metodologia para censos

141El Censo de Población y Vivienda, un Instrumento para el Desarrollo

El censo de población y vivienda esun instrumento fundamental para co-nocer la realidad demográfica y socioeconómica de un país. El tamaño dela población y su estructura por eda-des, sus condiciones de vida, cómo sedistribuye en el territorio nacional, lasituación de la educación de los niñosy jóvenes, el estado del empleo, la can-tidad y calidad de las viviendas y co-bertura de los servicios básicos, sonalgunos de los aspectos que el Censopermite conocer.

En este sentido, los censos de po-blación y vivienda dan cuenta de laevolución demográfica del país y porlo tanto de las transformaciones so-ciales y económicas que vive en cadaperíodo intercensal. Además, apartirde las informaciones recogidas en losmismos, se construye una base de da-tos que ayuda a conformar, junto conotras fuentes de información, el Sis-tema Estadístico Nacional.

Si bien existen otras fuentes de in-formación estadística como los regis-tros contínuos de hechos vitales (na-cimientos, defunciones, matrimonios,causas de muerte, etc.), las encuestaspermanentes de hogares -en especiallas integradas-, las encuestas demográ-ficas, etc., el censo es la única fuenteque permite obtener las cifras de la

El Censo de Población y Vivienda,un Instrumento para el Desarrollo

Zulma SosaLuis Ortiz

población total y las característicassocioeconómicas de las personas, lasviviendas y los hogares, a un nivel dedesagregación geográfica mínima(departamentos, distritos, barrios ylocalidades).

La información proveniente de loscensos presenta un estado de situaciónde la población para un momento de-terminado que, de acuerdo a las reco-mendaciones internacionales, debierareferirse a los años terminados encero, y con una periodicidad de 10años. Debido a la magnitud y comple-jidad del operativo censal, los cuestio-narios no deberían ser excesivamenteextensos, pero a la vez, como instru-mentos de investigación y de políticas,deben tener la sensibilidad para cap-tar situaciones nuevas y la flexibilidadpara adaptarse al cambio social, sinperder por ello la comparabilidad conla experiencia pasada (Schkolnik yGuzmán, 1998).

1. UTILIDAD DEL CENSO Y SUCONDICIÓN DE INSTRUMEN-TO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

El Censo de Población y Viviendasconstituye un medio de recolección deestadísticas sobre la población y las ca-racterísticas de las viviendas, a fin de

INTRODUCCIÓN

ECONOMÍA & SOCIEDAD - NUMERO 3142

conformar conjuntos de informacio-nes estadísticas para los distintos usosen el marco de la planificación del de-sarrollo y la investigación sobre las con-diciones de vida de los habitantes delpaís. Entre otros usos su informaciónse aplica a:

Planificación del desarrollo con mi-ras a lograr el bienestar del país y desus habitantes a partir del conocimien-to de su situación económica, social ydemográfica y evaluaciones de progra-mas y proyectos educativos, laborales,ambientales, de salud, habitación y ur-banización.

Organización y administración po-lítica: permite la demarcación de cir-cunscripciones electorales y la distri-bución de la representación política enel Congreso y otras instancias del Es-tado.

Investigación: para el análisiscientífico acerca del comportamien-to de las variables y la dinámica de-mográfica, composición, estructura ydistribución geográfica de la pobla-ción, así como aspectos sociales, eco-nómicos y culturales de la misma.

Bases de datos para la industriay el comercio, con el fin de lograr unaestimación lo más aproximadamen-te posible de la demanda y oferta debienes y servicios, con base en el vo-lumen y composición por edad y sexode la población, así como también in-formación estratégica para determi-nar la disponibilidad y característicasde la mano de obra en las distintasregiones y localidades.

2. PRINCIPALES ETAPAS DELCENSO

Etapa de preparación, que com-prende las subetapas:

a) Planificación y organización: ela-boración del plan censal, aproba-ción de la base legal correspondien-te, constitución de la Comisión Na-cional del Censo, programación ad-ministrativa y financiera, supervi-sión y coordinación general de laoperación censal;

b) Precenso y actualizacióncartográfica: digitalización e impre-sión de planos y mapas, releva-miento de edificaciones (residencia,industria, comercio), conteo de po-blación en las principales ciudades,actualización de la cartografía nacio-nal, segmentación de las zonas yáreas de empadronamiento censal;

c) Prueba censal y diseño instru-mental: diseño del cuestionario cen-sal, definición de la estrategia de ca-pacitación, definición del sistemade ingreso de datos, pruebas temá-ticas de la boleta censal, definicióndel plan de evaluación de la calidadde los datos, evaluación de la prue-ba piloto, censo experimental, eva-luación del ceso experimental, de-finición y ajuste de los programasde consistencia, validación e impu-tación, diseño del plan de tabula-dos y elaboración de manuales deinstrucción (jefes, supervisores,censistas);

d) Capacitación: establecimientode la estructura de capacitación, en-trenamiento de los miembros de laestructura de capacitación, capaci-


tación de los puestos de conduc-ción, capacitación de los censistas;

e) Publicidad y concientización:definición de la estrategia de publi-cidad y concientización, produc-ción de materiales para las campa-ñas de publicidad, desarrollo de lascampañas de publicidad yconcientización.

Etapa de empadronamiento: ela-boración del plan de empadronamien-to, movilización sincronizada de recur-sos humanos y materiales, realizacióndel empadronamiento, entrega de bo-letas censales.

Etapa post censal, que contemplalas subetapas:

a) Procesamiento de datos: críticay codificación de las boletascensales, recepción de las boletascensales y formación de lotes parael procesamiento, grabación de lasboletas censales, verificación, lim-pieza y validación de la base de da-tos, procesamiento de tabuladosdefinitivos;

b) Evaluación censal y revisión deestimación poblacional: análisis dela consistencia y estimación de laomisión de población;

c) Divulgación de resultados: di-seño de política de recuperación decostos, elaboración del plan de di-fusión de los resultados, difusión delos productos (internet, soportes mag-néticos e impresos), transferencia dela información censal a sistemasamigables y de fácil manipulación,asociación de base de datoscartográfica con archivo de datosdel censo.

OrganizaciónLa organización del Censo de po-

blación y vivienda supone, aparte deun sistemático periodo de operativocensal, una forma de estructurarlopara que su cometido sea eficiente.

Este componente comprende elconjunto de tareas requeridas paradefinir la estrategia y establecer lasbases legales, técnicas, financieras yorganizativas para la realización delCenso. Las mismas permiten ejecutarsatisfactoriamente el programa censal,asegurando la coordinación y supervi-sión general del mismo. Se contemplanlas siguientes actividades:

I) la elaboración del plan censal;II) la aprobación de la base legal co-rrespondiente;III) la constitución de la ComisiónNacional del Censo y la UnidadEjecutora del Censo (UEC), encar-gados de la coordinación progra-mática y ejecutiva entre los orga-nismos nacionales; (iv) la progra-mación administrativa y financie-ra; yIV) la supervisión y coordinacióngeneral de la operación censal encada una de las etapas.

Base legal de los censosLos censos nacionales de población

y vivienda, siguiendo las recomenda-ciones internacionales en la materia,se llevan a cabo cada diez años. Losmismos son prescriptos por Ley a finde lograr el respaldo y apoyo del go-bierno, para obtener los fondos nece-sarios para su realización, determinarel alcance general, la fecha de las di-versas operaciones censales y lograr


la colaboración de los ciudadanospara la obtención de veracidad en lasrespuestas.

La base territorial(Cartografía)El Precenso implica el recorrido

completo del territorio para prepararun listado de las viviendas e incluso enlas principales ciudades un conteo pre-liminar de la población. Mediante estaoperación se actualiza la cartografíanecesaria para preparar y realizar elcenso de población y viviendas y loscensos económicos y agropecuarios,ya que se incorporan todas las edifica-ciones y su destino. La cartografíadigital que se obtiene es de gran utili-dad para la explotación y divulgaciónde los resultados censales, pues facili-ta la presentación de mapas temáticossuperpuestos. Las actividades contem-pladas son las siguientes:

I) digitalización e impresión de pla-nos y mapas;II) durante el pre-censo releva-miento de edificaciones indicandoel destino de cada unidad (residen-cia, industria, comercio);III) como parte del pre-censoconteo de población en las áreasurbanas;IV) como resultado del pre-censoactualización de la cartografía na-cional censal para registrar infor-mación actualizada y georeferen-ciada sobre la población, los ele-mentos físicos del territorio, y la in-fraestructura de salud y educación;V) segmentación de las zonas y áreasde empadronamiento censal, lo quepermite organizar la asignación derecursos humanos y materiales.

La capacitaciónEl reclutamiento del personal re-

querido y su posterior capacitación seconstituyen en etapas claves dentro delproceso censal, ya que de éstas depen-de en gran medida la cobertura y lacalidad de la información que se rele-ve. Las actividades de capacitacióncomprenden:

I) selección de una metodología yestructura de capacitación, con lafinalidad de evitar el efecto casca-da que puede producir distorsionesen la transmisión de contenidos;II) entrenamiento de la estructurade capacitación;III) capacitación de los puestos deconducción;IV) capacitación de los censistas.

Las pruebas yexperimentaciones censales Éstas constituyen el conjunto de ac-

tividades preparatorias del releva-miento con el fin de definir los méto-dos y procedimientos para la recolec-ción de la información y elaborar losdocumentos acordes con la definiciónadoptada. Las principales actividadesson:

I) la realización de pruebas piloto,pruebas temáticas y ensayos gene-rales en distintas áreas del país, queponen a prueba el proyecto decuestionario censal y los procedi-mientos utilizados;II) el diseño definitivo de la cédulacensal, incluyendo el cuestionarioadicional para las poblaciones in-dígenas; yIII) la preparación de las versionesdefinitivas de los otros instrumen-


tos del censo, tales como los ma-nuales para empadronadores y su-pervisores, los el planes definitivosde capacitación, los controles du-rante el relevamiento, el sistema deingreso de los datos.

La metodología derecolecciónLa metodología de recolección asu-

me el modo tradicional de releva-miento en Paraguay: la entrevista per-sonal por parte del censista en cadauno de los hogares, tomando los da-tos del hogar de una persona caracteri-zada como jefe de hogar y los datos depoblación de cada individuo presenteen el domicilio en ese momento.

Comunicación ypublicidadUna efectiva publicidad acerca de

la operación censal, de sus objetivos,de la importancia de la participaciónciudadana, es fundamental para con-seguir la mejor colaboración y moti-vación de la ciudadanía respecto alcenso, además de preparar a la pobla-ción para facilitar la entrevista quedenen realizar los censistas en el mo-mento del censo. Este componenteincluye, entre otras, las siguientes ac-tividades:

I) diseño y desarrollo de la campa-ña publicitaria a través de mediosmasivos de comunicación; y,II) diseño y desarrollo de un plande concientización para todo el paísa través de medios de difusiónapropiados.

Relevamiento censal ysupervisiónEsta etapa trata del levantamiento

de la información censal o empadro-namiento en todo el territorio del país,la cual incluye el desarrollo de las si-guientes actividades:

I) elaboración del plan de empa-dronamiento, para definir el traba-jo de campo y garantizar el cum-plimiento de tiempos y etapas enmomentos determinados,II) movilización sincronizada de losrecursos humanos y materiales paraasegurar que todas las unidadescensales definidas estén en condi-ciones de iniciar su labor censal; yIII) realización del empadrona-miento y entrega de las boletascensales, para disponer de la infor-mación correspondiente a todas lasunidades censales definidas en el plande empadronamiento y asegurar uncontrol adecuado del flujo del ma-terial censal para asegurar la veraci-dad de la información registrada. Eneste componente trabaja el personalde terreno para la recolección de losdatos (coordinadores, jefes de de-partamentales, asistentes, supervi-sores, conductores) y los censistas.

Procesamiento de datosEste componente se refiere a las ac-

tividades de almacenamiento en me-dios magnéticos de los resultadoscensales de cada vivienda, hogar ypersona, así como la elaboración de lainformación por medios computacio-nales, destinado a generar cuadros dedifusión, así como los instrumentostécnicos para procesos posteriores. Las


actividades bajo este componente sonlas siguientes:

I) recepción de las boletas y for-mación de lotes de trabajo para elingreso de los datos a medios mag-néticos;II) grabación de los cuestionariosen dichos medios magnéticos a tra-vés de digitación manual;III) verificación del trabajo de gra-bación, mediante redigitación delos cuestionarios;IV) ejecución de los programas devalidación y consistencia para de-tectar y corregir errores e inconsis-tencias de la información, así comolos programas de asignación de res-puesta ignorada en los casos quese aplica;V) procesamiento de los tabuladosdefinidos para su difusión mediantepublicaciones y medios electrónicos.

3. Los censos en el Paraguay

El Paraguay ha realizado censos depoblación los años 1886/7, 1899 y1936, que permiten tener aproxima-ciones al mejor conocimiento históri-co de la población paraguaya entre fi-nes del siglo pasado y comienzos delactual, si bien sus métodos y resulta-dos son poco fiables.

Recién a partir de 1950 se inicia ellevantamiento de censos de poblacióntécnicamente comparables, conformecon las normas dictadas por organis-mos internacionales especializados. Elorganismo oficial encargado de la rea-lización de los censo nacionales depoblación y viviendas es la DirecciónGeneral de Estadística, Encuestas yCensos (DGEEC), que hasta la fechaha levantado censo de población y vi-

viendas en los años: 1950, 1962, 1972,1982 y 1992.

En todos los casos, los censos fue-ron de facto o de hecho ya que fueronempadronadas todas las personas quese hallaban en la vivienda en el mo-mento del censo, fuese ésta su residen-cia habitual o no.

Estos censos fueron logrando unprogresivo mejoramiento técnico-metodológico en la recolección de losdatos censales, así como la incorpora-ción de nuevas variables y aspectos dela realidad socio demográfica, comola inclusión del recuento dediscapacitados y de la población indí-gena del país, lo que se produjo porprimera vez en el Censo de Poblacióny Viviendas de 1992.

En base a las principales caracte-rísticas que debe reunir un censo, enel caso de Paraguay las mismas pre-sentaron las siguientes especificidades:

a) Universalidad: el censo abar-có en todos los casos todo el territo-rio del país. En lo que respecta a lasunidades de relevamientos, no se pue-de precisar si fueron incluidos todoslos individuos y viviendas, ya que en elcaso de la población indígena reciénqueda explicitada su enumeraciónconjunta con la población nacional enel censo de 1992. En los demás cen-sos de 1950, 1962, 1972 y 1982 no sepuede verificar si la contabilizacióntotal contempló a este conjunto degrupos étnicos.

b) Empadronamiento individual:implicó la inscripción separada decada individuo de cada lugar de vivien-


da, así como el registro separado desus características, respondiendo a lametodología de recolección que seadopta desde 1950.

c) Simultaneidad: en todos los ca-sos se efectuaron en un momento operíodo bien definido.

d) Periodicidad: en Paraguay la se-rie de censos sistemáticos y con las ca-racterísticas descritas se inician en1950, y la periodicidad es bastante re-gular, de 10 años, con excepción delprimer período intercensal que duró12 años (de 1950 a 1962). Con estapremisa en términos de las variablesdemográficas fundamentales, se dis-pone de información comparable enuna secuencia periódica de decenios.

4. EL CENSO DEL 2002

Un censo regionalmentecomparableEl censo a ser levantado en el año

2002 presenta una particularidad conrespecto a los anteriores, debido a quese enmarca dentro de un Proyecto deCenso Común para los países delMERCOSUR. A partir del año 1997,Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay,a los que se han sumado Bolivia y Chi-le, iniciaron labores hacia el desarro-llo de un proyecto conjunto que per-mitiera disponer de una base homo-génea de información socio-demográ-fica y económica, para facilitar el pro-ceso de integración subregional. Laimportancia de la realización de loscensos en fechas lo más próximas po-sibles (entre 2000 y 2005), fue refor-zada por el acta que al respecto sus-

cribieron los Presidentes de los paísesdel MERCOSUR, en ocasión de laCumbre reunida en Asunción el 15de junio de 1999.

En este sentido, se ha desarrolladouna propuesta para incorporar en loscuestionarios censales, contenidos co-munes relativos a variables estructu-rales de población y vivienda, lo quefacilitará el diagnóstico y la toma dedecisiones de carácter económico ysocial de la región.

Las actividades preparatorias y laplanificación del Censo 2002 se ha ini-ciado con cinco años de anticipación,no solamente porque el diseño y reali-zación del censo es en sí mismo unaoperación compleja que reúne aspec-tos humanos, legales, administrativos,económicos, financieros y logísticos,sino porque este en particular, comofue señalado antes, se inscribe en unmarco de acuerdos y coordinación conlos demás países del MERCOSUR.

A ello se agregan una multiplicidadde aspectos referidos a su diseño con-ceptual, estrategia operativa, modelode capacitación, actualizacióncartográfica, procesamiento de la in-formación, en todos los cuales la pla-nificación y el cumplimiento de un ca-lendario que se inicia mucho antes deldía y del año del censo, son requisitosprimordiales de los que depende eléxito del proyecto.

Participación de usuariosLa elaboración del cuestionario

censal se realiza a través de consultasde diferentes tipo a los usuarios po-tenciales de datos. Este es un proce-so bastante complejo por cuanto el


censo tiene un carácter limitado encuanto a sus posibles contenidos, porlo tanto existe la necesidad de buscarconsensos que permitan el mejor ba-lance entre cantidad de informaciónrecolectada y calidad de la misma. Deallí que el Censo del 2002 estará mar-cado fundamentalmente por un en-foque centrado en la demanda. Eneste sentido, se prevé la realizaciónde reuniones con usuarios de la in-formación censal, para participar enla definición de los temas a incluir enel cuestionario censal, así como pararealizar pruebas piloto sobre el tiem-po promedio de duración de cadaentrevista, según cantidad de ocupan-tes en la vivienda, por área geográfi-ca e incluso por estrato socio econó-mico, con el propósito de calcularcargas de trabajo para los censistas(o empadronadores).

Censando a los pueblosindígenasOtra importante característica del

Censo 2002 es que, simultáneamen-te, se hará un levantamiento de infor-mación sobre los pueblos indígenas, através de un cuestionario especial. Elcomponente censal para registrar nú-mero y características de los pueblosy habitantes indígenas del Paraguay,estimados actualmente en unas100.000 personas, contará con la par-ticipación de supervisores yempadronadores seleccionados por laspropias comunidades indígenas.

Innovaciones tecnológicasCon el Censo 2002 se pondrán en

juego nuevas tecnologías. Además de

la utilización de equipamientoinformático avanzado que se destina-rá al procesamiento de la informacióncensal, se vienen desplegando los tra-bajos de precenso (actualizacióncartográfica con tecnología digital quepermite contar con mapas y cartasobtenidas de fotografías aéreas ysatelitales de gran precisión).

Así mismo, mientras todos los cen-sos anteriores se procesaron condigitación manual (carga de datos a lascomputadoras a cargo de digitadores),por primera vez en el país se utiliza-rán las “lectoras ópticas de caracteres”que permiten una recuperación rápi-da de los datos registrados en los cues-tionarios por los censistas. Junto conla codificación automática de los datosalfabéticos, esto permitirá contar conlos resultados del Censo 2002 en untiempo mucho más breve y oportunaque el que era posible anteriormente.

5. CONCLUSIÓN

El censo de población y vivienda esuna herramienta fundamental para laplanificación del desarrollo. En estesentido, Paraguay se halla en un pro-ceso de cambios sociodemográficosque es necesario precisar y sistemati-zar a fin de pensar un trayecto connuevos horizontes en el marco de unmundo globalizado y en los inicios delsiglo XXI.

Las múltiples características y pro-blemáticas que presenta un censo depoblación y vivienda, remite a la ne-cesidad de establecer una organizacióndel operativo y un diseño de los mar-


cos conceptuales y metodológicos quesustentarán su realización.

Paraguay prevé para el año 2002 laejecución de su censo de población yvivienda y en base a las experienciasobtenidas en años anteriores y la re-novación metodológica y tecnológica,

se espera que el mismo pueda signifi-car un avance en la conformación desistemas de informaciones estadísticasmás eficientes y un conocimiento másrecabado de la realidad socio-demo-gráfica y económica de su poblaciónen constante cambio.

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