MEDIRYEVALUARLACALIDADDELADEMOCRACIA.LAS

AUDITORÍASCIUDADANASENARGENTINA.

AlejandroBelmonte

MaríaLauraEscuder

SubsecretaríadeReformaInstitucionalyFortalecimientodelaDemocracia

JefaturadeGabinetedeMinistrosdelaNación(Argentina)

PonenciapresentadaenelXXICongresoMundialdeCienciaPolítica,SantiagodeChile,Julio12‐16,panel“¿Cómomedirlacalidaddelademocracia?LaexperienciaLatinoamericana.”

2

Introducción

Desde agosto de 2003, la Subsecretaría de Reforma Institucional y

Fortalecimiento de la Democracia, dependiente de la Jefatura de Gabinete de

Ministros de la Nación (Argentina) implementa el Programa Auditoria Ciudadana,

calidaddelasprácticasdemocráticasenMunicipios.

La Auditoría Ciudadana es un método para investigar y evaluar

participativamente la vida política de un país. Por definición, una auditoría debe

contrastar la realidad con ciertos parámetros a fin de examinar su grado de

cumplimiento. El abordaje de las auditorias es diferente a otras estrategias

desarrolladas para abordar el estudio de la calidad de la democracia. No busca

especificar lascondicionesnecesariasparalaexistenciadeunademocracia.Tampoco

buscaubicaralospaísesenunrankingentérminosdesudemocracia.Loquebuscaes

examinardetalladamenteelfuncionamientodeunademocraciaalinteriordeunpaís

queyaesconsideradodemocrático:setratadeverlacalidaddelademocracia,no la

existenciadelamisma.Lasauditoriaspermitenconsiderarquelasociedad,nosóloel

régimen político, puede y debe ser examinada cuando se miran los niveles de

democracia.

Enelcasoargentino,elProgramamidelacalidaddelasprácticasdemocráticas

encuatrotemas:culturacívicademocrática,participaciónciudadanaenlaspolíticas

públicas, trato al ciudadano y rendición de cuentas. Estos núcleos temáticos están

traducidos en estándares e indicadores que permiten medir la calidad de esas

prácticasenlascomunidadeslocales.Estaevaluacióncontieneinformaciónproducida

atravésdediversosmétodos:encuestas,gruposfocales,recolecciónyanálisisde la

normativavigente,entrevistasareferentesdelacomunidad.

Duranteseisaños,elProgramaAuditoriaCiudadanasehaimplementadoenla

Argentinaanivellocalgenerandounagrancantidaddeinformación.Estetrabajoestá

divididoencuatropartes.En laprimeradeellas,seexponebrevementelanecesidad

de ampliar la participación ciudadana como vehículo para consolidar el proceso

democrático.Enelsegundo,sehaceunabrevereferenciasobredistintasestrategias

paraabordar laproblemáticadelamedicióndelademocracia.Eneltercerapartado,

3

se ahonda en las características del Programa Auditoría Ciudadana, calidad de las

prácticas democráticas en municipios: su alcance, originalidad respecto a otros

intentosauditarlademocraciaylosmétodosderecoleccióndeinformaciónutilizados.

Porúltimo,enlasreflexionesfinales,serecogenalgunosdelosdesafíosqueposeeel

PACencuantoherramientadeanálisisdelacalidaddelademocracia.

1‐ Democracia:másalládelaformalidad

Con losprocesosdetransiciónprimeroy lanecesidaddeuna“consolidación”

de lademocraciadespués,el temadeunaciudadanía comprometidacon losvalores

democráticos,ejerciendounaparticipaciónactiva,seha ido incorporandoaldiscurso

políticoyestá cadavezmáspresenteen laagendapúblicade lospaísesdeAmérica

Latina.Laconstruccióndelademocracia,lamejoradesusinstitucionesylacalidadde

vida de los ciudadanos es un proceso que demanda el compromiso y el trabajo de

varios actores: ciudadanía, políticos, funcionarios, educadores, comunicadores entre

otros.El conocimiento de losderechosydeberes, la igualdaddeoportunidadesyel

respetoporlasinstitucionesdelademocracianosproporcionanelmarcoenelcualla

democraciasedesarrollayeltipodesociedadalacualpertenecemos.

Tal como lo señala Guillermo O’Donnell (2008), la democracia incluye al

régimen político, pero no se agota en él. El régimen político implica elecciones

competitivas e institucionalizadas y un conjunto de libertades de asociación,

expresión, movimiento y otras. Pero también, el vivir en democracia implica la

existenciadeotrasciudadanías,másalláde lapolítica:civil,socialycultural. Eneste

sentido, los ciudadanos tienen un derecho público e irrenunciable a un Estado

consistenteconlademocracia,unestadodeyparalademocracia(O’Donnell:2008).

DesdecomienzosdelsigloXXI,variasinstitucionesinternacionales1hanescrito

trabajosdeanálisissobre lasituaciónyelapoyoque laciudadaníabrindaalsistema

democrático. Estos trabajos dan cuenta del hecho de que el establecimiento de

relacionesdemocráticasencasitodoslospaísesdelaregiónnosehatraducidoporlo

general,ensolucionesrápidasalosproblemassocialesdelaregión(Mires,F:2007).Es

1 Banco Interamericano para el Desarrollo (BID), ProgramaNaciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), InstitutoInternacionaldeEstudiosEstratégicos(IIEE),entreotras.

4

porelloqueestos informes señalanel descontentoodesencantocon lademocracia

comorespuestaatodoslosproblemasquehacenalavidadelciudadano.

EnArgentina,larecuperacióndelademocraciaposibilitó lamaneradepensar

enunamayorparticipacióndelasociedadcivilylademocratizacióndelEstado.Sibien

elfortalecimientodelasinstitucionessiguesiendoundesafíopendiente,existenvarias

iniciativas que buscan promover una democraciamás participativa. En este sentido,

desdeelGobiernoNacional,específicamentedesde laSubsecretaríapara laReforma

InstitucionalyFortalecimientode laDemocracia (SRIFD)2 seestángenerandonuevas

herramientas que permiten crear un espacio institucional orientado a restablecer la

confianza entre la ciudadanía y sus administradores, como así también, alcanzar

mayores niveles de transparencia en la gestión de gobierno. Una de estas

herramientas es el “Programa Auditoria Ciudadana, calidad de las prácticas

democráticasenMunicipios” (PAC),el cual se implementadesdeagostode2003en

distintosmunicipiosdelpaís3.

1.2Losgobiernoslocalesasumendesafíos:enbuscadelacalidaddelademocraciay

laparticipaciónciudadana

En losúltimosaños,sehamanifestadouna inquietudcrecientepor lamejora

delacapacidaddelosgobiernospararendircuentasyserreceptivosalasdemandas

ciudadanas. Las políticas públicas en la última década se han caracterizado por

incorporar, tanto en su diseño como en su ejecución, distintos aspectos o ejes: la

descentralización, la focalización y la equidad territorial. Lasmismas constituyen las

condiciones básicas que posibilitan la constitución de mecanismos y niveles de

participaciónmásadecuadosydemocráticos(Escobar:2004).

Los municipios constituyen la instancia de poder formal más próxima a los

ciudadanosydemayorpotencialparaactuaryarticularlasinstitucionespúblicasyla

comunidad. La cercanía entre los gobernantes y los gobernados, el sentimiento de

2 LaSubsecretaríaparalaReformaInstitucionalyFortalecimientodelaDemocraciaacargodeMartaOyhanarteesun organismo del Estado nacional argentino dependiente de la Jefatura de Gabinete deMinistros que tiene lamisióndefortalecerlarelaciónentreelEstadoy laSociedadCivilafindepromoverreformasinstitucionalesparadesarrollarunademocraciagobernable,transparente,legítimayeficiente.3 A la fecha (junio de 2009), son casi 70 los municipios adheridos al PAC (que representan casi 5 millones dehabitantes)VeractualizacionesdelosmunicipiosenelsitiodeInternetwww.auditoriaciudadana.gob.ar

5

comunidad de los ciudadanos, la capacidad que éstos reconocen en la institución

municipalparaatenderypriorizarsusdemandasylaposibilidaddecrearespaciosque

permitan la inclusión de los ciudadanos en el diálogo público, son algunas de las

características que hacen que los gobiernos locales un lugar propicio para generar

nuevasformasdevinculaciónentreciudadanosygobierno.

Deacuerdoconuninformepublicadoen2005porelProgramadelasNaciones

Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Argentina, las intendencias (gobiernos

municipales) aparecen en tercer lugar cuando se analiza el nivel de confianza que

inspiran las instituciones. Los ciudadanos argentinos confían más en aquellas

institucionesquetienenalgúntipodepresenciaensuvidacotidianacomolaradioy

TV,laIglesiaylasintendencias.

Gráfico1:Confianzaenlasinstituciones

Fuente:ProgramadelasNacionesUnidasparaelDesarrollo2005.

En este sentido, son varios los espacios de participación que se han

desarrollado y que buscan el compromiso ciudadano, fomentando la deliberación

comunitaria sobre cuáles son los aspectos prioritarios a trabajar. Algunos de estos

espaciosymecanismosson:lasauditoriasciudadanas,lospresupuestosparticipativos,

laplanificaciónparticipativa,losconsejosconsultivosentreotros.Novamosaahondar

6

encadaunodeellosenestemomento4,sinosimplementeseñalarquelademocracia

sefortaleceodebilitasegúnelgradodecoherenciadelasconductassocialescon los

valores que declaran tener los integrantes de esa sociedad. Una ciudadanía

comprometidacon losasuntospúblicosdesucomunidad,queparticipaproponiendo

mejoras e incide en las decisiones que se adoptan, ayuda a que los valores

democráticos estén arraigados en la sociedad. Una mejor calidad de vida implica

necesariamenteunamejorcalidaddelademocracia.

2‐ Digresiónsobrelacalidaddelademocracia.

La idea de la calidad de la democracia nos lleva inmediatamente a tres

problemasdecaráctermetodológicoquesehandadoal interiordeldebatesobre la

democracia:lamedición,laevaluaciónylacomparación.

Estostreselementostienenunalargatradiciónencienciapolítica,datandolos

primeros trabajos de la década del cincuenta. Noobstante esta trayectoria, existen

grandes diferencias debido, fundamentalmente, a los múltiples conceptos de

democracia que se utilizan. A pesar del desacuerdo en las interpretaciones de la

democracia,unnúmeroimportantedeacadémicoshancreadoesquemaspara‘medir’

el nivel de democracia en distintos países. SiguiendoaHelena Catt (1999: 116‐134),

pueden dividirse en tres grupos, donde se combinan, en diversos grados,medición,

evaluaciónycomparación:

ElUmbraldelaDemocracia:enestegruposeubicanvariosautoresquebuscan

especificar los requerimientos mínimos para calificar a un régimen político

como una democracia. Se trata que de aquellos autores que disponen a los

países en los extremos de una posición dicotómica: son democráticos o no

democráticos.

LosRankingdelaExtensióndelaDemocracia:aquíseencuentranlamayoríade

los académicos. Considerando a la democracia como un concepto continuo,

buscan colocar a los países en un ranking de acuerdo a ‘cuánta democracia’

ellosposean.

4 Salvo el caso de las auditorias ciudadanas, que lo desarrollaremos más adelante.

7

La Identificación de debilidades: dentro de esta tercera aproximación, los

investigadores buscan examinar los detalles de la democracia en un país y

compararloconalgúnestándardeprácticademocrática.

ElUmbraldelaDemocracia

LosautoresmásdestacadosdeestegruposonAnthonyDownsyRobertDahl,

quienes,consustrabajos,buscanespecificarlosrequisitosparaunademocraciacomo

un ejercicio en si mismo. Esto requiere hacer una lista de todos los componentes

necesarios para que exista una democracia y, entonces, una vez que un país posee

todosestosrequisitosesunademocraciaysifaltaalgunodeellos,noloes.

Downs yDahl, detallan todos los elementos que son necesarios para que un

país seaunademocracia (opoliarquíaen términosdahlianos) y, la falladealmenos

uno de ellos, lleva al país a la categoría de no democrático. El problema de las

clasificacionesdicotómicasesquelascategoríassevuelvenmuyamplias:elrangono‐

democráticovadesdeaquellosqueestáncercanosalademocraciaaaquellosqueno

reúnenningunode loscomponentes; tampocosedicenadasobre laextensiónde la

democraciadentrodelospaísesquelogranelmínimoderequisitos.

LosRankingdelaExtensióndelaDemocracia

Como bien sostiene Catt (1999: 118), “las dicotomías son insatisfactorias

utilizadassolasyaqueexisteunvastorangodeprocedimientosincluidosencadalado

de los polos y, porque, el grupo del medio es interesante cuando se consideran

cuestiones de democratización”. Es así que, en los años ochenta, se produjo un

resurgimientodelinterésporlamedicióndelademocraciadebidoalacentralidadde

losproblemasdeestabilidaddemocráticaenlasnuevasdemocracias.

En la década siguiente, proliferó un gran número de estudios que intentaba

tenerunamedidanuméricaprecisade la ‘cantidaddedemocracia’existenteencada

país. La creación de tantas medidas como estudios, es un reflejo de las diferentes

dimensionesquelosacadémicosconsideranquedebencubrirseydecómoconsideran

que deben operacionalizarlos (para una comparación de los distintos índices véase

8

MunckyVerkuilen,2002).Cuandocreanunamedidaparalademocracia,losautores

buscan aislar los componentes claves y luego identificar las formas en las que estos

pueden5sermedidos.Lamayoríadelosestudios,basansusmediciones“enelusode

eleccionesyenapuntalamientoscomunescomoparticipación,competencia,ausencia

decoerción,soberaníapopularyaccesoalainformación”(Catt,1999:119).

Estosesquemasnobuscanlograrespecificartodosloscomponentesnecesarios

para lademocracia,sinomásbien, identificar losaspectossalientesquemuestran la

extensióndelademocraciayquepuedensermedidosconlainformacióndisponible.

En la actualidad, los índicesmás ampliamente utilizados paramedir la calidad de la

democracia en ciencia política comparada, tales como el Vanhanen‐Index, el Polity‐

IndexyelFreedomHouse‐Index,estánsiendofuertementecuestionados:primero,por

su foco en aspectos procedimentales; segundo, por centrarse exclusivamente en

estadosnaciones;ytercero,porsutendenciaaundescuidodelosaspectosculturales.

LaIdentificacióndeDebilidades

Porotro lado,enunplanomásevaluativo, cuatroproyectosdesarrolladosen

torno a la idea de “auditoría ciudadana”, han realizado una gran contribución

(combinando estrategias cualitativas y cuantitativas). Desde los años noventa, el

trabajodeDavidBeetham(2003)haayudadoaclarificarloscriteriosdelaevaluación

delademocracia.SusestudiosenlarevisióndelademocraciaenelReinoUnidohan

conducido al desarrollo de instrumentos utilizados en estudios similares en otros

países.Así,las“auditorias”realizadasenInglaterra6,CostaRica7,Australia8yelcasode

Argentina9 que presentaremos, representan un gran avance en la temática, tanto a

nivelmetodológicocomoteórico.

5 En la práctica, “debido a una falta de información precisa, a veces no es posible adquirir un valor para una medida deseada y entonces se substituye por lo que está disponible” (Catt, 1999: 119). Este tipo de decisiones genera modificaciones en la operacionalización de los conceptos y en la rigurosidad de la información utilizada. Es así que, algunos diseños, sufren problemas de validez interna y externa (ver Munck y Verkuilen, 2002). 6 Para más información, consulte el sitio de Internet http://www.democraticaudit.com 7 Para más información, consulte el sitio de Internet http://www.estadonacion.or.cr 8 Para más información, consulte el sitio de Internet http://arts.anu.edu.au/democraticaudit 9 Para más información, consulte el sitio de Internet http://www.auditoriaciudadana.gob.ar

9

El abordaje de las auditorías es bastante distinto a los grupos anteriores. A

diferencia de Dahl y Downs, no especifican las condiciones necesarias para la

existenciadeunademocraciay,adiferenciadelosesquemasnuméricos,nopretenden

ubicar a los países en un ranking en términos de un mayor o menor nivel de

democracia. Lo que las auditorías buscan es examinar detalladamente el

funcionamiento de una democracia al interior de un país que ya es considerado

democrático.

Otra diferencia importante es que las auditorias permiten considerar que la

sociedad,nosóloelrégimenpolítico,puedeydebeserexaminadacuandosemiranlos

niveles de democracia (Catt, 1999: 123). Desde este enfoque, para analizar la

extensióndelademocraciaesmásimportantemirarcómofuncionanlasinstituciones

antesquequéinstitucionesexisten.

3‐ El Programa Auditoria Ciudadana: calidad de las prácticas democráticas en

municipios10

Pordefinición,unaauditoríadebecontrastar datosde la realidadcon ciertos

parámetrosoestándaresafindeexaminarsugradodecumplimiento.Elconceptode

auditoríarefiereaunaevaluaciónquesebasaenunarevisiónsistemáticaderegistros

y que tiene como finalidad última, asegurar una rendición de cuentas lo más

exhaustiva posible por parte de quienes son responsables de ejercer las funciones

auditadas (Niilus: 2008). La auditoria ciudadana trata de examinar prácticas

democráticaspreviamenteidentificadasyemitirunaopinióninformadasobreellas11.

El PAC, evalúa la calidad de las prácticas democráticas, haciendohincapié en

cuatrotemasqueseconsideranesencialesparaelfortalecimientodelasinstituciones: 10 El PAC tomó como referencia a la Auditoría Ciudadana de la Calidad de la Democracia en Costa Rica (Ver: http://www.estadonacion.or.cr/Calidad02/calidad.html). Sin embargo, a diferencia de Costa Rica, donde la iniciativa surgió de la sociedad civil y la experiencia se realizó abarcando a todo el país de una vez, en la Argentina se lo implementa a nivel municipal desde el Estado Nacional por entender a éste como actor fundamental en la construcción de la calidad institucional. Se trabaja por etapas a fin de sistematizar y perfeccionar la metodología a medida que se van concretando auditorias en distintos lugares del país. También, a diferencia de aquel país, finalizado el procedimiento formal de la auditoría, la relación con la comunidad local continúa a través de un proceso de cooperación y articulación que intenta facilitar un círculo virtuoso de acciones y proyectos de mejora continúa de su calidad democrática.

11 Informe Auditoria Ciudadana, calidad de las prácticas democráticas en municipios. Introducción. Disponible en www.auditoriaciudadana.gob.ar

10

cultura cívica democrática, participación ciudadana en políticas públicas, trato al

ciudadanoyrendicióndecuentas.

La cultura cívica es el conjunto de valores y creencias que alimentan las

relacionesentreciudadanose institucionesenunademocracia.Enellasesustentael

régimenlegalqueestableceyrespaldalosderechosylibertadesdelaspersonasyque

prohíbe que cualquier ciudadano o institución del Estado esté por encima de la ley

(O’Donnell:2002).

Laparticipación ciudadana en políticas públicas describe el grado en que las

normasyprogramaspúblicos creanoportunidadespara la intervenciónordenadade

losciudadanosen lagestióny,además,elusoefectivoque losciudadanoshacende

esasoportunidadesparainfluirenlatomadedecisionesdentrodelasinstitucionesdel

Estado, para exigir información sobre lamarcha o resultados de las políticas o para

presentardenunciasantelasinstanciasdecontrol.

Eltratoalciudadanoeselmodoqueadquierelainteracciónentrefuncionarios

yciudadanosyreflejalacapacitacióndelosagentespúblicosyelrespetoaladignidad

delaspersonas.Estetrato,nodeberíadefinirsecomobuenoomalo,sinocomotrato

democrático.Estosignificaqueestainteraccióndebereunirdoscondiciones:queesté

sujetaaunmarco legal yadministrativoaprobadomediantenormasdemocráticasy

quereconozcayrespeteladignidaddelaspersonas(Esquivel,MyGuzmán,J:1999).

La rendición de cuentas es dar explicaciones, justificar, someter al escrutinio

públicoyalexamenyrevisióndelaciudadanía,lasdecisionesylasactuacionesdelos

funcionarios.Incluyelasaccionesquerealizaelgobiernoparainformaralaciudadanía

sobre lamarcha y los resultados de su gestión y, por otro lado, el grado en que la

ciudadaníaexigeesainformación.

ElProgramatienecomoobjetivogeneralemitirunaopinióninformadasobrela

calidad de las prácticas democráticas municipales que contribuya a formular una

agenda de los asuntos públicos locales con el fin de expandir la democracia y su

gobernabilidad.

LosobjetivosespecíficosdelProgramason:

11

1. Proporcionar a la ciudadanía y al gobierno local una imagen detallada de las

fortalezasydebilidadesdesuconvivenciademocrática.

2. Resaltar la existencia de buenas prácticas democráticas y difundirlas para

promoversuréplica.

3. Desarrollar las capacidades ciudadanas para participar crítica e

informadamenteenlosasuntoslocales.

4. Construir un sistema participativo de control y evaluación ciudadana que

fortalezcaytransparentelarendicióndecuentasdelgobiernolocal.

LaSRIFDes laUnidadEjecutoray se complementacon la intervenciónde un

ConsejoAsesor12, integradoporacadémicosdeUniversidadesNacionalesyPrivadas,

pororganismosinternacionalesyorganizacionesdelasociedadcivil.

La implementación del programa13 se realiza a nivel municipal, a partir del

pedidodeungobierno local,esdecir laparticipaciónesvoluntariayesasícomolos

municipios que participan corresponden a variados signos partidarios. Un punto

importantea remarcaresqueparaasegurar la viabilidadpolíticadelPACesque los

actoresinvolucradosloconsiderenunaexperiencianeutralyútil,quecontribuyaa la

autocríticayalmejoramientodesucomunidad.

La metodología que utiliza el PAC consiste en presentar a la comunidad,

reunidaenunForoCívico,unapropuestadenueveaspiracionesparaloscuatrotemas

a evaluar, es decir, las situaciones ideales que los ciudadanos desearían construir

colectivamente.Asimismo,paraevaluarelgradodecumplimientodecadaunadelas

aspiraciones,sedefinentreintayochoindicadores.

Los Foros Cívicos locales realizan modificaciones y ajustes a la propuesta

preliminar hasta brindar su acuerdo para evaluar la calidad de las prácticas

democráticasdesucomunidad.Unavezqueseproduceesteacuerdo,sedesarrollael

trabajo de campo, que consiste en la realización de grupos focales y encuesta

domiciliaria, entrevistas a referentes de la comunidad, cuestionarios a docentes y

12 Para ver composición del Consejo Asesor del PAC, ingresar al sitio http:// www.auditoriaciudadana.gob.ar 13 El PAC despliega una metodología altamente replicable tanto por su escala local como por estar determinado por una serie de etapas que permiten ajustar variables, corregir errores e incorporar lecciones aprendidas a partir de la evaluación de cada una de las mismas.

12

alumnos, recopilación y análisis de registros administrativos y documentación del

Municipio.LainstanciadecierreformaldelPACesunaAudienciaPública,endondese

espera que el Foro Cívico presente propuestas que mejoren la calidad de la

democraciaenelMunicipio.

LosForosCívicossonespaciosabiertospluralistasdeparticipación.Estosforos

se integranconciudadanos, ciudadanas,ONGse institucionespúblicasyprivadas. Si

bien la función iniciales ladecompletary validar lasaspiracionespropuestasporel

PAC14, los Foros Cívicos son el espacio propicio para el acercamiento entre

gobernantes y gobernados, ya que promueve el dialogo (sin cuestionar la

representatividaddelosórganosdegobierno).Justamente,enlosmunicipiosdondese

ha implementado el PAC, los Foros Cívicos surgen como un espacio donde la

comunidad en su conjunto, reflexiona y proponemejoras que hacen a la calidad de

vida de la población. Los ciudadanos desarrollan sus capacidades ciudadanas para

participarcríticaeinformadamenteenlosasuntospúblicos.

3.1. ¿Cómo medir la calidad de la democracia? La selección de temas y la

construccióndeaspiracioneseindicadores.

Laconceptualizaciónen las ciencias socialesno esuna tarea sencilla y,enun

tema como la democracia, se observa una amplitud poco común. El PAC utiliza la

definición de calidad de la democracia propuesta por Jorge Vargas Cullell, quien

sostiene que ésta puede ser definida como el grado en que, dentro de un régimen

democrático,unaconvivenciapolíticaseacercaalasaspiracionesdemocráticasdesu

ciudadanía(VargasCullell,2003:170).

Por convivencia política se entiende las prácticas políticas que las y los

ciudadanos establecen cotidianamente entre si, con sus líderes (que son también

ciudadanos), los funcionarios públicos (ídem) en la gestión de los asuntos públicos

(Vargas Cullell, 2003: 170). Las aspiraciones democráticas deben entenderse como

“característicasde lavidademocráticaconsideradadeseablespor losciudadanos”, lo

14Asimismo, los foros cívicos difunden los objetivos del PAC al interior de sus organizaciones para contribuir al fortalecimiento de los valores democráticos que en ellas se ejercitan, promueven la participación plural y abierta de diversas organizaciones y de funcionarios del gobierno y analizan los documentos metodológicos y descriptivos del PAC.

13

quepermite juzgarelgradodeacercamientode lasprácticasrealmenteexistentesa

ciertohorizonte,haciaelcualpuedendirigirsusesfuerzoslosciudadanos,loslíderesy

lasinstituciones.

Unadefinicióndeestetipo,seubicaenunaposiciónbajadentrodelaescalade

abstracción y en la cual pueden identificarse elementos descriptivos, normativos y

evaluativos. Según Vargas Cullell (2003), los componentes descriptivos son los

conceptosderégimendemocrático,ciudadaníayconvivenciapolítica.Elcomponente

normativodeladefiniciónresidiríaenelconceptodeaspiracióndemocráticamientras

queelevaluativosurgecuandoseestableceeldegradodeacercamiento15.

ComoafirmaO’Donnell(2003)unadefinicióndecalidaddelademocraciacon

estascaracterísticasposeeunadobleperspectiva:internayexterna.Deestemodo,en

primerlugar,sesuperanlasdificultadesquepuedegenerarunadisposiciónpuramente

externa,quecorreelriesgodeserdemasiadoabstracta,técnica,y/odistanterespecto

almodo en que la ciudadanía evalúa su propia democracia. Y, en segundo lugar, se

resuelven los problemas que produce una aproximación puramente interna,

especialmenteenpaísesdondelademocraciasufreseriasdeficiencias,dondesecorre

el riesgoderecogeropinionesquepuedenestarpobremente informadas(O’Donnell,

2003).

La operacionalización de conceptos es un proceso complejo que puede

realizarseendiferentesetapas.Elpasosiguientealaconceptualizaciónconsisteenla

identificacióndelosatributosmásimportantesdelmismo.Hayunacontroversiamuy

grandealrededordequéatributosincluirycuálesexcluirdelsignificadodelacalidad

delademocracia.Ippolito‐O’Donnell(2006:9)sostienequeeldebatesobre'lacalidad'

delademocraciaespropicioyaquereconocequeelproblemadelademocracianoes

sólo una cuestión de clasificar regímenes políticos o escoger entre definiciones,

minimalistas o maximalistas. En realidad –nos dice la autora‐ el debate sobre el

concepto 'de calidad' apunta a una nueva definición del contenido mismo de la

democraciaydelasdimensionesrelevantesparasuestudio(Hipólito‐O’Donnell,2006:

9).

15 Sebastián Mazzuca (en O’Donnell, 2003) sostiene que el concepto de calidad democrática es una especie ‘anfibia’, que tiene dos vidas, una prescriptiva y otra descriptiva.

14

En este momento es oportuno recalcar que el PAC no es una investigación

académica pura, sino que se trata de un proyecto que busca emitir una opinión

informadasobrelacalidaddelasprácticasdemocráticasmunicipalesquecontribuyaa

formular una agenda de los asuntos públicos locales con el fin de expandir la

democracia y su gobernabilidad. Por ello consideramos que lo más importante es

tratardevercuáleslautilidaddescriptiva/explicativadelosatributosseleccionados.

Ala luzdeesteobjetivo,yutilizandolaexperienciade investigacionesprevias

(comola costarricense)sedecidiótrabajarconcuatrodimensionescentrales:cultura

cívicademocrática,participaciónciudadanaenpolíticaspúblicas,tratoalciudadanoy,

rendicióndecuentas.

Laculturacívicademocrática:Alinteriordeestadimensiónseconstruyerondos

aspiraciones centrales: 1) que los ciudadanos del Municipio se identifiquen y se

comprometanconlademocraciacomovalorensímismoy;2)quelosciudadanosdel

Municipiotenganlaconviccióndequelademocraciaeselsistemamásadecuadopara

mejorarlacalidaddevidadelapoblación.

Paralosciudadanos,¿cuálessonlaspalabrasolasideasquedescribenmejorel

significado de democracia? ¿Cómo las priorizan? ¿Cuál es el nivel de adhesión al

sistema democrático? ¿Cuál es la percepción ciudadana respecto del conocimiento

que tienen los ciudadanos sobre sus propios derechos? ¿Cuáles son las causas y a

quiénes se responsabilizanporel desconocimientode losderechos?¿Cuáles son los

derechos más mencionados por los ciudadanos? ¿Consideran que sus derechos

ciudadanos son respetados en el Municipio? ¿Cuáles son los deberes más

mencionados por los ciudadanos? ¿Cuál es la percepción ciudadana respecto del

conocimientoyelcumplimientodelosdeberes?¿Existealgunarelaciónentreelnivel

de respetopor lasnormasconel nivelde cumplimientode losdeberes?¿Cuálesel

nivel de adhesión al voto? ¿Cuál es el nivel de satisfacción de la ciudadanía con el

funcionamientodelademocraciaenelMunicipio?¿Cómorelacionanlosciudadanosa

lademocraciaconlacalidaddevida?¿Cómopercibenlosciudadanoslacalidaddela

políticaydelasinstitucionespúblicasquecomponenelEstado?¿Ylaposibilidaddesu

mejoramiento?Sonalgunosde los interrogantesalosquesebuscadarrespuestaen

estetema.

15

Paraladimensiónparticipaciónciudadanaenlaspolíticaspúblicastambiénse

construyeron dos dimensiones: 3) que el gobierno del Municipio promueva la

participación ciudadana en los asuntos públicos y; 4) que la ciudadanía haga uso

efectivo de las oportunidades existentes para expresar opiniones sobre la decisión,

diseño,implementaciónoevaluacióndepolíticaspúblicasenelMunicipio.

Aquí se plantea si los ciudadanos delmunicipio conocen los espacios que el

municipioofreceparaparticiparenlosasuntospúblicosdesucomunidad.¿Cuálesla

percepción de los ciudadanos acerca de losmecanismos y espacios de participación

que ofrece el Municipio? ¿Creen que son útiles y efectivos? ¿Cómo creen los

ciudadanosque inciden susopiniones, sugerenciasyproyectospresentadosa través

delosmecanismosyespaciosdeparticipaciónqueofreceelMunicipio?¿Hanservido

dealgoohansidotenidosencuenta?¿Quécantidaddeciudadanosmanifiestanque

participanactivamenteenpartidospolíticososonmiembrosactivosdeorganizaciones

delasociedadcivil?

Para el caso de trato al ciudadano se deben cumplir con dos condiciones

diferenciadas:a)quesereconozcayrespeteladignidaddelosindividuos;yb)quese

respeteelmarco legalyadministrativoaprobadomediantenormasyprocedimientos

democráticos.

El trato al ciudadano fue desdoblado en dos aspiraciones: 5) que las

instituciones públicasmunicipales proporcionen un trato digno a la ciudadanía y; 6)

que el Municipio seleccione a su personal mediante sistemas de concurso público,

proveacapacitaciónyrealiceevaluacionesperiódicasdesudesempeño.

Con el trato se busca dilucidar, fundamentalmente cuál es el nivel de

concurrenciade los ciudadanosa lasdependenciasmunicipales. ¿Cómoperciben los

ciudadanos el trato recibido? ¿Qué valoración realizan sobre el desempeño de los

empleadosmunicipales?¿Quéopinionesposeensobrelosmecanismosdeseleccióny

capacitacióndelosempleadosmunicipales?

Enelcasodelarendicióndecuentasadiferenciadelosanteriores,fuedividido

en tres aspiraciones: 7) que el gobierno delMunicipio garantice el acceso a toda la

información que genera y a los servicios que brinda mediante reglas claras que

16

respeten la igualdad de oportunidades y de trato; 8) que el gobierno delMunicipio

ofrezcaalaciudadaníaunarendicióndecuentassuficientementedetalladayoportuna

de su gestión, y; 9) que la ciudadanía exija la rendición de cuentas al gobierno del

Municipioyasusfuncionarios.

¿Quéopinióntienenlosciudadanosrespectodelasuficienciayveracidaddela

información brindada por elMunicipio? ¿Sobre qué temas los ciudadanos desearían

obtener más información? ¿A través de qué medios informa el Municipio a los

ciudadanossobresusactividadesyservicios?¿Quémediosdecomunicaciónprefieren

los ciudadanos para informarse sobre esas actividades? ¿Qué percepción tienen los

ciudadanosrespectodelaexistenciaono,declientelismoenelaccesoalosservicios

brindadosporlasinstitucionespúblicasmunicipales?¿Cuáleslapercepciónciudadana

acerca de la existencia de prácticas corruptas en el Municipio? ¿Conocen los

ciudadanos las reglas y procedimientos para exigir la rendición de cuentas a sus

representantespolíticos?¿Losutilizan?¿Lesparecenútiles?¿Cuáleslaopinióndelos

ciudadanosrespectode lautilidadde larendicióndecuentas?¿Quéopinióntiene la

ciudadanía respecto del voto como medio eficaz para garantizar la rendición de

cuentasasusrepresentantespolíticos?

ApartirdeladefinicióndelostemasconsideradosrelevantesparaelPrograma,

delasaspiracionesconstruidasydelosinterrogantesplanteados,elpasosiguienteen

el proceso de operacionalización consistió en la elaboración de la batería de

indicadores.

Dicha actividad fue realizada con la intención de aumentar la validez y la

confiabilidad de la información producida. Se utilizan indicadores múltiples y se

llevarona caboactividadesparaminimizar loserroresdemedición.Enel cuerpode

indicadores elaborados, algunos de ellos responden a una lógica de comprobación,

mientrasqueotros lohacenaunademedición.En lamayoríade los indicadores, la

informaciónseproduceatravésdedosestrategias,unacuantitativayotracualitativa

(estepuntosedetallamásampliamenteenelapartado3.2.

A continuación, en la Tabla No. 1, se detallan las diferentes aspiraciones e

indicadoresquefueronseleccionadosparaestudiarlosdiferentestemas.

17

TablaNo.1.Temas,aspiracioneseindicadoresutilizadosenelPAC.

18

19

20

3.2 Métodosdeproduccióndeinformación

El Programa Auditoría Ciudadana utiliza cinco técnicas diferentes de amplia

utilizaciónenactividadesdeinvestigación:entrevistas(areferentesdelacomunidad),

cuestionarios auto administrados (a docentes y alumnos de la comunidad),

relevamientodeinformaciónprimaria(esencialmentenormaslegalesyanálisisdelos

espaciosexistentesenlosmunicipios),encuestasdomiciliariasygruposfocales.Todas

ellas son llevadas a cabo por diferentes equipos especializados en cado uno de los

municipios donde se implementa el Programa. La investigación tiene una duración

aproximadadeseismeses.

Acontinuaciónpresentaremosbrevementelascincotécnicas,centrándonosun

pocomásextensamenteen lasdosúltimas,encuestasygruposfocales.Laestrategia

deabordajedecampo fuediseñada teniendoencuenta la rigurosidadmetodológica

delasmismasylascaracterísticasdeintervencióndelprogramaenlacomunidad.

Entrevistas a referentes de la comunidad y cuestionarios auto administrados a

ciudadanosqueparticipandelForoCívico,docentesyalumnos

Estosdosinstrumentostienenunafinalidadmásinformativaqueanalítica.Las

entrevistas a los referentes de la comunidad son semiestructuradas y se realizan a

personasdestacadasporsutrayectoriapolíticaysocialenelsenodelacomunidad.Se

buscaexplorarsushistoriasdevidayapartirdesusrelatosyopinionescaracterizarlas

tradiciones, historia, cultura y rasgos singulares del territorio local. Estas entrevistas

sonrealizadasporelequipotécnicodelPAC,constituyenunaherramientacualitativa

adecuadaparacontextualizaryreflejarlahistoriadellugar.

Enelcasodeloscuestionariosautoadministrados,sondistribuidosenelForo

Cívico y se busca realizar un diagnóstico preliminar del estado de las prácticas

democráticas en sus instituciones de origen. Se trata de cuestionarios

semiestructurados(contienenpreguntascerradasyabiertas).

Atravésdeestaherramientaserealizaunaprimeravaloraciónsobreloscuatro

temasqueevalúaelPACyseorganizaunaagendadetrabajodentrodelForoCívico.

21

Relevamientodeinformaciónprimaria.

Conestaestrategiaserecopilayanalizalanormativalocalrelacionadacon los

temas que evalúa el PAC y con la información sobre su implementación. Más

precisamente, se trata de determinar la existencia o ausencia de una norma,

institución,organismo,reglamentooprocedimiento.

LatareaesrealizadaporelequipotécnicoqueposeeelProgramaycomienza

con la búsqueda intensiva de las normas básicas en elmunicipio. A continuación se

analizar y clasifica la información de modo de poder asociarla a los diferentes

indicadores de comprobación. En el proceso, de búsqueda también se entrevistan

funcionarioslocalesdemododecompletarelanálisisycomprobarlavigencia,nivelde

cumplimientoyresultadosasociadosalasnormas.Seanalizalaexistenciadelanorma,

lacalidaddelamismaysufuncionamiento.

Encuestasdomiciliarias

Laencuestaesunatécnicadeproduccióndedatos,atravésdelautilizaciónde

cuestionarios con diferentes grados de estandarización, administrados por

encuestadorescapacitados.ElPACse inclinóporestatécnicayaquepermiterelevar

unagrancantidaddepropiedadesprovenientesdeunagrancantidadde individuos.

Deestamanera,selograproducirdatossobre lasopiniones,creenciasyactitudesde

losciudadanossobreloscuatrotemascentralesdelasAuditorías.

Desde sus comienzos el PAC decidió realizar encuestas presenciales y

domiciliarias.Lapresenciadelencuestadorpermiteaclarardudas,mostrarmateriales

ydisminuir las tasasdeno respuesta.Almismo tiempo, permite lautilizaciónde un

cuestionario más extenso y generan mejores condiciones ambientales para la

entrevista(Marradi,ArchentiyPiovani,2007:208).

Esta tarea es realizada por un equipo externo al Programa, normalmente

equiposdeinvestigadoresdediferentesUniversidades.ElPACentregaalosequiposde

diferentes instrumentos que han sido producidos y mejorados a lo largo de su

implementacióndemododegarantizarsucoherenciayvalidez.

22

Encuesta,requisitosmínimos:

a) Unestudiosobrelabasede400encuestasdomiciliariascaraacara.

b) Lamuestradeberáreunirlassiguientescaracterísticas:

b.1:Universo:poblaciónmayorde18añosresidenteenlalocalidad.

b.2: Diseño: probabilístico, estratificado y multietápico con selección final del

encuestadoporcuotasdeedadysexo.

b.3:Margendeerror:entre+/‐2.9y+/‐4.9segúnladispersióndelavariablepara

unintervalodeconfianzadel95%.

c) Supervisiónmínimadel20%delasencuestasenformapresencial.

Gruposfocales

Losgruposfocalesconstituyenuntipodeentrevistaquesecaracterizapor la

presencia simultánea de varios entrevistados que se relacionan a través de técnicas

conversacionales(Marradi,ArchentiyPiovani,2007:227).Enellos,seinvitaaungrupo

particular de personas (no cualquier grupo) para que discutan sobre los temas que

constituyenelobjetode la investigación.La informaciónproductodeesa interacción

reflejalasperspectivasyexperienciagrupales.

Esprecisorecordarque losgruposfocalesposeenundiseñoyestructuraafin

de garantizar la calidad y comparabilidad de la información. La relevancia de esta

técnica está centrada en la comunicación entre los entrevistados, ya que es en el

proceso comunicacional donde se construyen las matrices de significado social

(Marradi,ArchentiyPiovani,2007:228).

Decíamosqueseinvitaaungrupoparticulardepersonas,yaquelosmiembros

delgruposonseleccionadosenfuncióndelosobjetivosdelestudioydeacuerdocon

ciertos requisitos que la técnica establece. En el casode la Auditoría Ciudadana, se

establecierontresvariablespara laseleccióndeparticipantes:edad,niveleconómico

socialysexo.Losgruposseconformandemanerahomogéneasegúnestoscriteriosy

son heterogéneos entre si, dentro del conjunto de grupos estudiados. Esta

homogeneidad y heterogeneidad permite realizar un análisis comparado de los

resultados.

23

La estimulación a la discusión se realiza a través de preguntas abiertas, y es

muy importante laparticipacióndetodos lossujetospuestodas lasvocesdebenser

expresadas durante la sesión. Para ello se ha elaborado una guía de pautas que el

coordinadordelosgruposdebeutilizarparaevitarelpredominiodealgunasvocesque

puedan intimidar a otros participantes y para lograr que se discuta sobre todos los

temasquesonobjetodelainvestigación.

Gruposfocales,requisitosmínimos:

a) Cuatrogruposfocales.

b) Encadagrupodebenparticiparentre8y12personas.

c) Losparticipantesdeberánserreclutadossegúnelsiguienteesquema:traslaselección

de puntosmuestra, deben rastrearse los participantes en los hogares, sin salteos de

viviendasydejandodosintervalosdespuésdeunreclutamientoefectivo.Laselección

del participante se realizará en función de un cuestionario filtro que garantice el

cumplimientodelosrequisitosdeedad,niveleconómicosocialysexo.

d) Lacomposiciónde losgruposdebeatenderadosvariablesdesegmentación:edady

nivel económico social. Por lo tanto, debenorganizarse 2 grupos de adultos jóvenes

entre18y35años,unodeellosdeniveleconómicosocialmediotípicoymedioaltoy

elotrodenivelmediobajoybajo,y2gruposconadultosmayoresde36años,también

distinguiendoentreniveleconómico socialmedio típicoymedioaltoymediobajoy

bajo.

e) Sedebegarantizarunacomposiciónequilibradade50%varonesy50%mujeres.

f) Se requiere la grabación audiovisual de todos los grupos y la grabación de audio en

calidaddigital.

A partir de estas cinco herramientas se generan las bases de datos que son

utilizadas por el Programa para completar los indicadores propuestos y el grado de

cumplimientorespectodelasaspiraciones.

24

4‐ Reflexiones Finales. Particularidades y desafíos del PAC frente a otras

medicionesdelacalidaddelademocraciaenAméricaLatina.

Durante estos seis años que el Programa Auditoría Ciudadana se ha

implementadoenlaArgentinasehaobtenidograncantidaddeinformación,valiosaen

tantosuoriginalidadcomopertinencia.Sinembargo,actualmenteestainformaciónse

encuentra desagregada por municipio y dada la gran cantidad de indicadores que

abarca,sedificultalaposibilidadderealizarunanálisismásprofundodelosresultados

avanzandoencomparacionessustantivasdelasrealidadesmunicipales.

Para salvaresta situación, seestáelaborandoun índicepara cadauno de los

cuatro temas que evalúa el PAC, y de estemododisponer de una herramienta que

permitaefectuarunanálisiscomparativodelosresultadosenlosdiferentesmunicipios

dondesehaimplementado.

Consideramos que el PAC tiene dos componentes y una característica que lo

colocan en una posición de privilegio frente a otras mediciones de la calidad de la

democracia. En primer lugar, la posibilidad de generar sus propios datos con rigor

metodológicoaumentaenormemente lavalidezde los indicadores.Estasituaciónno

desconoce la carencia de disponibilidad de series temporales. Creemos que la

construcción de los índices por tema –facilitando la comparación entre municipios‐

contribuiráaampliar la visión de la calidadde lasprácticasdemocráticasenel país,

incrementándoseelhorizontedeanálisis.

Porotraparte,el rolquecumpleelForoCívicoenlaimplementacióndelPAC

permiteasegurar laviabilidaddelPrograma:alprestarsuacuerdopara laevaluación

delasprácticasdemocráticasdesucomunidad,loinvolucraylocompromete,yaque

su participación, vamás allá de lamera formalidad. En este sentido, la deliberación

sobre la calidadde susprácticasdemocráticas,el consentimientode suevaluacióny

las acciones conjuntas entre gobierno y sociedad civil para mejorarlas fortalecen la

elaboracióndepolíticaspúblicas.Asimismo, consideramosque ladeliberaciónen los

espacios locales ayuda a desactivar las estrategias de subversión de las prácticas

democráticas a las que recurren algunos actores del sistema y que fueran

correctamenteadvertidasporMorlino(2005y2008:6).

25

Un ejemplo de esta colaboración entre actores lo deja explícito Carlos

Iñurrategui,participantedelForoCívicodeYerbaBuena,ProvinciadeTucumán:“…a

través del Foro Cívico podemos contribuir al fortalecimiento de la democracia

participandodeundiálogohonestosinceroyrespetuosoquepermitereestablecerlas

relaciones entre las organizaciones políticas y la sociedad civil. El Foro Cívico es un

espaciodeparticipaciónciudadananopartidariodonde,enunclimaderespetomutuo,

sefacilitaeldebatedeaquellostemasdeinterésgeneralyseencuentranlospuntosde

acuerdoparaqueseinstalenpolíticasdeestado,conlafuerzadelsentidocomúnyel

apoyociudadano…”.

Como sostiene Fitoussi (2004: 67‐68), la esencia de la democracia es

problemática: es, al mismo tiempo, libertad de elección colectiva y limitación

voluntariadeesa libertad; leyde lamayoríayprotecciónde lasminorías.La libertad

colectiva necesita apoyarse en la libertades individuales para poder expresarse y

viceversa. La una y las otras están en relación dialéctica, lo que confirma que la

democraciaesunaformaenmovimiento.

26

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