mÓdulo - dirección de democracia, participación...

MÓ D U L OPARTICIPACIÓN

María Alejandra AcostaEsperanza González R.Fabio E. Velásquez C.Foro Nacional por ColombiaSeptiembre de 2013

Juan Manuel Santos CalderónPresidente de la República de ColombiaAurelio Iragorri ValenciaMinistro del InteriorLucía Bastidas UbatéDirectora para la Democracia,la Participación Ciudadana y Acción ComunalMaría Deyanira Valverde LópezCoordinadora de la Escuela de Liderazgo yParticipación Ciudadana del Ministerio del InteriorMaría Camila Torres GómezProfesional de la Escuela de Liderazgo yParticipación Ciudadana del Ministerio del Interior

Elvia Mejía FernándezDirectora Nacional de laEscuela Superior de Administración PúblicaZully Clemencia David HoyosSubdirectora de Proyección Institucional de laEscuela Superior de Administración PúblicaDanitza Amaya GachaJefe del Departamento de CapacitaciónEscuela Superior de Administración PúblicaYanet Murcia BermúdezCoordinadora ESAP del DiplomadoConstruyendo Acciones para la DemocraciaFabio Enrique Velásquez CarilloPresidente Ejecutivo Fundación Foro por ColombiaAlejandra Barrios CabreraDirectora Nacional Misión de Observación ElectoralLibardo Jiménez LópezDiseñador Visual de laEscuela Superior de Administración Pública

Este módulo de Participación pretende brindar herramientas conceptuales, políticas, normativas y prácticas para que los líderes y las lideresas puedan afianzar su liderazgo, fortalezcan interna y externamente a sus organizaciones, propicien el robustecimiento del tejido social, posibiliten nuevos liderazgos democráticos, intervengan en lo público y logren incidir en la toma de decisiones de la gestión pública en la perspectiva de mejorar la democracia y elevar la calidad de vida de las comunidades.

Para el desarrollo de este módulo se trabajarán 4 unidades, a saber:

1) Organización social, Capital social y liderazgo2) Mecanismos de Participación 3) Las Trayectorias de la participación4)Incidencia ciudadana en la gestión pública

Cada una de las unidades abarcará los temas conceptuales y normativos, según sea el caso. Se incluirán análisis de casos específicos que se hayan producido en Colombia para brindar una mayor ilustración y lecciones aprendidas sobre el papel de la ciudadanía, las organizaciones sociales, actores políticos, gremiales, académicos y de otro tipo en la construcción de lo público. De igual forma, se proporcionaran instrumentos prácticos para el ejercicio de una ciudadanía activa. Por último, se realizarán ejercicios de comprensión y evaluación para determinar los niveles de aprendizaje de los líderes y lideresas.

Primera unidadOrganización social, Capital social y liderazgo

María Alejandra AcostaEsperanza González R.

Esta unidad temática está constituida por tres grandes conceptos en los que se abarcan los enfoques fundamentales del módulo y las apuestas políticas del mismo. Se desarrollan ideas centrales relacionadas con la organización como ingrediente esencial para participar en lo público, el capital social como proceso de crear, constituir y mantener redes y alianzas organizacionales para actuar en lo público y en la defensa de los derechos, y, por último, el liderazgo ciudadano como vehículo para propiciar un mejor relacionamiento con las autoridades gubernamentales.

Estas cuatro premisas orientarán el desarrollo de los contenidos propuestos, y constituirán un primer punto de partida para comprender la Participación Ciudadana no sólo como fin sino como medio para alcanzar objetivos de interés colectivo que facilitarán el mejoramiento de la vida de las personas en comunidad.

y El desarrollo temático de esta unidad brindará los líderes y lideresas herramientas conceptuales, políticas y prácticas para la conformación y fortalecimiento de las organizaciones sociales, el fortalecimiento del capital social y el ejercicio del liderazgo ciudadano tanto en sus organizaciones como en el ámbito público.

Concretamente se busca propiciar las siguientes competencias:

t El conocimiento y la aplicación del rol ejercido por las organizaciones sociales, el capital social y el liderazgo en la construcción de lo público en Colombia.

t Acciones desarrolladas por las líderes y los líderes para el fortalecimiento organizacional tanto interno como externo.

t Aprehensión de instrumentos y técnicas de planeación, organización y liderazgo para fortalecer las relaciones y alianzas entre las organizaciones.

t Conocimiento de estrategias de actuación y de incidencia ciudadana para el mejoramiento de la gestión pública, fortalecimiento de la democracia y elevamiento de las condiciones de vida de las comunidades.

Objetivo general

y Examinar conceptos e instrumentos de análisis que permitan a las lideresas y a los líderes comprender el signif icado y el alcance de la organización social, el capital social y el liderazgo en el ámbito público y sus potencialidades en la construcción de lo público

Objetivos específicos

t Aprender sobre los conceptos relacionados con organización social, capital social y liderazgo

t Examinar y reconocer la importancia de la organización social, el capital social y el liderazgo en el desarrollo de las comunidades y su incidencia en lo público.

t a Adquirir instrumentos para el ejercicio del liderazgo, el fortalecimiento de las organizaciones y las redes sociales y su incidencia.

1. Organización social1.1 ¿Qué es una organización social?1.2 El papel de la organización social1.3 Aspectos para el fortalecimiento interno1.3.1 Definición de visión y misión de la organización1.3.2 Definición de objetivos estratégicos1.3.3 Identificación y concertación de los principios y reglas de juego1.3.4 Estructura interna de la organización1.3.5 La Planeación1.4 Tipos de organización social

2. Capital social2.1 ¿Qué es el capital social?2.2 Enfoques del Capital Social2.3 Componentes y funciones del capital social2.4 Tipos de capital social 2.5 El capital social en Colombia

3. Liderazgo3.1 ¿Qué es un líder?3.2 Condiciones para ejercer el liderazgo3.3 Funciones del liderazgo3.4 Tipos de liderazgo

4. Actividades de aprendizaje5. Actividades de evaluación 6. Síntesis de la Unidad7. Glosario

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1. Organización social

Una característica de los seres humanos es la necesidad de establecer relaciones con otros y de crear organiza-ción para resolver problemas particulares y colectivos. Cuando en una comunidad o grupo se presentan y se identifican problemas o necesidades que los aquejan se generan y producen acciones de organización para enfrentar de manera colectiva los problemas y, lo más importante buscar resolverlos.

1.1. ¿Qué es una organización social?

Una organización social es un grupo de personas que se identifican e interrelacio-nan por intereses comunes y similares, y que toman la decisión de actuar de mane-ra colectiva en la perspectiva de enfrentar y resolver las necesidades y los problemas compartidos.

Cualquier persona puede pertenecer a una organización social. La decisión de hacer parte de una organización social está relacionada, en primer lugar, con la identificación de ese individuo con los objetivos y propósitos que la organización se ha trazado y, en segundo lugar, con la posibilidad de superar y mejorar los problemas que el individuo y su comu-nidad está enfrentando en un momento determinado.

En síntesis, una Organización Social es un grupo de personas que se identifican e interrelacionan por intereses comunes y

similares, y que toman la decisión de actuar de manera colectiva en la perspectiva de enfrentar y resolver las necesidades y los problemas compartidos.

La organización social también es un vehículo a tra-vés del cual se logra la comunicación, interrelación, participación, deliberación y concertación, tanto en escenarios privados como públicos, con otros actores individuales y colectivos, con otras organizaciones so-ciales, organizaciones no gubernamentales, entidades privadas y públicas.

1.2 Papel de la Organización Social

En Colombia, los procesos organizativos de la ciu-dadanía son reconocidos por el Estado de acuerdo al artículo 103 de la Constitución que indica que éste “contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democrá-ticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan”. En ese sentido, las organizaciones sociales cumplen un papel importante en el escenario público no sólo en la perspectiva de resolver las necesidades sentidas de los miembros y de buscar cumplir con sus propósitos sino en la construc-ción colectiva de lo público.

Toda organización social debe contar con capacidades y habilidades para cumplir con sus propósitos y para actuar en función del mejoramiento de las condiciones de vida de sus miembros y de la colectividad. Lo cual significa que es indispensable que la organización social trabaje por su fortalecimiento interno y, de esta forma, ganarse un espacio en el ámbito público a través de incidencia.

1.3 Fortalecimiento interno de las organizaciones

El fortalecimiento interno de las organizaciones sociales garantiza cohesión interna, identidad y compromiso de los miembros, visibilidad e incidencia en los asuntos públicos de una colectividad.

Para que cualquier organización social es importante que valore la necesidad de constituirse en una entidad

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fuerte internamente en la perspectiva de cumplir con su rol en la sociedad.

Cuando nos referimos a fortalecimiento interno debe-mos tener en cuenta un conjunto de dimensiones:

1.3.1 Definición de visión y misión de la organización

La Visión se formula a partir de las necesidades, as-piraciones e intereses compartidos de los miembros de una organización. Es la dirección que debe tomar la organización para cumplir con esas aspiraciones y deseos colectivos. La visión se construye a partir de la respuesta a las siguientes palabras:

La Misión es la razón de ser de una organización. Son los principios, las creencias, la filosofía de una organi-zación que dan cuenta de su existencia y de la actuación que despliegan en un entorno concreto. Los roles y las acciones desarrolladas por la organización se encauzan a cumplir con esa misión.

La Federación Nacional de Ganaderos estableció como Misión “Representar y defender los intereses colectivos de los gana-deros ante la institucionalidad pública, privada y la sociedad, así como responder a las expectativas y necesidades de la actividad ganadera, y recaudar y administrar los recursos de la parafiscalidad” y como Visión señaló lo siguiente: “Para el año 2019, Fedegan será la organización que represente en forma eficaz los intereses de los ganaderos a partir de la agrupación de su institucionalidad gremial, con una estructura incluyente y participativa, y la extensión regional de sus servicios, para contribuir al bienestar del ganadero”.

CUESTIONES PARA REFLEXIONAR

• Identifique 2 aspectos importantes de cada uno de los enun-ciados planteados por Fedegan, de acuerdo a lo aprendido.

1.3.2 Definición de objetivos estratégicos

Toda organización social define unos objetivos estra-tégicos que tienen relación con su razón de ser y con la concreción de sus aspiraciones y deseos estratégicos. Los objetivos enuncian los propósitos que se quieren alcanzar o lograr, los resultados esperados en un tiempo determinado. Cuando en una organización se pregunta ¿Qué se quiere alcanzar? Se está refiriendo a los obje-tivos o propósitos que se quieren lograr u obtener. Un objetivo debe ser formulados de manera clara, concisa y que se pueda medir y verificar.

La Fundación Manuel Mejía, creada por la Federación Nacional de Cafeteros, plantea como objetivo estratégico: “Ser antes del 2015 la Institución de Educación para el Trabajo y Desarrollo Humano más reconocida y sostenible del mundo rural por su amplia y masiva cobertura nacional, por su pertinencia e inno-vación, su contribución a mejorar las condiciones educativas de los habitantes del campo, y su proyección internacional”.


• ¿Cree que este objetivo es claro? ¿Cómo podría verificarse? ¿Su organización ha planteado objetivos estratégicos? ¿Cree que es importante hacerlo? ¿Por qué?

1.3.3 Identificación y concertación de los principiosy reglas de juego

Toda organización social debe propender, de manera colectiva, por establecer claramente los principios que la van a regir y las reglas de juego de su funcionamiento y actuación. En esa línea, cuando se hace referencia a los principios se está aludiendo a un conjunto de valores y normas, que emergen de la cultura y de la forma de ser y pensar de una comunidad concreta. Estos valores y normas, construidos colectivamente, van a regir y orientar a la organización, y a sus miembros, en su actuación tanto privada como pública.

Principios:

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Todas las organizaciones y algunas empresas, definen unos principios o valores institucionales que son coherentes con su labor. Así, las personas que se vinculan con éstas, se identifi-can con dichos principios porque constituyen un marco ético de actuación, por ejemplo, la Corporación Transparencia por Colombia señala como principios los siguientes:

· Responsabilidad y confiabilidad· Autonomía e independencia· Compromiso y pasión· Integridad y transparencia· Objetividad y rigurosidad· Asociación y diversidad· Sensibilidad al entorno


• ¿Conoce los principios de su organización? ¿Estos corres-ponden con la labor realizada por su organización? ¿Participó en su elaboración? ¿Está de acuerdo con ellos? ¿Cambiaría alguno? ¿Por qué?

Los principios se construyen de manera colectiva y de esta forma se aceptan y se asumen en todas las actua-ciones de la organización social.

Definición de las reglas de juego

Toda entidad, empresa, organización requiere la cons-trucción colectiva de unas reglas de juego para operar. Estas reglas son normas que establecen el marco de la

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convivencia y los límites de actuación y las responsabi-lidades de cada uno de los miembros.

Las reglas de juego construidas y consensuadas son de obligatorio cumplimiento por parte de los miembros de una organización social. En caso de no cumplirlas se establecen, de manera colectiva, un conjunto de sanciones.

Cuando hablamos de las reglas de juego nos referimos a cómo vamos a operar: definimos acuerdos para ejecutar nuestras acciones y esto ocurre no solamente en una empresa u or-ganización, ocurre también al interior de las familias, de los grupos que conformamos, en el salón de clase… En la mayoría de agrupaciones humanas, se establecen reglas que permiten operar de manera adecuada a sus integrantes. En una organi-zación es necesario consensuarlas, definirlas y darlas a conocer a todos los integrantes y de esta manera garantizamos que todos y todas las sepan y las puedan cumplir. Por ejemplo, se pueden establecer horarios de llegada, tiempo de las reuniones, requisitos para hacer parte de la organización, herramientas de comunicación, etc.

1.3.4 Estructura interna de la organización

La estructura interna de la organización se refiere a las formas en que se divide el trabajo en áreas o sectores, las relaciones y comunicaciones entre sí, y la manera como se coordina para lograr los objetivos trazados en una organización. La estructura interna de la organización permite que exista la asignación de roles y funciones específicos para cada uno de sus integrantes, es una estrategia que facilita la realización de tareas y establece las responsa-bilidades de cada persona para cumplir con los objetivos trazados colectivamente.

En la definición de la estructura interna, es necesario decidir si la organización contará o no con personería jurídica, pues esto también determinará el alcance de acción de la misma organización. Es importante tener en cuenta que algunas instancias de participación que existen en el nivel local exigen la personería jurídica para poder ser integrante de éstas, mientras que otras formas de organización, como las redes, no las nece-sitan. También para concursar en convocatorias de proyectos o para la ejecución de un programa o proyecto se requiere la personería jurídica.

La definición de las estructura interna es un paso importante para la organización social, ya que a través de ésta se pueden identificar los roles o funciones de cada uno de sus integran-tes. Por ejemplo, una organización podría definir cinco campos de acción interna o áreas: 1) Dirección o coordinación; 2) Co-municación interna; 3) Relacionamiento externo; 4) Ejecución de proyectos; 5) Administración de recursos. Cada uno de estos campos tendrían definidas funciones específicas, y las personas al interior de la organización deberían hacer parte de cada campo o área. No obstante, en las organizaciones pe-queñas a veces es necesario dividir las tareas por personas o grupos de personas que podrían dividirse, a su vez, funciones para realizar las actividades; por ejemplo, para la presenta-ción pública de un estudio realizado por una organización de estudiantes, Carlos, Juan y Pedro realizan la convocatoria y elaboran el material para entregar en el evento; Paula, Mario y Juliana estructuran la presentación y se encargan de incluir y revisar los temas que se van a presentar; y Martha y Santiago hacen la presentación.


• ¿Cómo podría definirse la estructura interna de su organi-zación? ¿En este momento cómo opera?

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1.3.5. Planeación

La planeación es un procedimiento que permite se-leccionar, diseñar y ejecutar una serie de actividades haciendo uso racional de un conjunto de instrumentos y recursos que una organización tiene para llegar a obtener las metas trazadas colectivamente.

La planeación buscar dar solución a problemas que se han identificado; sitúa la forma en que se deben resolver con instrumentos, acciones, modalidades de actuación y recursos, de todo tipo, (humanos, técnicos y monetarios). Por lo tanto, se orienta a solucionar los problemas detectados y a mejorar la calidad de un colec-tivo. Igualmente, la planeación brinda la posibilidad de evaluar las acciones realizadas para mejorarlas y corregir los errores cometidos.

La planeación es una herramienta esencial para el fortalecimiento organizacional y para la definición y puesta en marcha del conjunto de acciones que van a emprender de acuerdo a las situaciones o problemas identificados en la perspectiva de superarlos.

Uno de los instrumentos de planeación más efectivos es el Plan de Acción. Si quiere saber qué contiene y cómo realizarlo, le recomendamos ingresar al siguiente link en el que encontrará un documento elabo-rado por el Ministerio de Salud, en el cual se explica brevemente en qué consiste el Plan de Acción

http://www.minsalud.gov.co/Documentos%20y%20Publicacio-nes/Plan%20de%20acci%C3%B3n.pdf}

Todo proceso de planeación tiene 4 momentos:

1. Definición de objetivos. La organización social, de manera colectiva, delibera y concertar cuáles son los objetivos que se proponen para transformar una situación o para alcanzar una meta. 2. Identificación de un conjunto de mecanismos e instrumentos que van a posibilitar alcanzar los objetivos que se han trazado.3. Identificación de las acciones y la forma como se van a ejecutar para lograr la consecución de los objetivos. 4. Valoración de los resultados obtenidos, a través de las acciones; en otras palabras, la organización realiza un proceso de evaluación que conduce a responder la pregunta “¿qué tanto se alcanzó esos objetivos?”

1.4 Tipos de Organización Social

Las organizaciones sociales pueden clasificarse de dife-rentes maneras dependiendo de su composición, de los intereses que motivaron su creación y su función, entre otros factores. De acuerdo con esto, se pueden encon-trar cuatro tipos de organizaciones: las territoriales, las funcionales, las gremiales, y las sustantivas. En el siguiente cuadro se explican las características de cada una de ellas:

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2. Capital Social

En cada sociedad moderna se encuentran diferentes tipos de capital: capital económico, capital simbólico, capital cultural, capital humano y capital social. Antes de explicar en qué consiste este último, se abordarán los significados de los demás tipos de capital identifi-cados anteriormente con el objeto de diferencias cada uno de ellos. En la siguiente tabla se encuentran las definiciones:

2.1 ¿Qué es el capital social?

Además de estos cuatro tipos de capital, se encuentra el capital social que da cuenta de cómo se relacionan los seres humanos en la organización social, cuáles son sus motivos para actuar colectivamente y cómo operan sus acciones. Para abordar su concepto, se presentan a continuación algunas nociones trabajadas por diferentes autores como un punto de inicio para poder familiari-zarse con este término.

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Como puede advertirse, en la literatura especializada se encuentran muchas definiciones. Para los objetivos de esta unidad se puede señalar que el capital social es el activo históricamente acumulado por una sociedad a partir de la acción organizada de los individuos sobre la base de normas sociales de cooperación, de la interio-rización de valores como la confianza, la solidaridad, la cooperación, la reciprocidad y la existencia de redes de compromiso (tejido social) para obtener y mejorar la eficiencia y efectividad de la sociedad en procura de su bienestar colectivo.

2.2 Enfoques del Capital Social

Los enfoques del capital social dan cuenta principal-mente del tipo de relaciones que se establecen entre las personas y de su nivel de alcance, teniendo en cuenta tanto el número de personas “beneficiadas” con los resultados del capital social como el nivel territorial. En esa línea, se pueden identificarse tres enfoques del capital social: el enfoque centrado en lo individual o en pequeños grupos, el enfoque centrado en un contexto más amplio (comunidad/nación), y el enfoque del ca-pital social colectivo.A continuación se examinan las características de cada uno de ellos.

2.3 Componentes y funciones del capital social

Los componentes característicos del capital social son los siguientes:

∙ Relaciones de confianza entre las personas∙ Formación de redes de reciprocidad y ayuda mu-tua: cooperativas, organizaciones para lograr objeti-vos comunes, mingas de trabajo o de alimentación.∙ Construcción de normas sociales que inducen a las personas a cooperar, bajo la convicción de que es bueno hacerlo.

Estos componentes están relacionados directamente con los resultados del capital social, pues es a partir de ellos que se consiguen objetivos en los grupos y comunidades que permiten visualizar los beneficios de mantener este tipo de relaciones corresponsables y recíprocas con otros.

Se dice que en una comunidad en la que imperan principios democráti-cos, de paz y convivencia, el capital social es utilizado por las personas y los grupos para mejorar la calidad de vida, reforzar lazos de solidaridad entre las personas y las familias y para ayudarse mutuamente.

En el escenario público el capital social es fundamental para trabajar de manera conjunta en el mejoramiento de las condiciones de vida, en el cuidado de lo público y en coadyuvar con las autoridades gubernamentales en el cumplimiento de los derroteros de la administración pública.

2.4 Tipos de capital social

El capital social puede clasificarse en seis categorías dependiendo del nivel de complejidad de su acción como del alcance o resultados de la misma, de acuerdo al nú-mero de beneficiados, a saber: capital social individual, capital social grupal, capital social comunitario, capital social puente, capital social escalera, y por último, el capital social societal. A continuación se enumeran sus principales características:

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Lo invitamos a leer el artículo titulado “Organizaciones sociales dan ejemplo en la ejecución de recurso del Estado”, publicado por Radio Santafé en el siguiente Link:

http://www.radiosantafe.com/2011/08/24/organizaciones-comunitarias-dan-ejemplo-en-lejecucion-de-recursos-del-estado/

2.5 El Capital social en Colombia

Una de las formas para medir el capital social en Co-lombia es “El Barómetro de Capital Social (Barcas)”1. Este instrumento ha sido aplicado en el país tres veces (1997, 2005 y 2011) con el propósito de observar los avances alcanzados y los retos a enfrentar, para así proponer estrategias políticas y técnicas que permitan fomentar el capital social y su fortalecimiento.

El instrumento está conformado por 325 preguntas, 50 variables, 10 dimensiones (solidaridad y mutualidad; relaciones horizontales, jerarquía o articulación vertical; confianza institucional; control social; participación cívica; participación política; información y transparen-cia; republicanismo cívico; y medios) y 3 factores (ca-pital social –Ksocial-, Control Indirecto de la Sociedad al Estado –Confíe- y Fe en fuentes de información no validadas –Fenoval-) y permite establecer los cambios en el tiempo de cada uno de estos aspectos.

Entre los resultados obtenidos para el 2011, se destacan los siguientes:

∙ Sólo 1 de cada 10 colombianos o el 11% de la muestra nacional consideró que se puede confiar en los demás.∙ Uno de cada tres de los encuestados empleados, NUNCA se reúne con sus compañeros del trabajo.∙ Uno de cada tres encuestados reportó que los otros se saltan las obligaciones con los demás, es decir son oportunistas.∙ Un 44.1% consideró que el Estado puede ayudarle a la gente cuando tienen problemas, y el 54.6% que puede encontrar ayudas en la sociedad en general.∙ El 60% de la muestra consideró que los vecinos pueden ayudar. Sin embargo, cerca de un tercio de la muestra NUNCA se ha reunido con sus vecinos.

Como aspectos positivos se encontró que:

∙ La solidaridad, en especial, la ayuda entre vecinos, amigos, parientes, las organizaciones de caridad o humanitarias y el Estado.∙ La solución concertada a problemas colectivos a través de un representante o entre todos los miem-bros de la comunidad.∙ Las actividades sociales con los vecinos.

El informe recomendó reducir:

∙ El aislamiento en contextos de socialización como la exclusión laboral o de las organizaciones de la sociedad civil.∙ La necesidad de recurrir a un agente externo fuera de la comunidad para solucionar problemas colectivos∙ Las normas sociales basadas en el oportunismo en lugar del beneficio mutuo.

3. Liderazgo

El liderazgo fue considerado durante mucho tiempo como un don, con el cual las personas nacían para gobernar u orientar a un grupo, comunidad o nación en la búsqueda del control del poder. Se relacionaba, entonces, con la valentía y con la capacidad de gobernar que generalmente era atribuida a un designio divino y al origen familiar de las personas, como una cuestión de estirpe. Por esta razón, se creía que los líderes nacían, pues contaban con dones y bendiciones de los dioses que los habían escogido entre todos los “hombres” de la Tierra para serlo.

En este punto, es necesario advertir que cuando se dice “escogidos entre todos los hombres” se está poniendo de relieve una condición de desigualdad entre los hombres y las mujeres en la antigüedad, la cual deslegitimaba y menospreciaba la acción de las mujeres, quienes eran relegadas al ámbito privado y excluidas del escenario público, y aunque hasta hace relativamente poco empe-zaron a involucrarse en él, aún persisten prácticas que rechazan su participación en algunos sectores sociales.

No obstante, las transformaciones y cambios ocurridos en el mundo a partir de la finalización de la Edad Media han contribuido a comprender y construir el concepto de liderazgo desde una nueva perspectiva que reconoce cualidades, aptitudes y condiciones de los sujetos que pueden ser desarrolladas a lo largo de su vida para convertirse en líderes y lideresas en diferentes ámbitos de sus vidas.

En este sentido, el liderazgo actualmente se relaciona con una serie de actitudes, conductas y condiciones, con las que un sujeto cuenta para orientar a los demás y conseguir así objetivos comunes. 1 Hurtado, David; García, Diana y Copete, Andrés. (2012) Resultados nacio-

nales del barómetro de capital social (BARCAS) 2011: Informe de resultados finales, Resumen ejecutivo. Fundación Antonio Restrepo Barco. Bogotá

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La palabra líder no tenía correspondiente en femenino, dado que antiguamente se pensaba que solamente los hombres podían ser líderes. Sin embargo, y gracias a los cambios ocurridos en los últimos años y la intensificación de las acciones con perspectiva de género, se creó una palabra para nombrar a las mujeres líderes: lideresas.

El liderazgo, entonces es la habilidad de una persona o personas para influir en un grupo y lograr la realización de metas. Es la capacidad que tiene una persona, o un grupo de personas, de reconocer, analizar y entender los problemas para identificar caminos y soluciones en la mira de mejorar una situación determinada y de encontrar salidas a las necesidades y problemas indivi-duales y colectivos.

En el siguiente apartado, se abordarán los conceptos de líder y lideresa con mayor profundidad, y se explicarán algunos estilos en los que se puede ejercer el liderazgo.

3.1. ¿Qué es un líder?

Así como el concepto de liderazgo ha cambiado con el paso del tiempo, el de líder también. La palabra líder se remonta a la Grecia Antigua, lugar donde los hombres muy valientes, inteligentes, astutos, de gran iniciativa y con fortaleza para orientar a su pueblo en situaciones muy difíciles eran considerados como líderes. Podían encarnarse en reyes, príncipes, grandes jefes militares,

sacerdotes, entre otros. Por lo general, eran muy ad-mirados y vistos como seres muy especiales protegidos o enviados por sus dioses, lo cual les permitía correr peligros y hacer cosas admirables en beneficio de sus familias, sus comunidades, pueblos, ciudades. A esos líderes se les conocía también como héroes.

En correspondencia, el concepto de liderazgo estaba asociado a “la capacidad de persuadir o dirigir a los hombres derivada de cualidades personales indepen-dientemente del oficio”. A este tipo de líder se le llama líder natural y su máxima expresión es el líder carismá-tico, quien, además de realizar hazañas heroicas, logra “arrastrar” consigo muchísimos seguidores y seguidoras que le admiran incondicionalmente.

Sin embargo, las ideas predominantes sobre líder y li-derazgo fueron cambiando con el correr de los tiempos, entre otras razones porque en la historia de los últimos tres siglos muchas personas -entre ellas, mujeres- tu-vieron y tienen que luchar por sus derechos. Hoy día se reconoce que hay personas con cualidades excepcionales para liderar, pero también que, con mayor frecuencia, el líder o la lideresa se hace en relación con las necesidades de su comunidad.

La mayoría de líderes o lideresas del mundo de hoy son personas comunes y corrientes, que hacen parte de una comunidad, grupo u organización en la que aprenden y desarrollan sus capacidades de liderazgo. Estas per-sonas, muchas veces por la fuerza de acontecimientos y circunstancias, toman conciencia y actúan frente a problemas y necesidades comunitarias, idean conjunta-mente con esa comunidad los proyectos para solucionar los problemas, y representan y cuidan los intereses de ese mismo grupo o comunidad. Esto quiere decir, que al contrario de lo que se pensaba antiguamente, los líderes y lideresas se hacen, pues aprenden y desarrollan

cualidades que les permiten organizar, orientar y co-hesionar un grupo para cumplir los objetivos comunes que se tengan.

En síntesis el ejercicio del liderazgo es:

• La habilidad de una persona o personas para in-fluir en un grupo y lograr la realización de metas.

• La capacidad que tiene una persona o un grupo de personas de reconocer, analizar y entender los problemas para identificar caminos y soluciones en la mira de mejorar una situación determinada y de encontrar salidas a las necesidades y problemas individuales y colectivos.

• Es el reconocimiento que un grupo social le otorga al trabajo realizado por una persona que tiene la capacidad de convocar, motivar y gestionar.

• Es la capacidad de organizar y movilizar a cada uno de los integrantes en torno al logro de metas colectivas que les permitan avanzar en la satisfac-ción de las necesidades individuales y grupales.

Por tanto, el líder o lideresa de hoy, junto con su comuni-dad, mejoran la calidad de vida individual y social, de las personas y de su comunidad.

Ser líder o lideresa puede ser una tarea muy gratifican-te, que se puede aprender; se aprende a ser solidarios, a interesarse por la vida pública, por la vida en común; a participar; a tener autodominio y a autorregularse (a no depender de que otros/as te digan qué hacer, a no dejarse llevar).

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3.2 Condiciones para ejercer el liderazgo

Así como existen unas cualidades que los líderes y lidere-sas aprenden y desarrollan a lo largo de su vida también existen una serie de condiciones, tanto del entorno como de las personas, que facilitan y permiten ejercer el lide-razgo sin las cuales, posiblemente, no podrían hacerlo. En el siguiente esquema se presentan algunas de estas condiciones como mínimos para garantizar su ejercicio.

En materia de normas, la Constitución Política de Colombia de 1991, señala que “son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes. Además, facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación” (Artículo 2). Asimismo el Artículo 103 indica que “El Estado con-

tribuirá a la capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad no gubernamentales. Contribuirá a la construc-ción de mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública”, y en el Artículo 311, señala que es obligación de los municipios “promover la participación ciudadana”.

En ese sentido, en el país existen normas de carácter positivo que garantizan el ejercicio del liderazgo, que no lo prohíben, sino que lo promueven y protegen. No obstante, a pesar de la existencia de estas normas y le-yes, en algunos departamentos y municipios del país el ejercicio del liderazgo se dificulta por las consecuencias del conflicto armado, el narcotráfico, el tráfico de in-fluencias, el clientelismo, la débil presencia del Estado, entre otros factores, que complejizan las realidades del entorno y, por ende, obstaculizan las acciones de líderes y lideresas que ven amenazados sus derechos y su vida.

Por otra parte, para que el liderazgo pueda cumplir con sus funciones, se señalan una serie de condiciones indivi-duales, referidas a los motivos para liderar, a los recursos con los que se cuenta (financieros, información, expe-riencia, etc.), como factores mínimos con los que el líder y lideresa necesitan para que realmente puedan ejercer acciones de cambio dentro de sus comunidades o grupos.

Estos dos tipos de condiciones señalados, tanto del entorno como de los sujetos, son interdependientes y se complementan para facilitar el liderazgo. Si alguna de estas dos condiciones falta o es débil, el liderazgo no es factible o poco efectivo (es posible que esta situación se presente en sociedades muy cerradas, con regímenes autoritarios y donde se presentan situaciones constantes de violación de derechos).

3.3 Funciones del liderazgo

El liderazgo cumple con funciones específicas dentro de los grupos, organizaciones y comunidades, y por esto es necesario comprender que debe ejercerse con las perso-nas que conforman dichos escenarios, dado que uno de sus objetivos principales consiste en mejorar su calidad de vida. No obstante, más allá de lograr ese objetivo como ideal, el liderazgo desempeña otras funciones al interior de los grupos, que se enumeran a continuación:

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3.4 Tipos de liderazgo

El liderazgo puede clasificarse de muchas maneras; así como los conceptos del liderazgo han cambiado tam-bién los estilos de ejercerlo varían de acuerdo al líder o lideresa, a sus propósitos individuales y a la relación que establecen con los demás integrantes de la organización. Estas formas de liderar se relacionan de manera directa con el ejercicio de la democracia, algunas aportan a su construcción y vivencia, mientras que otras la obstacu-lizan y limitan.

Una primera clasificación puede dar cuenta de la capa-cidad de transformación del liderazgo, de su alcance y de su forma de ejercerlo; dependiendo de estos factores, puede ser de tipo rutinario o de tipo innovador. A con-tinuación presentamos sus características:

De igual manera, el liderazgo puede ser clasificado como democrático o autoritario en la medida en que el líder o lideresa “manejan” el poder. En este sentido, cuando el poder se concentra únicamente en una perso-na y es ésta quien decide y toma las decisiones, se pude decir que hay liderazgo autoritario, mientras que si la

persona que ejerce el liderazgo distribuye las tareas y busca consensos en el grupo, se dice que hay liderazgo democrático. En el siguiente cuadro comparativo se observan las principales características de cada uno de estos tipos de liderazgo.

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4. Actividades de aprendizaje

Actividad 1: Organización socialComprender el valor de la organización social es una tarea que implica reconocer los alcances de la acción colectiva que se realiza diariamente. Complete el si-guiente cuadro señalando cuáles han sido las ventajas o fortalezas de su organización, y las desventajas o debilidades que se presentan en su interior, y responda las preguntas que aparecen a continuación.

Ventajas/fortalezas Desventajas/debilidades

1.¿Encuentra más ventajas/fortalezas que desventajas/debilidades en el desarrollo de las acciones de su orga-nización? ¿Por qué cree que ocurre esto?2.¿Por qué razón las ventajas o fortalezas señaladas son importantes para los integrantes de la organización?3.¿Cuáles cree que son los motivos o causas de las desventajas que encuentra? ¿Cómo se podrían cambiar estas situaciones?

Comparta su ref lexión con los integrantes de su or-ganización y proponga una sesión para trabajar en el fortalecimiento interno en la cual puedan abordar estos temas, proponer soluciones y replantear o actualizar el plan de acción.

Actividad 2: Capital socialConsulte el Informe final de “El Barómetro de Capital Social (Barcas)” y observe los aspectos variables que ocurrieron con el ítem de KSocial con respecto a otros periodos en que fue aplicado este instrumento.

Puede consultar el documento en el siguiente enlace: http://www.funrestrepobarco.org.co/images/pdf/6_12-03-23%20RESUMEN%20EJECUTIVO%20BARCAS%202011.pdf

Actividad 3: Liderazgo1. Realice la siguiente entrevista a una lideresa en su organización o comunidad, y escriba una pequeña ref lexión de acuerdo a sus respuestas:

a. ¿Qué es lo más difícil de ser una mujer lideresa?b. ¿Cuándo inició su labor como lideresa obtuvo el apoyo de su comunidad? ¿Alguien se opuso? En caso de ser así, ¿cree que el hecho de ser mujer tuvo algo que ver?c. ¿Cómo ve la relación entre hombres y mujeres en su comunidad? ¿Cree que es equitativa?

2. Reúnase con los integrantes de su organización, gru-po o comunidad e identifique los siguientes aspectos:

a. ¿Qué aspectos del liderazgo innovador se pueden identificar? ¿Qué aspectos del liderazgo rutinario?b. ¿El liderazgo que se ejerce es de tipo democrático o de tipo autoritario?c. ¿Hay mujeres lideresas en la organización? Si no las hay, ¿cuáles cree que son los motivos?

5. Evaluación final1. De acuerdo con lo que aprendió en este módulo, escriba al frente de cada afirmación una F si lo que se dice es Falso, o una V si es Verdadero:

a. Mi comunidad no necesita de líderes o lideresas (F)b. El líder o la lideresa son los que mandan en la comunidad

(F)c. El líder o lidereza democráticos deben motivar la par-ticipación de la comunidad para encontrar sus propias respuestas a las necesidades que se tienen(V)d. La función del líder o la lideresa es tomar decisiones por toda la comunidad(F)

e. El liderazgo autoritario limita la autonomía de las personas en grupos, organizaciones o comunidades(V)

2. Relacione la columna A con la columna B de acuerdo a las características presentadas para cada tipo de liderazgo.

6. Síntesis de la unidad

En esta unidad se abordaron tres temas que constitu-yen el punto de partida para comprender cómo opera la participación social y cuáles pueden ser sus alcances en los diferentes niveles de interacción entre los seres humanos. En un primer momento se trabajó alrededor

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del tema de la organización social como condición humana que permite potenciar los recursos para con-seguir objetivos comunes y mejorar la calidad de vida. En esta segunda parte, se presentó la clasificación de las organizaciones sociales de acuerdo a cuatro aspectos básicos: los motivos de conformación, los actores, el al-cance de las acciones y el nivel territorial como escenario de acción. Asimismo, se observaron los aspectos que permiten fortalecer internamente la organización con el fin de lograr mayor impacto en el escenario público.

En segundo lugar, se revisó el término de capital social como resultado de la consolidación de las relaciones sociales y el fortalecimiento del tejido social para fa-vorecer climas de corresponsabilidad, reciprocidad y ejercicio de los derechos. El capital social se convierte en la oportunidad de las sociedades de organizarse para lograr una calidad de vida óptima para todos y todas en contextos de igualdad, equidad y solidaridad.

Por último, se trabajó el concepto de liderazgo como un término en constante evolución que se adapta a los cambios sociales y ha producido transformaciones en los entornos en que se desenvuelven las personas. El liderazgo, como se planteó, puede favorecer a la conso-lidación de una democracia participativa fuerte, o puede obstaculizar su ejercicio. Por esto es necesario evaluar las prácticas de poder que se establecen entre los grupos sociales, pues de esta manera se pueden cambiar com-portamientos que obstruyen el ejercicio de los derechos y la construcción de la democracia.

7. Referencias y recursos

Alcaldía Mayor de Bogotá, DAAC, Foro Nacional por Colombia. Ciudadanía Activa. Útiles para la gestión de las Organizaciones Sociales, cartillas 3 y 4, 2005.

Bourdieu, Pierre (1990). Sociología y cultura. Editorial Grijalbo. México.

Constitución Política de Colombia 1991.

Durston, John. (2002) El capital social campesino en la ges-tión del desarrollo rural. CEPAL. En línea: http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/0/11700/Indice.pdf

Hurtado, David; García, Diana y Copete, Andrés. (2012) Resultados nacionales del barómetro de capital social (BARCAS) 2011: Informe de resultados finales, Resumen ejecutivo. Fundación Antonio Restrepo Barco. Bogotá.

Lorenzelli, Marcos. (2003) Capital social comunitario y gerencia social. VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pú-blica. Panamá.

Pérez A., Paulo Andrés. (2011) Seguimiento y evaluación a los planes de desarrollo. Guía para el ejercicio de una ciudadanía activa. Foro Nacional por Colombia, Coopera-zione Internazionale, Evangelischer Entwicklungsdienst. Bogotá.

Ríos Cázares, Alejandra y Ríos Figueroa, Julio. (1999) Ca-pital social y democracia: una revisión crítica de Robert Putnam. Revista Política y Gobierno Número 2 Volumen VI. México.

Trigilia, Carlo. (2003) El capital social: Instrucciones de uso. Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica de Argentina.

Velásquez, Fabio y González, Esperanza (2003), ¿Qué ha pasado con la participación ciudadana en Colombia?, Bogotá: Fundación Corona.

Velásquez, Fabio y González, Esperanza (2011) “La pla-neación participativa y el sistema nacional de planeación en Colombia”, Bogotá, Foro Nacional por Colombia (Mimeo).

8. Glosario

∙ Contexto: Entorno físico o de situación, ya sea políti-co, histórico, cultural o de cualquier otra índole, en el cual es estudiado, observado o considerado un hecho o acción.

∙ Rutinario: hábito adquirido de hacer las cosas por mera práctica y sin razonarlas.

∙ Innovador: persona, situación o cosa que logra incluir aspectos novedosos y/o variar la manera de hacer las cosas.

∙ Autoritarismo: Actitud de quien ejerce con exceso su autoridad.

Segunda unidadMecanismos de participación ciudadana

Esta unidad abarca los temas de mecanismos y espacios de participación ciudadana para intervenir en el escenario público. Un punto nodal está referido a diferenciar aquellos mecanismos y espacios que están soportados en las normas y los que surgen de dinámicas ciudadanas y gubernamentales pero que no están amparados por leyes. Es decir, procesos de intervención ciudadana que han sido promovidos por distintos actores y que no están ligados a normas existentes.

Indudablemente, el tema conceptual desarrollado en el Módulo de Fundamentación, concretamente en la unidad de Democracia, Ciudadanía y Participación, es un insumo sustantivo para esta unidad dado que uno de los propósitos de estos módulos es construir democracia, ciudadanía activa e intervención en los asuntos públicos. De igual forma, las unidades de trayectorias de la participación y la de incidencia se complementan dado que se realiza un balance de la participación en Colombia y de las formas y procedimientos para generar incidencia en el ámbito público.

Competencia general

y El desarrol lo temático de esta unidad proporcionará a los estudiantes herramientas técnicas y normativas para la comprensión del conjunto de mecanismos directos y de espacios de participación para el ejercicio de sus deberes y derechos como ciudadanos y ciudadanas activas en la gestión pública.

Competencias específicas

t El conocimiento de la normatividad existente en Colombia en materia de participación

t Aprehensión de los procedimientos normativos, políticos y sociales para la intervención de la ciudadanía en los asuntos públicos

t El ejercicio de una ciudadanía activa en la mira de mejorar la calidad de vida de la población

Objetivo general

y Identif icar y ampliar el conocimiento normativo y práctico sobre la participación ciudadana y su ejercicio a través de los mecanismos y espacios existentes en Colombia.


t Conocer las normas y procedimientos de los mecanismos de participación directa y espacios de participación para su comprensión y uso en el ejercicio de la ciudadanía por parte de líderes y lideresas.

t Incentivar el uso y apropiación de los mecanismos y espacios de participación para el fortalecimiento de la democracia y la gestión pública.

1. Las Dinámicas de Participación en Colombia1.1. Movilización1.2. Institucionalización

2. Los Mecanismos de Participación Directa2.1. Iniciativa Popular Legislativa2.2. Plebiscito2.3. Referendo2.4. Consulta Popular2.5. Cabildo Abierto2.6. Revocatoria del Mandato

3. Espacios de Participación Ciudadana3.1. Los espacios de participación y sus funciones3.2. Los Consejos Territoriales de Participación3.3. La Veeduría Ciudadana

4. La Participación no institucional en Colombia4.1. ¿Qué es la participación no institucional?4.2. Experiencias de participación no institucional

5. Actividades de Aprendizaje

6. Actividades de Evaluación

7. Síntesis de la unidad

8. Referencias y Recursos

9. Glosario

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1.Las Dinámicas de la Participación en Colombia

La Constitución de 1991 indica que la participación es un deber y un derecho ciudadano.

• Como deber la Constitución indica que “la vida colectiva es responsabilidad de toda la ciudadanía”, por lo tanto, cada ciudadano y ciudadana tiene la obligación de intervenir en lo público.

• Como derecho la Constitución señala que la ciudadanía tiene derecho a participar, por lo tanto, establece la posibilidad que tiene la ciudadanía de intervenir en diferentes ámbitos de la vida pública para mejorar su calidad de vida


• ¿En qué medida usted como líder o lideresa puede contribuir para que la participación seda asumida por la ciudadanía como un deber y un derecho ciudadano?

• ¿En su municipio se cuenta con apoyo de la administración municipal para promover la participación ciudadana, qué tipo de apoyos se brinda?

En Colombia se puede advertir que las lógicas de par-ticipación discurren por dos vías: la movilización y la institucionalidad.

1.1. La Movilización

Entendemos por movilización el proceso que desarro-llan un conjunto de actores para conseguir objetivos que ref lejan sus intereses y aspiraciones y que implican poner en marcha una acción individual o colectiva que no está cobijada necesariamente por normas.

La movilización depende de:

• La Voluntad de los actores• El Repertorio de recursos • La Capacidad de concertación

Las características de la movilización están referidas a que se presentan de manera espontánea a partir de la necesidad de alcanzar unas metas que se han trazado, para lo cual se definen una acciones específicas; gene-ralmente es una acción que se despliega en un tiempo determinado y que casi siempre es transitoria; es una lógica de acción que se adapta a las circunstancias que están cambiando.

1.2. Institucionalización

Cuando se habla de la institucionalidad de la participa-ción se está haciendo alusión a las normas que regulan el comportamiento de los que participan, es decir, el establecimiento por parte de las autoridades de un conjunto de códigos de conducta y procedimientos que se deben cumplir por parte de los que intervienen en ámbitos concretos.

Una norma tiene un carácter universal y, en muchas ocasiones, de obligatorio cumplimiento. En materia de participación las normas señalan:

En esa línea, la norma posibilita crear una institucio-nalidad participativa que representa conductas sociales para, de esta forma, convertirlos en comportamientos habituales mediante pautas que identifican las prohi-biciones, premios o castigos.

En Colombia, la institucionalización de la participación se inició con importante auge en la década del ochenta del siglo pasado producto de la Reforma del Estado que se desarrolló con el propósito de canalizar la energía popular, reducir tensiones sociales y darle un nuevo aire al régimen político.

A mediados de la década del ochenta se inició un proceso de reforma del Estado que luego quedó plasmado en la Constitución de 1991 y en un conjunto de normas. El ob-jetivo de la reforma fue canalizar la energía popular, reducir tensiones sociales y darle un nuevo aire al régimen político.

En ese horizonte la Reforma del Estado contempló dos componentes centrales; de un lado, la descentralización del Estado colombiano y la institucionalización de espacios y mecanismos de participación ciudadana.

Los rasgos centrales de la descentralización están cifra-

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dos en otorgarle autonomía a las entidades territoriales en la definición y manejo de sus recursos y finanzas, en la elección de sus propias autoridades y en la asignación de competencias para el cumplimiento de las necesi-dades y demandas ciudadanas en la mira de una mejor prestación de servicios públicos.

En cuanto la institucionalización de la participación se observa que se crearon un conjunto de espacios en los que la ciudadanía puede intervenir para la toma de decisiones públicas. Estas normas están plasmadas en la Constitución de 1991 y en muchas normas en las cuales se incluyen una serie de dispositivos que dan cuenta de las acciones de presentar iniciativas, concertar soluciones a los problemas identificados por parte de la población y realizar control social a las autoridades públicas y funcionarios, a los programas y planes y a los recursos invertidos por parte de las gestiones públicas.

Para cumplir con el deber y hacer uso del derecho a participar se han definido unos canales (mecanismos y espacios) de participación de la ciudadanía, que están consignados en la Constitución de 1991 y en normas nacionales. Estos canales de participación pueden ser clasificados en dos grandes categorías:

∙ Mecanismos de Participación directa

∙ Espacios de Participación Ciudadana

2. Mecanismos de Participación Directa

Los mecanismos de participación directa son formas de participación política mediante las cuales la ciudadanía interviene en asuntos políticos: presenta iniciativas, delibera y/o toma decisiones a través del voto de manera directa. Son mecanismos que corresponden a una actua-ción individual. El voto es un ejemplo de mecanismos de participación directa.

El voto es un derecho ciudadano que se ejerce para elegir a las personas que se consideran idóneas para representar los inte-reses ciudadanos en las instituciones del gobierno: Presidencia, vice-presidencia, Cámara de representantes, Senado, Alcaldías, Gobernaciones, Concejos distritales y municipales, Asambleas Departamentales y Juntas Administradoras Locales.

La Constitución de 1991 y Ley 134 de 1994 señalan los siguientes mecanismos de participación directa:

1. Iniciativa Popular Legislativa y Normativa

2. Plebiscito

3. Referendo

4. Consulta Popular

5. Cabildo Abierto

6. Revocatoria del Mandato

El artículo 40 de la Constitución de 1991 señala que los ciudadanos tienen “derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político”

Ese derecho se ejerce a través del voto para las personas mayores de 18 años, y en el uso de los mecanismos de participación directa.


• ¿Qué opinión tiene frente a la no obligatoriedad del voto en Colombia? ¿Considera que se debe cambiar esa decisión? ¿Por qué si y por qué no?

• ¿En su municipio, conoce de experiencia de Revocatoria del Mandato? Indague el proceso y los resultados del uso de ese mecanismo de participación directa.

A continuación se presentará cada uno de los mecanis-mos de participación directa en un cuadro en el que se consignará la información pertinente en términos de la definición del mecanismo, quién o quienes pueden hacer uso de ese mecanismo, los requisitos, procedi-mientos y la votación y adopción de la decisión.

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2.1. Iniciativa Legislativa y Normativa

Definición¿Quién o quienes

pueden hacer uso de ese mecanismo?

Requisitos Procedimiento Votación y adopción de la decisión

Derecho político de presentar iniciativas legislativas y normativas para ser tramitadas ante las corporaciones públicas.

Se ejerce directamente por personas naturales: ciudadanos, concejales y diputadosPersonas jurídicas: organizaciones civiles o políticas

Un número de ciudadanos no menor al 10% del censo electoral nacional, departamental, municipal, distrital o local, según el caso, podrá solicitar ante el Registrador del Estado Civil correspondiente la convocatoria de un referendo para la aprobación de un proyecto de ley, de ordenanza, de acuerdo o de resolución local de iniciativa popular que sea negado por la corporación respectiva o vencido el plazo de que trata el Artículo 163 de la Constitución Política, o solicitar la derogatoria total o parcial de leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones locales. Referendo aprobatorio: los promotores dispondrán de otros seis meses para completar un número de respaldos no menor al 10% del censo electoral de la circunscripción respectiva. Referendo constitucional: a iniciativa del Gobierno o de un grupo de ciudadanos no menor al 5% del censo electoral, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo congreso incorpore a la ley. El referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado que votan positivamente y que votan negativamente.La aprobación de reformas a la Constitución por vía de referendo requiere el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes y que el número de éstos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integran el censo electoral. Pueden ser objeto de referendos los proyectos de ley, de ordenanza de acuerdo o de resolución local que sean de la competencia de la corporación pública de la respectiva circunscripción electoral.Deberán someterse a referendo las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso, cuando se refieran a los derechos reconocidos en el Capítulo 1 del Título II y a sus garantías, a los procedimientos de participación popular, o al Congreso, si así lo solícita, dentro de los seis meses siguientes a la promulgación del acto legislativo, un cinco por ciento de los ciudadanos que integren el censo electoral.

Inscrita la solicitud de referendo, la organización electoral fijará un plazo de un mes para la inscripción de otras iniciativas legislativas y normativas sobre la misma materia, sean estas complementarias o contradictorias de la primera, siempre y cuando hayan sido consideradas y no aprobadas por el Congreso o por la Corporación Administrativa correspondiente. Transcurrido dicho plazo, se inicia el de seis meses para la recolección de las firmas adicionales de los ciudadanos. Ningún ciudadano podrá suscribir su apoyo a más de una iniciativa.Será sometida a referendo la iniciativa presentada al Registrador del Estado Civil correspondiente, dentro del término antes señalado, que, según certificación del mismo Registrador, haya recogido el mayor número de apoyos válidos, siempre y cuando este número sea al menos igual al exigido en la presente ley, y sus promotores harán campaña por el “Si”.Los promotores de las otras iniciativas podrán hacer campaña por el “SI” o por el “NO”, y gozarán de los beneficios especiales de que tratan los artículos siguientes, si la iniciativa que promueven lograse, cuando menos, el apoyo del diez por ciento de los ciudadanos que conformen el respectivo censo electoral, según certificación del respectivo Registrador.El referendo deberá realizarse dentro de los seis meses siguientes a la presentación de la solicitud.Cuando se trate de un referendo de carácter nacional, departamental, municipal o local, la votación no podrá coincidir con ningún otro acto electoral. No podrá acumularse la votación de más de tres referendos para la misma fecha.

El Registrador del Estado Civil correspondiente, diseñará la tarjeta electoral que será usada en la votación de referendos, la cual deberá, por lo menos, contener: 1. La pregunta sobre si el ciudadano ratifica o deroga íntegramente la norma que se somete a referendo. 2. Casillas para el SI, para el NO y para el voto en blanco. 3. El articulado sometido a referendo. En todo referendo, el pueblo tomará decisiones obligatorias por medio de la mitad más uno de los votantes, siempre y cuando haya participado una cuarta parte de los ciudadanos que componen el censo electoral de la respectiva circunscripción electoral. Las normas que hayan sido derogadas o aprobadas mediante referendo no podrán ser objeto de decisión dentro de los dos años siguientes, salvo por decisión de la mayoría absoluta de los miembros de la respectiva corporación. Pasado ese término se aplicaran las mayorías ordinarias. Cuando se trate de referendos aprobatorios o derogatorios de carácter nacional no podrá solicitarse referendo sobre el mismo asunto sino hasta pasados dos años. Aprobado un referendo, el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, sancionará la norma y dispondrá su promulgación en el término de ocho días, contados a partir de la declaración de los resultados por parte de la Registraduría del Estado Civil correspondiente, so pena de incurrir en causal de mala conducta.Los actos legislativos, las leyes, las ordenanzas, los acuerdos y las resoluciones locales, entrarán en vigencia a partir del momento de la publicación a menos que en la misma se establezca otra fecha. La publicación deberá hacerse a los ocho días siguientes a la aprobación de los resultados por la organización electoral en el diario oficial o en la publicación oficial de la respectiva corporación y de no realizarse, se entenderá surtida una vez vencido dicho término, configurándose para el funcionario reticente una causal de mala conducta.

• La Iniciativa Legislativa es el derecho político que tiene la ciudadanía de presentar Proyectos de Acto Legislativo y de Ley ante el Congreso de la República.

• La Iniciativa Normativa es el derecho político que tiene la ciu-dadanía de presentar actos administrativos que les corresponden expedir a Corporaciones Públicas de orden territorial: Ordenanza (Asamblea Departamental); Acuerdo (Concejos Distritales y Municipales) y Resolución (Junta Administradora Local)

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2.2. Plebiscito

Definición¿Quién o quienes pueden

hacer uso de ese mecanismo?Requisitos Procedimiento

Votación y adopción de la decisión

El plebiscito es el pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la República, mediante el cual apoya o rechaza una determinada decisión del Ejecutivo.

El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá convocar al pueblo para que se pronuncie sobre las políticas del Ejecutivo que no requieran aprobación del Congreso, excepto las relacionadas con los estados de excepción y el ejercicio de los poderes correspondientes.

El Presidente deberá informar inmediatamente al Congreso su intención de convocar un plebiscito, las razones para hacerlo y la fecha en que se llevará a cabo la votación, la cual no podrá ser anterior a un mes ni posterior a cuatro meses, contados a partir de la fecha en que el Congreso reciba el informe del Presidente. El Plebiscito no podrá coincidir con otra elección.

Si dentro del mes siguiente a la fecha en que el Presidente haya informado sobre su intención de realizar un plebiscito, ninguna de las dos Cámaras, por la mayoría de asistentes, haya manifestado su rechazo, el Presidente podrá convocarlo.En ningún caso el plebiscito podrá versar sobre la duración del periodo constitucional del mandato presidencial, ni podrá modificar la Constitución Política. El acceso de los partidos y movimientos políticos y el Gobierno nacional a los espacios de televisión financiados por el Estado se hará de conformidad con lo establecido para el referendo constitucional. El uso de estos espacios se hará dentro de los veinte días anteriores a la fecha señalada para la votación.

El pueblo decidirá, en plebiscito, por la mayoría del censo electoral.

2.3. Referendo

Definición¿Quién o quienes pueden hacer uso

de ese mecanismo?Requisitos Procedimiento Votación y adopción de la decisión

Es una convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de Ordenanza o Resolución o derogue o no una norma vigente. Puede ser nacional, regional, departamental, distrital, municipal y local.

Gobierno no requiere el apoyo ciudadano para su convocatoria. Un número de ciudadanos no menor al diez por ciento del censo electoral nacional, departamental, municipal, distrital o local, según el caso, podrá solicitar ante el Registrador del Estado Civil correspondiente la convocatoria de un referendo

Un número de ciudadanos no menor al diez por ciento del censo electoral nacional, departamental, municipal, distrital o local, según el caso, podrá solicitar ante el Registrador del Estado Civil correspondiente la convocatoria de un referendo para la aprobación de un proyecto de ley, de ordenanza, de acuerdo o de resolución local de iniciativa popular que sea negado por la corporación respectiva o vencido el plazo de que trata el Artículo 163 de la Constitución Política, o solicitar la derogatoria total o parcial de leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones locales. En el caso del referendo aprobatorio, los promotores dispondrán de otros seis meses para completar un número de respaldos no menor al 10% del censo electoral de la circunscripción respectiva. Referendo constitucional. A iniciativa del Gobierno o de un grupo de ciudadanos no menor al 5% del censo electoral, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo congreso incorpore a la ley. El referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado que votan positivamente y que votan negativamente.La aprobación de reformas a la Constitución por vía de referendo requiere el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes y que el número de éstos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integran el censo electoral.

Inscrita una solicitud de referendo, la organización electoral fijará un plazo de un mes para la inscripción de otras iniciativas legislativas y normativas sobre la misma materia, sean estas complementarias o contradictorias de la primera, siempre y cuando hayan sido consideradas y no aprobadas por el Congreso o por la Corporación Administrativa correspondiente. Transcurrido dicho plazo, se inicia el de seis meses para la recolección de las firmas adicionales de los ciudadanos. Ningún ciudadano podrá suscribir su apoyo a más de una iniciativa.Será sometida a referendo la iniciativa presentada al Registrador del Estado Civil correspondiente, dentro del término antes señalado, que, según certificación del mismo Registrador, haya recogido el mayor número de apoyos válidos, siempre y cuando este número sea al menos igual al exigido en la presente ley, y sus promotores harán campaña por el “Si”.Los promotores de las otras iniciativas podrán hacer campaña por el “SI” o por el “NO”, y gozarán de los beneficios especiales de que tratan los artículos siguientes, si la iniciativa que promueven lograse, cuando menos, el apoyo del diez por ciento de los ciudadanos que conformen el respectivo censo electoral, según certificación del respectivo Registrador.El referendo deberá realizarse dentro de los seis meses siguientes a la presentación de la solicitud.Cuando se trate de un referendo de carácter nacional, departamental, municipal o local, la votación no podrá coincidir con ningún otro acto electoral. No podrá acumularse la votación de más de tres referendos para la misma fecha.

El Registrador del Estado Civil correspondiente, diseñará la tarjeta electoral que será usada en la votación de referendos, la cual deberá, por lo menos, contener: 1. La pregunta sobre si el ciudadano ratifica o deroga íntegramente la norma que se somete a referendo. 2. Casillas para el SI, para el NO y para el voto en blanco. 3. El articulado sometido a referendo. En todo referendo, el pueblo tomará decisiones obligatorias por medio de la mitad más uno de los votantes, siempre y cuando haya participado una cuarta parte de los ciudadanos que componen el censo electoral de la respectiva circunscripción electoral. Las normas que hayan sido derogadas o aprobadas mediante referendo no podrán ser objeto de decisión dentro de los dos años siguientes, salvo por decisión de la mayoría absoluta de los miembros de la respectiva corporación. Pasado ese término se aplicaran las mayorías ordinarias. Cuando se trate de referendos aprobatorios o derogatorios de carácter nacional no podrá solicitarse referendo sobre el mismo asunto sino hasta pasados dos años.Aprobado un referendo, el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, sancionará la norma y dispondrá su promulgación en el término de ocho días, contados a partir de la declaración de los resultados por parte de la Registraduría del Estado Civil correspondiente, so pena de incurrir en causal de mala conducta. Los actos legislativos, las leyes, las ordenanzas, los acuerdos y las resoluciones locales, entrarán en vigencia a partir del momento de la publicación a menos que en la misma se establezca otra fecha. La publicación deberá hacerse a los ocho días siguientes a la aprobación de los resultados por la organización electoral en el diario oficial o en la publicación oficial de la respectiva corporación y de no realizarse, se entenderá surtida una vez vencido dicho término, configurándose para el funcionario reticente una causal de mala conducta.

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Referendo Aprobatorio: es el sometimiento de un proyecto de acto legislativo, de una ley, de una ordenanza, de acuerdo o de una resolución local, de iniciativa popular que no haya sido adoptado por la corporación pública correspondiente, a consideración del pueblo para que éste decida si lo aprueba o lo rechaza, total o parcialmente.

Referendo Derogatorio: es el sometimiento de un acto legis-lativo, de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local en alguna de sus partes o en su integridad, a consideración del pueblo para que éste decida si lo deroga o no.

Pueden ser objeto de referendos los proyectos de ley, de ordenan-za de acuerdo o de resolución local que sean de la competencia de la corporación pública de la respectiva circunscripción electoral.

Para efectos del referendo derogatorio son leyes las expedidas por el Congreso y los decretos que dicte el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias que éste le haya conferi-do; son ordenanzas las expedidas por las Asambleas departamen-tales y los decretos que dicte el gobernador con fuerza de orde-

nanza; son acuerdos los expedidos por los concejos municipales y los decretos que dicten los alcaldes con fuerza de acuerdo; y son resoluciones las expedidas por las Juntas Administradoras Loca-les y las resoluciones que dicte el alcalde local, todos de conformi-dad con las facultades extraordinarias otorgadas para tal evento. Deberán someterse a referendo las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso, cuando se refieran a los derechos reconocidos en el Capítulo 1 del Título II y a sus garantías, a los procedimientos de participación popular, o al Congreso, si así lo solícita, dentro de los seis meses siguientes a la promulgación del acto legislativo, un cinco por ciento de los ciudadanos que integren el censo electoral.

Según la Registraduría del Estado Civil a partir del año 1996 y hasta Julio de 2013 presentaron ante la Registraduría Nacional del Estado Civil un total 16 solicitudes de referendo (9 constitu-cionales, 6 derogatorios y 1 aprobatorio).

2.4. Consulta Popular

Definición

¿Quién o quie-nes pueden

hacer uso de ese mecanismo?


Es la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometida por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según sea el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto.

Un gobernante: presidente, gobernador, alcalde.

Asuntos que pueden someterse a consulta popular: en principio puede señalarse que todo asunto de interés nacional, departamental, municipal, o distrital puede ser sometido a consulta popular por un gobernante, siempre que se cumplan con las siguientes condiciones: a) Que sea de competencia del respectivo presidente, gobernador, o alcalde. El presidente solo podrá tratar asuntos del orden nacional, los gobernadores de sus departamentos y los alcaldes de sus municipios y localidades. b) Que no sea un proyecto de articulado, es decir, acto legislativo, ley, ordenanza, acuerdo, resolución o decreto c) Que no se refieran a temas que impliquen modificación de la Constitución Política d) Que no convoque asamblea constituyente.

En la consulta popular de carácter nacional, el texto que se someterá a la decisión del pueblo, acompañado de una justificación de la consulta y de un informe sobre la fecha de su realización, será enviado por el Presidente de la República al Senado para que, dentro de los veinte días siguientes, emita concepto favorable. Por decisión de mayoría de sus miembros, el Senado podrá prorrogar este plazo en diez días más.El gobernador o el alcalde solicitará a la asamblea, el concejo o a la junta administradora local, un concepto sobre la conveniencia de la consulta de carácter departamental, municipal o local en los mismos términos y con los mismos requisitos de la consulta nacional. Si este fuere desfavorable el gobernador o el alcalde no podrá convocar la consulta. El texto de la consulta se remitirá al tribunal contencioso-administrativo competente para que se pronuncie dentro de los 15 días siguientes sobre su constitucionalidad.

La votación de la consulta popular nacional se realizará dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha del pronunciamiento del Senado de la República, o del vencimiento del plazo indicado para ello. En el caso de las consultas populares celebradas en el marco de las entidades territoriales y en las comunas, corregimientos y localidades, el término será de dos meses. El trámite de votación tiene una serie de requisitos: a) las preguntas deben presentarse de forma clara a la ciudadanía, de tal manera que puedan contestarse con un SI o un No. b) Existe un umbral mínimo de participación para la validez de la consulta, correspondiente a una tercera parte del censo electoral nacional o territorial, según sea el caso. c) Cumplido el umbral de decisión será obligatoria cuando la pregunta sometida a votación haya obtenido el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos. Efectos y cumplimiento de la norma: verificado los requisitos de umbral y mayorías, la organización electora deberá comunicarles a las autoridades la decisión del pueblo tomada mediante la consulta para que estas adopten las medidas necesarias para hacerla efectivas. Cuando para ellos se requiera una ley, una ordenanza, un acuerdo o una resolución local, la corporación respectiva deberá expedirla dentro del mismo período de sesiones y a más tardar en el período siguiente. Si vencido este plazo el Congreso, la asamblea, el Concejo o la junta administradora local, no la expidieren, el Presidente de la República, el gobernador, el alcalde, o el funcionario respectivo, dentro de los tres meses siguientes la adoptará mediante decreto con fuerza de ley, ordenanza, acuerdo o resolución local, según el caso. En este caso el plazo para hacer efectiva la decisión popular será de tres meses.

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Asuntos que se pueden someter a consulta Popular· Que sea de competencia del respectivo presidente, gober-nador o alcalde.· Que no sea un proyecto de articulado (acto legislativo, Ley, Ordenanza, Acuerdo, Resolución · Que no se refiera a temas que impliquen modificación de la Constitución Política· Que no convoque Asamblea Constituyente.

Asuntos Obligatorios sometidos a Consulta Popular· Creación de nuevos departamentos: Constitución, artículo 297; Ley 1454 de 2011· Conformación de áreas metropolitanas y vinculación de municipios a las mismas: Constitución artículo 319; Ley 128 de 1994· El ingreso de un municipio a una provincia ya constituida: Constitución, art. 319; Ley 1454 de 2011· Modificación de límites intermunicipales: Ley 136 de 1994

Fuente: MOE, Mecanismos de participación ciudadana en Colombia – 20 años de ilusiones – 2012, pág. 137

Anteriormente las consultas populares solo eran de carácter municipal o local. La Entidad ante quien se presentaba la solicitud de consulta y la que convocaba a votaciones eran los Concejos Municipales y Distritales. No se exigía un umbral de votación, bastaba con que la mitad más uno, votara en el sentido si o no para que la decisión fuera obligatoria. Ahora las consultas populares son de carácter nacional, departamental, municipal, distrital o local y dependiendo del ámbito territorial y la autoridad que la pretenda promover, presenta diferencias en cuanto a plazos y trámites.

“La Constitución Política del 1991 diseñó las herramientas para que se hiciera efectiva la participación ciudadana. La Ley 134 de 1994, tuvo como objeto desarrollar estos principios consti-tucionales de la democracia participativa. El nuevo esquema democrático diseñado por el Constituyente de 1991 estableció unas reglas claras para asegurar la eficacia de esos mecanismos de participación. Antes de entrar en vigencia la presente Ley, para las consultas populares que se realizaron entre 1991 y 1994, existió una regulación especial aprobada mediante el Acto Legislativo 1 de 1986 y desarrollada por la Ley 42 de 1989”

Desde 1998 y hasta Julio de 2013, los ciudadanos han pre-sentado ante la Registraduría Nacional del Estado Civil un total 33 solicitudes. Para mayor información: http://www.registraduria.gov.co/Conozca-como-se-realizan-las.html

El Alcalde Municipal de Piedras convoca a sus habitantes, a través del voto a decidir sobre la presencia de la compañía Anglogold Ashanti para realizar trabajos de explotación minera en su territorio de acuerdo a la siguiente pregunta:

¿Está de acuerdo, como habitante del municipio de Piedras, Tolima, que se realicen en nuestra jurisdicción actividades de exploración, explotación, tratamiento, transformación, trans-porte, lavado de materiales, provenientes de las actividades de explotación minera aurífera a gran escala, almacenamiento y el empleo de materiales nocivos para la salud y el medio ambiente, de manera específica el cianuro y/o cualquier otra sustancia o material peligroso asociado a dichas actividades y se utilicen las aguas superficiales y subterráneas de nuestro municipio en dichos desarrollos o en cualquier otro de naturaleza similar que pueda afectar y/o limitar el abastecimiento de agua potable para el consumo humano, la vocación productiva tradicional y agrícola de nuestro municipio? Los habitantes deben votar SI o No.

Ese día votaron 3.007 personas; 2.971 votaron en contra de la minería y apenas 24 personas le dieron el ‘sí’.


• ¿En su municipio se han realizado consultas populares en los últimos 5 años?

• ¿Cree que la consulta popular es un mecanismo efectivo de participación ciudadana?

• ¿Cree que el gobierno de su municipio debería consultar las decisiones que adopta con la población?

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2.5. Cabildo Abierto

Definición¿Quién o quienes

pueden hacer uso de ese mecanismo?

Requisitos ProcedimientoVotación y

adopción de la decisión

Reunión pública con participación ciudadana de los Consejos Municipales/distrital y de las Juntas Administradoras Locales en la cual se discuten temas de interés general.

La ciudadanía, Organizaciones Civiles o un individuo que será el vocero.

En cada periodo de sesiones ordinarias de los concejos municipales o distritales, o de las juntas administradoras locales, deben celebrarse por lo menos dos sesiones en las que se considerarán los asuntos que los residentes en el municipio, distrito, localidad, comuna o corregimiento, soliciten sean estudiados y sean de competencia de la corporación respectivaNo se podrán presentar proyectos de ordenanza, acuerdo o cualquier otro acto administrativo.

Un número no inferior al cinco por mil del censo electoral del municipio, distrito, localidad comuna o corregimiento, según el caso, podrán presentar ante la secretaría de la respectiva corporación la solicitud razonada, con no menos de quince días de anticipación a la fecha de iniciación del periodo de sesiones. La Registraduría debe validar las firmas para proceder a realizar el Cabildo. Las organizaciones civiles podrán participar en todo el proceso de convocatoria y celebración de los Cabildos AbiertosTerminado el Cabildo dentro de la semana siguiente, en audiencia pública a la cual serán invitados los voceros, el presidente de la respectiva corporación dará respuesta escrita y razonada a los planteamientos y solicitudes ciudadanas. Cuando se trate de un asunto relacionado con inversiones públicas municipales, distritales o locales, la respuesta deberá señalar el orden de prioridad de las mismas dentro del presupuesto y los planes correspondientes.Por solicitud de los promotores del Cabildo o por iniciativa de los voceros, previa proposición aprobada por la corporación, podrá citarse a funcionarios municipales o distritales, con cinco (5) días de anticipación, para que concurran al Cabildo y para que respondan, oralmente o por escrito, sobre hechos relacionados con el tema del Cabildo. La desatención a la citación sin justa causa, será causal de mala conducta.

Ejemplos de cabildos abiertos en ColombiaMunicipio Tema

Fecha deradicación

Nofirmas

Firmasválidas

Firmasrechazadas

Firmasrequeridas

Estado

PijaoQuindio

Procesosmegamineros

11/07/2013 49 47 2 30 Aprobado

PascaCundinamarca

Medioambiente 10/07/2013 54 46 8 36 Aprobado

Fonseca Guajira Servicios públicos 09/04/2013 720 180 551 115 Aprobado

Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil

2.6. Revocatoria del Mandato

Definición

¿Quién o quienes

pueden hacer uso de ese

mecanismo?


Es un derecho político que tiene la ciudadanía para dar por terminado el mandato que le confirie-ron al alcalde/alcaldesa o Gobernador (a).

Ciudadanía. a) Haber transcurrido al menos un año con-tado a partir de la posesión del respectivo mandatario. Este plazo es establecido con el propósito de brindar un lapso de tiempo prudencial para evaluar el cumplimien-to de los planes y metas de desarrollo. b) Presentar por escrito ante la RNEC la solicitud de convocatoria a pronunciamiento popular para revocar el mandato, acompañada de un número de apoyos ciudadanos (representados en firmas) no inferior al 40% total de votos que obtuvo el gobernante que se pretende revocar. La solicitud debe contener las razones que fundamentan la insatisfacción ciudadana o el incumplimiento del programa de gobierno.

Presentación de la solicitud ante el Registrador de la correspondiente entidad territorial y continua con la revisión de los apoyos consignados por la ciudadanía en los formularios dispuestos para tal fin. En esta revi-sión la Registraduría verificara que cada una de las líneas del formulario contenga datos fidedignos sobre: nombre, apellido, cédula y firma del ciudadano que apoya la iniciativa; a su vez coteja que el ciudada-no que apoya la revocatoria pertenezca al censo electoral del respectivo departamento o municipio. Revisión de los apoyos: 1 mes a partir de la entrega del memorial. El pla-zo se podrá prorrogar por otro mes teniendo en cuenta el tamaño del censo electoral. Revisados los formularios, la Registraduría expedirá certificación que acredite o des-acredite el cumplimiento de los apoyos ciudadanos requeridos. En caso de que se expida la certificación de cumplimiento, se le informará del proce-so al alcalde o al gobernador frente al que se adelanta la revocatoria. Los ciudadanos del respectivo municipio o departamento serán convocados a la votación de la revocato-ria dentro de un plazo no superior a 2 meses contados a partir de la certificación de la Registraduría. Corresponderá al Registrador del Estado Civil respectivo, coordinar con las autoridades electorales y administrativas del respectivo departamento o municipio, la divulgación, promoción y realización de la convocatoria para la votación.

a) Cumplir con un umbral mínimo de partici-pación ciudadana. Según la ley, el umbral establecido corresponde al 55% de la vota-ción valida registrada el día en que se eligió al mandatario que se pretende revocar. b) Aprobación por parte de la mitad más uno de los ciudadanos que participa-ron en la votación de la revocatoria.Realizada la votación y cumplidos los requi-sitos para revocar el mandato, el Registrador Nacional comunicará al Presidente o Gober-nador, según el caso, para que proceda a remover del cargo al funcionario revocado.

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ADOPCIÓN DELA DECISIÓN

DE LA REVOCATORIADEL MANDATO

· En caso de revocatoria de un gobernador, el presidente será el encargado de removerlo del cargo.

· En caso de revocatoria de un alcalde, el gobernador o gober-nadora será la encargada de removerlo del cargo.

· Si faltan menos de 18 meses para la terminación del mandato, el presidente o el gobernador, deberá escoger de terna enviada por el partido o movimiento al que pertenecía el mandatario, su reemplazo. No se realizarán elecciones.

· Si faltan más de 18 meses para la terminación del mandato, el presidente o el gobernador, deberá designar de terna enviada por el partido o movimiento al que pertenecía el mandatario, su reemplazo mientras se realizan elecciones.

· Se efectúan elecciones 30 días después de certificada por el Registrador la revocatoria del mandato.

Para mayor información sobre los meca-nismos de participación directa que se han presentado en el año 2013, lo invitamos a visitar el siguiente link, publicado por la Registraduría Nacional:

http://www.registraduria.gov.co/2013-Ano-movido-para-la.html

Ejemplo de solicitudes de revocatoria del mandato 2013

LugarFirmas

presentadasFirmas

requeridasFirmasválidas

Firmasrechazadas

Mínimo votantesrevocatoria

Resultado

ContrataciónSantander

232 214 114 118 970No

cerificada

AchíBolívar

1995 1552 1634 361 5344SuspendidaConv. tutela

Gómez PlataAntioquia

612 508 467 145 2851No

cerificada

SantiagoPutumayo

670 386 574 96 1762 Aprobada

Bogotá 641707 289263 357250 273373 1234214CertificadaReposición

Guaviare 6808 3911 4116 2692 15360Aprobada

En reposición

TolúSucre

2507 1995 - - 8228 En revisión

Fuente: http://www.registraduria.gov.co/-Revocatoria-de-mandato,394-.html, Septiembre 23 de 2013, 10:21 a.m.

De acuerdo a los datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil, desde 1996 hasta agosto de 2013, se han presentado 108 revocatorias del mandato.

Según la Misión de Observación Electoral (MOE) entre 1991 y 2012 se ha intentado la revocatoria de dos gobernadores:

1. Cundinamarca (2005): Gobernador: Pablo Ardila; no se logró recoger todas las firmas.2. Meta (2005): Gobernador: Edilberto Castro; no se presentaron las firmas

Año 2013Según la Registraduría a Septiembre 23 de 2013 se han so-licitado 30 revocatorias del mandato, de las cuáles sólo una corresponde a un Goberador (Guaviare).

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Análisis de casos de Revocatoria del Mandato(Registraduría Nacional del Estado Civil

La iniciativa de revocatoria del mandato del alcalde municipal de Achí, Walter Salvador Villacob Hernández, del Partido Social de Uni-dad Nacional, fue radicada el lunes 4 de marzo y superó el mínimo de firmas requerido para convocar a urnas, luego de la revisión realizada por la Dirección de Censo Electoral de la Registraduría Nacional. En el siguiente cuadro se presenta la información de la revocatoria del mandato del alcalde municipal de Achí:

Firmas presentadas 1.995

Firmas válidas 1.634

Firmas rechazadas 361

Firmas requeridas (40% de lavotación del alcalde elegido)

1.552

Votación 25 de agosto

Votos válidos en las elecciones de 2011 9.716

Umbral (55%) 5.344Esta votación no se pudo llevar a cabo debido a que el alcalde interpuso una acción de tutela, “por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, trabajo y derechos políticos”. Acatando el fallo de tutela, el 2 de agosto el Tribunal Superior Distrito Judicial de Cartagena, Sala Penal, le concede los derechos al debido proceso y ordenan a la Registraduría Nacional del Estado Civil suspender la votación para la revocatoria de mandato del alcalde de Achí, Bolívar, programada para el domingo 25 de agosto.

CUESTIONES PARA REFLEXIONAR• ¿Considera usted que la cultura política de las y los colombianos está acorde con los requisitos y procedimientos para la revocatoria del mandato?• ¿Qué opina sobre la acción de tutela interpuesta por el alcalde municipal de Achí?

“Antioquia y Atlántico han sido los departamentos donde más revocatorias han llegado a las urnas, al realizarse siete y seis revocatorias del mandato respectivamente. Así mismo los muni-cipios de Polonuevo en el departamento de Bolívar y Montelíba-no, en el departamento de Córdoba, son los únicos municipios donde se ha convocado, más de una vez en diferentes períodos, una votación para la revocatoria del mandato de un alcalde”

3. Espacios de Participación Ciudadana

La Participación ciudadana es una forma de acción colectiva, es decir, es un esfuerzo racional e inten-cional de un grupo de personas que buscan metas colectivas a través de una conducta cooperativa. La participación es un proceso social de intervención en la vida colectiva a través de la cual distintos actores buscan la obtención de bienes públicos.

Los espacios de participación ciudadana en Colombia, especialmente después de la Constitución de 1991, han sido creados por varias normas nacionales. En ese sen-tido, en materia de participación existen alrededor de 50 normas que operan en distintos ámbitos: Educación,

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salud, planeación, desarrollo local, ordenamiento terri-torial, poblacional, paz, cultura, medio ambiente, etc.

Algunos de estos espacios son de obligatoria creación, mientras que otros dependen de la voluntad de las autoridades públicas. Generalmente, en municipios de menor tamaño, los alcaldes y concejales optan por crear pocos espacios, a no ser que algunos sectores de la ciudadanía presionen por su reglamentación local.

Las funciones más frecuentemente asignadas a estos espa-cios, que determinan su alcance, están relacionadas con:

∙ Canalización de iniciativas ciudadanas ∙ Concertación entre las autoridades públicas y los ciudadanos y ciudadanas para el diseño y ejecución de políticas públicas.∙ Vigilancia de la gestión pública∙ Carácter decisorio.

3.1. Los espacios de participación y sus funciones

Es importante indicar que este conjunto de espacios de participación no guardan relación entre sí, por lo que la relación entre la ciudadanía y las autoridades se de-sarrolla en múltiples escenarios, de forma fragmentada. Adicionalmente, no se cuenta tampoco con escenarios de encuentro entre los actores sociales para actuar y construir colectivamente sus demandas y apuestas frente a las autoridades públicas. Se encuentra, entonces, una segmentación del diseño institucional que produce una fragmentación del tejido social y de la acción ciudadana.En los cuadros siguientes se presentan un conjunto de espacios de participación que operan en el nivel municipal y departamental y en el nivel nacional. En los cuadros se identifica el espacio de participación, sus funciones, el alcance y el tipo de agente que participa en dichos espacios.

Cuadro 1. Colombia - Espacios municipales y departamentales de participación por sector. Alcance, agentes participativos y función principal

Espacios Funciones Alcance Tipo de Agente Participativo

Juntas Administradoras Locales2 Corporaciones públicas de elección popular que tiene como función mejorar la prestación de los servicios públicos municipales y asegurar un amplia participación efectiva de la ciudadana en los asuntos públicos.

Consulta, Iniciativa, Fiscalización y Gestión

Ediles o ComunerosRepresentantes de Sectores Sociales que actúan como “puentes” entre el gobierno municipal y la sociedad.

Consejos Municipales y Departamentales de Planeación, Consejo Consultivo de Planificación de Territorios Indígenas

Son instancias que elaboran un concepto sobre los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial. Cumplen además la función de monitoreo a la ejecución de los planes.

Consulta, Iniciativa y Vigilancia

Representantes de organizaciones sociales y de diferentes sectores de la población. Elaboración de un concepto sobre los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial. Monitoreo a la ejecución de los planes.

Servicios Públicos Domiciliarios (Comité de desarrollo y control social de los servicios públicos, Juntas Directivas de las Empresas de servicios públicas municipales)

Vigilancia e iniciativa para la buena prestación de los servicios públicos domiciliarios

Información, Consulta, Iniciativa, Fiscalización y Gestión

Representantes de usuarios de los Servicios Públicos. Vigilancia e iniciativa para la buena prestación de los servicios públicos domiciliarios

Salud (Asociaciones o Ligas de Usuarios de Salud, Comité de Ética Hospitalaria, Comités de participación comunitaria en salud – Copacos, Consejos Municipales y Departamentales de Seguridad Social en Salud)

Defensa y la protección del derecho a la salud y la prestación del mismo.

Consulta, Iniciativa, Fiscalización y Gestión

Representantes de la comunidad para la defensa y la protección del derecho a la salud y la prestación del mismo.

Educación (Juntas Municipales y departamentales de Educación, Foros Educativos Municipales y departamentales)

Vigilancia de la gestión del sector y defensa del derecho a la educación.

Consulta, Iniciativa y Fiscalización

Ciudadanos, ciudadanas y representantes de la comunidad educativa. Vigilancia de la gestión del sector y defensa del derecho a la educación.

Desarrollo Rural (Consejo Municipal de Desarrollo Rural)

Concertación de políticas y programas dirigidos al sector, y vigilancia de su ejecución.

Concertación, Decisión y Fiscalización

Representantes de organizaciones del sector rural. Concertación de políticas y programas dirigidos al sector, y vigilancia de su ejecución.

Control Social (Veedurías ciudadanas y Juntas de Vigilancia)

Procesos de vigilancia y control en el uso de los recursos públicos.

Fiscalización Personas a título individual y organizaciones sociales que realizan procesos de vigilancia y control en el uso de los recursos públicos.

Otros Consejos Sectoriales (Consejos de Cultura, de Paz, de Política Social, Comisión de Tránsito y participación comunitaria, Consejo regional de pequeña y mediana empresa, Consejos municipales de derechos humanos, Consejos municipales de medio ambiente)

Emitir concepto sobre propuestas de planes locales (globales, sectoriales, territoriales) y de hacer seguimiento a su ejecución. También promueven la consideración de problemáticas específicas en el marco del diseño de políticas públicas.

Información y Consulta, Iniciativa

Representantes de Sectores Sociales y económicos, encargados de emitir concepto sobre propuestas de planes locales (globales, sectoriales, territoriales) y de hacer seguimiento a su ejecución. También promueven la consideración de problemáticas específicas en el marco del diseño de políticas públicas.

Consejos poblacionales (comités municipales de población desplazada por la violencia, Consejo de población en discapacidad, Mesas Consultivas de población afrocolombiana, Mesas de mujeres, Consejos de Juventud, Consejos de Adulto mayor, Mesas municipales y departamentales de Víctimas, Comités Territoriales de Justicia Transicional)

Concertación de políticas públicas sectoriales, vigilancia de su ejecución. En algunos casos, como las víctimas del conflicto armado, sus representantes participan en instancias de toma de decisiones.

Información, Consulta, Iniciativa, Vigilancia, Concertación y, en algunos casos, Gestión

Representantes de las diferentes poblaciones. Concertación de políticas públicas sectoriales, vigilancia de su ejecución. En algunos casos, como las víctimas del conflicto armado, sus representantes participan en instancias de toma de decisiones.

2 Las Juntas Administradoras Locales fueron diseñadas como espacio de participación ciudadana. Sin embargo, al unificar su elección con la de alcaldes y con-cejales, han terminado por convertirse en un canal de representación política.

Fuentes: -Velásquez, Fabio y González Esperanza, “Institucionalidad participativa en Colombia: balance y retos”, en Serafim, Lizandra y Moroni, José Antonio, Sociedad Civil y nuevas institucionalidades democráticas en América Latina: dilemas y perspectivas, Sao Paulo, Instituto Pólis e INESC, 2009. Foro Nacional por Colombia: base de datos propia.

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Cuadro 2. Colombia - Espacios nacionales, alcance y agentes participativos

Espacio Alcance Agente Participativo

Consejos Sectoriales (Junta Nacional de Educación, Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, Consejo Nacional de Política Social, Consejo nacional de Cultura, Comisión de regulación en salud, Consejo Nacional de Talento Humano en Salud)

Iniciativa, Consulta, Vigilancia

Representantes de organizaciones de cada sector. En algunos casos participan representantes gubernamentales

Consejos Poblacionales (Consejo Nacional del adulto mayor, Consejo Nacional de Discapacidad, Mesa Nacional de Víctimas, Comisión Consultiva de las Mujeres Indígenas Rurales, Comisión de seguimiento a la atención integral de niños y niñas, Consejo de Veteranos de la Fuerza Pública y Héroes de la Nación)

Iniciativa, concertación, decisión, vigilancia

Representantes de las organizaciones de cada sector poblacional o de organizaciones que trabajan en favor de algunos de los sectores. En algunos casos, representantes gubernamentales que trabajan en el área.

Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación Iniciativa, concertación y seguimiento

Personalidades, funcionarios gubernamentales y representantes de las Víctimas

Comité de clasificación de películas Iniciativa y Decisión Expertos relacionados con el sector y organizaciones de padres de familia y del sector académico.

Consejo Nacional de Bioética Consulta, iniciativa, concertación y gestión

Representantes de la sociedad civil

Comisión Nacional de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol Iniciativa y concertación Representantes gubernamentales y organizaciones ligadas al Fútbol (directivos, árbitros, futbolistas, clubes y técnicos)

Comisión Nacional para el Sistema de Identificación e Información de Ganado Bovino

Iniciativa y Decisión Gremios empresariales relacionados con el sector

Comisión del proceso oral y justicia pronta S.I. Representantes de la Rama judicial y de la sociedad civil.

Consejo Nacional Asesor de Lenguas Nativas Iniciativa Entidades nacionales del orden académico y representantes de los grupos étnicos.

Comité Técnico Nacional de Bibliotecas Públicas Iniciativa y concertación Entidades del gobierno, sector académico y representantes de redes de bibliotecas públicas o privadas

Comité Intersectorial del Programa “Agro, Ingreso Seguro - AIS” Iniciativa, concertación, gestión y fiscalización

Representantes del gobierno y de los gremios empresariales del sector agrícola y ganadero

Comité Interinstitucional Consultivo para la Prevención de la Violencia Sexual y Atención Integral de los Niños, Niñas y Adolescentes Víctimas del Abuso Sexual

Iniciativa y fiscalización Representantes del Gobierno Nacional, de colegios profesionales y de entidades y ONG que trabajan con la niñez

Fuente: Foro Nacional por Colombia, “Trayectorias de la participación en Colombia”, Bogotá, 2011 (mimeo).

3.1.1. Instancias Sectoriales y Poblacionales

A continuación se presenta algunos espacios de par-ticipación sectoriales y poblacionales existentes en Colombia, con sus respectivas normas con el objeto no solo de identificarlas sino también profundizar en el conocimiento de los mecanismos de participación para ejercer el derecho a la participación.

Instancias Sectoriales

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Instancias Poblacionales

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En Colombia existen 3 leyes que regulan el tema de juventud:

Ley 1622 del 29 de abril de 2013 oLey Estatutaria de Ciudadanía Juvenil

Cuyo objeto es “Establecer el marco institucional para garantizar a todos los y las jóvenes el ejercicio pleno de la ciudadanía juvenil en los ámbitos, civil o personal, social y público, el goce efectivo de los derechos reconocidos en el ordenamiento jurídico interno y lo ratificado en los Tratados Internacionales, y la adopción de las políticas públicas necesarias para su realización, protección y sostenibilidad; y para el fortalecimiento de sus capacidades y condiciones de igualdad de acceso que faciliten su participación e incidencia en la vida social, económica, cultural y democrática del país.”.

Ley 1429 del 29 de diciembre de 2010 oLey de Formalización y Generación de EmpleoQue tiene por objeto la formalización y la generación de empleo, con el fin de generar incentivos a la formalización en las etapas iniciales de la creación de empresas; de tal manera que au-menten los beneficios y disminuyan los costos de formalizarse”Ley 1014 del 26 de enero de 2006 o Ley de Fomento a la Cultura del Emprendimiento - Que con 10 objetivos básicos establece la promoción de los jóvenes emprendedores y sus organizaciones en Colombia.

Fuente: Colombia Joven

3.2.Los Consejos Territoriales de Participación (CTP)

Este es uno de los espacios de participación que tiene su radio de acción en el ámbito municipal departamental y nacional. Son espacios de representación social, a través de los cuales distintos sectores organizados de la población de un municipio, departamento y de la nación intervienen en la formulación, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo.

Pero también son vistos como foros de discusión que brindan un espacio a la sociedad civil para que interac-túe de manera organizada con sus gobernantes sobre temas relacionados con el desarrollo del territorio, el bienestar y la paz y, son escenarios en los cuales se construyen propuestas que ref lejan la diversidad de in-tereses sociales y económicos de los sectores que tienen asiento en ellos.

Las normas que están relacionadas con la planeación y los CTP son las siguientes:

• Constitución de 1991, Título XII, Capítulo 2• Ley 152 de 1994 y decretos reglamentarios• Ley 388 de 1997 (Desarrollo Territorial)• Sentencia C-524 de 2003, de la Corte Constitucional• Decreto-Ley 028 de 2008• Acuerdos municipales y distritales• Ordenanzas departamentales

La Ley Orgánica de Planeación, Ley 152 de 1994, establece los contenidos, propósitos, procedimientos, plazos y mecanismos para la aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desa-rrollo territorial; crea el sistema nacional de planeación,

El Consejo Local de Juventud de Ciudad Bolívar (Bogotá) se reunió para determinar y discutir propuestas para la consolidación de apuestas juveniles en la construcción del Plan de Desarrollo y de agendas locales, en los espacios denominados “Encuentros Construye y Participa”.Algunas de las propuestas discutidas estuvieron centradas en la necesidad de articular un sistema de información juvenil con apoyo a organizaciones para la democratización de información y opor-tunidades a la población joven; de otro lado, fomentar la práctica del deporte apoyando los deportes extremos aprovechando las bondades geográficas de la localidad; Otras propuestas estuvie-ron relacionadas con el apoyo a semilleros científicos, artísticos y deportivos desde los colegios, atención especializada en salud a jóvenes madres, jóvenes en situación de discapacidad y otras poblaciones vulnerables; entre otras.A partir de estos encuentros y con las propuestas más importantes, se realizó un informe que fue presentado al Alcalde Local, quien debería incluirlas en el Plan de Desarrollo de Ciudad Bolívar.

“Consejo Local de Juventud Ciudad Bolívar”

CUESTIONES PARA REFLEXIONAR• ¿Cree que es importante la participación de los jóvenes en la política?

• ¿Conoce en su municipio el Consejo de Juventud? ¿Sabe cuáles son las acciones que desarrolla?

• ¿Sabe si en su municipio el Consejo de Juventud presentó alguna propuesta para el Plan de Desarrollo? Si lo hizo, sabe si sus propuestas fueron tenidas en cuenta para la elaboración del Plan de Desarrollo?

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del cual hacen parte los consejos territoriales de planea-ción. También define las autoridades y las instancias de planeación en los distintos territorios.

A través de la sentencia C-540 de julio de 2003 la Corte Constitucional determinó que la función de los CTP no se limita únicamente a emitir un concepto sobre la propuesta de plan de desarrollo, sino que incluye tareas relacionadas con el seguimiento a la ejecución de los planes y la evaluación de sus resultados.

La Ley 388 de 1997, Ley de ordenamiento territorial, versa sobre principios, instrumentos y disposiciones sobre planificación y gestión territorial en la perspec-tiva de armonizar y complementar el ordenamiento territorial con el desarrollo socio-económico, la pla-neación y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población.

A su vez, el Decreto-Ley 028 de 2008 que define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que realicen las entidades territoriales con re-cursos del Sistema General de Participaciones, indica que los CTP deben realizar seguimiento cada seis meses a las metas fijadas en esa materia y elaborar recomen-daciones a las respectivas administraciones públicas.

3.2.1. Conformación de los CTP, período y funciones.

El Concejo Municipal, mediante Acuerdo, o la Asam-blea Departamental mediante Ordenanza definen los sectores, grupos, organizaciones y minorías que conformarán los CTP. Al respecto, la Ley 152 de 1994 determina que los CTP deben estar integrados como como mínimo por delegados de los sectores económicos, sociales, ecológicos, educativos, culturales y comuni-tarios. De otro lado, los territorios indígenas también pueden conformar Consejos Consultivos de Planeación,

los cuales deben estar integrados por sus autoridades y representantes de todos los sectores de su comunidad.

El período de los CTP es de 8 años, es decir el doble del período de los respectivos gobernantes territoriales y se debe realizar la renovación de la mitad de los miembros de los CTP cada cuatro años.

Los CMP se designan por un período de 8 años. De acuerdo al Acto Legislativo 02 de 2002, el período de los alcaldes se amplía a 4 años y los CMP serán de-signados para un período doble del de los respectivos gobernantes.

3.2.2. Papel de los CTP en el ciclo de la planeación

A continuación se presenta los distintos roles que juegan los miembros de los CTP en las fases de la planeación en el nivel territorial:

1. Discusión de la propuesta de plan: • Participación activa en las mesas de trabajo y en los espacios y procesos participativos organizados para la elaboración del Plan de Desarrollo• Promoción, sensibilización y motivación de la participación ciudadana en esta fase del plan de desarrollo.• Presentación de propuestas sobre el Plan de De-

sarrollo a la administración territorial.

2. Elaboración del Concep-to por parte del CMP • Lectura y análisis del Pro-yecto de Plan de Desarrollo• Definición de la estrategia de consulta ciudadana • Desarrollo de eventos y foros ciudadanos• Sistematización de pro-puestas y recomendaciones• Elaboración del concepto del CMP• Presentación del docu-mento en un evento ciuda-dano para su aprobación• Presentación pública del concepto del CMP sobre el Plan de Desarrollo a la administración.

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3. Reformulación del Plan de Desarrollo por parte de la administración Municipal • Desarrollar acciones que permitan dar a conocer públicamente el concepto del CMP• Participar activamente en los eventos convocados por la administración municipal para la reelabora-ción del Plan de Desarrollo.• Mantener canales de comunicación con la admi-nistración para sustentar las propuestas e iniciativas del CMP• Realizar acciones de cabildeo con el Concejo Municipal.

4. Aprobación del Plan por parte del Concejo Municipal • Participar activamente en los eventos convocados por el Concejo Municipal para la aprobación del Plan de Desarrollo (audiencias, mesas de trabajo, discusiones públicas en comisión y en plenaria).• Mantener canales de comunicación con el Concejo Municipal para sustentar las propuestas e iniciativas del CMP sobre el texto del Plan de Desarrollo.

5. Ejecución • Difundir el Plan de Desarrollo en el municipio a través de diversos mecanismos (cartillas, foros ciudadanos, uso de internet, etc.).• Iniciar el seguimiento a la ejecución del Plan de Desarrollo de acuerdo al plan de trabajo.• Establecer mecanismos de información, consulta y comunicación permanentes con la administración municipal, la ciudadanía y las organizaciones so-ciales, gremiales y políticas. • Definir y articular el trabajo con otras instancias de participación del municipio.

6. Seguimiento y Evaluación• Desarrollar el trabajo de seguimiento y evaluación del Plan de Desarrollo (acopio, sistematización y análisis de información; reuniones y eventos de discusión y análisis sectorial, etc).• Realizar seguimiento semestral a las metas anua-les y para el período de gobierno de continuidad, cobertura y calidad en la prestación de los servicios definidas en los respectivos planes sectoriales; emi-tir concepto semestral y formular los ajustes y las recomendaciones del caso.• Elaborar los informes de evaluación del PDM.• Presentar los informes de seguimiento y evalua-ción del CMP al alcalde y su equipo de gobierno.• Efectuar eventos de presentación (Foros Ciudada-nos) para dar a conocer los informes de evaluación y seguimiento del PDM• Publicación de los informes de seguimiento y evaluación

“El Consejo Territorial de Planeación del Distrito Capital – CTPD - es un cuerpo consultivo que fue creado por norma, en desarrollo del principio de la democracia participativa ligada al concepto de la planeación. En este sentido el CTPD tiene funciones respecto al Plan de Desarrollo Distrital, al Plan de Ordenamiento Territorial (POT), indicadores, Sistema Distrital de Presupuesto Participati-vo, Sistema Distrital de Participación, entre otros”

3.3. Las Veedurías Ciudadanas

¿QUÉ PUEDEN HACERPEDRO Y MARUJA?

En el barrio donde viven Pedro y Maruja se inició la construcción de una biblioteca, que hace muchos años venían reclamando con sus vecinos para apoyar en la educación a los niños y personas adultas, para realizar talleres, conferencias, etc. Al cabo de unos meses las obras se detuvieron y la biblioteca quedó sin terminar. Nadie da razón de lo que pasó pero corre el rumor de que los recursos se terminaron. Pedro y Maruja, dos jóvenes líderes de la comunidad, quieren saber qué sucedió y qué pueden y deben hacer al respecto, pero no saben cómo.


• Si ustedes fueran Pedro o Maruja, ¿Qué harían? ¿Por qué harían eso y no otra cosa? ¿A eso que harían se le puede llamar control social? ¿Por qué?

De acuerdo a la Constitución de 1991 todos los ciu-dadanos y ciudadanas en forma plural o a través de organizaciones civiles como: organizaciones comuni-tarias, profesionales, juveniles, sindicales, benéficas o de utilidad común, no gubernamentales, sin ánimo de lucro y constituidas con arreglo a la ley podrán constituir veedurías ciudadanas. El artículo 270 de la Constitución política y el artículo 100 de la Ley 134 de 1994 establecen que las acciones de vigilancia se debe-rán realizar en diversos ámbitos en los que se empleen recursos públicos.

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Según la Ley 850 de 2003, una veeduría ciudadana es un mecanismo democrático de representación que le permite a la ciudadanía o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestión pública, respecto a las autoridades administrativas, políticas, judiciales, electorales, legislativas y órganos de control, así como de las entidades públicas o privadas, organi-zaciones no gubernamentales de carácter nacional o internacional que operen en el país, encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público.

Las Veedurías Ciudadanas son: 1. Son Instancias de participación2. Copan el conjunto de las ramas del poder público3. Pueden ejercer control sobre cualquier organiza-ción gubernamental o no gubernamental que utilice fondo públicos

3.3.1. ¿Por qué conformar Veedurías Ciudadanas?

En materia del cuidado de lo público se observa la necesidad que la población de un territorio ejerza su ciudadanía actuando en función de los intereses colec-tivos. Todos y todas debemos contribuir en que tanto el proceso como los resultados de la gestión pública en nuestros respectivos territorios sean eficientes, eficaces y efectivos. El ejercicio del control social a través de las veedurías ciudadanas posibilitan disminuir el riesgo y los hechos de corrupción que se presentan en la ges-tión pública, pero también es un instrumento para la generación de iniciativas y propuestas que tienen como derrotero mejorar y elevar la calidad de vida de las comunidades, la inclusión social de diversos sectores poblacionales, el fortalecimiento de los procesos de participación ciudadana y comunitaria, contribuir a democratizar la gestión pública y promover el liderazgo ciudadano, entre otros.

Para conformar una veeduría ciudadana en Colombia existen muchos procedimientos que deben ser diseñados y definidos por los grupos ciudadanos. Los pasos mí-nimos que se deben tener en cuenta son: convocar una reunión, elaborar un acta de constitución e inscribirla ante las personerías locales o la Cámara de Comercio respectiva. Recuerden que una veeduría conformada debe tener como mínimo dos personas.

El desarrollo de la Veeduría y la gestión que se realiza también varía de acuerdo a los propósitos, los temas que van a trabajar, el alcance, los procedimientos y las metodologías de trabajo, los resultados y las personas que intervienen.

En Colombia, las veedurías son creadas por grupos ciudadanos, entidades privadas, promovidas por en-tidades estatales, entre otros, en ámbitos como salud, educación, obras públicas, desarrollo territorial, pla-neación, etc.

Por ejemplo, la Superintendencia de Salud ha coadyu-vado a la creación de Veedurías en Salud en diversos municipios y departamentos: Barrancabermeja; Inírida, Armenia, San Andrés, Mitú, San José de Guaviare, Medellín, Puerto Asís, Ibagué, etc.

En Medellín existe la Veeduría al Plan de Desarrollo Municipal conformada por Organizaciones Sociales y representantes del sector Empresarial.

Existe el programa Ciudades Cómo Vamos que realizan seguimiento a la gestión pública. La conforman ONG, Cámara de Comercio, y en cada Ciudad otras entidades como universidades.

Veedurías a las regalías; veedurías a programas, proyec-tos y planes de diverso tipo.

La veeduría ciudadana al Plan de Desarrollo de Medellín es una iniciativa ciudadana de un grupo de organizaciones de la sociedad civil para: 1. Hacer seguimiento al Plan de Desarrollo de la ciudad. 2. Observar su proceso de ejecución. 3. Presentar públicamente los resultados, así como las recomendaciones para su adecuado cumplimiento.La Veeduría al Plan de Desarrollo de Medellín busca intervenir en el bajo control, por parte de la ciudadanía, sobre la asignación de los recursos públicos que orientan el desarrollo de la ciudad. Es por esto que la Veeduría viene haciendo esfuerzos importantes desde hace 16 años al velar para que las administraciones munici-pales inviertan adecuadamente los recursos públicos y garanticen desarrollos más incluyentes, armónicos, plurales y democráticos en la ciudad.El objetivo principal de la Veeduría al Plan de Desarrollo de Medellín es contribuir a mejorar la gestión pública a partir de una mayor participación de la ciudadanía en el control y seguimiento al Plan de Desarrollo Municipal.Con el seguimiento y el control ciudadano, se busca contribuir a mejorar la calidad, eficiencia y responsabilidad social de la Admi-nistración Municipal, de acuerdo con los programas, estrategias, metas y compromisos consignados en el Plan de Desarrollo de Medellín vigente.

“Veeduría Plan de Desarrollo de Medellín”


• ¿Considera que es importante el control ciudadano a la gestión pública?•¿Conoce alguna veeduría en su municipio o corregimiento? ¿Sabe a qué le hace vigilancia?

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4. La Participación no institucional en Colombia

4.1. ¿Qué es la participación no institucional?

La participación no institucional desde la década del 2000 ha empezado a visibilizarse y a ser asumida como una estrategia de las organizaciones sociales, las autorida-des territoriales y otros actores privados. La participación no institucional se define como las formas de relación entre los ciudadanos y las autoridades locales que no están reguladas por normas del derecho positivo y que obede-cen más a la iniciativa del gobierno, de la población, en torno a asuntos muy específicos de interés compartido. Ejemplos de esta modalidad de participación son las movilizaciones, la protesta ciudadana, alianzas de organizaciones para resolver un problema a través de la relación con las autoridades, así como iniciativas gu-bernamentales de contacto con la población, que operan por fuera de los canales establecidos.

4.2. Experiencias de participación no institucional

En Colombia existe un campo importante para el origen y desarrollo de experiencias no institucionales de participación. Las organizaciones sociales, las auto-ridades públicas y otros sectores han visto la necesidad de configurar estos espacios que pueden llegar a tener mayor alcance dado que se van configurando a través de acciones de concertación, deliberación, actuación y resultados edificados de manera más colectiva; adicio-nalmente, se observa que estos canales no institucio-nales han sido creados como escenarios en los cuales la ciudadanía puede resolver de manera mucho más rápida sus necesidades y puede establecer una relación mucho más f luida y estrecha con las autoridades públicas. Un ejemplo, por excelencia de espacios no instituciona-les, son los presupuestos participativos que se están apli-

cando en diversos territorios de Colombia. De acuerdo a Velásquez y González, los presupuestos participativos hoy en Colombia se han configurado como escenarios de fortalecimiento de la ciudadanía, como ámbitos de construcción colectiva entre la sociedad y las autorida-des locales, y de eficacia en los resultados esperados de la gestión pública. Tres razones argumenta al respecto “ …son incluyentes (a nadie se le niega la posibilidad de participar), permiten a la ciudadanía intervenir en la asignación de recursos y obligan a las autoridades públi-cas a la rendición de cuentas. Aunque no es una práctica suficientemente extendida en el país, experiencias como las de Pasto y Risaralda, que llevan más de una década de desarrollo, y la más reciente de Medellín, han sido ejemplo de articulación entre las autoridades públicas y las organizaciones ciudadanas para construir acuerdos en torno a la asignación de recursos. Los presupuestos participativos se han ido extendiendo a otras ciudades pequeñas y medianas (Velásquez y González, 2011) y han sido propuestos como la columna vertebral de la participación en Bogotá”.3

Otras de las experiencias más notorias en el país son las Asambleas Constituyentes. En efecto, en varios municipios del país se han creado estos escenarios en los cuales confluyen diversas organizaciones sociales, entidades privadas y gremiales, las iglesias, academia y las autoridades públicas, para construir y trabajar de manera conjunta en la definición de metas comunes, generalmente relacionadas con temas de convivencia pacífica, seguridad ciudadana, desarrollo local, planea-ción, salud, educación, empleo, etc.Estas Asambleas Constituyentes han logrado sus obje-tivos mediante diversos repertorios como las mesas de

trabajo, la instauración de espacios públicos de concer-tación; movilizaciones, elaboración de documentos, for-mulación, ejecución y seguimiento a políticas públicas, planes, programas y proyectos, entre otros. Incluso han realizado diversos encuentros a nivel nacional. No sólo para aprender de las experiencias sino para establecer estrategias nacionales de actuación.

En el tema ambiental se advierte, en los últimos años, un importante número de experiencias que ref lejan el interés por diversos actores en la defensa de los recursos naturales, especialmente, en la protección del recurso hídrico, los bosques, la fauna y la f lora, y la lucha contra el cambio climático. En aquellas zonas donde existe exploración y explotación minera también se observa grandes movilizaciones, marchas y paros en la mira de proteger el medio ambiente y la vida de las personas, especialmente, en contra de prácticas que van en detri-mento del agua, el aire y la tierra. Estas organizaciones o grupos están trabajando en la construcción de redes sociales para fortalecer su trabajo en materia de políticas públicas y de seguimiento y control, de establecer rela-ciones y diálogos con las autoridades públicas, mediante diversos repertorios de acción colectiva. El propósito de estas iniciativas está en la mira de identificar los problemas, presentar soluciones y lograr soluciones, de manera colectiva, a los problemas que los aquejan.

Por último, cada vez más en Colombia, se multiplican las movilizaciones ciudadanas, en grandes ciudades y municipios, para generar presión a las autoridades pú-blicas y obtener respuesta a las demandas y problemas identificados, especialmente, en materia de formulación y aplicación de políticas públicas. Estas nuevas dinámi-cas sociales y de intervención en la vida pública de los territorios propician formas organizativas, liderazgos, nuevos reportorios de acción colectiva, procedimientos y recursos en la búsqueda de la solución a sus problemas.

3 Velásquez, Fabio y González Esperanza, La institucionalización de la par-ticipación ciudadana: Notas para un balance de la experiencia Colombiana. Ponencia presentada a la IX Conferencia Regional de América Latina y el Caribe de la Sociedad Internacional de investigación del Tercer Sector (ISTR), Santiago de Chile, 28 al 30 de agosto de 2013.

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Lea la siguiente guía y responda las preguntas. Se reco-mienda visitar la alcaldía municipal o la página web de su respectivo municipio para responder adecuadamente las preguntas:

Guía de trabajo: ¿El plan de desarrollo del municipio fue formulado con participación ciudadana? En caso afirmativo responda las siguientes preguntas:

1. ¿La alcaldía municipal fue la que invitó a la ciudada-nía a participar en la formulación del plan de desarrollo? ¿Cómo lo hizo?________________________________________

2. ¿Cuál fue la metodología de trabajo que se utilizó?________________________________________

3. ¿Quiénes participaron? ¿Organizaciones sociales, consejo territorial de planeación; otras instancias de participación, cuáles? ¿Funcionarios de la administra-ción municipal?; ¿iglesias; ONG; academia, gremios, etc.?________________________________________

4. ¿Las propuestas ciudadanas fueron tenidas en cuenta en la formulación del plan de desarrollo? ¿Por qué?________________________________________

5. Si la formulación del Plan de desarrollo municipal no contó con la participación de la ciudadanía, ¿cómo fue formulado? ________________________________________

6.¿Por la administración, por un técnico?________________________________________

7.¿Qué opinión tienen frente a esta práctica de formular el plan de desarrollo sin contar con la intervención de la ciudadanía?________________________________________

6. Actividades de evaluación

1. Complete las siguientes frases con las palabras que faltan:

a) En la Constitución de 1991 se indica que un fin esencial del Estado es _______________(el ordenamiento territorial, la participación, las leyes).

b) De acuerdo a la Constitución de 1991, la partici-pación es un ________ por cuanto toda ciudadana y ciudadano colombiano tiene la obligación de intervenir en los asuntos públicos. (derecho, instrumento, deber). c) De acuerdo a la Constitución de 1991, la participa-ción es un ____________ debido a que las ciudadanas y los ciudadanos pueden intervenir en diferentes ámbi-tos de la vida pública para mejorar sus condiciones de vida. (escenario, deber, derecho).

d) Los mecanismos de participación directa en Colom-bia están consignados en la Ley _____________ (Ley 152 de 1994; Ley 388 de 1997; Ley 134 de 1994).

e) La iniciativa popular legislativa, el referendo, la con-sulta popular, el plebiscito, la revocatoria del mandato y los cabildos abiertos son ___________________ (instancias de participación; mecanismos de participación directa; instrumentos de las dependencias de los ministerios).

f) Los espacios de participación ciudadana son los ca-nales en los cuales _______________interviene en el escenario público, especialmente en los municipios, en función de intereses sociales de carácter particular

(La administración pública, el Congreso de la República, los alcaldes, la ciudadanía).

2. Realice un ejercicio de asociación de ideas identifi-cando la respuesta correcta (Casilla derecha) a las frases señaladas en la casilla de la izquierda.

1) Son espacios de control sociala) Ediles o Comuneros; Representan-tes de Sectores Sociales que actúan como “puentes” entre el gobierno y la sociedad.

2) El Cabido Abierto es: b) Formular, orientar y poner en funcionamiento alternativas políticas de negociación del conflicto armado del territorio y de lograr relaciones sociales que permitan una paz inte-gral y permanente.

3) Los agentes participativos de las Juntas Administradoras Locales son:

c) Foros Educativos Municipales

4) Son espacios de de discusión y reflexión sobre el estado de la educación y de presentación de propuestas y recomendaciones para el mejoramiento y cobertura del servicio

d) Juntas de Vigilancia (Ley 136 de 1994); Comités de Desarrollo y Con-trol Social de los servicios públicos Domiciliarios (Ley 142 de 1994); Veedurías Ciudadanas en varios ámbitos (Ley 850 de 2003) : Pla-neación, educación, salud, espacio público, movilidad, medio ambiente.

5) Los Consejos Municipales de Paz tienen la función de:

e) Construir política pública en ma-teria de juventud. Fiscalización de la formulación e implementación de la política pública. Adelantar acciones concertadas entre administración municipal y otras entidades en materia de juventud.

6) Los Consejos Municipales de Juventud tienen las siguientes fun-ciones:

f) Reunión pública con participación de la ciudadanía para discutir temas de interés colectivo

Respuestas: 1) y d);2) y f);3) y a);4) y c);5) y b);6) y e).

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7. Síntesis o resumen

Esta unidad presenta las normas, procedimientos, alcances y actores de la participación ciudadana desde la óptica de la institucionalidad y la movilización en Colombia. En la perspectiva de la institucionalidad se examina el concepto de participación, las normas y leyes que dan cuenta de los mecanismos de participación directa y los espacios de participación ciudadana.En el caso de la participación directa, que se define como las formas de participación política mediante las cuales la ciudadanía interviene en asuntos políti-cos a través de presentar iniciativas, deliberación y/o toma decisiones a través del voto de manera directa, se examinan los 6 mecanismos directos existentes en Colombia: la iniciativa popular legislativa y normativa, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto y la revocatoria del mandato.

En cuanto a la participación ciudadana se realiza un análisis de los casi 50 espacios de intervención ciuda-dana que existen en los niveles territorios con especial asiento en los municipios. Estos espacios se aplican en ámbitos relacionados con la salud, educación, desarro-llo local, desarrollo rural, planeación territorial, paz, servicios públicos, control social, entre otros. De igual forma, se presentan los espacios poblaciones que tienen relación directa con la defensa de las indígenas, afros, jóvenes, niños, mujeres, discapacidad, víctimas, etc. Para su conocimiento se aborda la normatividad exis-tente desde la óptica de quiénes participan, cuáles son las funciones, su alcance y el tipo o agente que participa. También se presentan las leyes o normas que las cobijan con el objeto de que las personas interesadas puedan consultar esas normas para un mayor conocimiento.

Por último, se presentan algunas experiencias de par-ticipación no institucional que se han multiplicado en varios sitios del país y que reflejan las posibilidades que tienen los ciudadanos para intervenir en el escenario público.


Constitución Política de Colombia

Foro Nacional por Colombia (2011), “Trayectorias de la participación en Colombia”, Bogotá (mimeo).

Ley 134 de 1994

Velásquez, Fabio y González Esperanza, La institucionaliza-ción de la participación ciudadana: Notas para un balance de la experiencia Colombiana. Ponencia presentada a la IX Conferencia Regional de América Latina y el Caribe de la Sociedad Internacional de investigación del Tercer Sector (ISTR), Santiago de Chile, 28 al 30 de agosto de 2013.

Velásquez, Fabio y González Esperanza, “Institucionalidad participativa en Colombia: balance y retos”, en Serafim, Lizandra y Moroni, José Antonio, Sociedad Civil y nuevas institucionalidades democráticas en América Latina: dilemas y perspectivas, Sao Paulo, Instituto Pólis e INESC, 2009.

Velásquez, Fabio y González, Esperanza (2003), ¿Qué ha pasado con la participación ciudadana en Colombia?, Bogotá: Fundación Corona.

Velásquez, Fabio y González, Esperanza (2011) “La pla-neación participativa y el sistema nacional de planeación en Colombia”, Bogotá, Foro Nacional por Colombia (Mimeo).

http://www.registraduria.gov.co

9. Glosario ∙ Movilización: proceso que desarrollan un conjunto de actores para conseguir objetivos que ref lejan sus intereses y aspiraciones y que implican poner en marcha una acción individual o colectiva que no está cobijada necesariamente por normas.

∙ Institucionalización: normas que regulan el com-portamiento de los que participan, es decir, el estable-cimiento por parte de las autoridades de un conjunto de códigos de conducta y procedimientos que se deben cumplir por parte de los que intervienen en ámbitos concretos.

∙ Voto: derecho ciudadano que se ejerce para elegir a las personas que se consideran idóneas para representar los intereses ciudadanos en las instituciones del gobierno: Presidencia, vice-presidencia, Cámara de represen-tantes, Senado, Alcaldías, Gobernaciones, Concejos distritales y municipales, Asambleas Departamentales y Juntas Administradoras Locales.

∙ Participación ciudadana: es una forma de acción co-lectiva, es decir, es un esfuerzo racional e intencional de un grupo de personas que buscan metas colectivas a través de una conducta cooperativa. La participación es un proceso social de intervención en la vida colectiva a través de la cual distintos actores buscan la obtención de bienes públicos

Tercera unidadTrayectorias de la participación en Colombia

Fabio Velásquez

El análisis de las trayectorias de la participación ciudadana en Colombia, tema central de esta Unidad, constituye una herramienta de gran valor para la actuación de los líderes y las lideresas en su entorno socio-político. Las experiencias participativas que tuvieron lugar desde que fueron institucionalizados mecanismos y espacios de participación ciudadana en el país han trazado un camino, no libre de obstáculos, que deja muchas lecciones para quienes quieren involucrarse en la discusión de los asuntos públicos. El camino recorrido por la participación permitirá examinar, con base en los contenidos expuestos en otras Unidades, las fortalezas y las debilidades de los actores, y qué tanto estos últimos han contado con un entorno favorable para desarrollar su tarea. Esos aprendizajes son esenciales para orientar la movilización social en el futuro y adecuar la acción del Estado en favor de la participación, de manera que la democracia participativa pueda convertirse en el referente para la construcción de una Colombia justa y en paz.

Competencia general

y Con el desarrollo de esta Unidad se espera que los y las estudiantes cuenten con una visión panorámica de lo que ha sido la participación ciudadana en Colombia, sus antecedentes, su evolución y sus resultados más visibles, de manera que aprendan las lecciones que deja esa experiencia y las puedan aplicar en su respectivo entorno.

Competencias específicas

t La comprensión de la forma como los colombianos y las colombianas han ejercido su derecho a participar en los asuntos públicos.t El análisis de los factores que han favorecido u obstaculizado el ejercicio de la participación ciudadana en Colombia en los últimos 25 años. t El aprendizaje de las lecciones que deja la experiencia participativa y su aplicación por parte de los líderes y las lideresas a su respectivo entorno social y político.

Objetivo general

y Al finalizar esta unidad se espera que los y las estudiantes tengan una visión de conjunto de lo que ha pasado con la participación ciudadana en Colombia desde su institucionalización en los años ochenta del siglo pasado, de manera que aprendan las lecciones de esa experiencia y las utilicen para orientar el ejercicio de la participación en sus respectivos entornos.


t Comprendan la evolución de la participación ciudadana en Colombia en los últimos 25 años.t Ent ienda n los f ac tore s nor mat ivos , institucionales, socioculturales y políticos que han favorecido u obstaculizado el ejercicio del derecho a participar en el país.t Identifiquen los problemas que caracterizan actualmente la participación ciudadana en Colombia.t Aprendan las lecciones que deja la experiencia y las utilicen como ayuda para mejorar su ejercicio participativo.

1. Antecedentes históricos1.1. La crisis del régimen político1.2. La apertura del régimen

2. ¿Qué pasó con la participación ciudadana?1.1. Los mecanismos de participación directa1.2. Los espacios de incidencia en la gestión pública

3. La desinstitucionalización de la participación3.1. Los espacios no institucionales3.2. El proyecto político autoritario3.3. El impacto de los actores armados

4. La nueva ley de participación



7. Síntesis de la Unidad

8. Glosario

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1. Antecedentes históricos

1.1. La Crisis del Régimen Político

La creación de espacios institucionales de participación en Colombia fue la respuesta de los sectores más pro-gresistas de la dirigencia política colombiana a la crisis del régimen político a comienzos de los años ochenta del siglo pasado.

Desde la fundación de los partidos liberal y conservador a mediados del siglo XIX el régimen político en Colombia fue excluyente en dos sentidos: de un lado, el monopolio bipartidista del aparato estatal impidió que terceras fuer-zas políticas pudieran acceder al manejo del Estado. De otro, los colombianos no tenían hasta mediados de los años ochenta del siglo pasado ningún canal diferente al voto para participar en las decisiones públicas. Las Juntas de Acción Comunal, rápidamente fueron absorbidas por las redes clientelistas de los partidos políticos, perdiendo su autonomía. Otros mecanismos como la planeación participativa, instituida en 1980, o los Consejos Verdes, no lograron generalizarse o no tuvieron continuidad.

Dos rasgos adicionales del régimen político colombia-no, especialmente desde la segunda mitad de los años cincuenta del siglo pasado, fueron el autoritarismo y el clientelismo. El primero de ellos se expresó en el he-cho de que las decisiones públicas eran tomadas por las autoridades sin que mediara ningún tipo de consulta a la población afectada por ellas, así como en la respuesta represiva del régimen a las reivindicaciones populares. La Constitución colombiana autorizaba al Presidente de la República a declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella. El estado de sitio recortaba las libertades ciudadanas y otorgaba atribuciones extraordinarias del Presidente

de la República, entre las cuales estaba la de legislar mediante decretos-leyes. Durante el período del Frente Nacional el estado de sitio se convirtió en el escenario corriente de vida de los colombianos.

El otro rasgo del régimen era el clientelismo, medio empleado por la dirigencia política para mantener lealtades electorales de la ciudadanía. A través del clientelismo la élite política satisfacía de modo parcial algunas necesidades de los sectores más pobres de la población mediante la provisión de bienes, servicios, empleos y contratos, financiados con el erario público; incorporaba a grandes masas de población al sistema político a condición de no involucrarse en la toma de decisiones; y, finalmente, fortalecía su legitimidad y aseguraba su reproducción en las instancias del Estado.

¿Qué es un régimen político?Se denomina régimen político al conjunto de instituciones que regulan la lucha por el poder y su ejercicio, y de los valores que sustentan esas instituciones. Es la estructura organizadora del poder, que establece los criterios de selección de los integrantes de la clase dirigente y asigna los roles en ella.

http://www.regimenpolitico.com/definicion.php

Estos rasgos afectaron la legitimidad del régimen po-lítico colombiano. Diferentes sectores de la población fueron perdiendo confianza en los líderes políticos y en las instancias de representación, así como en la capacidad del Estado para asegurarles mejores condiciones de vida.

Esa desconfianza se manifestó de tres maneras: las bajas tasas de participación electoral; la movilización y la pro-testa popular; y la intensificación del conflicto armado.

La abstención electoral ha sido una nota característica de la política colombiana, mucho más aguda en las elec-ciones municipales y departamentales. Por ejemplo, en el período 1958-1972 las tasas promedio de abstención electoral en la elección de Asambleas Departamentales se movió en un rango entre 49.2% y 69.3%, siempre superior a la abstención registrada en las elecciones pre-sidenciales en el mismo período. En el nivel municipal,

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la tendencia fue similar. En 1964, la tasa de abstención en la elección de Concejos Municipales en el país fue de 63.2%, mientras que la correspondiente a la elección de Asambleas Departamentales fue de 63.5%. En 1970, las tasas fueron 51.5% y 48.4%, respectivamente4.

Una segunda expresión del descontento ciudadano fue la multiplicación de movilizaciones de diversos sectores sociales desde mediados de la década del setenta. Entre 1971 y 1983 se realizaron más de 300 paros cívicos en Colombia, de los cuales el 60.3% fueron motivados por problemas de servicios públicos domiciliarios. La mayor parte de ellos ocurrieron en municipios con población entre 10.000 y 50.000 habitantes, generalmente ubica-dos en zonas periféricas.

Esas movilizaciones tenían un fuerte referente territo-rial; congregaban a sectores diversos de la población, incluidas las autoridades municipales y, en algunos casos, departamentales; giraban en torno a demandas relacionadas con la calidad de vida en el territorio y reivindicaban una mayor participación ciudadana en los asuntos públicos. Fueron expresiones que, además, mos-traron un alto potencial de participación en la vida local.

Finalmente, otra expresión de la crisis del régimen era el conflicto armado. Hombres y mujeres del campo y la ciudad decidieron empuñar las armas con la intención transformar radicalmente un modelo de desarrollo que consideraban excluyente y opresor. Los principales grupos guerrilleros –las FARC y el ELN- surgidos en la primera mitad de los años sesenta multiplicaron sus frentes con el apoyo de sectores sociales que durante décadas habían sido marginados de los beneficios del crecimiento económico y de la participación en las decisiones políticas.

El gobierno de Julio César Turbay (1978-1982) desa-rrolló una fuerte acción contra-insurgente, que terminó fortaleciendo a los grupos guerrilleros. Cuando el Presidente Belisario Betancur asumió la presidencia en 1982, hizo un llamado al país para no derramar más sangre, iniciar un diálogo con los grupos insurgentes y realizar las reformas económicas y políticas que sentaran las bases de una paz duradera. Esas conversaciones, sin embargo, fracasaron.

Después de la segunda guerra mundial los indicadores sociales mejoraron en Colombia: La tasa bruta de mortalidad pasó de 17 por mil en 1951-55 a 11,5 en 1961-65 y a 8,7 en 1971-75. La tasa de mortalidad infantil pasó de 123 por mil en 1951-55 a 82,1 en 1966-70 y a 41,2 en 1981-86. La esperanza de vida promedio en el período 1950-55 era de 49 años. En 1971-74 había aumentado a 60 años y en 1980-85 fue en promedio de 65 años. En 1970, la tasa de analfabetismo era de 18.8%; siete años más tarde había descendido a 8.6%.

Sin embargo, las desigualdades no disminuyeron; por el con-trario, aumentaron, por ejemplo, entre el campo y la ciudad: en 1973, 58.9% de los hogares urbanos tenían necesidades bási-cas no satisfechas, mientras en las áreas rurales esa proporción era de 87.9%; en 1985, el porcentaje de hogares con NBI en las ciudades había descendido más rápidamente que en el campo: 32.3% y 72.6%, respectivamente.

1.2. La apertura del régimen

Los sectores más progresistas de los partidos liberal y conservador lideraron una reforma del Estado, ini-ciada a mediados de la década del ochenta y plasmada en la Constitución de 1991, cuyo objetivo fue reducir el impacto de los conf lictos sociales y dar un nuevo aire al régimen político. Esa reforma tuvo dos com-ponentes principales: la descentralización del Estado y la institucionalización de espacios y mecanismos de participación ciudadana.

Mediante la descentralización los municipios y los departamentos ganaron autonomía para manejar sus propios asuntos. La reforma les entregó competencias y recursos para atender directamente las demandas de la población en el territorio, mejorar la prestación de los servicios y garantizar un contacto más permanente entre las autoridades públicas y la población.

La reforma también institucionalizó varios mecanismos y espacios de participación ciudadana a través de los cuales diferentes sectores de la población podrían trami-tar sus iniciativas, concertar soluciones a sus problemas y vigilar el comportamiento de los gobernantes. Tales dispositivos se multiplicaron en la década del noventa y en la primera década del siglo XXI, dando lugar a una amplia oferta participativa, analizada en la Unidad 2 de esta cartilla.

Descentralización y participación fueron estrategias de apertura política que pretendieron dar un aire al régi-men, reducir el espacio político del conflicto armado y canalizar la energía ciudadana en la mira de convertir a la ciudadanía en interlocutora del Estado con base en reglas de juego claramente estipuladas en la ley. Importantes sectores de la sociedad, organizados y no organizados, vieron en los espacios institucionales de

4 Cálculos con base en DANE, Boletín Mensual de Estadística, # 250-251, mayo-Junio de 1972, Bogotá, pp. 29-130.

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participación una oportunidad para influir en las po-líticas públicas y en el diseño de las soluciones que los partidos políticos no habían sido capaces de imaginar hasta entonces.

La reforma del Estado en Colombia tuvo dos momentos impor-tantes: el primero fue la legislación sobre descentralización, expedida en 1986, que incluyó una reforma de la Constitución de 1886, mediante la cual se ordenó la elección popular de alcaldes a partir de 1988 y se aprobó la realización de con-sultas populares municipales; y las leyes 11 y 12 de 1986 que reglamentaron el nuevo orden municipal e institucionalizaron espacios de participación ciudadana en la gestión pública. El segundo fue la expedición de la Constitución de 1991, que elevó a rango constitucional la descentralización y la participa-ción, redefiniéndolas en el marco del Estado social de derecho y de la democracia participativa. Ese mismo año fue expedido el nuevo Código de Régimen Municipal (Decreto 1333) y el nuevo Código de Régimen Departamental (Decreto 1222). En 1987 fue expedido el estatuto de la descentralización (Decretos 77 a 81 de 1987).

2. ¿Qué pasó con la participación ciudadana en Colombia?5

Después de 25 años de haber sido instituidos los es-pacios y mecanismos de participación ciudadana cabe preguntar: ¿La gente utilizó esos espacios? ¿Qué avan-

ces se han logrado en el ejercicio de la participación a través de los canales institucionales? ¿Qué obstáculos no ha podido superar? ¿Cuáles han sido los impactos más importantes de las experiencias de participación en Co-lombia? ¿Cuáles han sido las deficiencias más notables? Para responder estas preguntas es necesario distinguir lo que pasó con los mecanismos de participación directa de lo ocurrido con los espacios de participación en la gestión pública, especialmente en el nivel municipal, reglamentados por más de cincuenta leyes expedidas luego de la aprobación de la Constitución de 1991.

2.1. Los mecanismos de participación directa

La Misión de Observación Electoral (MOE) publicó en septiembre de 2012 los resultados de un estudio so-bre el uso de los mecanismos de participación directa, reglamentados en la ley 134 de 1994. La información suministrada permite concluir que, con algunas excep-ciones, estos mecanismos han sido sub-utilizados por los colombianos y las colombianas. El siguiente cuadro presenta una síntesis de la información existente al respecto:

5 Este apartado toma como base el trabajo desarrollado por Foro Nacional por Colombia en las diferentes investigaciones y estudios realizados sobre la trayectoria de la participación ciudadana en Colombia.

Uso de los mecanismos de participación directa en Colombia 1991-2012

Mecanismo No veces utilizado Resultado

Iniciativa Popular LegislativaActos LegislativosProyectos de leyProyectos de OrdenanzaProyectos de Acuerdo

3634

Ninguno prosperóNinguno prosperóLas tres fueron rechazadas1 aceptado; tres rechazados

ReferendoReferendo Aprobatorio de reforma constitucionalReferendos Constitucionales

Referendo derogatorio constitucional (reforma a la justicia)Referendo derogatorio de ley (reforma laboral)Referendos municipales aprobatorios o derogatoriosReferendos para aprobar la creación de municipios

613

111759

Solo uno llegó a votación (2003)Ninguno prosperó. Actualmente curso el de revocatoria de los CongresistasNo culminó el procesoNo prosperóDos prosperaronTodos prosperaron

Plebiscito 0 No se ha realizado ninguno

Consultas popularesNivel nacionalDepartamental

MunicipalLocal

02

240

Completaron el trámite pero no se realizaron

La mayoría no procedieron

Revocatoria del MandatoDe GobernadoresDe Alcaldes

2130

No prosperaronSolo 32 fueron votadas. Ningún alcalde fue revocado.

50

¿Qué factores explican el bajo uso de la mayoría de los mecanismos de participación directa en Colombia? Pueden señalarse por lo menos cinco: en primer lugar, el desconocimiento de la mayoría de los colombianos y las colombianas sobre su derecho a hacer uso de esos dispositivos. En segundo lugar, la escasa difusión de la norma y el desconocimiento de sus requisitos por parte de la mayoría de los ciudadanos comunes y corrientes. Un tercer factor es la gran cantidad de requisitos y exigencias que establece la ley para hacer uso de esos mecanismos, lo que los convierte en instrumentos de baja aplicación. En cuarto lugar, derivado de lo anterior, los tiempos prolongados que los promotores de alguna de estas iniciativas tienen que manejar para completar los requisitos exigidos por la ley. Finalmente, los cos-tos elevados implicados en el uso de algunos de estos mecanismos.

“A partir de la aprobación de la ley 134 de 1994 han sido numerosas y constantes las críticas que desde la academia, la ciudada-nía y los sectores políticos se han lanzado contra la forma en que los mecanismos de participación directa fueron abordados por parte del legislador, acusándola de traer

una regulación insuficiente con excesos en los requisitos y trámites para su operancia, culpándola de ser la principal causa del ‘aparente fracaso’ de los mismos.

“Hablamos de ‘aparente fracaso’ por dos motivos. Fracaso, porque después de 20 años de haberse expedido la Constitución y luego de 18 años de vigencia del Estatuto de Participación Ciudadana se ha construido una percepción generalizada que apunta hacia una baja o casi nula eficacia de los mecanismos de participación directa. Aparente, porque hasta la fecha no se ha realizado un análisis juicioso que, a través del estudio de cifras y trabajo de campo, identifique la efectividad real de las institu-ciones de democracia directa y sus principales problemáticas.

(…)

“En el análisis legislativo encontramos dificultades de orden técnico-jurídico, al evidenciar una normatividad que no era clara en todos sus aspectos respecto al funcionamiento de los mecanismos de participación, razón por la cual hubo que definir una interpretación razonable conforme a la jurisprudencia y los principios que rigen los procesos democráticos y participativos”

Tomado de MOE, Mecanismos de participaciónciudadana en Colombia, 20 años de ilusiones,

Bogotá: MOE, 2012 (Introducción).

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2.2. La participación ciudadana en la gestión pública

El balance de la participación ciudadana en la gestión pública a través de las instancias creadas para tal fin puede hacerse a partir del análisis de cuatro aspectos:

a) La percepción de inf luencia

Si la participación produce los efectos esperados de ella (construir políticas públicas, resolver problemas, facilitar el acceso a bienes y servicios, etc.) va generando en la ciudadanía el sentimiento de que pueden influir en las decisiones públicas y, en consecuencia, de que su acción es eficaz. Ese sentimiento es esencial para legitimar el ejercicio de ese derecho y para sumar voces y voluntades a las experiencias participativas. ¿Ha sido este el caso en Colombia?

La apertura de espacios de participación en la segunda mitad de los años ochenta y después de la expedición de la Constitución de 1991 generó un entusiasmo en diferentes sectores de la población, especialmente en aquellos que tradicionalmente habían sido excluidos de las decisiones públicas. Al mismo tiempo, las au-toridades públicas, que en un comienzo se resistieron a reglamentar los nuevos espacios de participación, porque los veían como una amenaza al monopolio del poder que habían ejercido durante décadas, poco a poco fueron entendiendo que la participación no sólo era u derecho ciudadano sino también una nueva forma de gestionar los asuntos públicos que podría traerles mejo-res resultados y, en consecuencia, legitimidad política y réditos electorales. Por su parte, el legislativo aceleró la producción de leyes que crearon una gran cantidad de instancias de participación, en los que diferentes secto-res ciudadanos podrían hacer presencia para canalizar sus demandas e iniciativas y hacer sentir su voz ante los encargados de la toma de decisiones públicas.

Estas circunstancias conf luyeron progresivamente y propiciaron el desarrollo de un buen número de expe-riencias de participación exitosas, entre las cuales cabe mencionar la planeación participativa en muchas ciuda-des y municipios del país, el presupuesto participativo de Pasto, el Sistema Distrital de Cultura en Bogotá, los Comités de Participación Comunitaria en Salud y los planes de vida en las comunidades indígenas.

Con el cambio de siglo comenzó a declinar el entusias-mo por la participación a través de instancias institu-cionales por varias razones6:

6 Velásquez, Fabio y González, Esperanza, ¿Qué ha pasado con la participa-ción ciudadana en Colombia?, Bogotá: Fundación Corona, 2003.

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“El Presupuesto participativo de PastoEs una iniciativa propuesta en 2001 por el alcalde de la ciudad, Eduardo Alvarado. La idea surgió como parte de su programa de gobierno, en representación del Movimiento Convergencia Cívica, un movimiento surgi-do del seno de las organizaciones y

de los movimientos cívicos de la ciudad y el Departamento como alternativa al bipartidismo del sistema político colombiano. Fue pensada como un medio para animar una forma diferente de participación ciudadana que permitiera superar los grandes problemas de la ciudad, entre los que destacaban el desempleo, la corrupción y la falta de transparencia. El candidato Alvarado propuso la tríada “participación – educación - productividad” como fórmula para enfrentar esos problemas y resolverlos con una presencia ciudadana visible y significativa.

Dos experiencias fueron tenidas en cuenta para el diseño del presupuesto participativo: los cabildos rurales, puestos en mar-cha por Antonio Navarro Wolff cuando fue alcalde de la ciudad, y el presupuesto participativo de Porto Alegre (Brasil). A través de los cabildos rurales, se buscaba que la población alcanzara un protagonismo visible en la identificación, priorización, formula-ción y monitoreo de los proyectos de desarrollo local en el área rural. Los cabildos permitían, además, recuperar la confianza de la población en sus autoridades municipales y sentar las bases para la generación de una cultura democrática y de nuevas formas de relación entre el Estado y la sociedad, basadas en el diálogo y la concertación. Por su parte, la experiencia de presupuesto participativo de Porto Alegre fue referenciada como una propuesta sostenible, abierta a la participación de todas las personas, que incluía momentos de concertación, de monitoreo y de rendición de cuentas y, sobre todo, que tenía impacto directo en el manejo del presupuesto.

Una de las características más importantes de la experiencia de Pasto es que articuló la planeación y el presupuesto participativo en un solo proceso conocido como el Sistema de Planificación,

Presupuestación, Gestión y Control del Desarrollo Local de Pasto, de modo que el ejercicio de participación en la asignación de presupuestos se atuviera al plan de desarrollo de la ciudad.

La experiencia, por definición, ha sido abierta a toda la población, pero se destacan como actores los voceros comunitarios, el Consejo Municipal de Planeación, los gremios económicos, las instituciones educativas, las Juntas de Acción Comunal y otras organizaciones sociales de base, la Iglesia Católica a través de su Oficina de Pastoral Social, las redes de ONG de la ciudad y el Concejo Municipal. La experiencia mezcla, por tanto, la participa-ción de individuos, así como de organizaciones, redes, gremios e instancias de participación, estos últimos de carácter colectivo.

Consultar: Alcaldía de Pasto, De la experiencia delpresupuesto participativo a la profundización

de la Democracia. SistematizaciónCabildos2008-20011. Pasto, sin fecha.

Esos factores produjeron en la gente una cierta des-confianza en la institucionalidad participativa y en sus integrantes, y, sobre todo, la percepción de que a través de ellas no podrían incidir en las decisiones públicas. Se generó así la idea de que la participación era ineficaz.

Averigüe si en su municipio funciona el Consejo Municipal de Planeación. Trate de conversar con alguno de sus integrantes para preguntarle qué tipo de actividad desarrolla el Consejo, cómo consultan sus integrantes las opiniones de la ciudadanía y qué tanto han logrado para mejorar la planeación en su municipio


• ¿Cree Usted que el Consejo de Planeación de su municipio es un canal adecuado para que la ciudadanía influya en las decisiones públicas? ¿Por qué?

b) El aumento de las capacidades y destrezasciudadanas

Se supone que, a medida que la gente se involucra en la participación, va adquiriendo conocimientos y habi-lidades que le permiten manejar información, dialogar sin temor con las autoridades, negociar acuerdos y relacionarse más fácilmente con otros actores sociales. En otras palabras, la participación vuelve al ciudadano políticamente más “astuto”. ¿Podemos decir que hoy día la ciudadanía en general y sus líderes, en particular, son más astutos?

Esa pregunta puede responderse a través del análisis de tres aspectos: el acceso y el manejo de información; la capacidad de negociación y el seguimiento a la gestión pública y sus resultados.

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Fuente: Foro Nacional por Colombia

En los tres aspectos examinados hay evidentes avances, pero también es cierto que falta mucho por hacer para fortalecer, como es debido, las capacidades de los ciuda-danos y las ciudadanas en el ejercicio de la participación. Hay que seguir ganando en “astucia política”.

c) El impacto en la organización del Estado

La participación ha tenido un efecto visible en la orga-nización del Estado, sobre todo porque poco a poco las entidades en los distintos niveles de la Administración (nacional, departamental y municipal) han ido adaptan-do su estructura a los requerimientos de la participación ciudadana (creación de oficinas de promoción de la organización y la participación, calificación de recursos humanos, diseño de políticas, apropiación de recursos, etc.) y, en algunos casos, se ha dado un lugar de jerar-quía a las entidades encargadas de apoyarla.

No sobra destacar además el esfuerzo que algunas administraciones han realizado para cambiar a fondo la cultura organizacional, de manera que los servidores públicos reconozcan la participación como un derecho ciudadano y cambien su desempeño en esa dirección, incorporando una cultura de diálogo y concertación con diferentes sectores de la población.

El impacto menos visible y de mayor dificultad ha sido la financiación de la participación. Promover y apoyar la organización y la participación ciudadana cuesta dinero, pero las autoridades públicas aún no asignan los recursos necesarios para multiplicar y fortalecer las experiencias participativas. Esa sigue siendo una tarea pendiente.

d) La formación de contrapesos sociales

Uno de los resultados esperados de la participación ciudadana es que las personas y sus organizaciones se constituyan como contrapeso a las élites que tradicio-nalmente han dominado el poder de decisión colectiva. Ser contrapeso significa convertirse en una fuerza social con identidad propia, intereses explícitos, capacidades y recursos para movilizarse, de manera que pueda interactuar con otros actores y con el Estado en forma horizontal. ¿Podemos decir que en estos 25 años la participación ciudadana ha contribuido a la formación de contrapesos sociales?

Para responder ese interrogante es necesario hacer la distinción entre la zona rural y las áreas urbanas. En cada uno de esos ámbitos las relaciones sociales y políticas operan como lógicas diferentes, por lo que los procesos participativos han tomado rasgos particulares, no necesariamente similares.

En las zonas rurales es posible observar dos posibles escenarios, como lo muestra la gráfica 3:

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En el primero de ellos, los gobiernos no se interesan por promover la participación, en contraste con el alto nivel de organización de la población campesina y de capacidad de movilizarse. En ese caso, las demandas ciudadanas se convierten en reivindicación hacia unas autoridades públicas que no abren canales de diálogo. La formación de contrapesos sociales es probable.

En el segundo escenario, las autoridades públicas tienen poco interés en abrirse a la participación ciudadana y mantienen líneas tradicionales de manejo de los asuntos públicos, a espaldas de la población, y ésta, a su vez, muestra bajos niveles de organización y baja capacidad de movilización. En esas circunstancias, ganan terreno las lógicas asistencialistas y clientelistas, por lo que difícilmente se crean contrapesos sociales.

Ambos escenario se han presentado en el caso colom-biano, dependiendo de las regiones y de los momentos. Las movilizaciones indígenas y campesinas en varias regiones del país, muestran una fortaleza ciudadana que ha contribuido a la formación de contrapesos sociales. Por el contrario, en otras zonas, donde estado y socie-dad no tienen esa dinámica, las formas tradicionales de la gestión se han mantenido, lo que ha impedido la formación de una sociedad civil fuerte.

En las ciudades, la situación es más compleja por la diversidad socioeconómica, cultural y política que las caracteriza. Allí pueden encontrarse por lo menos tres escenarios, tal y como se muestra en la gráfica 4.

En el primer escenario, la amplia oferta estatal de participación promovida por las autoridades públicas se encuentra con una sociedad civil débil, poco organi-zada, sin recursos ni capacidades para la participación y altamente dependiente del Estado. Se genera un tipo de participación instrumental, pues los gobiernos terminan utilizando a la población como instrumentos para legitimar sus acciones y/o imponer su voluntad. Eso ocurre en muchas ciudades colombianas donde las organizaciones sociales muestran altos déficits de capital social y capacidad movilizadora. La formación de contrapesos sociales se torna entonces difícil.

El segundo escenario representa las situaciones en las cuales la oferta participativa encuentra como contraparte una sociedad bien organizada y capaz de ser interlocutora del Estado con de-mandas propias. Se produce, entonces, un tipo de participación que puede llamarse sustantiva, en la que estado y sociedad generan sinergias para la toma de decisiones públicas. Aquí con seguridad la sociedad actúa como un contrapeso social a las élites dominantes.

Finalmente, el tercer escenario es el de la movi-lización reivindicativa y, por momentos, contes-tataria. En ese caso, los actores sociales fuertes y organizados no encuentran en el Estado un interlocutor válido o dispuesto a concertar. Aquí la formación de contrapesos sociales es evidente, lo que depende de la capacidad organizativa y de la iniciativa de la población.

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El balance final de estos cuatro factores inherentes a la partici-pación ciudadana (percepción de influencia en las decisiones; astucia política; efectos sobre la organización del Estado y formación de contrapesos sociales) ha sido interpretado de dos formas:

Algunos dicen que hemos avanzado de manera importante en materia de participación, aunque falta un buen camino por recorrer. Es la lectura del “vaso medio lleno”.

Otros señalan que lo poco que hemos avanzado no es sufi-ciente, que tenemos aún muchos problemas y que falta un inmenso trecho por recorrer. Es la lectura del “vaso medio vacío”.

Lo más probable es que ambos puntos de vista tienen funda-mento en la realidad y que ambos tienen razón. Son miradas complementarias de lo que ha ocurrido y cada una permite descubrir aspectos que es necesario tener en cuenta para tener una lectura integral de la participación en Colombia y, sobre todo, para definir cuál es la mejor ruta para seguir avanzando en el camino de la democracia participativa.

3. La desinstitucionalización de la participación

Como ya se señaló atrás, el entusiasmo que suscitó la institucionalización de espacios de participación ciuda-dana en los años ochenta y noventa se fue apagando con el cambio de siglo. Se inició así un proceso de desinsti-tucionalización de la participación ciudadana, es decir, de creación de escenarios nuevos de participación que no estaban regulados por normas específicas, sino que

obedecían a iniciativas espontáneas que propiciaban un diálogo más f luido entre las autoridades públicas y la ciudadanía.

Hubo dos fuentes que dieron origen a estos nuevos escenarios no institucionales o informales: grupos de personas y/o de organizaciones que vieron ese camino como el más apropiado para interactuar con sus gober-nantes, o estrategias desarrolladas desde los propios entes gubernamentales, orientadas a establecer un nexo más cercano y directo con la población.

3.1. Los espacios no institucionales

Del lado de la ciudadanía, los problemas de los espacios institucionales se fueron multiplicando, hasta el punto de que la ciudadanía comenzó a mirar a algunos de ellos con una cierta distancia, convencidos de que no eran los mejores canales para hacer llegar sus iniciativas a las autoridades respectivas. Hubo un cierto desencanto con la institucionalidad participativa que llevó a mu-chos grupos a buscar formas alternas de relación con el Estado, incluida la protesta social como instrumento para presionar a las autoridades públicas. Comenzaron a surgir foros ciudadanos, mesas de trabajo y de nego-ciación, talleres, asambleas y otras formas no reguladas de expresión colectiva. Procesos como las asambleas constituyentes y los presupuestos participativos consti-tuyen ejemplos sobresalientes de estas nuevas dinámicas sociales.

3.2. El proyecto político autoritario

La desinstitucionalización de la participación no pro-vino solamente de la ciudadanía. Fue parte también de una estrategia de los dos gobiernos del Presidente Uribe, cuya intención fue diferente a la de las iniciati-

vas ciudadanas, pero que condujo al miso resultado: la pérdida de importancia de las instancias institucionales de participación ciudadana.

El trasfondo de esa estrategia fue la implantación de un proyecto político de corte autoritario impulsado por va-rios sectores sociales y políticos en la primera década de este siglo. Dicho proyecto se estructuró en torno a cinco componentes básicos: la recuperación de la autoridad del Estado sobe la sociedad; la personificación del poder y de la autoridad estatal en el gobernante; la centrali-zación del Estado; el rol de la sociedad civil como base funcional del proyecto político; y la minimización de los derechos políticos y la negación de los derechos sociales.

Desde el punto de vista de la participación ciudadana, esta fue redefinida como una forma de relación directa entre el gobernante y la ciudadanía, sin la mediación de ninguna entidad o instancia de representación. El diá-logo directo, el contacto entre gobernante y gobernado para que el primero resuelva los problemas y las nece-sidades del segundo; la demanda directa del ciudadano y la respuesta inmediata del gobernante, son rasgos característicos de esta nueva noción de la participa-ción. La sociedad no tiene por qué empoderarse. Debe simplemente dialogar con el gobernante para que este resuelva directamente sus pedidos sin que el beneficiario intervenga en la decisión.

Este proyecto suponía el debilitamiento de la descen-tralización, escenario privilegiado de las experiencias participativas. Los alcaldes, al igual que la ciudadanía, también hacían peticiones al gobierno para que les diera su mano en la solución de problemas del territorio. Era sujeto de demandas al Gobierno central, no un agente de desarrollo local, tal y como lo contempla la Constitución.

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De manera concomitante, esta estrategia debilitó consi-derablemente los escenarios formales de participación, pues ya no contaban como espacios de expresión ciu-dadana y/o de encuentro con las autoridades públicas. El único escenario posible era el de la relación directa del Presidente con la población.

¿Qué es un proyecto político?La noción de proyecto político designa “los conjuntos de creen-cias, intereses, concepciones del mundo y representaciones de lo que debe ser la vida en sociedad, los cuales orientan la acción política de los distintos sujetos”.

Fuente: Dagnino, Evelina, Olvera, Alberto J., y Panfichi, Aldo(coordinadores),

La disputa por la construcción democrática en América Latina,México: Fondo de Cultura Económica, 2006.

3.3. El impacto de los actores armados

El proyecto autoritario encajó bastante bien en las pre-tensiones de los actores armados ilegales (guerrillas, paramilitares, narcotraficantes, delincuencia organi-zada, etc.), interesados en controlar el territorio no sólo por razones del conflicto o de la actividad económica, sino por la importancia de los gobiernos municipales y departamentales en términos de recursos y de diseño de políticas pública.

Los actores armados desplegaron una triple estrate-gia en el territorio: en primer lugar, una estrategia de

control territorial mediante la cual ejercieron mando sobre la tierra, la economía local y los f lujos de perso-nas, mercancías e información en varias zonas del país. En segundo lugar, una estrategia de control político-electoral, mediante la cual establecieron alianzas con élites políticas regionales y locales, o sustituyeron a estas últimas cuando no se avenían a su proyecto político-ideológico. Mediante la financiación de campañas y el constreñi-miento a los electores, lograron influir en más de la cuarta parte de los municipios y departamento del país.

Finalmente, una estrategia de control de la gestión pública, mediante presión desde afuera o mediante la penetración de los gobiernos locales, con el propósito de influir directamente en las políticas públicas y canalizar recursos públicos en su propio provecho.

La influencia de los actores armados en diferentes zonas del país tuvo un efecto negativo en la participación, no sólo por-que muchos líderes fueron amenazados, desterrados o asesinados, sino porque la presencia de las organizaciones y los movimientos sociales en el territorio interfería con sus planes de dominio absoluto de la economía, de la política e, incluso, de la sociedad. Los primeros afectados fueron los líderes visibles en las comunidades, las instancias de partici-pación y todos los sectores que clamaban por fortalecer la presencia ciudadana en las decisiones públicas. Lo real es que en esos muni-cipios fue destruida buena parte del tejido social y las instancias de participación prácticamente dejaron de

7 Sobre este particular se recomienda leer el libro Las otras caras del poder. Territorio, conflicto y gestión pública en municipios colombianos, publicado por Foro Nacional por Colombia y la GIZ.

existir. Surgieron nuevos liderazgos, pero subordinados a los nuevos actores dominantes, los actores armados7.

El gráfico 5 sugiere una síntesis de lo planteado en este apartado.

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4. La nueva ley de participación ciudadana

A fines de 2010, Foro Nacional por Colombia propuso al Ministerio del Interior y al Congreso de la República reformar la ley de mecanismos de participación ciuda-dana (ley 134 de 1994), en el entendido de que varios de los problemas de la participación ciudadana en el país tenían que ver con el marco normativo. Una reforma de la ley no resolvería por sí misma esos problemas, pero sí contribuiría a crear mejores condiciones para subsanarlos y para mejorar la calidad de la participación ciudadana.

Foro planteó además, que una reforma de la ley de parti-cipación tendría que ser un proceso participativo, por lo que propuso crear mesas de trabajo en diferentes regiones del país. Se instalaron mesas de trabajo en todo el país que hicieron un buen número de propuestas para el nuevo articulado, las cuales fueron recogidas en una propuesta de proyecto de ley que fue entregada al Ministerio del Interior. Se inició así una discusión con el gobierno y con el Congreso de la República, que culminó con la aproba-ción de la nueva ley en junio de 2012. La ley se encuentra actualmente a la espera del fallo de constitucionalidad que debe ser emitido por la Corte Constitucional.

La ley tiene la siguiente estructura:Título I – ObjetoObjeto; política pública de participación y origen de los mecanismos de participación ciudadana (directa).

Título II – Mecanismos de participación ciudadanaReglas comunes; promotor; inscripción de la iniciativa; topes de financiamiento; verificación de apoyos; trámite en corporaciones públicas; revisión de constitucionalidad.

Título III – Mecanismos de participación encorporaciones públicasCabildo abierto; convocatoria y campaña de mecanis-

mos de participación; votación; adopción de la decisión (umbrales); revocatoria del mandato; reglas especiales a los referendos.

Titulo IV – La rendición de cuentasRendición de cuentas de la rama ejecutiva (definición, manual único, espacios de diálogo; rendición de espa-cios de participación); rendición de cuentas de JAL, Concejos y Asambleas

Título V – Control social a lo públicoDefinición, objeto y alcance; modalidades, objetivos y principios; las veedurías ciudadanas (reformas a la ley 850; financiamiento, informes).

Título VI – Participación en las corporaciones de elección popular y el congresoRegistro de temas, formas de participación; promoción; denuncia, querella o queja ciudadana.

Título VII – De la coordinación y promoción de la participación.Los consejos de Participación; sistema distrital y municipal de participación; oficinas departamentales, municipales y distritales de promoción de la participación; los presupues-tos participativos; financiación de la participación (fuentes y destino de los recursos); el Fondo de Participación y los fondos municipales y departamentales; incentivos, derechos y responsabilidades del gobierno y de la ciudadanía.

Título VIII – Alianzas para la prosperidadDefinición, contenido y seguimiento.

Título IX – Disposiciones variasAtributos del derecho a la participación; obligaciones del Estado; el diálogo social; artículo transitorio para la compilación de todos los textos legales sobre parti-cipación; vigencia de la nueva ley.

En la discusión y formulación de la nueva ley de participación participaron cerca de 450 organizaciones, redes y entidades sociales, públicas y privadas a lo largo y ancho del país. Cerca de un setenta por ciento de las propuestas realizadas por la ciudadanía quedaron incluidas en el nuevo articulado.

Busque el texto de la nueva ley de participación ciudadana en el Diario Oficial y compárelo con el texto de la ley 134 de 1994.


• ¿Qué avances contiene la nueva ley con respecto a la anterior?• ¿Qué le quedó faltando a la ley para garantizar mejorescondiciones para el ejercicio de la participación ciudadana?

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5.Actividades de aprendizaje

El balance de la participación

De acuerdo con los conocimientos adquiridos en esta unidad, identifique los logros y las deficiencias de la participación ciudadana en su municipio:

Logros y deficiencias de la participación ciudadana

Logros Deficiencias

Responda y ref lexioneLea atentamente y responda las siguientes preguntas:

Cree usted que en su municipio la gente se interesa por participa? Señale ejemplos

Si la gente no participa, ¿qué factores explican esa actitud?

¿En su municipio han funcionado más los espacios institucionales que los no institucionales? ¿Cuáles?


Verdadero o FalsoLea las frases y conteste si son verdaderas o falsas:

1. La participación ciudadana nació en Colombia como una respuesta a la crisis del régimen político en los años ochenta del siglo pasado

Verdadero (X) Falso ( )

2. Los mecanismos de participación directa han sido muy utilizados por los colombianos.

Verdadero ( ) Falso (X)

3. Los espacios institucionales de participación han sido en general eficaces para resolver los problemas de la gente en Colombia

Verdadero ( ) Falso (X)

4. El proyecto político autoritario fortaleció la partici-pación ciudadana a través de espacios institucionales. Verdadero ( ) Falso (X)

5. La nueva ley de participación contiene temas que mejoran las condiciones para ejercer el derecho ciuda-dano a participar.


7. Síntesis o resumen

La participación ciudadana en Colombia surgió como una respuesta de los sectores progresistas de los partidos tradicionales a la crisis del régimen político que vivía el país a comienzos de los años ochenta. La descen-tralización y la apertura de espacios institucionales de participación sirvieron como válvulas de escape a la presión ciudadana que se manifestaba especialmente a través de movimientos sociales y del conflicto armado.

En un comienzo, estos espacios institucionales gene-raron entusiasmo en la población, pues constituían una oportunidad para incidir en las decisiones públicas. Sin embargo, ese entusiasmo decayó con el cambio de siglo, produciendo un desencanto en la mayor parte de los co-lombianos y las colombianas, que pronto buscaron otras formas de relacionarse con las autoridades públicas, más espontáneas, menos institucionales y más eficaces para resolver los problemas.

Al mismo tiempo, la implantación de un proyecto político autoritario en el país desinstitucionalización la participación y buscó crear una relación más directa entre gobernante y gobernados, a través de la cual el primer pudiera resolver directamente las demandas de los segundos sin intermediación alguna de las autorida-des territoriales ni de las instancias participativas. Ello debilitó la iniciativa ciudadana autónoma, lo que abonó el terreno en algunas zonas del país para que los actores armados destruyeran el tejido social y eliminaran las prácticas participativas como ingrediente central de la gestión pública municipal y departamental.

Estas circunstancias llevaron a una serie de organizacio-nes sociales, en cabeza de Foro Nacional por Colombia, a proponer una nueva ley de participación a través de un proceso participativo que culminó con la expedición

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de una nueva ley estatutaria en junio de 2012, la cual avanza significativamente con respecto a la ley 134 de 1994 y crea un marco para articular la legislación dispersa en el país sobre la materia. La ley se encuentra actualmente bajo estudio de la Corte Constitucional.


Constitución Política de Colombia 1991.

Misión de Observación Electoral, Mecanismos de Participa-ción Ciudadana en Colombia. 20 años de ilusiones, Bogotá: MOE, 2012.

Velásquez, Fabio y González, Esperanza, ¿Qué ha pasado con la participación ciudadana en Colombia?, Bogotá: Fundación Corona, 2003.

Velásquez, Fabio y González, Esperanza, Encuentros con el futuro. Cuarta experiencia de planeación participativa en Bogotá 2004, Bogotá: Fundación Corona y Foro Nacional por Colombia, 2006.

Velásquez, Fabio y González, Esperanza, “La nueva ley de participación ciudadana: escenario de deliberación y oportunidad para el ejercicio de la ciudadanía”, en Revista Foro, N° 79, mayo de 2013, pp. 59-72.

Velásquez, Fabio y otros, Las otras caras del poder. Territorio, conflicto y gestión pública en municipios colombianos, Bogotá: Foro Nacional por Colombia y GIZ, 2009.

9. Glosario

∙ Institucionalización: Proceso mediante el cual se re-gula a través de normas específicas una conducta social, por ejemplo, la participación.

∙ Movilización: Acción colectiva mediante la cual un grupo de personas y/u organizaciones persiguen obje-tivos comunes y presionan al Estado para su obtención.

∙ Proyecto político: Conjuntos de creencias, intereses, concepciones del mundo y representaciones de lo que debe ser la vida en sociedad, los cuales orientan la acción política de los distintos sujetos.

Cuarta unidadIncidencia ciudadana en la Gestión Pública

Fabio Velásquez

La participación ciudadana adquiere un alto significado cuando se convierte en herramienta para incidir en las decisiones públicas. La incidencia no es una tarea solamente de sentido común. Requiere condiciones, trabajo sistemático, alianzas entre actores, instrumentos y coordinación de voluntades para lograr un objetivo específico, a saber, que las decisiones de las autoridades públicas sobre algún asunto en particular interpreten el sentir de las personas y los grupos interesados en ellas.

La incidencia supone tener una idea clara de la gestión pública, cuál es su marco institucional, la estructura de la organización estatal, las apuestas programáticas de las autoridades públicas y cómo los ciudadanos deben actuar para involucrarse en las decisiones. De esa manera, su acción puede ser eficaz. El marco constitucional y legal de la participación debe servir como aliciente para que la ciudadanía asuma la responsabilidad de intervenir en los asuntos colectivos y se convierta en contrapeso social de los encargados de tomar las decisiones.

y Con el desarrollo de esta Unidad se espera que los y las estudiantes cuenten con herramientas conceptuales, metodológicas, técnicas y políticas para influir en las decisiones públicas, de manera que sus intereses se vean ref lejados en ellas.

Concretamente se busca propiciar las siguientes competencias:

t L a c o m p r e n s i ó n d e l a e s t r u c t u r a y el funcionamiento de la gestión pública, especialmente en el nivel municipal.

t El análisis de los componentes de un proceso de incidencia ciudadana.

t El conocimiento y manejo de a lgunas herramientas metodológicas y técnicas para la incidencia en los asuntos públicos.

Objetivo general

y Al finalizar esta unidad se espera que los y las estudiantes hayan adquirido un instrumental conceptual, metodológico y técnico para incidir en los asuntos públicos, de manera que los encargados de tomar las decisiones públicas tengan en cuenta los intereses ciudadanos y los incorporen en tales decisiones.


t Comprendan la naturaleza y los principales rasgos de la gestión pública.

t Conozcan los diferentes componentes que hacen parte de un proceso de incidencia en lo público.

t Apropien las herramientas metodológicas y técnicas que pueden ser empleadas en los procesos de incidencia.

1. La noción de Gestión Pública1.1 Concepto1.2 Componentes y dimensiones

2. ¿Qué es la incidencia en lo público?

3. Los pasos de un proceso de incidencia

4. Actividades de evaluación5. Síntesis de la Unidad6. Referencias y recursos7. Glosario

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1. La noción de gestión pública

La incidencia en la gestión pública requiere una com-prensión básica de lo que es la gestión, sus componentes y sus dimensiones. 1.1 El Concepto

Las autoridades públicas cuentan para el desempeño de sus funciones (definidas por la Constitución y las leyes) con un conjunto de recursos que les permitirán a lo largo de su mandato atender las necesidades y exigencias de la población. Tales recursos son de diferente naturaleza:

a. Económicos: dineros provenientes de sus recau-dos propios y de otras fuentes como el endeuda-miento, la venta de bienes propios, las ayudas de la cooperación internacional y, en el caso de las autoridades municipales y departamentales, del Sistema General de Participación, de las regalías y de los sistemas de cofinanciación.b. Humanos: personal calificado y no calificado que hace parte del equipo de servidores públicos y/o de contratistas.c. Jurídicos: marco normativo que establece el al-cance y los límites de la acción de las autoridades públicas.d. Técnicos: Tecnologías y dispositivos que le permiten a las autoridades la entrega de bienes y servicios públicos a la población (tecnologías de la información, base tecnológica para la prestación de servicios, etc.)e. De información: Líneas de base que permiten la formulación de metas en el plan de desarrollo respectivo.f. Programáticos: programa de gobierno compro-metido en la campaña electoral.

Estos recursos son utilizados por las autoridades y sus equipos para generar dos tipos de productos: de una parte, servicios intermedios necesarios en todo proceso de gestión. Son los planes, las políticas, los programas y los proyectos (las 4 P) que constituyen la “carne y hueso” de la gestión pública. Estos servicios intermedios son requisitos indispensables para entregar a la población los bienes y servicios públicos de su competencia, y suponen una fuerte actividad planificadora de parte de las autoridades públicas.

De otra parte, bienes y servicios finales para atender las demandas de la población y garantizar el pleno ejercicio de sus derechos. El principal componente misional de cualquier administración pública es precisamente satisfacer los derechos de la población. Es la principal apuesta de la Constitución colombiana desde el punto de vista del Estado Social de Derecho.

¿Qué es la Gestión Pública?

Es la organización y manejo, por parte de agentes públicos, de un conjunto de recursos institucionales -materiales, económi-cos, técnicos, humanos, jurídicos y políticos- con el objetivo de brindar a la población bienes y servicios públicos destinados a mejorar sus condiciones de vida y propiciar el desarrollo integral y sostenible del territorio.

La entrega de bienes y servicios públicos a la población tiene como propósito último mejorar las condiciones de

vida de todos los habitantes de un territorio (municipal, departamental o nacional), sin exclusión y con prefe-rencia de todos aquellos que requieren con prioridad la atención del Estado.

La gestión pública no depende solamente de los propó-sitos y deseos del gobernante o de los diferentes actores relacionados con ella. Otros tres factores inciden en ella:

a. El marco legal e institucional de la gestión. Un alcalde, por ejemplo, sólo puede actuar en el marco de competencias que le otorgan la Constitución, la ley de régimen municipal (Ley 136 de 1991 y ley 1551 de 2012) y la ley de competencias y recursos (ley 715 de 2001 y sus posteriores reformas.

b. Las capacidades institucionales del respectivo gobierno: su experiencia, el grado de calificación de los servidores públicos para el ejercicio de sus funciones y la capacidad instalada de los equipos técnicos y burocráticos. Un gobierno con baja capacidad posiblemente no producirá de manera adecuada y suficiente los servicios intermedios (las 4P) y/o los bienes y servicios finales.

c. El contexto socio-cultural de cada territorio. El ejercicio de la gestión pública puede cambiar según los contextos socioeconómicos y culturales característicos de un territorio. Las pautas de rela-ción entre los diferentes actores son seguramente distintas en Nariño y en Norte de Santander, para citar un ejemplo. La gestión debe adaptarse a esas condiciones, aunque siempre atendiendo los pre-ceptos constitucionales y legales.

La gráfica 1 resume esta noción de gestión pública.

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1.2 Componentes y Dimensiones de la gestión pública

La gestión pública tiene dos componentes: la gestión institucional y la gestión del desarrollo.

La gestión institucional alude al conjunto de acciones encaminadas a fortalecer las capacidades institucionales para generar los planes, las políticas, los programas y los proyectos mediante los cuales se atiende las demandas pro-venientes de la población. Esas acciones se conocen como fortalecimiento de capacidades o desarrollo institucional. Una autoridad pública debe preocuparse por mejorar sus fortalezas y atacar sus debilidades. Parte de su esfuerzo y de su presupuesto debe estar orientada a ese propósito.

El segundo componentes es la gestión del desarrollo. Esta se refiere a las acciones que despliega un equipo de gobierno encaminadas a garantizar los derechos de la población a través de la provisión de bienes y servicios públicos. Es el propósito misional de cualquier gobierno y debe acogerse a los principios constitucionales y, en particular, al programa de gobierno del respectivo mandatario.

La gestión pública debe ser entendida como un proceso de toma de decisiones permanente. Un responsable de la gestión pública debe tomar dos tipos de decisiones, las cuales definen una doble dimensión de la gestión: decisiones técnicas y decisiones políticas. Las primeras se refieren los instrumentos y procedimientos utilizados para cumplir los objetivos de la gestión: un proyecto específico requiere estudios previos, análisis de fac-tibilidad, estudios de impacto ambiental, análisis de costo-beneficio, procesos de contratación, programas de monitoreo, etc. Esos son procedimientos técnicos para los cuales han sido diseñados instrumentos específicos que facilitan su aplicación.

a. Eficiencia: es el adecuado uso de los insumos o re-cursos para la producción de bienes y servicios públicos. Una obra que cuesta más de lo que debería costar repre-senta un uso no eficiente de los recursos.b. Eficacia: es la relación entre metas establecidas y metas cumplidas. Una gestión que logra las metas que se propone es una gestión eficaz. Por supuesto, hay que evaluar la cantidad y, sobre todo, la calidad de las metas

antes de concluir si la gestión es o no eficaz. c. Efectividad: es el efecto que la gestión produce en un territorio y en su población. Mide la relación entre los propósitos misionales de la gestión y los resultados ob-tenidos. Una gestión es efectiva si logra los propósitos de reducir la pobreza y la desigualdad social, si reduce las tasas de morbilidad y mortalidad o si garantiza mayor seguridad ciudadana que la que existía antes.

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Por su parte, las decisiones políticas tienen que ver con el conjunto de intereses, recursos y estrategias de los actores involucrados en la gestión. Un alcalde, por ejemplo, toma decisiones que afectan a unos y benefi-cian a otros. Las presiones que provienen de diferentes grupos constituyen el entorno en el cual se mueven las autoridades públicas. En ese entorno deben hacer uso de criterios que conduzcan al bien común. Esa debe ser su principal preocupación.

Decisiones técnicas y decisiones políticas deben combi-narse de manera adecuada. La gestión pública no puede regirse exclusivamente por decisiones técnicas o sólo a partir de criterios políticos. Ambos elementos juegan y ambas aportan al logro de los objetivos de gobierno.

En Colombia se han realizado esfuerzos importantes por parte del gobierno nacional para desarrollar las capacidades de los municipios y departamentos en el ejercicio de sus responsabi-lidades. En los años 90 el gobierno implementó el Programa de Desarrollo Institucional (PDI) que cubrió a cerca de 600 municipios del país, que recibieron apoyo y asesoría en temas de organización administrativo, planeación, gestión de proyectos, finanzas públicas y participación ciudadana. El Plan Nacional de Desarrollo del gobierno del Presidente Santos se propuso como una de sus principales metas en materia de descentralización incrementar las capacidades de los entes territoriales para el buen gobierno y la buena gestión.

Hay muchas maneras de ejercer la gestión pública. Pueden distinguirse tres tipos de gestión:

a. La gestión tecnocrática: es aquella en la que el control de las decisiones está en los equipos técnicos de la administración pública. Son los técnicos quienes en última instancia deciden qué se hace y qué no.

b. La gestión clientelista: es aquella controlada por los inter-mediarios políticos, que emplean los recursos públicos con el único propósito de perpetuarse en el poder y mantener el control del Estado.

c. La gestión participativa: es aquella en la cual las autoridades públicas le otorgan importancia a la participación ciudadana como ingrediente de la gestión pública.

Una gestión puede combinar estos tres tipos, pero siempre habrá una tendencia a que uno de ellos domine.

2. ¿Qué es la incidencia en lo público?8

Incidir en la gestión pública es tratar de que las decisio-nes que toman las autoridades públicas y los encargados de prestar bienes y servicios a la población tomen en cuenta los intereses, las demandas y aspiraciones de quienes se ven afectados por tales decisiones. Incidir es influir la conducta de los demás y, en el caso de las

cuestiones públicas, es tener algún grado de influencia en la conducta de los agentes públicos.

La incidencia en lo público posee varios rasgos:

a. Quienes quieren inf luir en la conducta de los agentes públicos deben tomar la decisión de hacerlo y de dar los pasos necesarios para lograr su objetivo final. La incidencia es un proceso de largo aliento que, a veces, no logra su cometido precisamente porque quienes buscan incidir no surten todas las fases de ese proceso. b. La incidencia es un proceso de acción individual o colectiva. En ambos casos, implica definir previa-mente las acciones que será necesario realizar para conseguir influir en las decisiones. Además, en el caso de acciones colectivas, la incidencia implica el diseño y ejecución de estrategias de coordinación de la acción, de permanencia del grupo en la bús-queda del objetivo y de permanente monitoreo para corregir sobre la marcha el rumbo.c. La incidencia implica una disposición a formular iniciativas que ref lejen intereses y aspiraciones de las personas y los grupos involucrados en el proceso. Implica, en otras palabras, una actitud propositiva y, por tanto, una disposición a defender y negociar tales propuestas.d. La incidencia puede ser un factor de cambio en el contenido de las políticas o de los estilos de gestión de las autoridades y los agentes públicos.e. Finalmente, la incidencia implica también un juego de interacción entre actores con intereses, racionalidades, discursos, recursos y manejo del tiempo diversos, que obliga al grupo o a la persona que quieren incidir conocer bien su entorno social, entender las apuestas de sus interlocutores y definir el camino adecuado para interactuar con ellos y, a través de esa interacción, lograr el cometido final.

8 Este apartado recoge el modelo de incidencia elaborado por Foro Nacional por Colombia.

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La incidencia no puede ser una actividad espontánea ni sometida a la ocurrencia de sus impulsores. Obedece a un conjunto de principios que deben mantenerse a lo largo de todo el proceso. En primer lugar, debe hacer un uso responsable de la información, de manera que su empleo no termine perjudicando a ninguno de los involucrados en la experiencia.

Una definición de incidencia en lo público

Proceso deliberado y sistemático que contempla la realización de un conjunto de acciones de la ciudadanía organizada, dirigidas a influir en quienes toman decisiones sobre políticas, mediante la formulación y presentación de propuestas que brinden solu-ciones específicas, con el fin de lograr cambios puntuales en el ámbito público.

Debe, además, tener un carácter eminentemente propo-sitivo, tal y como se señaló más arriba. Si una organi-zación social quiere influir en una decisión que afecta a sus miembros, debe previamente construir acuerdos en torno a cuáles son las propuestas que va a trasladar al agente público para, luego, construir acuerdos o llegar a puntos de concertación con estos últimos.

En tercer lugar, implica una permanente coordinación entre los actores que formulan la propuesta, los cuales asumen desde ese momento un cierto compromiso de correspon-sabilidad final, si la decisión tomada incluye sus intereses y demandas. Finalmente, todo ese esfuerzo busca en última instancia mejorar la calidad de vida de la gente en términos de la garantía de plena de sus derechos.

Ahora bien, ¿qué se espera de un proceso de incidencia? Por lo menos cuatro son los resultados de este tipo de acciones sociales:

a. Resolver problemas específicos o impulsar pro-puestas sobre un asunto determinado. No tiene sentido incidir si no es para resolver un problema o para llevar adelante una idea en beneficio de un sector específico. El mejor indicador de resultado de la incidencia es que permita resolver el problema o poner en marcha la idea.

b. Sensibilizar a otros actores sobre los temas que interesan al grupo de incidencia. La incidencia tie-ne mayor probabilidad de coronar con éxito si suma a la causa a diferentes actores, no necesariamente implicados directamente en ella.

c. Fortalecer el tejido social: Si la sensibilización de otros actores termina tejiendo redes, no sólo será

probable coronar con éxito el proceso, sino que se han ganado nuevos aliados para eventos futuros y los lazos de cooperación se habrán fortalecido.

d. Hacer avanzar la democracia: a medida que grupos de la sociedad civil logra incidir en las de-cisiones públicas, más democrático e incluyente es el sistema de gobierno y la gestión pública.

La Ley Estatutaria departicipación ciudadana

La ley estatutaria de Participación Ciudadana, aprobada en junio de 2012 por el Congreso de la República, actualmente a la espera del fallo de constitucionalidad de la Corte Constitucional, es un buen ejemplo de incidencia ciudadana en las decisiones públicas. En efecto, la ley fue el resultado de un proceso de de-liberación y de negociación de propuestas de contenido para el articulado, que impulsaron más de 450 organizaciones sociales y entidades públicas y privadas que participaron durante más de un año en la discusión de los contenidos de la norma.

El proceso, liderado por Foro Nacional por Colombia, permitió que después de un año de debates con el Ministerio del Interior y con el Congreso de la República, la nueva ley incluyera un buen porcentaje de propuestas formuladas por diferentes organiza-ciones a lo largo y ancho del país. La nueva ley introdujo temas importantes como la rendición de cuentas y el control social, la financiación de la participación ciudadana, los nuevos diseños institucionales, el presupuesto participativo y la consideración de la participación como un derecho.

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3. Los pasos de un proceso de incidencia

Son cinco los principales pasos de cualquier proceso de incidencia: deliberar, definir, construir, actuar y evaluar. A continuación se define cada uno de los pasos y se analizan sus principales componentes.

Paso 1: Deliberar

La deliberación es un proceso de argumentación en el que diferentes actores intercambian ideas, propuestas y argu-mentos en torno a un problema, sus causas y sus consecuen-cias, y exponen soluciones alternativas. Es una actividad con un alto componente de racionalidad, en el sentido de que los diferentes actores deben dar los argumentos en los que se basan sus opiniones y que las respaldan, de manera que el intercambio de opiniones y de su respectiva susten-tación pueda contribuir a la construcción de acuerdos.

La siguiente gráfica presenta la metodología y los ins-trumentos para deliberar:

Lo primero es definir las líneas de incidencia, es decir, los ámbitos sobre los cuales se pretende ejercer influen-cia desde la sociedad civil. Para ese efecto se utilizan las técnicas de priorización, es decir, de identificación de los principales temas sobre los cuales girará la acción de incidencia. La técnica más utilizada es la matriz de priorización, tal y como se presenta a continuación:

En las filas están los temas que van a ser priorizados. En las columnas de la matriz se ubican los criterios que van a ser empleados para realizar la priorización. En este caso han sido identificadas tres líneas de incidencia y cuatro criterios. Estos últimos son: cobertura de la población beneficiaria de la decisión; urgencia de la decisión; dificultad para incidir e importancia del tema en el plan de desarrollo.

El ejercicio debe ser llevado a cabo por el grupo de inci-dencia. Cada una de las personas del grupo asigna valores a cada línea de incidencia teniendo en cuenta cada uno de los criterios. Se acuerda entre todos la calificación y luego se suman los valores horizontalmente. El total determina qué línea de incidencia es la prioritaria. En el ejemplo de la matriz la línea es la de conflictos en las instituciones educativas.

Una vez priorizada la línea de incidencia (el problema), es necesario analizarla, examinar sus causas y sus consecuen-cias. Para ese efecto se utiliza el árbol del problema, una conocida técnica que permite establecer las causas y sus relaciones, así como las consecuencias del problema.

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Finalmente, la deliberación culmina con la elaboración del mapa de actores. Este permite reconocer los actores involucrados en el proceso de incidencia, en particular los agentes públicos sobre los cuales recaerá la acción del grupo de incidencia. Mediante el mapa de actores se busca examinar sus principales características: inte-reses, formas de relación entre sí, discursos, racionali-dades, temporalidades, capacidades, de qué forma ven a los demás actores y cuál sería el potencial de cada uno para convertirse en aliado. La siguiente matriz resume la caracterización de los actores.

Establecidas las causas y sus consecuencias, es necesario visualizar las soluciones. Para ello, es necesario elaborar el vector de soluciones. Este es un listado de soluciones posibles, entre las cuales es necesario seleccionar las me-jores bien sea porque ataca las principales causas, bien porque su ejecución es viable, bien porque el beneficio es mayor para los afectados por el problema, o por una combinación de estos y otros rasgos.

Matriz de identificación y de caracterización de actores

Actores Intereses Roles Recursos Racionalidad TemporalidadVisión del problema

Alcalde

Concejales

Personero

Comunidadeducativa

Gobiernodepartamental

Gobiernonacional

Otro

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Identificados y caracterizados los actores, se puede construir una matriz de relaciones entre ellos, la cual ayuda a definir cuáles son aliados y cuáles son poten-ciales adversarios en el proceso de incidencia, o cuáles son actores que no deben ser tenidos en cuenta en el mo-mento de actuar. En el siguiente ejemplo, sobre asuntos de conflicto escolar, se elaboró la siguiente matriz:

Matriz de relaciones entre los actores

Actores Padres Directivos Profesores Estudiantes Alcalde

Padres de familia 0 X + X + X

Directivos X + 0 X - X - X

Profesores X + X - 0 X -

Estudiantes X X - X - 0

Alcalde X 0

“X” significa que hay elación; “0” significa que no la hay; y casilla vacía, que los dos actores son entre sí indiferentes para el efecto de la incidencia. El signo positivo significa relación de coordinación (sinergia) y el signo negativo potencialidad de conflicto.

Paso 2 - Definir

En este paso el grupo de incidencia realiza un conjunto de acciones destinadas a tomar decisiones sobre conteni-dos, alianzas y cursos de acción posibles para emprender la tarea de incidencia. Tres son los componentes de este paso: la búsqueda de soluciones, la definición de aliados y la identificación de los interlocutores. Las soluciones deben ser convertidas en propuestas de incidencia; los aliados deben resultar del análisis del mapa de actores; y los interlocutores forman parte de los agentes públicos (es-tatales y no estatales) encargados de la toma de decisiones.

Las soluciones deben ser organizadas en la secuencia que indica el gráfico siguiente:

La definición de los aliados implica tres mo-mentos: primero, analizar el mapa de actores y la información contenida en él para saber cuáles de ellos pueden convertirse en alia-dos, según el tipo de sinergias que pueden establecerse con cada uno de ellos. Segundo, analizar el papel que cada uno de los aliados puede desempeñar en la formulación y la presentación de la iniciativa. Finalmente, tomar contacto con ellos, presentarles la pro-puesta de acción y acordar la ruta de acción que se pondrá en marcha.

Por último, la identificación de los interlocutores implica tres tareas: primero, precisar cuáles de los agentes públicos tienen relación con el tema y, entre ellos, cuáles toman la decisión final sobre el asunto específico que motiva la ac-ción de incidencia. Segundo, examinar qué tan abiertos son a la participación de la ciudadanía en los asuntos pú-blicos. Finalmente, definir la estrategia para tomar contacto con ellos y presentarles la ini-ciativa. El siguiente gráfico resume esa secuencia:

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Paso 3 - Construir

Este paso tiene que ver con el diseño de la agenda de trabajo para la incidencia. Toma los resultados de los componentes anteriores y señala la ruta que hay que seguir para contactar a los interlocutores (encargados de la toma de decisiones) y desarrollar la actividad prevista para coronar con éxito el proceso. Los siguientes cuatro componentes están involucrados en este paso:

El plan de incidencia es el conjunto integrado y co-herente de propuestas de acción que apuntan al logro de metas de incidencia específicas, cuya realización permite el logro de un objetivo, en este caso, el objetivo de influir en la gestión pública. El plan es una matriz como la que se expone a continuación:

Objetivo Actividades Metas Encargados $ (miles) Material Tiempo

Lograr que la Alcaldía fortalezca la capacidad de la comunidad educativa para el manejo de conflictos

· Definir la estrategia de relación con el alcalde· Definir actividades de formación· Contactar al Alcalde y funcionarios concernidos

· Una estrategia definida· Plan de formación· Contacto con Alcalde

· Rector y profesores· Comunidad educativa· Profesores y Directivos

· 500· 1.000· 0

· Fotocopias· Salón· Videobeam· Salón· Citas telefónicas

· Marzo· Marzo a mayo· Junio

La matriz incluye una serie de aspectos que deben ser tenidos en la formulación del plan de incidencia: el ob-jetivo que se persigue con la acción; las actividades que es preciso realizar para alcanzar ese objetivo; las metas de incidencia relacionadas con las diferentes actividades; los encargados de realizar cada una de las actividades, el costo de esas actividades; el material necesario; y los momentos en los que se serán llevadas a cabo cada una de las actividades.

Definido el plan de incidencia, es preciso formular la ruta que va a permitir llegar a los agentes encargados de la toma de deci-siones. Ello implica, en primer lugar, ubica el tema de incidencia en la estructura administrativa del Estado (nacional, departamental o municipal, según el caso). Ello delimita un primer escenario de acercamiento para el grupo de incidencia y define igualmente el

área del plan de desarrollo que se verá afectada por la acción del grupo.

Dentro de esas estructuras administrativas es imperati-vo identificar a las personas más directamente relacio-nadas con el tema de incidencia, pues, más allá de las

estructuras administrativas, quienes las manejan son la clave de la incidencia en lo público. Y, finalmente, entre esas personas es necesario visualizar cuál es el tomador de la decisión que nos interesa contactar y comenzar a definir cómo llegar a él, cómo ganar la confianza de esa persona y cuáles serían los obstáculos que habría que superar para entablar la relación.

¿Cómo definir la estrategia de incidencia? Una estrate-gia es una ruta de acción que ha de seguirse para obtener un objetivo. Comprende los pasos que se detallan en el gráfico siguiente:

La meta se refiere al resultado de la incidencia. Por ejemplo, lograr que en el Plan Operativo Anual de Inversión (POAI) del municipio se incluya una partida para capacitar a los miembros de una comunidad edu-

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cativa en procesamiento de conflictos. Para alcanzar esa meta, es necesario definir un conjunto de acciones ordenadas en el tiempo (ruta crítica): conversar con el encargado, sustentar la propuesta ante él, movilizar a la ciudadanía para motivar al agente público, estable-cer un calendario de reuniones para la negociación, negociar.

Esa secuencia de acciones implica esfuerzos, recursos, coordinación y responsables. Según lo acordado en el plan de acción, se debe construir un cronograma que defina los plazos previstos para cada acción, el cual servirá de base para realizar el monitoreo de la acción de incidencia. El plan de monitoreo es el instrumento que el grupo de incidencia debe formular para hacer seguimiento al desarrollo de las acciones previstas e in-troducir los correctivos correspondientes en la secuencia de acciones o, incluso, en las metas.

Este paso concluye con el análisis de fortalezas y debilidades, amenazas y oportunidades del grupo de incidencia para llevar a cabo su plan de incidencia. El instrumento que se utiliza es la matriz DOFA:

Paso 4 – Actuar

Este es el paso en el que se pone en marcha el plan de incidencia. Comprende cuatro componentes:

La revisión de acciones ayuda a ratificar las decisiones tomadas en el plan de incidencia y en el paso anterior (Construir) con el fin de fortalecer la confianza del grupo de incidencia en su plan. Luego viene la progra-mación concreta de acciones, es decir, verificar cuál es la primera acción, cuáles le siguen, teniendo en cuenta los tiempos señalados en el cronograma. El tercer com-ponente es el de la definición de recursos. Esta fase es importante pues determina la viabilidad de las acciones. Una acción sin recursos corre el riesgo de fracasar o de desarrollarse más lentamente, lo cual puede retrasar el cronograma. Es preciso identificar las fuentes de los recursos y confirmarlas antes de entrar al momento de la acción. Este último no es otro que la puesta en marcha del plan de incidencia.

Paso 5 – Evaluar

Todo plan de incidencia debe contar con un sistema de monitoreo y evaluación de la acción. Dicho sistema ayuda a identificar errores en el curso de la acción para corregirlos (monitoreo) y a examinar el resultado final de la iniciativa (evaluación) con el fin de derivar lec-ciones que puedan ser aplicadas en futuras ocasiones.

El sistema de monitoreo y evaluación debe construirse en torno a tres conceptos claves, ligados a la noción de gestión pública, analizada en el primer apartado de esta Unidad: eficiencia, eficacia y efectividad.

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El sistema de monitoreo y evaluación debe responder las siguientes preguntas:

a. ¿A qué aspectos del plan de incidencia debemos hacer seguimiento y evaluación?

b.¿En qué momentos debemos realizar el monitoreo del plan?

c. ¿Qué instrumentos vamos a utilizar para el monitoreo y la evaluación?

d. ¿Quiénes son los responsables de llevar a cabo las tareas de monitoreo y evaluación?

e. ¿Cuáles son los costos asociados a las tareas de mo-nitoreo y evaluación?

f. ¿Qué debo hacer con los productos arrojados por el sistema?

Los cinco pasos que acabamos de analizar en detalle (deliberar, definir, construir, actuar y evaluar) son imprescindibles en cualquier proceso de incidencia en los asuntos públicos. No deben ser, sin embargo, una camisa de fuerza. Es preciso adaptarlos a las diferentes circunstancias de tiempo, lugar y cultura. No todos los procesos sociales ocurren de manera similar en regiones diferentes o en culturas diversas. Por eso, el grupo de incidencia y sus líderes deben tener la suficiente capacidad para ir acomodando el modelo a las características propias del entorno en el que se pretende llevar a cabo el proceso de incidencia.

El sistema dependerá en parte de los interlocutores, es decir, de los agentes públicos sobre cuyas decisiones pretendemos influir. Si son abiertos a la participación y al diálogo con la ciudadanía, el proceso puede ser fluido y eficaz. Si no, el grupo de incidencia deberá encontrar las estrategia que permita paulatinamente convencer a los interlocutores de que el diálogo es necesario en cualquier sistema democrático para bien del conjunto de la sociedad.

Así, las palabas claves de todo sistema de incidencia es FLEXIBILIDAD Y COOPERACIÓN.


De acuerdo con los conocimientos adquiridos en esta unidad, defina cuáles son los factores en favor y en con-tra de un proceso de incidencia en su municipio. Con base en ese análisis, señale cuáles serían las medidas para superar los factores en contra.

Factores a favor y en contra de la incidencia en el municipio

Factores a favor Factores en contra

¿Cómo superar los factores en contra?

Responda y ref lexioneLea atentamente y responda las siguientes preguntas:

¿Cuáles serían campos o líneas de incidencia que podrían inten-tarse en su municipio?

¿Cuáles serían posibles aliados para llevar a cabo esa iniciativa en su municipio?

¿Cree usted que las autoridades públicas de su municipio estarían dispuestas a aceptar el diálogo con la ciudadanía para que ésta incida en las decisiones públicas?

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Verdadero o FalsoLea las frases y conteste si son verdaderas o falsas:

6. La incidencia política es una forma de participar en los asuntos públicos


7. Es importante actuar antes de construir Verdadero ( ) Falso (X)

8. El seguimiento y la evaluación son la misma actividadVerdadero ( ) Falso (X)

9. Las amenazas al plan de incidencia son factores externos que pueden hacerlo fracasar

Verdadero ( X ) Falso ( )10. El árbol del problema permite encontrar las mejores soluciones


6. Síntesis o resumenLos procesos de incidencia son acciones de personas y/o grupos encaminadas a influir en las decisiones públicas en función de intereses específicos del grupo de inci-dencia. La incidencia no es una acción espontánea, no planificada. Por el contrario, implica desarrollar algu-nos pasos: deliberar, definir, construir, actuar y evaluar.

La deliberación busca definir los campos de incidencia, así como el mapa de actores que servirá para identificar aliados y adversarios. La definición ayuda a decidir las mejores soluciones para formular la propuesta de inci-dencia. El tercer paso, construir, tiene como propósito formular el plan de incidencia, base para la acción y, posteriormente, para el seguimiento y la evaluación.

Aunque es un proceso fuertemente planificado, las acciones de incidencia deben incorporar un criterio de flexibilidad por parte del grupo de incidencia, con el fin de adaptarlas a las particulares características del lugar en el que se desarrolla la iniciativa.

7. Referencias y recursosForo Nacional por Colombia, Metodología para la construc-

ción de una agenda para la incidencia en política pública para personas con discapacidad, mimeo, Bogotá, 2009.

Velásquez, Fabio, “La descentralización en el nuevo plan nacional de desarrollo 2011-2015: un ejercicio de inci-dencia”, Red Rinde – Foro Nacional por Colombia, 2011.

8. Glosario

Incidencia: Influencia en las decisiones públicas.

Árbol del problema: Técnica que permite identificar problemas, causas, relaciones entre las causa y conse-cuencias.

Vector de soluciones: Listado de soluciones a las causas de un problema.

Plan de Incidencia: Conjunto de acciones que debe em-prender el grupo de incidencia para obtener el resultado deseado (influir en una decisión pública).

Matriz DOFA: Matriz que permite identificar las fortalezas y debilidades de un grupo, así como las ame-nazas y las oportunidades que brinda el entorno para poner en marcha el plan de incidencia.

Seguimiento: Acciones para monitorear el desarrollo de las acciones incluidas en el plan de acción e introducir los correctivos necesarios.

Evaluación: Acciones encaminadas a valorar los resul-tados de la acción de incidencia.

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