta popular producto de esta reforma se le conocieron como “carta ciuda-danas”. De estas, la primera de ellas sólo pudo aplicarse a nivel federal hasta las elecciones de 2015, en tanto que sobre iniciativa ciudadana no se presentó ninguna solicitud y en cuanto a las consultas populares, fueron presenta-das por partidos políticos y no por ciudadanos. De estas últimas, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) determinó su inconstitucionalidad por

5 Conviene destacar que de los 4,496 candidatos a diputados federales por mayoría relativa y representación proporcional que obtuvieron registro para esos comicios, sólo 22 fueron por la vía independiente, y de ellos sólo uno triunfó.


contravenir lo establecido en el Párrafo 3° de la Fracción VIII, adicionado al Artículo 35 Constitucional6.

Por lo que toca a la Iniciativa Preferente7, esta es una facultad que se hacía necesaria en el presidencialismo mexicano, sobre todo por la situación de gobierno dividido que ha existido a nivel federal desde 1997 a la fecha. Pro-ducto de esta adición al artículo 71 Constitucional, el Ejecutivo Federal tiene la facultad de presentar hasta dos iniciativas preferentes al inicio del periodo ordinario de sesiones del Congreso de la Unión8.

Por su parte, las reformas y adiciones al Artículo 84 Constitucional, vinie-ron a suplir un vacío muy grave consistente en la ausencia de un “suplente automático” del Presidente de la República. Sin embargo, el hacer del Secreta-rio de Gobernación el suplente automático del Presidente hasta por un perío-do de 60 días en tanto el Congreso nombra al Presidente Interino o Sustituto de llegar a darse dicha situación en razón de una licencia o incapacidad del titular del Ejecutivo por unos días, se inhabilita a este funcionario para que el futuro pueda ser electo popularmente para dicho cargo9; o, en caso, de-signado por el Congreso de la Unión con el carácter del interino o sustituto, en virtud de la restricción establecida en el Artículo 83 Constitucional que establece que quien haya ocupado el cargo de Presidente, en cualquiera de sus modalidades, “en ningún caso y por ningún motivo podrá volver a des-empeñar ese puesto”. Conviene aclarar que el Secretario de Gobernación es sólo suplente automático provisional, pero no permanente (como si fuera un Vicepresidente, que no lo es) del periodo constitucional del Presidente en tur-no, en caso de llegar a darse su falta absoluta.

6 “3o. No podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá, previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión, sobre la cons-titucionalidad de la materia de la consulta;”.

7 La Iniciativa Preferente existe también en los países de Bolivia, Perú, Colombia, Ecuador, Uruguay y Brasil.

8 El anterior Presidente Felipe Calderón utilizó las dos oportunidades de que disponía. El actual Ejecutivo Federal Enrique Peña Nieto, de 12 oportunidades que ha tenido para utilizar esta prerrogativa, sólo la utilizó en septiembre de 2014 cuando presentó la Iniciativa de Ley General para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes “con trámite preferente”.

9 En las dos ocasiones que ha sido intervenido quirúrgicamente el Presidente Enrique Peña Nieto debió haber solicitado licencia al menos por unas horas o un día, no lo hizo para no dañar o inhabilitar al Secretario de Gobernación en sus pretensiones de la sucesión presidencial.


Finalmente, respecto a la “extinción” de la denominada Cláusula de Go-bernabilidad del Distrito Federal, su eliminación fue tardía ya que prevaleció 16 años después de que fuera anulada a nivel federal y peor aún cuando para el caso del Distrito Federal la Reforma Constitucional de octubre de 1993, estableció que al partido político que obtuviera al menos el 30% de la votación se le otorgaba la mayoría absoluta de la Asamblea del Distrito Federal, cuando a nivel federal la disposición era de que con el 35% de la votación se otorgaba la mayoría absoluta de la Cámara de Diputados.

el pacto por méxIco

La eliminación de la Cláusula de Gobernabilidad en 1996 trajo como conse-cuencia que desde 1997 hasta la fecha, ningún partido haya podido lograr mayoría absoluta en la Cámara de Diputados. Sin embargo de la misma for-ma, la pérdida de la mayoría calificada por el partido del Presidente en la Cámara de Diputados en la LIV y LV Legislatura (1988-1994) no impidió que el entonces Presidente Carlos Salinas de Gortari emprendiera reformas a 55 Artículos Constitucionales. Hasta ese entonces el Presidente más reformista de México hubiera sido Miguel de la Madrid, que realizó 66 cambios a la Constitución (véase Cuadro 1) cuando aún su partido gozaba de una mayoría calificada en la Cámara de Diputados.

De acuerdo a la información que se incluye en la siguiente tabla, el Pre-sidente que hasta la fecha más ha reformado la Constitución, ha sido Felipe Calderón Hinojosa. Sin embargo, en los primeros tres años de su gobierno el que ha hecho más cambios al articulado de la Ley Fundamental ha sido Enri-que Peña Nieto, lo que hace prever que al término de su período superará lo realizado por su antecesor en el cargo. Por lo que tiene que ver a las materias que involucran las reformas, esto significa que un decreto de reformas cons-titucionales puede involucrar uno o varios Artículos en materias homogéneas que son transformadas en el proceso legislativo.


Cuadro 1.Número de cambios a la Constitución realizado por los Presidentes

de México (periodo 1934 a 2015).

Período de mandato

Presidente de la República

Total de Artículos reformados en los primeros tres años

de gobierno

Total de Artícu-los reformados de la Constitu-

ción

Materia que involucran

las reformas

1982-1988 De la Madrid 26 66 18

1988-1994 Salinas de Gortari

9 55 15

1994-2000 Zedillo Ponce de León

50 77 14

2000-2006 Fox Quezada 11 31 21

2006-2012 Calderón Hinojosa

50 110 37

2012- Peña Nieto 90 90 19

Fuente: Elaboración propia con base a reformas presidenciales por orden cronológico y por periodo presidencial en el sitio web de la Cámara de Diputados

Así entonces, aunque Peña Nieto sólo ha expedido 19 decretos de reforma constitucional, estos han involucrado noventa Artículos Constitucionales (un promedio de casi cinco artículos por decreto) en tanto que Calderón Hinojosa tuvo que expedir 37 decretos para reformar 110 Artículos (casi tres artícu-los por decretos). De alguna manera, pocos decretos que involucran varios artículos, tiene que ver con las prioridades temáticas de cada gobierno; en tanto que, muchos decretos para reformar menos artículos, de alguna mane-ra habla de una mayor dispersión en las prioridades de las políticas de cada administración.

La situación creada desde 1997 por la Fracción V del Artículo 54 Constitu-cional10, si bien no generó parálisis legislativa, ni ausencia de reformas cons-titucionales, sí trajo como consecuencia una percepción de parálisis guber-namental y de una enorme dificultad para poder reformar la Constitución en

10 “V. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por am-bos principios que representen un porcentaje del total de la Cámara que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación nacional emitida. Esta base no se aplicará al Partido político que, por sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules del total de la Cámara, superior a la suma del porcentaje de su votación nacional emitida más el ocho por ciento; y”


materias hasta esa fecha consideradas “tabú”. En 2012, el candidato presiden-cial del Partido Revolucionario Institucional Enrique Peña Nieto, se pronun-ció en diferentes espacios por reformar o eliminar lo que él llamó “Cláusula de ingobernabilidad” que “limita artificialmente la formación de mayorías”11. La propuesta era eliminar el tope a la “sobrerepresentación” y no crear una nueva cláusula de gobernabilidad, o, reeditar la que existió en nuestro país de 1986 a 1996. Ante la imposibilidad de emprender una reforma constitu-cional para derogar la Fracción V del Artículo 54 Constitucional, se empezó a trabajar para crear lo que se llamó “El Pacto por México” que fue firmado al siguiente día de que asumiera el cargo el Presidente Peña Nieto.

Este acuerdo fue previsto como una concertación entre los tres principa-les partidos políticos nacionales para sacar adelante reformas que en forma separada ninguno de ellos podría aprobar, y que, si bien el PRI podría sacar adelante con el Partido Acción Nacional (PAN), el costo de desligitimización con las otras fuerzas políticas era grande.

El Pacto por México parte de reconocer:

Hoy, ninguna fuerza política puede, por sí sola, imponer su propia visión ni un programa único. Las reformas que el país necesita no pueden salir adelante sin un acuerdo ampliamente mayorita-rio (…) Por ello, los que suscribimos el Pacto por México, hemos acordado profundizar el proceso de democratización del país con base en tres ejes rectores: • El Fortalecimiento del Estado Mexi-cano. • La democratización de la economía y la política, así como la ampliación y aplicación eficaz de los derechos sociales• La participación de los ciudadanos como actores fundamentales en el diseño, la ejecución y la evaluación de las políticas públicas (…) Por ello, se suscribe este Pacto por México que contiene cinco acuerdos: 1. Sociedad de Derechos y Libertades. 2. Crecimiento Económico, Empleo y Competitividad. 3. Seguridad y Justicia. 4. Transparencia, Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción. 5. Gobernabilidad Democrática (véase Cuadro 2)

11 Diario Reforma, 23 de mayo de 2012.


Las reformas estructurales contenidas en el Pacto por México, trajeron como consecuencia la modernización de la economía, pero también la centralizaron el poder. Los grandes olvidos en los compromisos contraídos fueron el For-talecimiento del Estado de derecho, el control del poder por el poder mismo, y la revisión de las competencias entre órdenes de gobierno. En el documen-to de 30 páginas que contiene el Pacto por México, el concepto Estado de derecho no aparece ni una sola vez, como tampoco el de control del poder. Federalismo sólo se menciona una ocasión (referido a cuestiones fiscales), y la palabra democracia se invoca sólo en dos ocasiones, de las cuales sólo una hace referencia a su pretendido carácter “socialmente eficaz”. En contraste, la palabra hidrocarburos se hace presente en 13 ocasiones y empresa en 14.

Las reformas que nuestro país requería para modernizar su economía (pe-restroika mexicana), por décadas fueron pospuestas por razones de carácter político-ideológico, en tanto que las relativas a lograr una democracia eficaz con plena vigencia del Estado de derecho (nuestra glásnost) no se aprueban porque ni siquiera se han planteado, ya que para nosotros lo importante han sido las reglas de acceso al poder, no las relativas al ejercicio, distribución y control del poder.

No obstante, las reformas estructurales producto del Pacto por México han merecido el reconocimiento de organismos internacionales. De acuerdo al Índice de Competitividad Global (ICG) del Foro Económico Mundial (WEF, por sus siglas en inglés) dado a conocer el pasado 30 de septiembre, en el presente año México pasó del sitio 61 que tenía el año pasado al 57, a pesar de las deficiencias en el ambiente institucional. “Los resultados de mejora señalan que las recientes reformas están rindiendo frutos, pero aún hay pro-blemas. A pesar de las mejoras en el mercado laboral, este aún es rígido, y las instituciones tanto públicas como privadas siguen siendo débiles, lo cual se refleja en que la corrupción aún sigue siendo el principal obstáculo al hacer negocios”, señala el reporte. Pese al avance tenido, en América Latina, Chile, Panamá y Costa Rica son más competitivos que México, ya que se ubican en los lugares 35, 50 y 52, respectivamente.

Cinco días antes de que se conocieran los anteriores resultados, la Corpo-ración Latinobarómetro dio a conocer su Informe 2015, en el que resulta que México es el país de Latinoamérica en el que existe menor satisfacción con la democracia (sólo un 19% lo está, cuando el promedio en la región es de 37%


y Uruguay, el país más satisfecho tiene 70%); y en consecuencia el nuestro es también el país en donde menos apoyo (60%) tiene la frase “la democracia puede tener problemas, pero es el mejor sistema de Gobierno.

La experiencia en China ha demostrado que sí es posible crecimiento eco-nómico sin democracia. Empero, Costa Rica, Chile y Panamá, muestran que a mayor satisfacción con la democracia (46% 43% y 38% respectivamente) ma-yor competitividad económica. Para que México no se convierta en la China de Latinoamérica se precisa emprender reformas estructurales de segunda generación, orientadas a fortalecer la democracia y el Estado de derecho.

Pese a lo anterior, el impulso reformador ha sido impresionante. De acuerdo a la información que se contiene en la Cuadro 2, los acuerdos y com-promisos contenidos en el Pacto por México han producido hasta el momen-to 30 reformas, la mayor parte de ellas comprendidas dentro de las nueve grandes reformas estructurales. Sin embargo, algunas de las ya realizadas podrían ser consideradas como integrantes de una nueva área o materia de reformas estructurales, como la consistente en la expedición del Código de Procedimientos Penales Únicos, la creación de la Gendarmería Nacional y la Iniciativa para reformar los cuerpos de policía12 que, una vez aprobada esta última- podrían comprender la reforma estructural en materia de seguridad y justicia, que hasta el momento no se ha considerado. Faltan por cumplir 35 compromisos que implicarán más cambios legislativos para la creación de nuevas instituciones o transformar las ya existentes13.

12 Presentada por el Presidente Peña Nieto el 27 de noviembre de 2014. 13 Esos compromisos que faltan por cumplir bien podrían ser la agenda política del Pre-

sidente Peña Nieto en lo que resta de su administración, y la agenda legislativa de los miembros de su Partido en el Congreso de la Unión y las Legislaturas Locales.


Cuadro 2. El Pacto por México

Ejes

Acu

erdos

Com

promisos

Reformas realizadas pro-ducto del Pacto por

México

Compromisos para

reformas no cumplidas

Fortaleci-miento del

Estado Mexicano

Seguridad y justicia

7 Se presentó Iniciativa para Reformar los Cuer-pos de Policía

Código de Procedimien-tos Penales Único

Gendarmería Nacional

Código Penal ÚnicoReforma Integral a la

Ley de AmparoReforma Integral al

Sistema Penitenciario

Goberna-bilidad

democrá-tica

8 Gobiernos de CoaliciónRecorrer la Toma de

Protesta del Presidente de la República

Ley General de Partidos Políticos

Ley General de Institu-ciones y Procedimien-tos Electorales

Nuevas Causales de Nulidad en las Eleccio-nes

Prohibir el Uso de Utili-tarios en la Promoción Electoral

Crear una Autoridad Electoral de carácter nacional

Ley Reglamentaria de Consulta Popular

Reglamentación de Ini-ciativa Preferente

Reelección de Legisla-dores

La Reducción y Ma-yor Transparencia del Gasto (ojo no del financiamiento) de los Partidos Políticos

Disminución en el monto de los Topes de Campaña

Impulsar una Cultura de Debate Político

La Reforma del Dis-trito Federal

Revisión Global de los Fueros

Una Ley Reglamenta-ria de Candidaturas Independientes

Ley Reglamentaria de Iniciativa Ciudadana

Crear una instancia ciudadana que super-vise la contratación de publicidad guber-namental


Democrati-zación de la economía y la política

Creci-miento econó-mico,

empleo y competiti-

vidad

36 Reforma en Materia de Competitividad

Reforma en Materia de Telecomunicaciones

Derecho Constitucio-nal de Acceso a la Ban-da Ancha

Reforma a la Ley de Aguas Nacionales

Reforma EnergéticaReforma FinancieraIniciativa de Zona Eco-

nómicas EspecialesLey Disciplina Finan-

ciera para las Entida-des Federativas y los Municipios

Reforma Hacendaria o Fiscal

Tribunales especiali-zados en competen-cia económica y tele-comunicaciones

Estrategias y accio-nes en materia de go-bierno abierto

Inversión del 1% del PIB en Ciencia y Tec-nología

Una política del cam-bio climático

Un Programa para la Captación y Almace-namiento del Agua Pluvial

Nueva Ley de Agua Potable

Nueva Ley de Explo-tación Minera

Fortalecimiento al Fe-deralismo

Revisión Integral de la Política de Subsi-dios


Ampliación y aplicación eficaz de los

derechos sociales

Sociedad de dere-chos y

libertades

36 Pensión para Adultos Mayores

Seguro de Vida para Je-fas de Familia

-Reforma Educativa-Ley General de Vícti-

masFiscalía Especial para

la Atención de Delitos cometidos contra la Li-bertad de Expresión

Reforma del sistema de salud y de pensio-nes

Reforma en materia de cultura

-Reformas a la Ley Reglamentaria del Ar-tículo 33 y 39 Consti-tucional

Programa Nacional de Derechos Humanos

Ley Sobre el Uso Le-gítimo de la Fuerza Pública

Derechos de los Mi-grantes

Actualizar el Marco Jurídico en Materia de Tortura y Desapa-rición Forzada

Creación de la Cédula de Identidad Ciudada-na y Registro Nacio-nal de Población

Una política de Estado en Materia Indígena

Una política de Estado para el Campo Mexi-cano

Seguro de DesempleoIncluir sobre la Edu-

cación en Derechos Humanos en la Edu-cación Básica y Media

La participa-ción de los ciudadanos como acto-res funda-mentales en el diseño, la ejecución y la evaluación de las políti-cas públicas

Trans-parencia,

rendi-ción de

cuentas y combate a la corrup-

ción

3 Ley General de Trans-parencia y Acceso a la Información Pública

Sistema Nacional Anti-corrupción

Derecho de Réplica

Legislación Secunda-ria en Materia de Co-rrupción

Sistemas de Cuentas Contables

Consejo Nacional para la Ética Pública

Fuente: Elaboración propia con base a sitio web: http://pacto-por-México.org/12/2


reformas estructurales

A partir de febrero de 2013, se realizaron una serie de reformas a la Consti-tución en ocho áreas: 1) energética; 2) telecomunicaciones y radiodifusión; 3) competencia económica; 4) financiera; 5) hacendaria; 6) educativa; 7) político electoral y 8) en materia de transparencia14. A esto se agregaría la expedición de un nuevo Código Nacional de Procedimientos Penales y la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal del 29 de diciembre de 2014, que en conjunto con las anteriores harían un total de nueve reformas estructurales15.

Para el logro de lo anterior, en lo que va de su gobierno, el Presidente Peña Nieto ha emitido 19 decretos de reformas constitucionales para modificar 90 artículos de la Ley Fundamental. Labor sólo comparable a la de Felipe Calde-rón que en el mismo periodo de tiempo expidió 21 decretos, reformando 47 artículos de la Constitución16. Más aún, tratándose de reformas a artículos constitucionales, lo realizado ya por el actual Presidente supera a lo que hi-cieron todos sus antecesores en seis años de gobierno, con excepción de los siguientes tres casos: se iguala a lo hecho en todo su período por Miguel de la Madrid, y únicamente es superado por Ernesto Zedillo y Felipe Calderón durante sus mandatos, con 77 y 110 artículos reformados, respectivamente.

Empero, las reformas constitucionales que produjeron reformas estruc-turales de gran calado, se han visto acompañadas también de una transfor-mación sin precedentes del orden jurídico nacional; de las 289 leyes federales o generales en vigor 138 han sido reformadas en la actual administración que equivale al 46% del total. 19 leyes federales nuevas han sido publicadas de las

14 Publicadas las reformas en ambas materias el 07 de febrero de 2014. 15 En la página oficial de la Presidencia de la República se habla de 11 Reformas Estructu-

rales, sin embargo considerando las que implican cambios constitucionales, las del actual Presi-dente serían sólo las ocho que aquí se enuncian, a las que se agregaría la de en materia penal que sería reforma estructural aunque sólo implicó la expedición de un nuevo código nacional en la materia y la ley nacional que lo acompañó. No se incluye la de materia de amparo y la laboral, ya que si bien la nueva Ley de Amparo se publicó el 14 de julio de 2014, la Reformas Constitucional fue del 30 de junio de 2011; en tanto que la de en materia laboral la reforma de fondo consistió en los cambios aplicados a la Ley Federal del Trabajo el 30 de noviembre de 2012, y el actual gobier-no no puede adjudicarse el mérito de una reforma laboral por sólo haber modificado el Artículo 123 Constitucional para prohibir la utilización del trabajo de menores de 15 años.

16 Seguido muy de lejos por Miguel de la Madrid con seis decretos y 25 artículos; mientras que Ernesto Zedillo, si bien reformó 33 artículos, sólo expidió tres decretos. Es de inferirse que mientras mayor sea el número de decretos más son las materias que estos abarcan.


cuales diez corresponden a la reforma energética. Lo que es más importante, se han publicado nueve nuevas leyes generales, más un Código Nacional de Procedimientos Penales y una Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal. En la actualidad existen 41 leyes generales de las cuales, nueve son de nueva creación y 26 de ellas han sido reformadas (véase Cuadro 3).

Paradójicamente esta importante transformación legislativa se da en Mé-xico, uno de los países con más baja cultura de la legalidad en el mundo. Sin embargo, para que las reformas aprobadas no vengan a fortalecer la disocia-ción entre sistema jurídico y realidad, se requiere promover la cultura de la legalidad y de la plena vigencia del Estado de derecho.

Cuadro 3. Numeralia de leyes en México

De anterior creación

Reformadas De reciente creación (2012-)

Creadas y modifi-cadas en la actual

administra-ción

Total de anterior y reciente creación

Leyes Federales

229 109 201 129 (52%) 2472

Leyes Generales

32 29 113 40 (93%) 43

Total en marco

jurídico

261 138 31 167(57%) 290

Fuente: Elaboración propia con base a la Leyes Vigentes del sitio web de la Cámara de Diputados

la “moda” de las leyes generales y el ánImo centralIzador

Recientemente en materia legislativa, una tendencia deliberadamente induci-da está predominando en México: que el Congreso de la Unión expida Leyes Generales. De las 4317 que existen desde 1932, en lo que va de la actual admi-nistración se han publicado el 25% de ellas. Si a esas le sumamos las siete que

17 41 va del número 173 al 214 de la Relación de Leyes Vigentes incluida en el sitio web de la Cámara de Diputados, más el Código Nacional de Procedimientos Penales y la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Resolución de Controversias en Materia Penal.


aún no se publican y que están contenidas en Artículos Transitorios consti-tucionales, y que habrán de publicarse en los próximos meses, la cantidad se elevaría a 16, que corresponderían al 94% del total de publicadas (17) entre 2000 y 2012 (véase Cuadro 4).

Dicho lo anterior, cualquiera se preguntaría: ¿Y cuál es la importancia de estas leyes o su diferencia con otras que aprueba el Congreso de la Unión? La Suprema Corte, en su sesión del 13 de febrero de 2007, aprobó una tesis aislada que las definió así:

“(…) aquellas que pueden incidir válidamente en todos los órdenes ju-

rídicos parciales que integran al Estado Mexicano. Es decir, las leyes

generales corresponden a aquellas respecto a las cuales el constituyente

o el poder revisor de la Constitución ha renunciado expresamente a su

potestad distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que

integran el Estado Mexicano, lo cual se traduce en una excepción al prin-

cipio establecido por el Artículo 124 Constitucional. Además, estas leyes

no son emitidas motu proprio por el Congreso de la Unión, sino que tie-

nen su origen en las clausulas Constitucionales que obligan a este a pu-

blicarlas, de tal manera que una vez promulgadas deberán ser aplicadas

por la autoridades federales, locales, del Distrito Federal y municipales”

Más aún, en la revisión del amparo 120/2002, del 13 de febrero de 2007, la Suprema Corte resolvió que:

“La Constitución General de la República, las Leyes Generales del Con-

greso de la Unión y los Tratados Internacionales que estén de acuerdo

con ella, constituyen la Ley Suprema de la Unión, esto es, conforman un

orden jurídico superior, de carácter nacional, en el cuál la Constitución

se ubica en la cúspide y por debajo de ella, los tratados internacionales

y las leyes generales”


Cuadro 4. Leyes Generales en el Marco Jurídico

Creadas en la actual administración En proceso de expedición y fecha del De-creto Constitucional en que se contienen

1. Código Nacional de Procedimientos Penales

1. Ley General de Aguas (08-02-2012)

2. Ley General de Cultura Física y Deporte

2. Ley General que Armonice y Homologue la Organización y el Funcionamiento de los Registros públicos Inmobiliarios y de Personas Morales de las Entidades Federativas y los Catastros Municipales (27-12-2013)

3. Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales

3. Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de las Autorida-des (07-02-2014)

4. Ley General de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes

4. Ley General de Archivos (07-02-2014)

5. Ley General de Partidos Políticos 5. Ley General que Establezca los Tipos de Secuestro, de Desaparición forzada, Trata de Personas y Tortura (10-02-2014)

6. Ley General de Víctimas 6. Ley General de Ejecución de Penas y de Justicia Penal para Adolescentes ( 02-07-2015)

7. Ley General del Servicio Profesional Docente

7. Ley General de Responsabilidades Ad-ministrativas de los Servidores Públicos (27-05-2015)

8. Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública

8. Ley General del Sistema Nacional Antico-rrupción (27-05-2015)

9. Ley General en Materia de Delitos Electorales

9. Ley General de Responsabilidad Hacen-daria (26-05-2015

10. Ley General para la Tensión y Pro-tección a Personas con la Condi-ción del Espectro Autista

11. Ley Nacional de Mecanismos Al-ternativos de Solución de Contro-versias en Materia Penal

Fuente: Elaboración propia con base a Leyes Vigentes del sitio web de la Cámara de Diputados


En esta ansia por la homologación que suponen las leyes generales, se ha llegado al extremo de poner en el texto constitucional como atribución per-manente del Congreso de la Unión la de expedir leyes generales en diversas materias, como si se tratara de otras leyes ordinarias (véase el Artículo 73 Constitucional Fracciones XXXIX-R,XXXIX-R, XXXIX-T, XXXIX-U y XXXIX-V), cuando el proceso legislativo para su creación no puede ser el mismo que el utilizado para los demás ordenamientos que emite el Congreso de la Unión. Estas cláusulas sólo pueden estar contenidas en los Artículos Transitorios de reformas constitucionales, y no en el articulado ordinario que hace referencia a las facultades permanentes concedidas al Congreso de la Unión. Incluirlas como atribución explicita de las facultades concedidas a este, se materializa-rían ya no como leyes generales, sino como leyes federales.

El objetivo implícito de estas leyes es terminar con la diversidad que ca-racteriza a los sistemas federales; convertir en “nacional” –lo que es propio de estados centralistas pero no federales– lo que antes era competencia de los es-tados; y, otorgar preponderancia a las autoridades federales en las nuevas ma-terias competenciales y/o en la integración de los órganos de Gobierno de las nuevas entidades. Con ello, se altera drásticamente la distribución de compe-tencias prevista por el Constituyente de 1917, en el Artículo 124 Constitucional.Dado que no existe claridad en la doctrina sobre qué son las leyes generales; la Constitución no especifica el procedimiento para su creación, reforma o derogación; y la Corte no ha emitido jurisprudencia al respecto. Este vacío u omisión es de la mayor importancia, ya que el texto Constitucional por un lado establece la facultad del Presidente de la República para presentar inicia-tivas de ley con “trámite preferente”, excluyendo las de adición o reforma a la Constitución (Art. 71 Constitucional Fracción IV, Párrafo tercero y cuarto), sin embargo, no específica el texto Constitucional que esa prohibición excluya las iniciativas sobre una “ley general”; y si las leyes generales son leyes Consti-tucionales, o la Constitución misma que se ramifica o se vivifica, entonces de ello se desprende que una iniciativa de ley general equivaldría materialmente a una iniciativa de reforma constitucional que sólo se distinguiría de esta por el aspecto formal de su aprobación18.

18 Debido a este vacío, el Presidente de la República presentó el primero de diciembre de 2014, una iniciativa de Ley General para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes, con trá-mite preferente y ningún legislador argumentó en torno de que ello debería de estar prohibido por consistir en una Ley Constitucional


Debido a que hoy en día no es posible el control de la constitucionali-dad de las reformas mediante las cuales el Poder Revisor de la Constitución otorga atribuciones al legislador federal para expedir de manera transitoria o permanente, este emite leyes generales sobre la materia que mejor les plaz-ca. Esto es de la mayor relevancia porque si en un momento determinado, una Legislatura del Congreso de la Unión aprobara abrogar la Ley General de Partidos o la Ley General de Instituciones o Procedimientos Electorales; y expedir otra sobre esas mismas materias pero exclusivamente de carácter federal, de nada serviría porque otra Legislatura expediría otra Ley General sobre esas materias. En todo caso, para expedir una nueva legislación que redistribuya las competencias en esas materias, se requeriría de una reforma Constitucional y no bastaría con una reforma legal. O dicho de otra forma; una legislatura puede abrogar esas leyes generales, pero la siguiente las res-tituye sin necesidad de una Reforma Constitucional por ser esa una facultad permanente del Congreso de la Unión. El problema es que esto modifica el esquema original de distribución de competencias que sólo habla de que lo que no está concedido a los poderes federales, está reservado a los estados. No establece una tercera área competencial “nacional” o en la que se distribu-yan las competencias entre los tres órdenes de gobierno.

En todo caso lo cuestionable de las reformas estructurales, es que crea-ron nueve nuevas leyes generales y dos nacionales, lo que implica en el fondo un proceso legislativo centralizador, que si bien distribuye facultades entre las autoridades de los distintos órdenes de gobierno, esto ha sido a costa de quitarle a los estados atribuciones que ya tenían, o bien, otorgarle a la fede-ración facultades originales no concedidas. Caso paradigmático de eso es la Reforma en Materia Político Electoral de febrero de 2014.

la reforma polítIco electoral de 2014

Sin duda alguna, la característica principal de las grandes reformas políti-co-electorales realizadas en nuestro país, es que tratan de resolver los proble-mas del pasado inmediato: así ocurrió con la reforma de 1977, que buscó dar una respuesta a la grave crisis que se presentó en el sistema político mexicano en la elección del año anterior al sólo haberse registrado un candidato a la Pre-sidencia de la República. Lo mismo sucedió con la reforma de 1990, que buscó


dar una respuesta a las irregularidades ocurridas en la elección presidencial de 1988. La reforma electoral de 2007 no podría apartarse de este patrón de comportamiento: se legisló para tratar de evitar que vuelvan a presentarse los problemas que se dieron en la elección presidencial de 2006. En este sentido, siempre se ha volteado al pasado para evitar que lo ocurrido vuelva a presen-tarse, pero no para ver con experiencia hacia el futuro. En este caso, la Refor-ma de 2014 no escapa a esta lógica: trata de que no se vuelvan a presentar los problemas de la elección de 201219 y se plantea como complemento de la reforma de agosto de ese mismo año que no se pudo aplicar en las elecciones celebradas un mes antes de su expedición y que vendría a ser aplicada por primera vez junto con la de 2014 en las elecciones de junio de 2015.

Los puntos centrales de la reforma político-electoral de febrero de 2014 fueron entre otros los siguientes: 1) la creación de una autoridad adminis-trativa electoral nacional con incidencia en todos los procesos electorales de todos los órganos de gobierno y con facultades para nombrar a los integran-tes de los organismos locales electorales; 2) la sustitución de los magistrados electorales locales por otros nuevos nombrados por el Senado de la Repúbli-ca; 3) la elevación al 3% del porcentaje mínimo que deberá obtener un partido político para conservar su registro; 4) el establecimiento de tres causales de anulación de elecciones, primero, en caso de un candidato rebase los topes de gastos de campaña en un 5%, segundo en la compra de cobertura informa-tiva en radio y televisión, y tercero, la utilización de recursos de procedencia ilícita o de carácter público en las campañas electorales siempre y cuando la diferencia entre el primero y segundo candidato sea menos a cinco puntos porcentuales; 5) la regulación de las candidaturas independientes federales; 6) se introduce en la Constitución el principio de que la autoridad electoral no podrá intervenir en los asuntos internos de los partidos políticos; y luego la ley define a los procesos internos y de selección de candidatos como un “asunto interno” a cargo de un órgano colegiado electo democráticamente; 7) modifica la integración del Consejo General de organismo electoral pasando de nueve a once consejeros y, se establece que en el proceso de elección de

19 Entre otros los siguientes; 1) la supuesta influencia indebida de los gobernadores de los estados en los procesos electorales; 2) la insuficiente fiscalización de los gastos de campaña, cuyos irregularidades en el mejor de los ocurría cuando la autoridad ya había tomado posesión y 3) el debate en torno a que si el financiamiento destinado a actividades ordinarias permanentes se podía destinar a actividades tendientes a la obtención del voto; 4) la compra de propaganda electoral como cobertura noticiosa y; 5) la credibilidad de las encuestas sobre intención de voto.


los consejeros existirá un comité técnico integrado por tres personas nom-bradas por la Junta de Coordinación Política de la Cámaras de Diputados, dos por el INAI y dos más, por la CNDH que se encargarán de proponer cinco personas por cada vacante; 8) crea la figura de los Gobiernos de Coalición a nivel federal; 9) transforma la Procuraduría General de la República en una Fiscalía General; 10) “federaliza” en todos los Estados de la República, el tope de sobrerepresentación que existe para la Cámara de Diputados, para que en ningún Congreso Local, pueda haber un partido político que tenga un porcen-taje de diputados que exceda en ocho puntos porcentuales su porcentaje de votación; 11) mandata la creación de tres nuevas leyes generales, una Ley Ge-neral de Partidos Políticos, una Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y, una Ley General de Delitos Electorales; 12) se expide la Ley Federal de Consulta popular; y finalmente, 12) se permite la reelección de di-putados locales y federales20 hasta por tres periodos más, para completar un total de 12 años más, la de munícipes por un periodo más que deberá ser de tres años para así cumplir un máximo de seis años en el cargo, y de senado-res para un periodo más, para lograr doce años en total en ejercicio del cargo.

Establecido lo anterior, conviene ahora preguntarse ¿Cuáles serían enton-ces las tareas del presente? La respuesta no puede ser si no en el sentido de que se deben acometer las adecuaciones legales e institucionales que las re-formas constitucionales obligan y, lo que es más importante, emprender otras que la sociedad demanda. En este particular, debe señalarse que de acuerdo a los estudios de prospectiva existen tres tipos de futuro: el inercial (que sería producto de “la fuerza de gravedad” de los actores y grupos más influyentes); el tendencial (que sería producto de la evolución por la sola marcha de los indicadores); y el deseable (que es el futuro al que debe aspirarse construir y que mayores beneficios generaría para todos los mexicanos).

las reformas que faltan

A continuación, de manera enunciativa no de forma descriptiva ni mucho menos exhaustiva, se enuncian un conjunto de 52 propuestas de reformas en materia político electoral, agrupadas en cuatro grandes apartados:

20 Para diputados federales y Senadores aplicará para los que sean electos en 2018. Tra-tándose de diputados locales y munícipes, aplica a partir de 2015.


las oblIgadas

Aquellas que deben realizarse para adecuar el marco legal al constitucional; o las que se requieren por la experiencia de procesos anteriores; o porque la sociedad así lo demanda:

• Modificar la fórmula y criterios para asignar financiamiento a los par-tidos políticos21, ligándolo a votos obtenidos en la última elección a diputados federales plurinominales y no al salario mínimo, y con base al listado nominal y no al padrón electoral22. De no ser posible esto úl-timo, entonces reducir el porcentaje del salario mínimo a un máximo de 50%. El financiamiento para actividades ordinarias permanentes, debe reducirse al mínimo necesario para la operación cotidiana de los partidos y no ser la parte más importante del financiamiento público, que debería ser el destinado a las actividades tendientes a la obten-ción de voto, y en segundo término a las orientadas a la capacitación y formación de sus miembros, labores editoriales y de investigación. El gasto en burocracia debe ser el mínimo en importancia, o que este corra a cargo de militantes o simpatizantes dado que en este caso no existe ningún riesgo de dinero ilícito para promover la elección de representantes populares y autoridades;

• Tomar una decisión respecto de si desaparecen los Organismos Elec-torales Locales y queda una sola autoridad electoral nacional; o bien, si desaparece el Organismo Electoral Nacional y permanecen y se for-talecen los organismos electorales locales. No pueden seguir existien-do las dos autoridades a la vez, que sólo duplican funciones y elevan sustancialmente el costo de la democracia;

21 El Compromiso 90 del Pacto por México (que es uno de los 36 no cumplidos) habla de “reducción y mayor transparencia en el gasto de los partidos”, no reducción en el financiamiento público a los partidos políticos y mayor transparencia de su gasto.

22 El listado nominal actual, con corte al 02 de octubre y consultado al 10 de octubre de 2015 es de 83 millones 548 mil 213, y el padrón electoral es de 85 millones 202 mil 431 personas. Es decir, una diferencia de un millón 654 mil 218, que es fluctuante y que en ocasiones es más de cinco millones de registros (2013).


• Respecto al financiamiento que los partidos políticos nacionales re-ciben de los gobiernos de las entidades federativas, eliminar el desti-nado a las actividades ordinarias permanentes, puesto que este, debe ser a cargo de los comités ejecutivos nacionales de los partidos políti-cos del financiamiento que obtienen del organismo nacional electoral. Financiamiento por los gobiernos locales para actividades ordinarias de partidos políticos sólo debe ser para los partidos políticos estatales y municipales. En actividades tendientes a la obtención del voto, los gobiernos de los estados sólo financiarían las campañas de candidatos a cargos estatales y municipales de los partidos políticos nacionales;

• Tocante a las candidaturas independientes:

a. Incluir en el TITULO SEGUNDO, de la Ley General de Institucio-nes y Procedimientos Electorales, todo lo relativo a candidaturas independientes a cargos de las entidades federativas y de los mu-nicipios; o en su defecto, emitir una Ley General de Candidatu-ras Independientes con base al espíritu de los Compromisos del Pacto por México, superando así, la contradicción de que en una Ley General se deja como atribución de las entidades federativas regular una figura cuya existencia la misma ley la prevé para to-dos los órdenes de gobierno del Estado Mexicano.

b. De no realizarse lo anterior, entonces sacar la figura de las can-didaturas independientes de la Ley General, expedir una Ley Fe-deral; y que ahora si los estados regulen en su ámbito de compe-tencia esta figura.

c. En cualquiera de las dos opciones, establecer en la Constitución General de la República que para el caso de las entidades fede-rativas los requisitos que se establezcan para las candidaturas independientes no podrán ser mayores a los exigidos para esas mismas candidaturas a cargos de elección popular federales.

• Reducir el período de duración de campañas y precampañas, para que la campaña a Presidente de la República no sea mayor a 75 días, la de senadores a 60 y la diputados federales a 40. Y respecto a las


precampañas, su duración no podrá ser mayor a una quinta parte de las campañas23;

• Prohibir las precampañas para precandidatos únicos y reducirlas al ámbito estrictamente interno de los partidos políticos24;

• Precisar en la ley, qué es lo que pueden y no pueden hacer los candi-datos electos en tanto inician las campañas y reducir el período inter campañas;

• Establecer claramente en la ley qué es lo que pueden y no pueden hacer las autoridades gubernamentales durante las campañas (“veda electoral”);

• Regular la propaganda electoral en internet, en la prensa escrita y ade-más, la realizada por medio de llamadas telefónicas25;

• Establecer en la ley la obligación de los partidos políticos de elegir a sus dirigentes y candidatos por métodos democráticos que aseguren la votación secreta y universal de los afiliados, al menos en las candi-daturas de mayoría relativa; y que sus procesos electivos sean super-visados y validados por la autoridad electoral;

• Obligar a que los espacios a las mujeres por cuota de género sean producto de una contienda democrática entre mujeres, o de una mu-jer con un hombre, y no por el cumplimiento de la paridad de género;

• Resolver si los votos en favor de un mismo candidato postulado por dos o más partidos, pueden o no contar para los partidos; para los

23 Al igual que con lo del financiamiento, otro de los compromisos no cumplidos del Pacto por México, tan sólo de manera genérica dice “disminución en el monto de los topes de campa-ña”, sin precisar si el tope es con relación al gasto o a su duración en tiempo. Además, si sólo se va a disminuir el monto, difícilmente se puede reducir el financiamiento en precampañas de larga duración.

24 Permitir precampañas dirigidas a la ciudadanía y en la vía pública, y más aún de precandi-datos únicos, son actos anticipados de campaña. Hacer campañas a la ciudadanía para dirigirse a la militancia se justificaría cuando no existiera un padrón exhaustivo de militantes, o en su caso, si sus candidatos fueran electos en elecciones primarias abiertas. Precampañas de partidos políticos ante toda la ciudadanía no sólo ante militantes de los mismos son propias de partidos únicos, pero no de partidos en un sistema democrático.

25 Esta falta de regulación alimenta las campañas negativas o la llamada “guerra sucia” en períodos electorales.


partidos y el candidato, o sólo para los candidatos;

• Definir si el voto en favor de un candidato no registrado es válido o no; y si no, quitar ese espacio de la boleta electoral, que ya no se justi-ficaría con la existencia de las llamadas candidaturas independientes;

• Expedir la ley reglamentaria del Artículo 134 Constitucional en ma-teria de propaganda gubernamental estableciendo la obligación de informar sólo para los ejecutivos y que sus informes no puedan ser menores al periodo de un año de labor realizada26;

• Establecer tres tipos de umbrales diferentes para los partidos polí-ticos: uno para tener derecho a registro legal (2%); otro para tener derecho a financiamiento público (3%); y, otro para tener derecho a la representación (4%);

• Realizar la reforma política del Distrito Federal revisando nombre y mecanismo de elección de su autoridad ejecutiva, así como atribucio-nes de su Asamblea Legislativa y el Estatuto Político Institucional de la Ciudad de México en su carácter de sede de los poderes federales. Valorar la propuesta de declarar la Ciudad-Estado como actualmente lo son las ciudades de Hamburgo y Bremen;

• Revisar el régimen por el que se regulan las encuestas electorales para transitar a un sistema de mayor vigilancia metodológica y de va-lidación de las publicadas mediante un sistema de “encuestas espejo” ordenadas por la autoridad electoral;

• Definir en la ley si el financiamiento dedicado a actividades ordinarias permanentes se puede aplicar para contratar personal en las campa-ñas electorales; o si este se debe sumar a los gastos de campaña y contemplarse dentro de los topes establecidos, lo cual equivaldría a modificar los criterios para determinar el financiamiento para activi-

26 “Los informes” de los legisladores están exentos de regulación alguna y es sabido por todos que estos son utilizados como precampaña para la búsqueda de otro cargo de elección popular, fuera de los plazos y periodos contemplados para ello.

Es el caso de los informes legislativos de los partidos políticos que motivó el escándalo del Partido Verde Ecologista de México en el pasado proceso electoral al haber comprado con ese pretexto propagada electoral, sin tener facultades para ello y fuera de los plazos establecido para ello, y utilizando, recursos públicos para su contratación.


dades tendientes a la obtención del voto o a incrementar los topes de gastos de campaña;

• Definir claramente qué se puede hacer con el financiamiento para ac-tividades tendientes a la obtención del voto se pueden regalar utilita-rios o se tomará como “compra de voto”;

• Establecer en la Ley si una elección puede ser declarada nula por incumplir con alguno o algunos de los principios constitucionales rectores que se deben observar en los procesos electorales, o si lo establecido en la Fracción II, Párrafo Segundo del Artículo 99 Consti-tucional27, implica la inexistencia de la causal abstracta de nulidad de una elección;

• Independizar a la FEPADE del Ejecutivo para que pueda cumplir sus labores con mayor independencia e imparcialidad;

• Eliminar el derecho de los partidos políticos nacionales a participar en las elecciones de las entidades federativas y los municipios cuando no hayan obtenido el porcentaje mínimo de votación que la legislación local electoral exija;

• Modificar el criterio de elección de los Consejeros Electorales Nacio-nales por uno que evite al máximo la partidización del organismo elec-toral y se garantice la independencia, autonomía y profesionalismo, de los que lleguen al cargo. Crear –junto con la figura de consejeros electorales, consejeros de partidos y consejeros del poder legislativo– la figura de consejeros ciudadanos28, y;

• Eliminar la disposición legal que establece que los representantes del Poder Legislativo, ante el Consejo General del INE, sean los represen-tantes de los grupos parlamentarios, para que la representación del Poder Legislativo sea de un legislador por cada Cámara.

27 Modificación realizada a éste artículo en la reforma constitucional de noviembre de 2007.28 Como existe en el Artículo 113 Constitucional para el Sistema Nacional Anticorrupción,

como lo establece el Artículo 6° Constitucional para el Instituto Federal de Telecomunicaciones.


Las necesarias

Aquellas que han sido postergadas en procesos anteriores de reforma electo-ral; o que se requerirá realizarlas como aditivas a una reforma mayor:

• A efecto de garantizar una adecuada diferenciación entre el principio de mayoría relativa (representación de ciudadanos) y el de representa-ción proporcional (representación partidaria y programática), restituir la existencia de la doble boleta electoral para la elección de diputados federales, que sólo se aplicó en las elecciones de 1979 y 1982;

• Aumentar al menos a diez el número de circunscripciones electorales plurinominales29;

• Modificar en la ley la disposición que establece que los Consejeros Electorales de INE y los Magistrados del Tribunal Electoral, tengan un sueldo similar al de los Ministros de la Corte; y reducir el sueldo de los Consejeros Electorales de todos los organismos locales electorales;

• Revisar los principios rectores de la función electoral, eliminando los que ya estén desfasados y agregando los de simplicidad y austeridad, que se hacen necesarios30;

• Crear el voto en blanco en la boleta electoral, para que el ciudadano que no esté de acuerdo con los partidos y sus candidatos pueda votar por la democracia sin que su voto se anule;

• Impulsar una cultura de debate político y evitar que los tiempos del Estado destinados a campañas electorales se consuman en spots de escasos segundos de duración;

29 Las cinco circunscripciones electorales datan de la reforma de 1977 y se justificaban con la finalidad de fortalecer el desarrollo y fortalecimiento de un sistema de partidos políticos nacionales. Circunscripciones electorales de gran magnitud con bajos porcentajes para obtener cargos de representación popular por los partidos políticos, contribuye a la fragmentación del sistema de partidos y de la representación en los órganos legislativos.

30 Tan sólo como consecuencia de la reforma electoral de 2014 el costo del financiamiento público para actividades ordinarias permanentes de los partidos políticos se elevó en más de mil 300 millones de pesos, como consecuencia de la homologación en todas las entidades federati-vas del porcentaje de un 0.65% del monto de un salario mínimo para determinar el financiamien-to público de los partidos políticos, para actividades ordinarias permanentes.


• Ligar la reelección de legisladores al mismo distrito o circunscripción electoral y no sólo al partido31; y, establecer que todo funcionario que aspire a la reelección debe competir democráticamente por la candi-datura;

• Prohibir a los partidos políticos convocar a consultas populares, pues ese es un derecho que la Constitución otorga a los ciudadanos, no a los partidos;

• Eliminar las declaración de procedencia y reducir la inmunidad cons-titucional sólo para los titulares de los poderes públicos;

• Establecer una política y una Comisión para el fortalecimiento del Es-tado de derecho;

• Revisar si con una pretendida segunda vuelta electoral que llegará a aprobarse, puede seguir existiendo la disposición legal de abrir los pa-quetes electorales cuando la diferencia entre el primer y segundo lugar sea menor de un punto, habida cuenta que de acuerdo a la experiencia internacional en múltiples ocasiones la segunda ronda lo que hace es cerrar más la distancia entre el primer y segundo candidato32. O en todo caso, establecerse en la ley que la apertura de paquetes no procede cuando no se aplique la segunda ronda electoral en una elección;

31 Con respecto a la reelección de diputados locales y munícipes, en abierta violación a la so-beranía que deben tener los estados para definir su régimen interior, se ha pasado de prohibirles su reelección a ordenarles que lo hagan, cuando lo adecuado era eliminar la prohibición para que libremente se pronunciaran a ese respecto. Peor todavía cuando se establece que las elecciones locales y federales se deben realizar el primer domingo de julio, lo que dará al traste con los pe-ríodos cuatrianuales de munícipes que ya existen en los Estados Coahuila (desde 2001), Hidalgo (desde Febrero de 2011) y Veracruz (desde diciembre de 2011), así como con la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación del 24 de agosto de 2012 que al avalar la duración de esos cargos resolvió que establecer su duración es acorde a la facultad que el artículo 41 de la Cons-titución reconoce a los Estados para definir sus regímenes interiores. Esta situación recordará lo ocurrido con la reforma de constitucional electoral de noviembre de 2007 que al establecer en el artículo 116 (fracción IV, inciso e) el derecho exclusivo de los partidos políticos para registrar candidatos a cargos de elección popular, obligó a que los Estados de Yucatán y Sonora que ya tenían la figura de candidaturas independientes, tuvieran que derogarlas.

32 Por ejemplo, “…en Francia, en 1974 la elección presidencial se definió por un 0.7%…” en: Hurtado Javier, Sistemas de Gobierno y Democracia, cuadernos de divulgación democrática número 19, IFE, México.


• Hacer coincidir la autonomía que a los partidos políticos les dio la Su-prema Corte en materia de requisitos para la selección y postulación de candidatos en su sesión del 07 de julio de 2008, en la que derogaron por inconstitucional el párrafo sexto del artículo 22 del COFIPE, con la obligación que le mandata el artículo 231 de la ahora Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales que obliga al Consejo General del INE emitir “los demás reglamentos y acuerdos que sean necesarios para la debida regulación de los procesos internos de selec-ción de candidatos a cargos de elección popular y las precampañas”;

• Establecer dispositivos legales que aseguren que las campañas electo-rales puedan tener también un componente importante de formación de ciudadanía; y que las plataformas electorales dejen de ser un mero trámite burocrático-administrativo que hace que estas no se utilicen durante las campañas para contrastar propuestas entre partidos y candidatos, y que una vez registradas, nadie pueda evaluar su grado de cumplimiento, y;

• Independizar a la Auditoría Superior de la Federación (ASF) de la Cá-mara de Diputados, dándole carácter de organismo constitucional au-tónomo donde el Poder Legislativo intervenga en un mínimo en su integración y se favorezca de la mayor participación posible de la so-ciedad y las universidades en su integración.

las deseables

Aquellas que son recomendables para lograr un mejor funcionamiento y co-laboración entre los Poderes federales del Estado Mexicano y una mejor go-bernabilidad democrática y eficacia gubernamental:

• Derogar la fracción V del Artículo 54 Constitucional, que resulta un atavismo ante la realidad de las coaliciones electorales que se trans-


forman en legislativas y ante la inminencia de los gobiernos de coali-ción33;

• Eliminar las elecciones intermedias, aumentando el período de los di-putados a cuatro años y reduciendo el del Presidente a cuatro, con posibilidad de una sola reelección34;

• Crear la figura de Jefe de Gabinete, responsable políticamente ante el Presidente y la Cámara de Diputados35;

• Modificar la integración de la Cámara de Senadores con sólo dos de mayoría y uno electo por los congresos locales, a propuesta del go-bernador;

• Modificar la integración de la Cámara de Diputados con 100 de repre-sentación proporcional y 300 de mayoría;

• Quitar el tope al número máximo de diputados que puede tener un partido político;

• Otorgar al Presidente de la República, la facultad de convocar directa-mente al Congreso a sesiones extraordinarias;

• Garantizar la denominación partido político en la publicidad o propa-ganda oficial de los partidos políticos nacionales con registro;

33 El Partido Verde Ecologista de México ha sido el instrumento del que se ha valido el PRI para sacarle la vuelta a la prohibición contenida en la Fracción V, del Artículo 54 Constitucional, que establece que “en ningún caso, un partido político” (léase PRI) podrá tener un porcentaje de diputados que exceda en ocho puntos su porcentaje de votación. En las elecciones de junio pasado, el PRI solamente obtuvo 32.6% de la votación nacional emitida y su número de diputados (203) casualmente representarán exactamente 40.6% del total de escaños en la Cámara. Si a estos se suman los 47 logrados por el Verde, nos da un total de 250 diputados, que equivalen a una sobrerrepresentación real de 17.4 puntos porcentuales, que es completamente legal, puesto que la prohibición constitucional solamente aplica para partidos, pero no para coaliciones

34 En 11 de 18 países de Latinoamericano no existen elecciones intermedias (Bolivia, Colombia, Costa Rica, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela); y en los que las tienen existe una correlación positiva con los gobiernos divididos.

35 En la actualidad, Jefe de Gabinete o figura similar, existe en los siguientes países: Ar-gentina, Brasil (Jefe de la Oficina de la Casa Presidencial de Planalto), Perú (Presidente del Con-sejo de Ministros) y Venezuela (Vicepresidente Ejecutivo):


• En caso de que se apruebe la segunda vuelta electoral, diferir las elec-ciones del Ejecutivo y el Legislativo en donde primero se realicen las de Presidente y en un plazo no mayor de 40 días las del Congreso que serían coincidentes con la segunda vuelta electoral. Con la finalidad de favorecer la emisión de un voto más consciente y razonado del electorado y evitar la emergencia de gobiernos divididos al inicio, y;

• Modificar los criterios de designación de los Ministros de la Suprema Corte, por uno en el que se garantice la autonomía, independencia y profesionalismo de sus integrantes, evitando el sistema de ternas predeterminadas, de cuotas de partidos y de género, asegurando la participación de prestigiadas universidades, colegios y barras o aso-ciaciones de abogados.

las reformas estructurales de segunda

generacIón en materIa polítIco-electoral

reforma al contenIdo del artículo 135 constItucIonal

México se distingue por tener una de las constituciones más reformadas del mundo36. Una razón que puede explicar esta tendencia casi compulsiva por reformar nuestra Constitución es que en ella no se distingue entre proceso de propuesta de reformas y el proceso de su aprobación. El 135 Constitucional, con criterios bastante laxos sólo establece que para que las modificaciones lleguen a ser parte de las misma se requiere que “el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras de los individuos presentes (ojo: no de sus in-tegrantes), acuerde las reformas o adiciones, y que estas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los estados”.

Reformar el Artículo 135 Constitucional para distinguir el proceso de pro-puesta de una reforma constitucional, del de su aprobación. Más aún, esta-blecer que para proponer una reforma constitucional, debe ser por una ma-yoría especial de los integrantes de ambas Cámaras del Congreso de la Unión

36 En sus casi 100 años de vigencia, 225 procesos de reforma se han realizado para modifi-car en 642 ocasiones 109 de sus 136 Artículos, siendo el 73 el más reformado, con 75 ocasiones.


o de las legislaturas locales, y no que cualquier legislador puede presentar propuestas de reforma a la Constitución de manera individual, o una legisla-tura local por aislado. Por lo que respecta a su aprobación, debe establecerse, el voto de las dos terceras partes de los miembros del Congreso de la Unión, es decir, sus integrantes, y no de sus legisladores presentes; y a su vez, para ser ratificada por la mayoría de las legislaturas locales, debe ser aprobada por el voto por mayoría calificada de las dos terceras partes de los integrantes de cada una de ellas.

el control del órgano reformador de la constItucIón

En un auténtico Estado de Derecho, los actos y decisiones del órgano refor-mador de su Constitución, no pueden estar exentos del Control de su Cons-titucionalidad. El llamado “Constituyente Permanente” no existe en el texto Constitucional, lo que se establece, es que las reformas a la Constitución las hacen poderes constituidos del Estado Mexicano, en este caso, el Congreso de la Unión y las Legislaturas Locales, cuyos integrantes son sujetos de res-ponsabilidad política. El órgano que declare la inconstitucionalidad de leyes con respecto a la Constitución, debe ejercer atribuciones también de control de la Constitucionalidad de las reformas que a la Carta Magna realice este órgano especial. El control del poder por el poder mismo, no implica la pre-ponderancia de uno y el sometimiento de otros, sino, un proceso en el cual, los poderes constituidos y los órganos del Estado se controlan entre sí para asegurar que sus actos y decisiones se ajusten a la Constitución. Dejar fuera de este proceso al órgano reformador de la Constitución, implica el debilita-miento del Estado de Derecho.

conseJo para la coordInacIón gubernamental

Para evitar que los procesos de Reforma Constitucional que impliquen una modificación de las competencias entre órdenes de gobierno deriven a un debilitamiento de las atribuciones de las entidades federativas, se hace nece-sario crear un órgano de concertación y valoración de las reformas que en esta materia se haga necesario emprender.


Crear un Consejo para la Coordinación Intergubernamental, que obligatoria-mente debería reunirse al menos una vez al año y su atribución sería conocer, discutir, concertar y arreglar problemas y necesidades que se presenten en los distintos ámbitos del territorio nacional para, de manera consensuada, buscar alternativas de solución que involucren a dos o más órdenes de gobierno.

Este consejo gubernamental sería el ámbito en el que se analizarían las capacidades institucionales de que dispone cada orden de gobierno para ha-cer frente a las demandas y necesidades sociales y, de ser necesario, acordar una acción coordinada. De ello se podría derivar un acuerdo de coordinación y/o cooperación inter gubernamental o bien una reforma legal o constitucio-nal a presentarse ante el Congreso de la Unión. Este consejo gubernamental podría estar integrado por:

• Los 31 gobernadores y el jefe de gobierno del Distrito Federal;

• Los presidentes de las 31 legislaturas locales y el de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal;

• 32 senadores, uno por cada entidad federativa y el Distrito Federal designados por la Junta de Coordinación Política del Senado;

• Cinco representantes del Ejecutivo federal;

• Cinco diputados federales, designados también por su Junta de Coor-dinación Política,

• 32 presidentes municipales de los municipios más poblados del país, a razón de uno por cada entidad federativa.

Este consejo debería reunirse al menos una vez al año, en el mes de septiem-bre. Podrá también reunirse cuando sea necesario a convocatoria expresa del Presidente de la República; por la mayoría absoluta de los integrantes de la Cámara de Senadores; por la mayoría de los gobernadores, más la mayoría de los Congresos locales; o bien, más la mayoría de los presidentes municipales.

Correlativo a lo anterior, adicionar el Artículo 71 Constitucional para es-tablecer que toda iniciativa de reforma Constitucional que tenga que ver con la modificación de competencias entre órdenes de gobierno, tenga que ser


presentada ante el Senado de la República, como Cámara de origen y que una vez presentada ésta, previo a su discusión y votación en el Senado, debería ésta remitirse a las legislaturas locales para que en un plazo perentorio, establezcan su posicionamiento, que no significa votación, simplemente un posicionamiento que deberá ser considerado en las deliberaciones de cada una de las Cámaras del Congreso de la Unión.

combate a la corrupcIón

Los avances que hasta el momento se han dado para la creación en la Cons-titución del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) fueron básicamente pro-ducto de los compromisos que asumiera el Estado Mexicano el 9 de diciembre de 2003, al firmar los resolutivos de la Convención de las Naciones Unidas contra Corrupción celebrada en la ciudad de Mérida, Yucatán, ratificados por el Senado mexicano el 29 de Abril de 2004, y publicados en el Diario Oficial de la Federación el 14 de diciembre de 2005. Por tanto, se requiere avanzar más en la materia.

Mientras en este país la inmunidad (fuero) no deje de ser sinónimo de impunidad, poco se podrá avanzar en controlar, combatir y castigar la corrup-ción, puesto que los funcionarios que gozan de fuero son sus principales cau-santes37. Urge que el Senado de la República dé el trámite que se requiere al proyecto de decreto de reforma a los Artículos 61, 111 y 112 de la Constitución que les fue enviado por la Cámara de Diputados el 12 de marzo de 2013. Mien-tras esto no se resuelva, por más “cuatro patas tenga la mesa” del SNA será una mesa coja, puesto que la prescripción de los delitos de corrupción a siete años queda anulada con legisladores con fuero, reelectos hasta por 12 años.

Si las declaraciones patrimoniales de los funcionarios públicos no se ha-cen públicas, de nada sirve hacerlas obligatorias (además se quedaron cortos en no pedir también la declaración de impuestos para cada servidor público). Si esos documentos —y el de no tener conflicto de interés— fueran públicos todos los ciudadanos se convertirían en vigilantes; de lo contrario no alcanza-rá dinero alguno para pagar empleados que las estén revisando.

37 Destacan en esto los diputados y senadores que afectan de manera discrecional, miles de millones de pesos como financiamiento para los grupos parlamentarios.

conclusIones

Se han enunciado un conjunto de 52 reformas, de las que 24 son obligadas (mismas que de alguna manera corresponden al futuro inercial y tendencial) 15 necesarias, 10 deseables; y cuatro de segunda generación (futuro deseable). Estas junto con las 36 que falta aún acometer como producto de los Compro-misos aún no cumplidos del Pacto por México, constituyen de alguna manera, la agenda de reformas que debe realizar nuestro país para resarcir las omisio-nes y ausencias que se han tenido en las reformas político electorales que se han realizado en México después de la Reforma de 1977.

¿Cuáles deberían ser los objetivos que persigan la próxima generación de reformas político electorales que necesita México? Sin el ánimo de ser exhaustivos podría mencionarse los siguientes: 1) su integralidad, es decir, que trate de forma orgánica y completa los cambios que se realicen, evitando reformas aisladas que no se complementan con los necesarios cambios en otros ámbitos del sistema político; 2) incrementar la calidad de nuestra demo-cracia, haciendo campañas electorales que formen ciudadanía y sean educati-vas; 3) elevar la confianza de la ciudadanía en las autoridades e instituciones gubernamentales; 4) fortalecer el Estado de Derecho y los mecanismos de control por el poder mismo; y 5) revisar el sistema de distribución de compe-tencias entre órdenes de gobierno, con ánimo federalista y no centralizador.

fuentes consultadas

Leyes Vigentes, la Constitución y sus reformas. (2015). Obtenido de Cámara de Diputados: www.diputados.gob.mx

Pacto por México. (2015). Obtenido de Pacto por México: www.pacto-por-mexi-co.org.mx

1 Incluye la Ley Reglamentaria del Artículo sexto, Párrafo primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Derecho de Réplica.

2 La contabilidad total no corresponde por que las dos que falta son las dos leyes nacionales expedidas por esta administración que equivalen a leyes generales.

3 Incluye el Código Nacional de Procedimientos Penales y la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal.

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la nueva reforma polítIca en méxIco:cultura cívIca y poder cIudadano

Andrés Valdez Zepeda*

IntroduccIón

Desde 1976, en México se han realizado, al menos, doce diferentes reformas político-electorales, con el fin de hacer más equitativos y democráticos los pro-cesos electorales, consolidando la vía pacífica, a través de las urnas y no las armas, como el medio idóneo para impulsar el cambio político en nuestro país.

Desde la gran reforma política impulsada por Jesús Reyes Heroles, du-rante el sexenio de José López Portillo (1976-1982) hasta la actualidad, han pasado 38 años en los que se han impulsado diferentes reformas políti-co-electorales, todas ellas con el objetivo de construir un sistema político más competitivo, plural y democrático.

Sin embargo, a pesar de la existencia de un nuevo marco normativo que, tradicionalmente se ajusta y “perfecciona” después de una elección presi-dencial, como fueron los casos de la reforma electoral de 1976-77, la reforma de 1989-90, la reforma de 1994, la reforma electoral del 2007-2008, la del año 2012 (candidaturas independientes) y la pasada reforma electoral del 2013-14,1 todavía existe toda una serie de prácticas, acciones y decisiones por

*Andrés Valdez Zepeda. Concluyó su maestría en Administración pública y su doctorado en Estudios latinoamericanos con especialidad en ciencia política en la Universidad de Nuevo Méxi-co (USA), donde se graduó con honores. Es autor de los libros: 1) El arte de ganar las elecciones, 2) Gerencia de Campañas Electorales 3) El ABC de las precampañas y 4) Mercadotecnia pública. Actualmente, trabaja como investigador en el Centro Universitario de Ciencias Económico Admi-nistrativas de la Universidad de Guadalajara en México. [email protected]

1 Las reformas electorales introdujeron una serie de principios y derechos políticos para los ciudadanos y los partidos políticos con el objetivo de fortalecer la pluralidad y democratizar el sistema político mexicano. Los logros más importantes de estas reformas fueron los siguientes: a) Reforma de 1976-77, incorporación de la oposición al sistema electoral mexicano; Reforma de 1986, creación de la cláusula de gobernabilidad y creación de 200 diputados de representación proporcional; Reforma de 1989-90, creación del Instituto Federal Electoral (IFE); Reforma de 1993, eliminó la auto-calificación del poder legislativo; Reforma de 1994, creó los consejeros ciudadanos en el IFE; Reforma de 1996, creación del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TRIFE), y la prerrogativa de tiempo en radio y TV, así como el financiamiento público para los partidos políticos; Reforma de 2007-08, reglamentación de precampañas y prohibición de compra de spots en Radio y TV para candidatos, partidos y terceros; Reforma de 2012, crea-ción de las candidaturas independientes y la Reforma electoral de los años 2013-14 autorizó la reelección legislativa y de munícipes, impulsó la equidad de género y determinó que la violación a los topes de campaña fuera una causal de nulidad de elecciones, entre otras cosas.

162 •Andrés Valdez Zepeda

parte de la clase política nacional, alejadas de lo que sería una verdadera democracia o una cultura democrática. Es decir, a pesar de las reiteradas reformas electorales impulsadas cada sexenio, México dista mucho de ser un país democrático, ya que la compra y coacción del voto, la simulación, la vio-lación del marco normativo, la manipulación de los electores (principalmente de los que menos tienen) por grupos de poder fáctico, como el representado por las dos grandes televisoras (Televisa y TV Azteca), así como el lucro, la manipulación y el condicionamiento político, es una constante.

En este sentido, se puede decir que el gran problema de México, no es de leyes, sino de cumplimento del Estado de derecho, que, entre otras cosas implique, el fin de la impunidad hacia la clase política y el castigo a quienes quebranten el espíritu y contenido de las leyes. Es decir, de nada sirve hacer una nueva reforma electoral, si no se cumplen las existentes. Tampoco sería muy fructífero, hablar en extenso sobre las bondades e impactos de las pasa-das reformas, cuando observamos su incumplimiento.

De hecho, la frase de Fosco Maraini (1912-2004), contenida en su libro Secreto Tibet, que señala “Hecha la ley, hecha la trampa”, es un laudo más vigente que existe o impera en nuestro país, ya que ante la aparición de cual-quier norma electoral en México, de inmediato surge una estrategia o varias para evitarla o violarla. 2

la sImulacIón democrátIca y la vIolacIón de las leyes

Sobre esta temática, cotidianamente los ciudadanos somos testigos de viola-ciones flagrantes al Estado de derecho en México, incluyendo las hechas por la clase política nacional y local, así como de la existencia de una cultura de simulación y solapamiento por parte de las autoridades electorales hacia los infractores. A continuación, se señalan sólo algunos ejemplos.

2 Por cierto, en esta obra se narra “la historia de unos monjes japoneses que sólo podían comer carne de algún animal marino, pero como su obtención era trabajosa y en aquel lugar abundaban los cerdos, decidieron catalogar a los puercos como ballenas silvestres. De tal forma, pudieron mantener en pie su disciplina, cumpliendo la ley, a la vez que extendían y mejoraban considerablemente su dieta”.

• 163La Nueva RefoRma PoLítica eN méxico: cuLtuRa cívica y PodeR ciudadaNo

a. publIcIdad de precampañas 3 y de campañas electorales.

De acuerdo con el Código Electoral y de Participación Ciudadana del Esta-do de Jalisco, en su artículo 263, se señala que los aspirantes, candidatos y precandidatos, deberán retirar y borrar totalmente cualesquier propaganda electoral referente a su propia campaña o precampaña, en un plazo máximo de 30 días naturales posteriores a la jornada electoral o a la fecha de selección de candidatos.

El PAN eligió candidatos a munícipes el 8 de febrero del 2015, el PRI el 8 y 15 de febrero comenzó precampaña para elegir candidatos a alcaldes y diputados locales, Movimiento ciudadano también lo hizo el 15 de febrero y el PRD el 22 de febrero del 2015. El cumplimiento cabal de la ley, implicaría que los anteriores partidos y sus candidatos, debieron haber concluido con el retiro y borrado de la propaganda a más tardar el 22 de marzo y, en algunos casos, el 8 de marzo del 2015. Sin embargo, no lo hicieron, lo que constituye una violación a la normatividad. De hecho, en varias partes de la Zona Me-tropolitana de Guadalajara, todavía existen bardas pintadas de la campaña de Aristóteles como candidato a la gubernatura del Estado, a casi tres años de estos comicios (2012).

Es el mismo caso de la elección constitucional en Jalisco del 7 de junio del 2015 para elegir a los presidentes municipales y a los diputados locales, ya que los diferentes partidos y candidatos que participaron en esta elección están obligados por ley a retirar su propaganda o borrarla; sin embargo, ésta sigue presente en la mayor parte del estado de Jalisco. A la fecha, ni siquiera el partido ganador en las principales ciudades del estado (Partido Movimiento

3 En el caso de México, la primer precampaña que se realizó en el país fue en el año 1919 por Álvaro Obregón para alcanzar la presidencia de México, ya que mucho antes que fuera nominado como candidato del Partido Nacional Revolucionario, Obregón había realizado una campaña anticipada para asegurar su nominación. Sin embargo, propiamente hablando, la pri-mer gran precampaña en los tiempos actuales que se realizó en México a nivel nacional fue la de Vicente Fox Quesada, cuando desde 1997 inició su “cruzada”, primero para ganar la nominación del Partido Acción Nacional (PAN) y luego la elección presidencial en el año 2000. De hecho, la precampaña de Fox fue una de las más extensas y exitosas, la cual tuvo una duración de tres años y le permitió a Fox ser el candidato único e indiscutible del PAN rumbo a las elecciones del 2000. En el 2003, también Andrés Manuel López Obrador inició su precampaña en búsqueda de su nominación a la presidencia de la república por parte del Partido de la Revolución Democráti-ca (PRD) y otros partidos de izquierda como el Partido del Trabajo y el Partido Convergencia (hoy Movimiento Ciudadano).


Ciudadano)4 ha cumplido con este ordenamiento, retirando su propaganda que deteriora la imagen de la Zona Metropolitana de Guadalajara.

b. topes de gastos de pre-campaña y campaña. una sImulacIón.

En el caso de los gastos de campaña para esta elección, también se estableció por la normatividad electoral un tope de gasto que por ejemplo, para candida-tos a diputados federales fue de 1 millón 263 mil pesos.

En las elecciones locales en Jalisco, los topes de gastos de pre-campaña para pre candidatos a munícipes del estado, fue el 20 por ciento del tope de gastos de campaña de la elección municipal anterior. En el caso del tope de gastos para aspirantes de candidatos independientes, fue del 10 por ciento. En el caso de Guadalajara, el municipio con un mayor padrón electoral, el tope de precampaña se fijó en 1 millón 59 mil pesos y para Colotlán, el municipio con menor padrón electoral, el tope fue de 12, 160 pesos. Por ejemplo, tan sólo en el costo de transporte que se realizó, el monto fue superado, para el traslado de personas que acudieron al cierre de pre-campaña de los candidatos priistas, más el costo de los espectaculares que se colocaron en la ciudad. Esto mismo pasó con el PMC y el Partido Acción Nacional (PAN), quienes en este proceso superaron el tope de gastos de campaña impuesto por la ley.

En el caso de munícipes, los topes de gasto de campaña para Guadalajara en la elección 2015, fue de 5.8 millones de pesos y de 3.9 millones para Za-popan. Un monto muy alejado de lo que realmente se invirtió y es el costo de una contienda electoral para municipios de este tamaño.

4 De acuerdo con los resultados dados a conocer por el IEPC del estado de Jalisco, el PMC, se ubicó sorpresivamente como el instituto que recibió el mayor número de sufragios en la en-tidad, ganando en la Zona Metropolitana de Guadalajara y en varias ciudades importantes del interior del estado, como Puerto Vallarta, Ocotlán, Zapotlanejo, Tepatitlán y Zapotlán el Grande (ciudad Guzmán), entre otras. De esta forma, a nivel estatal, el PRI pasó de gobernar en 86 muni-cipios en el 2012, a ganar sólo 61 en el 2015. En el 2012 el PAN tenía 23 y pasa a tener 30 munici-pios y el PMC de 9 presidencias municipales que tenía en el 2012, pasa a gobernar 24 municipios, los cuales concentran la mayor población del estado. El PMC también ganó en la elección del 2015, 9 distritos locales y 12 federales. De esta forma, en la 61 legislatura del estado de Jalisco (incluyendo los de mayoría relativa y los de representación proporcional), se integrará con 15 diputados del PMC 14 del PRI, cinco del PAN, dos del Partido de la Revolución Democrática (PRD), uno del Partido Verde Ecologista de México (PVEM), uno del Partido Alianza Social (PANAL) y un candidato independiente, Pedro Kumamoto. En total, el PMC gobernará el 63 por ciento de la población de Jalisco. Es decir, a 4 millones 662 mil habitantes de la entidad, lo cual lo convierte en primera fuerza política a nivel estatal.


En las elecciones municipales, para candidatos independientes, el finan-ciamiento público fue de 745 mil 050 pesos, siendo Guadalajara y Zapopan los municipios que recibieron más recursos en este año electoral. Para el caso de los candidatos independientes a diputados locales, por ley se les asignó un presupuesto público de 18 mil pesos, lo cual a todas luces es inequitativo res-pecto del financiamiento que recibieron los otros candidatos postulados por alguno de los partidos políticos con registro oficial.

Es decir, además de que se simuló sobre el monto real del costo de una campaña, se presentó una verdadera inequidad en la contienda, en la que generalmente la ventaja la llevan los candidatos postulados por algún partido político. 5

En otras palabras, los topes de gasto de pre-campaña interna y campaña constitucional, impuestos por la autoridad electoral en cumplimiento de la ley en México y en Jalisco, son verdaderos incentivos para mentir y simular. Quienes participan dentro de las campañas, saben que este presupuesto no representa ni el 10 por ciento de lo que verdaderamente se gasta en este tipo de ejercicios políticos.

Por ello, generalmente los candidatos gastan más, pero simulan que ejer-cieron menos recursos económicos, elaborando tres diferentes tipos de con-tabilidades. Una, la que le presentan a la autoridad electoral, que no es la real; dos, la que le presentan al partido político que los postuló, que tampoco es real, y tres, la contabilidad real que ellos conservan como si fuera un “secreto de Estado”.

c. precampañas electorales. otra gran sImulacIón.

Las precampañas fueron creadas y legisladas con el objetivo de fortalecer la democracia interna de los partidos políticos y salvaguardar el principio cons-titucional de equidad en la contienda. Por ello, las precampañas fueron regu-ladas por la reforma constitucional en materia electoral de fines del año 2007,

5 En el caso del distrito 10 local, Pedro Kumamoto ganó la elección como candidato indepen-diente, centrando su estrategia en criticar al sistema tradicional de partidos políticos. Es decir, este candidato fue exitoso, a pesar de la inequidad en el financiamiento de origen público que recibió, en comparación con sus pares.


así como por la ley reglamentaria promulgada a inicios del 2008.6 Como parte de la regulación, se acordó destinar recursos públicos provenientes de nues-tros impuestos y dotar de espacios en medios de comunicación a los partidos políticos y sus precandidatos.

Sin embargo, la mayoría de los partidos políticos usaron la figura de “can-didaturas de unidad” o candidaturas únicas, para postular a sus abanderados a los diferentes puestos de elección popular, como fue el caso del Partido Revolucionario Institucional. En el caso de los partidos donde sí hubo con-tienda, al menos formalmente, como en el Partido Movimiento Ciudadano, las contiendas internas o precampañas fueron una burda y desagradable simu-lación, ya que había un candidato fuerte (seguro ganador) y los otros (débiles) sólo para cubrir el requisito formal de una elección plural. Además, salvo algunas notables excepciones, todos estos ejercicios, en los hechos se con-virtieron en campañas anticipadas que también están prohibidas por la ley.

d. calendarIo electoral.

De acuerdo con la normatividad, las precampañas electorales deberían durar del 28 de diciembre del 2014 al 5 de febrero del 2015 (39 días). Mientras que las campañas constitucionales, durarían del 5 de abril al 4 de junio del 2015 (60 días). Es decir, tanto las campañas como las precampañas están limita-das a un determinado tiempo en las que se pueden realizar acciones prose-litistas, generalmente de 39 días para precampaña y 60 días para campaña constitucional, según lo señala la ley.

Sin embargo, desde mucho tiempo atrás, distintos actores políticos rea-lizaron diferentes tipos de actividades proselitistas y propagandísticas, que bien se pueden tipificar como verdaderos actos de pre campaña o de campa-ña electoral anticipada. En el caso de Jalisco, Enrique Alfaro duró, al menos,

6 A raíz de esta reforma constitucional en materia electoral en vigor a partir del mes de noviembre del 2007 en México, (que modificó ocho de sus artículos y, al menos, impactó en 16 legislaciones secundarias), cambió sustancialmente la forma de hacer campaña, ya que la refor-ma implicó nuevas reglas, recursos, tiempos y ciertas acotaciones para la competencia electoral. Es decir, al cambiar las reglas que norman la competencia, necesariamente hubo cambios en las campañas y, en lo particular, en la manera de impulsar las actividades de proselitismo, comuni-cación y persuasión que realizan los diferentes candidatos y partidos en la búsqueda del voto de los ciudadanos.


tres años haciendo campaña para la presidencia municipal de Guadalajara. Pero no sólo él, sino también muchos de los candidatos del PRI, PAN y PRD hicieron lo mismo. El caso de Andrés Manuel López Obrador a nivel nacional es un ejemplo emblemático de violación a lo que establece la normatividad electoral en materia de campaña anticipada.

Es decir, tal y como está establecido en la ley, el calendario electoral no se respeta, por quienes están obligados a cumplirla. Al parecer, nuestros políti-cos se han apropiado y hecho suyo del concepto de la campaña permanen-te,7 que el consultor argentino Felipe Noguera socializara en América latina.

e. candIdaturas IndependIentes.

El 8 de agosto del 2012, el presidente de México, Felipe Calderón Hinojosa, firmó el decreto de la reforma constitucional en materia política, que inclu-ye entre otras cosas, las candidaturas ciudadanas también conocidas como candidaturas independientes. Con esta reforma a la fracción II del artículo 35 constitucional, los mexicanos, en su calidad de ciudadanos, pueden solicitar el registro como candidatos a cualquier cargo de elección popular. 8

Es decir, al margen y sin la intermediación de los partidos políticos, las candidaturas ciudadanas o independientes pueden ser solicitadas y registra-das por los ciudadanos en lo individual; todo esto, con el objetivo de que los ciudadanos, en un marco de equidad y libertad, puedan no sólo elegir, sino ser electos a cualesquier puesto de elección popular. Con este derecho, al me-nos en teoría, los ciudadanos ya podemos acceder al poder, sin la necesaria intermediación de los partidos.

Sin embargo, para que algún ciudadano pueda acceder a este derecho, se pide por ley y por las autoridades electorales una serie de requisitos y formalidades que hacen prácticamente imposible ejercer este derecho. Por ejemplo, para la mayoría de los cargos de representación pública, se pide que

7 Campaña permanente es la que se hace de manera ininterrumpida por un político con una visión de mediano o largo alcance, quien realiza diversas acciones con el fin de obtener una rentabilidad política que puede ser aprovechada en una futura coyuntura electoral.

8 Este tipo de candidaturas que no son necesariamente nuevas, ya que ésta fue la forma tradicional de competir en la política electoral nacional antes de 1946, año en que se confirió a los partidos políticos, la exclusividad para postular candidatos a los diferentes puestos de elección popular.


los candidatos obtengan la firma y la copia de la credencial electoral de “al menos el 2 por ciento del padrón electoral de la circunscripción por la que desea competir”.9

Para el caso de los candidatos a presidentes municipales, por ejemplo, se requiere el 2 por ciento del padrón electoral del municipio y que sean representativas de, al menos, el 50 por ciento de las secciones electorales. Al respecto, el entonces precandidato Lagrimita (Guillermo Cienfuegos), le sufrió para poder juntar las 23,887 firmas de ciudadanos de, al menos, 491 secciones electorales del municipio de Guadalajara,10 antes del 27 de febrero del 2015, para así poderse registrar como candidato. 11

Para el caso de que algún ciudadano quiera participar como candidato a la presidencia de la república para el 2018, requerirá de al menos 780,000 firmas (1 por ciento). Para hacerlo, contará con un plazo de 120 días y ten-drá que costearlo con sus propios recursos. En este sentido, se requiere un mayor número de firmas para ser candidato a presidente de la república que para constituir un partido político, ya que el requisito para constituir un nuevo partido, es del 0.26% de firmas del electorado, lo que equivale a unas 220,000. A su vez, contrariamente de lo que se les pide a los ciudadanos, a las agrupaciones o asociaciones políticas nacionales que quieran constituirse en un partido político, tienen todo un año para juntar sus firmas y acreditar a sus militantes.

Además, el presupuesto que se asignó para candidatos independientes, dista mucho del que se asigna a los candidatos postulados por un partido po-lítico.12 Esta inequidad también se presentó en los topes de campaña, ya que

9 Aquí hay que decir que para el caso de que algún ciudadano se quiera registrar como candidato a la presidencia de la república bajo la nueva figura de candidato independiente, se requieren más firmas que para construir un partido político a nivel nacional.

10 Con el argumento de que las firmas que presentó Cienfuegos ante el IEPC de Jalisco, eran insuficientes y algunas fueron inventadas o no pertenecían a ciudadanos registrados en Guadala-jara, se negó el registro a este precandidato el cinco de abril del 2015. Sin embargo, por decisión del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TRIFE), se le ordena al IEPC registrar como candidato a Lagrimita, a sólo ocho días antes de las elecciones del 7 de junio del 2015.

11 A Lagrimita le fueron validadas sólo 22 mil firmas por el IEPC. Sin embargo, el TRIFE consideró que se violaron los derechos políticos de Cienfuegos al no notificarle las inconsisten-cias encontradas en sus firmas de apoyo ciudadano y no otorgarle el plazo de 48 horas señalado por el Artículo 709 del Código Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Jalisco para subsanar dichas omisiones.

12 A nivel nacional, los partidos políticos tuvieron un financiamiento de 5 mil 356 millones de pesos para financiar sus campañas en el proceso federal del 2015. En Jalisco, los partidos políticos tuvieron 330.3 millones de pesos para sus campañas. Mientras que los candidatos ciu-dadanos sólo pudieron recibir un máximo de 7 millones 798 mil pesos.


por ejemplo, mientras un candidato independiente a diputado federal tuvo un tope de gasto de campaña de 112 mil 137.36 pesos en la elección del 2015, un candidato postulado por partido, su tope de gasto fue de 1.2 millones de pesos.

En el caso de Guadalajara, de acuerdo con el Código electoral, un precan-didato por partido político pudo gastar hasta 1 millón 059 mil 914 pesos (la mayoría de origen público) y un candidato independiente pudo gastar hasta 529 mil 957 pesos y sólo podrá recibir apoyo ciudadano.

En este mismo sentido, los candidatos independientes no tienen repre-sentante ante los órganos electorales (Instituto Nacional Electoral o el IEPC del estado de Jalisco). Con todo esto, el principio constitucional de “equidad en la contienda”, se ve seriamente vulnerado. En otras palabras, la ley permi-te las candidaturas ciudadanas, pero en la práctica es un verdadero viacrucis el poder registrate y participar como candidato. 13

En suma, el derecho del acceso del ciudadano al poder, sin la interme-diación partidista, es una verdadera y burda simulación. También, se simula que existe equidad en las contiendas electorales entre candidatos de partido y candidatos ciudadanos. Sin embargo, en la realidad (como se mostró anterior-mente) no existe equidad en la contienda y los ciudadanos que quieran parti-cipar como candidatos a algún puesto de representación popular, tienen que enfrentar y sufrir un verdadero viacrucis para lograr el registro y poder ganar las elecciones, como paso con Kumamoto en Jalisco o Jaime Rodríguez en Nuevo León. De hecho, esta desigual situación, puede explicar el por qué an-tes del 7 de junio del 2015 sólo en dos municipios de México, habían ganado candidatos bajo la figura de independientes en las elecciones municipales.14

13 Jaime Rodríguez, “El Bronco”, ganó la gubernatura del estado de Nuevo León el 7 de junio del 2015 bajo el registro de candidato independiente. De acuerdo con la Comisión Estatal Electo-ral de esta entidad, a “El Bronco” se le autorizó un presupuesto público de 383 mil 329.46 pesos para la campaña. En tanto, que las aportaciones privadas podrían sumar hasta un monto de 49 millones 546 mil 619.81 pesos. Su triunfo, a pesar de esta inequidad presupuestal, sin duda, representa una esperanza de cambio de miles de mexicanos que ya están hartos del sistema tradicional de partidos políticos.

14 En estas últimas elecciones, también ganaron otros candidatos bajo la figura independien-te. Esto pasó, por ejemplo, en los municipios de García en Nuevo León y en Morelia Michoacán, entre otros.


f. narco campañas15/ campañas de estado

De igual forma, de acuerdo con nuestra normatividad electoral, se prohíbe fi-nanciar campañas electorales con recursos provenientes de fuentes ilegales, como el crimen organizado o el narcotráfico. Así mismo, se prohíbe el usar recursos públicos y programas sociales con fines electorales. Sin embargo, por un lado, la narco-política en nuestro país es una realidad que “llegó para quedarse” y no se terminará por decreto. Por el otro, lo más común es que los partidos gobernantes y sus candidatos impulsen auténticas campañas de Estado, entendidas estas como campañas donde el uso de las instituciones gubernamentales, los recursos públicos, los programas sociales y las inves-tiduras de los gobernantes en turno, son usadas con el único objetivo de ganar elecciones.

Un caso concreto, fue el reparto de 12 millones de televisores en tiempos pre electorales durante el proceso político del 2015, cobijados bajo el Progra-ma Nacional de Transición a la Televisión Digital Terrestre, que impulsó el gobierno federal.

En fin, en el papel tenemos un “avanzado” marco normativo electoral, que se ha perfeccionado y mejorado durante los últimos 38 años, con el objetivo central de generar un sistema político democrático, pero tristemente, en la realidad, tenemos elecciones amañadas, en las que la compra y coacción del voto es la constante, así como las triquiñuelas, trampas y violaciones a la ley. Todos estos actos ilegales tolerados y poco sancionados por las autoridades electorales y los mismos tribunales electorales.

15 Una narco campaña es una actividad ilícita, en la cual un determinado partido político o coalición de partidos y sus candidatos pretenden obtener una ventaja ilegítima para poder derro-tar a los adversarios durante el proceso electoral y así lograr ser electos a un cargo de elección popular. Las narco campañas electorales se han hecho más frecuentes en América latina en los últimos años, sobresaliendo, por ejemplo, la realizada por Pablo Escobar Gaviria en Colombia al inicio de la década de los ochentas. Hoy día, encontramos diferentes casos de narco campañas electorales en la región, algunas de las cuales usan métodos más sofisticados, discretos y menos visibles a los ojos de los electores y otras no.


la necesarIa reforma polítIca, la reforma que vIene!

En consecuencia, de nada servirá analizar, proponer y realizar otra reforma político-electoral, ya que, como se comentó más arriba, el problema de Méxi-co no es de leyes, sino de cumplimiento de las leyes, ya que en nuestro país tristemente sigue predominando una subcultura pre democrática, de claro estirpe autoritario.

Por lo tanto, lo más sensato es proponer y trabajar por la gran reforma política que ha estado ausente en la historia de nuestro país. Me refiero a la reforma en materia de cultura cívica y revaloración del poder ciudadano, ya que en la medida de que los electores valoren la importancia de su voto y lo usen para premiar o castigar las buenas prácticas de gobierno y a los mejo-res políticos, partidos y liderazgos, en esa medida, nuestro sistema político experimentará un verdadero cambio, un cambio profundo de rumbo, lo que impactaría positivamente en la calidad de la democracia.16

En consecuencia, se tiene que trabajar desde los diferentes espacios y trincheras para construir y reconstruir una cultura no sólo de participación ciudadana de cuño democrático, sino también de valoración del poder ciu-dadano, que doblegue y aleccione a los políticos a través de un sistema de premios y castigos, bajo la prensa de que “el valiente existe, mientras que el cobarde quiere”.

16 Una democracia es de alta calidad o de elevado nivel de calidad, si reúne las siguientes características: Primero, existe un alto nivel de confianza, credibilidad y aprobación de los ciu-dadanos sobre las instituciones políticas y el desempeño de la clase política. Segundo, existe un alto nivel de participación social en los procesos político-electorales, un alto nivel de competencia civilizada entre diferentes actores y grupos políticos y un buen nivel del debate público. Tercero, predomina una cultura política de cuño democrática entre la población, que se caracteriza por la participación, la pluralidad de ideas y pensamientos, la tolerancia y el respeto a las ideas y ac-ciones de los demás, el respeto de la ley, la aceptación del gobierno de las mayorías y el respeto a las opiniones y acciones de las minorías. Cuarto, existe un alto nivel de institucionalización de los partidos políticos y demás actores colectivos de la vida democrática, predominando la política de las instituciones por encima de la política de las personalidades. Quinto, existen medios de comunicación que privilegian en sus espacios informativos y de análisis el debate de las ideas, las propuestas y de los diferentes enfoques políticos elevando el nivel de debate público. Sexto, existe una clase política competente, culta y altamente deliberativa que actúa responsablemente, anteponiendo los intereses generales sobre los particulares o de grupo. Séptima, existe un me-joramiento del nivel de calidad de vida de la población que se traduce en una mayor felicidad de los ciudadanos, un uso más racional de los recursos con los que cuenta la sociedad y una toma de decisiones inteligente sobre los asuntos públicos.

Un sistema que anteponga el poder ciudadano, al poder político, para que los políticos entiendan que en democracia, “el poder está hecho para servir y no para servirse”.17 Un sistema donde la clase política entienda que el poder radica en los ciudadanos y no en los políticos, ni en los partidos, ni en los go-bernantes, ya que “en democracia, los gobernantes son solamente empleados de los ciudadanos”.

Imaginar y crear un nuevo sistema que posibilite hacer posible lo de-seable y real, lo imaginario. Un sistema político que en un marco de corres-ponsabilidad, participación y civilidad, nos convoque a repensar, las actuales ideas, las prácticas, los valores y las actitudes de los ciudadanos, así como el quehacer de las instituciones políticas.

En suma, se hace necesario pensar en un nuevo sistema que esté orienta-do a reconstruir el capital social que requiere toda democracia, que se traduz-ca en una mayor confianza, credibilidad y respeto de los ciudadanos hacia las instituciones y sus representantes, así como de éstas hacia los ciudadanos, apostándole más por el cambio en la política desde la sociedad, que al cambio en la política desde lo político.

En consecuencia, se requiere construir un nuevo paradigma de la políti-ca, que “democratice la democracia”, polítice a la ciudadanía y “despolitice la política”, quitándole lo negativo, nefasto y falso, para dar lugar a una política más responsable, transparente y limpia, pasando de la ética de los principios a la ética de las responsabilidades, así como de la protesta ciudadana a la participación cívica.

Finalmente para construir una política distinta, diferente, novedosa, en la que el ciudadano sea el origen y el destino (el arquitecto y el beneficiario) del nuevo sistema político y donde, parafrasenado a Gandhi, “el ciudadano se convierta en el cambio que se quiera ver en el mundo”, se requiere revertir la anemia, la apatía y el conformismo de muchos ciudadanos.

17 Como decía Tomás Jefferson, “cuando alguien asume un cargo público, debe considerarse a sí mismo como propiedad pública”.

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el cambIo polítIco en méxIco: un balance a la luz de la reforma electoral de 2014

Alberto Arellano Ríos*

IntroduccIón

La idea seminal de que el cambio político en México fue una transición votada y un proceso de la periferia hacia al centro, parte del hecho de que la democra-tización en nuestro país fue un proceso de apertura política que se dio por me-dio del voto y la alternancia desde las entidades federativas y sus municipios hasta la presidencia República pasando por los congresos locales y el federal. Esto permitió que paulatinamente, sin estar ausente el conflicto, se diera el desmantelamiento del régimen emanado de la Revolución mexicana. De este modo, el sistema político mexicano sufrió un conjunto de cambios y transfor-maciones sustantivas que se intensificaron a partir de la década de 1980.

El hiperpresidencialismo basado en la dominación de un partido político con amplias facultades metaconstitucionales se fue debilitando por el efecto combinado de crisis económicas, pluralización política, cambios en las reglas de juego político-electorales, y múltiples cambios en el contexto internacional, que dieron paso a la conformación de otro régimen político. Y en este con-texto intervinieron nuevos actores y organizaciones en la arena política que intentaron profundizar o reformar el nuevo perfil del sistema político hasta ese momento existente. Sin embargo, la transformación no fue armoniosa y ajena a la confrontación. A ella se opusieron otros que no sólo facilitaron el rumbo, sino que en la correlación de fuerzas, otras dilataban la dirección o el sentido del cambio hacia la democratización política.

En la trayectoria anterior es cómo se debe entender la elección del pasado 7 de junio de 2015; y anteriormente a ella, la reforma electoral de 2014. Para hacerlo en su justa dimensión se debe situar el proceso y los saldos de dicha contienda esencialmente en tres vías: 1) ubicar la travesía de la transición

*Profesor Investigador de El Colegio de Jalisco

174 •Alberto Arellano Ríos

mexicana; 2) valorar el diseño institucional de la reforma electoral de 2014; y 3) observar los saldos en la coyuntura y en retrospectiva para, finalmente, hacer un compendio de lo logrado, lo que falta por hacer y los pendientes que hay. Y estas son las cuestiones que a continuación serán abordas.

una transIcIón votada y de la perIferIa hacIa el centro

Decir que el cambio político en México fue un proceso de la periferia al centro pero también, y siguiendo a Mauricio Merino (2005: 290-291), mediante el establecimiento de un sistema de elecciones competitivas, tiene el consenso político y académico generalizado. Si bien el régimen político tuvo un alto grado de resistencia y aceptación social pues tuvo historia y tradición social que se tradujo en hegemonía político-partidista, ésta se fue debilitando y quedando atrás cuando se estableció poco a poco una legislación electoral (1973-1996) que permitieron y propiciaron las alternancias en los municipios y las gubernaturas.

De este modo, se dieron procesos de alternancia en las regiones en dos formas, una como acto, es decir como desempeño y a partir de los casos con-cretos en los que el poder cambió de manos y gobernó un partido diferente al que gobernó antes; y la otra como una posibilidad en un sistema en donde hubo una verdadera competencia como requisito necesario para que pudiera decirse que había democracia (Aziz y Alonso, 2003: 50). Por lo tanto, la lucha político-electoral y las alternancias estuvieron unidas en la comprensión de la transición mexicana haciendo que ésta fuera votada y no pactada, pues no hubo una ruptura entre el régimen anterior y el nuevo en construcción (Merino, 2005). El cambio político fue entonces una transformación lenta en las reglas de juego y un proceso gradual de recuperación de las instituciones (Merino, 2003: 14).

Lo anterior conduce a sostener que el cambio político en México partió de la pérdida de legitimidad del régimen autoritario del Partido Revolucionario Institucional (PRI). Una legitimidad que se sustentó en su origen revoluciona-rio y que fue remplazada poco a poco por la legitimidad del voto (Labastida, 2001: 201). Aconteció así un proceso gradual de negociaciones limitadas en

• 175El cambio político En méxico: un balancE a la luz dE la rEforma ElEctoral dE 2014

el terreno electoral y al establecimiento de la pluralidad política en la década de 1990. En este lapso la llamada oposición le ganó importantes espacios al PRI y se llegó a identificar al fenómeno de la alternancia con la democratiza-ción del país. Esta nueva realidad permitió que los gobernadores y alcaldes de otra filiación partidista distinta a la del PRI asumieran un nuevo papel en el sistema político mexicano.1

Las oleadas de alternancias opositoras al PRI en las regiones en el país, y por lo tanto identificadas con la transición misma, culminaron cuando el Partido Acción Nacional (PAN) ganó la presidencia de la República en el año 2000. El triunfo lo refrendó en la siguiente elección (2006), pero en la elección de 2012 el PRI recuperó de nueva cuenta al Ejecutivo federal. No obstante, es pertinente señalar que hasta antes de 1997 los gobernadores de la oposición se reducían al PAN. Este dato es importante porque, por un lado, se demostró la tradición opositora del partido albiazul; y por el otro, tal y como lo había asentado Alejandro Espinoza (1998: 12), el PRI había implementado un pro-ceso de democracia selectiva: esto es que reconocía los triunfos del panismo y desconocía los del Partido de la Revolución Democrática (PRD).2 Aunque podemos decir a la distancia que las primeras alternancias partidistas fueron resultado de fracturas al interior del PRI.

La combinación de los factores anteriores provocó que el PAN fuera el primer beneficiario del proceso de territorialización de la política. Tanto que el partido pasó de un partido de notables locales a un partido nacional en el sentido estricto. Aunque su calidad de partido de notables no desapareció du-rante las décadas de apogeo del PRI, el PAN se consolidó como organización electoral capaz de obtener triunfos después de 1982 (Loaeza, 1999: 98).

1 La alternancia en la presidencia de la República en el año 2000 provocó que los goberna-dores priístas se dieran cuenta del poder que les daban las atribuciones legales con las que con-taban y las pusieron en práctica. La alternancia obligó al PRI a establecer otra red de relaciones políticas. Se erigió el bloque de gobernadores que estuvo en el mismo plano al de los sectores del partido: obrero, campesino y popular. La desaparición de la presidencia priísta aumentó el peso político de los gobernadores en el partido y frente a un presidente no priísta. Aunque esto se trasladó a los demás y originó la conformación un bloque donde los gobernadores del PRI con los del PRD y PAN se unieron en la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO) donde trataron de sumar fuerzas y crear un espacio de diálogo frente al Ejecutivo federal.

2 Este politólogo mexicano nos dice que el proceso de las alternancias en las regiones hizo que el cambio político-electoral fuera centrípeto, esto es de la periferia al centro. Fue un proceso gradual que terminó con el sistema monolítico, dando una mayor complejidad política e institu-cional que terminó por conformar una nueva realidad e interacción político-administrativa. Entre el gobierno y el congreso federal, los ejecutivos estatales y los congresos locales, así como con los ayuntamientos (Espinoza Valle, 2002: 75).


De esta forma, el PAN entró en una nueva dinámica política pues en cier-tos estados se amplió la presencia panista antigua, en otros se afianzó y en algunos más se implantó. Aunque las fuerzas y bases del PAN variaron de un estado a otro se pudo establecer que la fuerza de los panistas en Guanajuato y Jalisco estuvo fincada en una identidad política de origen católica y en la historia del conflicto Estado-Iglesia. Mientras que en los estados que Loaeza llamó de “periferia política”: Baja California, Chihuahua, Nuevo León y Yuca-tán, la presencia del PAN fue una expresión de la autonomía local en oposi-ción al centralismo. En Sinaloa y Sonora, por otro lado, el PAN fue el vehículo de una coalición de grandes intereses agroexportadores y de las clases media urbanas a raíz de la expropiación bancaria de 1982 (Loaeza, 1999: 99).Las dinámicas político-electorales anteriores ocurrieron en su momento social e histórico en que el PAN, y luego el PRD tenían bastiones, pero tiempo después en algunas entidades el PRI volvió a recuperar dichos espacios regionales.

En cuanto a las especificidades del cambio político en el orden municipal, éste consistió, según Miguel Bazdresch (2005: 257-285), en cuatro transicio-nes. A la legal conocida por todos y que se explica en las reformas constitu-cionales al artículo 115 en los años de 1983 y 1999, se sumaron otras tres: la política, la hacendaria y de innovación gubernamental. La primera se enten-dió como un proceso de apertura política en los gobiernos municipales; la ha-cendaria consistió en fortalecer las finanzas y la hacienda pública: los ramos 33 y 28 fueron el resultado de este proceso de cambio institucional. La cuarta consistió en un cambio cultural circunscrita a la innovación gubernamental para ya no depender de los ámbitos estatal y federal. Aunque incipiente es de mucho aliento. De esta forma el municipio transitó en cuatro líneas de cam-bio: una jurídica, otra política, una fiscal y otra circunscrita a la introducción de nuevas prácticas.

La transición votada se agotó, siguiendo a Mauricio Merino (2003: 45-50), cuando se observaron sus límites e incongruencias en el régimen político. Se descubrió que las reglas bien hechas pero mal articuladas y con valores políticos de herencia autoritaria podrían producir conflictos e inestabilidad al largo plazo. De ahí que no baste un sistema electoral para decir que un régimen es democrático, de hecho “buenos” sistemas electorales se dan en regímenes autoritarios o totalitarios.

Las alternancias que iniciaron en el municipio para llegar a la presidencia


de la República no sin antes fluir por las gubernaturas, las legislaturas esta-tales y federal, dejaron de ser al término de la primera década del siglo XXI, el vector nodal en la comprensión del cambio político en México. Estos fenó-menos desistieron de su vínculo con la democratización del régimen político debido a que mostraron sus límites e incluso lo estancaron u obstaculizaron. En las alternancias se notó que había incluso regresiones autoritarias y hasta expresiones neo-caciquiles. De este modo, se instituyó un contexto en el que las alternancias políticas dejaron de ser las líneas generales y básicas para comprender el cambio político y la transformación institucional del régimen.

Si en la década de 1980 y 1990 se creyó que la competencia electoral y la alternancia poco a poco conducirían a la construcción y consolidación de la democracia, este anhelo se vio finiquitado cuando se observó que los partidos políticos perdían y recuperaban espacios sin preocuparse por pro-fundizar la democratización del país. Consecuentemente, la alternancia como el simple acto de relevo fue redimensionado. En el fondo quedó evidenciado que los partidos políticos mexicanos compartían la misma matriz cultural, y por lo tanto las mismas prácticas políticas de exclusión ciudadana.3

Inicialmente el cambio político se encaminó a conseguir la alternancia y con ellos la pluralización política. Pero al mismo tiempo cuando se manifes-taban las autonomías locales en diferentes regiones del país se instituían ni-chos autoritarios (Hernández, 2003), así como democracias ineficaces. Ahora las alternancias hechas realidad, y una práctica común y posible en el sistema político, canalizaron la discusión a analizar la calidad y el desempeño de esos procesos regionales en la profundización del cambio político.

La nueva realidad le permitió a Alberto Aziz (2003: 99-121) hacer una sen-sata consideración sobre la ruta que tuvo el proceso de construcción de la de-mocracia en México en las dos últimas décadas del siglo XX. Aziz dijo que si en un principio los procesos políticos y sociales se dirigieron a establecer un sistema de elecciones y buscar la alternancia en el poder pensando que con ello se instauraría automáticamente la democracia, fue porque esta inquietud

3 Como muestra de ello se tendrían que ver cómo es que el PRI recupera las gubernaturas que una vez perdió: éstos son los casos de Yucatán, Nuevo León y Chihuahua. Del mismo modo habría que analizar cómo es que en otros espacios los partidos de oposición pasaron a ser parti-dos dominantes como fue en los casos de Baja California, Jalisco y el DF. También cómo se dan las alternancias regionales durante los gobiernos de los presidentes panistas Vicente Fox y Felipe Calderón. No obstante, en los procesos de alternancia de las entidades federativas, los gobiernos divididos fueron, la característica común.


formó parte de un paquete de problemas que llamó de primera generación (Aziz, 2003). En ese fardo social los actores buscaron esencialmente implan-tar un marco de reglas electorales más equitativas y transparentes.

Pero como también lo dijo más tarde, el pacto en el que se sustentó la transición mexicana: el respeto al voto y la competencia, quedó roto en el proceso electoral federal de 2006 cuando compitieron por la presidencia Fe-lipe Calderón por el PAN y Andrés Manuel López Obrador por el PRD. En esta contienda no sólo regresó el conflicto y la polarización por la ausencia o violación de las reglas electorales sino que en el fondo las instituciones demo-cráticas mostraron ser precarias en demasía (Aziz, 2007: 13-54).

Para la elección presidencial de 2012 el país se encontraba en la paradoja o claroscuros de que había “tendencias democratizadoras en pugna con las inercias autoritarias” (Aziz, 2013: 61). En dicha elección se miraron varias contradicciones, entre otras, la idea de que en el pasado reciente el país era más democrático al percibirse que las elecciones antes eran más justas y hasta de mayor calidad, esto es que la contienda a partir de la elección de 2006, y más tarde en la de 2012, se percibieron retrocesos hacia el autorita-rismo. Se percibió que la contienda no era “pareja” y los spots dominaban las campañas electorales (Aziz, 2013). Ante esto fue que se reformaron de nueva cuenta las reglas electorales en 2014. De ahí que la reforma político-electoral de 2014 se insertara en la tendencia de que después de cada elección había una reforma electoral que intentaba paliar, aminorar o canalizar el conflicto suscitado. Pero ¿cuáles fueron intenciones y alances de la reforma electoral en el plano institucional y los saldos que arrojó? es la cuestión que ocupará los siguientes párrafos.

la reforma polítIco-electoral de 2014

La reforma electoral de 2014 concretizó sus efectos en la elección del domin-go 7 de junio de 2015 con diversos saldos. Pero los más evidentes, y origina-dos de la llamada voluntad popular, fueron que el PRI logró el 36.16% de los votos en la elección para diputados por el principio de mayoría relativa; el PAN 20.89%; el PRD 13.7%; y el resto repartido entre las demás fuerzas políti-cas. Además, de que dicha esta elección intermedia se reafirmó en el ámbito


federal la instauración de gobiernos divididos como la característica común del sistema político mexicano.

Vista la reforma electoral de 2014 en perspectiva diacrónica, y con base en lo expuesto anteriormente, el proceso social y político dice que en la historia del país hay una tradición, según la cual, después de que en cada elección hay conflictos electorales o problemas políticos, éstos se intentan resolver mediante el reajuste de las reglas de juego. Esta tendencia inició a finales de las años de 1970 cuando después de las elecciones había graves e intensos conflictos político-electorales. De las reformas político-electorales las de 1977 y la de 1996 son las más importantes. La primera de mayores alcances que la segunda por ser más política que electoral.

Pero de las reformas propiamente electorales, la de 1996 fue quizá la de mayor envergadura pues logró tener tres procesos electorales sin conflic-tos severos, hasta que en la elección presidencial del año 2006, las fuerzas políticas se vieron en la necesidad de reajustar las reglas electorales. Desde entonces se han hecho las reformas de 2007-2008 y la de 2014.

En la reforma de 2007-2008 se modificaron diversas reglas de juego. Di-cha reforma se implementó en la elección de 2012 y en ella el PRI recuperó la presidencia de la República. No obstante, tal reforma no estuvo ajena de críticas. Luego de la llegada del tricolor y ante los cuestionamientos por su triunfo, se hicieron reajustes en las reglas electorales en el año de 2014.

De este modo, la reforma de 2014 se debe analizarse, comprenderse y situarse en el mediano plazo y la coyuntura que intentó responder. En una visión panorámica la reforma constitucional de 2014 fue eso más una re-forma electoral que política. Dicha apreciación contrasta a cómo las fuerzas políticas, y como producto concreto del Pacto por México que convocó el presidente Enrique Peña Nieto, quisieron vender a la opinión pública. Esta aseveración se sustenta en que hasta el momento, la reforma de 1977 ha sido la más sustantiva porque fue al punto medular de lo que implica una reforma política: la modificación sustantiva del régimen político mexicano en su dise-ño, en el sistema de pesos y contrapesos del poder político.

Como se asentó en el párrafo anterior, aún la reforma electoral de 1996 no puede ser equiparada a la de 1977 aun cuando permitió la autonomía del órgano electoral. Por lo tanto, los cambios constitucionales de 2014 la hacen una reforma electoral porque simplemente se encarga del acceso al poder y


no de su distribución y ejercicio. La reforma de 2014 es, y debe decirse de manera reiterada, que es una reforma electoral porque se inserta en lógica que indica que elección tras elección se intentan normar prácticas y hacer más barroco el sistema electoral. 4

En una visión crítica y estructural de la reforma electoral de 2014, y de todas las reformas promovidas por el Pacto por México, fue que se insertó en un contexto de represión económica con la búsqueda formal de mayor libertad política y mayor eficiencia administrativa. Así de simple. Por lo tanto las reformas electorales son desde esta perspectiva el mecanismo racional para afrontar la crisis política de legitimidad del régimen mexicano que tras cada proceso electoral viene arrastrado. Aunque la conclusión categórica es, y ante indicios claros de descomposición social, que el mecanismo comicial se ha agotado como el elemento que oxigenaba al sistema político. Esto es que la transición y la consolidación democrática por la vía el voto ya se agotó. Ya no basta con acceder al poder, sino que se debe ampliar más a la base so-cial y al mismo tiempo se logre una mayor eficacia en su ejercicio.

No obstante lo anterior, la reforma electoral de 2014 trajo las siguientes cuestiones que generaron expectativas o fueron materia de discusión en la opinión pública. Publicada el 10 de febrero de 2014 en el Diario Oficial de la Federación, la “Reforma Constitucional en Materia Político-Electoral” determi-nó cambios como los siguientes:

• Desapareció el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Elec-torales (COFIPE). El cambio en términos formales hizo a un lado la vi-sión y noción de código, el cual como tal, y en términos formales, se presenta como un grupo de reglas legales sistemáticas que sirven para regular de manera unitaria un determinado asunto o materia. La refor-ma entonces planteó la existencia de leyes especiales o específicas.

• Se creó el Instituto Nacional de Elecciones (INE) en sustitución del Instituto Federal Electoral (IFE).

4 Dicha lógica es comprensible en el derecho burocrático-notarial mexicano. Quizá la cuestión electoral es donde se evidencia de la mentalidad reglamentista del sistema jurídico de tener farragosas normas escritas y una práctica que va hacia otra dirección.


• Precisó que a partir de 2018, los senadores podrían ser electos por dos periodos consecutivos y los diputados federales hasta por cuatro siempre que fueran postulados por el mismo partido. También que se podrían reelegir por un periodo adicional los presidentes municipales, regidores y el síndico a partir de 2015, siempre y cuando los Congre-sos estatales así lo establecieran.

• Elevó el umbral de representación para que los partidos pudieran mantener su registro al pasar del 2% del total de la votación al 3%.

• Estableció la paridad entre géneros en candidaturas a diputados fede-rales, diputados locales y senadores.

• Incluyó la posibilidad de optar por gobiernos de coalición mediante el convenio con las fuerzas políticas representadas en el Congreso.

• Estableció otorgarle financiamiento público y tiempo en radio y televi-sión a los candidatos independientes.

• Precisó que el Consejo General del INE se conformará por 11 inte-grantes en lugar de los nueve que anteriormente tenía el IFE. Estos durarán en el cargo nueve años sin posibilidad de reelección.

• Que el Consejo General del INE designará a los consejeros de todos los estados, quienes durarán en su encargo siete años y no podrán ser reelectos.

• Que el INE será el encargado en procesos locales de la capacitación electoral, el padrón y la lista de electores, la distritación, la ubicación de las casillas y designación de funcionarios, los criterios para la apli-cación de programas de resultados preliminares, encuestas y conteos rápidos. También sería el responsable de la fiscalización de los ingre-sos y egresos de todos los partidos políticos y candidatos en el país.

• Precisó que los magistrados electorales de las salas estatales los elegi-ría la Cámara de Senadores, previa convocatoria pública (en número impar); y


• Que la jornada electoral se realizaría el primer domingo del mes de junio y no en julio como se hacía anteriormente.

A la luz de los cambios anteriores, la reforma electoral fue recibida y catalo-gada como una reforma “recentralizadora”. Tal y como fueron otras producto del Pacto por México. También las limitaciones, los asuntos o problemas que generó, fueron, y a decir en más de uno, que fue una reforma plagada de de-fectos en aras de garantizar los votos a favor de la reforma energética: básica-mente en el diseño institucional y organizacional. Se le cuestionó que la crea-ción de un Instituto Nacional de Elecciones, el modelo de autoridad electoral pasará de ser “sencillo y piramidal” a “bizarro y difícilmente administrable” .Esto es que se reemplazó un órgano que funcionaba razonablemente bien por un “Súper-IFE”; una criatura híbrida que minaba el orden federal mien-tras multiplica los pleitos electorales a nivel estatal. De ahí que se advirtiera que los problemas serían operativos, además del señalamiento de la cuestión de cómo podría el Consejo General resolver todos los conflictos federales, estatales y municipales.

El problema de la reforma, aunque en la elección intermedia del 7 de junio de 2015 salió bien librada en términos operativos, entre ellos problemas de logística al fiscalizar absolutamente todas las campañas electorales y dedicar mucho tiempo a la asignación, cuidado y vigilancia de spots. Por otro lado, más de alguno cuestionó que en lugar de dotar al INE de atribuciones espe-cíficas y claras, se abrió la puerta a peligrosas facultades discrecionales. Es decir que en el plano formal se le reprochó que la reforma estuviera plagada del “podrá”, concediéndole así a la autoridad un poder demasiado amplio y poco acotado o bien que lo usara a discreción para no castigar a quienes violentaran la legislación electoral en la contienda. Las violaciones del Partido Verde Ecologista fueron el claro ejemplo de ello. Otros críticos de la reforma cuestionaron que en la práctica implicara la “spotización” de la elección y que el INE se encargará más del cumplimiento de este mandato “constitucionali-zado” y fuera más un ente burocrático y sancionador de contenidos.

Ya en el proceso electoral de 2015 se observó que en el INE era una mez-cla de autoridad federal con las locales, con muy poca claridad a través de una serie de facultades discrecionales. Si bien el argumento central detrás de la creación del INE fue que había que centralizar el mando debido a la coop-


tación de los institutos estatales por los gobernadores, esto pudo hacerse sin una lógica tan burocratizada; y en estados, como Jalisco, la reforma federal no sólo se vulneró el pacto federal sino que para esta entidad federativa fue un retroceso en su cambio político local hacia la democratización. En todo caso lo que toca reprochar porque desde este estado no se defendió el fede-ralismo por la vía de una controversia constitucional.

Otra de las limitantes aún no resueltas de manera clara, y que se podría surgir en una elección presidencial muy cerrada es saber de manera clara cuáles serían las causales para la anulación de una elección. Y sobre todo quién decidirá tal situación y de qué manera fue “determinante para el re-sultado”. Finalmente, dos restrictivos más son: a) que el verdadero poder de conceder la reelección de legisladores quedará en manos de las cúpulas par-tidistas y no en manos de los ciudadanos; y b) no fue clara la regulación de las candidaturas independientes, la consulta popular y la iniciativa ciudadana.

los saldos de la eleccIón del 7 de JunIo 2015

Se dice que la reforma electoral de 1996 fue importante pues permitió que el IFE se ciudadanizara y organizara las elecciones de 1997. En dicha elección el PRI perdió la mayoría en la Cámara de Diputados. Sin embargo, y a reserva de que se consulte el anexo 1 y gráfico 1, la caída del PRI se venía dando años atrás. Esto se puede notar en los resultados para la elección de diputados por el principio de mayoría relativa. Tales resultados, además de dar cuenta del pulso del sistema político, son los más certeros para especificar los cambios en el sistema de partidos.

Si en la elección de 1991 el PRI obtuvo 58.47% de los votos, en la siguiente cayó a 48.58% (1994), y así sucesivamente hasta llegar al nivel más bajo que fue de 28.21% de sufragios obtenidos en la elección de 2003. Dicha caída quedo atrás cuando el PRI logró tener como base de su “voto duro” en el país a poco más de un tercio a partir de la elección de 2006; y con ello tener un piso electoral que le permitieron no sólo tener importantes posiciones en otras partes del sistema político, sino desde esta posición electoral recuperar la presidencia de la República. En lo que toca a la elección de 2015, no sólo corroboró el piso electoral del PRI del que antes se habló, sino que con esta


base mínima ser la primera fuerza política y con ello tener el control de im-portantes espacios del régimen político. Por cuestiones de diseño institucio-nal el PRI con menos del 38% de los votos gobierna al país y con la ayuda de fuerzas minoritarias en el Congreso tener la mayoría para poder co-gobernar.

En las demás fuerzas políticas se notan movimientos que explican porque el PRI pudo sortear lo que parecía una caída estrepitosa. Mientras el PRI fre-naba su derrumbe y buscaba un piso, en correlación a esto, se pueden perci-bir las pérdidas del apoyo electoral hacía las dos principales fuerzas políticas opositoras, así como el ascenso de apoyo al conjunto de partidos minoritarios.

En el PAN se observó que esta institución política pasó del 33.39% en la elección de 2006 a 20.89% en la contienda de 2015. En tanto que en el PRD hubo un movimiento zigzagueante desde las elecciones de 2006 hasta la de 2015 cuando obtuvo 13.7% de los votos. En tanto que el apoyo que los partidos minoritarios recibieron se observa que obtuvieron en su conjunto el 24.11% de los sufragios. Superando en porcentaje de votos al PAN y al PRD. Tal in-cremento se puede interpretar no sólo como un ascenso en el apoyo a estas fuerzas políticas sino que en dicha alza habría que hacer dos consideraciones muy puntuales: por un lado, la pulverización del voto de la izquierda, ya sea porque no ven un partido opositor al PRI o algo que los logre aglutinar; y, por el otro lado, la existencia de partidos minoritarios que hacen valer su capacidad de chantaje con el PRI para hacer coaliciones. De ahí que esto sea su principal incentivo para participar y existir en el sistema de partidos a nivel nacional.


Figura 1.Porcentajes de votación en la elección de diputados federales por el princi-

pio de mayoría relativa (1991-2015)

Fuente: elaboración propia. Cabe precisar que en la elección del año 2000 los votos para el PRI consideran los de su coalición con el PVEM; y los del PRD su colación con el PT y Convergencia. Igualmente en la elección del año 2006 al porcentaje de los votos del PRI se le suman los PVEM como resultado de su coalición electoral, en tanto que los del PRD los del PT y Convergencia.

Cuando los votos se traducen en posiciones en las estructuras de autori-dad (anexos 2, 3, 4 y 5), básicamente en el Ejecutivo y Congreso federal, se puede notar como constante que en la transición votada se instauraron los gobiernos divididos en el régimen político (ver cuadro 1). En el gobierno del presidente Ernesto Zedillo se instauró en 1997 por primera vez un gobierno no-unificado. En ese periodo sexenal se transitó de un gobierno unificado a uno no-unificado, que visto como un proceso de mediano plazo se transitó a los gobiernos divididos. En los gobiernos de los panistas Vicente Fox y Feli-pe Calderón, así como del priísta Enrique Peña, se observa con contunden-cia que el partido del Ejecutivo no tiene mayoría en el Congreso mexicano. Se cumplió así otra característica de nuestra transición votada que primero aconteció la alternancia y después los gobiernos divididos. El saldo coyuntu-ral y estructural es que el poder se ha segmentado y una verdadera reforma política que no ha podido equilibrar legitimidad y eficacia. No obstante, habría


que esperar cómo se operativiza y si de verdad funcionan o no los gobiernos de coalición que la reforma de 2014 consideró. Y en esto, y otros mecanismo mínimos, es por lo que se le llamó o quiere presentar como reforma política.

Cuadro 1. La relación Ejecutivo-Legislativo a nivel federal (1994-2018)

Ejecutivo

Ernesto Zedillo (PRI)

(1994-2000)

Vicente Fox (PAN)

(2000-2006)

Felipe Calderón (PAN)

(2006-2012)

Enrique Peña (PRI)

(2012-2018)

Leg

isla

tivo

Cámara de Diputados

Un

ifica

do

Div

idid

o

Div

idid

o

Div

idid

o

Div

idid

o

Div

idid

o

Div

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Div

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o

Cámara de Senadores

Un

ifica

do

Un

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Div

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o

Div

idid

o

Div

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o

Tipo de gobierno en general

Un

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No

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cado

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o

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o

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o

Div

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Div

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Div

idid

o


en suma

El cambio político hacia la democratización política en México se ha caracte-rizado por ser una transición votada y un proceso de la periferia al centro. Como resultado de lo anterior es que el poder político se ha fragmentado. Hay un sistema multipartidista donde ninguna fuerza política supera el 38% de las preferencias, además de que se han instaurado los gobiernos divididos. Lo anterior es una valoración de mediano plazo, pero en cuanto a la reforma, y estimada en ese proceso de mayor amplitud, los cambios institucionales se hacen después de que en los procesos electorales hay conflicto o hay fuerzas políticas insatisfechas con el resultado o el modo de quién obtiene los triunfos.


Entre los asuntos puntuales de la reforma política de 2014 se puede decir que es recentralizadora. También que pese a que busca afectar el sistema de partidos al elevar el umbral de representación y por lo tanto intentar dis-minuir el número de partidos, se observa que los electores buscan mayores ofertas políticas. Ante dicha fragmentación, e instaladas las fuerzas políticas en las estructuras de autoridad, y en particular en el Congreso federal en su relación con el Ejecutivo, se tendrá que esperar para observar cómo van a operar y funcionar los gobiernos de coalición. Otra de las cuestiones que se notaron en la reforma de 2014 y quedaron como agenda de trabajo es que el INE dejó desde hacer varios procesos electorales ser árbitro político de la contienda electoral para limitarse a ser un ente burocrático de fiscalización o control de spots de campaña. Igualmente quedan en el tintero, además de seguir puliendo los mecanismos de interacción de las llamadas candidaturas independientes en los procesos electorales, cómo integrarlos y en qué medi-da ahora como representantes en la dinámica política de la representación y su funcionamiento.

Con el riesgo de equivocarse, en el corto plazo no se vislumbra otra re-forma electoral. No está en puerta otra reforma puesto que ésta no generó un conflicto. Se puede sostener que el proceso electoral de 2015 ha sido el más desangelado de la historia, por lo que se aprecian únicamente ajustes y los cambios electorales de la reforma electoral de 2014 seguirán hasta la elección presidencial de 2018. En ese lapso sólo se harán reajustes en asuntos como las candidaturas independientes y algunos procesos de organización interna de las elecciones. Empero, al final quedan dos elementos que la reforma se propuso resolver y no pudo. Dos asuntos que hacen que la reforma fuera un fracaso: por un lado, el asunto del ahorro en los recursos erogados y hacer más eficientes los procesos organizacionales en las elecciones, y, por el otro, cambiar el modelo de comunicación política de las campañas electorales que hicieron de la contienda aburrida y la “novedad y sabor” estuvo en las llama-das redes sociales. El reto en el tema de la comunicación política es encontrar un modelo que medie equidad y libertad, mecanismos efectivos y eficaces entre el modelo europeo y el norteamericano que no terminan por cuajar en las contiendas políticas del país.


fuentes consultadas

aziz nassif, Alberto (2013). “Paradojas electorales de 2012”, Desacatos, (42):41-62.

___ (2007). “El retorno del conflicto. Elecciones y polarización política en Mé-xico”, Desacatos, (24): 13-54.

___ (2003). “Problemas de primera y segunda generación en la democracia regional mexicana”. Espiral. Estudios de Estado y sociedad, IX (27): 99-121.

aziz nassif, Alberto y sánchez, Jorge Alonso (2003). “Las primeras experien-cias de alternancia”, Alberto Aziz Nassif y Jorge Alonso Sánchez (coord.), México al inicio de fin del siglo XXI: democracia, ciudadanía y desarrollo, Mé-xico, CIESAS-Miguel Ángel Porrúa, pp. 47-64

Bazdresch parada, Miguel (2005). “La transición en el gobierno municipal”, Al-berto Aziz Nassif y Jorge Alonso Sánchez (coord.), El Estado mexicano: herencias y cambio. Globalización, poderes, y seguridad nacional, México, Cámara de Diputados-CIESAS-Miguel Ángel Porrúa, pp. 257-285.

espinoza valle, Víctor Alejando (2002). “Alternancias y gobiernos locales en México”, Estudios Sociológicos, XX (58): 67-89.

____ (1998). El Partido Acción Nacional en el gobierno de Baja California, Tijuana, El Colegio de la Frontera Norte.

hernández rodríGuez, Rogelio (2003). “Cambio político y renovación institucio-nal. Las gubernaturas en México”, Foro Internacional, XLIII (4): 789-821.

loaeza, Soledad (1999). El Partido Acción Nacional: la larga marcha, 1939-1994. Oposición leal y partido de protesta, México, FCE, 2 ed.

merino, Mauricio (2003). La transición votada. Crítica a la interpretación del cam-bio político en México, México, FCE.


anexos

Anexo 1. Porcentaje de votación en la elección de Diputados federales

por el principio de mayoría relativa (1991-2015)

1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 2012 2015*

PAN 16.82 24.98 26.61 38.24 30.73 33.39 28.01 25.89 20.89

PRI 58.47 48.58 39.11 36.92 23.14 28.21 36.75 33.99 36.16

PRD 7.91 16.12 25.71 18.68 17.61 28.99 12.2 21.61 13.7

OTROS 11.35 6.69 8.13 3.76 10.98 6.59 17.09 18.69 24.11

Fuente: elaboración propia con base enwww.ine.mx* Los resultados eran hasta el 2 de agosto preliminares.


Anexo 2. Integración en la Cámara de Diputados (1991-2018)

Partido

Peri

odo;

19

91-1

994

Peri

odo:

19

94-1

997

Peri

odo:

19

97-2

000

Peri

odo:

20

00-2

003

Peri

odo:

20

03-2

006

Peri

odo:

20

06-2

009

Peri

odo:

2009

-201

2

Peri

odo:

20

12-2

015

Peri

odo:

20

15-2

018*

PAN 89 119 120 206 152 206 143 114 108

PRI 321 300 239 211 225 104 237 213 203

PRD 41 71 126 50 96 126 71 103 56

PT -- 10 7 8 5 16 13 15 6

PVEM -- -- 8 17 17 19 21 28 47

MORENA 35

Convergencia/ MC -- -- -- 3 5 16 6 17 26

PANAL -- -- -- -- -- 9 9 10 10

PSD -- -- -- -- -- 4 -- -- --

PES -- -- -- -- -- -- -- -- 8

Independiente -- -- -- -- -- -- -- -- 1

PPS 11 -- -- -- -- -- -- --

PFCRN 23 -- -- -- -- -- -- --

PARM 15 -- -- -- -- -- -- --

PSN 3 -- -- -- --

PAS 2 -- -- -- --

Fuente: elaboración propia con base En www.ine.mx .* Los resultados eran hasta el 2 de agosto preliminares.


Anexo 3. Integración partidaria en la Cámara de Senadores (1991-2018)

Partido

Peri

odo:

19

91-1

994

Peri

odo:

19

94-1

997

Peri

odo:

19

97-2

000

Peri

odo:

20

00-2

006

Peri

odo:

20

06-2

012

Peri

odo:

20

12-2

018*

PAN 1 24 9 46 52 38

PRI 31 64 13 60 33 54

PRD -- 8 18 16 26 22

PT -- -- 1 4 5

PVEM -- -- 1 5 6 7

Convergencia/ MC

-- -- -- -- 6 1

PANAL -- -- -- -- 1 1

PSD -- -- -- -- --

PCD -- -- -- 1 --

Fuente: elaboración propia con base en www.ine.mx*: Los resultados eran hasta el 2 de agosto preliminares.

Anexo 4. Relación del Poder Ejecutivo con la Cámara de Diputados

Integración partidaria

Presidencia de Ernesto Zedi-

llo (PRI)

Presidencia de Vicente Fox

(PAN)

Presidencia de Felipe Calde-

rón (PAN)

Presidencia de Enrique Peña

(PRI)

Peri

odo:

19

94-1

997

Peri

odo:

19

97-2

000

Peri

odo:

20

00-2

003

Peri

odo:

20

03-2

006

Peri

odo:

20

06-2

009

Peri

odo:

20

09-2

012

Peri

odo:

20

12-2

015

Peri

odo:

20

15-2

018

Escaños del Presidente

300 239 206 152 206 143 213 203

Escaños de la oposición

200 261 294 348 294 357 287 297

Total 500 500 500 500 500 500 500 500

Tipo degobierno

Un

ifica

do

Div

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o

Div

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o

Div

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o

Div

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o

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o

Div

idid

o


Anexo 5. Relación del Poder Ejecutivo con la Cámara de Senadores

Integración partidaria

Ernesto Zedillo (PRI)

Vicente Fox (PAN)

Felipe Calderón (PAN)

Enrique Peña (PRI)

Peri

odo:

19

94-1

997

Peri

odo:

19

97-2

000

Peri

odo:

20

00-2

006*

Peri

odo:

20

06-2

012

Peri

odo:

20

12-2

018

Escaños del Presidente

31 64 46 52 54

Escaños de la oposición

1 32 82 76 74

Total 32 96 128 128 128

Tipo de go-bierno

Un

ifica

do

Un

ifica

do

Div

idid

o

Div

idid

o

Div

idid

o

Fuente: elaboración propia. *: A partir de este periodo la Cámara de Senadores se renueva en su totalidad cada seis años. Anteriormente la elección para su integración era escalonada.

193

¿y el empoderamIento cIudadano? lo que la reforma polítIco-electoral omItIó en 2014

Francisco Javier González Vallejo

Rodrigo Alberto Reyes

1. presentacIón

En el contexto de las llamadas reformas estructurales en México en el primer trienio del Presidente Enrique Peña Nieto, sin duda la reforma político–elec-toral fue una de las más discutidas, entre otras razones porque incluía temas polémicos (incluso tabú) como la inclusión de la reelección legislativa (dipu-tados federales y senadores) y la de las candidaturas independientes. No es objeto de este artículo realizar una descripción de la referida reforma, pero realizar una serie de reflexiones en función de los cambios normativos y las posibles consecuencias que estos traerán consigo.

Esta colaboración parte de la premisa de que el sistema electoral mexica-no (por diversos factores que se expondrán en el documento) no empodera al elector, y en esa lógica, la reforma electoral del 2014 no abonará a que este defecto del sistema se modifique.

Comencemos por el principio: un sistema electoral se constituye por las reglas mediante las cuales los electores pueden expresar sus preferencias políticas en votos, y convertir dichos votos en escaños legislativos o en cargos de gobierno (Sartori, 1994: 15). En palabras sencillas podemos comprender al sistema electoral, como aquel que recibe votos y arroja órganos de gobierno y/o de representación legítimos.

Este sistema, que junto con el de gobierno y el de partidos, conforma el sistema político (Hurtado, 1999), regula –a través de normas– los múltiples elementos que constituyen el proceso electoral: fórmulas electorales, formas de lista, magnitudes de los distritos, tamaño de la legislatura, requisitos del sufragio, acceso de los votantes al proceso electoral, distritación, financia-miento para partidos políticos, características de las campañas, entre otros (Grofman, 1986: 2-3).

194 • Francisco Javier González • Vallejo Rodrigo Alberto Reyes

De esta forma, analizaremos la reforma en función de diferentes caracte-rísticas del sistema electoral que, como advertirá el lector, no han permitido un mejor funcionamiento del mismo, en el sentido de acercar a los electores con sus representantes. A partir de estas características problematizaremos las modificaciones ausentes en una de las reformas estructurales del marco normativo de nuestro país, que –a reserva de algunos cambios sustanciales como las candidaturas independientes– parecen dejarnos en el mismo sitio antes de los cambios en materia electoral.

2. los efectos del sIstema electoral en la representacIón

De entre todos los elementos posibles que las normas y sistemas electorales puedan regular, existen particularmente cuatro cuya importancia radica en que son los más influyentes en la formulación de las preferencias y la trans-formación de votos en asientos o encargos legislativos (Nohlen, 1995: 47; Vallés & Bosch, 1997: 36). La combinación de dichos elementos afecta las consecuencias políticas de los sistemas electorales:

a. Distribución y tamaño de las circunscripciones electorales,

b. Candidaturas,

c. Formas de votación,

d. Fórmulas de conversión de votos en escaños.

Si partimos del supuesto de que la democracia y la representación se relacio-nan a través de las elecciones, estaremos de acuerdo en que éstas últimas ge-neran un vínculo y una representación entre la población y sus gobernantes; si las elecciones sirven para la expresión de las preferencias de los ciudada-nos y convertir dichas preferencias en escaños, resulta de vital importancia saber qué tanto pesan las preferencias en la transformación efectiva en re-presentantes, y cuántas de éstas son excluidas por el sistema electoral.

• 195¿Y el empoderamiento ciudadano? lo que la reforma político-electoral omitió en 2014

Así, los cuatro elementos mencionados producen efectos muy diversos sobre el resultado electoral; analicemos cada uno de ellos, a la luz de la refor-ma que nos convoca:

2.1. los efectos del sIstema electoral sobre la equIdad del valor del voto.

2.1.1 efectos de la dIstrIbucIón demográfIca de los dIstrItos unInomInales.

Los sistemas electorales pueden constreñir la expresión de preferencias de los electores, acomodando la oferta electoral de modo que limite sus opcio-nes: disminuyendo o exagerando el valor de los votos emitidos, lo que alte-ra el valor del propio voto al trastocar la presupuesta igualdad política que debe existir como condición de principio en todo régimen democrático. Esto al mismo tiempo afecta los resultados, como las propias preferencias de los electores (Horowitz, 2006: 3).

Una primera forma en que los sistemas electorales afectan la equidad del valor del voto es geográficamente, ya que organizan a los electores por circunscripciones y dependiendo de sus características de diseño, magnitud y prorrateo (o reparto) poblacional, se producirán sesgos en el valor de in-fluencia de los votos.

La reforma político electoral de 2014 dejó intacto un aspecto negativo del sistema mexicano: el voto de los ciudadanos vale (más o menos) según el lu-gar en el que vivan, ya que se ve afectado por el prorrateo del electorado entre los distritos y la relación del número de electores por escaño.

El reparto poblacional en el contexto electoral, busca que a cada circuns-cripción (distrito uninominal en este caso) corresponda una determinada cuo-ta de habitantes o electores; para asegurar una representatividad equiparable entre los electores de todos los distritos, debe existir en principio una relación de proporcionalidad entre el número de habitantes o de electores (Vallés, 1997: 122). De lo contrario, si el número de representados por distrito presenta osci-laciones de importancia, se afecta la representatividad: no todos los electores contarán con la misma capacidad de influencia en la distribución de diputados.


Una situación equitativa sería que esa relación fuese la misma en todos los distritos, es decir, que la media total de electores por escaños fuera la mis-ma en cada distrito, lo cual significaría que cada uno de los diputados estaría representando un mismo número de electores.

Por tanto, si esta cuota en lugar de ser idéntica para todos los distritos pre-senta oscilaciones de importancia, se estará afectando a la representatividad. Con ello se perjudicará a algunos electores en función de su lugar de residen-cia, mientras que beneficiará a los residentes en otro lugar. En última instan-cia, no todos los electores contarán con la misma capacidad de influencia en la distribución de diputados. Esta distribución poco equitativa o desigual es la que se conoce como prorrateo desviado o desproporción poblacional (Valles 1997: 122) y genera sobrerrepresentación, así como subrepresentación.

Así, esta reforma en análisis no modificará el statu quo respecto de la sub y sobre representación según el distrito en que vivan los electores. Pensemos en el siguiente ejemplo: si los flujos migratorios van del campo a la ciudad y el prorrateo electoral no se modifica, los electores urbanos serán más, pero tendrán la misma cantidad de representantes que los electores rurales, que habiendo decrecido su población mantendrían la misma cuota de represen-tantes a elegir.

El artículo 53 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala que “la distribución de los distritos electorales uninominales entre las entidades federativas se hará teniendo en cuenta el último censo general de población”, disposición que reafirma el artículo 214 de la recién creada Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Sabemos que el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) rea-liza dos levantamientos censales de población: uno al inicio de cada década llamado “Censo General de Población y Vivienda” y otro a la mitad de la déca-da llamado “Conteo de Población y Vivienda”. Ambos tienen como meta lograr la cobertura total del recuento de población e identifican y cuentan cada una de las viviendas y personas residentes en el territorio nacional. No obstante lo anterior, el órgano electoral federal (ahora nacional) ha interpretado que la Constitución se refiere únicamente al censo de inicio de cada década, por lo que ajustan el prorrateo con información censal cada diez años y no cada cinco en que está disponible la información.


Esta es la razón por la cual la distritación electoral para las elecciones de 1997, 2000 y 2003 se realizó sobre la base del censo de 1990, generando situaciones como la siguiente: en 1994 el distrito 2 de Nuevo León contó con poco más de 49 mil ciudadanos empadronados, mientras que el 40 del Distri-to Federal tuvo más de 600 mil, una diferencia cercana a los 551 mil electores (IFE, 1996).

Según una investigación al respecto (González, 2003) desde las elecciones de 1997 a las de 2009, el índice de desviación ronda el 50% o más, lo que sig-nifica que hay distritos con mucho más (o mucho menos) habitantes respecto de la media de electores por escaño; veamos otros ejemplo: para 2003, el dis-trito 1 de Quintana Roo tenía 379,957 habitantes, y la media era de 215,702: es decir 76% más.

Ahora bien, una consecuencia de esta distritación desviada es que un par-tido político se beneficia de ella: el Partido Revolucionario Institucional (PRI) ha aprovechado su amplia presencia nacional y particularmente en distritos rurales. Como los patrones migratorios de México van del campo a la ciudad, distritar tardíamente genera sobrerrepresentación de los distritos rurales y beneficia a los partidos con mayor presencia en ellos.

La siguiente tabla ilustra lo anterior:

Cuadro 1. Promedio de electores en los distritos ganados por cada partido político

Año de

elección:1997 2000 2003 2006 2009 Promedio

PAN 181,328 209,747 229,663 244,026 265,944 226,142

PRI 164,528 181,318 211,987 226,866 254,931 207,926

PRD 189,587 194,797 207,502 236,349 258,541 217,355

Media

distrital174,030 195,942 215,702 237,915 258,236 216,365

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados electorales publicados en el sitio web del IFE, ahora INE www.ine.org.mx


Como se observa, al menos hasta el 2009, en todos los comicios, el PRI ha obtenido asientos de MR en distritos sobrerrepresentados, cuyo número de electores está por debajo de la media distrital nacional. Los datos obtenidos demuestran que la mayoría de los distritos obtenidos por el PRI (el 70%) son distritos de baja densidad de electores, esto es, distritos sobrerrepresentados.

2.1.2 los efectos de la asIgnacIón mayorItarIa: el desperdIcIo de votos y la sobre representacIón de mInorías.

Otro de los efectos del diseño geográfico de las circunscripciones uninominales es el desperdicio de votos y la sobre representación de minorías en los distritos a costa de las mayorías en cada uno. La suma de estas situaciones repetidas a través de los distritos conduce a que el conjunto de los 300 diputados unino-minales de México representen finalmente sólo a una minoría de ciudadanos.

En la siguiente tabla, producto de la investigación citada, se puede observar que de las cinco elecciones analizadas –hasta 2009–, la proporción de votos que efectivamente eligen representante en los distritos ha ido disminuyendo.

Cuadro 2.

La sobre-representación de minorías en los distritos. Triunfos en la elección de mayoría relativa con más-menos 50% de votos.

Año de elección

Votos emitidos

Votos por candidatos ganadores

%Votos no utilizados

Distritos ganados

con menos de 50% de los votos

Distritos ganados con más

de 50% de los votos

1997 29,771,911 13,494,981 45.30% 16,276,930 226 74

2000 37,165,393 17,436,453 46.90% 19,728,940 200 100

2003 26,760,660 11,938,844 44.61% 14,821,816 242 58

2006 41,195,198 18,157,340 44.08% 23,037,858 242 58

2009 34,560,344 14,131,591 40.89% 20,428,753 268 32

Promedio 33,890,701 15,031,842 44% 18,858,859 236 64

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados electorales publicados en el sitio web del IFE, ahora INE www.ine.org.mx


En promedio, por cada uno de los comicios, 236 candidatos no alcanzaron siquiera la mayoría absoluta de 50%+1. Sólo en 64 distritos (en promedio de los 5 procesos) los diputados representan a más del 50% de los votantes. Por cada elección se ha desperdiciado, en promedio, el voto de más de 18.8 millones electores, ya que sólo 15 millones de los votantes consiguen que su candidato resulte asignado por mayoría relativa.

Esto indica una elevada desproporcionalidad, causada tanto por la mag-nitud pequeña de los distritos (un escaño en cada uno), como por la fórmula de conversión mayoritaria.

Como sabemos, la reforma en análisis no modificó ni la forma de candi-datura, ni la de votación para la elección de los representantes federales. Así, tenemos un sistema electoral para la integración de la Cámara de Diputados con el que –tomando como ejemplo la elección del 2009– pocos votantes (18.2%) definen quiénes serán el 100% de los diputados uninominales.

2.2. las consecuencIas del sIstema electoral sobre el votante.

2.2.1. los efectos de la forma de candIdatura.

En términos coloquiales, la reforma en cuestión no modificó uno de los as-pectos negativos de nuestro sistema electoral: los ciudadanos somos repre-sentados por diputados que no votamos. Así, permanece en nuestro marco normativo el uso de dos formas de candidatura y de una sola forma de vota-ción en la elección de los 500 diputados.

Como sabemos, a través de listas regionales, se eligen 200 diputados en 5 circunscripciones plurinominales, lo que representa el 40% del total de la cámara de diputados; sin embargo, no está previsto un procedimiento de vo-tación para elegir la lista de 40 candidatos que presenta cada partido.

El artículo 14 de la recién creada Ley General de Instituciones y Procedi-mientos Electorales mantiene el mismo texto del artículo 11 del abrogado Có-digo de Instituciones y Procedimientos Electorales: la Cámara de Diputados se integra por 300 diputados electos según el principio de votación mayorita-ria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y 200 diputados que serán electos según el principio de representación proporcio-


nal, mediante el sistema de listas regionales “votadas” en circunscripciones plurinominales.

A pesar de lo anterior, el elector tiene una sola boleta para votar por el candidato unipersonal de su preferencia en el distrito al que pertenezca; al re-verso de esa boleta aparecen el listado de candidatos de cada partido para la asignación de los asientos proporcionales. Sin embargo, las listas regionales no pueden ser votadas: si un elector marca su voto sobre una lista, su voto será anulado. En pocas palabras, como electores no podemos hacer nada respecto de esas listas: no podemos agregar nombres, ni podemos cambiar el orden y la prelación.

Al comienzo del presente capítulo, se afirma que nuestro sistema electo-ral no empodera al elector. Una de las razones que soporta esa afirmación es que no existe un control ciudadano sobre los diputados plurinominales, en todo caso, la elección está a cargo de sus partidos políticos. En el esquema que la última reforma no modificó, los electores tienen cierto control electoral sobre los diputados que provienen de candidaturas uninominales, sin embar-go respecto de los plurinominales: no existe la elección si no hay opciones, y a los votantes no se les pregunta la opción de votar o no por dichos candida-tos, mientras que las élites partidistas sí tienen alternativas para elegir.

En este formato que se utiliza actualmente, de lista cerrada y bloqueada, el diputado sabe que tiene el respaldo de su partido pero no de sus electores, ya que de forma práctica: no tiene electores. De modo que no es posible que el diputado sea representante de los ciudadanos y busque actuar en su favor, sim-plemente porque no es sensible (responsive) ante ellos; prácticamente no existe relación del candidato con sus electores porque, para ganar, los candidatos no necesitan hacer campaña y formular compromisos con electorados específicos.

El contexto anterior genera la hipótesis de que el sistema electoral mexi-cano, a partir de candidaturas plurinominales que no pueden ser votadas por el electorado, incentiva a los diputados para actuar en función de los intereses de sus coordinadores y dirigentes partidistas, haciéndolos menos sensibles al electorado en general.¿Existe forma de probar lo anterior? González (2011) afirma que si en teoría, las listas electorales reducen la sensibilidad de los diputados hacia los elec-tores, en el caso mexicano, la ausencia de boleta la obstruye del todo, por lo que la búsqueda de evidencias debe dirigirse hacia datos de subordinación


legislativa de los diputados a su élite partidista, como una correspondencia entre el actuar de los representantes y los intereses de quienes los eligen (las élites partidistas en el caso de los plurinominales) o de quienes posibilitan su carrera política posterior al término de su mandato. La premisa es que los diputados de candidaturas en las que la influencia partidista es mayor, orien-tarán su lealtad hacia sus élites parlamentarias durante su encargo; en otras palabras: la disciplina legislativa de los legisladores es un indicador útil que permite evaluar el impacto de los diferentes tipos de candidaturas.

En el estudio citado (González, 2011), se recabaron los sentidos de voto de cada uno de los diputados federales desde noviembre de 1998 hasta abril de 2009, lo que constituye un total de 1,330 votaciones en la Cámara. Se identifi-có a cada diputado según su tipo de candidatura (uni o plurinominal) y si su voto era disciplinado o no respecto de su coordinador parlamentario.

Con esta valiosa información se llevaron a cabo diversos análisis y pruebas estadísticas para evaluar la relación entre disciplina y forma de candidatura.

Los resultados de las diferentes pruebas indicaron que la disciplina es significativamente mayor en los diputados plurinominales que en los unino-minales en el periodo que va de 1998 a 2009; esto a pesar de que los legisla-dores mexicanos –de suyo– son sumamente disciplinados, sin que represen-te gran diferencia el partido al que pertenezcan.

Recordemos que los diputados de lista (plurinominales) son 100 menos que los uninominales. Para poder comparar las veces que se indisciplinaron unos y otros se evaluaron proporciones o frecuencias de indisciplinas abso-lutas. Para ello, se emplearon pruebas, estadísticas de proporción binominal que dieron como resultado, que las proporciones de indisciplinas de los di-putados uninominales son significativamente mayores que las de los pluri-nominales, e incluso mayores que en el conjunto de diputados. Por el otro lado, también probaron que la proporción de indisciplinas plurinominales es menor que la proporción del conjunto de ambas. Por lo que, sin que el nú-mero absoluto nos engañe, sí son más indisciplinados los uninominales que los plurinominales.

Otra evidencia adicional del efecto de la candidatura sobre el comporta-miento de los legisladores es la información de quiénes integran los órganos de gobierno de la Cámara de Diputados: la Junta de Coordinación y Mesa Directiva y quienes presiden las Comisiones Legislativas.


La investigación en comento, da cuenta de cuatro legislaturas estudiadas, en las cuales la participación de diputados según su forma de candidatura en la Junta de Coordinación Política se dio de la siguiente forma:

Cuadro 3. Integración de la Junta de Coordinación Política de

la Cámara de Diputados (LVIII a LX Legislatura)

Candidatura

de Origen

Cargo.

Presidente Integrante

Plurinomal 6 12

Uninominal 1 1

Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema de Información Legislativa de la SEGOB.

Para el caso de la Mesa Directiva, la presencia de legisladores de ambos tipos de candidaturas es más diversa. Observamos que los partidos políticos invi-tan a sus legisladores uninominales a integrar la Mesa Directiva, pero cuando deben presidirla, sólo confían en sus legisladores plurinominales.

Por otra parte, las Presidencias de las Comisiones reportan una mayoría de los plurinominales respecto de los uninominales –cerca del 51% para los plu-ris–, cuando apenas son el 40% del total de los diputados, y esta diferencia de 11 puntos porcentuales a su favor se ha mantenido a lo largo de las legislaturas estudiadas. Entonces los que sí son electos por los ciudadanos, que hicieron contacto, promesas, compromisos y escucharon las inquietudes de los elec-tores, pesan menos en el trabajo parlamentario que aquellos que nadie eligió.

2.2.2. los efectos de las fórmulas electorales.

Continuando con la crítica a la reforma político–electoral de 2014, es impor-tante mencionar que la misma no se preocupó por revisar las fórmulas elec-torales que se utilizan para la conversión de votos en escaños, con el ánimo de aspirar a un sistema electoral más proporcional, que otorgue el mismo valor a los votos de los ciudadanos.


Con el diseño actual, que como dijimos no sufrió modificación alguna, en términos coloquiales podemos afirmar que los votantes son discriminados según su preferencia partidista.

Esto significa que cuando las preferencias expresadas por los electores –sus votos–, son transformados en escaños legislativos y la correspondencia no es proporcional debido a la técnica de conversión utilizada, habrá votantes para los que el valor de su voto sea menor en relación a otros que lo verán aumentados; en otras palabras, cuando existe desproporcionalidad, la canti-dad de votos requeridos para obtener un escaño no será la misma para cada partido político.

Como se sabe, en México se emplean dos fórmulas de escrutinio, una que asigna un escaño al partido político que obtenga más votos que los demás en cada una de las 300 circunscripciones uninominales y otra que asigna una proporción, de un conjunto de 200 escaños, idéntica a la proporción de votos obtenida, por cada partido político, a nivel nacional pero de los votos emitidos por otros candidatos: los uninominales.

Es de resaltarse que si bien sólo existe una boleta para votar por los can-didatos uninominales a elegir por mayoría relativa, y dichos votos se emplean para el cálculo de la fórmula proporcional, la asignación es independiente una de la otra. Esto es así porque en la repartición por representación propor-cional, el cociente de distribución se calcula sólo dividiendo la votación total entre los 200 escaños a repartir por proporcionalidad, en lugar de hacerlo por los 500 escaños del total de la Cámara.

Si este cociente (de Hare) se basara en este último dato, la división de los votos por cada partido daría por resultado el total de diputados que porcen-tualmente se corresponden con su votación obtenida. A este número sólo habría que restarle las curules ya ganadas por mayoría relativa y entonces la combinación de ambos principios sería compensatoria, esto es, harían el sistema mixto compensatorio y no mixto segmentado como está actualmente, lo que provoca que la enorme desproporcionalidad de la mayoría relativa se compense muy poco con la asignación por cociente.

La siguiente tabla muestra un comparativo de índices de proporcionali-dad. De las elecciones de 1997 al 2009, los efectos de la técnica mayoría rela-tiva son desproporcionales, teniendo un promedio de 84.38%, mientras que la técnica de representación proporcional es proporcional en un 95.46%, lo cual


aumenta la proporcionalidad del sistema electoral, promediando 91.49% (ver sexta columna en la fila correspondiente a México.

Así, la combinación en un esquema mixto semi-segmentado es poco efi-ciente en conseguir proporcionalidad y, por lo tanto, no aporta lo mejor de los dos mundos: ni la proporcionalidad de los sistemas de representación proporcional, ni la relación e identificación de la responsabilidad personal entre elector y elegido de los sistemas de mayoría relativa con candidaturas unipersonales (uninominales).

Cuadro 4. Comparativo de proporcionalidad entre

29 sistemas electorales en el mundo.

Estado Sistema electoralLista de partido

Fórmula Barrera

legal

Índice Mackie Rose

IMC

Holanda Proporcional Cerrada D’Hondt 0.67% 95.00 1.01

Dinamarca Proporcional Abierta St. Lague 2.00% 98.00 1.12

Suecia Proporcional Abierta St. Lague 4.00% 97.00 1.84

Israel Proporcional Cerrada D’Hondt 1.50% 96.00 2.10

Islandia Proporcional Cerrada LR-Hare 98.00 2.19

Nueva Zelanda

Mixto compensa-torio

Cerrada St. Lague 5.00% 96.00 2.75

EUA Mayoritario Ninguna MR 0.00% 94.00 2.81

Noruega Proporcional Cerrada St. Lague 4.00% 95.00 3.11

Suiza Proporcional Panachage D’Hondt 0.00% 93.00 3.14

AlemaniaMixto compensatorio

Cerrada LR-Hare 5.00% 94.00 3.33

Eslovenia Proporcional Abierta LR-Hare 3.00% 84.00 3.45

Bélgica Proporcional Abierta D’Hondt 0.00% 96.00 3.67

España Proporcional Cerrada D’Hondt 3.00% 93.00 5.05


Estado Sistema electoralLista de partido

Fórmula Barrera

legal

Índice Mackie Rose

IMC

Portugal Proporcional Cerrada D’Hondt 93.00 5.10

Rumania Proporcional Cerrada D’Hondt 3.00% 82.00 5.49

República Checa

Proporcional Abierta LR-Droop 5.00% 89.00 6.29

UcraniaMixto segmentado

Cerrada LR-Hare 4.00% 86.00 6.53

Perú Proporcional Abierta D’Hondt 0.00% 98.00 6.95

MéxicoMixto semi-seg-mentado

Cerrada y no se vota

LR-Hare 2.00% 91.49 7.00

Polonia Proporcional Abierta D’Hondt 7.00% 82.00 7.15

HungríaMixtocompensatorio

Cerrada D’Hondt 5.00% 86.00 8.97

RusiaMixto segmentado

Cerrada LR-Hare 5.00% 89.00 10.01

Australia Mayoritario Ninguna MA 0.00% 84.00 10.02

CoreaMixto segmentado

Cerrada LR-Hare 5.00% 84.00 10.51

Canadá Mayoritario Ninguna MR 0.00% 83.00 11.07

JapónMixto segmentado

Cerrada D’Hondt 86.00 12.28

Reino Unido

Mayoritario Ninguna MR 0.00% 80.00 16.53

Taiwán Mixto segmentado

Cerrada LR-Hare 5.00% 95.00 16.89

TailandiaMixto segmentado

Cerrada D’Hondt 5.00% 88.00

Fuente: Elaboración propia con datos de Pippa Norris (2003) y Gallagher (2010) para el índice de mínimos cuadrados IMC. El cálculo para México es propio. La tabla está ordenada de acuerdo al IMC de Gallagher. Norris tenía clasificado el sistema electoral de México como mixto compensatorio (combine dependent) pero, como se analizó en los párrafos precedentes, la asignación por MR y por RP son semi-paralelas


Así, para esta reforma, los legisladores no valoraron que los efectos del siste-ma mixto de México son más bien desproporcionales; la asignación práctica-mente segmentada (sin tomar en cuenta lo ya asignado por mayoría relativa) reduce la compensación de los efectos desproporcionales de la llamada MR.

Resulta preciso hacer un pequeño alto en el análisis, para mencionar que a pesar de que en años recientes se ha criticado que los plurinominales no representan a nadie y que se trata de cuotas de partido, la propuesta de eli-minarlos resulta un grave despropósito. En términos coloquiales diríamos que significaría tirar el agua sucia de la tina con todo y niño. En otras palabras, la forma en que en México utilizamos la representación proporcional para integrar nuestra cámara baja, no es la única que existe.

Efectivamente se debe eliminar la candidatura plurinominal, pero conser-var la asignación proporcional en la integración de la Cámara. Separar la bo-leta para poder votar por ellos y configurar la lista, o mejor aún, el repechaje o porcentajes mayores, como lo llamamos en Jalisco y como se ha utilizado alguna vez en Baja California pueden ser buena opciones para eliminar a los pluris no votados, pero conservar la proporcionalidad.

En particular el repechaje es una forma de reparto proporcional que per-mite la utilización de candidaturas individuales y, por lo tanto, ofrece a los electores una herramienta eficaz para sensibilizar y pedir cuentas a los can-didatos de su preferencia. Es un diseño adecuado para utilizar la representa-ción proporcionar, deshaciéndose de las candidaturas plurinominales.

3. conclusIones

Como hemos analizado, resulta preocupante que la reforma político–electo-ral, enmarcada además en las reformas estructurales del país, haya obviado realizar modificaciones tendientes a empoderar al ciudadano, haciendo que su influencia en la elección de representantes fuese más extensa (el mayor número de ciudadanos) e intensa (la mayor dependencia y sujeción posible de los electos frente a los electores). Parece que se siguió el mismo patrón del gatopardismo que han seguido muchas reformas electorales en esta larga transición a la democracia; todo cambia para seguir igual.


Dejar intacta la forma en la que los votos se convierten en escaños –en lo que este capítulo se ha centrado– no soluciona la perceptible lejanía entre electores y representantes. Las listas cerradas y bloqueadas (peor aún no votadas) inhiben que los ciudadanos conozcan a los candidatos y después a los representantes, y según los estudios de Norris (2003) los países con candidaturas individuales se asocian con mayores niveles de contacto entre electores y representantes.

Cuadro 5. Efecto de la candidatura sobre el contacto de los ciudadanos

con representantes electos en países seleccionados.

Contacto con representantes electos

% con contacto

Sistema electoral

Tipo de candidatura

Islandia 31 Proporcional Lista bloqueada

Israel 16 Proporcional Lista bloqueada

Noruega 15 Proporcional Lista bloqueada

Rumania 7 Proporcional Lista bloqueada

Portugal 6 Proporcional Lista bloqueada

Holanda 5 Proporcional Lista bloqueada

España 3 Proporcional Lista bloqueada

Total listas bloqueadas

8

Dinamarca 20 Proporcional Lista preferencial

Suiza 20 Proporcional Lista preferencial

Chile 12 Proporcional Lista preferencial

Suecia 11 Proporcional Lista preferencial

Perú 9 Proporcional Lista preferencial

República Checa 8 Proporcional Lista preferencial

Polonia 6 Proporcional Lista preferencial

Total lista preferencial 9

Nueva Zelanda 24 Mixto Uninominal-lista

Tailandia 17 Mixto Uninominal-lista

Corea 16 Mixto Uninominal-lista

Lituania 15 Mixto Uninominal-lista


Contacto con representantes electos

% con contacto

Sistema electoral

Tipo de candidatura

Alemania 11 Mixto Uninominal-lista

México 10 Mixto Uninominal-lista

Japón 8 Mixto Uninominal-lista

Taiwán 8 Mixto Uninominal-lista

Ucrania 8 Mixto Uninominal-lista

Hungría 7 Mixto Uninominal-lista

Rusia 3 Mixto Uninominal-lista

Total duales 10

Canadá 22 Mayoría relativa Uninominal

Australia 16 Voto alternativo Uninominal

Gran Bretaña 13 Mayoría relativa Uninominal

EUA 12 Mayoría relativa Uninominal

Bielorrusia 9 Mayoría relativa Uninominal

Total uninominal 16

Todos 12

Fuente: Traducido y adaptado de (Norris, 2003a) Nota de la autora: Q: “During the last twelve months, have you had any contact with a [Member of Parliament/a Member of Congress] in any way?” Source: Comparative Study of Electoral Systems, 1996-2002.

Ahora bien, no podemos dejar de mencionar el levantamiento a la prohibición de la reelección inmediata para legisladores, ¿permitirá este elemento que los electores tengan la posibilidad de sancionar o premiar con su voto a los representantes?

Parece difícil que así suceda; la reelección inmediata que se aprobó, fue diseñada para burlar los efectos favorables de la reelección; la redacción del artículo 59 reformado dice que “los Senadores podrán ser electos hasta por dos periodos consecutivos y los Diputados al Congreso de la Unión hasta por cuatro periodos consecutivos”, sin embargo continúa con la siguiente cláusula: “la postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los hubieren pos-tulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato”.


En este sentido, la reelección deja en manos del partido todo el control sobre las nominaciones, puesto que pocos se atreverán a salirse de sus par-tidos a mitad de periodo, permitiendo que las élites partidistas mantengan el control de los legisladores al tener ese poder de nominación en sus manos.Así las cosas, para terminar de transitar a la democracia aún debemos hacer ajustes a nuestras normas electorales, pero es necesario que tales ajustes se ha-gan teniendo en cuenta lo más elemental para todo verdadero demócrata; las elecciones deben maximizar la influencia del pueblo sobre sus representan-tes, para que sea efectivamente el pueblo el que gobierne a través de ellos y no facciones y oligarquías.

fuentes consultadas

González vallejo, F. J. (2003). Entre la elección y la representación: la demo-cracia posible. Representación política y sistema electoral en México 1997-2000. México: inédito.

_________________ (2011) Ingeniería electoral y representación política en Méxi-co. México: inédito.

Grofman, B., & lijphart, A. (1986). Electoral Laws and their Political Consequen-ces. Nueva York: Agathon Press.

horoWitz, D. (2006). A primer for decision makers. En: diamond, L. & plattner M.F. (Edits.), Electoral Systems and Democracy. Estados Unidos: The Johns Hopkins University Press.

hurtado, Javier (1999). Sistemas de gobierno y democracia. IFE. México.

IFE. (31 de julio de 1996). Actas de Sesión del Consejo General del IFE. Recu-perado el 20 de noviembre de 2002, de Instituto Federal Electoral: http://www.ife.org.mx/documentos/CONS-GEN/actas/310796d.htm

nohlen, D. (1994). Sistemas electorales y partidos políticos. México: Fondo de Cultura Económica.

norris, P. (2003). Electoral engineering: voting rules and political behavior. Nueva York: Cambridge University.

sartori, G. (1994). Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de estructuras, incentivos y resultados. México: Fondo de Cultura Económica.

Vallés, J., & Bosch, A. (1997). Sistemas Electorales y Gobierno Representativo. Barcelona: Ariel.

normatIvIdad consultada

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (2015). En: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm [Recuperado en marzo de 2015]

Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (2015) En: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lgipe.htm [Recuperado en marzo de 2015]

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (2008) Abroga-do. En: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/abro/cofipe.htm[Recu-perado en marzo de 2015]

211

reforma hacendarIa

213

reforma hacendarIa y crecImIento económIco1

Willy W. Cortez*

IntroduccIón

Uno de los principales objetivos de la reforma hacendaria (RH) aprobada a fi-nes de 2013 fue la de fomentar el crecimiento y la estabilidad de la economía. Para ello, la RH buscaba mejorar la equidad del sistema tributario, facilitar el cumplimento de las obligaciones y promover la formalidad.

Existe cierto debate acerca de la verdadera razón por la que el gobier-no federal decidió realizar una nueva modificación a la estructura tributaria, siendo que dos años antes, en 2011, el entonces presidente Felipe Calderón había introducido algunos cambios al sistema tributario. De hecho, cuando uno revisa la política fiscal durante las últimas cinco décadas, encuentra que cada gobierno, -comenzando por el gobierno del presidente Miguel de la Ma-drid-, implementó una “reforma tributaria”, siempre buscando aumentar los ingresos tributarios del gobierno federal (Tello y Hernández, 2010).

Todo esto nos lleva a plantearnos la pregunta de si la reforma hacendaria implementada por el presidente Enrique Peña Nieto realmente representa un punto de quiebre en la política fiscal, i. e., una política que busca mejorar el desempeño económico en el largo plazo, o si, tiene otros objetivos, de más corto plazo.

Hasta donde sabemos, aún no existen trabajos que hayan tratado de eva-luar si la economía se está moviendo en la dirección que la reforma esperaba lo hiciera, o, si la economía continúa con su patrón de comportamiento his-tórico. En otras palabras, aún no hay estudios que analicen si los cambios tributarios están generando los incentivos necesarios para que las empresas y agentes económicos generen empleos formales, permanentes y bien remu-

* Departamento de Métodos Cuantitativos, CUCEA, Universidad de Guadalajara. S. N. I. Nivel III. Agradezco la ayuda de Alejandro Zavala y de Roberto Tobías en la recolección de información. Asumo total responsabilidad por los errores que puedan existir en el presente documento.

1 Una versión preliminar de este ensayo se presentó en el 1er. Coloquio de Invierno de la Red de Políticas Públicas de la U de G realizado los días 25-27 de Febrero.

214 • Willy W. Cortez

nerados. Existe, sin embargo, cierta evidencia de que la reforma hacendaria está teniendo resultados “alentadores” tanto en materia de recaudación tri-butaria como en el número de contribuyentes, ya que en ambos casos hubo aumentos significativos en el 2014 con respecto al año 2013 (CEFP, 2015).

El objetivo de este trabajo es por consiguiente presentar un análisis de si la reforma hacendaria puede contribuir al crecimiento económico de México. Para ello nos concentraremos en analizar la evolución de algunas variables económicas que nos permita discernir si existe o no cambios significativos como consecuencia de la implementación de la reforma hacendaria.

Dos advertencias son necesarias. Primero, dado el corto tiempo que ha transcurrido desde su implementación, las conclusiones a la que llegue un análisis de dichas reformas son muy preliminares. Muchos argumentarán que para poder evaluar la efectividad de la reforma es necesario darle tiempo suficiente a que las medidas tomen efecto. Segundo, no solamente el análisis puede ser algo prematuro, sino que además, en lo que va de este año 2015 el entorno económico internacional ha sido poco favorable para los países emergentes, incluyendo a México. Esto ha afectado algunas variables críticas como son el tipo de cambio y el precio de la mezcla mexicana. Este entorno adverso ha obligado a las autoridades a cambiar significativamente sus ex-pectativas de crecimiento para los próximos tres años2.

El resto del capítulo está organizado como sigue. En la segunda sección se presenta algunos hechos estilizados de las finanzas públicas, en particular se describen las principales características del sistema tributario Mexicano y de la estructura del gasto público. En la tercera sección se hace un esbozo del marco teórico utilizado para tratar de identificar las condiciones necesa-rias para el crecimiento económico y su relación con la reforma hacendaria. La cuarta sección analiza el desenvolvimiento de algunas variables económi-cas que nos permitan discernir si la reforma va en la dirección correcta. La última sección presenta algunas conclusiones.

2 Este entorno ha significado, entre otras cosas, -un dólar más caro, precios del petróleo mexicano muy por debajo de pronosticado y una desaceleración de la economía internacional. Para Agosto 2015 la moneda nacional se había depreciado en cerca del 25% con respecto al valor contemplado en la reforma hacendaria, mientras que el precio del petróleo (mezcla mexicana) cayó en más del 54% con respecto al valor considerado en dicha reforma.

• 215RefoRma HacendaRia y cRecimiento económico

hechos estIlIzados

Al hablar de la política fiscal en México, diversos autores han identificado una serie de características del sistema impositivo y de la estructura del gasto que han limitado la efectividad de la política fiscal tanto en lo concerniente a la captación de impuestos, como con respecto a la efectividad del gasto público.

Entre las diversas características del sistema tributario mexicano se men-cionan: 1) la baja capacidad recaudatoria de los impuestos (aun cuando se encuentre en un nivel promedio con respecto a países de su mismo grado de desarrollo), 2) la alta dependencia en los ingresos petroleros, la cual hace que la brecha fiscal dependa de los precios internacionales de la mezcla mexica-na, 3) la gran complejidad de la estructura impositiva con muchas excepcio-nes, lo cual contribuye a esta evasión y elusión fiscal3.

Como se mencionó en la introducción estos problemas no son nuevos, Tello y Hernández (2010), por ejemplo, sostienen que desde la década de los 60s ya se había identificado que el sistema impositivo mexicano no solamen-te era inadecuado, -porque apenas representaba el 9% del producto interno bruto (PIB)-, sino que además era regresivo.

El problema de la baja capacidad tributaria ha sido uno de los principa-les dolores de cabeza de los diferentes gobiernos por lo que han tratado de aumentar los ingresos tributarios mediante diversas modificaciones a la es-tructura tributaria.

Citando el trabajo de Gil y Thirsk (2005), Sobarzo (2007) menciona que en-tre los principales cambios que ocurrieron desde 1980 está el establecimiento del impuesto al valor agregado (IVA) en 1980, el cual simplificó enormemente la estructura tributaria. Cambios en la estructura del impuesto sobre la renta (ISR) que se dieron cada año mediante las denominadas misceláneas fiscales. Otros cambios importantes incluyeron el establecimiento del impuesto al ac-tivo en 1989, la aplicación del ISR al ingreso total integrado i. e., la suma del ingreso laboral con los dividendos, la reducción del periodo de pago, cambios en las tasas topes del ISR, globalización de ingresos de fuentes como dividen-dos, intereses reales y ganancia de capital y la actualización del padrón de contribuyentes. Estos cambios, sin embargo, no lograron aumentar de ma-

3 La elusión fiscal consiste en evitar o retrasar el pago de determinados impuestos, utili-zando para ello mecanismos y estrategias legales, mientras que la evasión fiscal consiste en no pagar de forma consciente y voluntaria algún impuesto establecido por la ley.


nera significativa la presión tributaria medida como proporción del producto interno bruto ya que ésta pasó de 9.0 % a 9.3% a 11.5% durante la década de los 80s, 90s y los primeros 5 años del siglo XXI, respectivamente.

Existe un consenso generalizado entre los diversos especialistas y el propio gobierno de que la carga fiscal (medida como proporción del PIB) es baja4, que los ingresos fiscales dependen en gran medida de los ingresos petroleros, lo cual hace que las finanzas públicas tengan un alto contenido de incertidumbre ya que dependen fuertemente del precio internacional del petróleo5. Dado que los ingresos fiscales son en promedio menores a los gastos de gobierno, el déficit fiscal representa un peligro latente para el buen desempeño macroeconómico de la economía.

Llama poderosamente la atención que en los debates sobre la reforma fiscal, el tema del gasto público pasa desapercibido. En efecto, es notorio el sesgo que existe ya que éstos han estado concentrados en analizar las modificaciones necesarias de la estructura tributaria para lograr aumentar la presión impositiva, ignorando los cambios que deberían de realizarse por el lado de los gastos. En particular, evaluando la eficiencia de ellos y proponien-do modificaciones en función de si están cumpliendo o no con los objetivos planteados en los planes nacionales de desarrollo.

Un trabajo realizado por Banco Mundial en el año 2004, identifica algunos de los problemas con el gasto público y por consiguiente hace notar la nece-sidad de que la reforma hacendaria también involucre cambios por el lado de los gastos. Una de las conclusiones más importantes a la que llega el Banco Mundial es que las asignaciones de gasto público no se alinean totalmente con las prioridades estratégicas de reducción de la pobreza, crecimiento y generación de empleos. En particular, menciona que aún cuando porcenta-jes significativos del gasto representan transferencias focalizadas en la lucha contra la pobreza, existen otros programas que benefician principalmente a los no-pobres. Un ejemplo de esto último es el programa PROCAMPO que be-neficia, y ha beneficiado, principalmente a los grandes productores agrícolas.

Aun cuando se reconoce el avance significativo en el monto de las trans-ferencias hacia la educación, salud, y transferencia hacia los estados más

4 Que se debe principalmente a la pequeña base impositiva, i.e., la existencia de un grupo relativamente pequeño de contribuyentes cautivos, sobre los cuales recae el peso de la recolec-ción de los impuestos.

5 En promedio los ingresos petroleros representaron 5.7%, 4.3% y 6.4% del PIB durante las décadas de los 80s, 90s y los primeros 5 años del presente siglo (Sobarzo, 2007).


pobres, existe muy poco análisis acerca de la calidad de los servicios pres-tados y si las transferencias que se hacen están cumpliendo con sus objeti-vos establecidos. El propio Banco Mundial reconoce que grupos de intereses creados se han adueñado de partes importantes del gasto, lo cual ha hecho que muchos de estos gastos se hayan convertido en rubros rígidos del gasto difícil de reasignar a las prioridades programáticas del gobierno.

Aun cuando México cuenta con un marco legal para llevar a cabo la evaluación de los diferentes programas mediante el uso de indicadores de desempeño, este no está institucionalizado en todos los niveles de gobier-no. Adicionalmente, la corrupción que impera en todos estos niveles hace inoperante estos esquemas de evaluación. Feinstein et al (2010) sostienen que desde 2006 existen diferentes instrumentos que permiten la evaluación de los diferentes tipos de gasto público. Inclusive la reforma fiscal de 2007, estableció el Sistema de Evaluación de Desempeño y requiere que los estados adopten la gestión basada en resultados. Dada la falta de evaluación de los programas que son las propias autoridades las que no respetan el estado de derecho al no cumplir con lo que establece la ley.

Otra de las áreas donde el gobierno se ha descuidado enormemente es en la inversión pública. Esto, como es bastante conocido frena las posibilidades de crecimiento económico futuro. Finalmente, un tema que eventualmente debe de discutirse es el relacionado con el sistema de pensiones del sector público. Esto es una verdadera bomba de tiempo que puede tener conse-cuencias muy negativas no solamente para las finanzas públicas, sino que puede empujar a toda la economía hacia un precipicio, ya que los pasivos crecen de manera sostenida y acelerada.

Una verdadera reforma hacendaria debe por lo tanto no solamente con-centrarse en identificar nuevos mecanismos para hacer más eficiente la cap-tación de impuestos, o de disminuir la tasa de evasión y elusión tributaria, sino que también debe de incluir mecanismos para hacer más eficiente el gasto público. Esto incluye la eliminación de programas ineficientes (o in-eficaces) y el paulatino y constante combate a la corrupción que hace que muchos de estos programas no sean utilizados en la manera eficiente y eficaz como inicialmente fueron concebidos.

Un aspecto que las actuales discusiones sobre la reforma tributaria no han analizado debidamente tiene que ver con el supuesto de que para que la


economía deje el mediocre desempeño económico, o para que atienda debida-mente a los sectores menos favorecidos de la economía en términos de salud, educación e infraestructura, es necesario primero aumentar la presión tribu-taria. Para justificar esta propuesta muchos analistas hacen comparaciones con países de distinto grado de desarrollo económico y que presentan cargas tributarias mayores a la de México. Estos analistas llegan a la conclusión de que para alcanzar las metas de crecimiento económico y de atención a las ne-cesidades sociales es necesario aumentar los impuestos con respecto al PIB.

¿Hasta qué punto es necesario aumentar los impuestos para alcanzar las metas económicas de crecimiento, equidad y reducción de pobreza? ¿No hay acaso un problema de causalidad cuando se hacen comparaciones entre paí-ses con diferente grado de desarrollo económico? Tello y Hernández (2010) y Tello (2015), por ejemplo, argumentan que una condición para ampliar el desarrollo social es el incremento de los ingresos tributarios. La pregunta es si dada la estructura de los gastos y la gran ineficiencia e ineficacia de mu-chos de los programas sociales en México, el simple aumento de los ingresos tributarios será suficiente para reducir el problema de la pobreza, desempleo y la falta de crecimiento económico. Evidentemente, la respuesta es no.

Ahora bien, el hecho de alcanzar una meta de, por decir, 25 % del PIB como presión tributaria no significa que automáticamente la economía crez-ca a la tasa deseada, o se atienda adecuadamente los rezagos en educación, salud e infraestructura. Si la meta del 25 % es para gastar más en programas sociales que realmente no cumplen con las metas establecidas, los problemas de pobreza, pobre calidad educativa y de salud y falta de infraestructura eléc-trica, de telecomunicaciones, agua y drenaje van a continuar.

En conclusión, una verdadera reforma hacendaria para que tenga efectos significativos sobre el bienestar de la población y el crecimiento económico debe empezar por una evaluación seria de la eficacia de los programas socia-les y de los distintos programas de gasto público. También debe aumentar de manera sostenida la inversión pública en educación, salud e infraestructura que sean la base para un crecimiento futuro de manera sostenida.


polítIca fIscal y crecImIento económIco

En términos generales, existe un consenso implícito entre economistas acer-ca del papel del gobierno en las economías contemporáneas: éste debe ser proveedor de bienes y servicios públicos. La mayoría de gobiernos también transfieren ingresos de un grupo a otro, normalmente con el propósito de alcanzar igualdad social, o metas menos ambiciosas como la de mejorar el bienestar de los pobres. Los gastos deben ser pagados, lo cual pueden hacer-se mediante el establecimiento de impuestos, o préstamos, o por medio de la impresión de dinero.

Las diferencias surgen cuando se discute el papel del gobierno en el des-empeño macroeconómico de la economía. A riesgo de ser muy simplista, uno puede distinguir dos grandes visiones acerca del papel del estado en la eco-nomía. Por un lado, está la visión que sostiene que cualquier intento del go-bierno por aumentar la demanda agregada, -ya sea mediante una reducción de los impuestos, o mediante un aumento de los gastos de gobierno-, no tiene efectos de largo plazo porque el mayor déficit que resulta de esta política debe ser eventualmente pagado por lo que los impuestos futuros aumentarán. Ante esto, los individuos se adelantan a la acción del gobierno y al mayor aumento del ingreso responden con un aumento de sus ahorros. Esto significa que el consumo privado se contrae, lo cual hace que la política fiscal sea inefectiva.

Desde la otra perspectiva, el gobierno puede jugar un papel más activo en la economía. Taylor (1996), por ejemplo, considera que la política fiscal juega un papel importante dentro de la política de estabilización económica. En una recesión, él argumenta, una reducción en impuestos puede ayudar a levantar la demanda y mitigar la recesión. Un aumento temporal del déficit puede, por consiguiente, hacer menos severa la recesión. De igual manera, en una expansión, una reducción del déficit o un aumento en el superávit puede ate-nuar la expansión y reducir las expectativas inflacionarias. Se distingue dos tipos de política fiscal: la política fiscal discrecional y la política fiscal regla-mentada. La política fiscal reglamentada consiste dejar que los estabilizado-res automáticos entren en funcionamiento según la fase del ciclo económico en que se encuentre la economía. En Estados Unidos, en años recientes la política fiscal discrecional ha sido muy pequeña comparada con el uso de la política fiscal reglamentada.


Desde esta perspectiva, el gobierno puede afectar el desempeño econó-mico mediante el uso de sus instrumentos de política fiscal. En particular, mediante el manejo de las tasas impositivas, las transferencias, los gastos de gobierno, incluyendo la inversión pública. También puede incidir en el des-empeño macroeconómico mediante el manejo de instrumentos orientados a incentivar el aumento de la productividad en determinados sectores econó-micos o regiones, mediante esquemas de incentivos tributarios.

Uno de los más prominentes economistas y autor de la teoría del ciclo de vida del producto, Raymond Vernon, sostenía que una de las razones por la que las empresas norteamericanas llegaron a ser líderes mundiales en in-novación y progreso tecnológico era por el incentivo que el alto poder ad-quisitivo del “típico” consumidor otorgaba a las empresas innovadoras6. En otras palabras, en la medida que las empresas estaban frente a un mercado efectivo amplio, éstas tenían los incentivos para crecer mediante innovacio-nes y cambio tecnológico. El papel positivo del tamaño del mercado en el di-namismo económico de los países fue notado algunas décadas antes por otro economista, Alwyn Young. En efecto, Young (1928) consideraba que retornos crecientes a escala resultaban de la división del trabajo, quien, a su vez, era causada por el tamaño del mercado. El tamaño de mercado era caracterizado por el poder de compra de los consumidores. Un mercado con consumidores que tienen un alto poder de compra inducían una mayor especialización de la mano de obra, lo cual aumentaba la productividad y generaba innovación.

El papel de la demanda efectiva como una condición necesaria para in-centivar la innovación y por lo tanto el crecimiento económico ha sido notado por numerosos economistas desde hace bastante tiempo. En la medida que una alta desigualdad en la distribución del ingreso tiene como consecuencia inmediata reducir el tamaño del mercado efectivo, las empresas domésticas tienen pocos incentivos para aumentar la producción y para innovar. En otras palabras, uno de los grandes obstáculos que enfrenta el gobierno para aumentar la tasa de crecimiento de la economía es la alta desigualdad en la distribución del ingreso.

En la siguiente sección presentamos un análisis de algunas variables des-de la perspectiva de series de tiempo, lo cual esperamos arroje alguna luz

6 Vernon (1966) sostiene que entre los otros elementos que intervienen en el proceso estaba la cercanía entre mercado-ciencia y la existencia de otro tipo de incentivos que permitían a las empresas a decidir invertir en innovación y cambio tecnológico.


sobre si la reforma hacendaria está induciendo cambios en la economía en la dirección esperada; en particular, estamos interesados en ver indicios de cambios en la tasa de crecimiento económico.

desempeño económIco

Esta sección presenta el comportamiento temporal de seis variables claves. Entre las variables que analizamos se encuentran: I) comportamiento de los trabajadores empleados por empresas que no cuentan con nombre ni re-gistro, II) el índice general de actividad económica (IGAE), III) número de trabajadores permanentes y eventuales registrados en el IMSS, IV) compor-tamiento del ISR, IVA e ingresos tributarios totales, V) el coeficiente de Gini.

La figura 1 muestra el comportamiento de la tasa de ocupación en empre-sas informales durante el periodo 2005Q1-2015Q27. Como se observa en la gráfica, el sector no muestra un cambio significativo en su comportamiento después de 2014 con respecto al comportamiento previo a la reforma. Las fluctuaciones que se observan no muestran ese cambio dramático que se hubiera esperado en caso que las medidas implementadas por el gobierno hubiese tenido como consecuencia el movimiento de trabajadores del sector informal hacia empresas registradas en Hacienda. La línea punteada es el componente de largo plazo de la tasa de empleo en empresas informales cal-culada por el filtro Hodrick-Prescott, la cual no muestra nada extraordinario.

7 Se refiere a la proporción de trabajadores que laboran en empresas sin nombre ni regis-tro con respecto a la PEA. Los datos son trimestrales.


Figura 1.Sector Informal: 2005q1-2015q2

Fuente: Elaboración propia utilizando las Bases de Datos de la Encuesta nacional de ocupación y empleo, ENOE (varios años)

Una de las medidas que el gobierno implementó para atraer a los trabajado-res en el sector informal hacia el sector formal fue las facilidades de poder inscribirse al IMSS y tener todas las prestaciones que ésta podía ofrecer. La siguiente figura (Figura 2) muestra la tasa de crecimiento mensual tanto de trabajadores permanentes como de trabajadores eventuales registrados en el IMSS a partir del año 2000. Como se observa que la tasa de variación de los trabajadores eventuales es mucho mayor que la de los trabajadores perma-nentes. En términos generales, no se observa un cambio significativo en el comportamiento de ninguna de las dos tasas de crecimiento a partir de enero 2014. Esto sugiere que las medidas para atraer trabajadores o empresas in-formales han sido mínimas en el mejor de los casos.

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2005q1 2007q3 2010q1 2012q3 2015q1date

informal Tendencia Inf


Figura 2.Tasa de Crecimiento Trabajadores Registrados en IMSS

Fuente: IGAE (INEGI). Elaboración propia.

Ahora analizamos el comportamiento de largo y corto plazo del índice general de actividad económica (IGAE). La figura 2 muestra la tasa de crecimiento mensual del componente de largo plazo del IGAE. Como se puede observar, la tasa de crecimiento muest ra una tendencia decreciente con fluctuaciones que inicia a fines de los 90s. Luego de alcanzar una tasa de crecimiento cer-cana a cero en 2009, el crecimiento muestra cierta recuperación a partir de 2010 para estancarse a partir de 2013. Igual que en el caso de los trabajado-res en el sector informal, los cambios en las tasas tributarias no han tenido el efecto esperado sobre la actividad económica general.

Por otro lado, en lo que respecta al comportamiento del componente de corto plazo (ó cíclico) del índice (Figura 3), observamos que en promedio la amplitud de las fluctuaciones del IGAE alrededor de su tendencia se van ha-ciendo cada vez más pequeñas. Es más, la última etapa expansiva que se inicia a principios de 2013 se trunca a inicios del 2014 para comenzar un periodo de desaceleración.


Figura 3.Tasa de Crecimiento de Largo Plazo de IGAE

Fuente: IGAE (INEGI). Elaboración propia aplicando el filtro Hodrick-Prescott

De manera similar al comportamiento del componente tendencial de la serie, la menor amplitud del componente cíclico del IGAE sugiere que la amplitud de las fluctuaciones se están haciendo cada vez más cortas. Esto estaría indi-cando que la actividad productiva se está volviendo más volátil.

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1995m1 2000m1 2005m1 2010m1 2015m1date


Figura 4.IGAE: Componenete de Largo Plazo del Componenete Cíclico

Fuente: IGAE (INEGI). Elaboración propia aplicando el filtro Hodrick-Prescott

La última (Figura 5) muestra el comportamiento del componente cíclico de los ingresos tributarios totales (ING TRIB), del impuesto sobre la renta (ISR) y el impuesto al valor agregado (IVA). Los montos fueron deflactados por el índice nacional de precios al consumidor y están expresados en logaritmos.

Según podemos observar, tanto el IVA como el ISR presentan fluctuacio-nes alrededor de sus respectivas tendencias. Aún más, ambos componentes muestran una ligera correlación positiva (0.44). A partir del primero de enero de 2014 se observa una convergencia en el movimiento del IVA y del ISR. Sin embargo, el ingreso tributario total muestra un mayor crecimiento que no es explicado ni por el IVA o el ISR. Una posible explicación es que el aumento de los ingresos tributarios obedece al aumento de los otros impuestos que entraron en efecto a partir de esa fecha, en particular, los IEPS.

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1995m1 2000m1 2005m1 2010m1 2015m1date


Figura 5.Componenete Cíclico de los Impuestos

Fuente: Estimados propios usando datos de la SHCP.

En la sección anterior se argumentaba que uno de las mayores restricciones que enfrentan los gobiernos en su afán por aumentar la tasa de crecimiento la economía es la alta desigualdad en la distribución del ingreso. En ese sen-tido, diversos estudios a nivel internacional ubican a México como una de las economías con más alta desigualdad en la distribución del ingreso a nivel internacional.

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1995m1 2000m1 2005m1 2010m1 2015m1date

IVAI SRING TRIB


Cuadro 1.Índice de Gini

País Gini Año

Argentina 44.5 2010

Brazil 53.1 2011

Canada 33.7 2010

Colombia 55.5 2010

Costa Rica 48.1 2010

Honduras 53.4 2010

México 47.2 2010

Perú 44.9 2010

España 35.8 2010

Estados Unidos 41.1 2010

Fuente: Banco Mundial (http://data.worldbank.org/indicator/SI.POV.GINI)

El cuadro 1, presenta el Índice de Gini estimado por el Banco Mundial para un conjunto de países. Para los estándares de América Latina, la desigualdad en México está en el promedio, mientras que cuando se la compara con países industrializados ésta sugiere una desigualdad mucho mayor.

La figura 6, muestra el comportamiento del índice para el periodo 1987Q1-2014Q2. Se estimó el coeficiente de Gini para el sector informal como para el formal.8 Lo que el cuadro indica es que la desigualdad en México muestra una tendencia decreciente desde principios de siglo. La figura muestra que la desigualdad agregada se explica principalmente por la desigualdad que existe en el sector formal de la economía. En el sector informal, los niveles de des-igualdad no son tan pronunciados como en el sector formal.

8 La magnitud del coeficiente de Gini que se presenta en la Figura 6 no es comparable con los estimados presentados por el Banco Mundial principalmente porque las unidades de medida son diferente en ambos casos. Se presenta la figura para ilustrar el comportamiento de la des-igualdad entre el sector formal e informal de la economía.


Figura 6.Gini: Formal e Informal, 1987:1-2014:2

Fuente: estimado propios en base a las Bases de Datos de las ENEUs y ENOEs.

La alta desigualdad en la distribución del ingreso puede ser otro elemento que explique la evasión fiscal. Principalmente, la evasión por el extremo inferior de la distribución. En la medida que las personas no tienen los recursos económi-cos para enfrentar el pago de impuestos, es muy probable que exista una alta tasa de evasión fiscal entre los grupos menos favorecidos económicamente.

a manera de conclusIón

En este ensayo hemos tratado de evaluar si las medidas que implementó el go-bierno en la denominada Reforma Social y Hacendaria pueden eventualmente incentivar a la economía hacia una trayectoria de mayor crecimiento económico.

El resultado del análisis es que las medidas tomadas no representan un cambio significativo con respecto a reformas que realizaron los diferentes go-biernos que antecedieron al del presidente Enrique Peña Nieto. Las medidas tomadas sólo buscan aumentar los ingresos fiscales mediante una amplia-ción de la base tributaria. Aún queda la duda del origen de los nuevos contri-


buyentes porque como vimos el tamaño del sector informal no ha disminuido de manera significativa.

Para que una reforma hacendaria tenga impactos positivos sobre el cre-cimiento económico debe en primer lugar evaluar la pertinencia del gasto público. Hacia donde se dirige y si está o no cumpliendo con los objetivos trazados. Programas ineficientes o ineficaces deben de ser eliminados o mo-dificados de tal manera que los gastos contribuyan a mejorar la calidad de los bienes y servicios públicos que el gobierno provee a la sociedad. No hacer esto, significa que la economía va a continuar en la senda de la mediocridad económica por un largo periodo.

fuentes consultadas

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231

la reforma hacendarIa: su efectIvIdad y prospectIvas

Clemente Hernández Rodríguez*

IntroduccIón

Los detalles de la reforma en México publicada en noviembre de 2013 desper-tó el interés de las empresas y consumidores por sus previsibles impactos. La reforma hacendaria tomó una nueva dirección a finales de 2014 y buscó aumentar la recaudación del gobierno federal, aliviar el déficit público, ade-más, de utilizar el sistema financiero y, reforzar otras reformas, principalmen-te las reformas energética y educativa.

Una meta de la reforma hacendaria y social en México es garantizar un sistema tributario más justo. Para lo cual requiere una estructura fiscal que permita contar con los recursos para construir obras de infraestructura pú-blica. Pretende, además, acelerar el crecimiento y la estabilidad económica, y busca garantizar a todos los mexicanos una red de protección social (gob.mx, 2014).

La pregunta de investigación que conduce a este trabajo es si la refor-ma hacendaria ha sido efectiva. Busco brindar una postura informada de los efectos de la reforma hacendaria implementada en México en meses anterio-res, para ello uso un enfoque keynesiano.

marco teórIco: un enfoque KeynesIano sImple

El modelo keynesiano, es un modelo basado en los principios de la macroeco-nomía que John M. Keynes (Samuelson, 1948) utilizó para identificar el nivel de equilibrio de producción agregada y el ingreso agregado y analizar las in-terrupciones a la oferta agregada y demanda agregada. Por ello, este modelo identifica el equilibrio de la producción agregada e ingreso agregado como la

*Departamento de Administración, Centro Universitario de Ciencias Económico Administra-tivas, Universidad de Guadalajara. Email: [email protected]

232 • Clemente Hernández Rodríguez

intersección de la línea del gasto agregado y su igualdad con la producción agregada (Economicglossary, 2015).

El modelo keynesiano comúnmente se presenta también en forma de in-yecciones y salidas, además del formato estándar de los gastos agregados. Este modelo se utiliza para analizar varios temas importantes y asuntos, inclu-yendo multiplicadores, ciclos económicos, política monetaria y política fiscal.

modelo KeynesIano sImple o de la cruz KeynesIana

El modelo keynesiano simple, también es conocido como modelo del multiplica-dor simple o del multiplicador-acelerador. El modelo asume que hay capacidad de producción no utilizada y que los precios son los de producción. En esa situación, un aumento de demanda puede llevar a un incremento de la produc-ción con un efecto mínimo sobre los precios (que tiene rigidez en el corto plazo).

El modelo keynesiano, en el corto plazo, considera los siguientes supuestos:

• El pleno empleo no es auto corregible y es de corto plazo.

• La política fiscal es significativa.

• Se utilizan políticas expansivas de gasto si la economía está deprimi-da, y contraccionistas de gasto si la economía está sobre estimulada.

• El dinero no es neutral (por lo tanto, sí impacta en la economía).

• El desempleo no se encuentra en su tasa natural y la economía está lejos de llegar a un nivel de pleno empleo.

• Tanto los precios como los salarios son rígidos (fijos en el corto plazo).

• Adicionalmente se asume que tanto la inversión (I) como los gastos de gobierno (G) y las exportaciones (X) son variables exógenas (están de-terminados por factores externos al modelo). Por ejemplo: el gobierno se puede endeudar para invertir (G).

• 233La RefoRma HacendaRia: Su efectividad y pRoSpectivaS

En equilibrio el gasto total planeado en una economía abierta es:

Y= DA≡C + I + G + XN (1)

El consumo de los hogares (C) depende del ingreso disponible (ingresos me-nos impuestos o Y - T = Yd) pero hay un consumo mínimo (sin el cual no se sobrevive). Ese consumo es denominado Consumo Autónomo (C0). Adicional-mente no todo lo que recibe como ingresos se utiliza inmediatamente en con-sumo. Una fracción ya sea se ahorra o se mantiene en los bolsillos, como re-serva líquida. Esa fracción depende de la propensión marginal a consumir (b).

El modelo keynesiano viene en tres variaciones básicas designadas por el número de sectores macroeconómicos incluidos—usando dos sectores, tres sectores, y cuatro sectores.

Usando dos sectores, la función de consumo sería:

C = C0 + bYd (2)

Ahora, si la economía estuviera en equilibrio general o walrasiano, el consu-mo o demanda agregada sería equivalente a la producción agregada, o sea todo lo producido seria consumido y todos los ingresos sólo vendrían de lo que se vende. Si representamos gráficamente lo anterior, en la Figura 1, eso constituiría una línea recta bifurcando (en un ángulo de 45 grados) el rectán-gulo delineado por línea vertical que representa la demanda agregada y la horizontal que representa el producto (o ingreso) agregado (línea azul o pun-teada en el diagrama). Es decir, a cada aumento en una unidad del ingreso, existiría un aumento de una unidad en el consumo.


Figura 1.El Aspa keynesiana

En esa economía el ingreso del conjunto de la población sólo puede venir de la suma de todo lo que se haya gastado en consumo (C), el consumo de unos es ingreso de otros, más lo que sea que el gobierno gaste (G) más lo que se compra (neto) del extranjero (X-M) y lo que se invierta (I). Ese ingreso agrega-do (Y) constituye entonces la demanda agregada (DA en la Figura 1).

La segunda línea (roja o continua en el diagrama) representa la situación real. En el caso de que sólo el consumo depende del ingreso, como se espe-cifica en la ecuación (2) su origen está determinado por el gasto autónomo y su pendiente por la b: por cada variación de una unidad en el producto/ ingreso (eje horizontal) hay una variación en el eje vertical (consumo) que es una fracción de esa variación en el ingreso. El punto en el cual las líneas se cruzan representa el punto de equilibrio para esa segunda línea. Puntos a la izquierda del cruce representan un consumo mayor al de equilibrio dada la producción (financiada ya sea por ahorros anteriores o crédito). Puntos a la derecha representan un consumo inferior: se puede considerar que se están


pagando deudas anteriores o ahorrando/manteniendo en los bolsillos por so-bre lo necesario para mantener equilibrio dado el nivel de producción. Se co-rre el riesgo que las empresas reduzcan producción a fin de lograr equilibrio.

Suponiendo que los impuestos son T = tY, donde t es la tasa porcentual de los impuestos (t). La función de consumo ahora sería:

C = C(Yd) =C(Y -T) = C0 + b(Y - tY) = C0 + b(1–t)Y (3)

En una economía abierta, es decir, en la que sí hay intercambios con otros países o economías. Las exportaciones netas de bienes y servicios (XN) vienen de la diferencia entre las exportaciones totales del país y las importaciones totales.

XN= X-M=X-mY (4)

De éstas las importaciones dependen del ingreso. La propensión marginal a importar (m) es el cambio en las importaciones causado por un cambio de $1 en el ingreso.

Ahora utilizando las propensiones marginal a los impuestos (t), y margi-nal a importar (m), el funcionamiento del multiplicador permanece esencial-mente igual al multiplicador de una economía cerrada, que es igual a 1/(1-b), pero su formulación nos permite considerar la influencia de fugas financieras (escapes) en la economía:

(5)

En la cual la expresión constituye el multiplicador keynesiano compuesto o completo para una economía abierta.

Si consideramos el efecto de transferencias o cualquier inyección mone-taria indirecta (tal como los impuestos) obtenemos

(6)


Nótese que este multiplicador es negativo porque implica un incremento en el factor principal, digamos los impuestos.

Finalmente tenemos el multiplicador si el gobierno aumenta tanto sus gastos como los impuestos (a fin de pagar por ese incremento en gastos), es decir, cuando el gobierno aumenta el gasto público y, simultáneamente, aumenta los impuestos en exactamente la misma cantidad (DT = ∆G). Este es llamado efecto de Haavelmo (1960) o multiplicador de finanzas balanceadas:

(7)

Desarrollando ese último, se puede ver que el efecto es positivo aún cuando el gobierno incremente tanto sus gastos como los impuestos (en contraste con el efecto multiplicador en una economía cerrada que es la unidad). El efecto de un aumento sostenido en el gasto (o inversión) del gobierno sobre los ingresos, es decir, el multiplicador — es menor en una economía abierta que en una economía cerrada. La razón es que cuando se aumenta el gasto (o inversión) del gobierno y los ingresos y el consumo aumentan, algunos de los gastos en consumo adicional que resultan están en productos extranje-ros y no en bienes y servicios producidos en el país. La situación contraria (disminución tanto de gastos como impuestos) tiene un efecto negativo en la economía: disminuye Y.

el modelo Is-lm

La curva IS representa los puntos de equilibrio en la parte real (o no finan-ciera) de la economía. Teniendo en cuenta las expectativas sobre los ren-dimientos de la inversión fija, cada nivel de la tasa de interés real (r) va a generar un cierto nivel de inversión prevista fija y otros gastos de intereses sensibles: menores tasas de interés fomentan la inversión fija y similar. El ingreso estará en equilibrio para una tasa de interés dado porque el ahorro que los consumidores y otros actores económicos deciden hacer es igual a la inversión. El efecto multiplicador de un aumento de la inversión fija como resultado de una menor tasa de interés aumenta el PIB real. Esto explica la pendiente descendente de la curva IS. En resumen, esta línea representa la


relación de causalidad entre la caída de las tasas de interés y al aumento de las inversiones previstas fijas que provocan el aumento del ingreso nacional y la producción.

La curva IS se define por la ecuación (Hernández, 2010):

Y ≡C0 + b(1 –t)Y + I(r) + G0 + (X0 – mY+ Y[e(P*/P)]) (8)

Donde Y representa el ingreso, C(Y - tY) representa el gasto del consumidor como una función creciente del ingreso disponible (ingresos, Y, menos im-puestos, tY, que a su vez dependen de manera positiva de los ingresos), I(r) representa inversión como una función decreciente de la tasa de interés real, G0 representa el gasto del gobierno, y (X0-mY+ Y[e(P*/P)]) representa las ex-portaciones netas como una función decreciente del ingreso (mayor a menor porque las importaciones son una función creciente de los ingresos) y depen-diendo del tipo de cambio, y la razón de precios relativos (P*/P).

Por otro lado, la curva LM se define matemáticamente por la ecuación

M/P = L (r, Y), (9)

Donde se representa la oferta de dinero como la cantidad real M/P (en con-traste con el importe nominal M), donde P representa el nivel de precios, y L es la demanda real de dinero, que es una función de la tasa de interés r y el nivel de del ingreso real Y.

Para simplificar, sea L(r, Y) = rY/(1+r)

M/P = Y[r/(1+r)] (10)

La curva LM muestra las combinaciones de tasas de interés y los niveles de ingreso real para los que la oferta de dinero es igual a la demanda de dinero, es decir, en los cuales el mercado monetario está en equilibrio.

Además, Las empresas producen el producto agregado usando capital fí-sico (K), trabajo tanto capacitado como mano de obra (L), dinero (M), recursos


naturales (N) y otros insumos (O). De modo tal que la oferta agregada queda establecida como

Y = F (K, L, M, N, O), donde F’(.)>0 (11)

Así que para el caso exclusivo de la productividad laboral ésta tiende a ser igual a los salarios reales,

F’ (L)= (W/P) (12)

Este trabajo presenta un análisis sobre los aspectos vinculados al gasto pú-blico dentro de la Reforma Hacendaria en el contexto de una economía con rasgos recesivos como la mexicana, utilizando el modelo IS-LM para conocer los efectos que una política expansiva de gasto público tendría sobre los prin-cipales agregados económicos en el corto plazo.

Aunque el modelo keynesiano se usa principalmente para analizar cues-tiones acerca de cómo variaciones del gasto o consumo influencian el ingre-so, en este estudio usaremos este acercamiento para evaluar los efectos de una reforma hacendaria como la que se ha llevado a cabo en México.

Los plazos de los efectos de una reforma hacendaria como la planteada en México se dividen en: corto plazo, menos de un año, y largo plazo, más de cinco años; el lapso entre uno y cinco años es plazo mediano. Los efectos se resumen en la Cuadro 1

Cuadro 1.Efectos de un aumento en la tasa de impuestos en un modelo keynesiano

Fuente: Elaboración propia basándose en los resultados del modelo keynesiano.

Variables Corto plazo Largo plazo

Empleo 0InversiónConsumo 0Producto 0Salario real 0Tasa de interésTipo de cambioPrecios


En el contexto de una economía nacional recesiva como la de México, donde se pretende incrementar el gasto social a través del seguro al desempleo, y la cobertura universal en salud partiendo de objetivos recaudatorios ambi-ciosos como los propuestos en la Reforma Hacendaria y Social, es previsible que las fuentes de ingresos de consumidores y empresarios se depriman aún más porque, aunque exista crecimiento por el aumento en el gasto en el corto plazo, de acuerdo al enfoque keynesiano éste será insostenible y fugaz, carac-terizado por salarios situados por debajo del nivel inflacionario, mismos que impactarán a una baja en el consumo, desestimulando con ello a la inversión en el largo plazo. En un contexto de oferta agregada disminuida, habría una caída en el producto agregado y un aumento de los precios.

A su vez, la inflación traerá consigo mayores costos de producción y por lo tanto, mayor desempleo y mayor pobreza, reafirmando así el carácter in-sostenible del gasto aumentado.

¿efectIvIdad de la reforma hacendarIa?

En esta sección, me aproximo a la efectividad de la reforma hacendaria ha-ciendo un análisis por temas que surgen de interacciones estratégicas de la reforma hacendaria cómo se representan en el Cuadro 2.

Cuadro 2. Interacciones estratégicas de la reforma hacendaria

Fortalezas Debilidades

Beneficios potenciales para la ciudadanía Reformas que reproducen el pasado

Efectos positivos en los sectores social y económico

Efectos no positivos directos en su campo y sus efectos no positivos indi-rectos en otros campos

Factores y condiciones necesarias para su viabilidad, efectividad y éxito

Omisiones de la reforma

Factores facilitadores de su implementación Obstáculos posibles


Oportunidades Amenazas

Interdependencias e integración entre las reforma

Vulnerabilidad de las reformas ante factores exógenos

Ámbitos o circunstancias en que interactúa o está relacionada con las demás reformas

Nuevos indicadores que deben ser creados a raíz de las reformas

Reorganización/coordinación de la adminis-tración pública para la implementación de las reformas

Fuente: Elaboración propia.

fortalezas de la reforma hacendarIa

Los temas relacionados a la fortalezas de la reforma hacendaria incluyen los beneficios potenciales para la ciudadanía, los efectos positivos en los sectores social y económico, los factores y condiciones necesarias para la viabilidad, efectividad y éxito de la reforma hacendaria, y los factores facilitadores de su implementación.

¿Cuáles son los beneficios potenciales para la ciudadanía? Un primer benefi-cio para la ciudadanía con la reforma hacendaria (tal como está propuesta) es que no habrá impuesto al valor agregado (IVA) a alimentos y medicinas, tema sensible al ser consumibles básicos. Además al desaparecer el Impuesto Em-presarial a Tasa Única (IETU) y el Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE), los emprendedores reducirán los cálculos contables para su declaración de impuestos, impactando positivamente en su productividad.

¿Qué efectos en los sectores social y económico podrían observarse? Entre los efectos que trae consigo la Reforma Hacendaria está que:

• Empresas. Se cobrarán impuestos a las empresas por las utilidades que obtengan en la bolsa de valores. Para ampliar la base de contribu-yentes, las obligaciones de los emprendedores y nuevos incorporados al sistema tributario sólo se incrementarán de manera gradual. - La


nueva ley sobre el Impuesto sobre la Renta (ISR) se reduce de 295 artículos a 186.

• Energéticos. Se elimina el subsidio a las gasolinas y el diesel de mane-ra gradual. El nuevo régimen fiscal para Pemex será equiparable a los regímenes de las petroleras extranjeras.

• Telecomunicaciones: Se entregarán diez millones de televisores a fa-milias de escasos recursos para que puedan contar con señal digital.

• Seguridad social. Se reforman los artículos 4o y 123o constitucional para dar seguro de desempleo y pensión universal a los trabajadores mayores de 65 años, en lo que denominó un nuevo sistema de seguri-dad social universal. El nuevo régimen de incorporación busca sumar a los negocios a la formalidad. Los trabajadores de empresas recién incorporadas al sistema tributario tendrán seguro social a cuotas re-ducidas. Un seguro al desempleo que apoye el ingreso de aquellas personas que hayan perdido su trabajo, independientemente de su condición social o estatus laboral.

• Inversiones. Se amplía la inversión en ciencia, tecnología e innova-ción. Mayor inversión para la educación media y media superior. Se impulsará la creación de más escuelas de tiempo completo, y se bus-cará otorgar más becas en todos los niveles. Es interesante el interés en la inversión en infraestructura ferroviaria: se planea construir la línea Ferroviaria Chiapas-Mayab, con la inversión de seis mil millones de pesos, el libramiento ferroviario de Celaya, Guanajuato, con cinco mil millones además de la línea 3 del tren eléctrico de Guadalajara.

• ¿Cuáles son los factores y condiciones necesarias para su viabilidad, efectividad y éxito? Establecer un techo de gasto corriente para generar aho-rro en la parte alta del ciclo económico. Los excedentes se destinarían en 75% al Fondo de Ahorro Soberano. Se prevé un déficit presupuestario equivalente al 1.5% del PIB estimado, un endeudamiento interno neto del gobierno federal hasta por $550,000,000,000 y un endeudamiento externo neto del sector pú-blico hasta $10,000,000,000.


En el esquema de seguridad social, se podrán beneficiar los residentes en el país mayores de 65 años que tengan un ingreso mensual igual o inferior a 15 salarios mínimos, que no reciban actualmente una pensión contributiva, y que a partir de la entrada en vigor de la Ley, no se pensionen bajo un régimen de reparto del IMSS, del ISSSTE o de las entidades paraestatales. Para conservar el derecho a recibir el pago de la Pensión Universal, los beneficiarios deberán atender los esquemas de prevención en materia de salud pues será un benefi-cio complementario a las pensiones del sistema de ahorro para el retiro.

El seguro de desempleo sería financiado a través de contribuciones patro-nales ligadas al empleo formal y estará reforzado con recursos presupuestales del Estado. Podrán acceder a la prestación todos aquellos desempleados del sector formal (permanentes o eventuales) independientemente de la situación que haya originado el episodio de desempleo. Se otorgará un piso de beneficio equivalente a un mes de salario mínimo hasta por seis meses (Gob.mx, 2014).

¿Cuáles son los factores facilitadores de su implementación? La hacendaria es una reforma que pretende simplificar. Se elimina el IETU e IDE, impulsa refor-mas para automatizar trámites ante el SAT; y propone una nueva Ley del ISR.

oportunIdades de la reforma hacendarIa

Los temas relacionados a las oportunidades de la Reforma Hacendaria tienen que ver con las interdependencias e integración entre las reformas, los ám-bitos o circunstancias en que esta reforma interactúa o está relacionada con las demás reformas, los nuevos indicadores que deben ser creados a raíz de esta reforma hacendaria, y la reorganización y/o coordinación de la adminis-tración pública para la implementación de la reforma hacendaria.

¿Cuáles son las interdependencias e integración entre las reformas? Hay un impacto directo en los resultados de las reformas financiera, energética y educativa. Por ejemplo, si la reforma financiera resulta exitosa, habrá mayor posibilidad de obtener crédito y se formalizarán más micros pequeñas y me-dianas empresas (MIPYMES). La penetración del crédito por parte de la banca privada fue el 22% del PIB del 2014 en México. Respecto a los beneficios de la


reforma energética no se prevén resultados hasta 2017 debido a los precios bajos de los hidrocarburos.

¿En qué ámbitos o bajo qué circunstancias interactúa o está relacionada esta reforma con las demás? Al ser una reforma relacionada al gasto impacta la ejecución de las otras reformas. Por ejemplo, al pretender ser una reforma verde y de salud, habrá impuestos al carbono; a plaguicidas así como a bebi-das azucaradas.

¿Qué nuevos indicadores deben ser creados a raíz de las reformas? Una Re-forma Fiscal eficiente, debe incluir en su amplio espectro el análisis no sólo los impuestos que habrán de modificarse a determinadas tasas, sino más de fondo, la realidad de los contribuyentes como fuentes de ingreso y los volúmenes de gasto público aplicados en áreas estratégicas que promueva realmente el crecimiento económico del país y el bienestar social de sus ciu-dadanos. El análisis del gasto público no sólo debe estudiar el grado en que se alcanzan sus propósitos, sino también la incidencia y el exceso de carga de cada programa. El diseño de programas de seguridad social como los que plantea la Reforma Hacendaria y Social, involucran un intercambio entre pro-tección y distorsión, que es análogo al que ocurre entre las consideraciones de eficiencia y de distribución en materia de tributación.

¿Requiere la implementación de la Reformas Hacendaria de una reorganización/coordinación de la administración pública?Para llevar a cabo en forma eficiente la Reforma Hacendaria se requiere crear un sistema di-gital abierto y gratuito para el cumplimiento fiscal de las MIPYMES, lo que facilitará y simplificará el pago de sus impuestos. Un tema pendiente es el de la transparencia en la ejecución del gasto (vinculado al Sistema Nacional Anticorrupción; un ejemplo se halla en las bases de licitación para la cons-trucción del tren rápido entre las ciudades de México y Querétaro que tuvo que cancelarse).


debIlIdadesde la reforma hacendarIa

En el lado de las debilidades está que la Reforma Hacendaria reproduce el pasado, surgen además con ella los efectos no positivos incluyendo aquellos que son efectos directos en su campo y sus efectos indirectos en otros cam-pos, las omisiones y los obstáculos posibles de esta reforma.

¿Es la Reforma Hacendaria discontinua con el pasado o lo reproduce? La Re-forma Hacendaria incluye una serie de modificaciones fiscales concernientes a incrementos en la plataforma de los impuestos al ingreso, por medio de reducciones a las exenciones, deducciones y tratamientos preferenciales. No obstante, reproduce el pasado en que siguen siendo los contribuyentes cauti-vos los que contemplan un aumento en los impuestos que pagan.

¿Cuáles son los efectos directos en su campo y sus efectos indirectos en otros campos? Entre algunos efectos directos en el campo hacendario se hallan:

• Primeramente, para quienes participan en el mercado bursátil, se propone gravar el 10% de las ganancias que obtengan quienes están considerados como personas físicas en la Bolsa Mexicana de Valores. Igualmente se contempla un impuesto del 10% en el total del reparto de utilidades (cantidad recibidaal laborar en una empresa privada).

• Reducciones a las exenciones, deducciones y tratamientos preferen-ciales. Por ejemplo, se estima que el cambio de 11% a 16% del IVA en la zona fronteriza norte afectó a 2,500 empresas formales en 2014 (El Universal, 2015a)

• Dueños de empresa bajo el Régimen de Pequeños Contribuyentes (Re-pecos), pagarán el IVA bajo el régimen general.

• Para los usuarios de instituciones financieras que obtengan créditos hi-potecarios (es decir, al comprar casa), la reforma busca añadir un im-puesto adicional del 16% sobre el costo de la propiedad y los intereses ge-nerados mensualmente. Si no compras una propiedad, pero pagas renta, también te verás afectado con un impuesto del 16% en tu pago mensual.


• A lo anterior se debe añadir un 16% más en alimentos para mascotas, bebidas alcohólicas, bebidas saborizadas, chicles, así como un grava-men a las colegiaturas de escuelas privadas. Un 16% de impuesto a conciertos y espectáculos públicos, excepto el circo y el teatro. Además de aplicar el 23% de ISR a todos los espectáculos en campos deportivos.

¿Cuáles son las omisiones de la Reforma? Una Reforma Hacendaria que no contemple una evaluación minuciosa sobre la calidad del gasto público está destinada al fracaso como reforma fiscal. Cuando los recursos fiscales están mal orientados hacia un gasto público improductivo el problema es aún ma-yor porque se reproduce los lastres económicos (como la pobreza).

Hay baja capacidad del gasto público en México para tener un efecto redistribu-tivo, garantizar bienes públicos con calidad, y ejercer las funciones de autoridad efectivamente. Es necesario canalizar recursos que no redistribuyen el ingreso como es el caso de SAGARPA otorgando recursos a grandes productores.

Los programas focalizados, es decir, aquellos dirigidos a grupos específi-cos de la población, constituyen el grupo con la vinculación más directa hacia las necesidades que se busca atender. Incluso entre los programas focaliza-dos, se observan brechas importantes entre los de mayor efectividad para lograr llevar los beneficios a la población objetivo (Oportunidades, Piso Firme, PET); los de casi nula efectividad (Liconsa o Hábitat); y los que se concentran en los grupos de mayores ingresos a pesar de aplicar mecanismos de focali-zación (Opciones Productivas y el subsidio al empleo).

En el caso del programa mejor dirigido a la población objetivo, Oportu-nidades, los errores de exclusión e inclusión son notables: sólo 44% de sus transferencias llega a la población pobre (primer quartil), y cerca de 40% de la población pobre no está cubierta por el programa. El gasto social en términos absolutos en México resulta altamente regresivo, porque paradójicamente beneficia en mayor medida a los sectores menos pobres.

Existen Programas paternalistas y clientelares como el Programa de Co-medores Populares con cobertura menor a 1 millón de individuos. No obstan-te, ha habido un avance nulo en Hambre Cero, con 2 millones más de pobres mexicanos (CONEVAL, 2015).


Se necesitan, entonces, programas integrados de amplia cobertura, con mecanismos de ejecución y evaluación, con vigilancia ciudadana y rendición de cuentas. El análisis de los efectos de estos programas sobre gasto público en México resulta imprescindible

La prioridad debe ser la inversión, pero se presta al despendio y a la co-rrupción por fondos pocos transparentes manejados en forma discrecional. En ocasiones es aceptable un gasto corriente efectivo en sectores como en salud (no en burocracia): médicos, enfermeras, mantenimiento de los equi-pos, etc. Además, menores estímulos a la inversión en investigación, ciencia y tecnología, así como una educación en todos los niveles carente de calidad y propósito, perpetúan la pobreza y el atraso del país, cuando lo razonable sería gastar en éstos rubros, que son justamente los verdaderos propulsores del crecimiento.

¿Cuáles son los obstáculos posibles de su implementación? La Reforma Ha-cendaria es una reforma que pretende formalizar. Incluye un Régimen de In-corporación Fiscal, un Régimen de Incorporación a la Seguridad Social, y dis-minuye las cuotas de seguridad social. Con el Régimen de Incorporación a la Seguridad Social, se busca hacer más sencillo el contratar nuevos empleados, y por supuesto, atraer nuevo talento.

Respecto a la factibilidad del Régimen de Incorporación Fiscal vale la pena cuestionarse si ¿tendrán los nuevos emprendedores, o los negocios informa-les, incentivos suficientes para integrarse al sector formal, ya que inicialmen-te no pagarán impuestos, y sus obligaciones sólo habrán de incrementarse de manera gradual?

A modo de respuesta: Entre julio de 2014 y julio de 2015 hubo un incre-mento del 19.5% en la demanda por dinero en efectivo, en contraste con un aumento del 5.8% entre enero de 2013 y enero de 2014 (El Universal, 2015b). Esto indica que la economía ha virado a la informalidad, pues prefiere tenen-cias en efectivo. El tener más efectivo tiene implicaciones negativas, pues permite lavar dinero, usarlo en hacer pagos para corromper reguladores o autoridades y es símbolo de evasión de impuestos, dado que se está dispues-to a cobrar y pagar en efectivo.


amenazas a la reforma hacendarIa

Una amenaza a la Reforma Hacendaria es la vulnerabilidad de la misma ante factores externos.

¿Cuál es la vulnerabilidad de las Reforma Hacendaria ante factores exógenos? Hay tres temas relevantes que se ven impactados por el ambiente económico internacional: los precios del crudo, las tasas de interés y el tipo de cambio.

Puesto que los ingresos petroleros son parte fundamental de los ingresos públicos, unos precios de petróleo crudo a la baja generan una política res-trictiva de gasto. Una baja contribución del gasto público y el recorte al gasto afectaron como era previsible al crecimiento de la economía mexicana en el primer trimestre del año 2015.

Entre los riesgos globales, los países emergentes tendrán episodios de volatilidad una vez que Estados Unidos modifique su política monetaria.

El Banco de México aclaró su objetivo de aumentar su tasa de interés cuando lo haga la Reserva Federal (Fed). Esto es un cambio significativo de dirección, pues en 2013 y 2014 el banco central ya hizo tres reducciones de su tasa de 4.0% a 3.0%, aun cuando la inflación estuvo aumentando hasta febrero de 2014.

El mal desempeño de Estados Unidos afectó el comportamiento de la economía mexicana, lo cual se refleja en un bajo dinamismo comercial. Con esto, la tasa de crecimiento anual de las exportaciones e importaciones de mercancías acumuladas de enero a abril de 2015 fue de -1.2% y 0.0%, res-pectivamente. Se ha contraído el valor de las exportaciones petroleras en el primer semestre de 2015, además de que el desempeño de las exportaciones no petroleras ha sido moderado.

El efecto de una política fiscal restrictivaen el crecimiento se magnifica porque la caída de precios del petróleo deterioró los términos de intercambio de toda la economía. Si, además, para compensar el flujo de ingreso fiscal que se perdió, se aumentan los impuestos, la política fiscal se torna mucho más restrictiva.

Esto no cambia el hecho de que mucho gasto se puede y debe recortar por estar mal utilizado, pero eso es otra discusión. En los agregados macro-económicos endurecer al mismo tiempo la política fiscal y la política mone-


taria va contra el crecimiento. En el presente el crecimiento sigue débil (en menos de 3% anual).

El Banco de México debe preocuparse por el aumento de la deuda cuan-do haya aumento de tasas de interés y plantear la necesidad de estabilizar la relación deuda a PIB en niveles sostenibles en el largo plazo.

Si se piensa que esto ayudaría a fortalecer el tipo de cambio, el resultado puede ser contraproducente, si el crecimiento no mejora y se inhibe el apetito de invertir en México. La depreciación del peso frente al dólar tiene especial impacto en los importadores y consumidores de bienes importados.

Desde la visión de los administradores públicos la Reforma Hacen-daria debiera significar recaudar más ingresos, lo que ocurre con más de $200,000,000,000 recaudados en 2014.

No obstante, desde el punto de vista de las familias y empresas, es que ante mayores impuestos, su consumo se vea disminuido, y que ese impacto nega-tivo sea compensado con un gasto de gobierno que conlleve efectos positivos.

prospectIvas macreoconómIcascon la reforma hacendarIa?

México es el país que menos recauda en términos porcentuales de su Pro-ducto Interno Bruto entre los países que pertenecen a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico(OCDE), , con un total de 19.6% de su PIB; por ello, aunque el país cumpliera con cada una de las expectativas en recaudación de impuestos generadas por la reforma hacendaria, sólo sería el penúltimo en el ranking de la OCDE (2015).

La política fiscal se apretó mucho desde el aumento de impuestos en 2014. Con el incremento de ingresos tributarios ese año de $246,000,000,000 al ajuste fiscal de 1.4% del PIB fue alto. Y sigue en aumento, pues hasta mayo de 2015, dichos ingresos aumentaron en $255,000,000 sobre el mismo periodo de 2013, aunque los gastos de gobierno subieron más de $400,000,000,000.

Un argumento fue que el aumento de impuestos era necesario para com-pensar la baja del ingreso petrolero. Sin embargo, la caída de derechos de hidrocarburos sólo fue de $81,000,000,000 (-0.5% del PIB) en 2014, sin incluir la compensación por las coberturas. Hasta mayo de 2015 dichos derechos y pagos al Fondo Mexicano del Petróleo siguieron bajando. Pero, aun así, su


caída fue menor en $86,000,000,000 al aumento de ingreso tributario.El gobierno ya anunció una reducción de gasto de 0.7% del PIB en 2015 y

otra de 0.9% en 2016. Es cierto que la deuda pública aumentó en alrededor de 5 puntos porcentuales en dos años a 40% del PIB y que el déficit la sigue au-mentando. Sin embargo, una lección del periodo posterior a la gran recesión de 2008-09 es que aún con endeudamientos públicos cercanos o mayores a 100% del PIB (Estados Unidos, Inglaterra, Francia, Austria y otros países), los bancos centrales han mantenido su política monetaria laxa cuando la política fiscal se ha endurecido.

En los próximos meses se espera ver una recuperación en la actividad económica, lo cual marca una gradual recuperación del producto interno bru-to en México, después de que en 2013 y 2014 se tuvieron crecimientos por debajo del promedio de los últimos 30 años.

A pesar de la debilidad económica que ha tenido el país no hay indicios para que se presente un escenario de crisis, ya que se ha mantenido la disci-plina fiscal en términos de un déficit público manejable y además hay forta-leza en los indicadores macroeconómicos. Se espera un crecimiento de alre-dedor de 2.5% del PIB en 2015, con una inflación de 2.6%. Para 2016, el banco estima un aumento en la actividad económica de 2.7%, con una inflación de 3.3%, la cual se verá presionada por el desempeño en el tipo de cambio. Sobre el tipo de cambio, se espera que, a pesar de llegar a los 17 pesos por dólar en el segundo semestre de 2015, cierre 2015 alrededorde los 15 pesos por dólar

Los riesgos que podrían afectar el crecimiento son una mayor caída en el precio del petróleo y una lenta recuperación en Estados Unidos. En contraste, una buena ejecución de las reformas, con resultados favorables de los pro-yectos energéticos de la Ronda 1, beneficiarán a la economía mexicana. Las perspectivas de mediano plazo del crecimiento económico no cambian. Las reformas podrían contribuir a alcanzar un crecimiento en torno a 4% en el mediano plazo toda vez que se estima una recuperación del precio del petró-leo. Esto permitiría que la reforma energética del país siguiera su curso y el sector público continuara con su importante plan de infraestructura.


conclusIones

La meta de este artículo fue brindar una postura informada de los efectos de la reforma hacendaria implementada en México en meses anteriores. Con esa finalidad se usó un enfoque keynesiano.

A la pregunta expresa de si ha sido efectiva la Reforma Hacendaria, la res-puesta es que depende de la perspectiva que se analice. Por un lado, desde la visión del gobierno la reforma hacendaria permitió recaudar más ingresos vía impuestos. La recaudación en el 2014 aumentó en doscientos mil millones de pesos (un 1.4% del PIB), pero los gastos de gobierno subieron en el doble de esa cantidad. Por el otro lado, desde el punto de vista de las familias y em-presas, es mayores impuestos disminuyeron el consumo, y existe la queja de que el gasto de gobierno no necesariamente ha tenido efectos positivos.

En este mismo sentido, la mayor pobreza se reforzará con una política ex-pansiva de gasto mal diseñada, considerando que el gasto social carece de un componente productivo que lo justifique y que éste no es eficiente por un lado, y que el gasto económico, por otro lado, no se orienta hacia sectores estratégi-cos que dinamizan el crecimiento económico efectivo. Esto nos muestra que el análisis de los efectos del gasto público en México resulta imprescindible.

fuentes consultadas

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Economicglossary (2015), Definición económica del Modelo Keynesiano. Ac-cesado Junio 25, 2015. En: http://glossary.econguru.com/economic-term/Keynesian+model

El Universal (2015a) El Universal, 6 de septiembre de 2015. Accesado Sep-tiembre7, 2015. En: www.eluniversal.com.mx/

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Gob.mx (2014). Página web del Gobierno de México sobre la Reforma Hacen-daria. Reforma de la Hacienda Pública. Accesado Febrero 26, 2015. En: http://reformahacendaria.gob.mx/

haavelmo, T. (1960), A Study in the Theory of Investment, The University of Chicago Press.

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samuelson, P. (1948). Economics: An Introductory Analysis, 1ª edición, Mc-Graw-Hill.

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el sIstema nacIonal antIcorrupcIón y la vIgIlancIa al gasto federalIzado

Antonio Ruíz Porras*

Nancy García Vázquez**

IntroduccIón

Una de las últimas reformas estructurales promulgadas por el gobierno de En-rique Peña Nieto fue la creación del Sistema Nacional Anticorrupción. Dicho Sistema se presentó como una nueva forma de coordinación entre las instan-cias federales y las subnacionales para combatir la corrupción. Del conjunto de reformas estructurales, la creación del Sistema Nacional Anticorrupción se presentó como la doce (Presidencia, 2015), y devino en un contexto político muy posterior al primer gran bloque de modificaciones constitucionales que inauguraron la administración del presidente.

La principal contribución del análisis que aquí se desarrolla es mostrar cómo ha sido la vigilancia del gasto federalizado en las entidades mexicanas. Ello a fin de cuantificar el tamaño del reto que representará la implementa-ción de esta reforma estructural. Más aún, la discusión de este trabajo parte de la relación entre la Auditoría Superior de la Federación y las entidades federativas a fin de establecer un posible escenario cómo será necesaria una nueva articulación con el denominado Sistema Nacional Anticorrupción.

El artículo se estructura en cuatro apartados. En el primero de ellos se discute la relevancia del gasto subnacional cuyo origen es el sistema intergu-bernamental de transferencias. En el segundo se muestra la evolución del marco institucional para la vigilancia del gasto público federalizado. En el tercer apartado se presenta evidencia de cómo se ha incrementado el gasto público y cuál ha sido la capacidad institucional para vigilarlo. En un cuarto y último apartado se presentan las conclusiones.

* Email: [email protected]. Profesor-investigador. Dirección: Departamento de Méto-dos Cuantitativos. Universidad de Guadalajara-CUCEA. Periférico Norte 799, Núcleo Universita-rio Los Belenes. CP 45100. Zapopan, Jalisco, México.

** Email: [email protected]. Dirección: Departamento de Po-líticas Públicas Locales. El Colegio de Jalisco. 5 de Mayo 321. CP 45100. Zapopan, Jalisco, México.

254 • Antonio Ruíz Porras • Nancy García Vázquez

el sIstema Intergubernamental de transferencIas y su supervIsIón

Fiscalmente, las políticas de transferencias buscan compensar las disparida-des socio-económicas regionales que existen un país mediante recursos del gobierno central. Estos recursos son conocidos como transferencias intergu-bernamentales. Para lograr este objetivo, los gobiernos de menor nivel ceden facultades recaudatorias a cambio de dichas transferencias.

Los recursos fiscales que van del gobierno federal hacia los gobiernos de menor nivel conllevan a la redistribución de recursos entre las distintas regiones que integran a los países. En este contexto, las teorías de la des-centralización fiscal señalan que los criterios de equidad y eficiencia deben prevalecer en la asignación de transferencias para resarcir las disparidades regionales (Musgrave, 1959; Boadway y Shah 2009).

Las transferencias intergubernamentales se clasifican en dos categorías: de propósito general –no condicionadas- y de propósitos específicos –con-dicionadas-. Las transferencias de propósito general no tienen requisitos u orientaciones determinadas, aunque sí pueden estar reguladas. Básicamente cumplen la función de preservar la autonomía local y mejorar la equidad in-terjurisdiccional (Boadway y Shah 2009:45). Las transferencias de propósito específico proporcionan incentivos para que los gobiernos se comprometan a promover programas o actividades determinadas. Usualmente, la asignación de estas transferencias se condiciona a alcanzar resultados y metas con res-pecto a la provisión de ciertos bienes o servicios que se consideran estratégi-cos (salud, educación, alimentación, etcétera).

La teoría de la elección pública analiza los sistemas de transferencias intergubernamentales con base en el enfoque del agente-principal (Oates, 2005:349). En este enfoque se asume que el desempeño de los sistemas de transferencias depende de los incentivos fiscales y políticos que enfrentan los gobiernos locales. Por tanto, se cuestiona el supuesto que el gobierno central es un planeador social benevolente ajeno e indiferente ante las dinámicas po-líticas de los distintos niveles de gobierno. Este enfoque es relevante porque define los modelos de descentralización fiscal de segunda generación.

En la teoría del agente-principal, el gobierno central es quien delega la ejecución de políticas públicas o el cobro de impuestos a jurisdicciones te-rritoriales de menor nivel. Por tanto, los gobiernos subnacionales y locales

• 255El SiStEma NacioNal aNticorrupcióN y la VigilaNcia al gaSto FEdEralizado

actúan como agentes con facultades diferenciadas. Así, la asignación de las transferencias se define mediante convenios entre el gobierno central y los gobiernos de menor nivel, bajo la consideración de que dichos convenios pueden lograr la eficiencia en la distribución de los bienes públicos. El su-puesto implícito es que los gobiernos locales conocen las necesidades locales de mejor manera que el gobierno central (Hyman, 2011).

Analíticamente, los modelos de segunda generación enfatizan que las asignaciones de recursos públicos pueden no ser económicamente eficientes por razones políticas. Este argumento se justifica con base en considerar que los gobiernos locales cumplen un doble rol de agente. Por un lado, se espera que los mismos obedezcan los mandatos fiscales de gobiernos de niveles más altos, incluso si tales órdenes son impopulares ante los electores de su jurisdicción (v.g., incrementar la recaudación fiscal; reducir subsidios para la provisión de bienes y servicios públicos): Por otro lado, y en virtud de que son agentes de sus electores, los encargados de los gobiernos locales tie-nen incentivos políticos para no ejecutar dichas órdenes. Estos problemas de agencia, las contradicciones involucradas entre los incentivos y las acciones de un mismo agente, problematizan la racionalidad de las decisiones en las economías donde prevalece el federalismo fiscal.

Los problemas de agencia son particularmente evidentes en el manejo de las transferencias no condicionadas. Esto ocurre porque dichas transfe-rencias no suelen ser monitoreadas ni supervisadas fuera del ámbito local. En la práctica, esta situación induce asimetrías de información con respecto a la justificación y a la ejecución de programas y presupuestos. Asimismo, puede inducir la existencia de desvíos de recursos y de corrupción. En este contexto, se justifica la intervención del poder legislativo o de las agencias de supervisión externa para garantizar que haya una delegación eficiente de las transferencias.

Los problemas de agencia inducen la multiplicidad de principales en el federalismo fiscal. En los sistemas federales el poder ejecutivo federal actúa como principal con respecto a los gobiernos locales. El poder legislativo, por su parte, funge como un principal para todos los niveles de gobierno. Asi-mismo, el legislativo actúa como contrapeso del poder ejecutivo. Por tanto, el funcionamiento de las relaciones intergubernamentales está regido por al menos dos principales. En este contexto, debe recordarse que el poder legis-


lativo también tiene intereses políticos y electorales propios. Por tanto, sus acciones tampoco están libres de problemas de agencia (Weingast y Moran, 1983; McCubbins y Schwartz, 1983; Ferejohn y Shipan, 1990; Cheibub y Pr-zeworski 1999; Manzetti, 2000; García, 2008).

En el federalismo fiscal, quienes se desempeñan como agentes incluyen a los gobiernos locales y a las agencias de supervisión externa. Particularmen-te, las agencias de supervisión fungen como encargadas de que la cadena de delegación se cumpla para los fines que fueron establecidas las transfe-rencias. Estas agencias son importantes porque supervisan las responsabi-lidades financieras, legales y programáticas de manera independiente a los intereses económicos y políticos locales. Los gobiernos locales, por su parte, son los encargados de asignar los recursos públicos para los usos que se consideren convenientes.

Teóricamente, se acepta que la interacción de múltiples agentes y princi-pales induce la existencia de equilibrios múltiples cuando hay problemas de agencia. Esta consideración, si bien pareciera un tanto obvia, tiene implica-ciones importantes para el análisis del Sistema Nacional Anticorrupción. La misma implica que no es posible asegurar que las agencias de supervisión y rendición de cuentas puedan inducir mejoras en el proceso de asignación de transferencias. De hecho, en la literatura teórica hay discusiones extensivas sobre cuales pudieran ser las condiciones para inducir equilibrios eficientes bajo las condiciones planteadas (Li, 1993).

Particularmente en el contexto de las políticas públicas, hay quienes ar-gumentan que las agencias externas de supervisión pueden inducir resulta-dos eficientes cuando las mismas poseen independencia y autonomía plena (INTOSAI, 1977; Figueroa 2007, 2009; García, 2008; Cejudo, Miguel y Ríos, 2009). Sin embargo, debe reconocerse que la teoría del agente-principal no necesariamente avala dichas argumentaciones.

Teóricamente, hay algunas condiciones necesarias, pero no suficientes, para sustentar la eficiencia en la asignación de los recursos bajo las condicio-nes planteadas. Estas condiciones se vinculan a la capacidad institucional y financiera de los agentes para desempeñar sus funciones. Por esta razón, en las siguientes secciones se evalúan las capacidades de las agencias de super-visión con base en la experiencia histórica y con base en estimaciones de los requerimientos financieros necesarios para desarrollarlas.


la evolucIón del marco InstItucIonal para la vIgIlancIa del gasto públIco federalIzado

Históricamente, el desarrollo institucional de las agencias mexicanas de su-pervisión del gasto público tanto a nivel federal como a nivel subnacional ha sido muy lento. Por esta razón resulta relevante conocer las iniciativas ins-titucionales que han permitido la creación del Sistema Nacional Anticorrup-ción. Particularmente, aquí se revisan las principales instituciones mexicanas encargadas de la supervisión y monitoreo de los sistemas de transferencias intergubernamentales. Así, la primera parte de este apartado se refiere a la institución predominante durante el Siglo XX: la Contaduría Mayor de Ha-cienda. En la segunda parte, detalla la evolución de la Auditoría Superior de la Federación y sus recientes facultades para supervisar a las entidades fe-derativas. Finalmente, en la tercera parte, se describe la propuesta del nuevo Sistema Nacional Anticorrupción.

la contaduría mayor de hacIenda

La Contaduría Mayor de Hacienda (CMH) fue una de las instituciones más antiguas en la historia administrativa del país. Su creación se remonta hacia 1824, poco después de consumarse el proceso de independencia de España. Su diseño institucional fue mixto porque tuvo periodos que funcionó como contaduría y otros como tribunal (ASF, 2009:7). En este contexto, una de las transformaciones importantes de la CMH ocurrió en 1979, cuando la misma se estableció como el órgano técnico de la Cámara de Diputados. Sus funciones incluían revisar y examinar los ingresos y egresos públicos de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial; la Presidencia de la República, las secretarías federales, los organismos descentralizados, las empresas de participación es-tatal mayoritaria, los fideicomisos y las empresas con contratos gubernamen-tales (Ugalde, 2000:52). Asimismo, la CMH podía revisar y fiscalizar algunos subsidios concedidos por el gobierno federal, que incluían a las entidades federativas. Sin embargo, la CMH no podía revisar los recursos de las entida-des federativas ni los recursos de los municipios.


Fiscalmente, las facultades de la CMH no eran muy amplias por razones de tipo político. En primer lugar, la CMH no era un órgano independiente ni autónomo. Sus actos estaban condicionados por la Cámara de Diputados a través de la Comisión de Vigilancia. Esta Comisión podía, entre otras ac-ciones, revisar el presupuesto anual de la CMH, su Reglamento y designar al Contador Mayor (Artículo 16). Además, el contralor de la CMH podía ser removido por la Comisión. En segundo lugar, en esos años la composición partidaria de la Comisión de Vigilancia y el poder ejecutivo estaban contro-lados por el Partido Revolucionario Institucional (PRI). Esta circunstancia po-lítica provocó que el diseño de la CMH estuviera acotado para fiscalizar las acciones gubernamentales en los tres niveles de gobierno. Incluso, hubo con-tralores que utilizaron el cargo para ascender a otras posiciones políticas. En tercer lugar, la CMH nunca tuvo recursos humanos y financieros suficientes ni incentivos para cumplir sus funciones (Ugalde, 2000:57). Todas estas razo-nes explican porque la CMH y la Comisión tuvieron un papel marginal para denunciar anomalías y corrupción del gasto federalizado.

la audItoría superIor de la federacIón.

Políticamente, el entorno donde surgió la Auditoría Superior de la Federa-ción (ASF) fue muy diferente a aquel de la Contaduría Mayor de Hacienda. Tras la crisis económica de 1995, hubo una transición política del país que se reflejó en la pluralidad partidista en los poderes ejecutivo y legislativo. Parti-cularmente, en 1997, se integró el primer Congreso donde no hubo mayoría priistas. Esta situación permitió que el Congreso federal rediseñara varias instituciones federales, entre ellas la CMH. Por ello, se promulgó la Ley de Fiscalización Superior (LFS) y estableció la Auditoría Superior de la Federa-ción (ASF). Así, la LFS se publicó el 27 de diciembre del 2000 y la Auditoría entró en funciones el 1 de enero del 2001 (García, 2008: 78).

Institucionalmente, las principales características que definieron a la Au-ditoría Superior de la Federación fueron su independencia política, su auto-nomía técnica y de gestión, así como la reingeniería de sus procedimientos. Particularmente, la Ley de Fiscalización Superior permitió la independencia política del titular de la ASF ya que el mismo debía ser aprobado por las dos


terceras partes de los diputados. Esta situación permitió que el titular tomara decisiones más independientes que su antecesor en la Contaduría Mayor. Además, como parte de la reingeniería de procedimientos, en la ASF se acor-taron plazos, se integraron los principios de anualidad y de posterioridad a la fiscalización y se promovieron sistemas más complejos de auditoría. Más aun diferencia la CMH, la ASF podía promover y fincar responsabilidades administrativas y realizar auditorías integrales.

Las limitaciones de la Auditoria Superior de la Federación, en materia de supervisión del gasto público federalizado, ocurrieron porque la ley sólo per-mitió que la ASF fiscalizara los subsidios correspondientes al Ramo 33. Por esta razón, la ASF fiscalizó durante varios años las transferencias interguber-namentales con base en convenios y acuerdos de buena voluntad. En el año 2006, y para evitar las restricciones que la ley imponía a la ASF, fue diseñado el Programa para la Fiscalización del Gasto Federalizado (PROFIS). Este pro-grama buscaba incentivar la fiscalización voluntaria de los Estados a cambio de otorgarles transferencias intergubernamentales adicionales a las que les correspondían por ley. Este programa entró en operación en 2007.

Institucionalmente, las facultades de la Auditoria Superior de la Federación se fortalecieron entre los años 2007 y 2008 mediante un conjunto de reformas constitucionales. El 7 de mayo de 2008, se publicó la reforma constitucional a los artículos 73, 74, 79, 116, 122 y 134. Entre las modificaciones se reco-noció que los principios de la fiscalización (anualidad, confiabilidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y posterioridad) eran válidos para los estados y los municipios. También se estableció que la ASF podía fiscalizar directa-mente los recursos federales transferidos a estados y municipios, así como al Distrito Federal y a las delegaciones. Asimismo, la ley obligó a las entidades de fiscalización estatales a reorganizar su estructura con base en el modelo federal. En la práctica, eso significó que las legislaturas estatales debían tener Entidades de Fiscalización Superior (EFS) con autonomía técnica y de gestión, y con un titular electo por las dos terceras partes del Congreso estatal. Más aun, implicaba que los titulares debían ejercer el cargo al menos siete años y que debían tener experiencia previa de al menos cinco años en auditoría de control, en auditoría financiera y en auditoría de responsabilidades.

La supervisión del gasto federalizado se consolidó entre los años 2009 y 2013. En 2009 se abrogó la Ley de Fiscalización Superior y se aprobó la


Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (LFRC). Esta nueva ley fortaleció varias de las capacidades de la Auditoria Superior de la Federación. Particularmente, el artículo 37 señaló que la ASF podía fiscalizar “directamente los recursos federales que administren o ejerzan las entida-des federativas, los municipios y los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal”. Por tanto, la LFRC permitió supervisar cualquier recurso federal ejercido o destinado por personas físi-cas o morales, agentes públicos o privados, fideicomisos y fondos. Asimismo, la LFRC permitió que la ASF pudiera extender los convenios con los Estados a fin de incluir a los municipios y a las delegaciones (incluyendo a las admi-nistraciones paraestatales y paramunicipales). Además, la ley permitió que ASF pudiera realizar auditorías de desempeño y revisar el cumplimiento de los programas federales en ejercicios anteriores. Complementariamente, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), en su artículo 82, fijó los recursos para el PROFIS en un monto equivalente al uno al millar para la fiscalización de las transferencias del Ramo 33.

el sIstema nacIonal antIcorrupcIón

El 4 de febrero de 2014, la Cámara de Diputados entregó al Senado la pro-puesta para crear el Sistema Nacional Anticorrupción mediante una reforma constitucional a los artículos 73, 107, 109, 113, 116 y 134. Dicha reforma incluyó disposiciones para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de la Función Pública y para la Auditoría Superior de la Federación. Las disposiciones mencionadas tuvieron como propósito coordinar y homo-logar a la Federación, a los estados y a los municipios para prevenir, detectar y sancionar actos de corrupción pero también para fiscalizar y controlar el ejercicio de los recursos públicos. El 27 de mayo de 2015, el presidente En-rique Peña Nieto promulgó la reforma, que ahora debe pasar por un largo proceso de rediseño de las leyes secundarias.

Institucionalmente, la reforma prevé que el Sistema Nacional Anticorrup-ción se estructure en torno a un Comité Coordinador. En el mismo participarán la Auditoría Superior de la Federación, el Tribunal Federal de Justicia Adminis-trativa, la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, el Consejo de la


Judicatura Federal, la secretaría del Ejecutivo Federal responsable del control interno y un Comité de Participación Ciudadana. Sin embargo, las funciones del Sistema Nacional Anticorrupción correrán a cargo de la Auditoría Superior de la Federación y las Entidades de Fiscalización Superior locales.

Legalmente, la reforma prevé otorgar mayores facultades a la Auditoria Superior de la Federación. Así, la ASF fiscalizará directamente los recursos federales de los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos polí-tico-administrativos de sus demarcaciones territoriales (Constitución Política, Artículo 79). Además, para los empréstitos cuyo garante sea la Federación, la ASF fiscalizará el destino y ejercicio de estos recursos. También podrá fis-calizar los fondos y fideicomisos con entes públicos o privados. Más aun, las reformas señalan que la ASF podrá promover acciones y responsabilidades ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, con respecto a los servidores públicos y a los órganos político-administrativos. La reforma también señala que los estados deberán auxiliar a la ASF y que en caso de no hacerlo serán sujetos a sancio-nes. De hecho agrega que cualquier servidor o entidad que reciba o ejerza recursos federales deberá proporcionar la información y documentación que solicite la ASF y que también podrá ser sancionado por no colaborar.

La reforma que sustenta al Sistema Nacional Anticorrupción no se limita a otorgar nuevas facultades a la Auditoría Superior de la Federación. También otorga nuevos derechos y obligaciones a las entidades fiscalizadoras estata-les. Particularmente, la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) señala que los recur-sos federales que reciban los estados y municipios deberán ser revisados por órganos de control interno. Por esta razón, la ley indica que los Congresos locales deberán tener Entidades de Fiscalización Superior (EFS) con autono-mía técnica, de gestión y de resolución.

La Ley de Coordinación Fiscal indica que las EFS locales deberán reportar a la ASF cuando los fondos públicos no se hayan destinado para los fines especí-ficos para los que fueron asignados. En la reforma se señala que las faltas ad-ministrativas graves serán subsanadas y sustanciadas por la ASF, los órganos internos de control y, sus homólogos en las entidades; asimismo indica que las querellas correspondientes serán resueltas por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa. También indica que las EFS locales deberán fiscalizar los recur-sos públicos con base en los principios de legalidad, imparcialidad y confiabi-


lidad. Además, y a semejanza de la ASF, las EFS locales deberán fiscalizar los ingresos, los egresos, los manejos, la custodia y el ejercicio de las aportaciones y participaciones federales y presentar las denuncias respectivas. Asimismo deberán hacer públicos sus informes de actividades.

Finalmente, debe enfatizarse que las instituciones mexicanas de supervi-sión y fiscalización han tendido a ser cada vez más independientes del poder ejecutivo y del legislativo. La mayor independencia de estas instituciones pue-de ser deseable para los especialistas en políticas públicas (Figueroa, 2009; Santiso, 2009). Sin embargo, también debe señalarse que la mayor vigilancia del gasto en aportaciones y participaciones puede inducir problemas de agen-cia y de asimetrías de información debido a la multiplicidad de instituciones que operan como agentes y principales. Por esta razón, debe reconocerse que la capacidad institucional del nuevo Sistema Nacional Anticorrupción pudiera estar limitada para vigilar el gasto federalizado y para garantizar que el gasto sea usado de manera eficiente.

estImacIón del gasto federalIzado a vIgIlar baJo la reforma

En este apartado, se desarrolla una estimación del gasto federalizado a vigilar por el Sistema Nacional Anticorrupción. Para este propósito, se usan datos del Sistema de Cuentas Nacionales del INEGI y del Sistema Público de Con-sulta de Auditorías de la Auditoría Superior de la Federación. Particularmen-te se usan datos de las Aportaciones a Entidades Federativas y Municipios (Ramo 33, transferencias condicionadas) y de las Participaciones a Entidades Federativas y Municipios (Ramo 28, transferencias no condicionadas). El pa-nel de datos comprende 1116 observaciones de las 31 Entidades Federativas para los años 1997 a 2014. 1

Analíticamente, el gasto federalizado vigilado por el Sistema Nacional Antico-rrupción puede estimarse con base en la composición de las transferencias. Como se ha mencionado, hasta el año 2014, los únicos recursos vigilados eran las transferencias condicionadas (Ramo 33). Sin embargo, tras la refor-

1 La base de datos contiene información de las 31 entidades y el Distrito Federal. Sin embargo, en este estudio se excluye al Distrito Federal porque la base adiciona en esa sola enti-dad a todas las auditorías practicadas a instancias federales, por lo que el número de auditorías, sanciones, etcétera supera por mucho al resto.


ma, la vigilancia abarca también a las no condicionadas. Por tanto, el incre-mento en el monto de recursos vigilados equivaldrá a aquel de las transfe-rencias no condicionadas (Ramo 28). Particularmente, entre 1997 y 2014, las aportaciones y participaciones equivalieron respectivamente al 53 y al 47 por ciento del total de transferencias (Véase Figura 1). En términos prácticos, y asumiendo una composición similar de las transferencias, esto significa que el gasto federalizado vigilado crecerá aproximadamente en 90 por ciento.

Figura 1.Composición porcentual promedio de las transferencias a las entidades

(1997 - 2014)

Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI.

La evidencia sugiere que la vigilancia del gasto federalizado no crecerá de manera similar en las entidades federativas (véase la Figura 2). Asumiendo que se mantendrá la composición de las transferencias totales, los mayores incrementos se registrarán en aquellos estados en donde las proporciones de transferencias no condicionadas han sido históricamente altas (Tabasco, Nuevo León, Sonora, Jalisco, Estado de México). Los menores incrementos se registraran en aquellos estados en donde las proporciones dichas transfe-rencias han sido bajas (Guerrero, Oaxaca, Hidalgo, Durango, San Luis Poto-sí). Así, la evidencia sugiere que la adopción del Sistema Nacional Anticorrup-ción generará esfuerzos diferenciados en la vigilancia del gasto federalizado entregado a las entidades federativas.


Figura 2. Proporción del ramo 28 y Ramo 33 en las entidades (1997-2014)

Valor Promedio del periodo

Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI.

Los incrementos en los gastos federalizados a vigilar pueden cuantificarse con base en los promedios de la razón de transferencias no condicionadas entre las condicionadas. Particularmente, los incrementos estimados en el gasto a vigilar de Tabasco, Nuevo León y Sonora son equivalentes, respecti-vamente, al 177, 144 y 122 por ciento de los recursos que fueron vigilados en dichos estados durante el periodo 1997-2014. Estos estados son relevantes porque son aquellos que registran los mayores valores estimados. Los es-tados que registran los menores valores son Guerrero (45%), Oaxaca (49%) e Hidalgo (62%). Por tanto, estos últimos serán los estados en donde habrá relativamente menores esfuerzos para seguir los lineamientos establecidos en el Sistema Nacional Anticorrupción.

Institucionalmente, el gasto federalizado asignado a las entidades fede-rativas se vigila mediante auditorías efectuadas por la ASF. La importancia de las auditorias radica en que las mismas proveen una base para evaluar la capacidad del Sistema Nacional Anticorrupción para desempeñar sus fun-

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ciones. Según los datos de la Sistema Público de Consulta de Auditorías, en el periodo 2000-2013 fueron efectuadas un total de 6,991 auditorías en las treinta y un entidades federativas. Esta cifra es equivalente a un promedio de 226 auditorías en cada estado (16 por año). Sin embargo, si se analiza la distribución de las mismas, los números reflejan que han existido asimetrías en la vigilancia del gasto federalizado durante el periodo analizado (véase la Figura 3).Los estados que han tenido más auditorías han sido Veracruz (476), el Estado de México (363), Tabasco (304), Jalisco (292) y Chiapas (287). Los que han tenido menos auditorías han sido Tlaxcala (149), Aguascalientes (154), Quintana Roo (160), Baja California Sur (163) y Zacatecas (170).

Figura 3. Total de auditorías en las entidades (2000-2013)

Auditorías sobre Ramo 33

Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema Público de Consulta de Auditorías. http://www.asfdatos.gob.mx/

La Figura 4 muestra que existe correlación positiva entre las series de trans-ferencias condicionadas promedio del periodo 1997-2014 (Ramo 33) y del nú-mero total de auditorías del periodo 2000-2013. Si bien puede argumentarse que las series no son del todo comparables debido a que abarcan periodos distintos, las mismas proveen elementos para evaluar la vigilancia del gasto

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federalizado. Particularmente, las transferencias condicionadas aquí se ex-presan en pesos constantes de 2010 para evitar sesgos inflacionarios. Ade-más, los datos de la serie de auditorías no se dividen entre los 14 años del periodo 2000-2013 para facilitar comparaciones. Hechas estas clarificaciones, cabe señalar que la correlación pairwise estimada para ambas series es po-sitiva (0.8217) y significativa con un nivel de confianza del 99 por ciento. Esta situación explica porque las series registran tendencias de comportamiento muy parecidas (véase Figura 4).

Figura 4.Transferencia del Ramo 33 y promedio anual de auditorías (1997-2014)

Valores monetarios en pesos de 2010

Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI y del Sistema Público de Consulta de Auditorías. http://www.asfdatos.gob.mx/

La Figura 5 muestra que existe correlación positiva entre las series de trans-ferencias no condicionadas promedio del periodo 1997-2014 (Ramo 28) y del número total de auditorías del periodo 2000-2013. Si bien puede argumentar-se que las series durante el periodo analizado las mismas no eran auditables, las mismas también proveen elementos para evaluar la vigilancia del gasto


federalizado. Hechas estas clarificaciones, cabe señalar que la correlación pairwise estimada para ambas series es positiva (0.7790) y significativa con un nivel de confianza del 99 por ciento. Esta situación nuevamente explica porque las series tienen tendencias de comportamiento muy parecidas.

Figura 5. Transferencias del Ramo 28 y promedio anual de auditorías (1997-2014)

Valores monetarios en pesos de 2014


Las correlaciones positivas y significativas entre los montos de las transfe-rencias y el número de auditorías permiten estimar las auditorías necesarias para cumplir los requerimientos del Sistema Nacional Anticorrupción. Estas estimaciones se hacen con base en las composiciones de las transferencias totales, su monto y ajustes del número de auditorías con base en reglas de tres. Asimismo, y por consistencia con las estimaciones presentadas ante-riormente, los valores monetarios se expresan en pesos constantes de 2010. Las estimaciones se muestran en la Figura 6.


Figura 6.Estimación anual de las transferencias a vigilar y las auditorías requeridas

por el Sistema Nacional Anticorrupción.


Las estimaciones realizadas muestran la necesidad de hacer cambios en la estructura vigente de vigilancia del gasto federalizado. Las estimaciones del ejercicio empírico sugieren que habrían de auditarse a algunas entidades fe-derativas mucho más que a otras. Particularmente, las estimaciones mues-tran que los estados que deberían ser más relativamente auditados por año serían Veracruz, Tabasco, el Estado de México, Jalisco y Nuevo León. Asi-mismo, las estimaciones muestran que los estados que deberían ser menos auditados serían Tlaxcala, Zacatecas, Baja California Sur, Durango, Aguasca-lientes y San Luis Potosí.

conclusIones

El gasto federalizado seguirá siendo el principal instrumento de desarrollo en las entidades. Por lo que si vigilancia debe funcionar cada vez más como un conjunto articulado de instituciones. En ese sentido, la reforma que crea

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Millones de pesos Total de auditorías


el Sistema Nacional Anticorrupción debe verse como una evolución más integral en la supervisión del gasto federal.

Hasta ahora, la Auditoría Superior de la Federación es la principal expe-riencia institucional en esa materia. Del análisis empírico podemos subrayar que el desarrollo de este Sistema Nacional probablemente tendrá una dinámi-ca muy similar a la de la ASF.

El reto de la reforma es que deberán generarse nuevas capacidades ins-titucionales en la federación y los estados para cumplir con las disposiciones constitucionales que recién se aprobaron.

Sin duda, tanto al ASF como las EFS locales tendrán una mayor respon-sabilidad pero la experiencia de casi quince años ha sentado un precedente en la supervisión federal del gasto que reciben las entidades.

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legIslacIón

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Ley de Fiscalización Superior de la Federación (abrogada)

Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas (abrogada)

Ley de la Contaduría Mayor de Hacienda (abrogada)

Ley de Coordinación Fiscal

Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

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reforma educatIva

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reflexIón general sobre el reformIsmo mexIcano y el valor de las reformas estratégIcas

Juan Díaz de la Torre*

La capacidad reformadora del Estado y sus actores, ha sido una constante a lo largo de nuestra historia. Un modelo y una estrategia de cambio sin rup-turas, para construir sin demoler, para avanzar dentro de las instituciones y responder a los retos del desarrollo en distintos momentos históricos.

Tras el triunfo de la revolución mexicana y la promulgación de la Consti-tución de 1917, se puede acreditar una larga historia de procesos de reforma, mediante los que se fue construyendo y configurando el moderno Estado Mexicano.

Sólo como referencia –y desde luego sin afán de hacer un recuento histórico al respecto— se pueden mencionar a grandes trazos:

• La política reformadora inmediata posterior a la Revolución, que inició la construcción de instituciones, la expansión del Estado, la recupera-ción de la economía, la pacificación del país y la reunificación nacional.

• El reformismo Cardenista, la política de unidad nacional del presidente Ávila Camacho y la política modernizadora de Miguel Alemán, entre la década de los años treinta y principios de los cincuenta del siglo pasado.

• El conjunto de políticas públicas que sustentaron el llamado “milagro mexicano” y todo el periodo conocido como “desarrollo estabilizador”.

• Y desde luego, el largo periodo de reformas políticas que, gradualmen-te desde la reforma de 1977, abrieron paso a la transición política y la consolidación de nuestra democracia, ya en los inicios del siglo XXI.

*Secretario General del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE).

276 • Juan Díaz de la Torre

Este reformismo inició un ciclo muy relevante a partir de la segunda mitad de los años ochenta, conocido en general como cambio estructural, mediante el cual fue posible: resolver las crisis económicas recurrentes, superar el viejo modelo de economía cerrada y estatista, dar paso a una moderna economía de mercado, e integrar a México a la economía y al comercio global, así como transitar a la democracia, entre otros importantes avances.

Sin embargo, y sin la intención de demeritar esos logros que fueron sig-nificativos en muchos sentidos, todos conocemos los resultados: Dicho ciclo quedó inconcluso. Reformas fundamentales para el desarrollo integral del país fueron sistemáticamente pospuestas durante casi veinte años.

• Reformas como la fiscal, la energética, la educativa, de telecomunica-ciones, entre las más necesarias, quedaron atrapadas en la disputa ideológica y la polarización política y social, así como en la incapaci-dad para construir acuerdos de los gobiernos y las fuerzas políticas en turno.

Ese impasse político de veinte años retrasó la recuperación del crecimiento económico y la generación de empleo; frenó la inversión y la competitividad; impidió un sistema tributario capaz de recaudar los recursos para financiar el desarrollo; frenó igualmente el crecimiento y la modernización del sector energético, el de telecomunicaciones y provocó, por otra parte, que fueran insuficientes los esfuerzos que se hicieron para elevar la calidad de la educa-ción y formar el capital humano indispensable para competir con el resto del mundo en una economía globalizada.

Este breve recuento y estas referencias, son para destacar tres puntos que me parecen muy relevantes, y además son una base para reflexionar a continuación sobre la ejecución y los desafíos de la reforma educativa:

• Uno, tenemos que revalorar y dimensionar en toda su importancia el proceso de reformas iniciado durante el actual gobierno, con la coope-ración y corresponsabilidad de prácticamente todas las fuerzas políti-cas y las fracciones parlamentarias en el Congreso de la Unión, para nosotros es la recuperación del valor de la educación en la agenda

• 277Reflexión GeneRal sobRe el RefoRmismo mexicano y el ValoR de las RefoRmas estRatéGicas

nacional. Este proceso rompió aquel impasse de veinte años, abrió espacios de participación política y negociación democrática, y está generando condiciones para completar el cambio estructural de la economía, la sociedad y la política mexicanas.

• Dos, los problemas de coyuntura, aún los más graves, la competencia política y electoral, e incluso la legítima movilización social, no deben constituirse en un freno del proceso reformador, ni convertirse en una amenaza sobre el mismo. Los maestros sabemos que todos los cambios encuentran resistencias.

• Nuestro legado educativo se expresa en mayores exigencias y parti-cipación social, así como en la construcción de la vía democrática, la negociación y el diálogo político. El Estado de Derecho nos debe garantizar la justicia y aplicación estricta de la ley, así como la resolu-ción legal e institucional de los conflictos para dar solución a los temas sociales y políticos aún los más difíciles.

• Tres, las reformas y el desarrollo del país no pueden ser rehenes de la conflictividad política y social, ni de minorías radicales. La polariza-ción política, la disputa ideológica, la escalada de conflictos por encima de los cauces legales e institucionales, detuvieron el avance del país durante dos décadas. Hoy existe un régimen político democrático, un esfuerzo genuino por consolidar el estado de derecho, mecanismos y vías legales para resolver conflictos y controversias, y existe además la legitimidad política, la base legal y el mandato democrático para concretar las reformas, los maestros como lo registra la historia dare-mos lo mejor de nosotros para que se cumplan los objetivos sociales que las motivan.

√ Se reforma para fortalecer las instituciones nacionales y para ha-cer viable una nueva etapa de desarrollo del país;

√ Se reforma para que México pueda conseguir un crecimiento económico sostenible, abatir la pobreza, y alcanzar un desarrollo humano integral,

√ Se reforma para fortalecer la seguridad de los ciudadanos,


√ Se reforma para consolidar un sistema político efectivamente de-mocrático.

Estamos convencidos que NO se reforma para debilitar las instituciones ni para retroceder.

Otra gran experiencia nacional e internacional, es que ningún actor podrá por sí solo implementar las reformas estructurales, el consenso debe ser tan amplio, incluso mayor que el requerido para legislar, la gobernabilidad hoy, requiere de una nueva gobernanza.

el valor de la educacIón y el sentIdo estratégIco de la reforma educatIva

Justamente desde la perspectiva anterior, es que los trabajadores de la educa-ción concebimos la urgencia y el sentido estratégico de la reforma educativa que está en curso.

La educación pública en México se constituyó desde sus orígenes en el principal instrumento de justicia y equidad social; en el medio más potente para promover el desarrollo del país, fortalecer la identidad y unidad naciona-les, y fomentar la convivencia armónica, así como darle contenido a nuestra vida democrática.

Diferentes reformas a lo largo del siglo XX, desde la creación de la Secre-taría de Educación Pública, el despliegue de la escuela rural y del normalismo mexicano, el plan de once años, los libros de texto gratuito y la primaria para todos, fueron conformando gradualmente nuestro sistema educativo.

Un sistema que, en su tiempo, fue capaz de responder a los desafíos de alfabetización, explosión demográfica y cobertura educativa; de formar el ca-pital humano que sustentó el proceso de la industrialización y la economía de sustitución de importaciones, y que hasta los años setenta pudo apoyar el cambio económico y social del país.

Un sistema educativo que, a pesar de los importantes esfuerzos que se realizaron durante las dos últimas décadas, no logró responder a la exigencia de elevar la calidad de la educación para volver a ser, como lo fue en el pasa-do, el principal soporte del desarrollo integral del país en los nuevos tiempos que vivimos.


Al menos desde finales de los ochenta se diagnosticó con claridad la ur-gencia de elevar la calidad de la educación: la federalización de la educación básica y normal en los años noventa, cuyo valor fue reorganizar el sistema educativo, acercando a la escuela la toma de decisiones y corresponsabilizan-do a los gobiernos estatales y municipales.

En la primera década de este siglo, el compromiso social por calidad de la educación, un esfuerzo que en la firma y la fotografía registra la representación de todos los actores involucrados para construir el gran acuerdo, de construir una política de estado para la educación; la alianza por la calidad de la edu-cación, el reto de impulsar la calidad de todo el sistema educativo, fueron esfuerzos dirigidos a ese propósito estratégico.

Esas reformas, sin desconocer ni regatear los avances que se pudieron lograr, debemos reconocerlo, fueron insuficientes.

Durante más de veinte años veníamos intentando y ensayamos distintas políticas para elevar la calidad, y los resultados no fueron los esperados.

En diferentes foros insistimos que teníamos que emprender una reforma de mucho mayor calado, una transformación verdadera de todo el sistema educativo. Esta reforma era ya indispensable, se convirtió en una condición para que el país pueda afrontar con éxito los desafíos del siglo XXI.

Con la reforma que a los artículos 3º y 73 constitucionales, y de la Ley General de Educación; la Ley General del Servicio Profesional Docente y la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, tenemos por primera vez en la historia un marco constitucional y legal integral, para arti-cular todo el sistema educativo y desplegar una verdadera política de estado en materia de educación.

Si bien es necesario el marco jurídico, el reto mayor es lograr que se im-plemente a partir de las múltiples realidades del sistema educativo, de los 32 sistemas educativos, de las regiones, municipios, zonas escolares, niveles y modalidades educativas, y comunidades educativas en singular.

Vencer las resistencias, motivar la transformación y acompañar corres-ponsablemente la construcción de la nueva realidad.

Esta es la dimensión de la reforma que estamos implementando. Defi-nitivamente representa el desafío de construir una nueva etapa del sistema educativo nacional.


la ImplementacIón de la reforma y sus desafíos

Estructuralmente la reforma educativa que antecede a ésta es la que se regis-tra en 1992, como Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, en su momento suscribimos nuestro compromiso como gremio, y también manifestamos los riesgos de la federalización:

• La dispersión de esfuerzos

• La disminución o desvío de financiamiento

• La profundización de los contrastes entre entidades y regiones

• Los rezagos institucionales en varios estados

• La ineficiencia central convertida en múltiples ineficiencias

• Resistencias y oposiciones al cambio

Comprobar hoy que los objetivos planteados hace 22 años no se cumplieron a cabalidad, nos deja entre otras una lección, los cambios en educación son graduales y acumulativos, cuando se señalan hoy las ineficiencias e insufi-ciencias del sistema, quizá debemos preguntarnos si hay avances que reco-nocer, cuál sería el panorama sin esas acciones, qué falló, quiénes, por qué, para que el país aproveche las mejores prácticas y corrija las insuficiencias.

Desde luego, la ejecución de la reforma implica instrumentar un conjun-to de políticas públicas, cuya complejidad reclama total determinación para lograr el éxito. Entre los más importantes, pueden destacarse los siguientes:

1. Concluir y dar inicio lo más pronto posible a la implementación del nuevo modelo educativo, de educación básica, media superior y Nor-mal, así como a la revisión del currículum, de los planes y programas de estudio, y al consecuente diseño y producción de los libros de texto y los materiales educativos correspondientes.

En estos procesos los maestros debemos participar y una vez cons-truidos los consensos, se debe establecer una intensa etapa de movi-


lización pedagógica, para que de acuerdo a las nuevas exigencias, los maestros hagan suya la reforma educativa o las innovaciones volve-rán a quedar en el papel.

Establecer con claridad qué se quiere de la escuela, sus maestros y directivos.

El currículum debe estar construido para que nuestros alumnos ten-gan acceso a una formación integral, que no la reduzca a la enseñan-za para una prueba estandarizada.

Esta es también la oportunidad para definir el modelo pedagógico de las escuelas de tiempo completo, que dé sentido y contenido a la am-pliación del horario.

La lógica pedagógica nos indica que la reforma al sistema de formación do-cente debe anteceder al de la educación básica, o la inversión en formación inicial no se aprovecha y la formación continua será presupuestalmente in-suficiente.

2. Consolidar el Servicio Profesional Docente y el nuevo proceso de in-greso, contratación, promoción, reconocimiento y permanencia. Sa-bemos que el desempeño de los docentes es un factor determinante para elevar la calidad de la educación, tanto como su estabilidad en el empleo, la salvaguarda de sus derechos y su actualización profesional permanente, porque sólo si el docente tiene certeza, invertirá tiempo y energía en su desarrollo profesional; sólo si la profesión tiene reco-nocimiento y respeto atraerá a los mejores; el riesgo es desprofesio-nalizar a la docencia.

Es importante que revisemos el sistema de contratación de los docentes, las exigencias actuales reclaman maestros de tiempo completo, la contracción demográfica, presente ya en la educación básica, acelerará la posibilidad de ampliar las escuelas de tiempo completo.


3. Para que el magisterio despliegue toda su potencialidad, además de las condiciones anteriores, se requiere promover: un liderazgo académi-co de primer nivel, capaz de certificar su propia profesión, acompaña-do de capacidades de gestión escolar; un ambiente escolar favorable; un equipo escolar y recursos educativos adecuados y modernos; un financiamiento público suficiente, así como un sistema de evaluación integral, que incluya a todos los actores, procesos, programas, políticas e inversión, se reconoce en el discurso, en la realidad se deja sólo al ma-gisterio, si el esfuerzo no es del Sistema, los resultados serán magros.

Competir con los mejores sistemas educativos, exige, no sólo mejores des-empeños docentes, este reto se debe acompañar de procesos de calidad en otros ámbitos; familiar, escolar, público a través de políticas públicas evalua-bles también.

4. Avanzar con mayor celeridad en la modernización de las instituciones formadoras de docentes, y en la construcción de un efectivo sistema de desarrollo profesional, actualización y formación continua, que ar-ticule al conjunto de instituciones responsables de estas materias.

El mercado volverá a saturar de ofertas salvadoras, costosas y carentes de calidad.

La mayor demanda del magisterio radica en que se generen y pongan a su alcance opciones de formación continua, diferenciadas, pertinentes y de ca-lidad, poner énfasis en el desarrollo profesional es aprovechar la evaluación como herramienta para mejorar los desempeños docentes, alejar la pernicio-sa visión de utilizar punitivamente un instrumento de mejora.

5. Consolidar el sistema nacional de evaluación y garantizar que éste no se limite a evaluar el desempeño docente, y que no se reduzca a una prueba. Tal como lo ha señalado la maestra Silvia Schmelkes: “… los resultados de aprendizaje de los alumnos no pueden atribuirse sola-mente al desempeño de un docente en particular, por lo cual resulta


incluso injusto evaluarlo en función solamente de esta información, y menos aún cuando estos resultados se refieren a un sólo momento en el tiempo…”.“Demostrar que la evaluación sirve para mejorar”1.

La dimensión del sistema educativo, pone a prueba la Ley General del Ser-vicio Profesional Docente, por ejemplificar: los docentes que ingresaron este ciclo escolar por el concurso de oposición, siguen a la espera del Tutor que la Ley establece, para tener el acompañamiento pedagógico que oriente sus primeros pasos en la profesión más compleja.

Los Estados de excepción generan escepticismo sobre la aplicación de las leyes, sus procesos y el compromiso de las autoridades con la Reforma.

6. Impulsar una cultura de convivencia escolar democrática, solidaria y pacífica, actuando con firmeza para reducir los fenómenos de violen-cia e inseguridad; reforzando en todos los espacios educativos - no sólo el escolar-, la enseñanza de los valores democráticos; atendiendo los problemas psicológicos y emocionales de los involucrados en ca-sos de acoso escolar; extendiendo las políticas públicas de seguridad, hasta lograr que las escuelas sean espacios verdaderamente libres de toda violencia.

La violencia inicia en una casa, en una familia. Es verdaderamente preocu-pante conocer estudios donde el 84% de los alumnos de Primaria afirman ser violentados en su familia, con ello se confirma que la violencia no se genera en las escuelas. Reducir la violencia en las familias y en los espacios mediá-ticos que la alimentan es el desafío, o serán insuficientes nuestros esfuerzos por construir ambientes sociales de convivencia armónica.

7. Para reducir la desigualdad social y la inequidad educativa es indis-pensable profundizar el esfuerzo nacional:

1 SCHMELKES del Valle, Sylvia Irene.Evaluación y calidad de la educación. En: Con-ferencia Magistral del Sindicato Nacional de los Trabajadores de la Educación (29 de Octubre, 2014, Centro Cultural del México Contemporáneo, Cd. de México, México).


a. Fortalecer las políticas de educación inclusiva mediante la aten-ción de las necesidades de aprendizaje de grupos vulnerables, y grupos en situación de marginación y exclusión social.

b. Corregir las disparidades educativas entre entidades, regiones y grupos sociales. En esta perspectiva, el recorte de 7 mil 800 mi-llones de pesos al presupuesto de la SEP (2015), y el presupuesto base cero (2016), de ninguna manera debe afectar los programas compensatorios o de discriminación positiva.

c. Acelerar las acciones de construcción, remodelación y moder-nización de la infraestructura educativa. Es urgente rehabilitar los espacios escolares, al menos 40 mil escuelas de educación básica ocupan construcciones precarias o adaptadas; el 51% (152 mil) de las instalaciones educativas tienen más de 30 años de antigüedad.

Garantizar el equipamiento de las aulas, proveer infraestructura hidro-sanitaria y asegurar la disponibilidad de agua potable en los planteles con mayores rezagos.

Lo anterior es indispensable a la vista de los resultados del Censo de Escue-las, Maestros y Alumnos de Educación Básica y Especial, los cuales indican que un 48.4% de escuelas públicas carecen de drenaje; el 31% no tiene dispo-nibilidad de agua potable; el 12.8% necesitan sanitarios y el 11.2% no cuenta con energía eléctrica.

d. Superar la brecha digital, acercando las tecnologías de la infor-mación y la comunicación a todos los estudiantes y a todas las escuelas, a todos los maestros y con ello evitar que se agregue la dimensión digital a las desigualdades y carencias económicas y pedagógicas.

No basta dotar de computadoras o tabletas a los alumnos, es necesario crear la institución que genere y administre los objetos de aprendizaje; llegar a


todas las escuelas, iniciando por las que se ubican en contextos vulnerables (indígenas, unitarias, urbano marginales…), es necesario recordar que no hay calidad sin equidad.

Nuestra expectativa es que con esta reforma estructural, México lleve a su escuela popular a una escuela pública de calidad para todos, que lo establecido en el Artículo 3º Constitucional sea una realidad para todos los alumnos, que la infraestructura, el equipamiento, las instalaciones no depen-dan de las cooperaciones voluntarias de los Padres de Familia, sino del presu-puesto público, no más contradicciones ni demagogia.

consIderacIones fInales

En esta Reforma Educativa como en las anteriores, los maestros del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, asumimos el compromiso social que representa lo que somos y lo que hacemos por México, impulsamos des-de nuestro espacio gremial un Sistema Nacional de Desarrollo Profesional (SINADEP SNTE), porque es la mayor demanda de nuestros compañeros, in-cluso, por encima de su legítimo derecho a mejorar sus percepciones; somos el país en el que los maestros invierten más tiempo y recursos propios en su capacitación y actualización, lamentablemente las opciones que hasta hoy se han ofrecido a los docentes, no son de calidad, son sólo malas mercancías e insuficiencias del sistema educativo.

Compartir nuestras preocupaciones, no disminuye nuestro compromiso con nuestra materia de trabajo, por el contrario, nos genera la necesidad de ganar aliados para esta causa, de acudir a foros como éste, de luchar también en y por el espacio público, y hacer visibles los riesgos de que los diversos actores abandonen la agenda educativa o la reduzcan a las pruebas de alum-nos y maestros, por ello enuncio algunos de estos riesgos:

√ Dejar sólo nuevamente al magisterio en el compromiso por la calidad de la educación

√ Desprofesionalizar la docencia


√ El colapso de los Sistemas de Seguridad Social

√ La falta de corresponsabilidad social

√ Hacer creer que la evaluación es mágica, que evaluando al maestro se logrará la calidad

√ Abandonar la formación inicial y continua del magisterio

√ El desencanto social ante la expectativa creada para el corto plazo

√ La toma de decisiones distante de la realidad

√ La burocratización de la toma de decisiones e interpretación de la Ley

√ Evadir o posponer responsabilidades establecidas en el marco legal

√ La falta de inversión para la educación, específicamente en los proce-sos y Programas de la Reforma

La sociedad y los padres de familia, todos los mexicanos, pueden tener la certeza de que los trabajadores de la educación seguiremos participando, acompañando y haciendo nuestra esta reforma, hasta concretarla con éxito y alcanzar el objetivo que la genera: elevar la calidad de la educación, nuestro desafío es lograr que el sistema político tenga ojos diferentes para ver y valo-rar la profesión docente en el desarrollo del país.

Estamos absolutamente comprometidos con la calidad de la educación y sabemos que la reforma no se contrapone con los derechos laborales de los trabajadores ni con los ideales del Sindicato, nuestro trabajo y agenda coti-diana se pone a prueba en cada proceso de implementación, por las diversas interpretaciones de la Ley. Porque no somos ajenos sino parte del Estado Mexicano estamos haciendo lo que nos corresponde, para que se cumpla la mayor apuesta del país y por supuesto del SNTE:

√ Lograr los objetivos de la reforma,

√ Fortalecer la educación y la escuela pública,

√ Garantizar el derecho de todos los mexicanos a una educación de calidad,

Las decisiones que en nuestros órganos de gobierno hemos tomado son la mejor vía para engrandecer a nuestro gremio, para recuperar y elevar el aprecio social por nuestra profesión y lograr más y mejores reivindicaciones profesionales, entre ellas salario y condiciones de trabajo dignas.

La ejecución de la reforma educativa tiene a su favor un factor muy im-portante: la educación recuperó su lugar como prioridad nacional y cuen-ta ahora con un amplio consenso político y social. Ha vuelto a ser asumida como el proceso más importante para el logro de los objetivos nacionales de desarrollo, bienestar, equidad y justicia.

Con la excepción de reducidos grupos radicales, todos los actores políti-cos, las fuerzas sociales, la mayoría de los mexicanos, están de acuerdo con la reforma educativa y la respaldan en todo el país, el reto es lograr su co-rresponsabilidad, porque lo que se ha cuestionado hasta ahora es el sistema escolar y a lo que aspiramos es a transformar el sistema educativo, porque educamos todos, en todos los espacios: familiar, escolar, público, en los me-dios de comunicación.

Hoy está claro, que NO es desprestigiando a la escuela pública, ni denigran-do a los maestros de México, como se va a alcanzar la calidad de la educación.

Nuestra visión de futuro es una escuela verdaderamente pública de cali-dad para todos, independientemente de dónde radiquen nuestros alumnos.

Para que alcancemos los objetivos de la reforma educativa, es necesario que no se trasladen las responsabilidades del Sistema Educativo a un solo actor, es urgente que se hagan visibles los esfuerzos de transformación sis-témica, la simultaneidad de la exigencia, dará muestra de que el objetivo sus-tantivo es avanzar con celeridad hacia la calidad de la educación.

El escepticismo de los maestros tiene una explicación histórica, lograr que confíen y hagan suya la reforma, pasa por acompañar su esfuerzo pro-fesional, exigir mejores desempeños, evaluar a los docentes iniciando con aquellos que laboran en escuelas que reúnan la normalidad mínima de con-diciones aceptables o suficientes, de acuerdo a los parámetros e indicadores que propicien el desarrollo curricular establecido.

Por su enorme significado estratégico, los niños, los jóvenes, los padres de familia, la sociedad seguirá contando con el compromiso, el patriotismo y la entrega de los trabajadores de la educación y de su Sindicato, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación.

289

efectos de la reforma educatIva sobre el mercado de trabaJo

Jordi Planas

Si nos planteamos la pregunta acerca de si existen interacciones entre la re-forma educativa y la reforma laboral debatida en una mesa anterior de este coloquio, la respuesta es que las interacciones directas son escasas y se pue-den resumir en dos.

Por una parte la reforma laboral propone una formación de “capacitación” que sería complementaria a los ciclos educativos, que es la básica, y cuya efectividad dependerá en buena parte de que dicha formación básica previa haya sido de calidad. Sabemos que como mejor formación inicial tengan los jóvenes y adultos más formables serán en la “capacitación” (de inserción o actualización) propuesta por la reforma laboral. Por dicha razón todas las me-didas que se adopten desde la reforma educativa para mejorar la calidad de la educación inicial de los mexicanos afectará en mejorar su capacidad para ser formados posteriormente.

Por otra parte en la reforma educativa se establecen nuevas normas regu-ladoras para un segmento del mercado laboral mexicano: el de los maestros. Aunque esta regulación es muy importante en medida que afectará indirecta-mente a la calidad de la educación inicial de las generaciones futuras de los mexicanos, y con ello a la calidad del conjunto de la oferta de trabajo a medio y largo plazo, directamente se trata de un segmento relativamente pequeño del mercado de trabajo mexicano.

Por consiguiente la reforma educativa interactúa con el mercado de tra-bajo y no tanto con la reforma laboral. Configurará una característica funda-mental de la “oferta de trabajo” del futuro: el nivel de formación inicial y la calidad de la misma.

Por ello, en esta intervención me voy a centrar el los efectos de la reforma educativa en el mercado de trabajo.

Además entiendo la reforma educativa como el conjunto de iniciativas legislativas de carácter general que el Parlamento Mexicano ha tomado en los últimos tiempos incluyendo en ellas la prolongación de la etapa obligatoria de la educación hasta la Enseñanza Media Superior.

290 • Jordi Planas

Los principales efectos de las reformas educativas en mercado de trabajo se traducirán en sus efectos sobre la oferta de trabajo que se deriven de la prolongación de la etapa obligatoria de la enseñanza hasta la EMS, que ele-vará el nivel de estudios de las nuevas generaciones y los efectos que una mayor y mejor evaluación de la educación, protagonizada por el INEE, pro-duzcan sobre la mejora de la calidad de la educación.

Estos cambios se dirigen a que las futuras generaciones de mexicanos que se incorporen a la Población Económicamente Activa contarán, o debe-rían contar, con una formación inicial más prolongada y de mejor calidad.

Ante estas iniciativas de reforma educativa se plantean tres efectos que considero inevitables:

1. Los principales puntos de tensión para las políticas públicas de oferta educativa se concentraran en la cobertura de plazas para la EMS, que permitan traducir la prolongación de la enseñanza obligatoria de un derecho en la norma a un hecho en la realidad, y la presión sobre el acceso a la enseñanza superior que el crecimiento de la EMS inevi-tablemente generará, como ya viene sucediendo en la actualidad y, a priori, no hay ninguna razón para pensar que esto cambie. Añadamos a ello la presión en el acceso a la formación en posgrados que son los ciclos que actualmente mayor crecimiento presentan.

2. Los perdedores en el mercado de trabajo, derivados de este proceso serán aquellos que dentro de la PEA no alcancen el nivel de EMS, por-que comparativamente estarán peor que antes.

3. El cómo se produzca el proceso de crecimiento del nivel educativo de los jóvenes, que podemos simplificar en dos escenarios posibles: a) elevación gradual del nivel de estudios del conjunto de los jóvenes o b) polarización educativa entre dos segmentos de población juve-nil, uno rezagado que no se incorporaría de manera decidida al creci-miento en cantidad y calidad que propone la reforma educativa y otro que aprovecharía a fondo de las nuevas oportunidades que se abrirán. De que el escenario sea uno u otro dependerá en buena parte el futuro de la oferta de trabajo, y de la sociedad, en México.

• 291EfEctos dE la REfoRma Educativa sobRE El mERcado dE tRabajo

¿qué efectos sobre la oferta de trabaJo (pea)?

Las nuevas generaciones más educadas, al menos en promedio, se incorpora-rán a la PEA sustituyendo a las generaciones más viejas, menores en cantidad y mucho menos formadas, que la irán abandonando. Con ello las futuras ge-neraciones de jóvenes fruto de la reforma educativa irán modificando paulati-namente la PEA pero sin cambios bruscos, debido a que una buena parte de la PEA anterior a la reforma educativa continuará activa durante muchos años.

El resultado será que veremos un aumento gradual del nivel educativo de la oferta de trabajo, lo que no sólo la hará más cualificada sino que le per-mitirá acceder más fácilmente a la formación permanente, lo que constituye un desafío central en economías sometidas al cambio rápido en tecnologías, procesos y organización, como son las nuestras. Este fenómeno México lo comparte con todos los países de la OCDE desde hace décadas aunque con intensidades y amplitudes variables según países.

Además este fenómeno se ha dado y se dará en generaciones muy am-plias y protagonizado por las mujeres, con lo cual la transformación de la PEA será en México más intensa que en otros países.

¿cómo reaccIonarán los empleadores1 (la demanda de trabaJo) ante esta transformacIón de la pea?

Hoy el debate sobre el valor de la educación en general y particularmente acer-ca de la respuesta de los empleadores ante el crecimiento del nivel educativo de los jóvenes, está sometido, como ya señalaban De Vries y Navarro (2011), a una dinámica “bipolar” entre “optimistas” y “pesimistas”. En la vertiente “op-timista” se sitúan aquellos discursos que consideran que la elevación del nivel de educación de los jóvenes es la solución a todos los males de la sociedad y la economía. En la vertiente “pesimista” se sitúan aquellos discursos preocu-pados por el exceso de educación de los jóvenes, sobretodo en referencia a la universitaria, que, según ellos, causaría multitud de efectos negativos, como la

1 Nos interesa analizar el comportamiento de los empleadores y no únicamente de los empresarios por que una buena parte de los titulados de ENS y ES trabajan en instituciones públicas y el comportamiento de la demanda de trabajo depende también de estas.


frustración de los jóvenes que por estar demasiado formados generaría el fe-nómeno de la sobreeducación con lo que no encontrarían empleos adecuados a su nivel. Desde esta actitud también se afirma que los empleadores necesi-tan más jóvenes con formación profesional, con más conocimientos técnicos y menos aspiraciones que los universitarios, para ocupar los empleos que ofrecen, concluyendo que habría que disminuir el número de jóvenes univer-sitarios, para adecuarlo a las oportunidades de empleo que hoy existen. Desde la óptica de las políticas públicas la sobreeducación implicaría un dispendio excesivo al gastar en la cara educación universitaria en una cantidad excesiva de jóvenes que no encontrarán un empleo adecuado a su formación.

Para evitar frustraciones en los jóvenes y dispendios de las administracio-nes públicas, desde este enfoque pesimista se intenta “adecuar“ la formación ofertada con las demandas previstas. Para ello se realizan informes que indi-quen que tipo de oferta de formación sería adecuado ofrecer. El enfoque en que se basan estos trabajos es el “adecuacionismo”, aunque también podría-mos llamarle, con la expresión que usan algunos autores franceses, “enfoque proveedor-cliente” (fournisseur –client) por ser más explícita del modelo de pensamiento que lo sustenta. Este enfoque, le llamemos como le llamemos, parte de que existe un “cliente” bien informado acerca de la demanda de tra-bajo presente y futura (básicamente los empleadores tanto públicos como privados) y, frente a las demandas de este cliente, al sistema educativo, se le otorga el papel de “proveedor” que debe suministrar en tiempo y forma los egresados que el cliente necesita para el buen funcionamiento de la actividad económica y de la administración y servicios públicos. A este modelo se le atribuye además otra virtud: la de evitar frustraciones a los egresados que, de no adecuarse en su formación a las demandas del cliente, no encontrarían empleo o, al menos, no encontrarían un empleo adecuado.

Pero este enfoque “proveedor-cliente” no ha dado los resultados que sus proveedores esperaban y ha cosechado innumerables fracasos debido a, por lo menos, cuatro razones fundamentales: a) el “cliente”, los empleadores no poseen la información necesaria, a medio y a largo plazo, para orientar convenientemente a la oferta de educación, b) los jóvenes en sus elecciones educativas no han seguido las recomendaciones que desde el modelo “pro-veedor-cliente” se les indicaba y han hecho sus elecciones también con base a otros criterios como su vocación o sus posibilidades académicas, que no


tienen porque responder de manera agregada a las orientaciones del mode-lo, c) las instituciones educativas tienen lógicas y tiempos de respuesta, que no coinciden con las necesidades de los empleadores y sus tiempos y d) los empleadores tampoco siguen “normas” fijas en su prácticas de contratación. Para un mismo trabajo contratan a personas con formaciones diversas (ver datos ENOE). Salvo profesiones reglamentadas (sanidad, etc.)

De hecho estas son dos posiciones contrapuestas. Si, como sostienen los “optimistas”, estamos en una sociedad y en una economía del conocimiento que evoluciona rápidamente ¿cómo se mide a priori la cantidad de educación necesaria para unos jóvenes que serán económicamente activos durante los próximos 40 años? ¿En una sociedad y economía del conocimiento, la sobre-educación es un problema, o más bien una solución de futuro?

Mientras que los “pesimistas” sostienen que estamos en una situación in-soportable de exceso de titulados universitarios que no encontrarán empleo adecuado mientras falta oferta de titulados de formación profesional supe-rior. En caso de que tuvieran razón, ¿quién o cómo se establecería el filtro de los que, queriendo y cumpliendo las condiciones académicas, deberían renunciar a acceder a la formación universitaria?

Estos dos discursos se producen simultáneamente en nuestras socieda-des y admiten pocos matices en su formulación.

Pero recuperemos un dato fundamental: a pesar de la insistencia en el discurso de la sobreeducación, los jóvenes y sus familias no han disminuido su propensión a acceder a la universidad ¿Por qué lo hacen? ¿Están equivo-cados? ¿Son irracionales, o ignorantes, en sus decisiones?.

En los hechos los “pesimistas” consideran que no existe un verdadero mercado de trabajo donde la oferta sea activa, incluso en sus expresiones identifican mercado de trabajo con demanda de trabajo. Hemos oído a me-nudo la expresión “adecuarse al mercado de trabajo” cuando en realidad se quiere decir “adecuarse a la demanda de trabajo” a que lo que los empleado-res han decidido previamente independientemente de la cantidad y calidad de la oferta de trabajo. Considerando que el mercado de trabajo la única parte activa es la demanda.

Por el contrario los “optimistas” consideran que la oferta de trabajo es un factor determinante y activo en el mercado de trabajo, a menudo determinan-te en el comportamiento de los empleadores. Entre los análisis teóricos que


sustentan este tipo de actitud frente a la educación disponemos de análisis internacionales retrospectivos sobre el impacto de la oferta de trabajo sobra la demanda de los empleadores (Educational Expansion and Labour Market) y de prospectiva como el que plantea que en un mundo globalizado los capi-tales se invierten en aquellos países en los que previamente ya disponen de mano de obra suficientemente cualificada (Efecto Imán), de esta manera el nivel de estudios de la PEA de un país es previa a las inversiones que reque-rirán mano de obra cualificada y no una respuesta a la inversión. De esta ma-nera el nivel educativo de una PEA constituiría un factor de atracción para las inversiones y no una respuesta a las mismas. Dicho de manera simple: según el nivel educativo de tu PEA tendrás una cantidad y calidad de inversiones u otra. Evidentemente considerar que el nivel educativo de la PEA el único fac-tor que condiciona las inversiones es una simplificación pero no considerarlo es una omisión importante.

¿de qué antecedentes dIsponemos sobre el crecImIento del nIvel de educacIón en méxIco?

Recurrir a los antecedentes acerca de cómo ha afectado el crecimiento de educación en el pasado es una información que nos puede ayudar a enten-der cómo puede afectar el previsible crecimiento de educación de los jóve-nes en el futuro.

Disponemos de datos acerca de cómo ha crecido la educación, genera-ción tras generación en el último medio siglo en México y de manera compa-rable con cinco países de la Unión Europea (Alemania, España, Francia, Italia y Reino Unido)2

La Figura 1 nos muestra de manera comparativa entre México y los países de la Unión Europea (UE) la evolución del porcentaje de egresados de “prepa o más” (que son los que más crecerían como efecto de la reforma educativa en curso) de las generaciones nacidas desde 1940 a 1980.

2 Estos datos provienen de la investigación que yo mismo coordiné entre 1998 y 2005 con el nombre de EDEX (Educational Expansion and Labour Market)


Figura 1.Porcentaje por generación y país de “Prepa o más”

Esta figura nos proporciona información acerca de la propensión de las fami-lias a hacer o apoyar que sus hijos estudien a estos niveles en los diferentes países referenciados.

De los datos de esta Figura podemos observar que el comportamiento de las familias y los jóvenes mexicanos no están muy lejos de los países de la UE, aunque se sitúan en la gama baja llegan a superar a los alemanes en la generación nacida en 1970. Grosso modo, la expansión educativa a Nivel de Media Superior y Superior de México ha sido del mismo nivel que la de los 5 mayores países de la UE.

Pero no en el crecimiento del número de egresados de estos mismos ni-veles, ahí hay que considerar la demografía que en este mismo periodo ha tenido un crecimiento mucho mayor en México que en la UE.

La Figura 2 nos muestra la evolución en números absolutos de los egre-sados de los mismos niveles (prepa o más) para los mismos países y para las mismas generaciones.


Figura 2.Evolución del número de egresados de “Prepa o más”

por generación y país (1940 = 100)

Como se observa a simple vista en esta Figura, la evolución de México marca un crecimiento mucho mayor al de cualquiera de los países de la UE. Ello es debido lógicamente a que en el caso mexicano el crecimiento demográfico de las generaciones de referencia es mucho mayor.

El resultado es que mientras que en los casos de la UE en que el creci-miento es mayor (Francia y España) en números absolutos los egresados de la generación nacida en 1980 son 5 veces más que los de los nacidos en 1940, en el caso mexicano se multiplican por 20. Ello implica que el crecimiento de los egresados mexicanos ha sido 4 veces más rápido que el mayor de los países de la UE, a pesar de partir de porcentajes similares.

La importancia de este dato es evidente, lo que afecta al mercado de traba-jo no es la proporción de cada generación que alcanza determinados niveles de educación sino el número de egresados de cada nivel que se incorporarán a la PEA y, para el caso mexicano, el mercado de trabajo tubo que absorber un crecimiento muchísimo más rápido de que tuvieron que hacer los mercados de trabajo de los países de la UE (Mercado y Planas 2005).


Como observador externo, que había estado trabajando anteriormente sobre los efectos de la expansión educativa en el mercado de trabajo en Euro-pa (Béduwè y Planas 2003), de manera inmediata los datos mexicanos me hi-cieron prever enormes dificultades para que el mercado de trabajo mexicano absorbiera un crecimiento tan espectacular de egresados, y, en consecuencia, que las oportunidades de trabajo y la calidad del mismo se hubieran degrada-do, de acuerdo con las lógicas “pesimistas” que he citado anteriormente. Pues parece claro que un crecimiento tan grande de egresados respondía más al comportamiento de los jóvenes y sus familias, con el soporte de una creciente oferta educativa por parte del Estado, que a una demanda previa y directa de los empleadores.

A pesar de ello trabajos posteriores coordinados por mi mismo (Planas 2008) y, sobre todo los datos acerca de la ”prima educativa” de los egresados mexicanos de educación superior (OCDE 2007), nos permiten afirmar que la avalancha de titulados de “prepa o más” en el mercado de trabajo mexicano ha sido absorbida igual o mejor que en los mercados de trabajo europeos.

Por una parte la “prima educativa” de los egresados mexicanos es una de las más altas de la OCDE, lo cual indica que globalmente los empleadores han retribuido el enorme crecimiento de egresados que ha vivido México durante el último medio siglo.

Por otra parte en un análisis, basado en estudios de caso de empresas y administraciones, acerca de cómo habían reaccionado los empleadores fren-te al crecimiento de mano de obra más educada para resolver las necesidades que se les planteaban (Planas 2008), se muestra cómo y por qué los emplea-dores mexicanos han sabido aprovechar la elevación del nivel de estudios de la oferta joven de trabajo de manera racional para resolver sus necesidades. Oferta de trabajo más educada que no habían demandado pero que, como en Europa, aportó respuestas a sus necesidades de producción de bienes y ser-vicios y, sobre todo, a las exigencias de innovación difícilmente previsibles.

Y finalmente la práctica totalidad de las encuestas disponibles nos mues-tran que los egresados de la educación superior son, globalmente, los vence-dores en el mercado de trabajo. Tanto en satisfacción en el trabajo, retribu-ción, prestaciones, formalidad, etc.

En definitiva el crecimiento del nivel educativo de la oferta de trabajo no responde tanto a una demanda prevista y expresada por parte de los emplea-


dores como a los requerimientos de innovación y a la gestión de la incerti-dumbre, frente a cambios difíciles de prever, a la que tanto empresas como administraciones se enfrentan actualmente.

Un último aspecto a resaltar respecto a la expansión educativa en Méxi-co, en las últimas décadas, como muestra la Figura 3, se ha basado funda-mentalmente, casi exclusivamente, en el crecimiento del nivel de educación de las mujeres.

Figura 3.Evolución nivel de estudios “prepa o más” por género en México

evolucIón nIvel de estudIos “prepa o más” por género en méxIco

Fenómeno de consecuencias difíciles de prever a medio y largo plazo y que, pro-bablemente se incremente con la reforma educativa al ser las mujeres jóvenes las que mejor responden a los nuevos requerimientos de la reforma educativa.

Ello configurará una oferta de trabajo cambiante en sus potencialidades y en sus requerimientos, que, al menos yo, soy incapaz de prever pero seguro que no serán inocuas.


A partir de lo que ha sucedido hasta ahora ¿qué puede suceder en el futuro?Con los datos disponibles y el análisis realizado, considero que lo que se-

ría más razonable prever para el futuro en respuesta a la reforma educativa es que la demanda de trabajo por parte de los empleadores tienda a adaptarse de manera positiva a la oferta de trabajo más y mejor formada que pretende la reforma educativa. Aunque esta adaptación, como casi ninguna de las que se producen en nuestras sociedades, esté exenta de tensiones que el tiempo y el comportamiento de los actores irá diluyendo.

Que la futura adaptación del crecimiento de educación en la oferta de tra-bajo, frente a la evolución de la demanda de trabajo por parte de los emplea-dores, no seguirá, al menos mayoritariamente, modelos preestablecidos de tipo predefinido como el “adecuacionista” sino menos previsibles, más com-plejos a la vez que más flexibles, como viene sucediendo desde hace bastante tiempo. Que, además, esta adaptación mantendrá e incluso agudizará una dimensión “glocal” imposible de prever ni estandarizar.

Que la competencia “trans-nacional”, derivada de la globalización, entre estados-nación que continúan siendo los protagonistas de la oferta educativa, exige que el nivel educativo de la oferta de trabajo del país no esté por debajo del entorno con el que compite.

Que, a medio plazo, el factor dominante en el mercado de trabajo será la oferta, en parte porque es más rígida (irreversible) y, debido a ello será el factor al que deberemos prestar mayor atención. La reforma educativa confi-gurará en buena parte el futuro del mercado de trabajo.

La elevación del nivel educativo y de la calidad de la educación en México hoy es un elemento determinante del futuro del mercado de trabajo.

La reforma educativa, en sentido amplio, nos lleva a ser ¿optimistas o pesimistas?

A veces olvidamos algo obvio y antiguo que se ha confirmados en los análisis recientes: si se consigue elevar la cantidad y la calidad de la forma-ción inicial de los jóvenes podemos ser optimistas tanto respecto del mercado de trabajo como de la economía mexicana.

Ello no significa que esta elevación no genere tensiones en el mercado de trabajo a corto y a medio plazo, pero la experiencia y las expectativas nos dicen que se absorberán.


Pero, al mismo tiempo, no creamos que la elevación del nivel de educa-ción es el único factor, ni, a veces el más importante. Seguridad física y jurídi-ca, infraestructuras, distribución de la renta, etc., son otros componentes que determinarán el mercado de trabajo y la economía mexicana y, en situaciones extremas, pueden ser determinantes.

Nos enfrentamos a la vieja pregunta de Levin: Can education do it alone? La respuesta es NO!, pero ayuda mucho y a muchos niveles.

Pero sobre todo en el desarrollo de políticas públicas no olvidemos que:

• Jóvenes y empleadores valoran la educación; la globalización la exige.

• Los jóvenes aumentarán su interés (presión) por el acceso a la educa-ción superior.

• Los empleadores retribuyen el nivel de educación, sobre todo el su-perior.

• La competencia trans-nacional y global, requiere no quedarse rezaga-dos respecto a los países con los que se compite.

• El Estado no puede ser insensible a estas demandas.

La respuesta en términos de política pública es política educativa que debería, como mínimo dar respuesta a tres preguntas:

• ¿en qué medida será obligatoria la EMS? (¿quién decide y quién garan-tiza la oferta educativa?

• ¿cómo regulará/gestionará el estado la demanda de ES que generará la obligatoriedad de la EMS?

• ¿quién pagará?

• ¿cómo se garantiza su calidad?

A modo de epílogo, una recomendación basada en todas las consideraciones previas y a partir de mi trabajo como investigador: Que nadie admita que desde las “necesidades del mercado de trabajo” se pretenda reducir el nivel educativo de los jóvenes, es un contrasentido.

fuentes consultadas

Beduwe C.; Planas J. (2003) Educational expansion and labour market. CE-DEFOP- Office for official Publications of the European Communities. Lu-xembourg.

De Vries, W. & Navarro, Y. (2011). “¿Profesionistas del futuro o futuros taxis-tas? Los egresados universitarios y el mercado laboral en México”. Revista Iberoamericana de Educación Superior, vol. 2, núm. 4, pp. 3-27.

Mercado A.; Planas J. (2005) “Evolución del nivel de estudios de la oferta de trabajo en México: una comparación con la Unión Europea”. Revista Mexi-cana de Investigación Educativa, - Vol X n. 25 pp: 315-343

OCDE (2007) Education at a glance. OCDE. Paris.

Planas J. (2008) « El comportamiento de los empleadores mexicanos frente al crecimiento de la educación” Revista de la Educación Superior. (Mèxico) Vol XXXVII (2) N.146 pp.11-40.

introducción

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Mensaje del Mtro. Itzcóatl Tonatiuh Bravo Padilla.Itzcóatl Tonatiuh Bravo Padilla ........................................................................

reformas en telecomunicaciones Y radiodifusión

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las Brechas en el acceso a las telecomunicaciones en los hoGares de méxico Y su relación con la reforma al sector de las telecomunicaciones Iván Alejandro Salas Durazo ...........................................................................

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reflexiones jurídicas a cerca de la utópica reforma laBoral de 2012 en méxico

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expectativas de la reforma laBoral Y la instauración del modelo mexicano de flexi-explotación

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méxico: perspectivas de crecimiento del empleo ante la reforma laBoral de 2012Enrique Cuevas Rodríguez ..............................................................................

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efectos de la reforma educativa soBre el mercado de traBajo

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se terminó de imprimir en los talleres gráficos de Prometeo Editores, S.A. de C.V. Libertad 1457,

Col. Americana, C.P. 44160, Guadalajara, Jalisco, México.

La edición consta de 500 ejemplares. Impreso en México / Printed in Mexico

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