MECANISMOS DE INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO. LAS EMPRESAS

PÚBLICAS

Luis Ángel Hierro Recio

José Miguel Herrera Maldonado

Departamento de Economía e Historia Económica

Universidad de Sevilla

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1.Tiposdeintervenciónpública

2.Conceptodeempresapública¿Porquécrearunaempresapública?ElsectorempresarialdelaJuntadeAndalucía

3.ObjetivoseconómicosdelasempresaspúblicasConflictosentreobjetivosElcontroldelaempresapública

4.Fuentesdefinanciacióndelasempresaspúblicas.Sistemasdefijacióndeprecios.Larentabilidaddelaempresapública.

5.PrivatizacióndeempresaspúblicasArgumentosafavordelaprivatizaciónCríticasalosargumentosutilizadosparalaprivatización

6.Bibliografía

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1. Tiposdeintervenciónpública

La Economía del Bienestar, con apoyo fundamental en la teoría de los fallos delmercado, abre la puerta de manera objetiva a la intervención pública para corregir lassituaciones en las que el mercado no produce eficientemente, ya sea por no funcionar encompetencia perfecta, por generar distribuciones percibidas socialmente como pocoequitativasoporproducirenniveles inferioresalplenoempleo.Esta intervencióndelsectorpúblico, ya universalmente aceptada (mucho más en momentos de crisis de los sistemaseconómicosdelibremercado),seconcretaenunabanicomuyampliodeactuaciones,quesepueden agrupar en cuatro tipos de intervención: regulación, producción pública, provisiónpúblicayactividadesdefinanciación.

La regulación se ocupa desde definir el marco jurídico que garantiza y protege losderechos de propiedad y el intercambio (estructura legal básica de nuestro sistemasocioeconómico) a la definición pormenorizada de cada uno de los procedimientos orelaciones que se siguen o se establecen en el mundo en que vivimos: leyes de contratos,jornada laboral, salario mínimo, leyes sobre la competencia, normas de calidad, garantíasfinancieras, publicidad, títulos académicos oficiales y requerimiento de los mismos para larealizacióndedeterminadasprácticas,todotipoderegulacionessectoriales,etc.

Evidentemente, el uso de este instrumento regulador requiere de determinadasinstituciones que permitan su efectividad: un sistema político que cree las normas, unossistemasjudicialypolicialquepermitanyobliguensucumplimiento,unsistemadeproteccióngeneral frentea ingerencias extranjeras, etc. Este grupodeactuaciones constituyen lasmáselementalesactividadesdeproducciónpública,elsegundotipodeintervencióndelquehemoshablado. La producción pública de bienes y servicios, que implica una intervención directasobrelaofertadelosbienessuministrados,puedeadoptardistintasformas:produccionesnocomercializables (los servicios generales citados más arriba), producciones comercializables(educación, sanidad, transportes, etc.), servicios financieros (prestados a determinadasactividades como la vivienda, sectores en crisis, sectores innovadores, etc.) y servicios deaseguramiento (fondodegarantíadedepósitos, fondodegarantía salarial, prestacionespordesempleo,etc.).

Puede ocurrir que el sector público asuma la obligación de proveer los bienes yservicios, pero que renuncie a su producción. Ese es el caso de la tercera fórmula deintervención, en la cual el sector público asume la obligación financiera pero la acción deproducción(económicamenteentendida)esrealizadaporunainstituciónprivada,deahíquesehabledeprovisiónpública ynodeproducciónpública. Porejemploestees el casode laenseñanzaconcertadaenEspañaolaatenciónbucodentalamenoresenAndalucía.

Finalmente,losgobiernos,enelejerciciodesuscometidos,puedenoptarporutilizarlafinanciación de actividades privadas con dos objetivos básicos: afectar a las decisiones deconsumoyproducción,alterandolasrestriccionespresupuestariasdeestosagentesparaconellomodificarlaasignacióndelosrecursosproductivos,esosímanteniendoelmercadocomomecanismobásicodeasignación;omodificar la rentade los sujetos,a findegarantizarunamás justa y equitativadistribuciónde lamisma, fundamentalmentemedianteprogramasdegarantíaderentasysubvencionesabienespreferentes(sanidad,educación,vivienda,etc.).

Unaclasificaciónmásexhaustivadelosmecanismosdeintervenciónpúblicaeslaqueofrece Herber catalogando los instrumentos de intervención pública en la economíaatendiendo al grado de uso del poder coactivo inherente al Estado. Según dicho autor,

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ordenadosdemayoramenorgradodeintervención,podemosconsiderarlossiguientestiposdeintervención:

‐ Producciónpública completa (financiación con impuestos y control completodelaproducción)

‐ Producción pública parcial (financiación con impuestos y control final de laproducción)

‐ Producciónpúblicafinanciadaparcialmentecontasas‐ Subsidioyregulacióndelasactividadesproductivas‐ EMPRESASPÚBLICAS‐ Subsidio‐ Regulación‐ Penalizacióntributaria‐ Legislaciónantimonopolio‐ Transferenciasredistributivas‐ Políticasdeestabilización

Dentrodeeseconjuntodeactividadesde intervenciónpúblicase incluyeen lapartecentraldel listadoelmecanismodeempresapúblicaalquesededicaelrestodelapresentelección.

2. Conceptodeempresapública

Una primera aproximación al estudio de las empresas públicas nos lleva a la propiaexpresión,dondeseincluyenlosdosrasgosfundamentalesquedefinenelinstrumento.Porunlado hablamos de una empresa, es decir un agente económico‐social que a través de lacombinación de factores productivos (trabajo, capital y recursos naturales) se ocupa de laobtencióndeutilidades (bienesyservicios)yque losofreceenelcorrespondientemercado.Desdeunpuntodevistajurídico,laempresapúblicasecaracterizaporqueelánimodelucroseencuentra presente en sus objetivos y por ser sujeto de derecho privado y no de derechopúblico, y desde un punto de vista económico se caracteriza por su objetivo de organizar yempleareficientementelosfactoresproductivosyporponerlaproducciónadisposicióndelasociedadatravésdelmercado, loqueconllevaquelafuenteordinariadefinanciaciónseaelprecio recibido por la venta de la producción. No obstante también puede ocurrir que laempresasuministregratuitamentelosbienesyqueseaelEstadoquienasumaelpagodelosgastos de producción. Como veremosmás adelante esto último depende de los objetivos yfuncionesdelaempresaencuestión.

En segundo lugar, la empresa pública es “pública”. Aunque en apariencia obvio,debemostenerencuentaquelaatribucióndelacondicióndepúblicasehaidoadaptandoconel transcurso del tiempo y el desarrollo de las sociedades. Inicialmente, al hablar de unorganismo empresarial público nos referíamos exclusivamente a aquellos en los que lapropiedad correspondía íntegramente al sector público. Más tarde con las intervencionesparcialesy lasprivatizacionestambiénparcialeselcalificativodepúblicaseextendióa todasaquellasenlasquecontrolquedabaenmanosdelsectorpúblico.Estaideatambiénsehaidoadaptandoalasnuevascircunstanciassocio‐económicasymientrasenunaprimeraetapaeranecesaria la posesión de más del 50% de la propiedad para considerar que el control erapúblico,enlaactualidadseaceptaqueelcontroldelasorganizacionespuedeestarenmanosdeunagentequeposeaunpaqueteaccionarialmuyinferioraese50%.

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Atendiendo a todo cuanto acabamos de señalar podemos elaborar una definiciónextensaparalaempresapública:

Instrumentodeintervencióndelpoderpúblicoenlaeconomía,mediantelaproduccióndebienesyservicios,encualquiersectordeactividad,organizadoenformadeempresa,queenprincipiosefinanciaconlascontraprestacionesrecibidasdesusclientesenformadepreciosyenlaquelaparticipacióndelEstadoensupropiedadleotorgaelcontroldelamisma.

El actual Sistema Europeo de Cuentas (SEC 95) no obstante introduce unaconsideración adicional al respecto de las empresas públicas. Para la Unión Europea esrelevante la condición de empresa pública por dos razones: en aras de garantizar el libremercado, no debe haber empresas compitiendo en el mercado que a la par recibansubvencionespúblicaparafinanciarse;yafindeconocereldéficityendeudamientorealdelsector público, si las empresas se financian mayoritariamente con recursos públicos suendeudamientoysudéficithadecomputarseenlascuentaspúblicas.DesdeelpuntodedelSEC 95 la economía queda divida en tres grandes sectores: productores de mercado,productores para uso final propio y otros productores no demercado. Originariamente lasempresaspúblicasseencuadraríanenelgrupodeproductoresdemercadoycumpliríantresrequisitos:serunidadinstitucional(gozadeautonomíadedecisiónenelejerciciodesufunciónprincipalydisponedeunconjuntocompletodecuentas),serpública(cuyocontrolresideenlas administraciones públicas, en el sentido que puede determinar la política general de launidad a través del nombramiento de sus administradores) y ser de mercado (la unidadobtienemás del 50% de sus ingresos de la venta de su producción al sector privado de laeconomía).Noobstantepuedenexistirempresaspúblicasenlasqueestaúltimacondiciónnosecumpla,esesecasolasempresasseasimilanensutratamientoaadministracionespúblicasyselesconsideraempresaspúblicasnodemercado.

¿Porquécrearunaempresapública?

Lacreacióndeunaempresapúblicaconllevalaadopcióndeunadobledecisión.Porunlado, debemos identificar la conveniencia o necesidad de la intervención pública. Tal comoseñala la economíadel bienestar a partir de la teoría de los fallos delmercado tres son losmotivos que justifican la intervención pública en economía: la eficiencia económica (bienespúblicos, externalidades, industrias con costes decrecientes, información incompleta yasimétrica, mercados no competitivos, etc.), la mejora en la distribución de la renta y lariqueza y la consecución del desarrollo económico dentro de un marco de estabilidadanticíclica(teoríasdeldesarrollo,teoríaskeynesianas,etc.).

Unaveztomadaladecisióndeintervenir,elsiguientepasoconsisteenseleccionarelinstrumentoautilizar.Enprincipioladecisióndeactuarenformadeempresapúblicaesunaopción política, no obstante existen algunas características que podrían favorecer endeterminadoscasoselusodeempresaspúblicascomoinstrumentosdeintervención.Así,porrazonesdeequidad sepuedeoptarpor la formadeempresapública, yaque si sepretendeaplicarelprincipiodelbeneficio(quecadacualpagueenfunciónalautilidadquelereportaelbienoserviciopúblicoconsumido)esfactibleyprobablementepreferiblecrearunaempresapúblicaparaqueproduzcaelbienoservicioylovendaacambiodelpagodeunacuantíaenformadeprecio.Esosí,paraelloseríanecesarioqueelbien fueseapropiableengranparteporelsujetoconsumidor,porloqueestaríamoshablandodeunbiendetipoprivadoocuasiprivadoalmododeunservicioeducativoosanitarioolaprovisióndeserviciosderesidencia.Evidentemente el hecho de que un bien o servicio de este tipo fuese suministrado por unaempresapúblicano impediría laaplicacióndeunsistemadesubvencionesparagarantizarel

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niveldeprovisiónque internalizase losefectosexternosoalcanzaseelniveldeprovisióndebienpreferentedecididoporelGobierno.

Otrosupuestoquefavorecelacreacióndeempresaspúblicaseslaaceleracióndelosprocesos de producción. Las administraciones públicas están sometidas al derecho públicodondelosprocedimientosdecontrataciónsuelenestarmuchomásregladosqueenelderechoprivado,afindegarantizarlatransparenciayeltratoigualitario,yelloconllevaunostiemposmásdilatadosenelprocesodeproducciónyengeneralunosmayorescostesdetransacción.Con objeto de evitar esta rigidez y cuando existe una presión temporal que exige elcumplimiento de plazos, por ejemplo la organización de unas Olimpiadas o una ExposiciónUniversal,puedeserconvenientelacreacióndeunaempresapública.

Tambiénpuede ser apropiada la creacióndeunaempresapública cuando loque sepretendeeshacerpartícipealainiciativaprivadadeunproyectodelaAdministración.Enesecasolacreacióndelaempresapúblicapermitequelosagentesprivados,empresasofamilias,puedan formarpartedelaccionariadode laempresa teniendo incluso representaciónen losórganos de dirección. En algunos casos también se pueden crear empresas públicas con elánimodemedirlasposiblesmejorasdeeficienciaquelagestióncuasiprivadapodríaintroduciren la prestación de servicios públicos, como ha ocurrido con los hospitales públicos enAndalucía,oinclusoparacrearunsistemadecompetenciainternaquefavorezcaunamejoradelagestiónoelahorroencostes.Delmismomodo,esfactibleelusodeempresaspúblicasparalagestióndemonopoliosdedicadosalaproduccióndebienesyservicios.Esteeselcasode los tradicionalesmonopolios de tabacos, de ánimo principalmente recaudatorio, o el deemisióndemoneda,queaúnperduraenlatotalidaddelospaíses.Tambiénescomúnqueenlospaísesmenosdesarrollados,antelaimposibilidaddequeelsectorprivadopuedaacumularelahorronecesarioparadotardecapitalaestetipodeempresas,seconfíelaproduccióndesectores estratégicos, como los de la siderurgia, electricidad, naval, aéreo, minería, etc. aempresaspúblicas.Engenerallasmotivacionesrelacionadasconeldesarrolloylaestabilidadeconómica suelen ser justificación de la existencia de gran parte del sector públicoempresarial:estímuloyreorganizacióndesectoresproductivos,sustitucióndeimportaciones,faltadeempresariadoautóctono,salvaractividadproductivayempleo,etc.

Finalmente,tambiénescomúnquelaeleccióndel instrumentoempresapúblicaestéfundada en razones de naturaleza política. Así, la existencia de secretos de estado o desecretosdeguerrasuelenavalarlacreacióndeempresaspúblicasenelsectordelaindustriabélica. Delmismomodo, la ideología de los gobiernos de turno, unas veces por el lado delnacionalismo estatalizador y otras por la lógica de la propiedad pública de los recursosproductivosderivadadelasposicionesmarxistas,puedenllevaralaproliferacióndeempresaspúblicas.

ElsectorempresarialdelaJuntadeAndalucía

ElinformedelaCámaradeCuentasdeAndalucía,“FiscalizacióndelaCuentaGeneral,ContrataciónAdministrativayFondosdeCompensaciónInterterritorial.2006”contiene,entreotros, un amplio apartado sobre la estructura empresarial de la Junta de Andalucía para elejerciciopresupuestario2006,quenosofreceunavariadatipologíadeempresaspúblicas.

ElnúmerodeempresasparticipadasporlaJuntadeAndalucíaascendióeneseañoa117, de las que 55 lo eran de participación mayoritaria (directa o indirecta) y 62 departicipaciónminoritaria(menosdel50%capital).Estascifrassonsimilaresalasdeejerciciosanteriores, si bien, se han producido algunos cambios. Las empresas con participaciónmayoritaria,aunquesólo9 loerandirectamentepor la JuntadeAndalucíaysusorganismos

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autónomos,sepuedenagruparasuvezendoscategoríasatendiendoalaformajurídicadelainstitución:entesdederechopúblico(14)ysociedadesmercantiles(41).

Duranteelejercicioconsideradolaplantillamediadeestasempresaspúblicassesituóenlos17.507empleados.Loquereflejaunincrementomediodel13%sobrelaplantillamediadel ejercicio anterior, que se situó en los 15.474 empleados. Por su parte, el volumen deobligacionesreconocidasalcierredelmismoejercicioseelevabaamásde2.940millonesdeeuros.

CómoseobservaenelsiguientecuadrosobrelaredempresarialbásicadelaJuntadeAndalucía, podemos distinguir cuatro grandes grupos empresariales, que se desarrollan entornoacuatrodeestasempresas:TurismoAndaluzSA(TURASA),EmpresaPúblicadePuertosdeAndalucía (EPPA),EmpresaPúblicadeRadioTelevisióndeAndalucía (RTVA)yAgenciadeInnovaciónyDesarrollodeAndalucía(IDEA).

Sin duda en la creación de estas empresas, o en su paso al sector público andaluz,podemosencontraralgunosde losargumentosteóricosquehemosexpuestoparaelmismo.Así,enSantanaMotorSA,podemoshablarderazonesdetiporedistributivoydepromocióndel desarrollo de la zona para avalar su carácter público. En la creación de los dos grandesparques tecnológicos andaluces (AEROPOLIS y el Tecnológico de Andalucía) podríamosesgrimirargumentosdetipodesarrolloeconómicoyparticipaciónensectoresestratégicos.

También encontramos ejemplos para cuando lo que se pretende es mejorar laeficienciaenlagestióndeserviciospúblicos,quesetraduzcaenunamejoracualitativadelosmismosoenunahorroencostes.Hablamosenestecaso,porejemplo,delostreshospitalespúblicosandaluces (CostadelSol,PonientedeAlmeríayBajoGuadalquivir).OdecuandosecreanempresasparamejorarelfuncionamientocompetitivodelmercadocomosonloscasosdelParqueLogísticodeCórdobaodelCentrodeTransportesyMercancíasdeSevilla

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Fuente: Cámara de Cuentas de Andalucía

Inv. Y Gestión de Capital Riesdo de Andalucía, SA (INVERCARIA)Linares Fibras Industriales SA (LIFISA)

Santana Motor, SA

Sdad para la Promoc y Reconvers Económica de Andal. (SOPREA)Fomento, Asistencia y Gestión Integral de Andalucía, SL

Cetursa Sierra Nevada, SA

Promonevada SA

Agencia Andaluza de Promoción Exterior, SA (EXTENDA)

Turismo Andaluz, SA (TURASA)

E. P. de Deporte Andaluz, SA

E. Gestión Medioambiental, SA (EGMASA)

Parque Tecnológico y Aeronáutico de Andalucía, SL (AEROPOLIS)

Hijos Andrés Molina, SA (HAMSA)

Gestión de Infraestructuras And. (GIASA)Escuela Andaluza de Salud Pública, SA (EASP)

E. P. de Puertos de Andalucía (EPPA)E.P. Radio y Televisión de Andalucía (RTVA)Ente P. de Infraestructuras y Servicios EducativosEnte Público Gestión de FerrocarrilesE. P. de Gestión de Programas CulturalesE. P. de Emergencias Sanitarias (EPES)

E. P. Hospital de Poniente de Almería

E. P. Hospital Alto Guadalquivir

FUNDACIÓN E. para la Incorporación Social Fundagro, SL

E. P. para el Desarrollo Agrario y Pesq. de Andalucía, SA (DAP)

E. Andaluza de Instalaciones y Turismo Juvenil, SA

Cartuja 93, SA

ORGANISMOS AUTÓNOMOS

ENTE

S PÚ

BLIC

OS

Sdad para el Desarrollo Enérget de Andalucía, SA (SODEAN)

Centro de Turismo Interior de Andalucía, SAU (CENTIA)Infraestructuras Turísticas de Andalucía, SAU (INTASA)

Parque Logístico de Córdoba, SA (PALCOSA)

Verificaciones Industriales de Andalucía (VEISA)

Centro de Transporte y Mercancías de Sevilla, SA (CTMS)

"Eurogate" Servicios Logísticos, SA

Canal Sur Televisión, SA

Canal Sur Radio, SA CSR)

Sociedad And. el Desararrollo de las Telecomunicaciones SA (SANDETEL)

Red Empesarial Básica de la Junta de Andalucía. Empresas con participación mayoritaria. 2006

CONSEJERÍAS

Fabricados Automoción del Sur FASUR, SA

Parque Tecnológico de Andalucía SA (PTA)

Instituto Andaluz de Finanzas (INAFIN)E. P. Sanitaria del Bajo Guadalquivir (EPSBG)E. P. de Suelo de Andalucía (EPSA)

Agencia Andaluza de la Energía

Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (IDEA)

E. P. Hospital de la Costa del Sol

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3. Objetivoseconómicosdelasempresaspúblicas

Alahorademarcarobjetivosalaempresapúblicaparecelógicoatender,porunlado,a la situaciónquehaprovocadosucreación (la justificacióndesuexistencia)yporotroa larelaciónjurídica‐económicaqueseestableceentrelaempresa(consejodeadministración)ylaadministración pública responsable (gobierno), que siempre conlleva una relación agenteprincipal. La toma de decisiones por parte del consejo de administración (agente) que serealiza en un contexto de elección delegada siguiendo una serie de directrices generales(objetivos)fijadasporelGobierno(principal).

Lasdirectricesmarcadasporelgobiernodefinenlosobjetivosaseguirporlaempresapúblicaque se fijanentornoa los siguientesparámetros: eficienciaeconómica, rentabilidad,incidencia sobre la distribución de la renta e incidencia sobre distintas variablesmacroeconómicas.

Encuantoalaeficienciaeconómicahayquedistinguirentrelaeficienciatecnológicaydegestiónylaeficienciaasignativa.Laprimeraexige,aligualqueparalaempresaprivada,laadopción de las medidas necesarias para que el proceso productivo sea lo menos costosoposible (organización y gestióneficientes). La segunda vamás allá, la empresapúblicadebecontribuir a la asignación óptima de los recursos productivos de un país, por ejemplocontribuyendo a solucionar fallos del mercado como la existencia de externalidades o debienespúblicos.

El segundo de los parámetros que debe valorarse como objetivo de una empresapública es el de la rentabilidad. En el caso de la empresa pública dicho objetivo debe sermatizado, yaquemientraspara laempresaprivada la rentabilidadenestricto sentidovienedadaporelbeneficioantesdeimpuestos,paraunaempresapúblicalareferenciasetrasladaalexcedentecomercialbruto,esdecirladiferenciaentrelosingresostotalesdelaempresaysuscostes de explotación, entre los que no se incluirán ni los intereses ni la depreciación oamortización, loqueenlaactualidadsevienedenominandoEBITDA.Esteesunindicadorderentabilidadoperativa,claramentemásaplicablealasempresaspúblicasdadoqueenmuchoscasos la atención de las necesidades de capital físico y financiero tienen un tratamientodiferenciadoporpartedelospresupuestospúblicos.

Apesardequeelobjetivopolíticooeconómicodelamayoríadelasempresaspúblicasnosefijaenlaobtencióndebeneficios,niinclusocuandogestionanunmonopolionatural,esdeseableincorporar larentabilidadcomoparámetrodesufunciónobjetivoyaqueorientalaproducción hacia la eficiencia. La obtención de un excedente comercial bruto positivopermitirá que la empresa pueda financiar sus inversiones, almenos en parte, con recursospropios,oinclusocontribuiralafinanciacióndelahaciendapública,ademáslafijacióndeunobjetivoderentabilidadexigeesfuerzosen lamejorade lagestiónde laempresae induceareducir loscostesdeexplotación.Podemosentenderlo,portanto,comounincentivoparalabúsquedadelaeficienciatecnológicaydegestión.

Eltercerparámetroatenerencuentaeslaincidenciaenladistribucióndelarenta.Unrepaso del sector público empresarial en los países desarrollados nos permite ver que granpartedelasempresastienenuntamañoimportanteydesarrollansuactividadencondicionesdeausenciade competencia. Si estosmercados fuesenexplotadospormonopoliosprivadoscomo consecuencia de la aplicación del principio de maximización del beneficio nosencontraríamos con subidas considerables de precios y reducciones en las cantidadesproducidas.Elhechodeserempresaspúblicasinduceportantoaunaredistribuciónafavordelosconsumidoresysiademáslasempresasutilizaninputsnacionales, losmayoresnivelesde

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producción se traducen en incrementos en la actividad y en la renta del territorio deimplantación.

ElprimerodelosefectossedaenelcasodeempresascomoRENFEo lascompañíaspúblicas de transportemetropolitano, entre cuyos objetivos se encuentra la vertebración eintegración territorial y el favorecer la movilidad de grupos sociales poco favorecidos, y elsegundoesclaramenteperceptibleencasosdeempresaspúblicasquetienencomoobjetivomantenerlaactividadylarentadelaregiónenlaqueseimplantansuscentrosdeproducción,comoeselcasoelsectorpúblicomineroenAsturiasoLeón,delnavalenGaliciaoCádizodelautomovilísticoenJaén,entreotros.

Finalmente, hay que considerar los efectos sobre distintos agregadosmacroeconómicos.Comoyahemosdicholasempresaspúblicassuelenserempresasdegrantamaño en sectores estratégicos por lo que, por ejemplo, el peso de su gasto de inversióntieneefectossobrelademandaagregadanacionalyelPIB(ferrocarriles,aeropuertos,etc.).Laactividaddelasempresaspúblicastambiéntieneimpactoenvariablescomoelsalario.Elaltogrado de afiliación sindical de los trabajadores de este tipo de empresas permite negociarsistemas retributivos muy favorables que pueden ser utilizadas como ejemplo en otrossectoresdelaeconomía.

Conflictosentreobjetivos

El principal problema al que se enfrenta la empresa pública es la existencia deconflictosentrelosdiversosparámetrosquesetienenencuentaaldefinirsusobjetivos.Elloobligaaidentificarunaprelaciónociertogradodecompromisoentrelosmismos.Porejemplo,cuandosedecideintervenirenunaindustriaconrendimientoscrecientesaescalaquellevaala existencia de un monopolio natural, la búsqueda de la eficiencia asignativa obliga aestablecerpreciossegúnsucostemarginal,loqueconllevaproducirconpérdidas.Enestecasosería absurdo fijar para la empresa, junto al de eficiencia, un objetivo relacionado con larentabilidad.

Tambiénnospodemosencontrarconquesehacreadounaempresapública(osehannacionalizadoempresasprivadas)paramejorarladistribucióndelarentaentrelosterritorios,o simplemente para no empeorarla (consecuencia de una reducción de actividad). En estesentido, en España podríamos hablar del sostenimiento de laminería asturiana o el sectorautomovilísticoenJaén.Parececlaroqueparaestasempresas,cuyoprincipaldificultadestribaen producir ineficientemente (costes por encima delmercado), sería inviable plantearles sufuncionamientosiguiendocánonesmínimamenterazonablesderentabilidadodeeficiencia.

Finalmente, por no extendernos más en el tema, ha habido ocasiones en que laconsecucióndedeterminadosobjetivosmacroeconómicos,comoelcontroldeldéficitpúblico,quehanrequeridolaasuncióndepolíticasdecontencióndelgastoqueasuvezhanhechoquese reduzcan las transferencias que recibían las empresas públicas para acometer susinversiones, han dejando sin utilidad algunos gastos previos. En empresas de gran tamaño,como habitualmente han sido las empresas públicas nacionales, los gastos de inversiónrequieren de una planificación y ejecución en varios años, por lo que claramente estasactuacionesimplicanalejaralaempresadesuobjetivodeeficienciatecnológicaydegestión.

Elcontroldelaempresapública

Comosepuedededucirdeloqueacabamosdeseñalar,eladecuadofuncionamientode la empresa pública requiere de una clara y correcta definición de sus objetivosacompañada,comono,deunadecuadosistemadecontrolqueobligueasucumplimiento.Un

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sistema de control podemos entenderlo, grosso modo, como un conjunto de reglas yprocedimientosquepermitealcanzar laconsistenciaentrepreferenciasydecisiones,yenunnivel más exigente en términos económicos, con los resultados obtenidos por la acciónempresarial.

De nuevo, se ponen de manifiesto las dificultades inherentes a una situación derelacióndeagencia.El gobiernopodríaoptarpordefinirun sistemadecontrol rigurosoquerequiriesedelajustificacióndocumentaldecadadecisiónadoptadaporlaempresa.Sindudaseríaunsistemacostoso,aunqueseevitaríanlosriesgosdequelasdecisionesadoptadasporlaempresanosecorrespondanconlaspreferenciasdefinidasporelGobiernoparalacreacióndelaempresapública.Enelotroextremonosencontraríamosconunsistemadescentralizadoenlatomadedecisiones.Enestecasoloscostesdefuncionamientoseríanmínimosperolosriesgosdenocorrespondenciaconlosfinesmarcadosalaempresaseríanmáximos.

Lacreacióndeunentedeltipoempresapúblicaimplicaunaelecciónpreviaentrelosdistintossistemasdeorganizaciónde laproducciónpública: lacreacióndeundepartamentoministerial con una organización y control íntegramente burocráticos; la creación de unorganismoautónomoenelquesemezclandosisdedescentralizaciónenlatomadedecisionesconorganizaciónycontrolburocráticos;y lacreacióndeunaempresapública.Siseoptaporestaúltimaimplicaunaapuestaporladescentralizaciónylaautonomíayporuncontrolquesepractica en parte por la vía de la persuasión (pérdida de confianza en la dirección de laempresa si no actúa según las directrices marcadas por el gobierno) y en parte por otrosinstrumentoscomosonelcontrolfinanciero,ladefinicióndereglaseconómicasylainspecciónexterna.

El control financiero aplicado a las empresas públicas tiene mucho que ver con laforma de organización de la misma, sin embargo es práctica habitual que se ciñafundamentalmente al control de los gastos de inversión, ya que son estos los normalmenterequieren y aglutinan la mayor parte de los préstamos y subvenciones concedidas por elgobierno a las mismas. En ciertas ocasiones el control se extiende a la política deendeudamiento seguida por la empresa pública, fundamentalmente la que se deriva dedéficitsdegastocorriente.

Ademásdelcontrol financieroexiste laposibilidaddedefinirreglaseconómicas.Esteprocedercontribuyedemaneradestacadaaladescentralizaciónenlatomadedecisionesporparte de la empresa, al permitir un mayor nivel de autonomía, y suele ser un elementoincentivadorparalaconsecucióndemayoresnivelesdeeficienciayrentabilidad.Dichasreglaspuedenser:fijarpreciosatendiendoalcostemarginal,establecerobjetivosfinancierosanualesoplurianuales(fijacióndeexcedentes),marcarcriteriostécnicosparalaasuncióndeproyectosdeinversión(valoractualneto,tasainternaderetorno,análisiscoste‐beneficio),etc.

Finalmente otro sistema de control es la inspección o auditoria externa. Según suprocedencia podremos encontrarnos con inspecciones realizadas por el propio gobierno,realizadaspororganismosautónomoscomopuedeserelTribunaldeCuentas,procedentesdecomisionesparlamentarias,oauditorias realizadasporentidadesprivadascontratadaspor lapropiaorganización.

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4. Fuentesdefinanciacióndelasempresaspúblicas.Sistemasdefijacióndeprecios.Larentabilidaddelaempresapública.

Laempresapública,comoempresaquees,deberíatenercomofuentesdefinanciaciónlas ordinarias de las empresas privadas. Sin embargo, como ya hemos visto a lo largo delcapítulo, las particularidades que derivan de su carácter público producen esquemas devaloración alternativos a los de las empresas privadas que también se materializan en losaspectosfinancieros.Así,partiendodelsistematradicionaldecontabilizaciónpúblicapodemosdistinguir entre gastos de consumo, aquellos que se encargan de retribuir los medios deproducción,ygastosdeinversión,losdirigidosalarenovaciónyampliacióndedichosmediosde producción. Para los primeros, los de consumo, podemos diferenciar dos fuentes definanciación. Los precios, o ingresos por ventas, que son obtenidos de los compradores acambiodelosbienesyserviciosofrecidos.Ylastransferencias,ingresossincontraprestación.Asu vez, estas pueden ser explicitas, todos aquellas subvenciones a la explotación ytransferencias corrientes recibidas por la empresa, o implícitas, como reducciones oexencionesen la imposición indirecta, interesesbonificados,exencionesen la tributacióndelosbeneficiosobtenidos,etc.

Losgastosdeinversiónpuedenserfinanciadostantoporfondospropioscomoajenos.Los primeros son canalizados a través del ahorro bruto obtenido por la empresa y, comohemos visto, estámuy condicionado por los objetivos exigidos a la empresa. Los segundospuedenser tantopúblicos, transferenciasdecapitalypréstamosrealizadospor institucionespúblicas, como privados, préstamos de todo tipo obtenidos de instituciones privadas. Enmuchas ocasiones la financiación exterior obtenida para empresas públicas ha tenido ciertaimportancia en el marco internacional, unas veces como muestra del respaldo político adeterminadas actuaciones nacionales (créditos del Banco Mundial o del BEI), en otrasocasionesparaequilibrarlaBalanzadePagosyenotrassimplementeporqueseobteníanconmayorfacilidad.

Una de lasmanerasmás sencillas de poner demanifiesto las particularidades en lafinanciacióndelasempresaspúblicasesrecurriralcasodelafijacióndepreciosenindustriascon costes decrecientes (monopolio natural), ya que gran parte de las empresas públicastienensuorigenenestetipodefallodemercado.

En un monopolio natural la dimensión del mercado no es suficiente para que elequilibriodelmercadosealcanceeneltramocrecientedelacurvadecostesmedios.Deestemodo,laprimeraempresaquealcanceeltamañonecesariodeplantacomoparaabasteceratodoelmercadoacabaráquedándoseconelmismoalcompleto.Elproblemaenestecasoesquesi laempresasiguelaregladeoptimizaciónqueobligaaqueelpreciose igualealcostemarginal, irremediablemente producirá con pérdidas. En el siguiente gráfico podemos vercomoelequilibrioquecorresponderíaaesta situación seríael formadoporunpreciocomoPcom,yunacantidadintercambiadadeproductodeQcom.LaspérdidassecorresponderíanconaláreadelrectánguloquehemosdenominadoC.

Sin embargo, como la empresa es la única abastecedora de este mercado podríaexplotar su situación de monopolio. En ese caso la empresa maximizadora de beneficiosseguirá la regladeoptimizaciónque iguala el ingresomarginal conel costemarginal. ComopodemosverenelgráficoelmonopolistaproduciríaunacantidadcomoQmonylavenderáaunprecioPmon.Enestanuevasituaciónlaempresaobtendríabeneficios(nohansidoidentificadosenelgráficopornodificultarmás lavisiónde loselementosmás importantes)y lasociedadsufriríaunapérdidadebienestarprovocadaporlaexplotacióndeestemercadoencondicionesdemonopolioequivalentealáreadeltriánguloA(pérdidadepesomuerto).

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La solución más sencilla a esta situación de pérdida de bienestar social es lanacionalizacióndelaindustria,yaqueenestasituaciónnoresultaríaefectivaningunamedidaincentivadoradelacompetenciaprivada.Adicionalmente,sielsectorestánacionalizadoysesiguelaregladelacompetenciaperfectaparalabúsquedadelequilibriodelmercado(conlaque se genera elmayor bienestar total en unmercado), las pérdidas serían cuantiosas y seperpetuaríaneneltiempo.Enestesupuestounasoluciónfácildeimplementarparaevitarunasangría continua de recursos sería establecer como norma de comportamiento igualar elprecioalcostemedio,deformaquelaempresatrabajaríasinpérdidas(nibeneficios).EnestaocasiónlapérdidadebienestarsecorresponderíaconeláreadeltriánguloB,siendoelprecioal que se vendería el producto Pcme, ligeramente superior al correspondiente al decompetencia perfecta, y la cantidad ofrecida Qcme, de nuevo ligeramente inferior a la decompetencia.

Más allá de estas reglas sencillas en relación a la fijación de precios, las empresaspúblicas suelen enfrentarse a tipos de producciones y demandas con características muyparticulares que conllevan el empleo de sistemas complejos de fijación de precios. Así esposiblequelaempresaseenfrenteademandasdeltipopico‐valle,enlasquesepuededividirelperíododereferenciaendossubperíodos,unoenelqueseconcentraunporcentajemuyelevadodelademandadelservicioyotroenelqueprácticamentenose consumenadadelmismo.Eseeselcasodelsuministrodeenergíaodelosserviciosdetelecomunicaciones.Unasolución trivial para este tipo de mercados es fijar la capacidad productiva según lascaracterísticasdelademandapicoyfijarunprecioparaestademandaquepermitafinanciarelstockdecapital,mientrasquelademandavalleseatenderíaaunprecioquecubraloscostesvariables. Lonormal, sinembargo,esque lacapacidadseadeterminadaporambos tiposde

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demanda y que las reglas de fijación de precios seanmás complejas, como los sistemas depreciosnouniformesolosllamadospreciosRamsey.

Lospreciosnouniformessoncomunesenlaseconomíasavanzadas.Elmássencilloesla tarifa endospartes.Unadeellas será fija e igual a todos los consumidores, que toma laforma de cuota de entrada en el mercado o de enganche y que financia los costes decapacidadofijos,yotravariableenproporciónalacantidadconsumidaporcadausuario.EnEspañaestesistemaescomúnen la tarificaciónde lossuministrosdeagua,electricidad,gasnatural, etc. Endeterminadasocasiones, cuandoel costede capacidadesmuyelevado,hayconsumidores que no pueden hacer frente a la alícuota asociada a los costes fijos. Si estasituación no es aceptable por razones de equidad se suelen fijar dos tipos de tarifa: unaprimera,paralosgrandesconsumidoresdelproducto,seríaunatarifaenpartesenlaquesediferenciaríalacuotafijaylacuotavariable,yunasegunda,parapequeñosconsumidores,conunpreciouniformequesecalculateniendoencuentatantoloscostesdecapacidadcomolosdeexplotación.

Almargendelosingresosvíaprecios,ydadalahabitualidadconlaquelasempresaspúblicasexplotanserviciosdondesecumplenlascondicionestécnicasdelmonopolionaturaloenlasquesusproduccionesrespondenaladefinicióndebienespreferentesogeneradoresdeexternalidades,escomúnquefuncionenconpérdidasyportantoensufinanciacióncumplanun papel destacado las transferencias del Gobierno matriz. El problema de subvencionarcostes de producción es la necesidad de establecer estrictos controles de gestión, ya queaceptar como habitual que una actividad se desarrolle con pérdidas podría incentivar larelajaciónenelcumplimientodelosobjetivosdeeficienciaenlaproducción(ineficienciaX)yenconsecuenciaamayorespérdidas.Esprecisamenteestacuestiónlaqueobligaaplantearlaconvenienciadeincorporarlarentabilidadcomoobjetivodelasempresaspúblicas.

Al respectohayqueseñalarqueen losúltimostiemposhanprevalecido lasposturasdefensorasde laprimacíadelobjetivoderentabilidadeconómicasobrecualquierotro,enelentendidodequerentabilidad implicaeficiencia.Sinembargo, tal comosehaseñaladomásarribaesaasociaciónno sólonoesautomática sinoque inclusoen lasactividadesdonde seconcentra laactividadde lasempresaspúblicasesnormalqueexistancontradiccionesentreambas. De hecho la sintonía sólo se da en mercados donde imperan condiciones decompetencia perfecta, donde por cierto no parece razonable que proliferen este tipo deempresas.Esprecisamenteestarazónlaquellevaalaconclusióndequeenlamayorpartedelas empresas públicas prime la percepción de servicio público y en consecuencia no seadeterminantelarentabilidad.

5. Privatizacióndeempresaspúblicas

Laprivatizacióndeempresaspúblicasesuntemadedifíciltratamientotantodesdeunpuntodevistateóricocomoaplicado,dadalacargadejuiciosdevalorqueincorporanmuchosde los razonamientos que se utilizan a la hora de tratar la cuestión.Unamanera razonabledesdeelpuntodevistaeconómicoparaacercarnosaltemapasaríapordefinirlasituaciónquedetermina la condición pública de la empresa, para a continuación entrar en las ventajas einconvenientesdelaprivatizacióndelamisma.

Con carácter general la organización de producción se puede caracterizar en base adosparámetros:fuentedefinanciaciónyelcarácterpúblicooprivadodelagenteorganizador.Combinando ambos elementos nos encontramos con las cuatro situaciones recogidas en elcuadrosiguiente.

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Como venimos manifestando, existen múltiples tipos de empresas públicas, esevidentequeparaelcasodelasempresaspúblicasnodemercadolaprivatizaciónesdifícildeargumentar,yaqueenrealidadsetratadeadministracionespúblicasorganizadasenformadeempresas. Para las empresas públicas demercado la cuestión es diferente. Aquí hablar deprivatizar no implica sustituir la fuente de financiación sino que la toma de decisiones y laejecuciónde las tareasdeorganizaciónde laproducción seanadoptadasporunagenteconcarácterpúblico.

Argumentosafavordelaprivatización

Los argumentos a favor de la privatizaciónpueden ser demúltiple tipo. En algunoscasos se afirma que al basarse la producción de las empresas públicas en decisiones denaturaleza política se interfiere en la asignación productiva del mercado (por ejemplo seproducenbarcoscuandoporlaestructuradecostesexistentelaproducciónseríainviableenelmercado).EnotroscasosseaduceineficienciaX,esdecirquelasempresaspúblicasproducenconunoscosteselevadosqueincrementanlospreciosdeventayreducentantolacantidaddeproductoofrecidacomoelbienestarsocial.

Unsegundodegrupodeargumentoseselrelacionadoconcuestionesfinancieras.LaventadeunaempresapúblicasuponeparaelGobierno,porun lado, laentradaderecursosfinancierosporlavíadelaventadelostítulos,yporotro,laeliminacióndelastransferenciasdestinadas a financiar sus inversiones. Si además la privatización obliga a eliminar lassubvenciones corrientespor cuestionesde legislaciónantimonopolio, la reducciónde costesparaelGobiernopuedeserimportante.Losingresosdecapitalporlaventadelaempresaylareduccióndesubvencionespuedecanalizarsebienalareduccióndelniveldeendeudamientopúblico,bienafinanciarotrosbienesyserviciosobienareducirlacargaimpositiva.

En otras ocasiones se han utilizado justificaciones de tipo redistributivo, como porejemplo aduciendo que la privatización es un instrumento para la implantación de uncapitalismo popular que contribuya a la perpetuación del propio sistema, o justificando eltraspasodelapropiedadalostrabajadoresdelapropiaempresaargumentandoqueconellosegarantizalaactividadenelterritorio.

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Críticasalosargumentosutilizadosparalaprivatización

Tannumerososcomo losargumentosutilizadosparadefender laprivatizaciónde lasempresaspúblicassonlascríticasadichosargumentos.

Comenzaremos por los argumentos redistributivos. Se suele aducir contra elargumento del capitalismo popular que los pequeños y medianos ahorradores suelenperseguirgananciasespeculativaspor loqueamedioplazo laempresaprivatizadaestaráenmanos de los grandes ahorradores. En estamisma línea se argumenta que la privatizaciónpuedeprovocarunaredistribuciónperversayaquealvalorarseeléxitodelasprivatizacionesen función a la cobertura de la suscripción de sus acciones, los gestores encargados de laprivatizacióntiendenasugerirvaloresparadichasaccionesinferioresalosvaloresrealesdelasmismas,yasígarantizarlacolocacióndelostítulos.Deestemodonosencontramosconquesielprecio fijadopara lasacciones se sitúapordebajodel valor realde laempresa, todos losciudadanos, a través de la pérdida de ingresos públicos que este hecho supone, estaremostransfiriendo renta a los compradores de la empresa. Esta transferencia del patrimonionacional público puede ser aún más perversa si los compradores de la empresa sonextranjeros.

Laprincipalréplicaalosargumentosrelacionadosconlapresenciadeineficienciasenlas empresas públicas la encontramos en la carencia de evidencias que demuestren que elcarácter público de estas empresas produce pérdidas de eficiencia. Con respecto a laineficienciaX, sehaobservadoque lamismaestápresenteenempresasprivadasyaque suorigentienemásrelaciónconeltamañodelaempresaqueconsucarácterpúblicooprivado.Asímismo,conrespectoalaineficienciaasignativalasprivatizacionesrealizadasnocorroboranqueelcarácterpúblicodelaempresaseadeterminante.Porejemplo,enelcasodeEspaña,nien la privatización y ruptura del monopolio de distribución de carburantes ni en el de laproducción y distribución eléctrica han dado lugar a efectos positivos ni en los preciosofrecidosnienlascantidadesprovisionadas.

Conrespectoalacontribuciónalahorropúblicodelaprivatizaciónpuedenevaluarsedos situaciones. Por una parte, cuando la empresa está funcionando con pérdidas esdifícilmente privatizable, de ahí que para llevar a cabo la privatización haya que adoptarimportantes medidas de saneamiento e incluso comprometerse a mantener la subvencióndurante un determinado período de tiempo o incluso para siempre, con lo que los efectospositivos sobre el saldo presupuestario son difícilmente justificables. Por otra parte, si laempresaestáproduciendoconbeneficios,privatizarsignificarásimplementeobteneringresosde capital hoy a cambio de renunciar a ingresos corrientes en el futuro. Es decir, sustituirdéficit de hoy por déficit demañana. Finalmente, resulta obvio que cualquier privatizaciónsuponeobtener ingresosporventadepatrimonioyenconsecuenciadescapitalizarel sectorpúblico.

Comosepuedeobservarsonnumerosos losargumentosycontraargumentosquesepuedenencontrarafavoryencontradelaprivatizacióndeempresaspúblicas.Noobstantesepuedenextraeralgunasideasqueguíenrazonablementecualquierprocesodeprivatización.Laprimeradeellas,queporobvianodebemosdejardecitarla,es lanecesidaddenofundar la

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decisión por dogmas ideológicos de cualquier tipo. En segundo lugar, hay que analizar lasrazones que justificaron la creación de la empresa pública y valorar si las mismas, u otrasalternativas sobrevenidas, hacen razonablemantener el carácter público de la empresa. Entercerlugar,sisehatomadoladecisióndeprivatizarsedeberátenerencuentacuálessonlosobjetivosperseguidosconestehechopararealizarunaprivatizacióntotaloparcial.SiloquesepretendeesprimarelobjetivoderentabilidadominorarlaineficienciaX(aunqueresultadifícilasumirqueelcarácterpúblicodeunaempresasearelevanteenesteaspecto),sedeberáoptarporlaprivatizaciónparcial.Finalmentehabráquerealizarunanálisisexhaustivodelaempresaa fin de definir correctamente el precio de venta de las acciones, valorando para ello conaciertolasituacióndepost‐privatización.

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