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SG/REG.EH.SIEH/XVII/dt 2

18 de julio de 2008 8.46.63

DECIMO SÉPTIMA REUNIÓN DE EXPERTOS GUBERNAMENTALES EN ENCUESTAS A HOGARES- DESIGUALDAD Y EXCLUSIÓN SOCIAL XIV REUNIÓN DE EXPERTOS GUBERNAMENTALES EN ENCUESTAS A HOGARES DEL PROYECTO ANDESTAD 5-7 de agosto 2008 Lima – Perú

MATERIAL BIBLIOGRÁFICO DE CONSULTA XVII REUNION DE EXPERTOS GUBERNAMENTALES EN ENCUESTAS A

HOGARES XIV REUNIÓN GRUPO DE TRABAJO 12- ANDESTAD

POBREZA: DESIGUALDAD Y EXCLUSIÓN SOCIAL

1. Indicadores de exclusión social en la sociedad del conocimiento, Esther Raya Diez - Laura Merino Rodeiro

2. Desigualdad social, diversidad cultural y educación, Francesc Carbonell 3. Desigualdad y exclusión social en las sociedades tecnológicas, José Félix Tezanos 4. De la tecnología y otros demonios: exclusión social, brecha digital y retos educativos,

María Paz Prendes Espinosa - Linda Castañeda Quintero 5. La cohesión social en América Latina y el Caribe: Análisis, acción y coordinación, Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) 6. La cohesión social en los países desarrollados: conceptos e indicadores, Comisión

Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

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Indicadores de exclusión social en la sociedad del conocimiento

La comunicación que presentamos tiene por objeto de estudio el análisis de la exclusión social en las sociedades tecnológicas avanzadas y concretamente delimitar la sensibilidad de los indicadores utilizados para medir la exclusión social en su doble vertiente, de brecha digital por un lado, y desigualdad social por otro. Este es un aspecto poco estudiado en su relación con la sociedad del conocimiento. La mayor parte de los estudios se centran en una de las dos dimensiones, o bien la brecha digital como consecuencia del avance de las nuevas tecnológicas de la información, y en este caso, no se realizan diferenciaciones entre la población excluida de las nuevas tecnologías, tomándola como un todo homogéneo; o bien se analiza los problemas sociales de las personas en situación desfavorecida o de exclusión social, sin considerar de forma específica el ámbito de las nuevas tecnologías o la brecha digital como indicador de exclusión.

El objetivo del grupo de trabajo en el que presentamos nuestra comunicación consiste en la reflexión sobre los indicadores a emplear para medir el avance de los diversos países, regiones y/o colectivos en lo referente a la Sociedad del Conocimiento. Se nos pregunta ¿Qué indicadores son más adecuados para aproximar la Brecha Digital, es decir, las disparidades entre territorios y/o colectivos? Paradójicamente, en la Sociedad del Conocimiento nos encontramos con la necesidad de mayor conocimiento para abordarla, desde un punto de vista analítico, pero también, desde una perspectiva política, para corregir sus disparidades. Nuestra comunicación, trata de llamar la atención sobre la necesidad de profundizar en la construcción de indicadores que nos permitan conocer este tipo de sociedad, desde una de las disfunciones del sistema, como es la aparición de la exclusión social en sociedades tecnológicas avanzadas y postindustriales. Pero también en la necesidad de depurar indicadores que aproximándose a la medición de la brecha digital, no nublen la visión de la existencia de sectores de población que también se encuentran excluidos digitalmente, –como una parte importante de la población no excluida socialmente–, pero que su exclusión "digital" presenta unos rasgos específicos debido a su posición social desfavorecida. Esta cuestión es de suma importancia, no sólo desde la perspectiva teórica sino sobre todo desde la práctica, y en particular en relación con la aplicación de políticas para combatir la brecha digital. Si el objetivo de reducción es genérico, es decir, dirigido al conjunto de la población, ello supone un riesgo de incremento de la distancia social entre quienes están en situación de exclusión social además de digital.

El trabajo que presentamos forma parte de un proyecto de investigación titulado Indicadores de Medición de los Procesos de Exclusión – Incorporación Social, financiado por la Universidad del País Vasco (UPV0018.160-H-15427/2003) que estamos desarrollando en la Escuela Universitaria de Trabajo Social por profesoras provenientes de la Sociología, la Antropología y el Trabajo Social. El objetivo de la investigación es establecer un sistema de indicadores operativos para la medición de la exclusión social atendiendo a su multidimensionalidad e

intensidad, en los diferentes ámbitos vitales como son empleo, educación, vivienda, ingresos económicos, salud, relaciones sociales y participación social. Así mismo, hemos considerado necesario incluir indicadores relacionados con el tema que nos ocupa, como es la brecha digital. Si bien, este aspecto no es tenido en cuenta de forma explícita en los diferentes estudios realizados hasta el momento.

Hemos estructurado la comunicación en tres apartados, en el primero hacemos una aproximación al concepto de exclusión social y su vinculación con la sociedad de la información. En el segundo realizamos una aproximación al concepto de brecha digital y a los indicadores utilizados para su estudio y en el tercer apartado proponemos a modo tentativo, para su debate, una serie de consideraciones en torno a la relación entre brecha digital y exclusión social, así como una serie de indicadores que consideramos sensibles para medir el concepto de brecha digital en personas en situación o riesgo de exclusión.

Exclusión social en la sociedad de la información

En los años setenta y ochenta los pensadores sociales publicaron diferentes trabajos sobre las transformaciones que comenzaban a emerger en la sociedad (Touraine 1969; Bell, 1976; Giddens, 1979; Gorz, 1980; Castells, 1986). Desde una perspectiva comparativa la evolución de las sociedades muestra los cambios acaecidos en términos de organización social. En el cuadro 4 aparece esquematizado el cambio social según la clasificación realizada por Daniel Bell.

Cuadro 1: Evolución del Cambio Social

En cada etapa, la organización social se establece en torno a los recursos básicos para el desarrollo económico y social. En las etapas preindustrial e industrial el proyecto de sociedad se centraba en un juego de personas para tratar de

dominar el medio natural o artificial; en la postindustrial, de un «juego entre personas» bajo el predominio de las tecnologías para la información. Como consecuencia de ello, la estratificación social y ocupacional se ha modificado significativamente, siendo afectada por el acceso diferencial a los conocimientos tanto profesionales como científicos y técnicos. El capitalismo avanzado necesita una mano de obra cualificada donde el saber se impone al hacer (Drucker, 1993).

La globalización de la economía y la transnacionalización de la producción, en los sectores industrial y de telecomunicación también ha supuesto cambios significativos en la composición del mercado laboral mundial. La economía globalizada y tecnificada requiere una mano de obra cualificada, adaptable a entornos cambiantes y flexible en las condiciones de contratación, que debe ser competitiva en el mercado mundial. En este contexto, la elaboración de procesos productivos rutinarios se externalizan a favor de países subdesarrollados, con menor nivel de vida y menores salarios. Ello ha impulsado la introducción de reformas en los sistemas productivos de los países desarrollados justificadas con la promesa de crear empleo. Así, el empresariado, en las décadas de los años ochenta y noventa ha reclamado reducción de la presión fiscal y flexibilidad en la contratación y despido de los trabajadores (OCDE, 1985). Sustentándose en la competitividad de las empresas se han puesto en marcha medidas de flexibilización del mercado laboral y desregulación de la protección social, a pesar de sus consecuencias para la consolidación de la ciudadanía social (Navarro, 1995; Fitoussi, 1997; Castel, 1997; Alonso, 1998; Esteve, 1998). Desde esta perspectiva, se puede afirmar que la economía informacional es potencialmente excluyente, articulándose la distinción entre «productores» y «superfluos» (Castells, 1996). Con ello, se ha evidenciado que orientarse por principios de rentabilidad mercantil conlleva a estructuras sociales vulnerables, donde una parte de la población se ubica en situación o riesgo de exclusión, lo cual repercute negativamente en el desarrollo económico de estos países, puesto que la sociedad de la información necesita una mano de obra altamente cualificada y capacitada para competir en el mercado mundial (Anisi, 1996; Esteve, 1997; Riach, 1997).

En términos generales, las sociedades postindustriales de los noventa han experimentando una serie de rasgos comunes que pueden sintentizarse en: revolución del sistema productivo como consecuencia de la aplicación de las nuevas tecnologías; reorganización internacional del trabajo; protagonismo del sector servicios y consiguiente pérdida hegemónica del industrial; mejoras de las condiciones de vida de la población, particularmente en el acceso a la cultura y educación, en los niveles de ingresos y gastos; Además, se aprecia una tendencia hacia la dualización social.

Las consecuencias sociales derivadas del mercado laboral postindustrial muestran la reducción de la población activa ocupada en la industria y pérdida de integración de la conciencia de clase; aumento del paro, o de las situaciones de no trabajo, con tendencia hacia una mayor proporción de parados de "caracterización sociológica homogénea", es decir, jóvenes, mujeres, personas con bajo nivel de instrucción, etc.; tendencia a la bipolarización de los niveles prácticos de cualificación necesarios para el funcionamiento del sistema productivo: un segmento de trabajos altamente cualificados (los que inventan ,

programan, desarrollan y aplican tecnología) y otro segmento mayor compuesto por quienes cubren tareas de mantenimiento, con un nivel de cualificación bajo; tendencia "desasistencializadora" a corto plazo, como consecuencia del aumento de las cargas sociales y de las políticas de reducción de los gastos públicos. El riesgo de progresivo deterioro de los grupos afectados, su posición marginal en el mercado y su bajo nivel de cobertura sindical, da lugar al surgimiento de "nuevas infraclases sociales" (Tezanos, 1994).

La estructura social postindustrial contiene una fuerte dualización social, como puede verse representado en el gráfico 1. Este fenómeno muestra el conflicto entre quienes tienen oportunidades sociales frente a quienes su vida se ha convertido en una lucha diaria por la supervivencia; entre quienes tienen el trabajo asegurado y las protecciones asociadas al mismo y quienes deben aceptar la flexibilidad o el desempleo como forma de vida (Funes, 1996:131).

Por un lado, existe un sector donde se integran las clases medias y quienes han experimentado una movilidad ascendente, derivada de su ocupación como profesionales cualificados, que configuran la "mayoría satisfecha" (Galbraith, 1997) o "mayoría social pro-sistema" (Tezanos, 1994). A este grupo de población pertenecen quienes participan de manera estable en las relaciones de intercambio socioeconómico, tanto en el ámbito laboral como de consumo. Es la sociedad de quienes están integrados en el sistema porque forman parte del mismo.

Gráfico 3: Evolución de los perfiles de Estratificación en las sociedades industrializadas

La composición de las infraclases se deriva de la lógica del mercado que deja fuera del núcleo de oportunidades y, por tanto, poder, prestigio e influencia, a

quien no necesita. El problema de las infraclases es el de su marginación del sistema como tal, su exclusión de la propia lógica de las relaciones económicas ordinarias. A esta situación se puede llegar por el origen social (minorías étnicas, extranjeros sin papeles); también por razones de movilidad social descendente como desempleo o edad (prejubilados, jóvenes y mujeres con pocas oportunidades de empleo, etc.). Se trata de una dualidad de carácter social que tiene una raíz estructural enmarcada en la evolución del sistema de producción. Será especialmente acusada durante la fase de transición del viejo sistema de producción industrial, intensivo en mano de obra, hacia el nuevo modelo postindustrial, intensivo en nuevas tecnologías.

La exclusión como problema social comenzó a visualizarse a final de la década de los ochenta; en los noventa aparecieron las primeras preocupaciones políticas sobre el fenómeno. La recuperación económica posterior a la crisis de los setenta evidenció la existencia de personas cuyas condiciones de vida no mejoraban por más que la economía creciera, estos eran los "excluidos del sistema". Además, la exclusión social no sólo designaba el incremento del desempleo a largo plazo y recurrente, sino también la creciente inestabilidad de los vínculos sociales (Castel, 1992; Xiberras, 1993; Aguilar y otros, 1995; Navarro y Luque, 1996; Tezanos, 1998). Desde aquí se ponía de manifiesto la precariedad económica y también de la relación de sociabilidad, elemento indispensable para la cohesión social.

El término de exclusión social, en su acepción sociológica actual, denota una manera de estar en la sociedad, explicitando la relación social del sujeto con el resto de la sociedad. Dicha relación no viene definida por lo que el sujeto es (identidad) sino por lo que carece, por lo que ha perdido. Así, la situación de exclusión tiende a ser definida por aquello de lo que se está excluido, esto es, el nivel de vida y los derechos sociales propios de la sociedad de pertenencia. Por su parte, la exclusión social pone de manifiesto la relación de desigualdad entre el sujeto y el resto de la sociedad, derivada de la carencia de determinados derechos sociales, particularmente los relacionados con la protección de los riesgos y la inseguridad, lo que induce al sujeto a vivir al día o a sobrevivir en los márgenes de la sociedad. Esta exclusión es especialmente patente en relación a la educación.

La exclusión de la educación en la sociedad postindustrial infraposiciona a quienes no tienen una cualificación rentable para el mercado de trabajo. En el contexto del capitalismo avanzado la educación es la llave para el acceso tanto al empleo como a la propiedad; además, en la sociedad de la información y del saber es un mecanismo fuerte de integración (Bell, 1976; Drucker, 1993; Castells, 1997). El acceso a los conocimientos científicos y técnicos se ha convertido en un criterio de diferenciación social.

La exclusión de la educación aparece con mayor frecuencia entre los sectores sociales desfavorecidos, en estos casos el papel jugado por la familia en cuanto agencia de socialización es fundamental. Diversos estudios han puesto de manifiesto la interiorización de logro diferencial según la clase social de procedencia. (1)

La exclusión de la educación, entendida como cualificación también se produce por otros mecanismos. Si la cualificación profesional se ha constituido en una condición necesaria, aunque no suficiente para el acceso al empleo, resulta que en una proporción muy amplia de los cursos de formación profesional no reglada dirigidos a desempleados exigen una titulación mínima de Graduado Escolar. Si se recuerda que el fracaso escolar es más preeminente entre la población excluida, se verá fácilmente que también son excluidos de «los programas de formación dirigidos a las personas desfavorecidas». (2) Una situación similar ocurre con las políticas de inclusión social y los indicadores de mediciación de la Brecha digital, como veremos en el siguiente apartado.

Brecha digital: indicadores de medición

La sociedad actual se caracteriza por el término red, que se define por "el conjunto de nodos interconectados. [...] Lo que un nodo es depende del tipo de redes a que nos refiramos" (Castells, Manuel, 2001: 550). Las redes son estructuras abiertas que se expanden sin límites integrando nuevos nodos que comparten los mismos códigos de comunicación, por lo que cabe considerar la estructura social basada en las redes como dinámica y abierta a todo tipo de innovaciones. La nueva estructura de la sociedad red está compuesta por redes de producción, poder y experiencia que construyen la cultura de la virtualidad en los flujos globales que trascienden en el espacio y en el tiempo, aunque no debemos pasar por alto que esta sociedad no está libre de contradicciones, conflictos y desafíos sociales. Esta red representa un cambio cualitativo en la experiencia humana. La información pasa a considerarse como un factor clave para la organización social, desatando una serie de consecuencias en las relaciones de clases, de tal manera que el nuevo sistema de clases se caracteriza por la tendencia a aumentar la desigualdad y la polarización social.

La implementación de las redes que sustenta la sociedad de la información se está realizando de modo global pero desigual debido a que se parte de realidades sociales y económicas diferentes, por lo tanto la posición relativa de cada país y región en el orden económico internacional y las desigualdades que esto genera afecta a los ciudadanos de cada sociedad concreta; por ende, las zonas más ricas y mas desarrollados serán las receptoras naturales de la información, mejorando su posición relativa, mientras en las menos ricas ocurrirá el proceso contrario. Este fenómeno se ha comenzado a denominar como brecha digital, de tal forma que aumenta la distancia entre los países ricos y los países pobres en todo el planeta, además de incrementar la distancia entre las diferentes capas sociales, dentro de cada país.

Al hablar de brecha digital estamos haciendo referencia a la "fuerte desigualdad que surge en las sociedades por la diferencia entre los que acceden a las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) e incorporan su uso en la vida cotidiana, y aquellos que no pueden o no saben acceder" (Ballestero, F., 2003: 1). Esta nueva forma de desigualdad que se está gestando en la sociedad actual puede acabar generando un agravamiento de la exclusión social de ciertos sectores de la población, de tal manera que esta puede afectar a los diferentes géneros, edades, idiomas, nivel de ingresos, nivel educacional, etc, además de producirse entre los diferentes países. Con ello se profundiza e incrementa las situaciones pobreza, subdesarrollo, exclusión social de los

colectivos sociales más vulnerables y desfavorecidos, tales como los inmigrantes, lo pobres, los jóvenes, las mujeres con un bajo nivel educativo, las barriadas populares, las zonas rurales...

Hemos realizado una revisión de los indicadores utilizados en catorce estudios recientes sobre brecha digital y sociedad del conocimiento, con el fin de explorar las dimensiones de interés para integrarlas en el análisis de la exclusión social en relación a este aspecto, bien como ámbito vital específico, bien vinculado a otros como la educación o el empleo. Los indicadores utilizados para medir la brecha digital combinan las dimensiones de acceso a la red, equipamiento y conocimientos.

Para acceder a la red resulta imprescindible disponer de una serie de infraestructuras que nos permitan conectarnos, tales como las redes telefónicas, que son las más comunes en la actualidad, o la fibra óptica, es decir, el cable, que permite un acceso más rápido y más efectivo a través de la banda ancha, y que paulatinamente va sustituyendo al antiguo sistema de redes telefónicas existentes, además de otros sistemas como el satélite o analógicos, que son más complejos y en muchas ocasiones limitados a usos gubernamentales, por lo que no son accesibles a todos los usuarios. Añadido a la necesidad de disponer de una serie de infraestructuras, resulta igualmente fundamental el poseer un equipo informático, PC o hardware, indispensable para poder conectarse a Internet; ambas condiciones son imprescindibles a la hora de acceder a las tecnologías de la información, si estas dos condiciones no se cumplen nos encontraremos totalmente desenchufados de la red.

Algunos ejemplos de indicadores que hacen referencia al tema de las infraestructuras son:

o porcentaje de población que dispone de acceso al teléfono o porcentaje de teléfonos fijos por cada 100 habitantes o porcentaje de líneas telefónicas por nación o porcentaje de usuarios de telefonía móvil por cada nación o porcentaje de hogares con televisión por cable o …

El acceso a Internet se puede realizar desde diferentes lugares, desde el trabajo, el propio hogar, los lugares de ocio, tales como ciber-cafés, locutorios; los centros de estudios, colegios, universidades e incluso desde centros públicos, habilitados por las propias instituciones con la finalidad de acercar a todos ciudadanos la posibilidad de acceder a las nuevas tecnologías. Los indicadores comúnmente utilizados reflejan la disponibilidad en el acceso a internet. Algunos ejemplos de indicadores son:

o Porcentaje de centros escolares (públicos – privados) con acceso a internet

o Número de PCs por cada 100 alumnos en centros escolares (públicos – privados)

o Porcentaje de centros de enseñanza en los que los alumnos tienen acceso continuo a la red

o Número de ordenadores por persona y país

o Porcentaje de personas que carecen de PC. o Número de hogares con PC por comunidades autónomas o Número de usuarios de Internet por comunidades autónomas o Porcentaje de familias que carecen de ordenador en cada vivienda o Porcentaje de personas que han acudido a las aulas de acceso libre

a internet o Personas que acceden a internet en casa, en el trabajo o en lugares

de ocio o Número de familias con hijos con acceso a internet según lugar de

residencia en zona rural o en zona urbana

Un tercer grupo de indicadores está relacionado con el nivel de conocimientos de la población para acceder a las tecnologías de la información. El nivel de estudios está directamente relacionado con la edad de los usuarios y a la vez con el tipo de uso que se hace de la red. En la actualidad, cada vez son más jóvenes las personas que se conectan a la red, siendo éstos los que, a su vez, tienen más conocimientos del uso de la misma, debido en gran medida a que han nacido en la era de las comunicaciones y estás han estado presentes en sus vidas desde su nacimiento. Además de los jóvenes, existe un sector de la población que, como consecuencia de su trabajo y de la propia competitividad del mercado laboral, se han ido reciclando y realizando una formación continua que les permite acceder sin ningún tipo de problema a Internet, e incluso se ha dado la posibilidad de que se haya convertido en la herramienta central de su propio trabajo. Las mujeres son uno de los sectores de la población en el cual se ha observado un incremento en el uso de las nuevas tecnologías debido, en gran medida, a su incorporación masiva al mercado laboral y al alto grado de preparación. Algunos indicadores sobre esta dimensión son los siguientes:

• Porcentaje de personas que se acogen a proyectos para disminuir la alfabetización digital

• Porcentaje de profesores que participan en actividades de formación digital

• Porcentaje de personas con conocmiento básico de las herramientas para acceder a internet

• Nivel educativo de los usuarios de internet • Porcentaje de personas con conocimientos informáticos básicos • Porcentaje de personas que se reciclan para incrementar sus

conocimientos de informática • Porcentaje de usuarios de internet que carecen de estudios

Existe también otro grupo de indicadores que tratan de medir el uso de internet. Puesto que la red se abre a nuevos usos, impensables hace unas décadas, tales como transacciones bancarias, compras on-line, abre la posibilidad a estudiar desde cualquier lugar sin tener que acudir a un centro de manera presencial, realizar consultas médicas, mantener contacto visual y oral con personas que se encuentran a miles de kilómetros en tiempo real, etc. Además de todo esto, está modificando nuestras propias relaciones sociales, ampliándolas o individualizándolas, ambas posturas contrarias, que en esta ocasión no son objeto de nuestro análisis. Algunos ejemplos de estos indicadores son:

• Porcentaje de personas que utilizan habitualmente la red

• Porcentaje de personas que realizan compras on-line • Porcentaje de personas que realizan trasferencias bancarias a través de

internet • Porcentaje de personas que utilizan servicios sanitarios a distancias • Porcentaje de estudiantes que utilizan internet como soporte de estudio • Porcentaje de personas que utilizan los monederos electrónicos como

forma habitual de pago • Número de estudiantes que realizan estudios superiores, postgrado on-

line.

Además de todos estos indicadores algunos estudios realizados también tienen en cuenta la distribución sociodemográfica de la población usuaria de la red, estableciendo parámetros en función de los grupos de edad, el sexo, el nivel de estudio y el ámbito de residencia, principalmente.

Brecha digital y exclusión social

Como se ha señalado anteriormente el estudio de ambos conceptos suele realizarse de forma independiente, sin embargo, el avance de la sociedad del conocimiento se convierte en un riesgo de incremento de la exclusión social de quienes parten de una infraposición social. Por otro lado, si consideramos la población afectada por la brecha digital como un todo homogéneo se corre el riesgo de derivar el gasto público en reducir la distancia social entre los colectivos "conectados" a internet y los "desconectados" a internet, sin modificar la situación "digital" de la población excluida socialmente El Plan Nacional de Inclusión social considera 2 indicadores para medir la prevención del riesgo de exclusión en el acceso a las nuevas tecnologías: % de centros escolares con acceso a internet, y el número de PC por cada 100 alumnos. ¿En qué medida la mejora de estos indicadores tiene un impacto real en la población en situación excluida?¿Son suficientes para planificar políticas de reducción de la brecha digital en este sector de población? Desde nuestro punto de vista, son necesarios pero insuficientes y por ello, consideramos básico integrar ambos conceptos, o en su caso, generar indicadores precisos que tomen en consideración ambas dimensiones. En los estudios revisados hemos encontrado algunos indicadores que avanzan en esta línea, como ejemplo podemos citar los siguientes:

• Porcentaje de población que posee equipos o programas informáticos obsoletos

• Porcentaje de personas (jóvenes, mujeres y parados de larga duración) con bajo grado de formación que participan en programas de formación de nuevas tecnologías

• Número de trabajadores cuyas condiciones de vida se han degradado respecto a etapas anteriores a pesar del desarrollo tecnológico

• Porcentaje de personas que no pueden acceder a internet por sus minusvalías

Por su parte, la exclusión social desde un punto de vista empírico se tiende a analizar en relación a las carencias en cuanto al empleo, los recursos económicos, la vivienda, la salud, las relaciones personales y el grado de integración social. El estudio de la brecha digital puede integrarse como un ámbito más, de esta manera se podrían realizar aproximaciones de la "exclusión

digital" de este sector de población, a través de la distribución de los indicadores de brecha digital anteriormente citados, esto es, en relación al acceso, equipamiento, conocimientos y usos de internet. También sería posible incorporar en los diferentes ámbitos vitales, indicadores relativos a la brecha digital, como por ejemplo:

En relación al empleo:

• Situación laboral en relación a las nuevas tecnologías • Acceso a internet en el puesto de trabajo

En relación a la vivienda:

• Hogares con PC y acceso a internet • Tipo de acceso a internet en los hogares • Existencia de centros públicos de acceso gratuito en el entorno y uso de

los mismos

En relación a la educación:

• Conocimientos de informáticas a nivel de usuario para acceder a internet • Realización de cursos de alfabetización digital • Acceso a internet y a las tecnologías de la información en centros

escolares • Realización de programas de formación ocupacional a través de las

nuevas tecnologías

En relación a las relaciones personales y la integración social:

• Uso de internet en relación a transacciones, relaciones personales…

En relación a la salud:

• Dificultades físicas, psíquicas o sensoriales para acceder a internet

Para finalizar, a modo de conclusiones o reflexiones queremos señalar que nos encontramos con un ámbito de estudio totalmente novedoso, puesto que ambos componentes son fenómenos recientes, y por tanto, no se encuentran suficientemente asentados en las ciencias sociales; carecemos de modelos claros y de estudios comparados tanto a nivel local como internacional. Además en los análisis se mezclan los niveles micro y macrosociales. Todo ello, no debe ser óbice para obviarlo como hecho social que olvidar los matices de la brecha digital tanto para el conjunto de la población, pero también para determinados sectores de población. Nadie niega que las diferencias entre los diferentes estamentos sociales se está agigantando debido a las nuevas fronteras entre los conectados y los desconectados. Internet tiene un potencial igualador, al romper fronteras espacio temporales, pero al mismo tiempo implica desigualdades en el acceso y en el uso, abogamos por que no ocurra lo mismo en su estudio, como paso previo para corregir las diferencias en su desarrollo. La red abre las puertas a un amplio sector de la población, pero también se las cierra a los más desfavorecidos, ampliando las diferencias entre los distintos colectivos. Aunque

desde las instituciones y diferentes organizaciones se están tomando medidas para la reducción de la exclusión en este nivel éstas resultan insuficientes y no llegan a todo el colectivo implicado.

Las dimensiones e indicadores señalados acerca de la brecha digital nos muestran pautas a tener en cuenta cuando hacemos referencia a la exclusión en el ámbito citado. La exclusión social es un fenómeno multidimensional, por tanto, su análisis debe evitar planteamientos unidireccionales, que induzcan a sesgar el análisis, considerando como excluidos a personas por una única dimensión. Al igual que toda la población desempleada no está excluida socialmente, toda la población excluída digitalmente no está excluída socialmente, ni toda la población excluida socialmente está necesiamente excluida digitalmente. Para realizar una análisis que refleje la realidad social debemos de tener en cuenta todo el conjunto de variables, y para ello, es preciso que avancemos en la construcción integrada de indicadores, que en este caso pasan por la definición y redefinición de la relación entre brecha digital y exclusión social. Esperamos que nuestra comunicación sirva para despertar el interés por este tema y podamos avanzar en la construcción del mismo.

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NOTAS

[1] - Véase Fernández Villanueva, C. (1989) Clase social y valores: la transmisión social de la desigualdad a través de la educación familiar, en Torregrosa, J.R. y Crespo, E. (comp.) "Estudios básicos de psicología social" ed. Hora, Barcelona. informe del Instituto Nacional de Calidad y Evaluación (1999) constatando que existe una diferencia media de 14 puntos entre los resultados de los escolares que proceden de familias sin estudios y los que pertenecen a familias con estudios universitarios.

[2] - Además del requisito de titulación mínimo, también se da otro mecanismo de exclusión en los procesos de selección. Por un lado, en los cursos del Inem se viene aplicando el criterio de incluir a las personas que cobran prestaciones o subsidios de desempleo, así los que nunca han trabajado y por tanto, no cobran del Inem, tienen menos posibilidades de entrar en los dispositivos de formación. Por otro lado, las exigencias de resultados en términos de empleabilidad que recaen en los responsables de los cursos de formación ocupacional conllevan a la aplicación de criterios restrictivos de acceso facilitando la entrada en los programas de cualificación a las personas mejor posicionadas para conseguir un trabajo y dejando fuera a quienes tienen mayores problemas de integración asociados a su desempleo. Sobre este tema véase Raya, E. (1997) La población desfavorecida como eje de las políticas contra la exclusión social, Actas del Simposio "Políticas sociales contra la Exclusión Social", Cáritas, Madrid.

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Esther Raya Diez, Laura Merino Rodeiro

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III. Desigualdad social, diversidad cultural y educación

Francesc Carbonell

Profesor de Pedagogía de la Universidad de Girona y

Director del Máster en Exclusión Social y Diversidad Cultural

100 ■ DESIGUALDAD SOCIAL, DIVERSIDAD CULTURAL Y EDUCACIÓN

Síntesis del contenido

Los importantes cambios tecnológicos y sociales vividos en las

últimas décadas han ocasionado profundas transformaciones en las

sociedades de nuestro entorno. Uno de estos cambios sociales ha sido

la multiplicación de la diversidad cultural de sus componentes, diver-

sidad que, en ocasiones, es usada como legitimación de la exclusión

social que padecen determinados colectivos minorizados, entre ellos,

muchos de los inmigrados que proceden de países empobrecidos de

otros continentes.

El crecimiento del número de los miembros de estos colectivos,

que va a continuar según la opinión de casi todos los expertos, ha

planteado nuevos problemas (al mismo tiempo que ha desenterrado

otros, no tan nuevos, referidos a la exclusión social del colectivo gita-

no), respecto a las relaciones entre educación, exclusión social y diver-

sidad cultural.

A una inicial constatación de que existe una falta de marcos

teóricos consolidados y de modelos de intervención ajustados al aquí

y al ahora, el artículo apunta la necesidad de tomar una cierta dis-

tancia frente a los problemas educativos y sociales que plantea esta

multiculturización y esta exclusión social crecientes en nuestra socie-

dad que nos permita distinguir las causas de las disfunciones de sus

síntomas. Se requiere el discernimiento necesario para que las cuestio-

nes urgentes no nos hagan descuidar las importantes.

En este sentido, el artículo pretende aportar algunas reflexio-

nes sobre algunos puntos básicos, a juicio del autor:

a) El reto educativo más importante no sería conseguir la aceptación

de la diversidad cultural en sí misma, sino como educar las actitu-

des y las convicciones para que no se utilice esta diversidad cultural

como legitimación de la exclusión social. No se trataría de poner el

acento sobre la diversidad y el hipotético enriquecimiento que

supone, sino sobre el hecho de ser iguales en dignidad y derechos.

1. El estado de la cuestión

Uno de los documentos más importantes de estos últimos años, por lo

que se refiere al análisis del hecho educativo y más específicamente todavía a

sus expectativas de futuro, es el llamado «Informe Delors». Realizado para la

UNESCO por la Comisión Internacional sobre Educación para el Siglo XXI, este

informe plantea los retos y las prioridades a tener en cuenta en el nuevo siglo.

Utilizando un afortunado símil arquitectónico, se afirma en él que los cuatro

pilares sobre los cuales debe fundamentarse la educación del siglo próximo

101LA INMIGRACIÓN EXTRANJERA EN ESPAÑA. LOS RETOS EDUCATIVOS ■

b) Se hace indispensable una implicación de toda la comunidad edu-

cativa y la voluntad explícita de los responsables de las administra-

ciones para que la labor de los centros educativos en esta educa-

ción intercultural y contra la exclusión pueda tener alguna posibi-

lidad de éxito.

c) Es urgente acabar con las aproximaciones paternalistas equívocas

o folclóricas a estos temas, que ahogan y ocultan los objetivos fun-

damentales con un simulacro de relaciones interculturales, fiestas

y rituales descontextualizados y vacíos de referentes y de sentido.

d) Es preciso reconsiderar y elaborar de forma operativa el concepto

de integración. Debe verse como un proceso de liberación colectiva

de los mecanismos de exclusión social vigentes, que nos implica a

todos, excluyentes y excluidos, proceso que deben iniciar los miem-

bros del grupo mayoritario que son quienes disponen de poder y

recursos para hacerlo.

Los objetivos fundamentales de una educación cívica, intercul-

tural y emancipadora, serán, pues, los procesos de enseñanza de las

habilidades personales y sociales necesarias para alcanzar esta inte-

gración, para gestionar los inevitables conflictos cotidianos que emer-

gerán, y para modificar actitudes y actuaciones en la línea de una

mayor implicación personal en la lucha contra toda forma de exclu-

sión social y en pro de la solidaridad.

son: aprender a conocer, aprender a hacer, aprender a vivir juntos y apren-

der a ser.

Poner a un mismo nivel de importancia estos cuatro objetivos adquiere

una especial significación, aquí y ahora, en unas sociedades postindustriales

que progresivamente, y como consecuencia del increíble desarrollo de las téc-

nicas de la información y de la comunicación, se encuentran inmersas en pro-

cesos de complejización crecientes. Máxime si tenemos en cuenta el hecho

paradójico que este mayor desarrollo tecnológico ha colaborado –o por lo

menos no lo ha impedido– en el hecho objetivo de que se haga todavía más

ancha y profunda la fractura entre riqueza y pobreza, entre los integrados y los

excluidos, en lugar de conseguir el deseable efecto contrario.

Por todo ello, estas sociedades de la «tercera revolución industrial» no

sólo han visto aumentar en su seno las desigualdades sociales, sino que han vis-

to crecer nuevas formas de desigualdad y de exclusión social, relacionadas con

el aumento de la diversidad cultural de sus miembros, a causa, principalmente,

de las migraciones internacionales.

Efectivamente, los profundos cambios tecnológicos a que nos hemos

referido y que hemos vivido principalmente en las tres últimas décadas, están

facilitando y estimulando los desplazamientos de una a otra parte del mundo.

No sólo de las mercancías y de los recursos, sino también de las ideas, de las

imágenes, de los mensajes... y de las personas, en ocasiones cuasi enajenadas

por el deseo de vivir en aquellos paraísos del consumo compulsivo que ofre-

cen las seductoras imágenes de la publicidad y de los medios de comunicación

masivos que hoy se difunden por todo el planeta.

Es, en parte, por esta razón que no emigra el más pobre, ni el más ham-

briento, ni el más necesitado, como comúnmente se sigue creyendo. Para poder

emigrar es preciso haber alcanzado un cierto nivel de desarrollo económico y

de acceso a la información. Podría decirse pues, forzando un poco la semántica

y con el riesgo de que parezca un juego de palabras, que el objetivo fundamen-

tal, el motor de la mayor parte de los emigrantes económicos no es tanto huir

de la pobreza sino ir hacia un mayor bienestar para él y los suyos.

Este aumento de la inmigración y del multiculturalismo ha sido reciente

y súbito en los países del sur de Europa, por las causas políticas, económicas y


sociales por todos conocidas. Así, si durante la década de los sesenta España,

Grecia, Italia y Portugal tenían todavía un saldo migratorio negativo (es decir:

era mayor la cifra de los que emigraban que la de los que inmigraban, en una

diferencia de 551, 435, 792 y 1.300 millares de personas, respectivamente), en

la década de los ochenta, estos saldos eran ya todos positivos (350, 268, 770 y

270 también en miles de personas y en el mismo orden).

Este cambio de tendencia es probablemente la razón de la generalizada

convicción, muy repetida en los medios de comunicación, de que España ha

pasado, en pocos años, de ser un país de emigrantes a ser un país de inmigra-

ción. Afirmación precipitada e incierta, ya que, si es innegable que se ha inverti-

do la tendencia, debemos recordar también que todavía son siete los residentes

con nacionalidad española en el extranjero por cada inmigrante extracomunita-

rio residente en España, según las estadísticas oficiales del año 1996.

Además, nada hace pensar que hayamos tocado techo, ni mucho menos,

en estos movimientos migratorios hacia nuestro país. Al contrario: todo parece

indicar que estas inmigraciones se incrementarán, y muy considerablemente, en

los próximos años. Expondremos algunas referencias acerca del fundamento de

estas predicciones:

1. La opinión de la práctica totalidad de especialistas sobre el hecho migrato-

rio coincide, en líneas generales, con esta frase que Bichara Khader ya excla-

mó a finales de los ochenta: Ninguna barrera policíaca podrá hacer de

muro de contención de los nuevos flujos migratorios en el Mediterráneo.

Si falta un desarrollo económico en la orilla sur que disuada a los candi-

datos a la emigración, que los retenga en sus casas, que les quite las

ganas de partir, de huir, asistiremos en los próximos decenios a una

intensificación de las migraciones. Vemos, día a día, en los medios de

comunicación, la dramática confirmación de aquella predicción. Desgra-

ciadamente, el desarrollo económico en la orilla sur, en África, no se produ-

ce, sino que, al contrario, la diferencia entre ellos y nosotros es, como ya

sabemos, cada vez mayor.

2. También, a principios de los noventa, muchos demógrafos, economistas y

sociólogos, como Livi-Bacci, afirmaban textualmente: Europa comete un

grave error al restringir la inmigración, ya que la necesitará. También


eran de esta opinión los expertos catalanes del Departamento de Política

Territorial de la Generalitat de Cataluña, que en el año 1993 manifestaron

que sería preciso importar 350.000 inmigrantes en los próximos 35 años,

sólo en aquella comunidad autónoma. Es decir 10.000 cada año. La política

actual de contingentes, único sistema de acceder como trabajador extranje-

ro extracomunitario a España, se ha quedado siempre muy por debajo de

esta cifra.

3. La última referencia, más actual, corresponde al informe económico del año

1998 del Banco Bilbao-Vizcaya. Los expertos de este banco todavía van más

allá en sus previsiones. Parten de la hipótesis de que es insostenible el nivel

de bienestar actual, contando únicamente con la producción y las cotizacio-

nes de la población activa autóctona, ya que esta población disminuirá con-

siderablemente respecto a la población pasiva que, en cambio, crecerá. Y

afirman textualmente: en la actualidad existe un férreo control de los flu-

jos migratorios, con un cupo anual de entrada de trabajadores de 30.000

personas por año. En nuestro país, la población extranjera representa el

1% de la población total, según el Censo de Población de 1991, frente al

6% en Francia, por lo que no se puede esgrimir el argumento de la cohe-

sión social o cultural para limitar la inmigración a España. Un aumento

de dicho cupo anual hasta las 100.000 personas, mitigaría el impacto

negativo derivado de la escasez de mano de obra que se prevé en algún

momento de las próximas dos décadas. Pero para disponer de dicha

mano de obra, preparada e integrada, en el futuro, se necesita una políti-

ca de inmigración desde este mismo momento (...) Esta situación (el défi-

cit en la población activa) no se resolvería, pero se mitigaría con un

cupo promedio de 100.000 inmigrantes por año, repartidos en torno a

90.000 hasta el año 2020 y 120.000 en adelante.

Como han hecho notar diversos economistas y demógrafos, estas previ-

siones a largo plazo son bastante arriesgadas. De hecho, el porcentaje de los

adultos que trabajan con contrato en nuestro país es de los más bajos de la

Unión Europea (sólo un 42% de las mujeres frente al casi 80% de las mujeres

suecas, por ejemplo), por lo que un cambio importante en las políticas sociales,

de protección familiar, etc. podría liberar significativas reservas de esta pobla-

ción estadísticamente inactiva. Pero a corto plazo, si se siguiera desde hoy la


recomendación de los expertos citados, el año que viene se verían multiplica-

dos por tres los permisos de trabajo anuales, y si se mantuviese este ritmo, ello

podría suponer doblar la población inmigrada actual en un período aproxima-

do de tres o cuatro años.

Ya se ve, pues, que el crecimiento del multiculturalismo en nuestra

sociedad va a ser, con toda seguridad, un tema de futuro. No se hace muy difícil

imaginar la composición de nuestras escuelas si en tres o cuatro años se dupli-

cara la población extranjera inmigrada. Aunque sólo fuera por esta razón, por

esta dimensión futura, ya quedaría más que justificada la necesidad de afrontar

el reto de habilitar a nuestro sistema educativo para realizar una educación

para la convivencia intercultural, el respeto a la diversidad y el rechazo de todo

tipo de exclusión social por razones étnicas o culturales.

Dos de los pilares de la educación del citado Informe Delors, apren-

der a convivir y aprender a ser, adquieren, pues, una especial significación y

relieve en este contexto de creciente complejidad cultural y de desigualdad

social. Complejidad cultural ciertamente repartida de manera poco homogénea

en el territorio del estado español, con fuertes concentraciones, además de en

la comunidad de Madrid, especialmente en las provincias costeras del

Mediterráneo o limítrofes con ellas, zonas en las que se supera, con frecuencia,

la media europea del porcentaje de ciudadanos extracomunitarios respecto a

los autóctonos.

2. La falta de modelos y de referentes

Hemos enfatizado al final del punto anterior la expresión autóctonos,

porque se debe reconocer que, en algunas de estas zonas, y muy singularmente

en Cataluña, con el término autóctono se designa, en muchos casos, simple-

mente al que llegó antes. Tres de cada cuatro catalanes, según los censos ofi-

ciales, o ellos, o sus padres o sus abuelos nacieron fuera de Cataluña. Cuando se

dice de algunas de estas regiones que son tierras de paso, no se dice toda la

verdad: la verdad es que son tierras de paso, pero también de asentamiento.

Además, cuando se habla de multiculturalismo e inmigración, solemos olvidar a

otro colectivo que inmigró a nuestro estado hace ya medio siglo, y que sigue

siendo culturalmente distinto y socialmente desigual: el pueblo gitano. Su


número, según todas las estimaciones, supera el de todos los extranjeros extra-

comunitarios juntos.

Hay que reconocer, sin embargo, que existe un cierto desconcierto por

parte de los agentes socioeducativos ante estas relativamente nuevas migracio-

nes internacionales, derivado del hecho que, ni resulta ser de mucha utilidad la

experiencia profesional anterior con los miembros de la comunidad gitana, ni

pueden importarse mecánicamente experiencias realizadas en otros países con

una mayor tradición que la nuestra en acoger migraciones extracomunitarias en

este siglo. La experiencia de otros países, además de ser difícilmente adaptable,

está en ocasiones más llena de fracasos que de éxitos.

Si se intentase importar, por ejemplo, a Cataluña la experiencia de otros

países como la del Quebec, en el Canadá, en la organización de las clases de

acogida para adolescentes de incorporación tardía a nuestro sistema educativo,

se harían evidentes las dificultades que ello supondría, ya que la realidad lin-

güística, social y política del Quebec son muy diferentes de la catalana, mucho

más de lo que en ocasiones se afirma, aunque sea también un territorio bilin-

güe. E incluso las características de la inmigración que recibe. El esfuerzo de

adaptación de estas experiencias extranjeras a nuestra realidad, supone a veces

tanto trabajo como crear un nuevo modelo. Por eso, a menudo, nos indican más

bien aquello que no debemos hacer, los errores en los que no debemos caer.

Indicación, ciertamente, nada despreciable.

Debemos reconocer, además, que esta falta de experiencia hace que

todavía haya poca reflexión consolidada y, por lo tanto, un escaso marco teóri-

co revalidado a partir del cual poder construir modelos de intervención ad

hoc. No es menos cierto que cada vez son más los investigadores ocupados y

preocupados por estos temas en nuestras universidades, pero los maestros, los

trabajadores y educadores sociales, son todavía operarios con escasas herra-

mientas específicas y también, todo hay que decirlo, con escasez de recursos.

Esta falta de modelos de intervención y de referentes teóricos se han suplido,

como no podía ser de otro modo, con voluntarismo e improvisación, especial-

mente por parte de las asociaciones de solidaridad con los excluidos.

Este activismo voluntarista, indudablemente solidario y antirracista, en

la década de los ochenta elaboró discursos y valoraciones que, en ocasiones,

resultaron un poco ingenuas acerca de este multiculturalismo y del hecho


migratorio extracomunitario, todavía entonces incipiente. Se escuchan hoy

todavía aquellos cantos a la tolerancia, aquellas afirmaciones que veían en la

diversidad una gran riqueza, y que consideraban poco menos que una ofensa

afirmar que la inmigración extranjera era un problema que había que abordar

como tal.

Pero aquellos discursos sólo tienen hoy predicamento entre los pocos

que pueden conservar aquella ingenuidad –a menudo combinada con buenas

dosis de paternalismo– o entre aquellos teóricos alejados de la realidad, que

practican un toreo de salón. Entre los profesionales que se han sumergido en

ella, estas valoraciones se matizan cada vez más, hasta el extremo de afirmar

que es imposible este enriquecimiento mutuo en el contexto social actual, ya

que se requieren condiciones previas y actitudes sociales muy distintas a las

presentes para que sea posible.

Esta nueva diversidad que malvive entre nosotros, debemos reconocer

que no es todavía percibida por la mayoría de nuestros conciudadanos y con-

ciudadanas como una gran riqueza, y que no lo será hasta que no aprendamos

todos a gestionar adecuadamente los problemas que comporta la convivencia

con esta nueva diversidad y con la desigualdad social que la aflige. Esta es una

cuestión crucial, que retomaremos y ampliaremos más adelante.

3. La diversidad cultural como pretexto y legitimaciónde la exclusión social

Ante la evolución de la conflictividad en estos nuevos contextos socia-

les, da la impresión que por la inevitable lentitud con que reaccionan las insti-

tuciones, una vez más, no han sido ellas, hasta ahora, las que han conducido los

problemas, sino que todos hemos ido un poco a remolque de éstos. Además,

hay que tener en cuenta que la opinión pública empieza a ejercer una conside-

rable presión sobre los distintos grupos políticos, que actúan y toman decisio-

nes con el freno de mano bloqueado por la falta de modelos de que hablába-

mos anteriormente, y también por aquella presión y por el temor de los costes

electorales que puedan suponer unas políticas de discriminación positiva hacia

determinados colectivos minorizados. Algunas valoraciones sobre las causas de

los malos resultados obtenidos en las últimas elecciones municipales por algu-


nos grupos políticos, apuntan hacia su actuación positiva y solidaria con las

minorías excluidas durante el período de su mandato anterior.

Hay que reconocer sin acritud que, hasta ahora, no hemos actuado con

una acertada visión de futuro, dando la importancia que corresponde a las

actuaciones preventivas, ni tan sólo en las ocasiones en que era evidente que se

producirían conflictos, sino que se ha actuado casi siempre, tanto en los cen-

tros escolares como fuera de ellos, bajo la presión de lo más urgente, a remol-

que de la perentoriedad de buscar paliativos a los hechos consumados.

Da la impresión que, en estos temas, se cumple también aquella senten-

cia que afirma que si te preocupan en exceso las cuestiones urgentes, corres el

riesgo de descuidar las importantes. Así, uno de los principales déficits que

presentan muchas de las propuestas de educación intercultural existentes es su

reiterado olvido de los condicionantes sociopolíticos que la posibilitan o la

impiden. Es todavía demasiado frecuente, como decíamos antes, la ingenua ten-

dencia de algunos pedagogos a creer, por encima de todo, en el enriquecimien-

to automático, per se, que supone la diversidad, y en la fuerza de la virtud de la

tolerancia para garantizar la futura convivencia y la paz sociales. No se dan

cuenta del peligro que se corre de reforzar el racismo diferencialista y la exclu-

sión social con esta actitud bien intencionada, pero, en el fondo, casi siempre

paternalista y etnocéntrica.

De manera que, desde nuestro punto de vista, no deberíamos tratar

estos temas como si el problema educativo fuera conseguir la aceptación de la

diversidad cultural en sí misma, como parece deducirse de la mayor parte de

los materiales, propuestas didácticas y recomendaciones pedagógicas sobre

educación intercultural, cada día más abundantes. El problema educativo cen-

tral, y que en muy pocas ocasiones se aborda directamente, es, ciertamente,

cómo identificar y desactivar los prejuicios sobre los grupos minorizados, pero,

sobre todo, como educar las actitudes sociales necesarias para que se evite la

utilización de esta diversidad cultural como pretexto y legitimación de la exclu-

sión social que sufren. Dicho en otras palabras: el punto de partida y eje verte-

brador de la educación intercultural que necesitamos no debe ser el respeto a

la diversidad o el culto a la virtud de la tolerancia; siempre y en todo caso el

núcleo central y recurrente del discurso debe ser, simplemente, el hecho de ser


iguales en dignidad y derechos, la convicción incuestionable de que somos

mucho más iguales que distintos.

Probablemente de puro sabido, de tanto repetirlo, olvidamos que todos

los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos; quizás las

lentejuelas de la diversidad cultural nos lo ocultan con su brillo y resplandor.

Confundimos la palabra diversidad (que no es el término que significa lo con-

trario de igualdad) con desigualdad. Y ahí reside, precisamente, uno de los

peligros mayores de la educación intercultural, ya que la insistencia en la acep-

tación de la diversidad (cultural) lleva implícita tácitamente, casi siempre, una

invitación a la aceptación de la desigualdad (social), como una manifestación

más, como otra consecuencia natural de la diversidad cultural.

Son pobres porque son distintos, y hay que aceptar esta diversidad

/desigualdad, sin intentar hacerles como somos nosotros, ya que en el fondo

esta diversidad nos enriquece a todos, seria la caricatura del mensaje que se

difunde en los medios de comunicación y en las escuelas, con un indudable

efecto tranquilizador de nuestras conciencias, exculpándonos de cualquier res-

ponsabilidad, gracias al fatalismo del planteamiento.

Decía un antiguo adagio del mundo de la educación: Nada hay en el

intelecto que primero no haya pasado por los sentidos. No presenta ninguna

duda para los educadores la consideración de que son los sentidos, la palabra y

el razonamiento las herramientas básicas para cualquier aprendizaje. Pero lo

cierto es que si la diversidad es tan evidente que solamente hay que querer ver-

la para descubrirla y valorarla (a través de los procesos cognitivos asociados a

aquel «primer pilar», aprender a conocer, del citado Informe Delors); la igual-

dad no es algo tan evidente, ya que no puede percibirse, ni puede demostrarse

científicamente que seamos iguales, ni siquiera es evidente que podamos llegar

a ver su necesidad por el camino del razonamiento intelectual.

La igualdad de los seres humanos es una convicción, un axioma moral

indemostrable, un punto de partida innegociable de nuestra civilización; y edu-

car en este convencimiento y en los valores que a él van asociados, es una tarea

mucho más difícil que la valoración de la diversidad o de la tolerancia. Una

tarea que se vincula mucho más profundamente con los pilares aprender a

convivir y aprender a ser, los dos pilares quizás con menos tradición escolar,


con menos modelos y métodos de enseñanza-aprendizaje. Con mayores dificul-

tades para los profesionales, también, en su transmisión y educación, ya que exi-

gen una madurez, un saber convivir y un saber ser, presentes y consolidados

en el mismo educador. Porque como sabemos, estos aprendizajes se transmiten

mucho más eficazmente (o quizás sólo se transmiten) por los canales socioafec-

tivos y emocionales, por imitación de las actitudes de las personas que elegi-

mos como modelo conductual. Y en esta transmisión, aquellos auxiliares privi-

legiados de los aprendizajes, los sentidos, la palabra y el razonamiento, pueden

jugar un papel importante pero mucho más secundario que en los aprendizajes

de conceptos, conocimientos y habilidades manuales.

Esta es la razón por la que en los currículums escolares suelen ubicarse

estos temas relacionados con los cambios de actitudes y con la educación en

valores, en los llamados ejes transversales. Es decir aquellos que, más que

caracterizarse por unos contenidos conceptuales específicos que hay que ense-

ñar y aprender, se distinguen por sus contenidos procedimentales y especial-

mente actitudinales, por el hecho de ser algo más que asignaturas, ya que al

tratarse precisamente de actitudes y valores, deben impregnar transversalmen-

te todo el currículum educativo, y además, a lo largo de toda la escolaridad. No

hace falta subrayar la dificultad práctica de desarrollar en las aulas esta parte

del currículum, especialmente si los profesores no han internalizado, encarna-

do, hechos suyos, aquellos valores que se intentan transmitir.

Pero, además, para que pueda realizarse esta labor más educativa que

instructiva en las aulas, debe empezar ya antes, en cierto modo, fuera de ellas.

Es cierto que la resolución de los problemas de convivencia social es una res-

ponsabilidad de los centros educativos, pero no sólo de ellos. Deben darse un

mínimo de condiciones sociales para que sea posible asumir esta responsabili-

dad. Hace falta una voluntad, una actitud y unas actuaciones por parte de la ciu-

dadanía, pero sobre todo por parte de los responsables de la educación obliga-

toria, en la línea de querer y hacer posible que se pueda educar ciudadanas y

ciudadanos libres, dignos, críticos y solidarios. Además, esta voluntad debe

poder visualizarse en sus decisiones y actuaciones y no sólo escucharse en los

discursos y en las reflexiones teóricas. Si no se ponen las voluntades y los

medios necesarios, no nos parece lícito seguir culpando de casi todos los pro-

blemas de convivencia social a la escuela y al instituto.


Es muy importante, en este terreno de la educación cívica y para la con-

vivencia, movilizar todos los recursos y estrategias disponibles de la pedagogía

social. Planificar, por ejemplo (y ya empieza a ser urgente), campañas impactan-

tes en los medios de mayor audiencia, para cambiar las actitudes incívicas

dominantes. Por ejemplo aumentando la convicción colectiva de que la ciuda-

danía consiste, muy a menudo, en la disposición a poner los intereses de la

comunidad por delante de los intereses personales, cuando ello sea necesario y

posible. O bien explicando convincentemente de que son absolutamente nece-

sarias determinadas discriminaciones positivas para conseguir una sociedad jus-

ta con verdaderas oportunidades para la igualdad. Debe generalizarse la convic-

ción que, si sólo desde la igualdad es posible el diálogo, sólo será posible el diá-

logo intercultural desde el reconocimiento de idéntica dignidad humana e idén-

ticos derechos cívicos, políticos y sociales en el otro. Sin esta labor colectiva de

pedagogía social a través de todos los medios, condenamos la labor de los cen-

tros educativos a ser una burbuja desconectada de la realidad.

En estas campañas de pedagogía social debe tenerse en cuenta que no

será suficiente una educación tendente sólo a la sensibilización y al compromi-

so por el indispensable reconocimiento legal de esta igualdad. Es indispensa-

ble sensibilizar también para conseguir un reconocimiento real de esta con-

ciudadanía en la vida cotidiana. Por eso, el objetivo no es simplemente aumen-

tar la información de los alumnos o de los ciudadanos. Ni siquiera incidir en su

formación. Debemos ser realistas respecto a nuestras posibilidades, pero utópi-

cos en nuestros objetivos, y lo que debemos pretender como educadores es

una trans-formación en nuestros alumnos y en los conciudadanos, que supon-

ga su implicación personal en estos temas sociales. Una toma de conciencia

real de que la lucha contra la exclusión social no incumbe sólo a los profesiona-

les de la educación o de los servicios sociales, sino que todos debemos sentir-

nos concernidos, y todos debemos buscar la coherencia personal entre los

principios que defendemos y nuestras actuaciones cotidianas.

Estrictamente hablando, la ciudadanía no se adquiere ni se puede rega-

lar por decreto, mediante un documento de residencia o de nacionalidad. Sólo

se adquiere realmente cuando es reconocida en el día a día por el resto de los

conciudadanos. Y esta aceptación del otro en condiciones de igualdad hay que

exteriorizarla, materializarla en actitudes y actuaciones concretas y visualiza-


bles. También esta exteriorización forma parte esencial de este aprendizaje del

saber convivir, que pide el Informe Delors, con los que debieran poder seguir

siendo distintos, si así lo deciden, pero que es preciso que dejen de ser des-

iguales por el mero hecho de ser diferentes.

Es por todas estas razones que debemos ser muy precavidos con todas

aquellas actuaciones en el terreno de las relaciones interculturales, que, como

señalábamos anteriormente, centran su atención en la diversidad, en el hecho

diferencial, y además, casi siempre en los aspectos más folclóricos de esta diver-

sidad. Especialmente si tienen una intencionalidad educativa explícita o implí-

cita. Con este concepto de la pedagogía intercultural, con estas fiestas de la

diversidad y semanas interculturales (y también con eslóganes tan equívocos

como aquel: «somos iguales, somos diferentes», o «igualdad para vivir, diver-

sidad para convivir», etc.) muy a menudo, a veces de manera involuntaria y

poco consciente, se contribuye decididamente a aumentar la confusión, a

esconder, a negar, el conjunto de relaciones conflictivas, reales, de poder y de

marginación, de dominación y de sumisión existentes entre el grupo mayorita-

rio y los grupos minorizados. Y esta negación es uno de los componentes más

importantes de la mayor parte de los conflictos de relación intercultural, y el

núcleo duro del currículum oculto con que se transmite esta ideología en

muchos centros docentes.

Además, y probablemente sin pretenderlo, se colabora con este enfoque

folclorizante a desviar la atención de aquel objetivo educativo fundamental:

identificar y desactivar los prejuicios y los mecanismos y discursos legitimado-

res de la exclusión. Con esta manera superficial y estereotipada de entender la

pedagogía intercultural, este objetivo educativo fundamental, en la práctica,

siempre acaba quedando ahogado, oculto, sepultado bajo un simulacro de rela-

ciones interculturales, consistente, en el mejor de los casos, en un intercambio

de elementos culturales (gastronómicos, musicales, artísticos, literarios...) des-

contextualizados, momificados y vacíos de referentes y de sentido.


4. La piedra angular: el concepto de integración

Por todo lo que hemos afirmado en los puntos anteriores ya se deduce

que la educación intercultural, creemos, no es un objetivo pedagógico ni un

conjunto de contenidos y de estrategias educativas que deban tenerse en cuen-

ta exclusivamente en aquellos centros en los cuales se matriculan alumnos pro-

cedentes de las culturas familiares minorizadas, sean gitanas o extranjeras. Si

uno de los objetivos fundamentales y condición indispensable, como venimos

afirmando, es conseguir que los miembros del grupo mayoritario estén dispues-

tos a aceptar como iguales a los de los grupos minorizados, resulta evidente

que deberíamos tomar como sujetos de la educación intercultural mucho más a

aquellos (los del grupo mayoritario) que a éstos (los del minoritario). Y esta es

otra propuesta de cambio de estrategia que nos parece fundamental en la edu-

cación para la convivencia intercultural.

Al principio, en los años ochenta, en el espacio escénico de la educa-

ción intercultural, estaban sólo los inmigrados y los miembros de las asociacio-

nes de solidaridad. Muy pronto se vio con claridad que debían subir al escena-

rio también el resto de conciudadanos, ya que a todos nos implicaba, de una u

otra forma, esta nueva realidad social. Se decía, y se sigue diciendo, que la edu-

cación intercultural no debía practicarse sólo en los centros en los que hay

niños y niñas de las minorías culturales minorizadas. Y es cierto, pero es más

cierto que, en este espacio escénico, el cañón de luz, el foco principal que des-

taca en un círculo luminoso en la oscuridad del escenario al protagonista, sigue

dirigiéndose hacia el diferente, el otro, el extranjero, el inmigrado, mientras el

resto de actores y comparsas están presentes pero fuera de foco, en la oscura

penumbra azul.

Nuestra propuesta consiste en empezar enfocando, dirigiendo nuestra

atención educativa preferente, sobre los miembros del grupo cultural mayorita-

rio. Somos nosotros, y sólo nosotros, quienes detentamos y podemos ejercer el

poder (desde, por ejemplo, el pequeño «poder» cotidiano de tomar decisiones

o utilizar todos los servicios públicos, hasta el ejercicio del poder real y efectivo

a los distintos niveles, económico, social y político, participando –es sólo otro

ejemplo– como electores o elegibles en los sufragios democráticos). Aunque

sólo fuera por esta importante razón, nos parece evidente que es a nosotros, a


los miembros del grupo mayoritario, a quienes corresponde poner en marcha

el proceso, disponer los recursos necesarios para poder iniciar aquellos cam-

bios de actitud mínimos que se requieren como conditio sine qua non para

que se puedan dar unas relaciones interculturales basadas en la igualdad. Debe-

mos empezar por crear las condiciones mínimas para el diálogo, y ello incluye

romper las inercias simplistas e inmovilistas de quienes creen que sólo se trata

de que ellos se adapten.

Esto implica estar dispuesto a mucho más que a conocer y a respetar

unas costumbres y unas tradiciones que pueden parecer exóticas a nuestros

ojos, supone estar dispuestos a compartir tanto los privilegios de los que nos

beneficiamos en exclusiva, como la pobreza de los otros; en definitiva, a com-

partir realmente el poder y a hacer auténtica y posible la igualdad de derechos

y de oportunidades entre los seres humanos que conviven en una sociedad

determinada. Lo cual, probablemente, no quiere decir otra cosa que estar con-

vencidos de la igualdad de todos los seres humanos, y estar dispuestos a practi-

car realmente la democracia.

De nuestra crítica a aquella educación intercultural que hemos califica-

do como folclórica, no debe deducirse que deba ignorarse, o que no deba pres-

tarse atención, en los centros educativos a la diversidad cultural y a sus manifes-

taciones. Creemos que se equivoca el profesor que se pasa al polo opuesto, y

en un ataque de antirracismo, afirma sin complejos: para mi todos los alum-

nos son iguales y por lo tanto yo los trato a todos por igual, sin hacer ningu-

na distinción entre ellos. Incluso nuestro ordenamiento educativo actual nos

prohíbe tomar esta actitud. El verdadero objetivo de la educación (y también

de la educación antirracista) no es que se acabe tratando a todos los alumnos y

alumnas por igual, sino precisamente que se trate a todos los alumnos y alum-

nas de modo distinto y particular. A todos y a cada uno según sus característi-

cas individuales. Y el elemento cultural familiar es indudablemente una variable

educativa que debemos tomar muy en cuenta.

Debemos respetar a todas las personas, la libertad y las convicciones de

todos, y este respeto debe ser compatible con la discrepancia en las ideas o con

el desacuerdo sobre alguna de sus costumbres o alguno de sus puntos de vista.

Puede parecernos inaceptable una costumbre determinada, pero ello no debe

suponer un rechazo a todas sus costumbres, ni considerar seres inferiores


indignos de nuestro respeto a quienes mantienen aquella costumbre. Creemos

que, como educadores, hemos de favorecer una actitud crítica respecto a las

manifestaciones culturales, costumbres o tradiciones. No tenemos al respecto

ninguna duda, pero esta actitud crítica debe manifestarse tanto hacia las cos-

tumbres de los grupos minorizados como las del grupo mayoritario, natural-

mente. Y nuestro etnocentrismo no debe impedirnos ver nuestras lacras cultu-

rales, que no son pocas, a base de subrayar las del extranjero.

Creemos que no debemos valorar nunca los productos culturales por

encima de sus productores, pero ello no debe representar un obstáculo para

que se haga visible esta aceptación y este respeto al otro, a su libertad y a sus

opciones. Y una manera de hacerlo, de visualizar este conocimiento y sobre

todo este reconocimiento, puede manifestarse teniendo en cuenta esta diversi-

dad cultural en la decoración del centro educativo o del centro cívico, en la dis-

ponibilidad en participar en la celebración de las fiestas propias del colectivo

minorizado, en la calidad de los rituales cotidianos de relación interpersonal

(saludos, frases de cortesía, esfuerzo en el respeto y en la pronunciación correc-

ta de los nombres y apellidos, etc.), en la valoración de las lenguas de origen, en

el respeto a las confesiones religiosas, etc.

La única limitación en esta actitud de apertura y de diálogo deberían

ser las agresiones a las personas y a las normas fundamentales de convivencia.

Es necesaria, sin embargo, una cierta flexibilidad en la aplicación de estas nor-

mas que fueron pensadas para ser aplicadas a una sociedad mucho más unifor-

me desde el punto de vista cultural, contemplando lo que podríamos denomi-

nar como atenuantes culturales a determinadas conductas que valoramos

como incorrectas desde nuestra perspectiva. Normas que, por otra parte, habrá

que hacer prevalecer y acatar por parte de todos, naturalmente, mientras no

dispongamos de otras nuevas, debidamente consensuadas, si es que creyéramos

que conviene modificarlas. Porque el compromiso intercultural obliga también,

si es sincero, a estar dispuestos a revisar y renegociar, si fuera preciso, estas nor-

mas fundamentales de convivencia, en función del nuevo contexto multicultu-

ral, para que todos puedan sentirlas como suyas y necesarias.

Por lo tanto, si se da por supuesto que lo que pretende una educación

intercultural, en último término, es conseguir una sociedad integrada, sin

excluidos ni conflictos graves de convivencia, capaz de respetar la diversidad


cultural de todos sus miembros, capaz de hacer compatibles la libertad de las

personas con el debido respeto a las normas comunitarias y legales, cualquier

propuesta de educación intercultural no puede obviar el definir de manera uní-

voca y explícita qué entiende por integración. Esbocemos unas reflexiones

con la intención de ayudar en esta labor de clarificación de este concepto, que

aparece con especial relieve cada vez que nos referimos a estos temas, y que

cada vez resulta menos conciso y más equívoco en cuanto a su significado.

Creemos que, en primer lugar, no se debe cometer el error de tomar la

parte por el todo, como suele suceder, cuando al referirnos a la integración de

las minorías culturales, sólo atendemos a los aspectos culturales y no se tienen

en cuenta las interacciones entre las dimensiones cultural, política, económica

y social. Según diversos estudios realizados, cuando se consigue la aculturación

de un grupo minorizado (por ejemplo, cuando un colectivo de adolescentes

gitanos se pasan a la cultura paya), sin que este grupo consiga una aceptación,

una real inserción social en el grupo mayoritario, se produce un efecto de ano-

mia, es decir, de pérdida de normas sociales, de referentes y de valores, de gra-

ves consecuencias para la integridad emocional del individuo y para su adecua-

da relación con los demás. El proceso de aculturación, que además es un cami-

no sin retorno, hace que dejen de tener sentido, que no se respeten las normas

ni la autoridad del colectivo de origen que ya no se siente como propio. Pero

por otra parte, la no aceptación social en el grupo mayoritario, la frustración de

sentirse rechazado después del esfuerzo de aculturación realizado, hace que

tampoco sean aceptadas sus normas. El resultado, pues, suele ser la inadapta-

ción social, la agresividad, la delincuencia, etc.

Consideramos muy peligrosa la confusión actual reinante en la mayor

parte de los centros de secundaria, respecto a qué quiere decir integrar a los

adolescentes, por ejemplo, de origen marroquí, recién llegados. Si se les consi-

gue europeizar en cuanto a esquemas de conducta, lengua, valores básicos, etc.

hasta el punto de que perciban su cultura familiar como atrasada, poco atracti-

va y poco menos que despreciable, y no conseguimos, al mismo tiempo, que

tengan las mismas oportunidades sociales y laborales que un joven con apelli-

dos autóctonos, correremos un riesgo cierto de tener problemas muy similares

a los que ya se enfrenta la policía en los suburbios y barrios de las grandes ciu-

dades europeas. Una vez más, y con consecuencias que pueden ser dramáticas,


estaremos confundiendo lo que nos parece urgente, con lo que es realmente

importante.

Una vez más, estamos ante la posibilidad de prevenir unos problemas,

que todo indica que pueden ser graves e importantes. Sin embargo, en estos

temas sociales no hemos adelantado todavía ni siquiera en la escasa proporción

que sí se ha hecho ya con los temas ecológicos, en los que parece haber una

mayor conciencia colectiva de lo que nos jugamos en un futuro nada lejano.

La integración de los inmigrantes extracomunitarios y de los grupos

minorizados se confunde demasiado a menudo, como ya hemos señalado, con

su obligación de adaptarse, una adaptación que pasa necesariamente por la

sumisión. Esta opinión, por desgracia muy generalizada, influye poderosamente

en la construcción de la ideología y de las actitudes y valores que se transmiten

en las escuelas. Tanto es así que, a través del llamado currículum oculto, a

menudo es ésta la educación intercultural real que se está haciendo en los cen-

tros educativos, más allá de los discursos y de las buenas intenciones. Pero la

integración no es, de ninguna manera, simplemente esta adaptación, sino que,

en cierta forma, debe verse mucho más como un proceso que como un punto

de llegada. La integración es una forma de liberación colectiva de los mecanis-

mos de exclusión vigentes, que nos implica a todos: excluyentes y excluidos,

pues como dice la sentencia: mientras exista un solo esclavo, nadie puede

sentirse libre.

Por eso, la integración hay que ganarla día a día con el ejercicio, por

parte de todos, de la solidaridad y la voluntad de negociación, con la lucha con-

tra toda forma de exclusión y para una verdadera igualdad de oportunidades y

de derechos cívicos y políticos. Se precisa una voluntad, activa e inequívoca

por las dos partes, de resolver los inevitables conflictos que provocarán la

diversidad de valores y costumbres, pero sobre todo la desigualdad social y

política. En el proceso de integración se trata de crear conjuntamente un nuevo

espacio social, que estará regido probablemente por unas nuevas normas, naci-

das de la negociación y de la creatividad conjunta de los miembros del grupo

mayoritario y de los pertenecientes a los minorizados.

Integración, creatividad y negociación son, por lo tanto, conceptos inse-

parables. Por eso, una manera de resumir los objetivos fundamentales de una


educación cívica intercultural y emancipadora sería afirmar que son los proce-

sos de enseñanza-aprendizaje de esta convivencia, de esta negociación, de esta

creatividad conjunta, para conseguir acabar con el injusto determinismo actual

que condena a la miseria, ya antes de nacer, a una gran multitud de los seres

humanos, y entre ellos, también, aunque no siempre queramos verlo, a muchos

de nuestros conciudadanos.


La revolución tecnológica en curso nosestá situando ante el tercer gran ci-clo de transformaciones sociales que

han tenido lugar en la historia de la humani-dad. El primer ciclo fue la «revolución neolí-tica» que a través de un conjunto de evolucio-nes paulatinas condujo al modelo desociedades agrarias. El segundo fue la «revo-lución industrial» que dio lugar a un curso decambios intensos y relativamente rápidosque se plasmaron en un nuevo tipo de socie-dades industriales, conllevando modificacio-nes en prácticamente todos los ámbitos de lavida social.

En la perspectiva general de esta evolu-ción de los sistemas productivos y de los mo-delos de sociedad, en nuestros días está te-niendo lugar un gran ciclo de cambios queprefiguran una revolución tecnológica de am-plio alcance que está dando lugar también aun nuevo paradigma de sociedad. Los princi-pales procesos de innovación que están te-niendo lugar son la microelectrónica y susdesarrollos informacionales (sociedad de lainformación), la microgenética, con enormesimpactos posibles en la vida de los seres hu-manos, y la física cuántica y los cambios re-lacionados con los nuevos materiales, las

nuevas fuentes de energía, los nuevos artilu-gios, etc.

LA ACELERACIÓN DE LOSCAMBIOS SOCIALES

El nuevo tipo de sociedad que está sur-giendo bajo el impulso de la revolución tecno-lógica conlleva un haz muy diverso de modi-ficaciones en las formas de trabajar, deestudiar, de enseñar, de comunicarnos, deinteractivar con los demás e, incluso de pen-sar. Es decir, están cambiando nuestras for-mas de estar y actuar en sociedad. Y lo im-portante es que estas transformaciones seestán produciendo de una manera extraordi-nariamente rápida e intensa, sin que a vecesexista una conciencia precisa del alcance yde la aceleración de los cambios.

Para tener una verdadera medida del rit-mo de las transformaciones sociales y de laamplitud de los planos en los que inciden ha-bría que ser capaces de establecer –aunquesólo sea mentalmente– un paréntesis tempo-ral de quince o veinte años y comparar losefectos producidos en una misma sociedad–aquella en la que nosotros vivimos– duran-te ese eventual «salto teórico» en el tiempo.Por ejemplo, una persona que hubiera per-manecido inconsciente o en shock duranteun período de tiempo similar, al «despertar»

35REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 35

* Catedrático de Sociología UNED. Director de laRevista Temas para el Debate.

Desigualdad y exclusión social enlas sociedades tecnológicas

JOSÉ FÉLIX TEZANOS *

se encontraría con un tipo de sociedad muydiferente sin necesidad de moverse de sitio.¡Con cuántas cosas se toparía que le resulta-ría difícil interpretar o entender a primeravista!

Pero la cuestión que se suscita en el cursoactual de los cambios sociales no es única-mente la que concierne a la intensidad y laamplitud de las transformaciones que afec-tan nuestra vida cotidiana en el trabajo, elocio, el hogar, etc., sino el contexto generalen el que se producen, que también es uncontexto enormemente dinámico. En pocosaños, nuestro Planeta se está viendo someti-do a un ritmo de mutaciones extraordinario.Desde 1960 a finales del siglo XX la pobla-ción se ha multiplicado por dos, pasando detres mil millones de habitantes a seis mil mi-llones. Al mismo tiempo, la riqueza se hamultiplicado por nueve durante la segundamitad del siglo XX. La impresión general,efectivamente, es que la riqueza global estácreciendo considerablemente. Pero, sin em-bargo, no existe la misma impresión en loque respecta a la evolución del bienestar so-cial de la mayoría de la población. Los índi-ces de evolución del PIB en los países más ri-cos se presentan de manera exultante, perolos índices de desarrollo humano que elaborala ONU (PNUD), o los datos sobre pobreza ycarencias sociales que se recogen en los últi-mos informes del Banco Mundial no permi-ten llegar a las mismas conclusiones optimis-tas.

LA POBREZA EN LA CIVILIZACIÓNTECNOLÓGICA

Vivimos, por lo tanto, en una coyunturacompleja y paradójica en la que muchas ve-ces los diferentes datos de la situación no seponen en común, no se intentan casar paraelaborar un balance global de las circunstan-cias en las que nos encontramos y de lasperspectivas de evolución que se dibujan.Formamos parte de una civilización tecnoló-gica capaz de poner en el ciclo una estación

espacial tremendamente avanzada, una es-trella artificial que podemos contemplar connuestros ojos por la noche desde la placidezde nuestras casas. Hemos logrado terminarde desentrañar la secuencia del Genoma Hu-mano –el misterio de nuestra vida– antes delos plazos previstos. Estamos dando pasos deciencia-ficción en ingeniería genética y enotros campos científicos. Pero, sin embargo,al mismo tiempo, no somos capaces de evitarque todos los días una media de 30.000 niñosmueran a causa de insuficiencias alimenti-cias. La nuestra, por lo tanto, es una civili-zación que puede «lo más grande», pero nopuede –o no quiere– resolver cuestiones apa-rentemente «pequeñas» y de sentido comúnque están al alcance de nuestras manos, co-mo garantizar el derecho a la existencia detodos, o las posibilidades de vivir en condicio-nes de suficiente dignidad humana. ¿Cómose puede explicar esta contradicción tangrande? ¿Cómo podemos sostener en estascondiciones que nuestra civilización promue-ve el progreso científico, humano y social a lavez?

El último Informe sobre desarrollo huma-no de la ONU nos acaba de recordar que «11millones de niños menores de 5 años muerencada año (30.000 niños cada día) por causasevitables», que 350 millones de niños no asis-ten a la escuela, que 1.200 millones de perso-nas tienen que arreglárselas para vivir conmenos de un dólar al día, que «de los 4.600millones de habitantes» de los países menosdesarrollados «más de 850 millones son anal-fabetos», que la tasa de analfabetización deadultos en Asia Meridional es del 55% y en elÁfrica subsahariana del 60%; que en algunaszonas del planeta –en África y en la EuropaOriental– se están produciendo retrocesos enlos niveles de ingresos, en las tasas de matri-culación escolar e, incluso, en la esperanzamedia de vida 1.

ESTUDIOS

36 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 35

1 PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2001,Mundi Prensa, Madrid, 2001, p. 11 y ss.

En su conjunto, el mapa de «privaciones»que nos presenta la ONU revela gran partede las contradicciones y carencias que se es-tán manifestando en nuestra avanzada ypróspera civilización (Vid cuadro 1).

Sin embargo, las desigualdades y las ca-rencias no afectan sólo al mundo subdesarro-llado, sino que también en las naciones másprósperas se están abriendo brechas dualiza-doras. En concreto, en los países de la OCDE,es decir, los más prósperos y ricos de esteplaneta, «más de 130 millones de personaspadecen pobreza de ingresos, 34 millones seencuentran desempleados y la tasa media deanalfabetismo funcional de adultos alcanzael 15%» 2.

Aunque la pobreza y las carencias estántambién presentes en el seno de las socieda-

des más desarrolladas, lo cierto es que laprincipal brecha desigualitaria es la quemarca las distancias entre un reducido grupode países ricos y el resto de los habitantes delPlaneta. Analistas rigurosos como Ernst VonWeizsäcker han ejemplificado estas diferen-cias de raíz, advirtiendo que si el nivel de vi-da medio de un norteamericano o de un ca-nadiense se extendiera al resto del planeta,la huella ecológica que requiere el manteni-miento de sus niveles de consumo haría pre-ciso el tamaño de seis planetas como el nues-tro. O cuatro planetas como la Tierra paragarantizar a todos el nivel de consumo de uneuropeo medio3.

Es decir, estamos ante problemas y dile-mas que sólo pueden ser entendidos de una

JOSÉ FÉLIX TEZANOS


2 Ibid, p. 12. Vid, también, JOSÉ FÉLIX TEZANOS, La so-ciedad dividida, Biblioteca Nueva, Madrid, 2001.

3 ERNST VON WEIZSÄCKER, «El siglo del medio ambien-te», Temas, nº 62, enero 2000, págs. 24-27. Vid, tam-bién, La política de la Tierra, Editorial Sistema, Madrid,1992.

CUADRO 1. PRIVACIÓN GRAVE EN MUCHOS ASPECTOS DE LA VIDA

Fuente: Smeeding 2001b; ONUSIDA 2000a; UNESCO 2000b; Banco Mundial 2000b, 2001b, 2001c, 2001f; OMS 1997; OC-DE y Statistics Canada 2000 (Vid., PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2001, Mundi-Prensa, Madrid, 2001, pág.11).

manera correcta si «casamos» las diferentespiezas que forman parte del conjunto denuestra situación actual. Y lo cierto es que,cuando se empiezan a casar estas diferentespiezas se constata que el nivel desmesuradode prosperidad y de consumo de unos cuan-tos –tal como hoy en día están las cosas– sóloes posible que pueda sostenerse al precio demantener las carencias y las miserias deotros. De ahí la necesidad de comprender losproblemas de nuestra civilización actual ensu verdadero alcance global. Esta es la ver-dadera globalización a la que habría queprestar atención prioritaria: la de las posibi-lidades del planeta y la de las necesidades detodos los seres humanos que lo poblamos.

¿Qué ocurrirá dentro de medio siglo sicontinua el actual ritmo de crecimiento de lapoblación del planeta y si se mantienen lasactuales estructuras y parámetros de des-igualdad? ¿Podremos disponer sin límites debienes y recursos para todos, o estos tende-rán a ser «repartidos» de manera cada vezmás desigual en función de las posibilidadesde disposición general? ¿Serán habitables enun futuro no lejano las sociedades «dividi-das» que se están perfilando? ¿Qué tensionesse generarán en nuestro planeta debido a lasactuales estructuras desigualitarias?

El riesgo de avanzar hacia un tipo de «so-ciedades divididas» afecta, pues, a más com-ponentes de nuestro futuro de los que a pri-mera vista pudiera parecer. De momento losdatos fehacientes disponibles y las variablespolíticas de las que se tiene constancia reve-lan que estamos inmersos ante un proceso decambio que presenta dos caras: una de carác-ter sociológico y otra de carácter político:

— En términos sociológicos, los hechosconstatables revelan que estamos anteun cambio del modelo social y que estáperfilándose un nuevo tipo de socieda-des tecnológicas avanzadas que ya noresponden a los mismos parámetrosque las sociedades industriales clási-cas.

— A su vez, en término socio-políticos,hay que ser conscientes de que el nue-vo paradigma de sociedad emergentese está viendo afectado de manera im-portante por un cambio en el modelode bienestar social.

Esta conjunción de factores sociológicos ypolíticos están abriendo una deriva desigua-litaria que tiende a reactualizar la atención ala «cuestión social» en la Sociología, en estaocasión teñida por el influjo de múltiples ma-nifestaciones específicas de «malestar so-cial».

TENDENCIAS DE REGRESIÓNSOCIAL

Las principales tendencias que traducen yenmarcan esta situación son básicamentecuatro: dos de ellas se relacionan con el con-texto político y las otras dos hacen referenciaa parámetros más concretos de la evoluciónsocial, tanto desde el punto de vista de la ob-jetividad social, como desde las percepcionessubjetivas.

La primera tendencia que se está regis-trando en la mayor parte de los países des-arrollados es la regresión en las políticas deprotección social. De manera específica enlos países de la Unión Europea desde el año1993 se está reduciendo la proporción delPIB destinado a gastos de protección social,habiendo pasado del 29,1% del PIB en la me-dia de la UE en 1993 a un 28,4% en 1997(Vid gráfico 1). Las disminuciones han sidomayores no siempre en los países donde losniveles de gastos sociales más altos pudieranhacer factible un mayor grado de ajuste oeconomización de gastos, sino en algunos delos países donde eran menores, como Irlan-da, donde se ha pasado del 21% al 17,8% delPIB, o en España, donde se ha bajado del24% al 21,4% en 1997 4.

ESTUDIOS


4 Eurostat, Yearbook 2001, Bruselas, 2001, p. 234.

En España, en concreto el gasto social sesitúa actualmente en un 20,2% del PIB, esdecir un 20% menos que en 1993. Esta cifraresulta aún más significativa, si tenemos encuenta que la media de gasto social en Euro-pa a finales del siglo XX era de un 28% delPIB (8 puntos más en promedio que en Espa-ña). Estas diferencias dan lugar a que en Es-paña la proporción de empleados en serviciosde bienestar sea sólo de un 5,6% de la pobla-ción activa, en comparación con un 10% de lamedia europea, al tiempo que los gastos enpensiones representan un 8,7% del PIB, res-pecto a un 11% en la media de la UE, y losgastos en sanidad sólo son un 5,8%, respectoa un 7,3% en la UE 5.

En términos comparativos internaciona-les las regresiones sociales experimentadasen España han dado lugar a que se haya des-cendido desde el puesto número 9 en el ran-king del índice de desarrollo humano de laONU en 1995, al puesto número 21 en el In-

forme del año 2001, y de una puntuación del0,939 en dicho índice a mediados de los 90 aun 0,908 a finales de siglo. Estos retrocesosse deben de manera especial a la menor in-versión en gastos de salud en dicho período(se ha bajado del 6,5% del PIB al 5,6%), asícomo a los retrocesos relativos experimenta-dos en gastos públicos en Educación (del5,6% al 5% del PIB) 6 (Vid gráfico 2).

Un aspecto significativo de las tendenciasde regresión social es el que tiene que ver conlas ayudas internacionales al desarrollo. Eneste sentido las ayudas aportadas por el Co-mité de Asistencia para el Desarrollo (CAD)de la OCDE han retrocedido desde unasmagnitudes que representaban en 1990 el0,34% del PNB de los países miembros a un0,24% a finales de siglo, se situaban bastantelejos del modesto objetivo del 0,7% (y aleján-dose).

Esta tendencia general, como puede en-tenderse, implica un riesgo de fragilización



5 Vid, VICENÇ NAVARRO, «El Estado de Bienestar enEspaña», Temas para el Debate, nº 81-82, agosto-sep-tiembre 2001, Dossier nº 1, pp. II y ss.

GRÁFICO 1. GASTO EUROPEO EN PROTECCIÓN SOCIAL EN PORCENTAJE DEL PIB

Fuente: Eurostat. ESSPROS (1996 Manual ESSPROS) y Yearbook 2001, Bruselas, 2001, pág. 234.

6 PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano, variosaños, op.cit.

de las estructuras de Seguridad Social, espe-cialmente en los países en las políticas debienestar se encuentran menos desarrolla-das, junto a un debilitamiento de los flujos desolidaridad internacional con los países quemás lo necesitan.

La segunda tendencia-marco es la que serefiere a la presión política organizada que seestá ejerciendo en el mundo para promoveruna mayor regresión en las políticas sociales.Esta presión se hace notar básicamente desdetres perspectivas: en primer lugar a partir delpredominio de las concepciones neoliberales yde los planteamientos propios de la «nuevaeconomía», cuya influencia se ha extendidoincluso a sectores socialdemócratas, y que su-pone una afirmación de criterios extremos deindividualismo insolidario y de búsqueda dellucro y la codicia. La prevalencia de estos en-foques está conduciendo a una nueva expe-riencia de lo social que se traduce, como luegoveremos, en un aumento notable de los proce-sos de desigualdad y de exclusión social. Ensegundo lugar, opera también a favor de estatendencia regresiva la influencia que se ejercea través de determinados organismos interna-cionales, como el Banco Mundial, el Fondo

Monetario Internacional, la OCDE, etc., queactúan como una especie de «intelectuales or-gánicos» de la nueva situación, haciéndoseportavoces explícitos de los sectores políticosmás proclives a las políticas de recortes socia-les. La recomendación que hizo la OCDE aprincipios del verano de 2001 para evitar los«derroches de gastos de pensiones en España»es un buen ejemplo, quizás un poco pintorescopor lo extremo, pero muy expresivo, de esteproceder que generalmente causa una mezclade estupor y perplejidad en la opinión pública,sobre todo entre los ancianos que cobran pen-siones públicas raquíticas, como se pudo com-probar en las encuestas que con dicha ocasiónrealizaron algunos medios de comunicaciónsocial en España. En tercer lugar, también esun factor explicativo de estas inflexiones lapráctica inexistencia –hasta el presente– deuna resistencia política organizada suficiente-mente firme y fuerte y doctrinalmente funda-mentada que pueda oponer eficazmente a di-chas regresiones sociales.

Estas dos tendencias políticas formanparte de un contexto general que, lógicamen-te, presenta más matices que los que aquí po-demos indicar, y que en su conjunto respon-

ESTUDIOS


GRÁFICO 2. EVOLUCIÓN DE LA POSICIÓN DE ESPAÑA EN EL ÍNDICE DEDESARROLLO HUMANO DE LA ONU

Fuente: PNUD, Informes sobre Desarrollo Humano, ONU, varios años.

de a un orden general en el que cada vez seestá globalizando en mayor grado la econo-mía, y también la pobreza, pero en el que nose está globalizando la manera de resolverlos problemas sociales. Lo cual está haciendopatente una crisis importante de la Política ysu subordinación total, no tanto a la lógica dela Economía –lo cual no sería tampoco co-rrecto– como a la lógica del poder económico–lo cual está resultando claramente erosivopara el bien común.

Las regresiones sociales que han tenidolugar y las perspectivas que se pueden augu-rar de mayores regresiones a corto plazo, po-drían ser interpretadas, en principio y demanera descontextualizada, como un even-tual indicador de que ya se habría alcanzan-do una situación de bienestar social razona-ble para una amplia mayoría de la población,que, por lo tanto, ya no necesitaría con tantapremura de las políticas asistenciales públi-cas. Posiblemente, en un modelo de sociedadjusta, bien integrada y articulada de acuerdoa criterios de equidad y reciprocidad, las ne-cesidades de intervención compensatoria yde apoyo social de los poderes públicos po-

drían quedar reducidas a unos márgenes pe-queños. Es decir, una sociedad socialmentejusta –si ello es posible a priori– requeriríapocas políticas sociales y podría permitir re-ducir los gastos dedicados a este fin. Pero,¿es este el caso que nos ocupa? ¿Qué indicanlos hechos sociales concretos? Lo que indicanlos hechos resulta bastante explícito y se re-laciona con las otras dos tendencias básicas alas que hice referencia al principio.

LAS DEMANDAS Y LASNECESIDADES SOCIALES

La tercera tendencia en la que nos debe-mos fijar, por lo tanto, es la que se refiere ala propia sensibilidad social de la población.En este sentido los datos procedentes de lainvestigación sobre Tendencias Sociales deNuestro Tiempo que venimos realizando unamplio grupo de profesores desde 1995, de-muestran que existe una acusada sensibili-dad de la opinión pública por las cuestionessociales. En concreto, cuando a los ciudada-nos se les pregunta cuáles serán los principa-les problemas de una sociedad como la espa-



Fuente: GETS, Encuestas Tendencias Sociales, varios años.

GRÁFICO 3. EVOLUCIÓN DE LA PERCEPCIÓN SOBRE LOS GRANDESPROBLEMAS DE ESPAÑA

ñola dentro de diez años, las cuestiones quese mencionan más destacadamente son eldesempleo, las desigualdades y las carenciasy otros asuntos que también tienen una in-dudable raíz social, como los problemas delas drogas y de la violencia y la delincuencia,refiriéndose a gran distancia los problemaseconómicos y políticos (Vid gráfico 3).

Igualmente cuando se pregunta por losproblemas del mundo en el escenario de unadécada, los problemas sociales, las desigual-dades, el hambre, etc. aparecen subrayadosaún de manera más destacada (Vid gráfico 4),revelando que la matriz de preocupacionessobre el futuro que la mayoría de la gentetiene en mente presenta un claro matiz so-cial.

La preocupación general de la poblaciónpor las cuestiones sociales y el carácter recu-rrente con que se hace mención prioritaria adeterminados problemas, como el paro, reve-lan que para muchas personas las cosas novan tan bien como machaconamente se repi-te y como se pretende que «parezca» median-te el manejo simplificado de algunos indica-

dores economicistas que no reflejan todos losmatices, ni la verdadera complejidad de laevolución social concreta.

Una vez llegados a este punto, y poniendoen relación las tres tendencias básicas a lasque hasta ahora nos hemos referido, la pri-mera conclusión a la que se puede llegar esque existe una contradicción importante en-tre el plano de las decisiones políticas y el dela subjetividad social. O si queremos plan-tearlo en otros términos, lo que habría quepreguntar, a partir de estos datos es: ¿estánsituadas en la agenda política las preocupa-ciones de la población en el mismo nivel deprioridad en que lo sitúan la mayoría de losciudadanos?, ¿evolucionan las tendenciaspolíticas en la misma dirección, y con la mis-ma intensidad, que las percepciones de lamayoría de la opinión pública? Para cual-quier analista objetivo, yo creo que las res-puestas a estas preguntas son evidentemen-te negativas. Lo cual nos lleva a formularuna pregunta aun más peliaguda: ¿por quéocurre esto así? Y, como corolario, ¿cuálespueden ser los efectos de esta contradicciónde base?

ESTUDIOS


GRÁFICO 4. PRINCIPALES PROBLEMAS DEL MUNDO DENTRO DE 10 AÑOS (%)

Fuente: GETS, Encuestas Tendencias Sociales, 2000.

Algunos analistas bienintencionados aúnpodrían responder a estas preguntas inten-tando explicar tales contradicciones en tér-minos de un eventual desfase existente entrelos planos de la objetividad y de la subjetivi-dad social. Es decir, podría argüirse que laspercepciones de la mayoría de los ciudadanosson erróneas y están desenfocadas y que loshechos objetivos contradicen sus apreciacio-nes debido a que las necesidades sociales noaumentan, sino que disminuyen. ¿Se podríasostener con algún fundamento esta inter-pretación? Un conjunto muy amplio de he-chos parecen indicar que tal interpretaciónno es plausible ni de lejos. Lo cual lleva di-rectamente a la última tendencia a la que mequería referir aquí.

EL AUMENTO DE LASDESIGUALDADES SOCIALES

La cuarta tendencia general muestra queestamos asistiendo a un aumento de las ne-cesidades sociales, como consecuencia deprocesos sociales que están afectando a lapropia evolución de nuestra organización so-cietaria. Los procesos sociales que enmarcanesta evolución y que explican el curso des-igualitario y precarizador en el que nos en-contramos inmersos han sido objeto de va-rios análisis concretos y se encuentranavalados por los datos de un buen número deinformes recientes de la ONU (PNUD,UNESCO, etc.), de la OIT, de la OCDE y has-ta del Banco Mundial. A todo ello me he refe-rido con cierto detalle, en un marco de expli-cación sociológico más amplio, en mi trilogíasobre la «desigualdad, el trabajo y la demo-cracia», sobre todo en los dos primeros libros(La sociedad dividida y El trabajo perdido,Biblioteca Nueva, Madrid, 2001).

Aunque aquí no es posible entrar en ma-yores detalles sobre estas cuestiones, encualquier caso hay que tener presente que laactual deriva desigualitaria, con todas susimplicaciones sociales y políticas, no obedece

a una inflexión coyuntural y más o menos ca-sual de la evolución social, sino que tiene suorigen en las propias caracterizaciones es-tructurales del modelo de sociedad que se es-tá prefigurando en el curso de la revolucióntecnológica y bajo el influjo de ciertos facto-res de contexto a los que luego me referiré.Pero lo que aquí me interesa subrayar, deentrada, es que estamos evolucionando, porcausas estructurales, hacia un tipo de socie-dades que presentan mayores componentesde dualización social, como he demostrado enLa sociedad dividida y en El trabajo perdido.

De cara al hilo del análisis que aquí esta-mos realizando los principales datos que evi-dencian que estamos inmersos en una diná-mica desigualitaria que amplía y acentúa lasnecesidades sociales son los siguientes:

En primer lugar estamos asistiendo a uncrecimiento de las desigualdades en el con-junto del planeta. Las diferencias entre lospaíses más ricos y más pobres tienden aacentuarse (Vid gráfico 5), al tiempo quetambién aumentan las diferencias de rentasentre los ciudadanos de los países desarrolla-dos.

En segundo lugar, en paralelo a lo ante-rior y como corolario de ello, el poder y la ri-queza está tendiendo a concentrarse en po-cas manos. En pocos años los datos de laONU han pasado de hablar de cerca de 400millonarios que concentraban tanta riquezaprácticamente como la mitad de la poblaciónmundial a una cifra de sólo 200, algunos deellos vinculados por relaciones familiares en-tre sí: con casos extremos como los de los tresgrandes multimillonarios cuya fortuna per-sonal es superior al Producto Interior Brutoconjunto de los 48 países menos desarrolla-dos de este planeta en los que viven 600 mi-llones de personas. Un caso singular es el deBill Gates, cuya fortuna se calcula en 12 ó 14billones de pesetas, es decir más que el PIBde un país como Irlanda. Si Bill Gates deci-diera no trabajar nunca más y retirar su di-nero de la Bolsa y no ingresar ni un dólar



adicional en lo que le queda de vida, y en elsupuesto de que tuviera una edad media devida de 85 años, para disponer de su fortunatendría que ser capaz de gastar mil millonesde pesetas diarias. ¿Somos capaces de imagi-nar la desmesura que esto significa, mien-tras millones de seres humanos carecen de lomás imprescindible para poder sobrevivir?

Pero la concentración de riqueza no seproduce sólo en términos dinerarios, sino quetiene una proyección institucional y económi-ca mucho mayor. Así, en la nueva economíaglobalizada están floreciendo grandes em-presas multinacionales que refuerzan lastendencias de concentración de poder y de ri-queza en pocas manos. No me refiero sólo algrado de control que las grandes empresasmultinacionales tienen sobre cuotas sustan-tivas del mercado mundial, a veces superio-res al 50%, sino al hecho, por ejemplo, de quelas 200 grandes empresas multinacionalesestán controladas por un grupo de apenas

150 personas que se concentran en cinco delos países más prósperos (Estados Unidos,Japón, Alemania, Canadá y Reino Unido).Estas empresas mueven unos recursos supe-riores al PIB conjunto de los 150 países queno forman parte de la OCDE. Es decir, setrata de mega-corporaciones controladas pormuy pocas personas que en ocasiones tienenmayor poder económico –y muchas vecestambién político– que los propios Estados na-cionales: que además se ven constreñidos porlimitaciones, desregulaciones y pérdidas decompetencia y de ámbitos efectivos de inci-dencia, como consecuencia de los procesos deglobalización 7.

En tercer lugar, estamos asistiendo tam-bién a un aumento de las situaciones de ca-

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7 Vid, en este sentido, el tercer libro de la ya indica-da trilogía sobre «la desigualdad, el trabajo y la demo-cracia»: JOSÉ FÉLIX TEZANOS, La democracia incompleta.El futuro de la democracia postliberal (en prensa).

GRÁFICO 5. EVOLUCIÓN DE LAS DIFERENCIAS MUNDIALES DE INGRESOSENTRE EL 20% DE LA POBLACIÓN QUE VIVE EN LOS PÁISES MÁS RICOS

Y EL 20% QUE VIVE EN LOS PAÍSES MÁS POBRES

Fuente: ONU, Informes sobre Desarrollo Humano, varios años (Vid., por ejemplo, Informe 1999, pág. 36-37)..

rencia y de necesidad prácticamente en todoel mundo, como ya hemos subrayado (Vidcuadro 1). Uno de los datos más expresivosde esta evolución es la cifra de 1.200 millonesde seres humanos que tienen que vivir consólo un dólar al día, o 2.400 que deben hacer-lo con el equivalente de sólo dos dólares. Elfenómeno trágico de las hambrunas que sellevan por delante millones de vidas, mien-tras muchas personas viven obsesionadaspor el colesterol –por el exceso de alimenta-ción– en el mundo desarrollado marca uno delos límites extremos de una forma incom-prensible de organizar la vida en este plane-ta.

En cuarto lugar, hay que ser conscientesde que, aunque en términos generales el desa-rrollo económico está aliviando las situacio-nes de partida en algunos países, hay zonasmuy extensas en las que se están experimen-tando regresiones sociales, especialmente enÁfrica, y en algunas partes de Asia y del Es-te de Europa. En África por ejemplo está dis-minuyendo la tasa de escolarización de losniños, los niveles de nutrición y las esperan-zas media de vida. En concreto, según refie-ren los informes de la ONU, hay 18 paísesque se encuentran inmersos en un proceso deregresión social que se llega a traducir enuna disminución de las edades medias de vi-da.

Finalmente, un quinto aspecto de la invo-lución social al que quería referirme aquí esel aumento del paro y de la precarización la-boral. Según los datos de la OIT a finales delaño 2000 la cifra total de parados y subem-pleados en el mundo ascendía a más de milmillones de personas, es decir un tercio de lapoblación activa mundial. En concreto, la ci-fra de parados era de 160 millones de perso-nas, de ellos muchos son jóvenes (460 millo-nes entre parados y subempleados) y 50millones viven en los países desarrollados(incluida Europa del Este y Central). Ade-más 500 millones de trabajadores tienen quevivir con menos de un dólar diario y muchos

otros carecen de trabajo estable y de una mí-nima seguridad 8.

La situación que se vive en el trabajo enlos países más desarrollados, especialmentepor los jóvenes, las mujeres, las minorías ylos inmigrantes, es uno de los rasgos quemejor caracterizan la evolución que se estáproduciendo en los sistemas de organizaciónsocial y los efectos exclusógenos y precariza-dores a que da lugar.

La creciente robotización industrial y laautomatización de tareas en los servicios,junto al desarrollo de nuevas formas de orga-nización flexible y descentralizada del traba-jo en redes, está dando lugar a mutacionessustantivas del trabajo, con un aumento deprocesos de flexibilización, movilidad, preca-rización, vulnerabilidad, desregulación, etc.

Los nuevos sistemas de organización deltrabajo están dando lugar a un conjunto detendencias laborales de indudable alcancesocial y cultural, que he analizado con algúndetalle en El trabajo perdido y de las queaquí me gustaría destacar cuatro. En primerlugar, está produciéndose una segmentaciónocupacional que obedece a que los modelosde producción económica emergentes requie-ren para su funcionamiento de dos tipos detrabajos muy diferentes entre sí; por un lado,una minoría de ejecutivos, expertos y técni-cos de alto nivel que organizan, diseñan, pro-graman, etc., y que son muy necesarios parael sistema –lo que algunos analistas comoRobert Reich han calificado como los «analis-tas simbólicos» 9– y, por otra parte, una masade asalariados indiferenciados, intercambia-bles, «descualificados», «devaluados» y «pres-cindibles» que realizan tareas menos «impor-tantes» para la funcionalidad del sistemacomo tal –lo que otros analistas como Ma-



8 OIT, World Employment Report 2001. Life andwork in the Informational Economic, Ginebra, 2001.

9 ROBERT REICH, El trabajo de las naciones, Vergara,Madrid, 1993; edición en inglés de 1991.

nuel Castells han calificado como la «manode obra genérica»– 10. Lo importante socioló-gicamente es que la polarización entre estosdos sectores ocupacionales está conduciendoa una notable dualización de ingresos, opor-tunidades vitales, estilos de vida, etc., hastael punto que la estratificación por el trabajo(también como «carencia») está convirtiéndo-se en uno de los principales factores de estra-tificación social.

En segundo lugar, está teniendo lugar unaumento muy significativo del paro estructu-ral que se conecta con lo anterior y que tienesu manifestación más extrema en la sustitu-ción del trabajo de hombres por robots indus-triales y por sistemas automáticos de traba-jo. En tercer lugar, las nuevas coordenadasde la producción en una economía creciente-mente mundializada están generando tam-bién un deterioro de las condiciones de traba-jo y un aumento de la precarización laboral,debido entre otras cosas a la pérdida de mo-nopolio de la fuerza de trabajo por parte de lapoblación asalariada (con ejemplos inclusode fábricas altamente robotizadas práctica-mente sin obreros), a la dinámica desregula-dora y a los fenómenos de deslocalizaciónempresarial, que han acabado mermando elpoder de presión y negociación de los sindica-tos y las mismas posibilidades prácticas deactuación compensadora de las organizacio-nes representativas de los trabajadores. Lasituación a la que se ha llegado como conse-cuencia de esta evolución sociolaboral ha da-do lugar a un aumento significativo de loscontratos laborales precarios, inestables y/ode baja calidad, especialmente entre los jóve-nes y las mujeres, de forma que en muchospaíses la proporción de personas que se en-cuentran en paro, que tienen empleos tempo-rales, a media jornada o en condiciones de«bajo salario» representan la mayoría delconjunto de la población activa (Vid tabla 1).

Es decir, lo «anómalo» está tendiendo a con-vertirse en lo habitual, en lo predominante,con todos los efectos sociales y humanos quede ello se derivan, sobre todo para las nuevasgeneraciones.

Finalmente, y en relación con todo lo ante-rior, esta dinámica implica un surgimientode nuevas facetas de asimetría y un reforza-miento de los componentes desigualitariosen las estructuras sociales, que se añaden alas propias potencialidades dualizadoras im-plícitas en algunos aspectos de la lógica de larevolución tecnológica. Lo cual ha permitidohablar de «tecnopobres», de «infra-desarro-llados tecnológicos», de «analfabetos tecnoló-gicos», e incluso ha dado lugar a que se for-mulen hipótesis sorprendentes, como las deSilver, sobre la posibilidad de que los secto-res más ricos de la sociedad utilicen los avan-ces de la ingeniería genética para enriquecerarticifialmente los componentes genéticos desus descendientes. Lo que, en opinión de Sil-ver, podría dar lugar a una «genocracia» o aunas «geno-clases», en las que las desigual-dades se pudieran acabar traduciendo en elsubstrato físico de las personas 11.

Las resistencias de algunos analistas a«entender» y «reconocer» estas tendencias deevolución socio-laboral está dando lugar a fe-nómenos sorprendentes de manipulación ydistorsión estadística, uno de cuyos ejemploses el cambio de los métodos muestrales y dela redacción de las preguntas de la Encuestade Población Activa en España, con la finali-dad de «lograr» una reducción significativadel número «oficial» de parados; como así hasido efectivamente. Lo que resultaba dudosoes que esta manera de fabricar «artificial-mente éxitos» estadísticos pueda producir amedio plazo una distorsión estable en la con-ciencia social de los ciudadanos. El hecho deque la gran mayoría de la población pienseque el paro continúa siendo el problema

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11 LEE M. SILVER, Vuelta al Edén, Taurus, Madrid,1998; edición en inglés de 1997.

10 MANUEL CASTELLS, La sociedad red. La era de la in-formación. Vol 1, Alianza Editorial, Madrid, 1997. Vid,por ejemplo, pp. 293 y ss.

principal revela que los hechos concretos, in-mediatos y vividos por muchas personas enforma de desempleo, precarización o inesta-bilidad laboral, pesan más en la concienciacolectiva que las operaciones de maquillajeestadístico ideadas por algunos «analistas-avestruces».

El resultado general de todos los procesosque aquí estamos analizando es un aumento

de las situaciones de vulnerabilidad y de «ex-clusión social». Nuestras sociedades en mu-chos aspectos están recreando viejas condi-ciones de dualidad social y están dando lugara un modelo de doble ciudadanía, en el quese perfila diferenciadamente la posición, porun lado, de quienes están razonablementeintegrados en la sociedad y tienen vivienda,relaciones familiares y sociales estables ygratificantes y cuentan con ingresos regula-



(1) Cifras de 1997.(2) Los datos se refieren a trabajadores a tiempo completo, con salarios inferiores a dos tercios de las garantías medias del

grupo. Año de referencia 1994 (panel de hogares 1994).Fuentes: Ministerio de Trabajo, Anuarios de Estadísticas Laborales y Asuntos Sociales 1997 y 1998, op.cit.; OCDE, Perspec-tivas del Empleo 1998, Madrid, 1998, p. 135; y OIT, Anuarios de Estadísticas del Trabajo, varios años. Elaboración propia.

res y/o trabajo estable y razonablemente re-munerado que permite mantener un nivel deexistencia digno y una perspectiva vital sa-tisfactoria. Y, por otra parte, están todosaquellos que son «prescindibles» o «intercam-biables», que no tienen un trabajo digno, se-guro, bien remunerado y con perspectivas defuturo y deben «aceptar» lo que encuentran,trabajando a salto de mata, aceptando lossueldos que les dan y las condiciones preca-rias e inestables que les ofrecen, pasandolargos períodos sin empleo, viviendo de suspadres, de la beneficencia, o de las prestacio-nes sociales. Y en el peor de los casos desli-zándose por la pendiente de la «vulnerabili-dad social», con riesgo de quiebra de los lazossociales y de las oportunidades de integra-ción en «su» sociedad, que les trata como sifueran «invitados advenedizos» y extraños o«realquilados forzosos», a los que no se consi-dera en igualdad de condiciones que a otrosciudadanos.

De alguna manera, lo que está ocurriendoobliga a considerar a nuestras sociedades nocomo conjuntos integrados, sino como un mo-

delo de círculos concéntricos, en el que el má-ximo nivel de integración y de pertenenciasólo es alcanzable por los ciudadanos plenosque se sitúan en el núcleo o esfera central dela sociedad, mientras que en las zonas perifé-ricas se conforman distintos grados de perte-nencia y de oportunidades sociales y vitaleshasta llegar, en una serie de círculos o estra-tos, a aquellos que quedan arrojados en lasfronteras exteriores del sistema, donde que-dan desdibujadas las condiciones de ciudada-nía y no se reconocen prácticamente muchasde las conquistas de la modernidad (Vid grá-fico 6).

El continuo inclusión-exclusión viene deli-mitado, de esta manera, por un conjunto devariables de carácter laboral, familiar, social,habitacional y, en su caso, asistencial o rein-tegrador, que dan lugar a que en nuestras so-ciedades, junto a las zonas negras de la exclu-sión social, se estén perfilando espacios grisesdonde se hace presente la vulnerabilidad so-cial, hacia la que se deslizan millones de per-sonas, con el riesgo consiguiente de que, si nose hace nada para remediarlo, mucha gente

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GRÁFICO 6. DIFERENTES ZONAS DE INTEGRACIÓN Y EXCLUSIÓN EN LASSOCIEDADES ACTUALES

puede ir deslizándose progresivamente desdela vulnerabilidad hacia la exclusión social,con todos los riesgos de surgimiento de enco-namientos, y de fracturas sociales que de ellose pueden derivar (Vid gráfico 7).

Las investigaciones sobre exclusión socialque realizamos en 1998-99 en el marco del

estudio sobre Tendencias Sociales de NuestroTiempo reveló que la población española ylos expertos en estas materias están muypreocupados por las perspectivas de intensi-ficación de la exclusión social. La mayoríapiensan que la exclusión es un problema gra-ve y que tiende a aumentar y a empeorar(Vid gráfico 8).



GRÁFICO 7. LOS RIESGOS DE LA EXCLUSIÓN SOCIAL

GRÁFICO 8. PERCEPCIONES GENERALES SOBRE LA EXCLUSIÓN SOCIAL(Porcentajes)

Fuente: ONU, Comission of the European Communities. Observatory of national policies to combat social exclusion. ThirdAnnual Report, Bruselas, 1994, pág. 51. Versión adaptada incluyendo las dos últimas columnas (vivienda y relaciones so-ciales).

Fuente: GETS, Encuesta sobre Exclusión Social, 1998 y Estudio Delphi sobre exclusión social 1998.

Pero, posiblemente, lo más significativoque reveló nuestro investigación fue que laidentificación de los riesgos personales de ex-clusión nos sitúa ante una magnitud en tor-no a un 20% de la población que manifiestamiedo a verse afectado personalmente por laexclusión social (Vid gráfico 9). Lo cual, comovenimos subrayando, implica una alta con-ciencia de riesgos de verse arrojado hacia loslímites exteriores del sistema social, en unaforma que pone en cuestión muchos de lossupuestos y los valores en los que hasta aho-ra se habían venido asentando nuestras so-ciedades. Este es en el fondo el gran proble-ma de la exclusión social y de la crisis deltrabajo, con todos los efectos que lo acompa-ñan: la impugnación del modelo, y de la mis-ma idea, de una sociedad razonablementearmónica de seres humanos iguales en opor-tunidades, modos de existencia y trayecto-rias vitales.

La nueva lógica del poder, el deterioro delas condiciones de vida y de trabajo de mu-chas personas, el aumento de las desigualda-des y de los riesgos de exclusión, la pérdidade horizontes –y esperanzas– de futuro demuchos jóvenes, el deterioro de las formas deconvivencia, la crisis de los valores de la soli-daridad, de la reciprocidad y el altruismo yhasta la misma difuminación de la idea delbien común, están conduciendo a una derivasocial en la que se hecha en falta la presenciade elementos que tiendan a la búsqueda denuevos equilibrios, ajustes y compensacionessociales. El nuevo tipo de sociedades que seestán desarrollando, muestra que hay dema-siados engranajes que giran fuera de control,que hay muchas frustraciones, carencias ypesimismos que acabarán estallando por al-gún lado y, a su vez, que algunos de los ins-trumentos políticos heredados del pasado semuestran desfasados o incapaces de equili-brar los procesos sociales en curso.

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GRÁFICO 9. PERCEPCIÓN DE LOS RIESGOS DE QUEDAR EN UNA SITUACIÓNDE EXCLUSIÓN SOCIAL. AHORA Y DENTRO DE DIEZ AÑOS

Fuente: GETS, Encuesta sobre exclusión social, op. cit..

Y, por encima de todo, se hace palpable la«ausencia» de sistemas de valores y creen-cias suficientemente arraigados y creíbles,que puedan servir como acicate y como guíade orientación para emprender el camino dela recuperación de los equilibrios sociales yde la reconstrucción de unos componentesmínimos de equidad y armonía social. La me-táfora de Giddens sobre «un mundo desboca-do», en el que nadie sabe muy bien a dóndevamos, ni quién lleva las riendas de la evolu-ción social, responde a un estado de ánimo ya unas percepciones colectivas bastante di-fundidas, tal como evidencian muchas de lasinvestigaciones concretas realizadas en elmarco del Programa de estudio sobre Ten-dencias Sociales de Nuestro Tiempo, al queantes me he referido 12.

Probablemente no tardarán en producirsereacciones sociales contundentes contra elestado de cosas hacia el que evolucionamos.Algunas ya han empezado a producirse enuna forma que está dejando perplejos a mu-chos ciudadanos y notablemente desorienta-dos a determinados núcleos de poder. Pero esmuy posible que lo que hasta ahora hemosvisto sea sólo un pálido anticipo de lo que es-tá por venir.

La acentuación de los climas de protesta,de violencia, de delincuencia, de apatía y dis-tanciamiento político, vendrá a superponersea los procesos de deterioro interno del actual

sistema económico, debido a todos los proble-mas funcionales que están señalando losanalistas. No me refiero sólo a los riesgos deestallido de la burbuja financiera, de rece-sión, de congestión de la capacidad de consu-mo debido a las propias regresiones sociales,de esteoporosis cívica, o de entropía del siste-ma, sino también a la propia erosión de fon-do que implica la lógica de un modelo que só-lo es capaz de alentar un patrón de actuaciónen el que las unidades de actuación económi-ca (empresas) únicamente «miran por sí mis-mas». Como recordaba un conocido analista,operar y multiplicarse sólo para su propio fines la filosofía de la célula cancerígena 13.

En las comunidades primitivas de las quetenemos rastros arqueológicos se han encon-trado fósiles que demuestran que nuestrosantepasados tuvieron fracturas óseas gravesque requirieron cuidados permanentes delgrupo durante mucho tiempo, lo cual impli-caba riesgos y limitaciones de permanecermucho tiempo en el mismo lugar, o de trasla-darse con mayor lentitud o dificultad. Pero loimportante es que en aquellos grupos primi-tivos de cazadores-recolectores, en los que lahumanidad hunde sus raíces, no se dejabaabandonados a los congéneres cuando caíanheridos o necesitaban la solidaridad del gru-po. Y esto muchas veces no es lo que ocurreen las sociedades de nuestros días. Algunosquedan abandonados en la cuneta mientrasotros viven en la mayor opulencia que sepueda imaginar.

Pero no se trata sólo del ejemplo de algu-nos arqueológicos aislados, sino que las pro-pias prácticas de cuidado de los ancianos ylos niños, del respeto a los muertos, de losprimitivos enterramientos rituales, o el pro-pio sentido de la maternidad en nuestra es-pecie, como un caso paradigmático de gene-rosidad y altruismo consciente y querido, que



12 ANTHOY GIDDENS, Un mundo desbocado, Taurus,Madrid, 2000; edición inglesa de 1999. Sobre la inves-tigación de Tendencias Sociales, puede verse en espe-cial, JOSÉ FÉLIX TEZANOS, JOSÉ MANUEL MONTERO, JOSÉ AN-TONIO DÍAZ (eds.), Tendencias de futuro en la sociedadespañola. Primer foro sobre tendencias sociales, EditorialSistema, Madrid, 1997; JOSÉ FÉLIX TEZANOS, ROSARIO

SÁNCHEZ MORALES (eds.), Tecnología y sociedad en elnuevo siglo. Segundo foro sobre Tendencias sociales,Editorial Sistema, Madrid, 1998; JOSÉ FÉLIX TEZANOS

(ed.), Tendencias en desigualdad y exclusión social. Ter-cer foro sobre tendencias sociales, Editorial Sistema,Madrid, 1999; JOSÉ FÉLIX TEZANOS (ed.), Escenarios delnuevo siglo. Cuarto foro sobre tendencias sociales, Edi-torial Sistema, Madrid, 2000.

13 RICHARD M. COHEN, «The corporate take over ofnews», en Eric Barknouw et al, Conglomerates and theMedia, The New Press, New York, 1997, p. 59.

implica dar algo de sí a otro ser y volcarse ensu cuidado durante mucho tiempo, todo esosignifica, en suma, una cultura de la solida-ridad y del apoyo mutuo que se encuentra enlas antípodas de algunas de las tendenciasque están teniendo lugar en las sociedadesde nuestro tiempo.

Por ello, no es aventurado afirmar que lastensiones en torno a la igualdad y el trabajovan a ser elementos centrales del debate so-cial y político de los próximos lustros. La in-solidaridad, la exclusión y la dualización so-cial extrema no es, sin duda, el mejor espejode la humanidad en el que a muchas perso-nas nos gustaría vernos reflejadas. Para mu-chos de nosotros una de las dimensiones fun-damentales del progreso de la civilización esla que tiene que ver con la capacidad para elaltruismo y la reciprocidad. Por eso el debatesobre estas cuestiones irá adquiriendo unadimensión cada vez más global, orientada abuscar las políticas efectivas de las necesida-des humanas y sociales objetivas. Esa es pre-cisamente la resultante que se desprende dela segunda gran contradicción implícita en

las cuatro tendencias generales que enunciéal principio de este texto: hacer las políticassociales que se derivan de las «demandas» ylas «percepciones» ciudadanas y de las pro-pias necesidades objetivas, en atención a lasdos últimas tendencias, y en contradiccióncon las dos primeras.

Avanzar en el reforzamiento de las políti-cas sociales supone no sólo una mayor con-gruencia con lo que indican los datos objeti-vos y las percepciones ciudadanas, sino queimplica situarse en una perspectiva de másamplio alcance, que tiene el significado deuna apuesta humana por avanzar en el mo-delo de civilización y de cultura en el quehundimos nuestras raíces más genuinas. Porello, no es exagerado concluir afirmando que,en la medida que «civilización es solidari-dad», la lucha contra la precarización laboraly contra la exclusión y la vulnerabilidad so-cial es un empeño civilizador que mereceríaun esfuerzo de «consenso social» por parte detodos los que están animados por sentimien-tos de «buen corazón» y de lógico sentido co-mún.

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RESUMEN: La evolución de los modelos sociales está siguiendo un curso paradójico: el especta-cular desarrollo tecnológico contrasta con las dificultades, o la falta de voluntad,para hacer frente a las necesidades sociales y vitales de amplios sectores de pobla-ción. Por esta razón, el nuevo tipo de sociedad que está surgiendo al hilo de la revo-lución tecnológica se caracteriza por la emergencia de nuevos sistemas de estratifi-cación social, en los que se acentúan los componentes desigualitarios y dualizado-res. Las principales tendencias relacionadas con esta problemática revelan que lasasimetrías tienden a agudizarse y que las percepciones de la opinión pública cadavez se distancian más de los diagnósticos y los tratamientos que se realizan desdelas esferas del poder, con el resultado de un aumento progresivo de la exclusiónsocial, por un lado, y de los climas de apatía política y deterioro social, por otro. Deahí la necesidad de prevenir los riesgos de evolución hacia «sociedades divididas»mediante políticas de integración y de asistencia que estén basadas en un amplioconsenso social.

De la tecnología y otros demonios: exclusión social, brecha digital y retos educativos

• De las Nuevas Tecnologías • Inclusión – exclusión social • La Brecha Digital • Retos Educativos • Bibliografía • Notas

ABSTRACT

En la actualidad, y dadas las condiciones de la sociedad de nuestro tiempo, existe un debate en torno a la bondad o perversión de los efectos de las NTIC en el que se elevan voces que apuestan por una u otra postura, casi con idéntica intensidad. Esta reflexión pretende hacer un análisis de las diferentes visiones de las tecnologías, haciendo un especial énfasis en la llamada "brecha digital" en tanto que nueva forma de exclusión social. Partiendo de este análisis queremos plantear los retos que supone para nuestra sociedad y para la educación la nueva situación tecnológica en la que nos encontramos.

Licencia literaria

Dicen que el escritor cubano Alejo Carpentier una vez afirmó que en América Latina no podía tener sentido un movimiento artístico llamado "surrealismo" precisamente porque en América Latina la realidad supera cualquier ilusión mental o "desviación" de los sentidos, por ello la particular visión artística que puede coincidir de alguna manera (en su espíritu y concepción) con surrealismo europeo, tomó forma en Latinoamérica como "realismo mágico".

Parafrasear al Nobel Gabriel García Márquez en el título de esta reflexión es, además de un atrevimiento de admiración, un guiño a ese "realismo mágico" del autor en el que la vida de sus personajes tiene componentes fantásticos y tangibles, casi en la misma proporción que la realidad misma en la que nos desenvolvemos todos en nuestra cotidianeidad. De la posesión demoníaca de Sierva María muchos tenían pruebas irrefutables, otros tenían evidencias de la inexistencia de dicho maleficio… al final lo menos importante de la historia es si estaba o no poseída por el demonio, pero sí cómo su realidad estaba determinada por un sinnúmero de factores contextuales y condicionaba a su vez el desarrollo de todo a su alrededor. Tal parece que a las nuevas tecnologías hoy también les temamos y las amemos en la misma proporción… a lo mejor tenemos pruebas de sus terribles consecuencias o puede ser que seamos conscientes de sus enormes posibilidades… en cualquier caso parece que, como Sierva María, están condicionadas por su nacimiento y desarrollo y hoy

condicionan todo lo que se mueve a su alrededor; en últimas parece que, como a la niña, hemos decidido no cortarles el pelo y dejarlas crecer indefinidamente…

De las Nuevas Tecnologías

En la actualidad, y dadas las condiciones de la sociedad de nuestro tiempo, existe un debate en torno a la bondad o perversión de los efectos de las Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación (en adelante NTIC) en el que se elevan voces que apuestan por una u otra postura, casi con idéntica intensidad. Es bastante frecuente encontrar reflexiones acerca de las bondades "inacabables" de los nuevos medios y a la vez escuchar voces que nos alertan acerca de los "impensables peligros" de los mismos.

Aunque nos pueda parecer lo contrario, el fenómeno de la tecnofilia y la tecnofobia no es exclusivo de nuestra era y nuestras tecnologías; el concepto de Nueva Tecnología ha existido (si bien con matices idiomáticos más o menos relevantes) durante toda la historia de la humanidad, básicamente porque durante toda esa historia se han sucedido descubrimientos técnicos y tecnológicos que han cambiado la vida de las personas de manera más o menos determinante: el fuego, el lenguaje, la rueda, la astronomía, la electricidad y por supuesto la imprenta, por nombrar sólo algunos (1), han provocado en cada uno de sus momentos históricos un movimiento de opinión que enarbolaba sus posibilidades y otro que predecía sus fatales consecuencias o su devastadora influencia en las mentes humanas.

Pero la similitud entre épocas y consecuencias sociales de las "Nuevas Tecnologías" es bastante más importante de lo que planteamos a bote pronto en la mayoría de los foros. El concepto de Brecha Tecnológica, entendida como la exclusión de una parte de la población del uso y disfrute de una determinada tecnología, existe desde el mismo momento en el que aparece la tecnología. De hecho hoy, cuando nuestras sociedades han vivido a lo largo de la historia casi cuatro revoluciones productivas -una revolución agraria, una industrial, una post-industrial y una digital- y en el que nuestra reflexión se centra en la llamada "brecha digital" (sobre la que volveremos más adelante), existe una parte de la población mundial que todavía no ha sobrepasado la revolución agraria; de igual manera asumimos como conquistas de la población mundial el reconocimiento de derechos humanos básicos como la igualdad entre hombres y mujeres, o el derecho a la sanidad, pero una gran parte del mundo la población muere sin unos mínimos de atención sanitaria o es vejada en sus derechos más básicos por ser mujer; es decir, que una parte de la humanidad ha sido sistemáticamente excluida de las revoluciones, no sólo productivas o tecnológicas sino sociales, llevadas a cabo en lo que llamamos "mundo moderno"… bajo esta óptica creemos que sería parcial e incierto plantear que la Brecha de la modernidad (o más propiamente de la postmodernidad), en la que incluiríamos en sí misma a la brecha Tecnológica y cómo no, a la Digital, es una cuestión exclusiva de artefactos. Estamos hablando de diferencias sociales, culturales, económicas, de actitudes,... Es una cuestión mucho más amplia y compleja de lo que algunos quieren hacernos ver al culpar de todos los males al desarrollo tecnológico.

Inclusión – exclusión social

Pero que existen diferencias –la denominada brecha- es indudable, y que las NTIC han hecho evolucionar (o involucionar si tenemos en cuenta que la distancia entre unos y otros ha ido a peor) ese espacio que separa a lo que llamamos "el mundo moderno" del "resto del mundo" es casi una obviedad. Desde esta perspectiva uno de los conceptos que ha "evolucionado" también con los cambios tecnológicos es el concepto de "Exclusión Social".

Partimos de que al definir "Exclusión Social", asumimos como base fundamental lo definido por J. García Roca (1998), es decir, que la exclusión social se compone de diversos elementos que pueden estar determinados por factores personales, subjetivos o psicológicos y que tiene básicamente tres dimensiones que la definen:

• Una dimensión estructural o económica: que se pone de manifiesto en la carencia de recursos materiales.

• Una dimensión contextual: que implica la falta de integración en la comunidad a la que se pertenece y/o el la familia y

• Una dimensión subjetiva o personal: que se materializa en la ruptura de los procesos de comunicación de la persona y en un debilitamiento de los rasgos más básicos de la personalidad y la autoestima.

Desde estos parámetros, la denominada brecha tecnológica es en realidad una forma de exclusión social y la evolución de dicha brecha es una forma de hacer crecer el grupo de población conformado por lo que consideramos los "excluidos sociales".

En esta línea, Ballestero (2002: 95-97) insiste en que más que de brecha se debe hablar de exclusión social, e incluye dentro del grupo de los "excluidos sociales" no sólo a los ya históricamente definidos como "los desviados sociales" con respecto a comportamientos considerados como normales (por ejemplo vagabundos, alcohólicos y drogodependientes)", los grupos segregados socialmente o discriminados ("ciertas minorías étnicas"), los pobres, etc., sino a aquellos otros grupos que han sido sumados a este concepto de excluidos por el efecto de la Sociedad de la Información:

"los trabajadores, generalmente mayores de 35 años y que no han sabido adaptarse a las nuevas herramientas informáticas, aquellos en buscan de empleo que tampoco están familiarizados con ellas, determinados colectivos de discapacitados" e incluso hace el autor un énfasis particular en tener en cuenta

"Un grupo que aparece como tal (fuera de la Sociedad de la Información) en las encuestas referidas a la utilización de las nuevas tecnologías. Nos referimos a aquellos ciudadanos que voluntariamente rechazan su incorporación al uso de estas herramientas nuevas".

Es decir, que no sólo hay personas que se ven excluidas de manera involuntaria de los "avances del mundo", cada vez más existen colectivos que por convicción, más o menos fundamentada, y que estando dentro del grupo de la población que puede acceder a dichos avances resulta que no quiere acceder a ellos.

Todo lo anterior no es un intento de negar la existencia de los que hoy llamamos brecha digital, en absoluto. Consideramos que es un fenómeno que hace cada vez más acusadas las diferencias entre unos sectores del mundo y otros (2), pero

esta primera parte de nuestro discurso pretende sólo ser una breve aproximación a algunos de los elementos de nuestro presente.

La Brecha Digital

Ahora bien, una vez que hemos visto, al menos en parte, aquello que consideramos importante para tener una visión más amplia de lo que nos preocupa, y habiendo mencionado una enorme variedad de "Brechas" (de la modernidad, tecnológica, digital), queremos centrar nuestra atención en el fenómeno de exclusión que tiene como fundamento estructural la inclusión de las NTIC en la vida diaria del mundo moderno: la denominada ya con frecuencia como brecha digital.

Como nos recuerda Ballestero (2002: 69):

"El término ‘Brecha Digital’, o para ser más exactos, su expresión original en inglés, ‘Digital Divide’, comienza a ser usado en Estados Unidos a mediados de los años noventa para referirse a las desigualdades sociales que comienzan a surgir a medida que se desarrolla el uso de los ordenadores y de Internet" y ha sido definido desde una enorme variedad de posturas a lo largo de su historia, siendo objeto además de numerosos estudios, análisis y reflexiones (como esta misma). Basta sólo con introducir en un buscador de Internet el término "Digital Divide" para encontrarnos con acceso a aproximadamente 1’100.000 referencias, y si buscamos su expresión en castellano, "Brecha Digital", encontramos unas 43.100 de las que 12.400 residen en España (3), datos que nos dan una no muy nítida pero sí significativa idea acerca de la importancia que el término en sí mismo y su estudio han adquirido en nuestro días, y, aunque debe decirse que tal variedad de perspectivas y concepciones enriquecen el debate, y profundizan en diversos matices, también es evidente que pueden hacer más difusa la definición del término.

Por tanto, y con el objetivo no sólo de definirlo sino intentando tomar una postura referida a la Brecha Digital, partimos de la definición que nos propone el profesor Julio Cabero Almenara (2004: 25) quien nos plantea que "No podemos hablar de una única brecha digital: la económica, sino que existen diferentes brechas digitales", y las define como:

• La política: referida especialmente a la diferenciación sustancial en el acceso a Internet desde cada país, no sólo por que se pueda acceder o no a la red, sino por la "facilidad o dificultad" que cada uno de éstos países tiene para acceder a ella.

• La económica y social: teniendo en cuenta además que la brecha Digital no es sólo un problema de infraestructuras de comunicación (visión blanda que daría explicación de la brecha digital) sino que se "considera que el problema es consecuencia de la desigualdad social y económica que se da en la sociedad capitalista" la educativa: que implica que "una persona que no esté capacitada para la utilización e interacción con las TICs, eso que se ha denominado como alfabetización digital, por muchas conexiones y equipos que tenga a su disposición, no estará capacitado para obtener los supuestos

beneficios que surgen de su utilización" lo cual implica compromisos para el mundo educativo a los que nos referiremos más adelante

• La generacional, que implica la diferencia en aptitudes y actitudes hacia la tecnología, asociadas a la edad y la pertenencia generacional de cada individuo. Al respecto en 2003 la Universidad de Oxford elaboró un estudio (que aunque se refiere sólo al ámbito inglés, nos da una idea de la situación al menos en el ámbito europeo) en el que se afirma que "mientras un 98% de los estudiantes en Gran Bretaña usa regularmente Internet, sólo el 22% de los jubilados británicos navega por la red" , siendo evidente además que aquellas generaciones que han nacido o crecido con las tecnologías haciendo parte de su vida cotidiana tienen una predisposición y un modo de resolución de problemas que les facilita el acceso a los nuevos avances tecnológicos que presencian. Así Cabero también nos dice que "los jóvenes son grandes consumidores de las tecnologías del conocimiento, los multimedias y los telemáticos, mientras que los adultos, lo son más de las tecnologías de la sociedad postindustrial, es decir, de los audiovisuales e impresos." (2004: 34)

La del profesor y el estudiante, en parte sustentada en la brecha mencionada anteriormente, se manifiesta en la enorme inseguridad e incluso rechazo que siente el profesor en la mayoría de los casos por el mundo de las nuevas tecnologías causado principalmente por su falta de dominio de las herramientas técnicas y en la creciente desmotivación de los alumnos en las aulas que, acostumbrados a un "mundo real" totalmente inmerso en los nuevos códigos (audiovisual, hipertextual, multimedia), se aburren en un entorno que les resulta hostil y ajeno.

La de género, Cuando hablamos de diferencias asociadas al género de las personas debemos decir que, como afirma el profesor Cabero "por lo general, e independientemente del contexto en el que nos desenvolvamos, podemos decir que los hombres son más consumidores de TICs, que las mujeres". Esta situación es evidentemente más acentuada en los contextos en que existe un mayor índice de analfabetismo femenino y las condiciones de vida de la mujer son peores. Sin embargo lo cierto es que el análisis es también válido para los países "desarrollados" y no parece evolucionar considerablemente.

En el año 2001, Manuel Castells nos hablaba de que, según un estudio del úpiter Communications del mismo año en el que se analizaba el desarrollo de Internet en países altamente desarrollados (4), se "observó que por primera vez a finales de mayo de este año el número de mujeres usuarias de la red era superior al de hombres", sin embargo en un estudio realizado por la misma empresa en marzo de 2002, y cuya gráfica más llamativa ofrecemos a continuación (fuente: http://www.aui.es/estadi/internacional/internacional.htm [15-09-04]), las diferencias entre hombre y mujeres en lo que se refiere a su utilización de Internet eran bastante considerables:

• idiomática, aunque el espacio de Internet suponga un acercamiento en condiciones "de igualdad" al otro diferente, una de las distancias psicológicas más importantes que nos imponen las nuevas tecnologías es la que se refiere al idioma. Actualmente la distribución del uso de las lenguas en Internet expresada en la gráfica siguiente (fuente: http://www.aui.es/estadi/internacional/internacional.htm [15-09-04]) nos muestra cómo el predominio absoluto del inglés entre los usuarios de la red, lo cual supone que debemos proveernos una nueva capacitación idiomática para "asegurarnos" la posibilidad comunicativa con una gran parte del mundo conectado: nada más y nada menos que a un 40,2% de su población.

• y la producida por las características físicas o psíquicas de los usuarios que nos muestra cómo la estructuración, y la organización de la información en las NTICs no permiten el acceso a ellas de determinados sujetos con una u otra discapacidad física o psíquica; no sólo nos referimos a Internet, de cuyo estado de inaccesibilidad habría mucho que decir, sino también a las herramientas asociadas a las nuevas tecnologías de uso diario en nuestros hogares. Tal es el caso por ejemplo de los DVD, que son formatos que no están preparados para incluir contenidos de tipo accesible a todos los colectivos, dejando a discrecionalidad y habilidad del diseñador o informático de turno la posibilidad de encontrar "el truco" para introducir este tipo de contenidos.

Retos Educativos

Como ya reflexionaría Lengrand (1989), en nuestros tiempos la educación ha pasado de ser una etapa vital preparatoria para la incorporación en una sociedad industrializada, a convertirse en una necesidad permanente demandada por una sociedad de la información que avanza de forma vertiginosa y cuyos miembros tienen como reto mantenerse dentro del colectivo incluido en el nuevo marco tecnológico, y por tanto dentro de la sociedad en sí misma Consideramos que la educación es una de las claves primordiales que puede hacer más fácil a los individuos la consecución de este objetivo.

Para ello, dicha educación debe pasar por lograr que los alumnos del presente consigan al menos unas competencias cognitivas mínimas que les hagan funcionales en el mundo tecnológico que nos rodea, funcionales intelectivamente, es decir, no estamos hablando de competencias técnicas (saber manejar una herramienta u otra, que también es importante), sino de aquellas que se refieren a la forma de ver, entender y abordar el mundo y los problemas que este plantea en la actualidad y en futuro próximo que nos tocará vivir. El profesor Cabero (2004) nos plantea una lista de dichas competencias de las cuales consideramos que son primordiales:

• Adaptarse a un ambiente que se modifica rápidamente • Trabajar en equipo de forma colaborativa • Resolver problemas de forma creativa y buscando soluciones alternativas • Tomar iniciativas y ser independiente • Y para completar un poco más nuestra visión de estas competencias

necesarias agregamos a la lista: • Seleccionar y valorar de manera crítica los materiales que usa y a los que

tiene acceso • Utilizar los nuevos canales de comunicación de manera fluida, ágil y

pertinente

En consecuencia consideramos que, cualquier pretensión de mantener los sistemas educativos como contenedores de información que los alumnos deben asimilar y como centros de acumulación de saberes y formas tradicionales para no sucumbir a la vorágine de las nuevas tecnologías está más que fuera de lugar. Se seguirán dando así situaciones escolares anacrónicas que harán aumentar no sólo la brecha comunicativa entre profesor y alumno, sino que seguiremos

formando sujetos que posiblemente se situarán en una de las otras categorías de las brechas por no ser capaces de responder a las exigencias de su contexto.

No obstante, la realidad es obstinada y no se hace eco de lo que la teoría de las necesidades de la sociedad indica; nuestras aulas, según Bartolomé (2004) , siguen siendo reproductoras de sistemas no reflexivos, donde se pretende que el alumno ingiera unos contenidos pero cuya digestión queda al libre hacer o manifestar de las condiciones propias de cada alumno (contexto socio-familiar, condiciones intelectuales, etc.); según el autor, algunos integrantes de la comunidad escolar esgrimen argumentos como que "los alumnos se pierden si no se les dice exactamente donde está la información"; y siguiendo con su reflexión nos dice que la educación y los educadores siguen viendo en la tecnología una amenaza latente, se desestima la ayuda de los medios asignándoles la exclusiva de ser portadores de información poco apropiada para el enriquecimiento de las personas; se habla de personas acríticas, consumidas por los medios irreflexivos...

De cualquier manera el reto está planteado y nuestra responsabilidad como educadores y como ciudadanos pasa por hacer, al menos en la parte que depende de nosotros mismos, que las posibilidades que pueden plantear esas NTIC sean una realidad que haga avanzar el mundo en el sentido de la mejora de la calidad de vida.

Bibliografía

• BARTOLOMÉ, A. (2004): "Aprendizaje potenciado por la tecnología: Razones y diseño pedagógico". En MARTÍNEZ, F. y PRENDES, M.P. (2004): Nuevas Tecnologías y Educación. Madrid: Pearson.

• BALLESTERO, F. (2002): La Brecha Digital: el riesgo de exclusión en la Sociedad de la Información. Madrid: Fundación AUNA.

• CABERO, J. (2003): "Investigación en torno a la relación formación y nuevas tecnologías". En MARTÍNEZ, F. y TORRICO, M (Coords.): Las Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación en la aplicación educativa. Santa Cruz de la Sierra- Bolivia: Universidad NUR.

• CABERO, J. (2004) "Reflexiones sobre la brecha digital y la educación". En SOTO, F. y RODRÍGUEZ, J. Tecnología, Educación y Diversidad: Retos y realidades de la inclusión digital. Murcia: Consejería de Educación y cultura.

• CASTELLS, M. (2001): "Internet y la Sociedad Red". La Factoría Nº14-15. http://www.lafactoriaweb.com/articulos/castells15.htm [20-09-04].

• GARCÍA MÁRQUEZ, G. (1994): Del amor y otros demonios. Santafé de Bogotá: Norma.

• KERCHKOVE, De D. (1999):"Inteligencias en conexión". Barcelona: Gedisa. • LENGRAND, P. (1989): "Educación Permanente: evolución del concepto".

En: Enciclopedia Internacional de Educación. (1989). Barcelona: M.E.C.- Vincens- Vives.

Notas

[1] - Obsérvese que la totalidad de los inventos o tecnologías mencionados forman parte ya de lo que consideramos nuestra "tecnología invisible" en los términos que define De Kerckhove (1999), y por lo mismo no provocan actualmente casi ningún tipo de polémica respecto de sus bondades o perversiones.

[2] - En esta línea El informe sobre desarrollo humano para el año 2000 elaborado por la ONU a través del programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, recoge entre otros hechos que "las desigualdades siguen acentuándose, al constatar que la distancia entre el ingreso de los países más ricos y el de los países más pobres era de 3 a 1en 1820, de 35 a 1 en 1950, de 44 a 1 en 1973 y de 72 a 1 en 1992"… y sigue creciendo.

[3] - Búsqueda realizada en el buscador http://www.google.com el día 30 de septiembre de 2004 utilizando como palabras clave "Digital Divide" y "Brecha Digital"

[4] - Entre estos países no se incluía a España, se incluían países como Estados Unidos, Inglaterra, Alemania, Australia, Canadá, entre otros.

El contenido del presente trabajo esta gobernado por la siguiente Licencia de Creative Commons: ver http://creativecommons.org/licenses/by-nc/2.0

María Paz Prendes Espinosa // Linda Castañeda Quintero

La cohesión socialen América Latina

y el CaribeAnálisis, acción y coordinación

Departamento

de Desarrollo

Sostenible

Banco Interamericano de Desarrollo

Social Cohesion in Latin America

and the CaribbeanAnalysis, Action, and Coordination

Sustainable

Development

Department

Inter-American Development Bank

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La cohesión socialen América Latina

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Departamento de Desarrollo Sostenible

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Este documento fue preparado por el Departamento de Desarrollo Sostenible

del Banco Interamericano de Desarrollo, bajo la supervisión de Antonio Vives,

Gerente a.i. Los autores son Marco Ferroni, Mercedes Mateo y Mark Payne. Se

recibieron comentarios y contribuciones de César Bouillon, José Brakarz, Wanda

Engel, César Falconi, Eduardo Lora, Elba Luna, Gustavo Márquez, Jacqueline

Mazza, José-Antonio Mejía, Eduardo Rojas y Gabriela Vega.

La Ofi cina de Relaciones Externas del BID fue responsable de la producción

editorial de la publicación.

Las opiniones expresadas en el documento son de los autores y no coinciden

necesariamente con la posición ofi cial del BID o de su Directorio Ejecutivo.

Una versión en .pdf de este documento está disponible en nuestra página web:

www.iadb.org


1300 New York Ave, NW

Washington DC, 20577

Estados Unidos de América

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iii

Índice

Prólogo v

Introducción 1

Cohesión social y desarrollo en América Latina y el Caribe 4

Pobreza, desigualdad, exclusión y fragmentación 4

Sectores en los que se cristaliza la fragmentación 7

Vínculos entre cohesión social y productos del desarrollo 12

Acción y coordinación en materia de cohesión social desde el BID 19

Objetivos de Desarrollo del Milenio 21

Desigualdad y exclusión 23

Infraestructura básica económica y social 26

Empleo 26

Gobernabilidad 28

Financiamiento 29

Refl exiones fi nales 31

Apéndice 1

Estructura y metodología utilizada para la construcción del

índice de cohesión social 35

Apéndice 2

Defi nición de las variables y fuentes de información 39

Referencias 47

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v

Prólogo

Desde la primera Cumbre de Rio de Janeiro en 1999, los Jefes de Estado y de Gobierno

de América Latina y el Caribe y de la Unión Europea han ido reiterando, consolidando y

ampliando sus compromisos de cooperación y desarrollo adoptados sucesivamente en

Madrid (2002) y Guadalajara (2004). La Cumbre de Viena servirá de escenario y será de

nuevo la ocasión de hacer avanzar la asociación estratégica birregional.

La Declaración de Guadalajara fi jó a la cohesión social como responsabilidad pri-

maria de los Gobiernos, afi rmando su determinación de construir sociedades más justas,

mediante la lucha contra la pobreza, la desigualdad y la exclusión social a través del fo-

mento de la inversión social. Asimismo, la Comisión Europea y el Banco Interamericano

de Desarrollo (BID) fi rmaron un Memorando de Entendimiento Mutuo que establece un

programa de trabajo entre ambas instituciones e identifi ca a la integración regional y la

cohesión social como áreas prioritarias.

Este documento quiere dejar constancia del compromiso del BID con los objetivos

expresados en la Declaración de Guadalajara y en el Memorando de Entendimiento, así

como del compromiso que se ha materializado tanto en los programas e instrumentos

de fi nanciación del Banco, como en los esfuerzos analíticos y de coordinación.

A pesar de los esfuerzos y avances obtenidos, existe todavía mucho camino por

recorrer para alcanzar sociedades más cohesivas en América Latina y el Caribe. Entre los

grandes desafíos en materia de intervención cabe mencionar el paso de buenos diseños a

buenas ejecuciones; la necesidad de mejorar y ampliar los instrumentos de evaluación de

impactos y resultados; y el fortalecimiento de la capacidad institucional de los países.

Sin embargo, los nuevos tiempos conllevan también nuevas oportunidades, y la

Cumbre de Viena será una de ellas. Esperamos que este documento, con una propuesta

concreta de defi nición y medición de la cohesión social y una amplia discusión sobre la

situación en América Latina y el Caribe, contribuya a que esas oportunidades se mate-

rialicen en logros concretos de desarrollo para la Región.

Antonio Vives

Gerente a.i., Departamento de Desarrollo Sostenible


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1

Introducción

Este documento tiene como objetivo hacer avanzar la discusión generada alrededor del

tema de cohesión social así como informar sobre las acciones emprendidas por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) desde que tuviese lugar la Cumbre de Guadalajara

en mayo de 2004, que reunió a 58 Jefes de Estado y de Gobierno de países de América

Latina y el Caribe (ALC) y de la Unión Europea (UE). El documento pretende igualmente

orientar las refl exiones en el marco del esfuerzo conjunto que la Comisión Europea (CE)

y el BID han emprendido con el propósito de intercambiar experiencias y aunar acciones

en la cooperación al desarrollo y el aumento de la cohesión social en ALC.

A través del proceso de las Cumbres se consolida el reconocimiento de la importan-

cia de las relaciones bi-regionales UE/ALC, así como la expresión de un mutuo interés

en fortalecer los vínculos existentes, coordinando acciones tanto en el ámbito político y

social como en el económico y comercial. La Cumbre celebrada en Río en 1999, constituyó

el primer paso hacia la construcción de una asociación estratégica entre ambas Regiones.

Las voluntades reunidas y expresadas en esta primera Cumbre se vieron posteriormente

reiteradas y consolidadas en la Cumbre de Madrid de 2002, en la que, más concretamen-

te, se identifi can el fortaleciemitno institucional, el desarrollo sostenible, la reducción

de la pobreza, la promoción de la diversidad cultural, la igualdad y equidad social, y la

integración regional y económica como objetivos prioritarios.

En ese mismo año, la CE y el BID fi rmaron un Memorando de Entendimiento Mutuo

que sentó las bases para el establecimiento de un programa de trabajo y defi nió la inte-

gración regional y la cohesión social como las áreas prioritarias hacia las cuales dirigirían sus

esfuerzos. Desde entonces se celebraron distintos eventos e iniciativas que culminaron

en la Cumbre de Guadalajara, cuyo objetivo primordial fue el de fortalecer la asociación

estratégica UE/ALC para alcanzar un crecimiento sostenible sin que por ello se viesen

negativamente afectados los compromisos con respecto a la reducción de la pobreza, la

desigualdad y la exclusión social.

En seguimiento de la Declaración de Guadalajara, en mayo de 2005 tuvo lugar una

Reunión de Alto Nivel que convocó también al Fondo Monetario Internacional y al Banco

Mundial. Dicha reunión concluyó que para responder al reto de la desigualdad y la frag-

mentación y lograr mayores niveles de consenso y patrones de crecimiento y desarrollo

incluyentes es imprescindible fomentar la cohesión social. La misma conclusión emergió

de una conferencia sobre la cohesión social en los países andinos que se celebró en Lima

también en mayo de 2005, auspiciada conjuntamente por el BID, la Comunidad Andina

de Naciones y la CE. El tema de cohesión social fue retomado en la conferencia Promo-

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BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

2

ting Social Cohesion: The European Union (EU) and Latin American and Caribbean (LAC)

Experiences, celebrada en Bruselas en marzo de 2006.

Usado por primera vez en Europa, el concepto de cohesión social es clave para

entender ciertas facetas del proceso de integración de la Unión Europea. El acervo co-

munitario establece la implementación de acciones que resulten en el fortalecimiento

de la cohesión económica y social para así promover un desarrollo armónico del espacio

europeo en su conjunto.1 De esta manera se consolida un compromiso para reducir las

disparidades entre las distintas regiones.

La Estrategia Revisada para la Cohesión Social, aprobada por el Consejo de Europa2

en marzo de 2004, plantea el concepto de cohesión social como una prioridad (Consejo

de Europa, 2004). En el documento la cohesión social se defi ne como la capacidad de una

sociedad para asegurar el bienestar de todos sus miembros, al minimizar las disparidades

y evitar la polarización. Según la Estrategia, una sociedad cohesionada es una comunidad

de individuos libres que se apoyan mutuamente y persiguen ciertos objetivos comunes

a través de medios democráticos. Al mismo tiempo que se enfatiza la importancia de la

cohesión social para el desarrollo, se reconoce que así como toda sociedad tiene que

vivir con las tensiones producidas por divisiones existentes y potenciales, tampoco existe

sociedad que pueda decirse totalmente cohesionada.

En la Estrategia se insiste en el hecho de que la cohesión social no se limita a la

lucha contra la exclusión y la pobreza. Se trata de generar los niveles de solidaridad que

permitan que la exclusión sea minimizada. Eso no implica que no haya que tomar medi-

das específi cas que ayuden a los miembros más vulnerables de la sociedad. Mientras la

pobreza y la exclusión existan, toda estrategia de cohesión social tiene que tratar ambos

temas.

En una línea de pensamiento bastante similar, el BID está manejando el tema de

cohesión con defi niciones que se acercan a las ya señaladas para el caso de la Unión

Europea y el Consejo de Europa (véase, entre otros, Bouillon et al., 2004).

En términos generales, la cohesión social se puede defi nir como el conjunto de

factores que contribuyen a establecer los equilibrios básicos entre los individuos de una

sociedad, manifestándose a través del grado de integración3 económica, social, política

y cultural.

Para el propósito de este documento se requiere una defi nición operativa, que traduz-

ca la noción general de cohesión social en medidas observables que permitan analizar de

1 Título 5, Artículo 130A, Offi cial Journal L 169, 29-06–1987 p. 0009. 2 El Consejo de Europa fue creado en 1949, está constituido por 46 países miembros y tiene la sede en Estrasburgo (Francia). El Consejo de Europa no forma parte de las instituciones de la Unión Europea (con 25 países miembros), a pesar de que ningún país ha ingresado en la Unión sin pertenecer antes al Consejo de Europa. 3 La noción de integración es utilizada como concepto analítico que se refi ere al grado de funciona-lidad que tiene un conjunto de factores para cumplir un objetivo, en este caso, mayor desarrollo. No implica por tanto asimilación, sino más bien la capacidad del sistema para llegar a conseguir ciertos equilibrios funcionales respecto de la diversidad.


LA COHESIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

3

forma empírica la relación que existe entre diferentes niveles de cohesión y los productos

generados por el desarrollo. La noción de cohesión social nace en la del capital social, pero

no es idéntica. El capital social es una norma informal que promueve cooperación entre

dos o más individuos (Fukuyama, 2000). La norma tiene que concretarse o hacerse presente

a través de una relación humana, y requiere siempre comportamientos cooperativos entre

los individuos. El capital social puede generar externalidades positivas y negativas más

allá de los individuos cooperantes. Más capital social no siempre es deseable debido a la

posibilidad de externalidades negativas: el capital social no siempre contribuye de forma

positiva al establecimiento de equilibrios sociales, dado que la solidaridad que se genera

entre los miembros de un grupo puede ser excluyente, traduciéndose en comportamientos

hostiles hacia los individuos que están fuera de él.

La cohesión social como concepto acumulativo societal es el conjunto de externalidades

positivas que genera el capital social más la suma de factores que fomentan el equilibrio en la

distribución de oportunidades entre los individuos. Por tanto, la cohesión social no se limita

al capital social, así como tampoco se limita solamente a cuestiones de desigualdad y

exclusión. Requiere tanto de capital social con externalidades positivas como de un nivel

razonable de igualdad e inclusión. La desigualdad se convierte en uno de los factores

clave que van a determinar la trayectoria de una sociedad entre niveles de fragmentación

y cohesión.

América Latina es la región menos igualitaria del mundo, y presenta enormes des-

igualdades en cuanto a distribución de la renta, activos y bienes y servicios tales como la

tierra, la educación y el acceso al crédito, lo que compromete las perspectivas de desarro-

llo. Mientras que el coefi ciente de Gini de América Latina fue de 0,51 en años recientes,

el de Europa del Este es de 0,29 y el de los países desarrollados, el sudeste asiático y

África es de 0,33, 0,37 y 0,46, respectivamente (ver más adelante). Las desigualdades se

intensifi can por la exclusión de determinados grupos de la población que son objeto de

discriminación por razones de origen étnico o racial, género, condición física y/o edad,

así como por el aislamiento de ciertas zonas geográfi cas. De esto se deduce que para

poder lograr la cohesión social necesaria para el desarrollo sostenible, la Región tiene

que vencer los grandes desafíos que presenta en materia de desigualdad.

En este documento la cohesión social es vista como un medio más que un fi n, un

medio que permitiría alcanzar logros en la Región tales como un mayor crecimiento eco-

nómico. Los desafíos que plantea el crecimiento requieren de sociedades fl exibles, con

capacidad de adaptación e innovación, y con facultades para anticiparse a los cambios y

no solamente limitarse a padecerlos. Sociedades cohesionadas estarán en principio en

una mejor posición para hacer frente a estos retos, al dotarse de una mayor capacidad

de respuesta a nivel de los individuos y en términos de organización.

Como uno de los dos componentes principales de la cohesión social, más adelante

se presenta un diagnóstico de desigualdad en América Latina, que analiza las fuentes

potenciales de fragmentación social y los sectores en los que se cristaliza. Estos análisis

sientan las bases para la construcción de un índice de cohesión social que permite luego

explorar la relación que diferentes niveles de cohesión social tienen con los productos



4

del desarrollo, a saber: el crecimiento y la competitividad, la capacidad de resistencia

a los choques económicos, el potencial de innovación tecnológica y la gobernabilidad

democrática.

El análisis es seguido por una presentación de la actividad del BID vinculada al

fomento de la cohesión social. El BID está comprometido con las áreas de acción que

emergen de la Declaración de Guadalajara, y la presentación se orienta en esa línea, in-

cluyendo, entre otros, los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la desigualdad y exclusión,

la infraestructura económica y social, el empleo, y la gobernabilidad democrática.

En la sección de Refl exiones fi nales se están retomando los planteamientos prin-

cipales del documento y se abordan las implicaciones para la elaboración de políticas

públicas. A partir de estas refl exiones se pretende contribuir al esfuerzo iniciado entre

la CE y el BID respecto a posibles acciones de cooperación al desarrollo y del aumento

de la cohesión social.

Cohesión social y desarrollo en América Latina y el Caribe

En las páginas precedentes, la cohesión social ha sido defi nida como la suma del con-

junto de externalidades positivas que genera el capital social, más la suma de factores

que fomentan el equilibrio en la distribución de oportunidades entre los individuos. Esta

sección se concentra en el diagnóstico de los mecanismos a través de los cuales se pro-

duce la desigualdad y la distribución de oportunidades, y en el análisis de los benefi cios

de la cohesión social para distintos productos deseables del desarrollo.

Pobreza, desigualdad, exclusión y fragmentación

La condición de América Latina como la región más desigual del mundo (Gráfi co 1) tiene

consecuencias importantes para el posicionamiento de la Región en términos de la relación

entre niveles de ingreso per cápita y pobreza. Por ejemplo, América Latina tuvo en 2004

un ingreso per cápita promedio de US$3.763 en comparación con US$2.730 en los países

de Europa del Este. Sin embargo, en el mismo año tuvo una incidencia de pobreza de

42% de la población total a diferencia del 21% estimado para Europa del Este (BID,

2005).

En lo que respecta al cumplimiento de la primera meta establecida en el marco de

los Objetivos de Desarrollo del Milenio (a saber, reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la

incidencia de la pobreza extrema), las estimaciones para 2004 (18,6%) correspondían a un



5

avance de 34% respecto al

objetivo de reducir a la mi-

tad el 22,5% de la población

de la Región que vivía en

estas condiciones en 1990.

La CEPAL nota que este

progreso es alentador, pero

insufi ciente para alcanzar el

objetivo, dado que 14 de los

25 años establecidos como

plazo ya han transcurrido

(CEPAL, 2005b).

El crecimiento del PIB

per cápita pasó de una tasa

de –0,2% entre 2000 y 2003 a

una tasa de 3,5% entre 2004 y

2005 en la Región, y se espe-

ra que continúe creciendo: para cumplir la meta, la Región necesita crecer a una tasa anual

del 4,3% per cápita hasta el año 2015 según estimaciones del BID (BID, 2005). Los cambios

interanuales de la incidencia de la pobreza, que han sido mínimos durante la mayor parte

de los últimos quince años, muestran poca capacidad de respuesta a los cambios experi-

mentados en el crecimiento económico, que a su vez ha sido volátil y bajo con la excepción

de 2004 y 2005. Estudios hechos en Brasil muestran que esta observación es particularmen-

te cierta en lo tocante a la pobreza extrema, la cual responde poco a cambios en la tasa

de crecimiento, pero sí a medidas de política pública capaces de generar oportunidades

para los muy pobres y reducir así la desigualdad. La capacidad que tiene el crecimien-

to para reducir la pobreza es baja en un contexto de alta desigualdad como el de la

Región.

El nivel de desigualdad en América Latina, que ha sido alto en comparación con otras

partes del mundo durante mucho tiempo, no ha permanecido constante a lo largo del

tiempo. En el caso de Brasil, el coefi ciente de Gini que mide la distribución del ingreso

per cápita en los hogares pasó de 0,574 en 1981 a 0,625 en 1989, para volver a descender

después a 0,564 en 2004, lo que supone aproximadamente una caída de 10 puntos por-

centuales (Ferreira et al., 2006). Dado que estos cambios no son menores, se ha generado

un debate alrededor de los factores responsables de la reducción de la desigualdad en

Brasil en el transcurso de los años hasta llegar a 2004: la nueva generación de progra-

mas de transferencias monetarias, una aparentemente pronunciada convergencia de los

ingresos entre las zonas rurales y urbanas, y una eventual reducción de la desigualdad

racial han sido discutidas entre otras causas posibles. Todo ello no quita que, todavía

hoy, la desigualdad y la exclusión sigan siendo extremadamente altas en Brasil, y aun

cuando lo anterior sea alentador, esta situación deja poco espacio para la complacencia

si el objetivo último es el de alcanzar mayores niveles de cohesión social.

Gráfico 1. Comparación de la desigualdad entre grandes regiones del mundo (Coeficiente de Gini, Años 90)

Fuente: Calculado con base en World Development Indicators.

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6

Europa del Este

Países desarrollados

Resto de Asia

Sudeste Asiático

Medio Oriente

África

América Latina



6

La exclusión en América Latina tiende a estar asociada con factores sobre los cuales

los excluidos no tienen control: su origen étnico-racial, características como género, edad

y capacidad física, y la ubicación geográfi ca, por ejemplo. Las dimensiones de género y

la origen étnico-racial son las que afectan al mayor número de población excluida de la

Región. Si bien en cuanto a género ha habido avances signifi cativos en las últimas décadas,

sobre todo en términos de acceso y logros educativos de la población femenina, la de

género sigue siendo una variable importante de exclusión, particularmente con respecto

a la participación política —que apenas llega a 15% en los parlamentos nacionales— y

a las oportunidades económicas. La violencia doméstica, ella misma muchas veces pro-

ducto de las patologías sociales de la exclusión, afecta de forma desproporcionada a

mujeres y niños, con el agravante de que dicha violencia puede extenderse luego a la calle,

transformándose de un fenómeno doméstico en un fenómeno social, y reproduciéndose

intergeneracionalmente.

En cuanto a la participación económica, si bien ha habido una creciente incorporación

de la mujer en el mercado laboral, debido en parte a los avances en educación, las condi-

ciones de inserción laboral de las mujeres son muchas veces relativamente desfavorables:

enfrentan tasas de desempleo más elevadas que los hombres, están concentradas en un

reducido número de ocupaciones, están sobrerrepresentadas en el sector informal con

bajos niveles de protección social, y continúan enfrentando brechas salariales importantes

con respecto a los hombres. En muchos casos la legislación laboral que protege a la mujer

en materia de derechos de maternidad y del acceso a ciertas ocupaciones de alto riesgo

ha producido efectos indeseados, reduciendo sus oportunidades económicas. También

ha habido un aumento de las brechas entre las mujeres, siendo particularmente las de

origen indígena y afrodes-

cendiente las que enfrentan

una situación peor.

La exclusión de origen

étnico-racial afecta poten-

cialmente a un vasto seg-

mento de la población de

la Región, incluidos más de

40 millones de indígenas

y aproximadamente 150

millones de afrodescen-

dientes. Como se observa

en el Gráfi co 2, en 12 de los

13 países para los cuales se

presenta información, los

grupos indígenas y afrodes-

cendientes se encuentran

sobrerrepresentados entre

Gráfico 2. América Latina: incidencia de la extrema pobreza de indígenas y afrodescendientes como múltiplo de la incidencia en el resto de la población (Línea de un dólar por día)

0 1 2 3 4 5 6 7 8

Costa Rica (2001)

Colombia (1999)

Honduras (2003)

Perú (2001)

Ecuador (1998)

Brasil (2002)

Bolivia (2002)

Nicaragua (2001)

Guatemala (2002)

Chile (2000)

México (2002)

Panamá (2002)

Paraguay (2001)

Fuente: CEPAL, 2004b.



7

la población que vive en condiciones de extrema pobreza. En siete de los países, la inci-

dencia es más del doble.

La población afrodescendiente se encuentra sobrerrepresentada entre los pobres

en países como Brasil, Ecuador y Colombia, por ejemplo. En Brasil, datos del Informe de

Desarrollo Humano 2001 del PNUD muestran que entre 1992 y 2001, mientras el número

total de pobres disminuyó en 5 millones, entre los afrodescendientes el mismo número

aumentó en 500.000. En este grupo, el desempleo es mayor y los niveles salariales son

inferiores a los del resto de la población. La participación política de los afrodescendientes,

que representan el 45% de la población de Brasil, también es inferior en los tres poderes

del Estado: por ejemplo, entre 1995 y 1999 había solamente quince diputados federales

afrodescendientes, lo cual sin embargo es un avance en relación con la década anterior

cuando había apenas cuatro.4

La falta de control sobre las condicionantes de la exclusión puede generar sen-

timientos de injusticia, violencia y confl ictos, así como problemas de gobernabilidad.

Grupos importantes de la sociedad se han desconectado, funcionando al margen de las

instituciones y los mercados formales. Dichos grupos buscan refugio en nichos, crean-

do a veces verdaderas “naciones independientes” con territorio, normas y sistemas de

gobierno propios. Los segmentos correspondientes de la población se apoyan en redes

sociales de confi anza mutua en lugar de servirse del sistema judicial ofi cial y del sistema

público de seguridad social como marcos de referencia. La informalidad se convierte en

una característica intrínseca a estos grupos: son informales sus relaciones de trabajo,

sus propiedades y viviendas, sus arreglos matrimoniales e incluso su propia existencia,

como en el caso de los indocumentados.

Las consecuencias de la desigualdad en términos de acceso a los recursos pro-

ductivos, a un trabajo digno y estable, a la infraestructura y los servicios básicos, y a

la participación política son la desafección y la polarización entre grupos e individuos.

Buenas escuelas, buenos empleos y buen cuidado médico, por ejemplo, parecen estar

reservados sólo para algunos, lo que crea percepciones poco compatibles con el ideal de

una mayor cohesión social.

Sectores en los que se cristaliza la fragmentación

América Latina manifi esta su alto nivel de fragmentación a través de una serie de sectores:

el mercado de trabajo, el acceso a oportunidades de desarrollo humano e infraestructura

4 Datos del BID derivados del Congressional Research Service, Washington D.C. En general, y a diferen-cia de la situación de los pueblos indígenas, algunos grupos afrodescendientes están más integrados a la población general, pudiendo ser alcanzados a través de la utilización de criterios de focalización en las políticas más amplias de reducción de la pobreza, o ser benefi ciarios directos de programas de acción positiva.



8

económica y social, y la participación en los procesos políticos. Un elemento adicional

importante, no tratado aquí, es el acceso a recursos productivos. La distribución del acceso

a activos tales como crédito, tierra, tecnología y otros está sesgada en América Latina,

como una expresión más de los patrones de desigualdad analizados.

Mercado de trabajo

El mercado laboral de América Latina ha sufrido cambios considerables en los últimos 15

años, que trajeron consigo más fragmentación y desigualdad entre grupos de trabajadores

y, signifi cativamente, más desempleo, particularmente en el Cono Sur y la región andina.

Las brechas salariales entre trabajadores aumentaron en función del nivel de educación

al mismo tiempo que el salario promedio real tendía a bajar.5

La creación de empleos ha sido muy débil y se ha concentrado en actividades ines-

tables y de baja productividad. El porcentaje de trabajadores que perciben “salarios de

pobreza” (un dólar estadounidense por hora) varía desde 40% en Chile, Panamá, Costa

Rica, México y Uruguay, hasta más de 70% en América Central y Bolivia (Duryea et al.,

2003). La informalidad del trabajo ha aumentado en forma vertiginosa —siete de cada

diez empleos creados en los últimos diez años han sido informales— con importantes

rupturas en la protección social y laboral. Muchos desempleados o “mal empleados,” por

ello, recurren a la emigración.

La desigualdad salarial, aunque varía en intensidad entre países, se ha exacerbado

en la Región en el contexto de la liberalización de los mercados y del cambio tecnológico,

al aumentar la brecha entre trabajadores califi cados y no califi cados. En comparación,

en el Este Asiático las diferencias de salarios han tendido a reducirse en un contexto de

crecimiento mucho más dinámico (Avalos y Savvides, 2003).

Acceso a oportunidades de desarrollo humano

Si se defi ne el desarrollo humano (siguiendo a Amartya Sen) como la expansión de las

capacidades y la libertad de las personas para elegir entre diferentes opciones, se en-

tiende sin difi cultad la importancia de acceder a niveles adecuados de educación, salud

y protección social.

En educación, la Región ha registrado grandes avances en términos de la disminu-

ción de los índices de analfabetismo y del aumento de la escolaridad primaria, cuya

cobertura supera hoy el 90% de la población en edad escolar. Sin embargo, sólo en 12

países de la Región más de 90% de los niños logran cumplir cinco años de escolaridad

5 Los salarios promedio (en paridad de poder adquisitivo en dólares estadounidenses) se mantuvieron constantes o declinaron en la mayoría de los países de la Región durante los años noventa, cayendo predominantemente en América Central y en la Región Andina y abruptamente en México (Duryea et al., 2003). Los países del Cono Sur en los que el salario promedio se incrementó también son los que registraron aumentos de desempleo.



9

básica, en tanto que en 10 países (de los 29 de la Región), las tasas son inferiores a 80%.

El promedio de escolaridad del quintil más pobre es de cuatro años, mientras que el

del quintil más rico asciende a diez.6 Más allá de estos datos, los logros educativos de

los niños pobres se encuentran detrás de los de los niños que provienen de familias de

mayores recursos.

Comparada con el resto del mundo, la Región se ve afectada por un problema de

calidad educativa. Mientras que en los países de la OCDE el 50% de los alumnos alcanzan

resultados en matemática y lectura por encima de los 500 puntos, en Brasil y México sólo

4,4% y 11%, respectivamente, alcanzan resultados similares.7 Un mecanismo relevante

para el mejoramiento de los aprendizajes es la educación intercultural bilingüe que los

países de la Región han adoptado como política pública, con pocas excepciones. En 2004

existían programas de educación intercultural bilingüe en 18 países.

El acceso y la permanencia de los hijos de las familias pobres en la educación se-

cundaria, vocacional y terciaria siguen siendo bajos, como lo es la probabilidad de que

estos niños terminen la escuela primaria e ingresen a la secundaria. Entre las personas

de 25 a 30 años de edad en la Región, la diferencia promedio en escolaridad terminada

entre el quintil más alto y los dos quintiles más bajos de la distribución de ingresos es de

5,5 años. En México, Honduras y Brasil, la diferencia excede los 6,5 años. Un importante

factor de segmentación educacional es la localización espacial. En 2002, el porcentaje

de cobertura de la educación secundaria para la población entre 15 y 19 años era de 37%

en el área urbana y solamente de 12% en el área rural.

En cuanto a la situación de salud, la Región ha experimentado durante los últimos

30 años (de 1975 a 2005), una mejora signifi cativa, aunque desigual. La esperanza de vida

al nacer aumentó de 61 a 72 años y la mortalidad infantil promedio disminuyó de 86 a

27 muertes infantiles por cada 1.000 nacidos vivos. Este panorama alentador esconde

diferencias importantes entre los países y entre distintos grupos dentro de los países.

Por ejemplo, en 2002 la mortalidad infantil en Chile y Costa Rica se situó en torno a 8 por

cada 1.000 nacidos vivos, cuando en Bolivia y Guyana fue de más de 50. La desnutrición

crónica en menores de cinco años está alcanzando a cerca de la mitad de los niños en

Guatemala cuando es de 2% en Chile y 6% en Costa Rica. La mortalidad materna es de

95 muertes por 100.000 nacidos vivos según los datos más recientes de la OPS, lo cual

se considera alto dado el nivel promedio de ingreso per cápita de la Región. Las tasas

varían notablemente de menos de 15 muertes por 100.000 nacimientos en Chile a más

de 200 en Bolivia. Además, todas estas variables fl uctúan en función de la distribución

del ingreso de los hogares.

La Región está realizando importantes esfuerzos dirigidos a aumentar el acceso y

la productividad de los servicios de salud, como el programa de acceso a medicamentos

6 Datos de la Unesco. 7 Datos del BID y de la OCDE. En adelante, si no se cita de manera expresa la fuente de los datos, se da por sentado que se trata de datos del BID.



10

esenciales en Argentina y el uso de fondos rotatorios para la compra de medicamentos

básicos en Bolivia. También se han introducido modelos mixtos público-privados de su-

ministro de servicios de salud, tanto para brindar atención directa como para administrar

la provisión de servicios por redes públicas. La demanda de los grupos más pobres está

siendo incentivada a través de fondos y programas públicos como el Seguro Popular en

México, el Régimen Subsidiado de Colombia, los Seguros Materno-Infantil de Bolivia y

Perú, y las prestaciones de los programas de transferencias condicionadas de recursos

en efectivo.

Los sistemas de protección social de la Región están dejando en la actualidad sin

cobertura a los trabajadores informales y a los desocupados, quienes representan la

mayoría de la población económicamente activa.8 Frente a ello, en la última década, los

países han avanzado en la expansión de redes de protección social que incluyen bene-

fi cios asistenciales y transferencias monetarias. Más recientemente se han empezado a

multiplicar los programas de transferencias condicionadas de recursos en efectivo como

Oportunidades (México), Familias en Acción (Colombia), Bolsa Familia (Brasil), Programa

de Asignación Familiar (Honduras), Programa de Avance hacia la Educación y la Salud

(Jamaica), Red de Protección Social (Nicaragua), y Chile Solidario. De acuerdo con las

evaluaciones existentes, estos programas son promisorios, y generan un impacto positivo

en el aumento de capital humano de las familias pobres benefi ciadas.

Acceso a infraestructura económica y social

Combatir la pobreza también signifi ca fomentar el acceso de los pobres a infraestructura

y servicios básicos, especialmente agua, saneamiento, electricidad, vivienda y el mejora-

miento del hábitat urbano. Las grandes ciudades latinoamericanas presentan situaciones

de extrema desigualdad en la provisión de infraestructura y servicios urbanos y sociales.

Conviven áreas residenciales formales con asentamientos habitacionales informales,

desprovistos de condiciones de vida aceptables y marginados de la sociedad. Estas áreas,

donde tienden a concentrarse los más pobres y las minorías sociales son expresiones

geográfi cas visibles de la situación de exclusión y segregación social.

En lo que respecta al agua potable, el acceso aumentó de 82% de la población

en 1990 a 89% en 2002. De la misma manera, el acceso a mejores instalaciones sanita-

rias aumentó de 68% en 1990 a 74% en 2002, pero la situación es mucho más favora-

ble en las áreas urbanas que rurales, y en las capas de ingreso alto. Por ejemplo, en

Brasil, el acceso a sistemas de saneamiento es actualmente de 83% en áreas urbanas,

alcanzando sólo a 35% en las zonas rurales. En México los niveles son de 90% y 39%,

respectivamente.

8 Las remesas de familiares emigrados representan importantes mecanismos de protección de ingreso informal.



11

Participación en los procesos políticos

La escala regional y la estabilidad de los regímenes democráticos en América Latina a lo

largo de las dos últimas décadas no tiene precedentes en su historia. El hecho de que varias

democracias de la Región hayan sufrido severas crisis económicas y/o confl ictos internos

hace de esta realización algo particularmente notable. Sin embargo, algunas preguntas

continúan imponiéndose teniendo en cuenta el grado de institucionalización y su calidad

en términos de inclusión, efi ciencia de la representación política, imparcialidad, acceso a

la justicia, y efectividad y neutralidad del Estado. Otros signos observables de difi cultad

incluyen transferencias irregulares de la autoridad presidencial en algunos casos, el bajo

grado de confi anza ciudadana en las instituciones democráticas y de satisfacción con la

democracia, el poder de las protestas callejeras en vetar decisiones llevadas a cabo a

través de instituciones representativas formales, y un cierto grado de volatilidad electoral

para apoyar a los partidos políticos.

Los elevados niveles de desigualdad y exclusión social que se encuentran en los

países de la Región representan una seria traba para el buen funcionamiento de la de-

mocracia. La democracia está fundada en la noción de la toma de decisiones a través del

consenso y del compromiso y está basada en la presunción de la igualdad política entre

los ciudadanos. De esta forma, la construcción de una democracia efectiva requiere de un

pueblo que sea capaz de participar libre y plenamente y que trabaje con los desacuerdos

y confl ictos en forma pacífi ca a través de los canales institucionales democráticos. Esto

aún no se da en forma consolidada en la Región. Ha habido un progreso signifi cativo en

remover las inequidades formales y legales existentes entre los diferentes grupos socia-

les, sin embargo, todavía subsisten importantes defi ciencias para asegurar la protección

igualitaria de los derechos de los ciudadanos.

Una manifestación de las inequidades es la todavía baja capacidad de recaudación

fi scal y de gasto de los ingresos generados, de manera tal que los países tengan el mayor

grado de retorno social. Comparando los países de América Latina con las economías

industrializadas, se observa la enorme fragilidad de la base fi scal de la Región (Cuadro 1).

Mientras que en una muestra de los países de la OCDE los ingresos fi scales representan

37% del PIB, en América Latina escasamente alcanzan el 20%. Asimismo, los países de la

CUADRO 1

Recaudación impositiva comparada (como porcentaje del PIB)

Ingresos Impuesto Impuestos Impuestos Aportes al fi scales sobre sobre servicios sobre el sistema de totales la renta y productos comercio exterior previsión social

Promedio ALC 19,78 4,78 8,82 1,79 4,39Promedio G-7 36,99 13,54 9,51 0,08 10,54

Fuente: Fondo Monetario Internacional, 2001.



12

Región poseen grandes difi cultades en la recaudación de ingresos a través de impuestos

a la propiedad y al ingreso, los cuales tienden a ser más progresivos que los impuestos

indirectos o en bienes y servicios.

Entre 1990 y 1999, el gasto social en la Región pasó de 10,4% del PIB a 13,1%. Sin

embargo, las acciones encaminadas a mejorar la progresividad del gasto tuvieron resul-

tados mixtos. En general el gasto en seguridad social, que tiende a ser menos progresi-

vo, creció más rápidamente en los países con más ingresos, que cuentan con un sector

formal mayor y de más edad que absorbe por tanto benefi cios del sistema de pensiones,

saturando el gasto en otras áreas. Durante el período señalado, el gasto público fue más

progresivo en salud y educación en los países de menores ingresos.

La progresividad del gasto social está mejorando en algunos países debido a los

avances en el diseño y la implantación de sistemas de transferencias monetarias en efec-

tivo, que buscan mejorar la equidad entre grupos y regiones, mediante el uso de diversos

sistemas de focalización de benefi ciarios.

Vínculos entre cohesión social y productos del desarrollo

El escenario de desigualdad presentado hasta aquí sirve como telón de fondo para lo

que se va a elaborar a continuación. El análisis de niveles de cohesión social y desarrollo

gira esencialmente alrededor del argumento de que la Región necesita profundizar la

cohesión social como estrategia para enfrentar los desafíos tanto internos como exter-

nos en un contexto de globalización que requiere de sociedades fl exibles y capaces de

adaptarse.

Para proceder al análisis, y una vez hechas las reservas conceptuales y metodológi-

cas pertinentes, se ha construido un índice que permite examinar cómo incluso medidas

imperfectas de la cohesión social tienen un correlato signifi cativo con aspectos tan impor-

tantes del desarrollo como el crecimiento, la competitividad, la capacidad de innovación

tecnológica de los países y la gobernabilidad democrática.

El índice que se introduce a continuación está construido como una agregación de

indicadores alrededor de dos componentes conceptuales: a) factores que fomentan el

equilibrio en la distribución de oportunidades entre los individuos, y b) externalidades

que genera el capital social. Del primero de estos componentes salen dos factores: la

estructura socioeconómica y la estructura política.9 El segundo de los componentes

abarca las externalidades positivas y negativas del capital social. Cada subcomponente

es medido por un conjunto de variables según lo indicado en el cuadro 2.10

9 La cohesión social implica que ciertos equilibrios estructurales han sido establecidos de forma que todo individuo pueda tener acceso a los recursos generados por el sistema económico, social y político.10 Para la descripción del índice, su discusión metodológica y conceptual, y la descripción de los in-dicadores véanse los Apéndices.



13

Un índice de cohesión social válido requiere una clara defi nición del concepto, una

teoría que justifi que cómo los componentes se vinculan con éste, e indicadores para

cada dimensión que sean conceptualmente válidos y confi ables. El segundo y el tercero

de estos requerimientos se cumplen sólo parcialmente a la luz de las limitaciones en los

datos disponibles y en la ausencia de investigaciones cuantitativas sobre la interacción

entre distintos elementos. Cualquier esfuerzo en la construcción de un índice debe ser

por lo tanto considerado como exploratorio y tratado con precaución.

Utilizando el índice discutido en el Apéndice 1, examinaremos a continuación en qué

medida la cohesión social está vinculada con la capacidad de los países para emprender

políticas de desarrollo efectivas que les permitan innovar, resistir a los choques y adap-

tarse a los cambios de forma satisfactoria.

Los resultados de las relaciones bivariadas que se presentan a continuación no

implican relaciones causales, sino que apuntan a que ciertos resultados deseables del

desarrollo parecen estar presentes en aquellos países que disponen de sociedades más

cohesionadas.

Relación de la cohesión social con innovación, competitividad y crecimiento económico

Los trabajos que intentan capturar la relación entre cohesión social e innovación, com-

petitividad y, como corolario de las anteriores, el crecimiento no son numerosos, entre

otras razones ciertamente por el estado aún relativamente embrionario del concepto

de cohesión social. Existen evidencias empíricas en la literatura sobre las relaciones

Estructura socioeconómica

Externalidades positivas

Externalidades negativas

Distribución de oportunidades

CUADRO 2

Componentes del índice de cohesión social

Cohesiónsocial

Incidencia de pobreza GINI Tamaño de la clase media GINI Educativo Movilidad intergeneracional

Estructura Igualdad ante la ley política Sesgos en participación política

Actividad en organizaciones Confi anza interpersonal Confi anza en las instituciones públicas Confi anza en los políticos Capital social Capacidad fi scal

Confl icto en las relaciones trabajadores-empleadores Víctimas de delitos Tasa de homicidios



14

aisladas entre medidas parciales de cohesión social y el crecimiento económico. Por

ejemplo, la violencia considerada como externalidad negativa del capital social puede

ser una traba al crecimiento. La violencia produce costos directos e indirectos enormes

en la Región. Estos incluyen el valor de bienes y servicios utilizados para prevenirla, los

tratamientos para las víctimas, y perseguir y procesar a los perpetradores. Los costos

de la violencia también incluyen los efectos negativos en el clima de negocios e inver-

sión, además de afectar el capital humano (por ejemplo, el abuso infantil tiene efectos

negativos en el rendimiento y la asistencia escolar), y la participación en el mercado

laboral y la productividad.

Entre los estudios con los que cuenta la literatura económica reciente cabe desta-

car Easterly et al. (2005), Rodrik (1999), y Knack y Keefer (1997). Con base en evidencia

empírica de varios países del mundo, el primero de estos estudios muestra que existe

una relación entre cohesión social11 y la calidad institucional, que a su vez incide en el

crecimiento económico. El argumento de base es que la cohesión social contribuye a

producir economías más innovadoras, más competitivas y más capaces de crecer porque

descansan en instituciones y consensos políticos relativamente fuertes, contribuyendo

a generar capacidad de adaptación a los cambios y demandas que impone el mercado, y

ayudando a fortalecer la capacidad de resistencia a posibles cambios desestabilizadores

y a los choques.

Sólo economías altamente competitivas pueden funcionar bien en un contexto de

mercados cada vez más exigentes. La competitividad implica ser efi ciente y productivo,

así como tener una gran habilidad para innovar y cambiar cuando sea necesario al rit-

mo que imponga el mercado, por lo que la competitividad está íntimamente ligada a la

capacidad de innovación tecnológica. Entre otros aspectos, la capacidad de innovación

depende del capital humano acumulado. Aquellos países que han invertido sistemáti-

camente en desarrollar dicho capital, logrando a raíz de ello crear y conservar ciertas

ventajas comparativas en un contexto de estabilidad macroeconómica y de un tipo de

cambio real adecuado, son también los que mejor podrán posicionarse en términos de

competitividad.

La capacidad de innovación tecnológica en los países de la Región con más alto

nivel de cohesión social muestra una tendencia mayor a la de aquellos países que están

más fragmentados (Gráfi co 3). En este sentido, parecería que cuanto mayores son los

niveles de cohesión social, mayor es el capital humano y social generado, y mayores son

los logros en términos de producción científi ca y tecnológica —ceteris paribus— lo que a

su vez aumenta la capacidad de respuesta de los países a las demandas y oportunidades

de la globalización.

En general, la proporción de investigadores en el total de la fuerza de trabajo es

signifi cativamente menor en América Latina que en los países avanzados, y los datos

11 En este trabajo la cohesión social se mide a través de la desigualdad del ingreso y la fragmentación etnolingüística.



15

disponibles muestran que

la brecha está aumentando.

El número de investigadores

por cada 1.000 individuos

de la población económica-

mente activa aumentó entre

los años 1995 y 2003, a una

tasa menor de 10%. En el

mismo período el crecimien-

to fue de más de 20% para

los países desarrollados. En

China, el número de inves-

tigadores está creciendo a

una tasa que triplica la tasa

de crecimiento de la fuerza

de trabajo (BID, 2006).

También en contraste

con los países más avanzados, donde la mayoría de los investigadores son empleados por

el sector privado comercial, en los países de la Región los investigadores son mayorita-

riamente empleados por las universidades e institutos gubernamentales. Sin embargo, en

países como Brasil y México se está incrementando de manera signifi cativa el porcentaje

de investigadores empleados por el sector privado comercial. Estos mismos países han

incrementado también la intensidad de la inversión en Investigación y Desarrollo (I&D)

como porcentaje del PIB. En Brasil, por ejemplo, la inversión en I&D se encuentra próxima

al 1% del PIB. En contraste, la mayoría de los países de la Región muestran una tendencia

decreciente.

La virtud de la cohesión social es que no sólo genera crecimiento12, sino que reper-

cute en la calidad y solidez del mismo al permitir que se renueve y sostenga en el tiempo,

incluso ante cambios contextuales importantes. Para ello, además de la importancia del

capital humano, capturado en el primer componente del índice de cohesión social, el

capital social es fundamental —y de ahí el papel de la sociedad civil. Como muestra el

ejemplo de Argentina (Recuadro 1), en momentos de crisis, la capacidad de la sociedad de

organizarse como resultado de niveles elevados de capital social produce externalidades

positivas que pueden ser determinantes para responder y asistir a las necesidades básicas

de la población y favorecer la recuperación.13

12 Para nuestra muestra de 18 países, las correlaciones entre crecimiento y competitividad e innovación son respectivamente de 0,527 y 0,575, con un nivel de signifi cación de 0,05.13 Para un análisis del papel del voluntariado en América Latina véase Kliksberg, 2006.

ARG

VEN

URYDOMPER

PRY

PAN

NIC

MEX

HNDGTM

SLV

ECU

CRI

COL

CHL

BRA

BOL

Gráfico 3. Capacidad de innovación tecnológica vs. cohesión social

0,30 0,35 0,40 0,45 0,50 0,55 0,60

Índice de cohesión social

Índi

ce d

e te

cnol

ogía

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5C = 0,592**

** Correlación significativa a nivel de 0,01.



16

RECUADRO 1

La sociedad civil en Argentina

El BID y el PNUD realizaron durante la primera década del año 2000 un esfuerzo conjunto dirigido a dimensionar y analizar el desarrollo del fenómeno del asociacionismo en Argentina. El estudio se basó en una encuesta administrada a una muestra de más de 8.000 Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), de un total identifi cado de más de 100.000 organizaciones, incluidas cooperadoras escolares y hospitalarias, clubes de madres, clubes barriales, clubes sociales y deportivos, centros de jubilados, gremios y sindicatos, asociaciones profesionales, asociaciones de colectividades, asociaciones de empresarios y microempresarios, comedores comunitarios, asociaciones de estudiantes, mutuales, bibliotecas populares, organizaciones ambientalistas, movimientos de mujeres, redes y foros, entre otras. El estudio muestra que existían en Argentina 2,9 OSC por cada 1.000 habitantes (en Chile la proporción es 2,8 y en Brasil 0,7. En Estados Unidos asciende a 4,3, en España a 3,8, en Gran Bretaña a 5,1 y en Francia a 12,1). La proporción de OSC por habitante superaba ampliamente la de los establecimientos educativos estatales de todos los niveles (un establecimiento por cada 1.000 habitantes). Predominan en Argentina las organizaciones creadas bajo la lógica de la ayuda mutua, herencia de la inmigración europea que llegó al país masivamente a fi nales del siglo XIX y principios del siglo XX. Entre las organizaciones predominan las cooperadoras escolares (24%), cuya presencia es sobresaliente en las provincias más pobres. Las cooperadoras escolares tuvieron un rol relevante en el esfuerzo que el Estado desarrolló entre 1880 y 1914 por la expansión de la edu-cación pública. Las OSC reunían en Argentina un total aproximado de colaboradores —entre voluntarios y rentados— que alcanzaba a 1.800.000 personas, de las cuales 75% eran voluntarios. Ello equivalía a 10,3% de la población económicamente activa (PEA). Estas organizaciones movilizaban un volumen total anual de recursos fi nancieros equivalente a 2,6% del PIB, provenientes principalmente de cuotas sociales y prestación de servicios (29% y 27%, respectivamente). Educación era el área privilegiada de actuación, aun cuando más de 60% de las organizaciones dedicaba sus esfuerzos a combatir la pobreza y asistir a grupos vulnerables.

El importante capital social con que cuenta Argentina mostró su potencial cuando, como señalan numerosos análisis y producto de la crisis de los años noventa, el país vivió una explosión de pobreza inédita que a fi nales de 2002 llevó a 60% de la población a vivir por debajo de la línea de pobreza. En esos años críti-cos, se triplicó el número de personas que hacían trabajo voluntario, superando el 30% de la población. Millones de voluntarios se integraron a las principales ONG como Caritas, la AMIA, la Red Social y otras, y generaron sus propias organizaciones o proyectos voluntarios. Caritas, organización líder en trabajo voluntario, con 150.000 voluntarios cubrió con su protección a 3 millones de personas pobres.

Fuente: BID/PNUD (2004).



17

Relación de la cohesión social con la gobernabilidad democrática

Como muestran trabajos anteriores,14 altos niveles de cohesión social deberían verse re-

fl ejados en un funcionamiento más efi ciente de los principales componentes del sistema

político institucional: efi ciencia en los procesos de formulación de políticas; calidad de las

políticas de desarrollo, y capacidad de blindaje contra eventuales choques políticos.

Una mayor efi ciencia en los procesos de formulación de políticas implica que las ins-

tancias de decisión son capaces de adoptar, a bajo costo, políticas de calidad que reúnan

niveles altos de consenso social, que se inserten dentro de una línea de proyección temporal

para el país de corto, mediano o largo plazo, y que sean factibles a la hora de la instrumen-

tación. Un país altamente fragmentado supone la existencia de divisiones internas grandes.

La fragmentación se traduce en una multiplicidad de grupos con intereses no armonizados

y con bajos niveles de compatibilidad entre ellos, que buscan infl uenciar el proceso de ela-

boración de políticas públicas para que éstas les sean benefi ciosas. Ello supone un aumento

considerable de los costos de

transacción para cada una

de las políticas negociadas,

tanto en materia de tiempo

como de concesiones. Por el

contrario, un país altamente

cohesionado reducirá dichos

costos de forma signifi cativa

(Gráfi co 4).

Las inefi ciencias en el

proceso de toma de decisión

muchas veces acaban tra-

duciéndose en políticas de

desarrollo de baja calidad.

Independientemente del

contenido, para que una po-

lítica pública sea de calidad

tiene que reunir una serie de

requisitos (Stein et al., 2006): a) tiene que ser estable, lo que equivale a decir que tiene que

tener una cierta proyección temporal; b) tiene que tener un cierto grado de adaptabilidad,

lo que implica poseer la capacidad de ajustarse a contextos mudables; c) tiene que res-

ponder a un cierto grado de coordinación entre las etapas de diseño e implantación, y ser

coherente con el resto de las políticas generadas en el mismo área; d) tiene que atender a

14 Como se señaló anteriormente, Easterly et al. (2005) encuentran evidencia empírica que muestra la existencia de una relación entre cohesión social y calidad institucional, que a su vez va a incidir en el crecimiento económico.

VEN

URY

DOM

PER

PRY

PANNIC

MEX

HNDGTM

SLV

ECU

CRI

COL

CHL

BRA

BOL ARG

Gráfico 4. Eficiencia en los procesos deformulación de políticas vs. cohesión social


Efic

ienc

ia e

n fo

rmul

ació

n de

pol

ítica

s

0,200

0,250

0,300

0,350

0,400

0,450

0,500

0,550

0,600

0,650

0,700

0,300 0,350 0,400 0,450 0,500 0,550 0,600

C = 0,523*

* Correlación significativa a nivel de 0,05.



18

ciertos criterios de calidad a la hora de la instrumentación y puesta en marcha; e) tiene que

servir al interés general; y f) tiene que perseguir la efi ciencia en el proceso de asignación de

recursos: muchas veces no importa tanto lo que se gasta, sino cómo se gasta.

Todo lo anterior supone que los actores involucrados en los procesos de decisión

son capaces de llegar a acuerdos intertemporales sobre lo que será el núcleo duro de

las políticas de Estado. La intertemporalidad implica bajos niveles de volatilidad en la

identifi cación de los objetivos de desarrollo del país, al dejar estos de estar determina-

dos por los cambios en la composición de gobierno y congreso. Estos acuerdos también

requieren una gran capacidad para generar consensos, los cuales son más fáciles de

alcanzar cuando todas las partes se sienten unidas alrededor de un mismo propósito, es

decir: cuando la sociedad está cohesionada.

Ejecutar proyectos y conseguir que un país se mueva hacia mayores niveles de bien-

estar implica necesariamente ser capaz de generar recursos, pero también saber gastarlos.

Una de las principales limitaciones de los países de bajos y medianos ingresos son pre-

cisamente las que tienen que ver con el presupuesto. Los Estados recaudan poco, y parte

de estas entradas se pierden por inefi ciencias en el gasto, en unos casos consecuencia de

un mal diseño o mala instrumentación de las políticas, y en otros porque los recursos son

desviados hacia otros usos. A esto se puede añadir el hecho de que en sociedades alta-

mente fragmentadas, el Estado no consigue llegar a ciertos sectores poblacionales. Altos

niveles de cohesión implican

por tanto una mayor efi cien-

cia en el contacto entre las

instituciones del Estado y el

ciudadano: el impacto de las

políticas será mayor con un

uso menor de los recursos

(Gráfi co 5).

Vinculado con lo ante-

rior, el grado de disposición

para contribuir depende

altamente de los benefi cios

que uno espera recibir a

cambio. El ciudadano en un

país cohesionado estará más

dispuesto a contribuir a ese

fondo común dado que los

benefi cios se redistribuirán de manera menos localizada que en sociedades fragmentadas.

Además, los incentivos para incurrir en un mal uso de los recursos a través de fenómenos

de clientelismo y corrupción serán menores, primero porque en una sociedad cohesio-

nada los mecanismos de control funcionan mejor y por tanto el riesgo para el que abusa

del tesoro público es mayor, y segundo porque la probabilidad de benefi ciarse de los

productos que emanan directamente desde el Estado es mayor.

ARG

BOL

BRA

CHL

COL

CRI

ECU

SLV

GTM

HND MEXNIC

PAN

PRY

PER

DOM

VEN

Gráfico 5. Calidad de las políticas de desarrollo vs. cohesión social


Índi

ce d

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de

las

polít

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desa

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lo

0,300 0,350 0,400 0,450 0,500 0,550 0,6000,100

0,150

0,200

0,250

0,300

0,350

0,400

0,450

0,500C = 0,623**




19

Finalmente, políticas públicas de calidad también suponen que los órganos técnicos

serán capaces de interpretar e implantar de forma adecuada las decisiones políticas toma-

das. Ello implica un servicio civil de calidad, con funcionarios públicos independientes, y

por tanto no sujetos a las vicisitudes de los cambios políticos, para que puedan asegurar

la permanencia y estabilidad institucional necesarias para la buena administración del

Estado.

Mayor efi ciencia en los procesos de formulación de políticas así como un aumento de

la calidad de las políticas de desarrollo van a contribuir a la capacidad de resistencia del

sistema contra cualquier tipo de crisis, o lo que hemos llamado la capacidad de blindaje

contra los choques políticos (Gráfi co 6). Si bien la relación entre las dos dimensiones

que acabamos de discutir y el nivel de cohesión social parece bastante evidente, cabría

esperar una relación aún mayor entre esta última dimensión y el índice. Mientras que

mejoras signifi cativas tanto en los procesos de elaboración como en las propias políticas

se pueden considerar como

resultados intermedios, la

capacidad de blindaje del

sistema es un resultado

final. La cohesión social

indica hasta qué punto se

han conseguido establecer

ciertos equilibrios dentro

de las estructuras económi-

cas, políticas y sociales. La

capacidad de resistencia del

sistema contra los choques

indica la probabilidad de

que esos equilibrios se man-

tengan en el tiempo.

Acción y coordinación en materia de cohesión social desde el BID

Como ya se mencionó, la cohesión social es un elemento de la Declaración de la Cumbre

de Guadalajara, en la que los Jefes de Estado y de Gobierno de América Latina y el Caribe

y de la Unión Europea afi rman su compromiso para construir sociedades más justas a

través del fortalecimiento de la cohesión social. El BID comparte este compromiso con

su presencia operacional en el ámbito económico y social, la equidad y el desarrollo hu-

VEN

URY

DOM

PER

PRY

PAN

NIC

MEX

HND

GTM

SLV

ECU

CRI

COL

CHL

BRA

BOL ARG

Gráfico 6. Blindaje contra los choques políticos vs. cohesión social


Índi

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lític

os

0,350 0,400 0,450 0,500 0,550 0,6000,350

0,400

0,450

0,500

0,550

0,600

0,650

0,700

0,750C = 0,644**




20

mano, la reducción de la pobreza y el fomento de la gobernabilidad democrática en los

países miembros prestatarios de la Región.

La Declaración de Guadalajara15 articula compromisos de los Estados y Gobiernos

fi rmantes en distintas áreas, incluyendo el compromiso para alcanzar los Objetivos de

Desarrollo del Milenio (ODM) para el año 2015; de dirigir procesos y reformas orienta-

das a aumentar la cohesión social a través del combate a la pobreza, la desigualdad y

la exclusión social; de fomentar el acceso a infraestructura básica económica y social;

y de dedicar un nivel adecuado de gasto público para los sectores sociales, entre otros

aspectos. La Declaración indica que la Declaración del Milenio (suscrita por 189 Jefes de

Estado y Gobierno en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas de 2000) y los ODM

deberían ser utilizados como un marco integral para el diálogo político y la formulación

de objetivos y metas medibles. La Declaración hace referencia al papel esencial del

fi nanciamiento para el desarrollo, los mecanismos fi nancieros innovadores de carácter

multilateral y el rol de las instituciones internacionales, entre ellas el BID, en el desafío

de alcanzar el objetivo de un nivel de cohesión social cada vez mayor.

El objetivo de esta sección es resumir el aporte estratégico del BID a esta agenda,

con referencia especial a lo iniciado y logrado desde Guadalajara de cara a la Cumbre de

Viena de mayo de 2006. Para ello se distinguen cinco áreas de acción interdependiente:

el apoyo a los ODM, los programas sociales y la reducción de la desigualdad y exclusión,

el fomento del acceso a infraestructura básica económica y social, el fomento del empleo,

y la mejora de la gobernabilidad democrática. Estos temas emanan de la Declaración y

constituyen además los puntos críticos que condicionan la problemática de la cohesión

social, como se ha discutido anteriormente.

Los más de US$13.000 millones en préstamos y garantías aprobados por el BID en

2004 y 2005 (todos los sectores incluidos) ayudarán a fi nanciar programas y proyectos

que representan una inversión total de más del doble de esta suma. El fi nanciamiento

del BID cubre solo una parte del costo total de los proyectos ejecutados por los países

prestatarios. El resto es aportado principalmente por los propios países de la Región. Casi

la mitad (48%) del total de las aprobaciones de 2005 está dirigida a la reforma e inversión

del sector social, y casi el 15% a la capacitación institucional y modernización del Estado

—ambos temas centrales de la cohesión social según el análisis presentado en este do-

cumento. Aproximadamente 36% de los préstamos fueron dirigidos en 2005 a fortalecer

la competitividad de los países a través de programas en energía, transporte, crédito, y

ciencia y tecnología, entre otros. La actividad del Banco en áreas como el desarrollo de

la empresarialidad, el microcrédito y el fomento del sector privado como instrumento

para la reducción de la pobreza no forma parte de lo presentado aquí, consistente con el

enfoque “social” de esta sección.

15 Disponible en http;//europa.eu.int/comm./world/lac-guadal/00_index.htm



21

Objetivos de Desarrollo del Milenio

El BID tiene un compromiso institucional con el desarrollo social y los ODM. Los mandatos

del Banco de contribuir a la aceleración del desarrollo económico y social y a la reducción

de la pobreza concuerdan con la agenda de los ODM, por lo que, desde la presentación

inicial de los Objetivos, se adoptaron los procesos institucionales pertinentes para dar un

mejor apoyo a las políticas relacionadas con estos. Teniendo como uno de sus objetivos

prioritarios el logro de los ODM, el Banco ha fortalecido en este sentido sus estrategias y

programas de país en 2004 y 2005, ha promovido esfuerzos de capacitación, ha otorgado

préstamos para ampliar programas en esas áreas, insistiendo en los aspectos de monitoreo

y evaluación para asegurar su efectividad, y ha promovido investigaciones con el fi n de

extraer lecciones aprendidas y buenas prácticas para mejorar sus políticas y programas.

El Banco dispone de estrategias sectoriales de crecimiento económico sostenible,

desarrollo social, reducción de la pobreza y fomento de la equidad, modernización del

Estado, e integración regional y competitividad, y está elaborando otras en áreas que son

importantes para los ODM, entre las que se incluyen educación, salud, y desarrollo rural.

A principios de 2006 se aprobaron la Política Operacional sobre Medioambiente y Cum-

plimiento de Salvaguardas, así como la Estrategia y Política Operacional sobre los Pueblos

Indígenas. El objetivo de esta última es potenciar la contribución del BID al desarrollo

de los pueblos indígenas, apoyando el desarrollo con identidad de ellos y salvaguardando

a los pueblos indígenas y sus derechos de impactos adversos posibles y de la exclusión

en los proyectos fi nanciados por el BID.

Para implementar su nuevo marco estratégico y mejorar su capacidad de apoyo a los

ODM, el Banco ha reforzado sus arreglos institucionales y, entre otros aspectos, ha creado

un Grupo Interdepartamental de ODM para asegurar que los Objetivos se incorporen a

las actividades del BID. Además, los planes de trabajo y presupuestos departamentales

han sido adaptados para que incluyan de manera explícita los ODM.

Como parte de sus esfuerzos por asegurar una contribución efectiva al desarrollo

económico y social de los países miembros prestatarios, así como el logro de los ODM

en la Región, en 2004 el Banco desarrolló un Plan de Acción a Mediano Plazo para la Efec-

tividad en el Desarrollo. El plan detalla una serie de actividades ambiciosas que tienen el

fi n de establecer un sistema de efectividad en el desarrollo, e incluye objetivos a largo

plazo y acciones para el corto plazo para el período 2004–2006. Dicho plan consta de tres

pilares interrelacionados que tratan asuntos externos, internos relacionados a la actividad

operacional del Banco, e institucionales.

Como resultado de este plan, en 2005 el Banco creó un Departamento de Efectividad en

el Desarrollo y Planifi cación Estratégica para fortalecer el apoyo que se brinda a los ODM,

para lo cual, más concretamente, se asegurará una mayor efectividad en operaciones,

monitoreo, adquisiciones, evaluación del riesgo fi duciario y gestión de proyectos, entre

otras actividades.

El Banco ha apoyado en 2004 y 2005 la creación de consenso a los más altos niveles

políticos, así como el diálogo en los países, para identifi car y defi nir programas de país



22

relacionados con los ODM. También dio apoyo a actividades de diseminación de informa-

ción sobre la importancia de los ODM para los países de América Latina y el Caribe. En

noviembre de 2003 el BID copatrocinó la Conferencia Internacional de Brasilia sobre los ODM

en América Latina y el Caribe, en la que participaron presidentes, legisladores, autoridades

gubernamentales, representantes del sector privado y la sociedad civil, y donantes. Esta

conferencia permitió avanzar en la defi nición del papel que juegan las distintas partes

(gobiernos, parlamentos, sociedad civil, sector privado y comunidad de donantes) en los

esfuerzos conjuntos dirigidos hacia el cumplimiento de los ODM. Las conclusiones de esta

reunión de alto nivel quedaron expresadas en la Declaración de Brasilia, que constituye

una propuesta para la implementación de los ODM en la Región.16

Como seguimiento a la Conferencia de Brasilia, el BID, el Programa de las Naciones

Unidas para el Desarrollo, el Gobierno del Estado de Bahía en Brasil y la Fundación Luis

Eduardo Magalhães patrocinaron (en mayo de 2005) un seminario sobre los ODM en el

que se reunieron 42 representantes de 16 estados brasileros. El objetivo de este semi-

nario fue renovar y fortalecer la apropiación de los ODM a nivel local y explorar vínculos

efectivos entre los proyectos, los programas y la planifi cación de los gobiernos locales

con el gobierno central, para atender mejor la agenda social. Un objetivo adicional fue

el de demostrar la necesidad de adaptar los ODM a las características y el perfi l social de

cada país.17

El BID ha alineado muchos de sus programas de inversión social y asistencia técnica

con las estrategias y los planes nacionales que han sido diseñados para cumplir los ODM, y

está dando prioridad a esas inversiones. Entre 2000 y 2004, un 51% de los préstamos del BID

estuvo dirigido a sectores directamente relacionados con el cumplimiento de los ODM.

Como se estableció en la conferencia sobre Financiamiento del Desarrollo de Mon-

terrey de 2002, la medición y monitoreo de la efectividad de las acciones que buscan apoyar

el desarrollo, y especialmente los ODM, requieren atención especial. A este efecto es

necesario establecer mecanismos para hacer un seguimiento de los avances logrados en

la implementación de las estrategias y actividades dirigidas a reducir la pobreza, contando

además con indicadores y sistemas de monitoreo y evaluación para hacer seguimiento

de las políticas, los programas y las metas de desarrollo. El BID, a través de programas

de cooperación técnica, apoya el desarrollo de la capacidad de monitoreo y evaluación,

incluidos elementos participativos, para poder mejorar, ajustar y adaptar las políticas de

reducción de la pobreza con base en la fortaleza de las lecciones aprendidas.

El BID ha aumentado en los últimos dos años el énfasis prestado al apoyo para la

creación de capacidad de monitoreo y evaluación del progreso en el cumplimiento de los

16 Disponible en http://www.iadb.org/sds/doc/LibroODMConfBrasilia.pdf.17 La adaptación de la agenda de los ODM a la Región requiere mayor énfasis en la desigualdad y la exclusión, sobre todo en los ODM de salud y educación, objetivos educativos más ambiciosos, obje-tivos de salud más adaptados al perfi l epidemiológico de la Región, la inclusión de la vulnerabilidad a los desastres naturales en los ODM de medio ambiente, y la adaptación del ODM sobre género para fortalecer la equidad de género y el empoderamiento de la mujer.



23

ODM, tanto internamente como en los países miembros prestatarios. Las actividades del

Banco en esta área incluyen nuevos arreglos institucionales para fortalecer el monitoreo

y evaluación de las operaciones del Banco, la realización de encuestas sobre condiciones

de vida (tales como el programa MECOVI), y el fortalecimiento de los institutos nacionales

de estadística. El Sistema de Equidad e Indicadores Sociales (EQxIS) es una herramienta de

información basada en la web del Banco que permite a los usuarios monitorear objetivos

de desarrollo social equitativo (centrados en los ODM), identifi car los principales retos

asociados con cada sector, y proporcionar mediciones desglosadas.18

Desigualdad y exclusión

La Cumbre de Guadalajara impulsó los temas de inclusión social y de la reducción de

la desigualdad de la Región a través del énfasis puesto en la necesidad de promover

un aumento de la cohesión social. El compromiso del Banco con esta agenda se refl eja

en sus políticas y estrategias, que confi rman los mandatos de la Octava Reposición de

Recursos de la institución en la que se incluye la meta acumulativa de dedicar 40% del

fi nanciamiento del Banco y la mitad del número de operaciones a la promoción de la

equidad social. En términos fi nancieros se está superando esta meta, lo que refl eja el

posicionamiento del Banco como promotor de políticas y programas sociales con la

orientación de reducir la desigualdad (el cuadro 3 reproduce la distribución de préstamos

en el sector de desarrollo social en 2004 y 2005).

18 Para más información y acceso a EQxIS consultar http://www.iadb.org/xindicators/

CUADRO 3

Distribución de préstamos en desarrollo social, 2004–2005(En millones de US$)

2005 % 2004 %

Inversión social 2.505,6 72,9 2.545,3 83,9Agua y saneamiento 340,0 9,9 61,8 2,0Desarrollo urbano 96,5 2,8 164,7 5,4Educación 250,0 7,3 91,0 3,0Salud 123,6 3,6 136,5 4,5Medio ambiente 123,4 3,6 34,0 1,1

Total 3.439,0 100,0 3.033,3 100,0

Como se puede ver, los programas de inversión social, incluyendo las transferencias

condicionadas en efectivo, que focalizan a familias en condiciones de pobreza a través de

una prueba para verifi car su situación de ingreso y que están diseñados con el objetivo



24

de romper el círculo vicioso de pobreza por medio de sinergias entre nutrición, educación

y salud, son el elemento más importante de esta cartera. Así, por ejemplo, el BID aprobó

en 2004 un préstamo de US$1.000 millones para el programa Bolsa Familia de Brasil y en

2005 un apoyo de US$700 millones al Plan familias de Argentina. Los subsidios mone-

tarios condicionados proporcionados como parte de este último programa ayudarán a

alrededor de 500.000 familias pobres a mantener a sus hijos en la escuela y a tener acceso

a servicios básicos de salud.

El Banco tiene procesos e instrumentos como los Planes de Acción para Combatir

la Exclusión Social por Motivos Raciales o Étnicos para guiar: las actividades en cuanto al

fortalecimiento de la capacidad para responder a los desafíos que implica la inclusión

social; la expansión de los esfuerzos de investigación y recolección de información como

base de la programación y del diseño de operaciones; y la ampliación de la cartera de

proyectos de inversión e inclusión social. Esta cartera incluye proyectos que intentan

mejorar la integración de las poblaciones excluidas (por ejemplo, en educación, salud,

infraestructura básica y desarrollo regional) y apoyar el desarrollo de legislación contra

la discriminación, entre otros aspectos. A manera de ilustración, la cartera fomenta la

diversidad en educación en Brasil, el desarrollo regional de comunidades indígenas y

afrodescendientes (Chile, Panamá, Honduras), y la adaptación del transporte urbano a

las necesidades de personas con discapacidad en varios países.

El Banco fomenta la coordinación interagencial en materia de políticas de inclusión:

es uno de los miembros fundadores de la Consulta Interagencial sobre Raza y Pobreza en

América Latina y el Caribe y del Grupo de Trabajo Interagencial sobre Desarrollo Indígena,

que reúnen a las principales agencias multilaterales y regionales.

Para la implementación y expansión de sus actividades de inclusión social, el Banco

creó en 2004 un fondo específi camente dedicado a promover la inclusión de grupos indí-

genas, afrodescendientes, personas afectadas por VIH/SIDA, personas con discapacidad

y mujeres pobres. El Fondo de Inclusión Social cuenta con el apoyo del gobierno noruego

como fundador, quien aceptó recientemente expandir su apoyo a la luz de los resulta-

dos obtenidos hasta la fecha. La confi guración de donantes del fondo ha incluido a la

agencia británica DFID y, ahora, a Canadá. (Paralelamente, DFID ha aportado recursos a

través del denominado Fondo Enlace para apoyar la agenda de inclusión social en Cen-

troamérica.) El Fondo de Inclusión Social apoya la preparación de nuevos proyectos y la

gestión del conocimiento.19 Tiene en ejecución más de 25 programas de cooperación

técnica que han preparado: una estrategia de sensibilización masiva en temas de discri-

minación (esto incluye videos transmitidos en cadenas como CNN y MTV); el diseño de

una metodología de participación de grupos étnicos en el censo nacional de Nicaragua

2005; la recolección y análisis de datos sobre discapacidad en 12 países de la Región;

19 Una base de datos sobre discapacidad (una condición que afl ige entre el 10% y el 15% de la población de la Región) ha sido desarrollada recientemente y está disponible en www.iadb.org/sds/discapaci-dad. La incidencia de pobreza y exclusión es más alta entre los discapacitados que en el resto de la población.



25

insumos al diseño de políticas afi rmativas para afrocolombianos; y la creación de un

observatorio para recolectar, organizar y diseminar información sobre afrobrasileños,

entre otros aspectos.

A fi nales de 2005, se aprobó la creación del Fondo Multidonante de Integración de

Género con una contribución inicial del gobierno de Noruega. El Fondo apoya el fi nan-

ciamiento de recursos técnicos dirigidos a la incorporación de elementos de género en

los proyectos de préstamo fi nanciados por el Banco. En ese área, el BID cuenta con una

política sobre Mujer en el Desarrollo desde 1987 que compromete al Banco a apoyar a

los países miembros en sus esfuerzos para lograr una mayor integración de la mujer en

todas las etapas del proceso de desarrollo y a mejorar su situación económica.

El progreso en la integración de temas de la mujer y de género en los programas y

proyectos ha sido sostenido en los últimos años. Entre 2004–2005 se adoptaron algunas

medidas institucionales dirigidas a reforzar la perspectiva de género y a fortalecer la

contribución del Banco a la igualdad entre hombres y mujeres: se aprobó el primer Plan

de Acción del BID para la Integración de Género para el período 2003–05; la Unidad de la

Mujer en el Desarrollo cambió de nombre por el de Unidad para la Igualdad de Género

en el Desarrollo; y se inició la elaboración de un Marco Estratégico para la Igualdad de

Género que orientará la acción del Banco para reforzar su contribución a la igualdad de

género en América Latina y el Caribe. Entre 2004 y 2005 el Programa de Apoyo al Liderazgo

y Representación de la Mujer (PROLID) aprobó actividades por un monto de US$1,63 mi-

llones que apoyan la mayor efectividad y acceso de las mujeres a posiciones de decisión

política. Las actividades desarrolladas incluyeron la creación de redes entre mujeres en el

poder ejecutivo gubernamental, el entrenamiento de mujeres jóvenes y el fi nanciamiento

de proyectos dirigidos a líderes indígenas y a la mayor participación de mujeres en los

partidos políticos.

El BID, como lo demuestra este resumen de actividades, está ampliando la escala de

programas de inversión y de cooperación técnica y concertación de actores en materia de des-

igualdad. Los préstamos en sectores prioritarios se han diversifi cado hacia una serie de

áreas innovadoras con el fi n de ampliar las intervenciones exitosas. Los enfoques en salud

y educación, por ejemplo, han cambiado en los últimos diez años desde la concentración

primordial en infraestructura a la priorización del fomento institucional, la ampliación

de la cobertura y la mejora de la calidad de los servicios brindados a la población de

bajos recursos. La cartera de cooperación técnica y las coaliciones con países y entida-

des donantes también se ha diversifi cado. El programa EUROsociAL es un ejemplo: fue

establecido conjuntamente por la UE y el BID como resultado de los acuerdos estableci-

dos en Guadalajara. El programa se inició con un presupuesto de 30 millones de euros,

con el objetivo de contribuir al intercambio de experiencias y buenas prácticas entre la

UE y los países de ALC. Se establecieron cinco sectores prioritarios (salud, educación,

justicia, fi scalidad y empleo). Los proyectos son ejecutados por consorcios integrados

por entidades públicas de la UE y socios de ALC. El BID apoya el desarrollo del programa,

contribuyendo experiencia y capacidad analítica en la identifi cación de buenas prácticas

en las áreas de salud, educación, justicia y fi scalidad.



26

Infraestructura básica económica y social

El BID está orientando su acción en el sector urbano y de infraestructura básica a la reduc-

ción de las barreras en el acceso a servicios y fuentes de empleo. Las operaciones desarrolladas

en los últimos años siguieron una orientación “territorial” o espacial, lo que implica cana-

lizar las inversiones hacia las áreas de las ciudades donde se concentran los barrios pobres

y los mayores défi cits de servicios. Esto conduce a la necesidad de abordar los problemas

en forma multisectorial para estimular sinergias entre componentes complementarios y

lograr efectividad en las respuestas ofrecidas a la población. El Banco busca implementar

este enfoque en la acción sectorial en infraestructura básica, que comprende las áreas

de saneamiento (agua y alcantarillado), transporte urbano, vivienda y mejoramiento de

barrios. La actividad crediticia del BID en estos sectores (aprobaciones) se elevó a US$

751 millones en 2004 y 2005.

La concentración de la población en asentamientos precarios, generalmente ubi-

cados en la periferia de las ciudades y con difi cultades de acceso a centros de empleo y

servicios urbanos básicos, es una de las manifestaciones palpables de la fragmentación

social. Con el objetivo de fomentar el mejoramiento de la situación habitacional de las

capas pobres de la población, el BID apoya activamente los esfuerzos de los países de

la Región para ofrecer soluciones efi caces. Este apoyo se basa en una concepción del

papel del gobierno como facilitador de los mercados de vivienda de forma que estimule

la producción y fi nanciamiento de viviendas accesibles a todos los estratos de ingreso.

Las operaciones del Banco que apoyan el enfoque facilitador son más complejas que los

antiguos préstamos para vivienda, que se concentraban en la construcción de viviendas o

la producción de lotes con servicios para familias de bajos ingresos. Los programas más

recientes, que incluyen distintos componentes como mecanismos de fi nanciamiento y

la regularización de la propiedad del suelo, requieren de un proceso de implementación

bien coordinado e involucran a una variedad de agencias ejecutoras y reguladoras.

La inversión en transporte público para fomentar la accesibilidad de los barrios donde

viven los pobres es fundamental como elemento de una estrategia de fomento de empleo.

Asimismo, los servicios que facilitan el acceso de los pobres a los centros laborales—en

particular el transporte público—son vitales para permitirles acceder a oportunidades

de trabajo, de educación y otros servicios, reducir tiempos de locomoción, y mejorar su

productividad e ingreso.

Empleo

Las políticas y programas del mercado laboral pueden servir para complementar y apoyar

la inversión privada y el clima de negocios para promover el crecimiento del empleo. Los

programas que ayudan a adecuar más efi cientemente a los trabajadores con potenciales

empleos y aumentar su productividad son elementos clave de los aportes del BID en

materia de fl exibilización de los mercados de trabajo y la creación de empleo.



27

En los últimos diez años, el apoyo crediticio del BID a las políticas y programas para

el mercado laboral se ha elevado a US$5.000 millones (contando las contrapartidas na-

cionales). En línea con su agenda de políticas laborales, el apoyo del BID en 2004 y 2005

se ha dirigido hacia la creación de programas piloto para poner a prueba nuevos enfoques

hacia los programas de mercado laboral, incluyendo el mejoramiento de los vínculos con

la demanda del sector privado, el fortalecimiento de los ministerios de trabajo, y el ensayo

de modelos adaptados a grupos excluidos (como jóvenes, mujeres, personas con discapaci-

dad) que tienen difi cultades específi cas en el mercado laboral. El BID y los gobiernos de la

Región fueron pioneros en el uso del modelo de capacitación para jóvenes, a fi n de ayudar

a grandes grupos de jóvenes en desventaja para que se inserten en el mercado laboral. El

modelo combina una capacitación con clases presenciales con pasantías en empresas. Las

evaluaciones de impacto de programas correspondientes en Chile y Argentina demuestran

que los jóvenes (particularmente las mujeres) participantes han tenido tasas más altas de

inserción laboral que los de un grupo de control (Giordano et al., 2005).

El BID apoya también préstamos ejecutados por los ministerios de trabajo para

mejorar las políticas y los programas en el mercado laboral. Estos préstamos apoyan

simultáneamente nuevos programas de formación competitiva, la reforma y/o la moder-

nización de sistemas de intermediación y la agilización de la información, así como el

análisis y la vigilancia regulatoria del mercado laboral. En un programa en México el BID

apoya la capacitación de adultos para puestos de trabajo, la capacitación de trabajadores

desempleados, el apoyo al servicio nacional de empleo, el fortalecimiento del ministerio

de trabajo, y la creación de un observatorio para el seguimiento de las tendencias clave

del mercado laboral. Otras operaciones bajo este enfoque o enfoques parecidos han sido

aprobadas para República Dominicana, Perú y Panamá.

Un conjunto de nuevas operaciones más pequeñas se está dirigiendo hacia el for-

talecimiento de los vínculos entre el mercado laboral, la educación, y la dimensión anti-

pobreza y social. Un proyecto en Bahamas combina capacitación y educación e incluye un

programa de transición de escuelas hacia el trabajo. Proyectos en otros países fomentan la

educación básica y vocacional para jóvenes y adultos o incorporan un componente para el

mejor funcionamiento del mercado laboral dentro de un programa social más amplio.

En términos de operaciones de cooperación técnica y no fi nancieras, el BID otorgó

subsidios de apoyo a nuevos programas y metodologías piloto en mercados laborales

que, una vez probados, pueden contribuir a realizar programas nacionales más amplios,

además de proporcionar lecciones y potenciales aplicaciones para otros países de la

Región. En este sentido, se ha trabajado en estándares de certifi cación de capacidades

e intermediación laboral; trabajo infantil; capacitación sectorial; y capacitación para

mujeres. Estos esfuerzos piloto buscan experimentar con programas laborales que estén

específi camente adaptados a la Región, cuya característica principal es su gran oferta de

trabajadores de baja califi cación, que habitualmente operan fuera del sistema formal.

La integración de estos trabajadores dentro de un sistema de capacitación y educación

continuo es esencial para la futura competitividad de las economías de la Región y para

progresar en la reducción de la pobreza.



28

Gobernabilidad

Una actividad emblemática del BID ha sido la publicación de los libros La política importa:

democracia y desarrollo en América Latina y, en 2006, La política de las políticas públicas,

obra que analiza los mecanismos institucionales y sistemas políticos que operan en

América Latina y que dan forma a las funciones y los incentivos de diferentes actores. A

la vez, junto con la OEA, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, el Instituto

Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, y otras organizaciones, el BID

ha venido apoyando diversas actividades orientadas al fortalecimiento del sistema de

partidos políticos. Además, el BID ha organizado numerosas reuniones regionales en 2004

y 2005 con organizaciones de la sociedad civil y aprobó una Estrategia para Promover la

Participación Ciudadana en las actividades de la institución.

El Banco ha venido reforzando su actividad crediticia y técnica en el campo de la

gobernabilidad y ha continuado fomentando diálogos de políticas para identifi car líneas

promisorias de reforma institucional. Las líneas principales de actividad apoyadas en

los últimos dos años han sido: reforma y modernización de la administración pública,

incluyendo la reforma del sector fi nanciero y capacidad fi scal de los gobiernos; reforma

y fortalecimiento del sistema judicial; modernización y fortalecimiento institucional y

técnico de los órganos legislativos; fortalecimiento de las instituciones electorales y del

régimen de partidos políticos; fortalecimiento institucional y técnico de los procesos

de descentralización; fortalecimiento institucional y técnico de las agencias de supervi-

sión, regulación y control; y promoción de la cultura democrática y de la participación

ciudadana en la formulación de políticas públicas. El Cuadro 4 refl eja la distribución de

préstamos aprobados.

CUADRO 4

Distribución de préstamos para reforma y modernización del Estado, 2004–2005(En millones de US$)

2005 % 2004 %

Reforma y apoyo al sector público 99,5 9,4 663,7 75,2Reforma del sector fi nanciero 835,2 79,0 125 14,2Reforma fi scal 47,9 4,5 43 4,9Políticas de descentralización 51,6 4,9 30,4 3,4Modernización y administración de la Justicia 4,9 0,5 3 0,3Planifi cación y reforma del Estado 0 0,0 0 0,0Modernización parlamentaria 3,9 0,4 4,8 0,5Sociedad civil 0 0,0 0 0,0Apoyo a la política comercial 13,9 1,3 0 0,0Administración pública electrónica 0 0,0 13,2 1,5

Total 1.056,9 100,0 883,1 100,0



29

Desde Guadalajara, el BID aprobó más de cien proyectos nacionales y regionales

de cooperación técnica no reembolsable destinados a la modernización del Estado por

un monto que supera los US$20 millones. La fi nalidad de estos proyectos es introducir

conceptos y operaciones innovadoras basadas en las cuatro áreas de la Estrategia de Mo-

dernización del Estado: sistema democrático; estado de derecho; gestión pública; y estado,

mercado y sociedad. En estas cooperaciones técnicas se abordan cuestiones tales como la

seguridad de los ciudadanos, la participación de la sociedad civil, el gobierno electrónico,

la administración tributaria y la política fi scal, por medio de diversas actividades tales

como talleres fi nanciados por proyectos, seminarios, cursos y publicaciones orientados

a generar consensos entre los actores involucrados en los procesos.

Con el objetivo de mejorar la efectividad en el desarrollo aumentaron en 2004 y

2005 las actividades de fortalecimiento de la capacidad del sector público de los países

miembros prestatarios con la introducción de técnicas de gestión por resultados en los

organismos ejecutores de proyectos fi nanciados por el Banco. En este sentido, el instru-

mento interactivo en la Web GWIT (Governance Web Interactive Tool)20 proporciona una

interfaz fácil de usar para tener acceso a la mayoría de los indicadores de dominio público

relacionados con la gobernabilidad democrática.

Financiamiento

La Declaración de Guadalajara incluye como tema el fi nanciamiento para el desarrollo.

Al respecto cabe recordar que el BID es la principal fuente de fi nanciamiento multilateral

en la Región, especialmente para los países más pequeños, lo que, dentro de la demanda

articulada por los gobiernos, le ha permitido ampliar la escala de programas en áreas de

intervención vinculadas con la cohesión social. En 2004 y 2005 el BID continuó desarro-

llando instrumentos específi cos de crédito bajo su Nuevo Marco de Financiamiento que fue

diseñado para otorgar mayor fl exibilidad y efectividad a la actividad crediticia del Banco.

Entre estos instrumentos se pueden mencionar la facilidad sectorial para el desarrollo

institucional, los préstamos en función de resultados (que son préstamos de inversión

que se desembolsan cuando se han logrado los resultados de desarrollo o productos

del programa respectivo), el programa de reactivación de fi nanzas para el comercio in-

ternacional, la facilidad de reconstrucción de emergencia, y la modalidad de préstamos

de enfoque sectorial amplio (SWAP por su sigla en inglés). Muy recientemente, en marzo

de 2006, se han creado dos fondos con un potencial importante para catalizar benefi cios

en términos de la reducción de pobreza: el fondo para la prevención de desastres naturales,

cuyo objetivo es facilitar el desarrollo de técnicas, políticas y programas de manejo del

riesgo de desastres naturales, y el fondo para la preparación de proyectos de infraestructura,

cuyo objetivo es fomentar actividades de preinversión que respalden el incremento de

inversiones en el ámbito de la infraestructura. En abril de 2006, fue aprobada la ampliación

20 En construcción.



30

(del 5% al 10%) del alcance de la facultad para el fi nanciamiento ofrecido por el Banco sin

garantías soberanas. Esta innovación aumentará la capacidad del Banco de trabajar con

un espectro amplio de clientes, sectores y proyectos, incluidos los puramente privados y

los que se enmarcan en la dimensión de las asociaciones público-privadas, así como los

que si bien pertenecen al sector público, están desprovistos de garantía soberana.

Es razonable pensar que la ampliación y fl exibilización de los instrumentos fi nancieros

del BID benefi ciarán la escala de su actividad crediticia en todos los sectores, incluyendo

los relevantes para la cohesión social.

El resumen de actividades ofrecido en esta sección deja constancia de que el Banco está

fuertemente presente en campos directamente ligados al fomento de la cohesión social. El

Banco ha apoyado esfuerzos integrales dirigidos a promover la equidad y reducir la pobreza

y ha orientado una parte signifi cativa de sus esfuerzos hacia la concertación de actores,

la coordinación, y el fomento de consenso respecto a cómo abordar de forma efi ciente y

efectiva el fortalecimiento de la cohesión social.

A la luz del análisis presentado en este documento, la Región presenta todavía gran-

des desafíos particularmente en materia de desigualdad, pobreza, exclusión de ciertos

grupos, informalidad del empleo, y progresividad y efectividad del gasto. Por esta razón,

el Banco ha ido poniendo cada vez más énfasis en la importancia de la medición de la

efectividad en el desarrollo, lo que se ha traducido en un aumento de la proporción de

préstamos evaluados en sectores vinculados con la cohesión social. Las inversiones en

indicadores y datos necesarios a la evaluación están hoy empezando a producir resultados.

Cabe destacar, como ejemplo de los resultados que arrojan los ejercicios de evaluación,

el éxito de las transferencias condicionadas en efectivo en actuar sobre la reducción de

la pobreza y desigualdad.

Por supuesto, el Banco es sólo uno entre un conjunto de actores y fuerzas, y la pro-

ducción de resultados es el producto de muchos factores que van más allá del alcance

del BID. Sin embargo, el hecho de que una parte substantiva de su cartera se concentre

en sectores vinculados con la reducción de pobreza, desigualdad y exclusión, la mejora

de la calidad y el acceso a los servicios, así como el fortalecimiento institucional, es por

sí mismo indicativo del peso específi co que están teniendo los esfuerzos realizados en

la Región para trabajar hacia una mayor cohesión social. Indudablemente, la Región está

realizando avances, despertando a su paso el interés de otras regiones en desarrollo

que están siguiendo con atención aspectos de esta evolución como posibles ejemplos

a imitar.



31

Refl exiones fi nales

El concepto de cohesión social es invocado cada vez con mayor frecuencia en el debate

sobre cómo fomentar un crecimiento con equidad y sostenible, y cómo crear sociedades

incluyentes y más resistentes. Dentro del marco de la Comunidad Europea (CE) y tam-

bién del Consejo de Europa, la cohesión social es un objetivo explícito de las políticas

de desarrollo. En ALC, el BID está apoyando un programa importante de inversiones,

cooperación técnica y coordinación de actividades con objetivos sectoriales directa-

mente relacionados con la cohesión social. Además se han llevado a cabo una serie de

iniciativas en este sentido, las cuales reposan en la noción de cohesión social, según se

elaboró en la sección anterior. Recientemente, el BID y la CE han decidido colaborar de

forma más estrecha en este ámbito, haciendo de la cohesión social un tema prioritario

de su alianza estratégica.

A pesar de esta preocupación creciente, el concepto de cohesión social ha carecido

de una defi nición operativa que le permita diferenciarse de las nociones de pobreza, des-

igualdad y exclusión, y por tanto que no aparezca como un subproducto de las mismas.

Una defi nición con tales características debe permitir monitorear los avances a través de

indicadores concretos, sin que por ello el concepto se convierta en un totum revolutum

en el que se dé cabida a tantos componentes que se pierda el sentido de propósito. Con

estas preocupaciones en mente, en este documento se ha intentado producir un concepto

relativamente palpable, ofreciendo una defi nición operativa y realizando un esfuerzo hacia

la construcción de un índice que nos permita examinar los vínculos que existen entre los

niveles de cohesión social y ciertos productos generados por el desarrollo.21

Los resultados de este ejercicio han sido presentados en páginas precedentes. Con

la defi nición de cohesión social en mano, nos pudimos acercar al objetivo señalado, es-

perando que el análisis sirva como estímulo y punto de partida para trabajos posteriores.

Los resultados presentados apuntan efectivamente hacia un vínculo entre las condicio-

nes que determinan, por un lado, el grado de cohesión de una sociedad y, por el otro,

su capacidad de crecimiento económico, competitividad, facilidad para adaptarse a los

cambios y responder de forma fl exible a las demandas de mercados cada vez más exigen-

tes, así como su capacidad para la innovación tecnológica, y la posibilidad de consolidar

un sistema democrático efi caz. Dicho esto, en lo que sigue se explorarán algunas de las

implicaciones para la elaboración de políticas públicas, así como los posibles espacios

de colaboración futura con la CE.

Como primera refl exión cabe interrogarse sobre el papel del Estado en estos procesos.

Se puede decir que, si bien los Estados tienen una función clave en la primera dimensión

de la cohesión social que concierne la distribución de oportunidades —provisión de bienes

21 En el futuro, nuevos esfuerzos tendrán que orientarse hacia el perfeccionamiento y la consolidación del mismo (ver Apéndice 1).



32

públicos como seguridad, educación, servicios básicos y políticas y programas redistribu-

tivos— el Estado tiene un papel marginal en lo que respecta a la segunda dimensión, la

del capital social, en la que probablemente su principal función se limita a la de ser un

buen facilitador. Es precisamente en el fortalecimiento del capital social donde el papel

de la sociedad civil es clave, como se ha argumentado.

En la búsqueda de factores que contribuyan a la consolidación de los logros de de-

sarrollo en América Latina, este documento concluye que, para llegar a la sostenibilidad

tanto del crecimiento acelerado como del desarrollo en un sentido más amplio de la

palabra, los países tienen que ser capaces de generar avances concretos en materia de

cohesión. Esto, a su vez, implica tener una cierta idea de las prioridades, o dicho de otra

manera, supone identifi car aquellos factores que son capaces de desencadenar círculos

virtuosos de crecimiento y desarrollo.

Por la propia idiosincrasia de América Latina, que la convierte en la región más

desigual del mundo, una de las primeras tareas a las que la Región tiene que enfrentarse

es la de reajustar la estructura de distribución de oportunidades entre los individuos.

Los niveles altos de desigualdad y fragmentación social son producto de (y fomentan)

un mercado laboral y un sistema educativo que sub-invierte donde más se necesita. La

Región tiene que invertir en capital humano, concentrándose especialmente en aquellos

grupos para los que las brechas de acceso son mayores, así como crear condiciones de

protección social para los más pobres, los informales y los desempleados. La inversión

en sistemas de educación de calidad más competitivos contribuirá a crear oportunidades

de participación y movilidad social, principalmente para los jóvenes, lo que tendrá muy

probablemente un impacto en los índices de confl icto y violencia.

América Latina necesita fl exibilizar los mercados de trabajo y fomentar la creación

de empleo como elementos de una estrategia para dotarse de una mejor capacidad de

respuesta al mercado que evoluciona constantemente. Las economías desarrolladas y

en desarrollo alrededor del mundo han mostrado grandes diferencias en su capacidad

doméstica para la innovación y el cambio. Los países del Sudeste Asiático han invertido

en capital humano de forma sistemática, logrando ventajas comparativas signifi cativas

en su capacidad de adaptación a nuevos mercados y en el diseño de áreas sostenibles.

América Latina, en cambio, ha dedicado relativamente poca atención al desarrollo del

capital humano y a las exigencias de una estrategia de creación de empleo y de fomento

de la movilidad laboral, lo cual se evidencia en su limitada adaptabilidad. Pocos países

en la Región han avanzado en la actualización de sus mercados laborales para poder

posicionarse con fi rmeza de cara al futuro. Cuando la Región ha crecido, el “contenido

de empleo” ha sido bajo, y eso ha contribuido a mantener la desigualdad.

Mayor cohesión social implica una renovación de los sistemas e instituciones edu-

cativos y laborales, marcos regulatorios que combinen fi abilidad con fl exibilidad para

estimular el crecimiento de las empresas y del mercado laboral, políticas sociales efi cientes

para disponer de una fuerza de trabajo preparada pero también protegida, y fi nalmente

sistemas que estimulen de forma continuada la innovación y el aprendizaje. Para ello

tienen que mejorarse la efi ciencia y muchas veces la legitimidad de las instituciones



33

responsables del diseño y de la ejecución de las políticas públicas, ofreciendo servicios

de calidad, y buscando asociaciones estratégicas con otros actores, tanto del sector pri-

vado como de la sociedad civil, siempre que dichas alianzas persigan un aumento de la

efi ciencia en benefi cio del usuario.

El informe Facing the Challenge: The Lisbon Strategy for Growth and Employment (Comunida-

des Europeas, 2004) pone énfasis en la falta de compromiso y voluntad política como uno

de los principales obstáculos para lograr el objetivo establecido por la Unión Europea en

la estrategia de Lisboa de conseguir, dentro del espacio europeo, economías dinámicas

y competitivas, más basadas en el conocimiento y capaces de asegurar un crecimiento

sostenible a través de la creación de más y mejor empleo y de mayores niveles de cohe-

sión social.

Para fortalecer su resistencia y ser capaz de anticipar y adelantarse a los cambios,

América Latina tiene que asumir el compromiso fi rme de trabajar hacia sociedades más

cohesionadas. Institucionalmente, la apropiación política del objetivo de cohesión social

por parte de los Estados implica: a) poner en marcha mecanismos que articulen de forma

consistente la relación entre medios y fi nes; b) realinear las políticas para que se ajusten

al objetivo establecido, así como c) asociar a los diferentes actores —sector privado,

sociedad civil y ciudadanía en general— para que cooperen en el proyecto común. Lo

anterior supone que los cambios en las prioridades tienen que verse consistentemente

refl ejados en los presupuestos públicos. Fortalecer las capacidades para la innovación y

el cambio, que van a tener un impacto a su vez en la competitividad de las economías y en

su crecimiento, implica consagrar una parte sustantiva del presupuesto a investigación,

infraestructura, educación y formación.

La voluntad política tiene que concretarse en las estrategias de inversión de los paí-

ses. La experiencia europea muestra que las declaraciones de intención tienen que ser

acompañadas por dotaciones de recursos consistentes con los objetivos establecidos. La

Unión Europea es consciente de que el éxito de la integración depende del mantenimiento

de una cohesión económica y social sufi ciente entre los Estados miembros. El concepto

se puede fácilmente aplicar al marco intraestatal. El grado de integración de un Estado,

y por tanto su capacidad de proyectarse económicamente hacia el exterior, dependerá en

gran medida de los vínculos que se generen entre las partes que lo constituyen. El fomento

de esta capacidad debe ser una prioridad para los países de la Región. No hay que olvidar

que para trabajar hacia una mayor cohesión interregional, la Unión Europea invierte más

de un tercio de su presupuesto general en los llamados fondos estructurales.

La integración del Estado requiere de instituciones sólidas, efi cientes y dotadas

de recursos que consigan articular, diseñar, alinear y generar consensos tanto entre los

principales actores públicos, como entre éstos y la ciudadanía.

Políticas públicas más efectivas, que afecten positivamente los niveles de cohesión

social, deben ser concebidas con un enfoque integral, lo que supone tener en cuenta el

sistema de relaciones que mantienen los diferentes actores, sean estos políticos, econó-

micos o sociales. Toda nueva política pública implica ganadores y perdedores potenciales.

Teniendo esto en cuenta, la cohesión social es necesaria para generar la confi anza y pa-



34

ciencia que la implantación de dichas reformas requiere. Los ciudadanos necesitan creer

en otros ciudadanos, sentirse de alguna manera parte de la misma empresa colectiva y

confi ar en las instituciones del Estado para poder justifi car las eventuales pérdidas que

las reformas supongan en el corto plazo.

Para ello, es importante trabajar en la construcción de sinergias entre el Estado y la

sociedad, buscando por un lado la complementariedad entre los sectores público y priva-

do, y estrechando por el otro los lazos que existen entre el ciudadano y las instituciones

públicas. Al generar vínculos cooperativos entre los individuos se incrementarán las exter-

nalidades positivas del capital social, lo que se traducirá en mayores niveles de cohesión,

que se verán a su vez refl ejados en mayor potencial de desarrollo para los países.

Tal como se indicó arriba, los niveles y patrones de desigualdad entre los países de

la Región son muy diferentes. Por ello, políticas públicas, estrategias y acciones serán

diferenciadas en cada caso. Los países deberán priorizar sus acciones en los sectores

social, laboral, de infraestructura y fi scal, así como en el fortalecimiento de los procesos

políticos y de las instituciones, con el fi n de maximizar su potencial de desarrollo a tra-

vés de una mayor distribución de oportunidades y de capital social; es decir, una mayor

cohesión social.

Finalmente, de todo lo anterior se pueden identifi car espacios en los que la asocia-

ción estratégica BID/CE puede encontrar terreno fértil de cooperación que repercuta de

forma efectiva en el desarrollo de la Región. Para empezar, y por las razones expuestas,

más esfuerzos son necesarios en materia de pensamiento, siendo uno de los objetivos

claves el perfeccionamiento de índices y medidas de cohesión que permitan monitorear

avances y debilidades potenciales dentro de los sistemas. La CE tiene el valor agregado

de la experiencia en la construcción europea, en la que la cohesión económica y social

han sido una fuerza motora. El BID por su parte posee la experiencia de trabajar en, con

y para la Región, y ha ido paulatinamente situando en el centro de sus prioridades los

temas que aquí se han discutido.

Por otro lado, en el ámbito concreto de la acción, ambas instituciones tienen cier-

tamente un papel que jugar tanto en el apoyo a los Estados para el mejoramiento de sus

estructuras de distribución de oportunidades como en el fortalecimiento de la sociedad

civil, motor en la creación de externalidades positivas de capital social. Por tanto, ac-

ciones conjuntas —o al menos coordinadas— se pueden contemplar, y serían de hecho

deseables para asegurar la consistencia de las intervenciones.


35

APÉNDICE 1

Estructura y metodología utilizada para la construcción del índice de cohesión social

El índice de cohesión social propuesto en este documento está compuesto por dos compo-

nentes y cuatro subcomponentes. Los dos componentes son Distribución de Oportunidades y

Capital Social. Los dos subcomponentes de Distribución de Oportunidades son la Estructura

Socioeconómica y la Estructura Política. Los dos subcomponentes de Capital Social son:

Externalidades Positivas y Externalidades Negativas. Cada uno de los subcomponentes y

los sub-índices asociados se componen a su vez de un conjunto de variables intermedias,

según el esquema introducido en el texto principal de este documento.

El componente de la distribución de oportunidades intenta capturar los sesgos en

materia de oportunidades que pueden surgir entre los individuos. El componente del

capital social, a su vez, se refi ere a las relaciones entre los individuos, pudiéndose supo-

ner que las oportunidades que la sociedad ofrece a cada uno de sus miembros no son

indiferentes al tipo de relaciones que los individuos van a mantener entre sí.

Sociedades con altos niveles de desigualdad probablemente sean propensas a

generar relaciones no cooperativas entre aquellos individuos que tienen acceso y los

que son excluidos del acceso a recursos. Por ejemplo, la desigualdad ha sido asociada

empíricamente con confl ictos, malestar social e inestabilidad política (Alesina y Perotti,

1996; Perotti, 1996). También la desigualdad de ingreso parece estar relacionada con altos

niveles de criminalidad (Fajnzylber et al., 2000). Lo mismo ocurre con la relación entre

la fragmentación etnolingüística y el grado de polarización y la incapacidad de cooperar

en la producción de bienes públicos, conceptos todos relacionados con el segundo com-

ponente de la cohesión social. Al mismo tiempo, se puede suponer que los individuos

que desarrollan sentimientos de desconfi anza interpersonal e intergrupal crecen en el

resentimiento contra una sociedad y un Estado que les priva de oportunidades reales

de desarrollarse.

El primer subcomponente de Distribución de Oportunidades —la estructura socioeco-

nómica— contiene cinco indicadores: incidencia de pobreza, coefi ciente de Gini, tamaño

de la clase media, coefi ciente de Gini educativo y movilidad intergeneracional.

En este subcomponente se hizo un esfuerzo para capturar las desigualdades en ma-

teria de oportunidades y las brechas potenciales que pueden surgir como consecuencia

de divisiones étnicas y lingüísticas. Sin embargo, ciertos indicadores disponibles no están

actualizados y otros, a nuestro juicio, tampoco consiguen refl ejar de forma adecuada la

gama de factores que pueden generar diferencias en materia de oportunidades entre



36

los grupos sociales. Por estas razones, no se incluyó en el índice ningún indicador de la

fragmentación etnolingüística.

El segundo subcomponente de Distribución de Oportunidades —la estructura polí-

tica— incluye dos indicadores: igualdad ante la ley y sesgos en participación política.

El primer subcomponente del Capital Social —externalidades positivas— incluye

cinco indicadores: actividad en organizaciones, confi anza interpersonal, confi anza en

las instituciones públicas, confi anza en los políticos y capacidad fi scal. El segundo sub-

componente —externalidades negativas— contiene tres indicadores: confl icto en las

relaciones trabajadores-empleadores, víctimas de delitos y tasa de homicidios (por cada

100.000 habitantes).

Para el cálculo del índice de cohesión social, una vez obtenidos los valores de las

fuentes indicadas en el Apéndice 2, las variables intermedias fueron estandarizadas en

una escala de 0 a 1, para lo cual se tomaron como mínimos y máximos los valores teóri-

cos de cada variable (x–min / max–min). Una vez estandarizadas todas las variables, en

aquellos casos en los que el signo era inverso a la lógica de la relación a mayor valor de

la variable mayor cohesión social, se reinvirtieron los valores (1–x).

Con las variables estandarizadas se procedió a calcular el valor de cada uno de los

cuatro sub-índices, como promedio de la sumatoria del valor de las variables que los

componen. Finalmente se calculó el índice de cohesión social como promedio de la

sumatoria del valor de los sub-índices que lo componen. El valor hipotético del índice

de cohesión social y de cada uno de los sub-índices que lo componen oscila entre 0 y 1

puntos (nula y máxima cohesión social, respectivamente).

Este esfuerzo completa otro trabajo que ha sido realizado dentro del BID, en el

que también se analiza y operacionaliza el concepto de cohesión social. Jarque, Mejía

y Luengas (2005) desarrollaron un índice basado en cuatro componentes: pobreza,

igualdad de oportunidades, exclusión y solidaridad. Estos componentes y los indica-

dores correspondientes tienen varios aspectos en común con los presentados en este

documento. Un criterio central en el desarrollo del índice en el trabajo citado fue la

posibilidad de estudiar la evolución del índice en el tiempo. Se concentra por tanto en

el uso de datos objetivos o “duros” disponibles de forma recurrente a lo largo del tiempo

y que seguirán estando disponibles en el futuro. En el presente documento se ofrece

una defi nición más completa de la cohesión social, cuyas dimensiones conceptuales

—entre las que se encuentran las externalidades positivas y negativas del capital social

y la distribución de oportunidades políticas— son difíciles de capturar a través de indi-

cadores cuantitativos. Por tanto, el índice presentado aquí utiliza extensivamente datos

basados en percepciones extraídas de encuestas de opinión, tanto de la población en

general como de ejecutivos y empresarios. A pesar de las diferencias en la especifi cación

de los componentes del índice y de los indicadores concretos utilizados, la correlación

entre los dos índices es muy elevada (0,87), el ordenamiento de los países es similar,

aunque no idéntico, y los resultados de las correlaciones con indicadores de desarrollo

son comparables.



37

La arquitectura del presente índice es consistente con la defi nición de cohesión social

que se ha manejado. La elección de los indicadores incluidos para medir cada uno de

los subcomponentes responde tanto a razones conceptuales, desarrolladas previamente,

como de disponibilidad de datos comparables para los 18 paises de la Región1. Se han

utilizado los puntos de observación o promedios plurianuales más recientes disponibles,

entre los años 2001–2005. En el cálculo del índice se ha optado por dar el mismo peso

a cada uno de los subcomponentes —estrategia consistente con la defi nición— lo que

implica una ponderación indirecta de los indicadores, dado que a mayor número de in-

dicadores en el subcomponente, menor el peso relativo individual de cada uno de éstos

en el valor fi nal del índice.

Una vez construido el índice en función de estos criterios se han realizado análisis

de sensibilidad. Una opción alternativa a dar la misma ponderación a cada uno de los

cuatro subcomponentes —estructura socioeconómica, estructura política, externalidades

positivas y externalidades negativas del capital social— es la de dar el mismo peso a los

indicadores individuales. Se volvió a calcular el índice de cohesión social primero com-

putando el promedio de todos los indicadores, y luego calculando índices eliminando

sucesivamente del análisis un indicador a la vez. Finalmente se calculó el valor de las

correlaciones entre el valor obtenido en la especifi cación fi nal del índice de cohesión

social con la que se ha trabajado en este documento y las otras especifi caciones. El valor

de las mismas oscila entre 0,97 y 0,99, lo que quiere decir que el índice es poco sensible

a cambios de especifi cación, y por tanto la posición de los países no se ve signifi cativa-

mente modifi cada por la inclusión de ciertos indicadores.2 Lo anterior implica que los

indicadores de cohesión social seleccionados son consistentes entre sí, y están midiendo

dimensiones del concepto que parecen formar parte de un sistema por el que una mejor

distribución de oportunidades a nivel individual va a tener repercusiones positivas sobre

las externalidades que se producen en materia de cohesión social.

Los indicadores políticos e institucionales utilizados en el índice de cohesión social

son conceptualmente independientes de los indicadores utilizados para medir la gober-

nabilidad democrática.

Futuros trabajos hacia la consolidación de un índice de cohesión social tendrán que

orientarse esencialmente en tres direcciones: (i) la refl exión a nivel conceptual sobre la

arquitectura y ponderación de las subdimensiones e indicadores; (ii) el desarrollo de in-

dicadores conceptualmente válidos y confi ables que permitan medir con mayor precisión

cada una de las dimensiones; y (iii) la validación del índice de cohesión extendiendo la

muestra de países a otras regiones del mundo y replicándolo en el tiempo.

1 No se han incluido los países del Caribe porque no hay encuestas de opinión comparables al Lati-nobarómetro.2 La única excepción viene con la exclusión de tasas de homicidios y ello se debe a la ausencia de datos para dos países: Bolivia y Perú (0,87).


39

APÉNDICE 2

Defi nición de las variables y fuentes de información


Incidencia de pobreza

Se empleó la incidencia de pobreza determinada con base en líneas nacionales de pobreza,

indicador calculado por la CEPAL. Los datos sobre la incidencia de pobreza se tomaron de

Jarque, Mejía y Luengas (2005). Las fuentes utilizadas en este estudio son CEPAL (2004b) y

CEPAL (2002).

Coefi ciente de Gini

Se utiliza el coefi ciente de Gini calculado en CEPAL (2003), que se refi ere a la desigualdad

en los ingresos equivalentes de los individuos de un determinado país. Los datos sobre

el Índice de Gini se tomaron de Jarque, Mejía y Luengas (2005).

Tamaño de la clase media

La medida de tamaño de la clase media se determina a partir de la sumatoria del por-

centaje del total de ingresos que ganan los deciles 3, 4, 5, 6 y 7 de la población. Fuente:

CEDLAS/Banco Mundial, 2006.

Coefi ciente de Gini educativo

Este indicador se calcula a partir de la distribución del nivel de escolaridad alcanzado

por la población mayor de 15 años de edad. La fuente de este indicador es Jarque, Mejía

y Luengas (2005).

Movilidad intergeneracional

Este indicador se basa en información extraída de las encuestas de hogares. Compara

ciertas características de padres e hijos, concentrándose en adolescentes entre 16 y 20

años. Fuente: Behrman et al., 2001.

Igualdad ante la ley

Este índice está basado en una pregunta del Latinobarómetro de 2003 y 2005: “¿Diría Ud.

que los (nacionalidad) son iguales ante la ley?” Las respuestas posibles a estas preguntas

son: (1) Mucho, (2) Bastante, (3) Poco, (4) Nada. Se calculó la media de las respuestas de



40

cada país. Estas medias se normalizaron en una escala de 0 a 1 basada en el rango de las

respuestas posibles a la pregunta. Luego estos valores normalizados fueron invertidos

para que los valores mayores indicaran mayor igualdad ante la ley. Finalmente se calcu-

ló un promedio de los resultados para 2003 y 2005. Esta pregunta no formó parte de la

encuesta de 2004. Fuente: Latinobarómetro, 2003 y 2005.

Sesgos en participación política

El índice de sesgos en participación política está basado en las respuestas a varias

preguntas de Latinobarómetro, 2005. Se calcularon dos sub-índices y luego el prome-

dio. El primer sub-índice está formado por una pregunta sobre la participación de los

entrevistados en las elecciones presidenciales más recientes en sus países: “Dígame,

¿votó Ud. en las últimas elecciones presidenciales? Sí o No.” El primer sub-índice es la

proporción de respuestas afi rmativas a la pregunta. El segundo sub-índice está formado

por cuatro preguntas relacionadas con formas más informales de participación política:

1. “¿Habla de política con los amigos?”; 2. “¿Trata de convencer a alguien de lo que Ud.

piensa políticamente?”; 3. “¿Trabaja para un partido o candidato?”; 4. “¿Trabaja por un

tema que lo afecta a Ud. o a su comunidad?”. Las respuestas posibles a estas preguntas

son: Muy frecuentemente, Frecuentemente, Casi nunca, y Nunca. El sub-índice resulta

del promedio de las medias de las respuestas, normalizadas en una escala de 0 a 1. El

índice de participación política es el promedio de los dos sub-índices. Fuente: Latino-

barómetro, 2005.

Actividad en organizaciones

El índice del nivel de actividad está basado en una pregunta de Latinobarómetro 2005

acerca del tipo de organizaciones sociales en las que participan los encuestados: “¿En

cuáles participa Ud. activamente o hace trabajo voluntario?”. El índice representa el pro-

medio de la cantidad de tipos de organizaciones en que participan los encuestados en

cada país. Fuente: Latinobarómetro, 2005.

Confi anza interpersonal

Se basa en la siguiente pregunta de Latinobarómetro: “Hablando en general, ¿diría Ud.

que se puede confi ar en la mayoría de las personas o que no se puede confi ar en la mayo-

ría de las personas o que uno nunca es lo sufi cientemente cuidadoso en el trato con los

demás?”. Para 2003, 2004 y 2005 se ha calculado la fracción de todos los encuestados que

responden que “se puede confi ar en la mayoría de las personas”. El índice es el promedio

de los tres años. Fuente: Latinobarómetro, 2003–2005.

Confi anza en las instituciones públicas

Este índice promedia las respuestas a la pregunta acerca de la confi anza que los en-

cuestados tienen en una serie de instituciones del Estado: “Por favor, mire esta tarjeta

y dígame, para cada uno de los grupos, instituciones o personas mencionadas en la



41

lista, cuánta confi anza tiene usted en ellas: mucha, algo, poca o ninguna confi anza”. El

índice de confi anza en las instituciones incorpora las respuestas relacionadas con las

siguientes instituciones: el Congreso, el gobierno, los partidos políticos, las Fuerzas

Armadas, el Poder Judicial, y la policía. Para 2003, 2004, y 2005 se calcula el promedio

de las respuestas para cada institución en cada país, el cual se normaliza en una escala

de 0 a 1 invertida de manera que los valores mayores impliquen mayor confi anza. El

índice fi nal es el promedio de los valores de los tres años. Fuente: Latinobarómetro,

2003, 2004 y 2005.

Confi anza en los políticos

Este indicador se basa en la siguiente pregunta de Latinobarómetro 2005: “En general

se puede confi ar en que la gente que conduce el país hará las cosas correctamente. ¿Ud.

diría que está muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo?”. El

promedio de las respuestas en cada país se normalizan en una escala de 0 a 1 basada en

los rangos mínimos y máximos del indicador. Después se calcula el inverso para que los

números mayores signifi quen mayor confi anza. Este índice fue calculado únicamente con

base en el Latinobarómetro 2005 ya que la pregunta no fue incluida en las encuestas de

2003 y 2004. Fuente: Latinobarómetro, 2005.

Capacidad fi scal

Este indicador está compuesto por el promedio de dos indicadores. El primero es la dife-

rencia entre el nivel real de recaudación de impuestos como porcentaje del PIB y el nivel

estimado de recaudación de impuestos como porcentaje del PIB que se puede predecir

considerando el nivel de PIB per cápita de los países. Los valores están normalizados en

una escala de 0 a 1. El nivel de recaudación de impuestos viene de Lora, 2006 (que utiliza

los informes de las agencias estadísticas de los países). El nivel de PIB per cápita se ha

tomado de World Development Indicators (Banco Mundial, 2006).

El segundo indicador está basado en la siguiente pregunta del Global Competitiveness

Report (Executive Opinion Survey) del World Economic Forum: “El sistema de impues-

tos en su país es: 1=altamente complejo y distorsivo para la toma de decisiones de las

empresas, 7=simple y transparente”. Este indicador se incluye bajo la hipótesis de que a

menor cohesión social mayor inefi cacia en la estructura de la recaudación. El indicador fue

calculado tomando el promedio del valor de las respuestas para cada país, normalizando

este valor de 0 a 1. Fuente: World Economic Forum, 2006.

Confl icto en las relaciones trabajadores-empleadores

Se basa en la siguiente pregunta del Global Competitiveness Report (Executive Opinion

Survey) del World Economic Forum: “Las relaciones trabajadores-empleadores en su país

son: 1=generalmente confrontacionales, 7=generalmente cooperativas”. El promedio de

respuestas en cada país fue normalizado en una escala de 0 a 1 basada en los rangos

mínimos y máximos del indicador. Fuente: World Economic Forum, 2006.



42

El confl icto laboral también se puede medir a través de datos objetivos, como el

número de días perdidos por causa de huelgas como proporción del número de días de

trabajo por año. Sin embargo estos datos no están disponibles para la mayoría de los

países de la Región, especialmente para años recientes.

Víctimas de delitos

Basada en la siguiente pregunta de Latinobarómetro: “¿Ha sido Ud. o alguien en su familia

asaltado, agredido, o víctima de un delito en los últimos doce meses?”. El índice es la

proporción de todos los encuestados que responden que sí. Esta proporción se calcula a

través del promedio de los resultados de las encuestas de 2003, 2004, y 2005. El resultado

fue invertido para que los valores mayores indiquen niveles más bajos de víctimas de

delitos. Fuente: Latinobarómetro, 2003, 2004 y 2005.

Tasa de homicidios

Se trata de la tasa de mortalidad causada por homicidio por cada 100.000 habitantes.

Para cada país se utilizó el año con los datos más recientes disponibles. Estos fueron

normalizados en una escala de 0 a 1 basados en un mínimo de 0 y un máximo de 62, que

es la tasa más alta encontrada a nivel mundial. Fuentes: Organización Mundial de la Salud,

2003; la tasa de homicidios para Guatemala proviene del PNUD Guatemala; la tasa para

Honduras proviene del Departamento de Estado de Estados Unidos.

Indicadores de desarrollo

Crecimiento económico

Promedio de crecimiento anual del PIB per cápita en el período 1990–2003. Fuente: World

Development Indicators (Banco Mundial, 2006).

Competitividad

Global Competitiveness Index. El índice está compuesto de tres índices: el índice de

tecnología, el índice de instituciones públicas y el índice del ambiente macroeconómico.

Estos índices están compuestos por sub-índices construidos con base en una combina-

ción de respuestas a preguntas de una encuesta administrada a empresarios y de datos

“duros” de varias fuentes. Fuente: World Economic Forum, 2006.

Índice de tecnología

El indicador está compuesto de dos o tres sub-índices dependiendo de si el país está

considerado como un líder en el área de innovación tecnológica. Para los países que no lo



43

son, el índice de tecnología está compuesto por el sub-índice de innovación, el sub-índice

de la capacidad para recibir transferencias tecnológicas, y el sub-índice de tecnología de

información y comunicación. El peso del primero es 1/8, el del segundo es 3/8, y el del

tercero es 1/2. Estos sub-índices son construidos con base en una combinación de res-

puestas a preguntas del Executive Opinion Survey y de datos “duros” de varias fuentes.

Fuente: World Economic Forum, 2006.

Efi ciencia en los procesos de formulación de políticas

Este índice está construido con base en tres indicadores:

Índice de efectividad del gobierno

Esta medición combina en un índice conjunto muchos de los indicadores disponibles

relacionados con la efectividad gubernamental, incluidos aquellos relacionados con la

estabilidad de poder del gabinete de ministros, la calidad de la burocracia, tales como el

papeleo, el gasto innecesario del presupuesto de gobierno, etc. Este conjunto de indica-

dores, provenientes de varias fuentes, fue creado a través de una técnica estadística de

componentes inadvertidos con anterioridad (unobserved components model). Los indica-

dores considerados incluyen algunos basados en encuestas y otros que son evaluaciones

de expertos. Fuente: Banco Mundial: http://www.worldbank.org/wbi/governance/data.html

y Kraay et al., 2003.

Efi cacia de las políticas públicas

Este indicador calcula en qué medida las políticas refl ejan un uso social y económica-

mente productivo de los recursos escasos. Está basado en dos componentes. El primero

(“gasto gubernamental innecesario”) proviene de una pregunta del Executive Opinion

Survey del World Economic Forum. El segundo mide si los recursos están concentrados

en donde son más efectivos y proviene de la encuesta State Capabilities Survey realizada

por el BID. Fuente: Stein et al., 2006.

Funcionamiento de las instituciones públicas

Este indicador está basado en el promedio de todas las respuestas dadas a la siguien-

te pregunta de Latinobarómetro: “En términos generales, ¿cuál diría usted que es su

opinión sobre el funcionamiento de las instituciones públicas? ¿Usted diría que fun-

cionan muy bien, bien, regular, mal o muy mal?”. El indicador se calcula tomando el

promedio de los valores de las respuestas para cada país, normalizando este valor de

0 a 1, considerando el rango posible de 1 a 5 de las respuestas y, luego, invirtiendo el

puntaje normalizado, de modo que los números más altos indican las opiniones más

favorables acerca del funcionamiento de las instituciones públicas. Fuente: Latinoba-

rómetro 2005.



44

Calidad de las políticas de desarrollo

Este índice está formado por cuatro indicadores:

Efectividad del gobierno en reducir la pobreza y la desigualdad

Basado en las siguientes preguntas del Global Competitiveness Report (Executive Opinion

Survey): “¿En su país, los esfuerzos del gobierno para reducir la pobreza y tratar la des-

igualdad del ingreso son: 1=inefi caces, 7=efi caces?” El indicador fue calculado tomando

el promedio del valor de las respuestas para cada país, normalizando este valor de 0 a 1.

Fuente: World Economic Forum, 2006.

Confi anza en que el dinero de los impuestos será bien gastado

Basado en una pregunta del Latinobarómetro 2005: “En general respecto de los impuestos,

¿tiene usted confi anza en que el dinero de los impuestos será bien gastado por el Esta-

do? ¿Sí o no?”. El indicador es la proporción de aquellos que respondieron “Sí”. Fuente:

Latinobarómetro, 2005.

Control de la corrupción

Esta medición combina en un índice conjunto muchos de los indicadores disponibles

relacionados con el control de la corrupción. Este conjunto de indicadores, provenientes

de fuentes diferentes, fue realizado a través de la técnica estadística conocida como mo-

delo de componentes inadvertidos con anterioridad (unobserved components model). Los

indicadores considerados incluyen algunos basados en encuestas y otros en evaluacio-

nes de expertos. El indicador del Banco Mundial está normalizado a una escala de 0 a 1,

basada en los mínimos y máximos encontrados en las muestras globales de los países.

Fuente: Banco Mundial: http://www.worldbank.org/wbi/governance/data.html. Para una

descripción del indicador consultar Kraay et al., 2003.

Corrupción de los funcionarios públicos

Basado en las respuestas a la siguiente pregunta del Latinobarómetro 2005: “Imagínese

que el total de los funcionarios públicos en (país) fueran 100 y usted tuviera que decir

cuántos de esos 100 cree que son corruptos. ¿Cuántos diría que son corruptos?”. El

indicador se calcula a través de la proporción promedio de la cantidad de funcionarios

públicos que los encuestados afi rman que son corruptos, normalizada a una escala de 0

a 1. Fuente: Latinobarómetro, 2005.



45

Capacidad de blindaje contra eventuales choques políticos

Este índice está compuesto por cuatro indicadores:

Estabilidad política y ausencia de violencia

Esta medición combina indicadores basados en encuestas y sondeos realizados por ex-

pertos. El indicador del Banco Mundial está normalizado a una escala de 0 a 1, basada en

los mínimos y máximos encontrados en las muestras globales de los países. Fuente: Banco

Mundial: http://www.worldbank.org/wbi/governance/data.html y Kraay et al., 2003.

Estabilidad de las políticas públicas

Este indicador mide la magnitud en que las políticas públicas tienden a mantenerse es-

tables a través del tiempo. Está basado en seis indicadores. El primero es la desviación

estándar del Fraser Index of Economic Freedom para el país. Los dos indicadores siguientes

se derivan de preguntas realizadas en el Executive Opinion Survey del World Economic

Forum. El primero de estos refl eja la medida en que los cambios políticos o legales han

debilitado la capacidad de planifi cación de las empresas. El segundo se relaciona con la

magnitud con la cual los nuevos gobiernos cumplen compromisos y obligaciones con-

tractuales de regímenes previos. Los tres indicadores fi nales están delineados a partir de

preguntas del State Capabilities Survey llevado a cabo por el BID. La primera pregunta de

esta encuesta se ocupa de la capacidad del Estado para fi jar y mantener prioridades entre

objetivos contradictorios. La segunda consulta es sobre la medida en que los gobiernos

aseguran la estabilidad de las políticas. La tercera pregunta es sobre el alcance del Esta-

do para establecer y mantener compromisos internacionales. En el Informe del BID, los

seis componentes se encuentran normalizados a una escala de 1 a 4 y el índice está en

la media de los seis. Normalizamos este índice a una escala de 0 a 1 para colocarlo en la

misma escala de los restantes indicadores utilizados. Fuente: Stein et al., 2006.

Escala de desarrollo democrático

Basado en la siguiente pregunta de Latinobarómetro 2005: “Con la siguiente escala de 1

a 10, le pedimos evaluar cuán democrático es (País). El “1” quiere decir que (País) no es

democrático y el “10” quiere decir que (País) es totalmente democrático. ¿Dónde pondría

usted a (país)?”. El indicador se calculó con base en las medias de cada país, normalizadas

en una escala de 0 a 1. Fuente: Latinobarómetro, 2005.

La democracia es el mejor sistema de gobierno

Basado en la siguiente pregunta de Latinobarómetro 2005: “Está usted muy de acuerdo (1),

de acuerdo (2), en desacuerdo (3), o muy en desacuerdo (4) con la siguiente afi rmación:

La democracia puede tener problemas, pero es el mejor sistema de gobierno”. El indica-

dor se calculó con la media de cada país, normalizada en una escala de 0 a 1 e invertida,

de manera que el valor más alto implica una confi anza mayor en la democracia. Fuente:

Latinobarómetro, 2005.


47

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La cohesión social en los países desarrollados: conceptos e indicadores

Unidad de Estadísticas Sociales

División de Estadística y Proyecciones Económicas (CEPAL)

55

estudios estadísticos y prospectivos

��

�

Santiago de Chile, agosto de 2007

http://www.eclac.cl/cgi-bin/getProd.asp?xml=/deype/agrupadores_xml/aes93.xml&xsl=/agrupadores_xml/agrupa_listado.xsl&base=/deype/tpl/top-bottom.xslt

http://www.eclac.cl/deype/

Este documento fue preparado por Pablo Villatoro con la colaboración de Elizabeth Rivera, consultores de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en el marco del proyecto CEPAL/Unión Europea: “Construcción de indicadores de la cohesión social en América Latina y el Caribe” (CEC/06/001), coordinado por Juan Carlos Feres, Jefe de la Unidad de Estadísticas Sociales de la División de Estadística y Proyecciones Económicas de la CEPAL, el cual forma parte del programa EUROSociAL de la Unión Europea.

La unidad autora agradece la participación de Marcelo Miño, consultor de la misma unidad, así como los comentarios de Carlos Vergara, Asesor Regional de la Secretaría Ejecutiva Adjunta de la CEPAL.

Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organización. Publicación de las Naciones Unidas ISSN versión impresa 1680-8770 ISSN versión electrónica 1680-8789 ISBN: 978-92-1-323108-1 LC/L.2781-P N° de venta: S.07.II.G.115 Copyright © Naciones Unidas, agosto de 2007. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.

CEPAL - Serie Estudios estadísticos y prospectivos No 55 La cohesión social en los países desarrollados: conceptos…

3

Índice

Resumen ...............................................................................................5 I. Introducción .................................................................................7 II. La medición de la cohesión social en los países

desarrollados ................................................................................9 A. La experiencia de la Unión Europea ......................................9 B. La experiencia de Canadá ....................................................32 C. La experiencia de Nueva Zelandia.......................................37 D. La experiencia de la OCDE .................................................40

III. Conclusiones e implicaciones para América Latina ...............47 Bibliografía.........................................................................................51 Serie Estudios estadísticos y prospectivos: números publicados ....55

Índice de cuadros

Cuadro 1 Objetivos de la Unión Europea en la lucha contra la pobreza y la exclusión social (Tratado de Niza, 2000) .. 13

Cuadro 2 Indicadores de Laeken (versión 2006).......................16 Cuadro 3 Componentes y elementos claves de la cohesión

social ..........................................................................29 Cuadro 4 Indicadores para el nivel 1 .........................................31 Cuadro 5 Dimensiones de la cohesión social ............................34 Cuadro 6 Componentes, dimensiones e indicadores de la

cohesión social en Canadá .........................................35 Cuadro 7 Indicadores de cohesión social en Nueva Zelandia .......39 Cuadro 8 Indicadores de cohesión social empleados por

la OCDE.....................................................................42


4

Índice de recuadros

Recuadro 1 Tratados e instrumentos de cohesión e inclusión sociales en Europa ................10 Recuadro 2 La medición de la pobreza en los Estados Unidos..............................................19

Índice de gráficos

Gráfico 1 Umbrales de riesgo de pobreza en países europeos ............................................20 Gráfico 2 Tasas de renta baja y distribución del ingreso (coeficiente Gini) en

países de la OCDE (valores alrededor del 2001)................................................21 Gráfico 3 Riesgo de pobreza con distintas escalas de equivalencia en países

recientemente ingresados o candidatos a la UE (valores alrededor del 2001) ......23 Gráfico 4 Encuestados que reportan un alto nivel de satisfacción en 26 países

de la OCDE .........................................................................................................44 Gráfico 5 Satisfacción con la vida según PIB per capita en 28 países de la OCDE

(valores estandarizados 1999-2002) ...................................................................45

Índice de figuras

Figura 1 Componentes de la cohesión social ....................................................................33 Figura 2 Factores que influyen en la integración social de los inmigrantes .....................38


5

Resumen

En este documento, elaborado con el apoyo del programa EUROsociAL de la Comisión Europea, se presenta una revisión de algunas de las principales experiencias de diseño e implementación de sistemas de indicadores para la medición de la cohesión social en los países desarrollados. El análisis efectuado tiene en cuenta las políticas desde las cuales se construyen los diferentes conceptos de la cohesión social y profundiza en la revisión de los principales indicadores utilizados para el seguimiento de la cohesión social.

A través del desarrollo de este documento, se examinan las experiencias del Portafolio de Indicadores de Laeken y la Guía Metodológica del Consejo de Europa; se exponen los casos de Canadá y Nueva Zelandia; se presenta la aproximación a la cohesión social de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Por último, se dan a conocer las conclusiones de esta investigación y se despliegan sus implicancias para América Latina y el Caribe, teniendo en vista el diseño de un sistema de indicadores de cohesión social pertinente a la realidad regional, que entregue información para el seguimiento de las políticas públicas, y que contribuya a dar más visibilidad a los temas de cohesión social en la región.


7

I. Introducción

Durante los últimos años, el tema de la cohesión social ha comenzado a adquirir relevancia en la agenda de desarrollo de América Latina y el Caribe. Existen muchas razones que justifican la visibilidad de la cohesión social en la agenda regional: quizás lo más relevante es que los procesos de inserción de los países de la región en la economía global están demandando niveles cada vez mayores de competitividad y están generando nuevas modalidades de exclusión social que pueden derruir las bases de la cohesión social. Entre las principales tendencias que constituyen amenazas a la cohesión social, destacan la profundización de las brechas económicas, sociales y culturales; la pérdida de la confianza en las instituciones públicas y los problemas de gobernabilidad; el debilitamiento de las fuentes tradicionales de identidad y pertenencia, y el creciente desinterés por la participación y el ejercicio ciudadano (CEPAL, 2007).

En la actualidad, en la región existe un debate con respecto al significado de la cohesión social y sobre los indicadores más pertinentes para su medición. La experiencia de los países desarrollados constituye un antecedente fundamental para cualquier iniciativa que se oriente a la construcción de un sistema de indicadores de la cohesión social para América Latina. Por ejemplo, en la Unión Europea las iniciativas de cohesión social se han enmarcado en un proceso de integración que prioriza la transferencia de fondos desde las zonas económicamente más prósperas hacia las regiones menos favorecidas, como un mecanismo para disminuir las disparidades en el desarrollo e incrementar la competitividad y el empleo. Estas políticas han sido acompañadas por sistemas de monitoreo de la cohesión social, los


8

cuales han proporcionado información básica para el seguimiento y la retroalimentación de las políticas, así como han facilitado el diálogo, el intercambio de experiencias y la concertación entre los estados.

En América Latina y el Caribe, a diferencia de lo observado en la Unión Europea, no existe un marco político de integración supra nacional y no se cuenta con los recursos suficientes para la implementación de políticas regionales de cohesión. La región se encuentra en una fase de instalación de los temas de cohesión social en las agendas nacionales, etapa en la cual la construcción de un concepto de cohesión social que capture los principales desafíos de equidad e inclusión social que enfrentan los países de la región y que permita vincular las dimensiones económica, política, social y cultural del desarrollo adquiere importancia crucial. La CEPAL (2007) ha propuesto un concepto de cohesión social y ha elaborado un marco de referencia que puede servir de base para el diseño de un sistema de indicadores que permita el monitoreo de la cohesión social en América Latina y el Caribe. La implementación de un sistema de indicadores de la cohesión social puede tener un papel relevante, tanto en la priorización de las políticas de cohesión en las agendas nacionales como para su seguimiento.

En este documento se efectúa una revisión de algunas de las principales experiencias de diseño e implementación de sistemas de indicadores para la medición de la cohesión social en los países desarrollados, con énfasis en las iniciativas llevadas a cabo en la Unión Europea. El análisis efectuado tiene en cuenta las políticas desde las cuales se construyen los diferentes conceptos de la cohesión social, así como profundiza en la revisión de los principales indicadores utilizados para el seguimiento de la cohesión social. Por medio de esta revisión, se busca obtener insumos conceptuales y metodológicos para el diseño de un sistema de indicadores de cohesión social que sea pertinente a la realidad de los países de América Latina y el Caribe, que entregue información para el seguimiento y la toma de decisiones en políticas públicas y que contribuya a dar más visibilidad a los temas de cohesión social en la región.

La organización de este documento es la siguiente: primero, se describen y analizan las experiencias desarrolladas en la Unión Europea (el Portafolio de Indicadores de Laeken y la Guía Metodológica del Consejo de Europa (2005)). A continuación, se presentan los casos de Canadá y Nueva Zelandia, y en tercer lugar, se expone la aproximación a la cohesión social de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). En la última sección, se dan a conocer las conclusiones derivadas de esta investigación y se discuten sus implicaciones para la selección de indicadores de la cohesión social en América Latina y el Caribe.


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II. La medición de la cohesión social en los países desarrollados

A. La experiencia de la Unión Europea

La experiencia de la Unión Europea es fundamental para cualquier iniciativa orientada a la medición de la cohesión social. Las políticas de cohesión en Europa se basan en un modelo de “solidaridad y reducciones en las disparidades de bienestar”, donde se busca obtener un avance integrado de todos los países hacia estándares económicos y sociales consensuados políticamente. En Europa, la redistribución de recursos desde las regiones más ricas a las más pobres constituye un mecanismo para reducir las brechas socioeconómicas, lograr la convergencia de la renta e incrementar la competitividad y el empleo, en el marco de un modelo de crecimiento endógeno, que busca compatibilizar objetivos de equidad y eficiencia (Vega, 2005). Al mismo tiempo, las políticas de cohesión en la Unión Europea han sido acompañadas con dispositivos legales supra nacionales, que implican la exigibilidad de los compromisos a los estados nacionales (Di Filippo y Franco, 1999:19-47), y con sistemas de monitoreo, que incluyen indicadores aplicables a los distintos estados que integran la comunidad.

Los orígenes constitucionales de la Unión Europea se encuentran en el Tratado de París (que define la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, CECA, 1951) y en los Tratados de Roma (que dan origen a la Comunidad Económica Europea, CEE, 1957).


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En esta etapa inicial, el objetivo de una Europa unida fue un proyecto básicamente económico y político, donde la idea de una Europa libre de conflictos que pudieran devenir en amenazas a la estabilidad política y social fue reforzada por el propósito de crear un área económica europea común, que permitiera el libre flujo de bienes, servicios y trabajadores (Nolan, 2003; Stubbs y Zrinscak, 2005). Así, en las fases tempranas de constitución de la unidad europea, la preocupación por lo social fue residual. Las organizaciones supra nacionales tuvieron poderes y atribuciones muy limitados en el campo social, y en el ámbito nacional la política social se limitó a canalizar las demandas de los integrados en el mercado de trabajo, principalmente mediante la creación de espacios de diálogo entre empleadores y trabajadores (Atkinson et al., 2005; Stubbs y Zrinscak, 2005).

La dimensión social comenzó a tener mayor visibilidad en la agenda europea en las décadas de 1970 y 1980. En 1974, la Comisión Europea desarrolló un Plan de Acción Social, en el cual se reconoció que los organismos supra nacionales tenían un rol importante que jugar en las políticas sociales y se definieron medidas concretas para combatir la pobreza, las cuales debían ser instrumentadas en cooperación por los estados miembros de la Comisión. En la década de 1970 también se crearon los primeros Fondos Estructurales (véase recuadro 1), instrumentos orientados a la promoción del crecimiento y el desarrollo en las regiones más rezagadas desde el punto de vista económico y social. Sin embargo, los logros iniciales de estas iniciativas fueron limitados, tanto en magnitud como en alcance (Atkinson et al., 2005).

RECUADRO 1 TRATADOS E INSTRUMENTOS DE COHESIÓN E INCLUSIÓN SOCIALES EN EUROPA

• La Carta Social Europea (1961)

Sus antecedentes son el Convenio de Roma (1950) y su protocolo adicional (1952). Se orienta a favorecer el progreso económico y social de los países miembros, mediante la defensa de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. Los países firmantes reconocen como objetivo de su política el establecer las condiciones en que puedan hacerse efectivos los siguientes derechos: (a) libertad de trabajo; (b) condiciones de trabajo equitativas; (c) seguridad e higiene en el trabajo; (d) libertad de asociación; (e) negociación colectiva; (f) protección de los niños ante los riesgos físicos y morales; (g) protección especial de las madres trabajadoras; (h) orientación y formación profesional; (i) acceso a la salud, seguridad y bienestar social, en especial de quienes carecen de recursos; (j) formación e inserción social de los inválidos; (k) protección de la familia, con énfasis en las madres y sus hijos, y, (l) igualdad de oportunidades laborales y protección de los migrantes. En la Carta Social se afirma que estos derechos deben ser garantizados sin discriminación según raza, color, sexo, religión, opinión política, proveniencia nacional u origen social.

• La Carta Comunitaria de los Derechos de los Trabajadores (1989)

Surgió de la necesidad de que la dimensión social estuviera presente en el ámbito de las actividades encaminadas a instaurar un mercado único en Europa. En ella se establecen los principios éticos y legales sobre los que se basa el modelo europeo de integración de las personas en el mercado de trabajo. Contiene los siguientes apartados: (i) libre circulación; (ii) empleo y retribución; (iii) mejora de las condiciones de vida y de trabajo; (iv) protección social; (v) libertad de asociación y negociación colectiva; (vi) formación profesional; (vii) igualdad de trato entre hombres y mujeres; (viii) información, consulta y participación de los trabajadores; (ix) protección de la salud y de la seguridad en el medio de trabajo; (x) protección de los niños y de los adolescentes; (xi) personas de edad avanzada, y, (xii) personas con discapacidad.

• El Protocolo Social del Tratado de Maastricht (1992)

Con este instrumento, las competencias comunitarias se amplían al ámbito social. Sus objetivos son: (a) promoción del empleo; (b) mejora de las condiciones de vida y trabajo; (c) protección social adecuada; (d) diálogo social; (e) desarrollo de los recursos humanos para garantizar un nivel de empleo elevado y duradero, y, (f) integración de las personas excluidas del mercado laboral. En el cuerpo principal del Tratado de la Unión Europea (artículo 2), se indica que:

“…la Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimiento de una unión económica y monetaria y la realización de las políticas comunes contempladas en los artículos 3 y 3-A, un desarrollo armonioso y equilibrado de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, un crecimiento sostenible y no inflacionista que respete el medio ambiente, un alto grado de convergencia de los resultados económicos, un alto nivel de empleo y de protección social, la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los estados miembros.”


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Por su parte, en el artículo 130-A se señala que a fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad, ésta desarrollará y proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica y social, y se agrega que la comunidad se empeñará en reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas, incluidas las zonas rurales. En este tratado se adopta el principio de subsidiariedad, que significa que la UE y sus instituciones intervienen sólo en la medida en que una acción comunitaria es más eficaz que una acción nacional o local.

• El Tratado de Ámsterdam (1999)

En su segundo artículo señala a la cohesión social como uno de sus objetivos centrales. Consolida los mecanismos establecidos por el Tratado de Maastricht, al enunciar orientaciones sociales prioritarias en el ámbito comunitario, en particular para el empleo. También se da un nuevo impulso a la política social, en especial en las áreas de la salud y la seguridad en el lugar de trabajo, el diálogo con los interlocutores sociales y la cohesión económica y social. Introduce una disposición que autoriza al Consejo de Europa a adoptar medidas para luchar contra toda discriminación basada en el sexo, la raza, el origen étnico, la religión o las convicciones, la discapacidad, la edad o la orientación sexual. Con el Tratado de Ámsterdam, se establece como objetivo comunitario alcanzar “un alto nivel de empleo” sin debilitar la competitividad. Para ello se adopta una estrategia coordinada, cuyo elemento clave está constituido por directrices comunes. El Tratado de Ámsterdam se basa en el Acuerdo Social, para dar coherencia a la política social. En su artículo 136 establece que la política social es competencia compartida entre la Comunidad y los Estados miembros. Los objetivos de la política social se enuncian según la vía trazada por la Carta Social Europea (1961) y la Carta Comunitaria de Derechos de los Trabajadores (1989) y cubren la promoción del empleo, la mejora de las condiciones de vida y trabajo, una protección social adecuada, el diálogo social, el desarrollo de los recursos humanos que permita un alto nivel de empleo, y la lucha contra las exclusiones.

• El Tratado de Niza (2003)

Propone promover el progreso económico y social y un alto nivel de empleo y conseguir un desarrollo equilibrado y sostenible, principalmente mediante la creación de un espacio sin fronteras interiores, el fortalecimiento de la cohesión económica y social y el establecimiento de la unión económica y monetaria.

• Los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión

Son los principales instrumentos que impulsan la cohesión económica y social en la Unión Europea. A este propósito también contribuyen las intervenciones del Banco Europeo de Inversiones, la política agrícola común, la política social, la política de investigación y desarrollo tecnológico y las redes trans-europeas. Los primeros Fondos Estructurales (Fondo Social y Fondo de Desarrollo Regional) fueron creados en la década de 1970, mientras el Fondo de Cohesión se creó en 1992, para asegurar la convergencia económica indispensable para un funcionamiento armonioso de la Unión Europea. Los Fondos Estructurales que operaban en Europa en el 2006 eran los siguientes: (i) el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER): dispuso del 46,9% de los recursos asignados a los fondos estructurales en el 2000-2006. Sus objetivos son la reducción de las disparidades regionales, la disminución de las inequidades y la promoción de la transformación económica y social de las regiones retrasadas; (ii) el Fondo Social Europeo (FSE): sus recursos constituyeron el 33,5% de los recursos de los fondos estructurales europeos en el 2000-2006. Tiene como objetivos el mejoramiento de la empleabilidad, el desarrollo de las competencias empresariales, la promoción de la igualdad de oportunidades y las inversiones en recursos humanos; (iii) la Sección Directiva de la Dirección Agrícola Europea y el Fondo de Garantía: contaron con el 17,4% de los recursos de los Fondos Estructurales en el 2000-2006. Se orienta al mejoramiento de la competitividad agrícola, el apoyo a la capacitación de la población rural y la protección del medio ambiente natural y del patrimonio, y, (iv) el Instrumento Financiero para la Dirección de la Industria Pesquera: tuvo el 2.2% de los recursos de los Fondos Estructurales en el 2000-2006. Sus propósitos son asegurar el balance entre la industria pesquera y los recursos naturales y la modernización de la industria pesquera.

Fuente: Elaboración del autor sobre la base de Social cohesion in Hungary: theoretical foundations and facts, Working Paper Nº 7, Orsolya Lelkes 2004, Ministry of Finance, y de los sitios electrónicos de la Comisión Europea, <http://europa.eu/scadplus/treaties/> y de la Oficina Internacional del Trabajo (OIT), <http://www.ilo.org/public/spanish /employment/skills/hrdr/instr/coe_1.htm>.

La importancia de integrar con mayor fuerza la dimensión social al proyecto de una Europa unida comenzó a ser más evidente durante la década de 1980, en un contexto caracterizado por fuertes conflictos sociales y por los procesos de desvinculación social y de incremento de la vulnerabilidad que vinieron asociados a las transformaciones económicas y a la crisis del estado de bienestar. Asimismo, el ingreso de países relativamente pobres a la Unión Europa hizo más clara la necesidad de iniciativas que permitieran disminuir las disparidades regionales (Stubbs y Zrinscak, 2005). Así, en 1986 los estados de Europa suscribieron el Acta Única Europea, instrumento a través del cual los gobiernos se comprometieron a modernizar el modelo social europeo y a luchar contra la exclusión social, conservando los valores sociales europeos de solidaridad y justicia social (Cordero, 1993). En 1989 se firma la Carta Comunitaria de los Derechos de los Trabajadores, la


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cual sirvió de base a acuerdos posteriores de cooperación en la lucha contra la pobreza y la exclusión (véase recuadro 1).

En la década de 1990 se apreciaron tres tendencias aparentemente divergentes. En primer lugar, la expansión de las ideas neoliberales, que preconizaban la reducción del aparato estatal y la implementación de reformas macroeconómicas radicales, creó presiones hacia la reducción del gasto en protección social. En segundo lugar, la tendencia hacia una mayor unidad europea, la cual se expresó en la creación constitucional de la Unión Europea a través del Tratado de Maastricht (1992), contribuyó a una aproximación más integrada a las cuestiones sociales. Así, en el Protocolo Social del Tratado de Maastricht se ampliaron las competencias comunitarias a los aspectos sociales. En tercer lugar, comenzó a adquirir fuerza una concepción más amplia de los fenómenos de deprivación: el Consejo de Europa (1992, citado en Stubbs y Zrinscak, 2005) recomendó a los estados miembros implementar acciones para quebrar los procesos de exclusión y garantizar los derechos básicos de las personas: un caso de políticas de inclusión es el Ingreso Mínimo de Inserción (IMI), instrumentado en Francia desde inicios de la década del noventa (Consejo de Europa, 2001).

En los últimos años, se ha verificado un interés cada vez mayor de la Unión Europea en la política social, lo cual se explica, al menos en parte, por la necesidad de paliar los potenciales efectos sociales negativos de la creación del mercado único (Nolan, 2003). El Tratado de Ámsterdam (1999) constituyó uno de los instrumentos jurídicamente vinculantes más importantes en el ámbito de las políticas sociales en Europa. En este tratado se introdujo por primera vez como mandato para la Unión Europea el combate a la exclusión social (Nolan, 2003; Stubbs y Zrinscak, 2005), se plantearon objetivos en áreas como la seguridad de los trabajadores y la modernización de los sistemas de protección social y se señaló la necesidad de redoblar esfuerzos para construir la dimensión social de Europa, sobre todo mediante la promoción del capital humano y el mejoramiento en la calidad del empleo (Walker y Wigfield, 2003).

La Estrategia de Lisboa (2000) constituyó un hito en las políticas de cohesión en Europa. El Consejo de Lisboa declaró que la Unión Europea debía constituirse, al 2010, en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica en el mundo, capaz de un crecimiento económico sustentable con más y mejores empleos y mayor cohesión social. En la estrategia se estableció contribuir al crecimiento en el marco de políticas para: (i) lograr la convergencia económica y social; (ii) alcanzar la estabilidad y la gobernabilidad democrática, y, (iii) erradicar la exclusión social. Por su parte, en el Consejo Europeo de Niza (2000) se trazaron objetivos en las áreas de empleo, acceso a derechos y recursos, prevención de los riesgos de exclusión, asistencia a los más expuestos a riesgos y movilización de los grupos implicados (véase cuadro 1), los cuales constituyeron la base de la Agenda Social Europea (Lelkes, 2004). Posteriormente, en los Consejos Europeos de Estocolmo (marzo 2001) y Laeken (diciembre 2001) se renovó el compromiso de promover un crecimiento sostenible y un empleo de calidad, para reducir el riesgo de pobreza y exclusión social y reforzar la cohesión.

El Consejo de Lisboa invitó a la Comisión Europea a elaborar un informe anual, sobre la base de indicadores estructurales, los cuales cubrieron ámbitos como el mercado de trabajo, la innovación, la reforma económica y la cohesión social. La inclusión de la cohesión social como parte de un esfuerzo concertado de monitoreo constituyó un hecho novedoso en la agenda de cooperación europea: en efecto, antes del Consejo de Lisboa solamente se habían desarrollado iniciativas de seguimiento de las políticas económicas (Tratado de Maastricht, 1992) y de empleo (el proceso de Luxemburgo) (Nolan, 2003). En el primer informe de la Comisión Europea (2002, citada en Walker y Wigfield, 2003) con respecto a los principales cambios estructurales que estaban teniendo lugar en Europa y que podían conducir a nuevos riesgos de pobreza y exclusión, se mencionó a: (a) las mutaciones en los mercados de trabajo, ocasionados por la globalización y


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por el rápido desarrollo de la sociedad basada en el conocimiento y de las nuevas tecnologías de la información y comunicación; (b) los cambios demográficos, expresados en una mayor esperanza de vida y menores niveles de fecundidad; (c) las tendencias hacia la diversidad étnica, cultural y religiosa, como resultado de la creciente migración internacional y movilidad dentro de la Unión Europea, y, (d) las transformaciones en las familias, con tasas crecientes de rupturas familiares y cambios en los roles de género.

CUADRO 1 OBJETIVOS DE LA UNIÓN EUROPEA EN LA LUCHA CONTRA LA POBREZA Y LA EXCLUSIÓN SOCIAL

(TRATADO DE NIZA, 2000)

Políticas de empleo Acceso a recursos, derechos, bienes y servicios

Prevención de los riesgos de exclusión

Asistencia a los más expuestos a riesgos

Movilización de los grupos implicados

Acceso a más empleos y de mejor calidad.

- Medidas y programas de capacitación que faciliten el empleo para los grupos más vulnerables.

- Iniciativas para facilitar la compati-bilidad entre el trabajo y la vida familiar, incluyendo la entrega de atención a la infancia y de aquellos en necesidad.

- Explotación de las oportunidades proporcionadas por la economía y la sociedad para la integración y el empleo.

La exclusión del mundo del trabajo debe ser prevenida a través del mejoramiento de la empleabilidad.

El sistema de bienestar debe ayudar a que:

- Todos tengan los recursos para una vida humana digna.

- Los obstáculos al empleo sean eliminados.

Se deben realizar esfuerzos para que todos tengan un hogar aceptable y saludable y que accedan a los servicios básicos requeridos para una vida normal.

Todos, incluyendo los adictos a las drogas, deben tener acceso a servicios de salud.

Servicios y de medidas de acompañamiento para las personas expuestas a la exclusión y de iniciativas para darles acceso a la educación, la justicia y otros servicios comunitarios y privados.

Explotación de las ventajas y beneficios de una sociedad basada en el conocimiento, sin excluir a nadie, considerando especialmente a las personas discapacitadas.

Prevención de las crisis de vida que conducen a la exclusión, tales como el abandono de la escuela o la pérdida de vivienda.

Preservación de todas las formas de solidaridad familiar.

Integración de los grupos expuestos a la pobreza permanente, como los discapacita-dos, los inmigrantes, etc.

Eliminación de la exclusión social entre los niños.

Implemen-tación de políticas compren-sivas en áreas afectadas por la exclusión.

Facilitar la auto-expresión de los individuos golpeados por la exclusión social, principalmente con respecto a su situación y a las políticas que los aluden.

La exclusión social debe ser integrada en las políticas sectoriales, a través de la movilización de las autoridades y el ajuste de los servicios públicos a los requerimientos de las personas excluidas.

Diálogo y cooperación entre las organizaciones públicas y privadas. Involucramiento del tercer sector, de los ciudadanos y del sector empresarial.

Fuente: Social cohesion in Hungary: theoretical foundations and facts, Working Paper Nº 7, Orsolya Lelkes, 2004, Ministry of Finance.

En la Política Renovada de Cohesión Económica y Social de la Unión Europea para el período 2006-2013 se plantean directrices estratégicas en los ámbitos de inversión, cantidad y calidad de empleos, conocimiento e innovación y políticas territoriales de cohesión, y se proponen los siguientes objetivos para los Fondos Estructurales: (i) promover el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas; (ii) fomentar la reconversión económica y social de las zonas con dificultades estructurales, y, (iii) apoyar la modernización de las políticas de educación, capacitación y empleo de las regiones no incluidas en el primer objetivo.

En cuanto a la agenda social para el período 2006-2010, se planteó alcanzar una Europa Social inserta en la economía mundial, con énfasis en el pleno empleo, en el incremento de la confianza de los ciudadanos y en la promoción de la igualdad de oportunidades y la inclusión


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social. En este último punto, destaca la aplicación del principio de igualdad de trato y la consideración de acciones para resolver problemas como la desigualdad en los salarios según el género, la menor participación de las mujeres en el mercado de trabajo, la tensión entre las responsabilidades familiares y la inserción laboral y la exclusión de los discapacitados.

1. El portafolio de indicadores de Laeken Una de las experiencias más importantes en la medición de la cohesión social está constituida por los indicadores adoptados por los estados miembros de la Unión Europea en el Consejo Europeo de Laeken (2001). Los antecedentes inmediatos de esta experiencia se encuentran en las conclusiones derivadas del Consejo de Lisboa (2000), instancia en la cual se decidió dar los pasos necesarios para alcanzar un impacto sustancial en la erradicación de la pobreza, proponiendo metas que debían ser acordadas por el Consejo de Europa hacia fines de año. En el Consejo de Lisboa comenzó a ser evidente la importancia de los indicadores de cohesión social para la Unión Europea, ya sea para el incremento de la transparencia de las políticas sociales, como bien en lo referido a contar con un mecanismo para influir en el contenido de la agenda social e impulsar instancias de diálogo social (Atkinson et al., 2005). A la relevancia de la instrumentación de indicadores de cohesión se agregó el hecho de que, a inicios del nuevo milenio, la Unión Europea contaba con “el conocimiento científico suficiente para definir los indicadores conceptualmente, para aplicarlos empíricamente, y para usarlos en las políticas públicas” (Vandenbroucke, s.a., citado en Feres y Vergara, 2007:90).

El Consejo Europeo de Niza de diciembre 2000, sobre la base de las orientaciones del Consejo de Lisboa, dio un nuevo impulso a la política social a través de la Agenda Social Europea, que estableció como metas la erradicación de la pobreza, la exclusión social y todas las formas de discriminación. En el Consejo de Niza se acordó establecer indicadores comparables para monitorear el avance de los estados miembros respecto a la pobreza e inclusión social, y se decidió el uso de un “método de coordinación abierto”, que supone diseñar políticas nacionales apropiadas para alcanzar los objetivos de la agenda social europea (véase cuadro 1) y reportar sus resultados. En rigor, el método de coordinación abierto implica: (a) la definición de objetivos comunes de reducción de la pobreza y la exclusión social para toda Europa; (b) la preparación de Planes Nacionales de Inclusión Social que los estados miembros debían remitir a la Comisión Europea; (c) la adopción de indicadores comunes para monitorear el avance hacia los objetivos y promover el aprendizaje mutuo, y, (d) la elaboración de informes conjuntos sobre la cohesión social. Este método de coordinación sigue el principio de subsidiariedad, donde la política social continúa siendo una tarea al nivel nacional (Guio, 2004; Lelkes, 2004).

La tarea de proponer un conjunto de indicadores de la cohesión social quedó a cargo del subgrupo técnico “Indicadores” del Comité de Protección Social. Uno de los insumos para el trabajo de este grupo fue el Informe presentado por la Comisión Europea en la Cumbre de Estocolmo (marzo 2001). En este documento se dio a conocer un estado de situación de la UE sobre la base de una serie de “indicadores estructurales”. En el campo de la cohesión social, se emplearon siete indicadores: (i) distribución del ingreso (razón entre la parte del ingreso capturada por el quintil más pobre y el quintil más rico); (ii) porcentaje de la población bajo la línea de pobreza antes y después de las transferencias (el 60% del ingreso mediano nacional); (iii) persistencia de la pobreza (porcentaje de la población bajo la línea de pobreza durante tres años consecutivos); (iv) proporción de hogares sin miembros en el mercado laboral; (v) disparidades regionales (coeficiente de variación de las tasas de desempleo regional); (vi) baja escolaridad (proporción de personas de 18-24 años que no están ni en educación o capacitación y que tienen solamente baja secundaria), y, (vii) tasa de desempleo de larga duración (Atkinson et al., 2005).


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En el 2001 se organizó la Conferencia de Antwerp sobre indicadores de inclusión social y meses después, el Consejo de Laeken seleccionó 18 indicadores que cubrían las áreas de ingresos, empleo, educación y salud, y que permitían el seguimiento de los objetivos de la agenda social europea. El sistema fue concebido para la medición de resultados de inclusión social, y no para dar cuenta de los medios que permiten alcanzarlos. Al mismo tiempo, los indicadores debían cumplir un rol político en el desarrollo de la agenda social de la Unión Europea, lo cual implicaba que no era suficiente que capturasen aspectos significativos de las condiciones sociales: en otras palabras, los indicadores debían tener una clara interpretación normativa (Atkinson et al., 2005).

El sistema de indicadores de Laeken fue pensado para medir la exclusión social, lo cual significó un cambio con respecto al modo tradicional de seguimiento de las políticas sociales. De hecho, en 1992 la Comisión Europea (citada en Atkinson et al., 2005) planteó que la exclusión social ilustra mejor que el concepto de pobreza monetaria la naturaleza multidimensional de los mecanismos a través de los cuales los individuos son excluidos de los derechos asociados a la integración social, y en 1984, la misma Comisión Europea (citada en Brady, 2003:715-752) hacía énfasis en los aspectos relativos de la deprivación, al señalar que los pobres son las personas cuyos recursos son tan limitados que los excluyen del mínimo aceptable de vida en la sociedad en que viven. Así, comenzó a instalarse la idea de que la pobreza y la exclusión social no son equivalentes. La pobreza consiste en la falta de medios materiales y puede conducir a la exclusión social (por ejemplo, las personas fuera del mercado de trabajo podrían no tomar parte en los patrones culturales dominantes y no acceder a la protección social), pero no es idéntica a ésta. Las personas pueden ser pobres sin estar excluidas y viceversa (Atkinson, 1998).

Entre las ideas básicas de la aproximación de exclusión, destaca el que los individuos están excluidos si son incapaces de participar en las actividades fundamentales de la sociedad en la cual viven, lo cual pone de relieve la imposibilidad de definir la exclusión mediante un criterio aislado. Esta perspectiva parte de un enfoque relativo, lo cual implica que las expresiones de la exclusión se definen en base a las ideas normativas sobre qué significa participar en la sociedad, las cuales varían de una sociedad a otra. La exclusión también resulta de actos de diferentes agentes, que llevan a que los individuos experimenten deprivación por factores que están más allá de su control: en esta mirada, las personas excluidas no tienen poder para cambiar sus vidas. Al mismo tiempo, la exclusión es dinámica, en el sentido de que las personas están excluidas no tanto porque no cuentan con ingresos para satisfacer sus necesidades en el presente, sino porque no tienen perspectivas de futuro. Esto no se aplica solamente a la persona que se encuentra en situación de exclusión, sino que debe extenderse a través de las generaciones (Atkinson, 1998).

De cualquier modo, se debe tener en cuenta que la aproximación a la inclusión-exclusión utilizada en Laeken fue más conducida por intereses pragmáticos que por el propósito de profundizar en el debate conceptual con respecto al significado de la inclusión social (Walker y Wigfield, 2003). Sobre este particular, resulta ilustrativo lo planteado por Atkinson et al. (2005:3), quienes aseveran que “no tratamos de proporcionar una revisión cuidadosa de los términos de exclusión o inclusión social. Estos términos se emplean en una amplia variedad de diferentes modalidades. En línea con nuestro objetivo pragmático de contribuir al proceso de toma de decisiones, simplemente aceptamos el uso de los términos a la mano para una amplia gama de preocupaciones relevantes en la construcción de la agenda social europea”.

Los 18 indicadores originales de Laeken fueron seleccionados sobre la base de un conjunto de principios metodológicos, que fueron aplicados tanto para la selección individual como al momento de evaluar el portafolio completo de indicadores. En lo que alude a la selección de indicadores individuales, se consideró que éstos debían: (a) captar la esencia del problema y tener una interpretación normativa clara y aceptada; (b) ser robustos y validados estadísticamente; (c) ser sensibles a las intervenciones de política pero no ser sujetos de manipulación; (d) ser


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suficientemente comparables entre los distintos estados miembros y comparables/practicables de acuerdo a los estándares internacionales; (e) ser oportunos y susceptibles de revisión, y, (f) no imponer una carga demasiado pesada a los estados, empresas o ciudadanos. En cuanto a los criterios para el sistema completo, el portafolio debía: (i) ser balanceado entre las diferentes dimensiones; (ii) ser consistente, y el peso de los indicadores individuales debía ser proporcionado, y, (iii) ser transparente para los ciudadanos de la Unión (Atkinson et al., 2005).

El subgrupo técnico del Comité de Protección Social clasificó a los indicadores como primarios, secundarios y terciarios, de acuerdo a su grado de prioridad. Los indicadores primarios son un número limitado de indicadores principales, que cubren los campos más importantes de la exclusión social. Los indicadores secundarios cumplen una función complementaria a los indicadores primarios, describiendo otras dimensiones de los problemas monitoreados. Los indicadores primarios y secundarios deben ser consensuados por los estados e incluidos en sus informes nacionales. A su vez, los estados miembros pueden incluir indicadores terciarios para subrayar especificidades en áreas particulares y ayudar a interpretar los indicadores primarios y secundarios: en todo caso, los indicadores terciarios no están armonizados al nivel de la Unión Europea (Nolan, 2003). El sistema Laeken fue revisado en el 2006, incluyendo en su versión actual 21 indicadores, siendo 12 “primarios” y 9 “secundarios” (véase cuadro 2). El sistema se orienta a detectar brechas: a una distribución dada se le traza una línea normativa que define el campo de la exclusión (Feres y Vergara, 2007).

CUADRO 2 INDICADORES DE LAEKEN (VERSIÓN 2006)

Indicadores primarios

Notas Indicadores secundarios

Notas

Ingresos

Tasa de renta baja después de las transferencias (o tasa de riesgo de pobreza)

Refiere a las personas que viven en hogares cuyo ingreso está por debajo del umbral fijado en el 60% de la renta mediana. Los ingresos se estiman mediante la escala de equivalencia modificada de la OCDE (1998), donde el ingreso total de un hogar se divide por su “tamaño equivalente”, para tomar en cuenta el tamaño y la composición del hogar.

Dispersión en torno al umbral de renta baja

Utiliza los umbrales del 40%, 50% y 70% de la renta mediana

Valores ilustrativos de la tasa de renta baja

El valor del umbral de pobreza en estándar de poder adquisitivo (EPA, PPS en inglés), euro y monedas nacionales. Se estima para dos hogares tipo: (a) hogares unipersonales y, (b) hogares con dos adultos y dos niños.

Tasa de renta baja en un momento determinado

Distribución de la renta

Posición relativa del quintil más pobre de la distribu-ción del ingreso con relación al quintil más rico.

Coeficiente de Gini

Persistencia de la renta baja

Porcentaje de personas que viven con ingresos menores al 60% de la renta mediana por períodos extendidos de tiempo. Incluye a las personas con ingresos bajo el umbral de riesgo de pobreza en al menos dos de tres años.

Persistencia de la renta baja

Base 50% de la renta mediana.

Brecha de la renta baja mediana

Mide cuán distantes son los ingresos de las personas en riesgo de pobreza. Diferencia entre el ingreso mediano de los pobres y el umbral del 60% de la renta mediana.

Tasa de renta baja antes de las transferencias

Trabajadores en riesgo de pobreza

Individuos clasificados como emplea-dos y que están en riesgo de pobreza.


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Indicadores primarios

Notas Indicadores secundarios

Notas

Empleo

Tasa de desempleo de larga duración.

Porcentaje de la población económicamente activa que ha estado desempleada por lo menos 12 meses.

Proporción del desempleo de larga duración. Se calcula para las personas de 15 años y más.

Cohesión regional.

Dispersión de las tasas regionales de empleo. Se estima como un coeficiente de variación. Las tasas de empleo son calculadas como el porcentaje de la población de 15 años que está desempleada, según la definición OIT.

Tasa de desempleo de muy larga duración.

Porcentaje de la población activa que ha estado desempleada por lo menos 24 meses.

Niños o adultos que viven en hogares en los que no trabaja ninguno de sus miembros.

Se estima por separado para los niños (0-17 años) y adultos (18-59 años). Los estudiantes de 18-24 años que residen en hogares habitados solamente por estudiantes no son contados ni en el numerador ni el denominador.

Brecha de empleo de los inmigrantes.

Educación

Personas que abandonan prematuramente la enseñanza y que no asisten a ningún tipo de educación o capacitación.

Porcentaje de individuos de 18-24 años quienes tienen como nivel educacional máximo la baja secundaria (nivel CINE 2, según la Clasificación Internacional Normalizada de Educación de la UNESCO, 1997) y que no han recibido educación o capacitación en el mes anterior a la encuesta.

Personas con bajos niveles educativos.

Estudiantes de 15 años con bajo rendimiento en las pruebas de lectura

Se emplea como fuente los datos del proyecto PISA (Programme for International Student Assessment) de la OCDE. Esta investigación clasifica a los sujetos de 15 años de acuerdo a su nivel de comprensión y manejo de textos escritos.

Salud

Esperanza de vida al nacer

Número de años que una persona de edades de 0, 1 y 60 años puede esperar vivir.

Fuente: Elaboración del autor sobre la base de: “The Laeken Indicators: some results and methodological issues in acceding and candidate countries”, Anne-Catherine Guio, 2004, Background Paper preparado para el Taller Aligning the EU Social Inclusion Process and the Millennium Development Goals, 26-27 abril, 2004, Vilnius, Lituania; Cohesión social, Inclusión y sentido de pertenencia en América Latina y el Caribe, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2007, Santiago de Chile, Agencia Española de Cooperación Internacional y Secretaría General Iberoamericana; sitios electrónicos de la Comisión Europea, http://ec.europa.eu/employment_social/social_inclusion/docs/2006/sec2006_523_tables_en.pdf y del Proyecto PISA, http://www.pisa.oecd.org/pages/0,2966,en_32252351_32235918_1_1_1_1_1,00.html.

El Portafolio de Indicadores de Laeken es utilizado por la Comisión Europea en la preparación de informes anuales de síntesis sobre los avances en la lucha contra la pobreza y la exclusión social y a favor de la cohesión social. La fuente de datos original de los indicadores de Laeken era el Panel de Hogares de la Comunidad Europea (ECHP, por su sigla en inglés), a cargo de Eurostat. A partir del 2004 se comenzó a emplear un nuevo instrumento, la encuesta sobre


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Ingresos y Condiciones de Vida de la Unión Europea (EU-SILC, por su sigla en inglés). Mediante este dispositivo, se recoge información sobre pobreza, exclusión social y condiciones de vida en los distintos países europeos. En el 2005, EU-SILC debía alcanzar cobertura en 25 países miembros de la Unión Europea. Este instrumento considera datos transversales y longitudinales (medidas repetidas), obtenidas estas últimas cada cuatro años.

En la dimensión “ingresos”, el indicador “Tasa de Renta Baja después de las transferencias”, que considera como punto de corte el 60% de la mediana de ingresos, ha sido definido como una medida de riesgo de pobreza, por cuanto el hecho de tener ingresos bajo esta línea no es una condición necesaria ni suficiente para ser pobre (Guio, 2004). Además, los ingresos bajos no siempre constituyen indicadores fiables de pobreza, debido a que las personas que comparten un nivel determinado de ingresos en un momento del tiempo podrían tener patrones de consumo muy diferentes, debido a las variaciones en los otros recursos y necesidades existentes en el hogar, las cuales pueden ser generadas por factores diferentes a la composición y tamaño de los hogares (por ejemplo, enfermedades o discapacidades) (Nolan, 2003).

Un aspecto a tener en cuenta es que el indicador “Tasa de renta baja después de las Transferencias”, tal como otras medidas de ingresos incluidas en el Portafolio de Laeken, se basa en un concepto de pobreza relativa, lo cual difiere de las aproximaciones fundadas en la construcción de umbrales fijos —o absolutos— de pobreza (para un ejemplo, véase recuadro 2), y parece ser más consistente con una aproximación conceptual del tipo inclusión-exclusión. Brady (2003:715-752) indica que la ventaja de las medidas relativas es que están ancladas en contextos históricos específicos, y por tanto, permiten aproximarse a la deprivación en función de las normas y estándares de necesidades prevalecientes en una sociedad particular.

En todo caso, Atkinson et al. (2005) señalan que la discusión entre pobreza absoluta o relativa es inconducente, debido a que todos los indicadores son diseñados e interpretados de acuerdo a algún estándar normativo, y agregan que la cuestión fundamental es la selección del estándar y de los métodos de actualización. Los indicadores de pobreza que se definen sobre la base de la mediana de ingresos contienen su propio método de actualización, dado que el umbral de pobreza se desplaza en función de la mediana de ingresos (se mueve en función de los cambios en el poder adquisitivo). En cambio, las medidas de pobreza que se construyen sobre la base de la capacidad de una familia para comprar una canasta dada de bienes y servicios se actualizan según el incremento en los precios y representan un nivel fijo de poder adquisitivo Estos últimos indicadores han sido definidos como indicadores absolutos de pobreza, pero no representan un nivel de consumo absolutamente necesario para la supervivencia (Atkinson et al., 2005).

Asimismo, en el contexto del seguimiento de las políticas sociales, el uso de estándares absolutos (fijos) o relativos tiene diferentes implicaciones de política, las cuales son más evidentes en la comparación de los niveles de pobreza entre regiones y países con distintos niveles de desarrollo. En general, los investigadores tienden a apoyar la idea de que en las democracias capitalistas avanzadas, una definición relativa es más apropiada, dado que permite capturar cambios en las necesidades a lo largo del tiempo, mientras que las medidas absolutas (fijas) parecen ser más adecuadas en los países en desarrollo (Brady, 2003:715-752). Por su parte, Guio (2004) sostiene que una noción relativa de pobreza es más pertinente para la UE15 (países miembros más antiguos) que un indicador absoluto, por cuanto el desafío para el viejo continente es lograr que toda la población comparta los beneficios de una alta prosperidad promedio, y no alcanzar estándares básicos de vida, como en las regiones menos desarrolladas del planeta.


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RECUADRO 2 LA MEDICIÓN DE LA POBREZA EN LOS ESTADOS UNIDOS

En la actualidad, la medición de la pobreza en los Estados Unidos es efectuada por la Oficina de Censos, siguiendo la Directiva 14 de la Oficina de Administración y Presupuesto (OMB, por si sigla en inglés), en la cual se establecen umbrales de ingresos monetarios que varían en función del tamaño y la composición familiar. Las líneas de pobreza son actualizadas periódicamente según la inflación. La definición oficial de pobreza usada en los Estados Unidos cuenta los ingresos antes de los impuestos, y excluye las ganancias de capital y los beneficios no monetarios (por ejemplo, cupones alimentarios —food stamps, asistencia médica y vivienda pública).

Los orígenes del indicador en uso para la medición de la pobreza en los Estados Unidos se encuentran en los trabajos de Orshansky (1965:3-29), de la Administración de Seguridad Social (SSA, por su sigla en inglés) bajo el gobierno del Presidente Johnson. En el núcleo de la definición de pobreza utilizada por Orshansky se encuentra el plan de economía alimentaria, el menos costoso de cuatro planes de nutrición adecuada diseñados por el Departamento de Agricultura. Los fundamentos empíricos de esta aproximación se construyeron sobre la base de los datos de la Encuesta de Consumo Alimentario Familiar, desarrollada en 1955 por el Departamento de Agricultura: en esta investigación, se estimó que las familias de tres o más personas gastan aproximadamente un tercio de sus ingresos después de impuestos en alimentos: en consecuencia, las líneas de pobreza para familias de 3 personas o más se fijaron a un valor monetario equivalente a tres veces el costo del plan económico alimentario. Para las familias de dos personas, se utilizó un factor de 3,7 y no se empleó un multiplicador para los hogares unipersonales. Se debe tener en cuenta que Orshansky (1965:3-29) presentó este indicador como una medida de inadecuación de los ingresos, y no como un indicador de adecuación de éstos. Asimismo, no obstante el indicador fue pensado originalmente sobre la base de la medición de los ingresos después de impuestos, en su aplicación por parte de la Oficina de Censos se consideraron los ingresos antes de impuestos, por razones prácticas. Posteriormente, en abril de 1965, se decidió fijar los umbrales de pobreza rural a un 70% de las líneas urbanas, y actualizar las líneas de acuerdo a los cambios anuales de precios en el costo per capita del plan de economía alimentaria. En mayo de 1965, la Oficina de Oportunidades Económicas adoptó las líneas de Orshansky como los umbrales oficiales de pobreza.

Durante 1965, algunos analistas de la SSA comenzaron a expresar preocupaciones con respecto a las modalidades de ajuste de las líneas de pobreza ante incrementos en los estándares de vida de la población general. En 1968, la SSA trató de dar un paso hacia el aumento de las líneas de pobreza para reflejar los cambios en los estándares generales de vida, pero el Buró de Presupuesto (el antecesor de la OMB) se opuso, aún cuando creó un Comité Inter-Agencial para la Revisión de las Líneas de Pobreza. Este Comité decidió ajustar las líneas por los cambios de precios y no en función de las variaciones en las condiciones de vida. En 1969, el Comité decidió que los umbrales debían indexarse por el Índice de Precios al Consumidor en lugar del costo per capita del Plan Económico Alimentario, y que las líneas de pobreza rurales debían fijarse al 85% de las líneas urbanas.

En las décadas de 1970 y 1980, no obstante se verificó un proceso de discusión y se designaron distintos comités y fuerzas de tareas para analizar los métodos de construcción de los umbrales de pobreza, no se registraron cambios significativos. En 1990, un Comité del Congreso requirió un estudio en profundidad de la medida de pobreza empleada en los Estados Unidos, y en 1992, el Comité de Estadísticas Nacionales del NRC (Consejo Nacional de Investigación, por su sigla en inglés), designó un Panel de Expertos sobre Pobreza y Asistencia Familiar para desarrollar el estudio, cuyos resultados fueron publicados en 1995. Las principales recomendaciones planteadas por el Panel de Expertos fueron las siguientes:

a) Revisar el indicador oficial de pobreza de los Estados Unidos, de manera de reflejar más claramente las condiciones de vida de las familias y los cambios en los niveles de bienestar observados a lo largo del tiempo. El indicador “revisado” debería contener un conjunto de umbrales de pobreza y una definición de los recursos familiares —para compararlos con los umbrales y determinar quiénes están dentro o fuera de la pobreza— que sea consistente, y

b) El indicador “revisado” de pobreza debería tener las siguientes características: (i) los umbrales de pobreza tendrían que representar un presupuesto para alimentos, vestuario y vivienda y un pequeño monto adicional para otras necesidades; (ii) se debería desarrollar un umbral para una “familia tipo de referencia”, sobre la base de los datos disponibles sobre los gastos en consumo. Este umbral tendría que ser actualizado anualmente para reflejar los cambios en los gastos en alimentación, vestuario y vivienda ocurridos durante los 3 años anteriores; (iii) el umbral de la “familia tipo de referencia” debería ser ajustado para reflejar las necesidades de diferentes tipos de familia y para dar cuenta de las diferencias geográficas en el costo de la vivienda, y, (iv) los recursos familiares deberían ser definidos como la suma de los ingresos monetarios provenientes de todas las fuentes más el valor de los beneficios no monetarios (por ejemplo, cupones de alimentos) que están disponibles en el presupuesto familiar para comprar bienes y servicios, menos los impuestos y los gastos en bienes no incluidos en la medición de pobreza (por ejemplo, gastos asociados al cuidado de los niños).

Fuente: Elaboración del autor sobre la base de: Rethinking the Sociological Measurement of Poverty, David Brady, Social Forces 81, Vol. 3, 2003:715-752; Counting the Poor: Another Look at the Poverty Profile, Social Security Bulletin 28 (1) Mollie Orshansky, 1965; Measuring poverty, A new approach, Consejo Nacional de Investigación, 1995, Washington D.C., National Academy Press; sitios electrónicos de la Oficina de Censos de los Estados Unidos, http://www.census.gov/hhes/www/poverty/definitions.html y del Departamento de Salud y Servicios Humanos de los Estados Unidos, http://aspe.hhs.gov/poverty/papers/hptgssiv.htm.


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Siguiendo esta lógica, se han planteado reparos con respecto a la pertinencia de los indicadores de pobreza relativa incluidos en el Portafolio de Laeken, en el marco de una Unión Europea ampliada. Szulc (2004) y Guio (2004) indican que el sistema de indicadores de Laeken fue diseñado para servir como fuente de información para países con un alto nivel de desarrollo, lo cual se hace problemático al considerar que los estándares de vida de los nuevos miembros de la Unión Europea son, en promedio, mucho menores que los existentes entre los países más antiguos. De hecho, los umbrales de riesgo de pobreza en los países de Europa del este (que se integraron recientemente o son candidatos a la Unión Europea) resultan bajos en comparación a los existentes entre los miembros más antiguos de la Unión (véase el gráfico 1).

GRÁFICO 1

UMBRALES DE RIESGO DE POBREZA EN PAÍSES EUROPEOS (Valores PPS alrededor del 2004)

Fuente: Elaboración del autor sobre la base de “Living Conditions in Europe”, Data 2002-2005, Oficina Estadística de las Comunidades Europeas (Eurostat), 2007, Eurostat Pocketbooks, extraído de <http://epp.eurostat.ec.europa.eu>.

Notas: - RUM = Rumania; TUR = Turquía; BUL = Bulgaria; LAT = Latvia; LIT = Lituania; EST = Estonia; POL = Polonia;

ESQ = Eslovaquia; HUN = Hungría; CRR = Croacia; RCH = República Checa; POR = Portugal; MAL = Malta; ESV = Eslovenia; GRE = Grecia; ESP = España; ITA = Italia; CHI = Chipre; FIN = Finlandia; SUE = Suecia; IRL = Irlanda; FRA = Francia; BEL = Bélgica; ALE = Alemania; DIN = Dinamarca; AUS = Austria; RUN = Reino Unido; HOL = Holanda; ISL = Islandia; NOR = Noruega; LUX = Luxemburgo; EU 25 = los 25 estados miembros de la Unión Europea al 1 de mayo del 2004. Incluye BEL, RCH, DIN, ALE, EST, GRE, ESP, FRA, IRL, ITA, CHI, LAT, LIT, LUX, HUN, MAL, HOL, AUS, POL, POR, ESV, ESQ, FIN, SUE y RUN; EURO AREA = incluye BEL, DIN, ESP, FRA, IRL, ITA, LUX, HOL, AUS, POR, FIN y GRE.

- El umbral corresponde al 60% de la mediana de los ingresos en los respectivos países.

En una línea de análisis similar, Atkinson et al. (2005) señalan que la construcción de indicadores para la Unión Europea ampliada pone de manifiesto una serie de problemas: por ejemplo, una línea de pobreza calculada para todos los países que integran la Unión podría ser percibida como demasiado alta para los países que están muy cerca del ingreso mediano total, o como excesivamente baja para los que se alejan del ingreso mediano total. Asimismo, una medida que concentra la pobreza en un pequeño número de países podría ser vista como poco atractiva, porque desviaría la atención de los problemas de exclusión social existentes en los países de mayores ingresos. De este modo, Atkinson et al. (2005:60), indican que “la decisión de colocar el énfasis en los umbrales relativos en lugar de los absolutos o fijos podría ser revisada en el contexto de una Europa ampliada”. En el caso de los países de Europa del Este, Szulc (2004) plantea que lo más apropiado sería emplear un indicador de pobreza fija-relativa, en el cual la línea de pobreza

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LUX


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sería definida, en el momento de línea base, como una cierta proporción de la media —mediana del bienestar, y que luego debería ser ajustada por los índices de precios.

Según Szulc (2004), otro problema del indicador de riesgo de pobreza es su baja sensibilidad al crecimiento económico, por cuanto responde mucho más a los cambios en la distribución del ingreso que a las variaciones en el bienestar promedio (véase gráfico 2). El uso de un indicador de pobreza relativa podría generar que, en una situación de alto crecimiento económico, no se apreciaran reducciones en la pobreza, si es que todos se benefician igualmente. En rigor, el empleo de un estándar relativo podría generar que la pobreza permaneciera en valores estables a lo largo del tiempo, si es que la distribución del ingreso permanece invariante en el mismo tramo temporal. Incluso la pobreza relativa podría aumentar en períodos de crecimiento: en efecto, un mejoramiento de los ingresos de los hogares sobre la línea de pobreza podría convertirse en un incremento significativo en la pobreza, si es que el umbral de pobreza se eleva sin que haya un aumento en los ingresos de los más pobres (por ejemplo, hogares que reciben transferencias estatales fijas). Asimismo, en etapas de recesión (partiendo del supuesto de que todos son igualmente afectados), la pobreza relativa podría no aumentar (Atkinson, et al., 2005).

GRÁFICO 2

TASAS DE RENTA BAJA Y DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO (COEFICIENTE GINI) EN PAÍSES DE LA OCDE

(VALORES ALREDEDOR DEL 2001)

Fuente: Elaboración del autor sobre la base del portal de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) http://www.oecd.org/document/24/0,2340,en_2649_34637_2671576_1_1_1_1,00.html. Notas: - Los países están ordenados de acuerdo a su PIB per capita 2001, de izquierda (menor PIB per capita) a derecha (mayor PIB per capita) - GRE = Grecia; ITA = Italia; ALE = Alemania; FIN = Finlandia; FRA = Francia; RUN = Reino Unido; BEL = Bélgica; ALIA = Australia; AUS = Austria; HOL = Holanda; DIN = Dinamarca; CAN = Canadá; IRL = Irlanda; EE.UU. =Estados Unidos.

Uno de los problemas intrínsecos al uso de métodos basados en la definición de umbrales relativos de pobreza es la selección del punto de corte, que en el caso del indicador de riesgo de pobreza se ha establecido en el 60% de la mediana de ingresos. Atkinson et al. (2005), señalan que no existe una respuesta conceptual directa con respecto a porqué se seleccionó el 60% de la mediana de ingreso, y agregan que las razones de elección de este umbral se deben buscar, en muchos países de la Unión Europea, en las disposiciones legales con relación a los estándares de

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GRE ITA ALE FIN FRA RUN BEL ALIA AUS HOL DIN CAN IRL EE.UU.

40% 50% 60% GINI


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ingreso mínimo que los estados deben garantizar a las personas. Asimismo, el Portafolio de Laeken considera como indicadores secundarios los umbrales situados en el 40%, 50% y 70% de la mediana de ingresos. Las razones para el uso de estas medidas alternativas se encuentran en las distintas lecturas que proporcionan y en criterios de robustez estadística.

En rigor, la consideración de umbrales en el 40%, 50% y 70% permite capturar mejor la forma de la distribución del ingreso alrededor del 60% (Nolan, 2003), lo cual entrega la posibilidad de generar lecturas alternativas, que tomen en cuenta las diferentes estructuras distributivas existente entre los países. Al respecto, son ilustrativas las estimaciones de Feres et al. (2002), quienes señalan que si se emplea el criterio del 70% de la mediana de ingresos, Grecia quedaría en el quinto lugar de acuerdo a su tasa de riesgo de pobreza, en comparación al segundo lugar que obtendría al usar el punto de corte de 60%. Si se usara el punto de corte del 40%, el Reino Unido e Irlanda quedarían con una baja incidencia de riesgo de pobreza, mientras que el 60% los ubica en la tercera y quinta posición respectivamente.

En cuanto a las razones estadísticas, el uso de distintos umbrales de riesgo de pobreza permite controlar de alguna manera la incidencia de los errores de medición. Según Atkinson et al. (2005), un error de medición puramente aleatorio (por ejemplo, derivado de fallas en el procesamiento de datos) implica que un indicador de pobreza basado en el ingreso observado tendría una mayor probabilidad de sobre-representar a los sujetos que sub-reportan sus ingresos que a quienes los sobre-reportan. Si el error no está correlacionado con el valor verdadero, lo más adecuado sería un punto de corte más bajo, por cuanto permitiría minimizar a los “positivos falsos” (quienes han sido clasificados erróneamente como pobres cuando de hecho están sobre el umbral de pobreza). Sin embargo, también es plausible que los errores estén correlacionados con el valor verdadero. Ciertos tipos de ingresos están más expuestos al error (por ejemplo, trabajadores independientes con altos ingresos podrían reportar ingresos muy bajos). En estos casos, no sería recomendable el uso de un umbral demasiado bajo (Atkinson et al., 2005).

Los indicadores de pobreza relativa incluidos en el Portafolio de Laeken también han sido criticados por los problemas de validez y confiabilidad asociados al uso del ingreso monetario como proxy del estándar de vida. Según Atkinson et al. (2005) esta crítica no es aplicable a los indicadores de Laeken, por cuanto éstos parten de una idea de deprivación basada en una perspectiva del derecho a un nivel mínimo de recursos. En rigor, tradicionalmente se ha partido del supuesto que la pobreza tiene que ver con el estándar de vida: en esta lógica, el ingreso es una medida indirecta, siendo el gasto un indicador más próximo. Pero el cambio a una perspectiva de participación ha sido acompañado por una nueva concepción de la pobreza, desde la cual se entiende como fundamental el derecho a un nivel mínimo de recursos, cuya utilización es materia de decisión individual. En este último sentido, los ingresos constituyen una mejor aproximación a los recursos efectivamente disponibles en el hogar que el consumo. En todo caso, aunque el argumento de Atkinson et al. (2005) se sostiene en lo que respecta a las situaciones de exclusión, no es claro que quienes disfrutan de recursos mínimos (están levemente por sobre el umbral de deprivación) se encuentren en situación de inclusión social.

En cuanto a los problemas de confiabilidad, se ha señalado que los gastos en consumo constituyen una mejor medida de los niveles de bienestar que los ingresos (Szulc, 2004). De acuerdo a Atkinson et al. (2005), la verdadera dificultad estriba en el grado en que los ingresos auto-reportados dan cuenta de los ingresos “normales” (por ejemplo, una familia que reporta ingresos bajo el umbral de pobreza en un momento determinado del tiempo podría sostener su nivel de consumo recurriendo a sus ahorros). También se verifican problemas por la omisión en la ECHP de los ingresos en especie, los cuales son sumamente relevantes en los países candidatos a la Unión Europea, y por la no consideración de las transferencias entre los hogares (Guio, 2004).


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Un ámbito a tener en cuenta es el impacto del uso de distintas escalas de equivalencia. La reciente incorporación de nuevos países a la Unión Europea, así como la candidatura de otros países que tienen niveles inferiores de desarrollo que los integrantes más antiguos, plantea la pregunta con respecto a si las diferencias en la estructura de consumo entre los miembros más antiguos y los nuevos estados miembros más los candidatos, influyen en la confiabilidad de las conclusiones que pueden obtenerse a través de la actual metodología empleada para hacer equivalentes los ingresos. Szulc (2004) indica que la escala modificada de la OCDE no parece apropiada para los países con menores niveles de ingresos, y agrega que la aplicación de escalas adecuadas para los UE15 a países más pobres puede producir una sub-estimación de la pobreza.

En el análisis de Guio (2004) se puede apreciar que el efecto de las escalas de equivalencia en las tasas de pobreza es importante cuando se toman en cuenta las características sociodemográficas. En el gráfico 3 se observa que el riesgo de pobreza para los niños de edades comprendidas entre los 0-15 años es más alto en todos los países recién integrados a la Unión Europea cuando se usa la escala OCDE original, mientras que esta tendencia se invierte al comparar las tasas de pobreza en los adultos mayores (la pobreza es mayor con la escala OCDE modificada). Así, los países con estructuras demográficas más jóvenes deberían tener mayores porcentajes de riesgo de pobreza con la escala OCDE original, mientras que los países con una pirámide demográfica más envejecida obtendrían tasas mayores con la escala modificada.

GRÁFICO 3 RIESGO DE POBREZA CON DISTINTAS ESCALAS DE EQUIVALENCIA EN

PAÍSES RECIENTEMENTE INGRESADOS O CANDIDATOS A LA UE (VALORES ALREDEDOR DEL 2001)

(En porcentajes)

Fuente: “The Laeken Indicators: some results and methodological issues in acceding and candidate countries”, Background Paper preparado para el Taller Aligning the EU Social Inclusion Process and the Millennium Development Goals, Anne-Catherine Giuo, 26-27 abril, 2004, Vilnius, Lituania, sobre la base de Eurostat.

Notas: - BUL = Bulgaria; RCH = República Checa; EST = Estonia; HUN = Hungría; LIT = Lituania;

LAT = Latvia; MAL = Malta; POL = Polonia; RUM = Rumania; ESV = Eslovenia. - El umbral corresponde al 60% de la mediana de los ingresos en los respectivos países.

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La cumplimentación de los indicadores monetarios incluidos en el Portafolio de Laeken también enfrenta dificultades prácticas. Guio (2004) identifica problemas de homologación de los indicadores empleados por los países candidatos o recién ingresados a la Unión Europea; en estos países, la práctica usual era la medición de la pobreza sobre la base del gasto en consumo, lo cual ha implicado la necesidad de que los Sistemas Estadísticos Nacionales (SEN) de este grupo de países se adapten a los indicadores de Laeken. Existen también dificultades derivadas de los distintos períodos de referencia (mensual, anual, año anterior) de los ingresos monetarios considerados en las encuestas nacionales. Adicionalmente, dentro de un país, la variable ingreso podría no ser plenamente comparable entre sub-muestras, si es que la encuesta es desarrollada en diferentes períodos del año, sobre todo en los casos en que los ingresos (y el empleo) estén sujetos a fuertes oscilaciones estacionales (por ejemplo, ingresos por trabajo agrícola) (Guio, 2004).

El indicador de tasa de renta baja después de las transferencias proporciona información sobre la extensión del riesgo de pobreza, pero no da cuenta de su intensidad, y por esta razón, en el sistema de indicadores de Laeken se incluye una medida de la brecha de pobreza. Sin embargo, este indicador también presenta algunas dificultades. En primer lugar, requiere de una definición cuidadosa, que permita tomar en cuenta los ajustes realizados a los ingresos a través de las escalas de equivalencia. Este indicador también necesita de una alta confiabilidad en la medición, por cuanto la brecha de pobreza, a diferencia del headcount index (índice de recuento), es muy sensible a los valores precisos de los ingresos bajo la línea de pobreza. En particular, se debe poner atención a los casos con ingresos muy bajos o con valores iguales a cero (los que pueden ser verdaderos, originarse en el sub-reporte o resultar de errores de procesamiento de datos). Una alternativa es usar una aproximación tipo bottom-coding, donde un valor equivalente al 10% del ingreso mediano podría ser utilizado para codificar todos los casos con ingresos menores a esta línea. También es plausible utilizar la brecha mediana en lugar de la media (Atkinson et al., 2005).

Desde una perspectiva de exclusión social es fundamental captar los aspectos dinámicos de la deprivación, y por ello, uno de los indicadores seleccionados en el Portafolio de Laeken es una tasa de pobreza persistente. En todo caso, el indicador de persistencia de la pobreza no proporciona una medida directa de la exclusión social, por cuanto ésta última no refiere solo a las trayectorias ex-post, sino que también alude a las expectativas ex-ante (Atkinson, 1998). Al mismo tiempo, existen una serie de dificultades para la definición y medición de la pobreza persistente. En lo que refiere a los aspectos conceptuales, una alternativa era definir un período de referencia y considerar como pobres persistentes a quienes permanecieran bajo el umbral del 60% en todo el período, pero este procedimiento no da cuenta de la posibilidad de que algunas personas podrían superar la línea de pobreza en un período, para posteriormente volver a ella. De este modo, no es claro que se requiera, para la definición de la pobreza persistente, que los hogares estén bajo la línea de pobreza en todos los años estudiados (Atkinson et al., 2005). La OCDE (2001), citada en Atkinson et al. 2005) sugirió un indicador alternativo para la medición de la pobreza persistente, el cual consiste en un promedio multi-anual de ingresos y no impone como restricción el que las familias estén bajo el umbral de pobreza en todos los períodos observados.

En sus recomendaciones a la Comisión Europea, Atkinson et al. (2005) sugirieron los siguientes indicadores de pobreza de larga duración: (a) el porcentaje de personas que vive en hogares bajo el 60% de la mediana de ingresos y que ha estado bajo ese umbral de ingresos en al menos 2 de los 3 años precedentes (los pobres persistentes), y, (b) el porcentaje de personas que vive en hogares cuyo ingreso promedio de los últimos 3 años estuvo bajo el 60% de la mediana de ingresos (los pobres crónicos). En la última versión del Portafolio de Laeken se incluyó el indicador de pobreza persistente, pero no la medida de pobreza crónica. Por su parte, la OCDE (2007) también utiliza indicadores para el seguimiento de la dinámica de la pobreza. Los conceptos empleados por esta entidad son: (i) los pobres persistentes, que son los individuos que han estado bajo un umbral de pobreza durante tres años, y, (ii) los pobres recurrentes, que son los sujetos bajo


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el umbral durante dos de los tres años. Estos indicadores se calculan tomando como referencia los umbrales de 40%, 50% y 60% de la mediana de ingresos. En los hechos, la medida de la OCDE consiste en la descomposición del indicador de Laeken.

La medición de la pobreza a lo largo del tiempo impone una carga importante a los procesos de recolección de datos desarrollados por los países y también plantea posibles problemas en lo que refiere a la validez y confiabilidad de los resultados. Para la medición de cambios a lo largo del tiempo, se requieren estudios longitudinales y paneles, o alternativamente, el uso de preguntas retrospectivas o de datos administrativos que puedan ser relacionados a lo largo del tiempo. En cuanto a la interpretación de los datos obtenidos mediante investigaciones tipo panel, ésta debe ser realizada con cautela, dado que los errores de medición podrían ocasionar un sub-estimación de la movilidad (personas que entran y salen de la pobreza). Otro problema es la mortalidad experimental selectiva: en este caso, la pérdida muestral podría afectar diferencialmente a los sujetos, de acuerdo a su probabilidad de permanecer o salir de la pobreza.

La obtención de datos sobre la distribución de los ingresos también es fundamental desde una perspectiva de políticas orientadas a la promoción de la cohesión e inclusión sociales. En este ámbito, el Portafolio de Laeken contiene dos medidas: un indicador primario, que consiste en la razón entre la parte del ingreso total que captura el quintil más pobre con respecto a la parte del ingreso que va al quintil más rico, y un indicador secundario, el coeficiente de Gini, una de las medidas de desigualdad más ampliamente utilizadas. El Coeficiente Gini refleja los cambios en todos los segmentos de la distribución del ingreso, pero es más sensible a los cambios en el medio de la distribución y menos a las variaciones en los extremos (Atkinson et al., 2005) lo cual le resta valor desde una perspectiva de exclusión, mientras que la razón entre quintiles, debido a que responde solamente a los cambios en los quintiles extremos, es más relevante para una aproximación de exclusión. Una alternativa a la razón entre quintiles es una razón entre deciles, indicador que tendría la ventaja de concentrarse más en los extremos de la distribución, pero que presenta la desventaja de que requiere una mayor confiabilidad de los datos, por cuanto es más vulnerable a la influencia de los outliers.

Una de las críticas planteadas al Portafolio de Laeken es que éste es demasiado restringido, en tanto algunas políticas sociales de la Unión Europea, o bien parte de sus dimensiones, no pueden ser monitoreadas a través de los indicadores incluidos en el sistema (Mabbett, 2004). Uno de los campos donde se requiere información complementaria está constituido por los aspectos no monetarios de la deprivación. Esto se justifica porque aún cuando los ingresos monetarios son un determinante central de los recursos efectivamente disponibles en un hogar, tienen limitaciones para la medición de la pobreza y la exclusión social. Según la OCDE (2007) los estudios que han analizado la correlación entre los ingresos y la deprivación material múltiple han encontrado correlaciones no muy altas: así, algunos hogares pueden reportar ingresos bajos en un momento del tiempo y simultáneamente disfrutar de niveles elevados de bienestar (Atkinson et al., 2005).

Al respecto, la OCDE (2007) emplea un índice de deprivación material que refiere a la incapacidad de los individuos o de los hogares para adquirir bienes de consumo, acceder a servicios y participar en actividades sociales esenciales. Este indicador es independiente de las preferencias individuales, y consiste en el porcentaje de hogares que no puede adquirir diferentes bienes o servicios y que no puede participar en un conjunto de actividades. El procedimiento empleado por la OCDE considera los siguientes pasos: (a) recolección de información sobre la incidencia de la deprivación en las categorías de necesidades básicas, recreación, disponibilidad de bienes durables, condiciones de vivienda, estrés financiero y dependencia del apoyo de otros; (b) cómputo de un promedio para cada categoría, y, (c) obtención de un promedio simple total. En este procedimiento no se jerarquizan las distintas categorías que componen la deprivación, y la comparabilidad entre los países puede verse afectada por los diferentes fraseos en las preguntas de las encuestas, por los tamaños de muestra y porque en algunos países no se pregunta por algunos ítems dentro de las categorías.


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Guio (2004) señala que un ámbito que debería ser incorporado al portafolio de indicadores de Laken es la situación de vivienda, debido a que la carencia de un lugar donde vivir es uno de los problemas más importantes a atender por las políticas de vivienda en Europa y es una de las formas más serias de exclusión social. En esta área, se ha planteado la necesidad de disponer de datos que permitan identificar y comparar los costos de las viviendas, cuantificar la extensión del problema de los homeless y establecer la magnitud de niños y adultos mayores que residen en instituciones. En cuanto a los costos de la vivienda, la OCDE (2007) computa un indicador que estima el porcentaje de los ingresos de los hogares que es destinado a la vivienda, sobre la base de datos de las cuentas nacionales. Este indicador incluye las rentas reales e imputadas (el equivalente que los propietarios pagarían por una casa similar a la que poseen), el gasto en mantención y reparaciones y los costos de agua, electricidad, gas y otros combustibles.

La cuantificación del fenómeno de los homeless es particularmente compleja. La definición de este concepto es una tarea difícil, y además, las personas que viven en la calle o en acomodaciones temporales muy precarias tienden a no ser incluidas en las encuestas de hogares. Lo mismo ocurre con las personas que viven en instituciones, como los adultos mayores que habitan en hogares de larga estadía y los niños con alteraciones de tuición que son atendidos en residencias familiares o en orfanatos (Nolan, 2003). En el caso de los adultos mayores, la emergencia de nuevas modalidades institucionales de atención para este grupo en muchos países desarrollados (por ejemplo, pequeñas residencias colectivas) está haciendo cada vez más difícil construir un indicador que dé cuenta de los adultos mayores institucionalizados sobre la base de la antigua dicotomía “cuidado en la familia”/atención institucional (OCDE, 2007).

Los ámbitos de educación y salud también constituyen áreas a ser desarrolladas. En educación, Nolan (2003) señala la necesidad de incluir en el Portafolio de Laeken medidas de alfabetismo funcional y de habilidades aritméticas, por cuanto estas destrezas son fundamentales para que las personas puedan participar adecuadamente en las sociedades modernas, y al mismo tiempo pueden ser causas, co-variantes o resultados de la pobreza y la exclusión. De cualquier modo, a pesar de los avances en el desarrollo de estudios internacionales comparados sobre el analfabetismo (por ejemplo, Encuesta Internacional de Analfabetismo Adulto, IALS), existen problemas de comparabilidad de los resultados, y además no todos los países miembros de la Unión Europea han participado en las investigaciones comparadas.

En salud, el Comité de Protección Social ha expresado interés en la elaboración de medidas desagregadas de esperanza de vida, mortalidad prematura y acceso al sistema de salud, tomando en cuenta las discapacidades y enfermedades. La disponibilidad de datos en esta materia es crucial, debido a que las discapacidades y las enfermedades tienen un fuerte impacto en la capacidad de los individuos para participar en la vida social. Quienes están afectados por enfermedades o por impedimentos suelen afrontar fuertes obstáculos para su integración social (Nolan, 2003). En este ámbito, la OCDE (2007) emplea un indicador que consiste en la tasa de mortalidad promedio entre personas con diferentes características. En todo caso, las diferentes prácticas que ocupan los países para establecer la mortalidad (falta de desagregaciones, distintas poblaciones de referencia, limitaciones de cobertura) afectan la comparabilidad. Estas dificultades no se restringen a los indicadores de salud que podrían ser incorporados al Portafolio de Laeken, sino también se verifican en las medidas ya incluidas; por ejemplo, los países de la Unión Europea calculan la esperanza de vida sobre la base de metodologías diferentes, las cuales han sido modificadas a lo largo del tiempo, lo cual provoca problemas de comparabilidad entre y dentro de las series de tiempo de los países (OCDE, 2007).

Según Davoine (2005), otro ámbito en el cual deberían incorporarse indicadores es la calidad del empleo. La razón de lo anterior se encuentra en el alto tránsito de las mujeres, de las personas de mayor edad y de los sujetos con bajos niveles educacionales desde ocupaciones precarias al


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desempleo, lo cual plantea la pregunta con relación a si la integración en el segmento más precario del mercado laboral constituye un mecanismo apropiado para la reincorporación a trabajos de calidad. Davoine (2005) sugiere la integración, al Portafolio de Laeken, de indicadores sobre el nivel de los salarios, la participación de los trabajadores y el diálogo social, y agrega que la comparación de las tasas de empleo sobre la base de equivalentes de tiempo completo puede ser relevante para las mujeres, debido a que el aumento en el empleo femenino podría explicarse por la gran cantidad de empleos precarios de jornada parcial. Esta autora también propone indicadores de auto-reporte sobre las condiciones de trabajo.

En la dimensión empleo, la OCDE (2007) utiliza un indicador para analizar la inequidad en los ingresos por trabajo. Este indicador es conocido como la razón entre los deciles, y se obtiene mediante la comparación de los ingresos obtenidos por los deciles extremos (alto y bajo) de la distribución con los ingresos medianos. Estas razones son presentadas como D9/D5 y D5/D1, donde D9 es el límite superior del noveno decil de la distribución y D1 es el límite superior del primer decil. La estimación realizada por la OCDE se efectúa sobre bases brutas (antes de impuestos y de contribuciones a la seguridad social) e incluye los salarios básicos, los pagos por horas extraordinarias y los bonos, entre otros ítems. No obstante esta medida se concentra en las colas de la distribución de ingresos, lo cual es consistente con una perspectiva de exclusión social, no incluye a los trabajadores que no están ocupados a tiempo completo, y por tanto omite a los segmentos más precarios del mercado laboral.

En el Portafolio de Laeken se incluye a la dispersión de las tasas regionales de empleo como medida única de la cohesión regional. Dada la relevancia de la cohesión regional en las políticas implementadas por la UE, la consideración de un indicador en este ámbito de políticas parece ser insuficiente, si se tiene en cuenta la amplia gama de problemas implicados en las disparidades regionales, lo cual pone de manifiesto la necesidad de incorporar indicadores adicionales (Nolan, 2003). Atkinson et al. (2005) concuerdan con este planteamiento, pero plantean la existencia de problemas de comparabilidad entre las regiones (diferentes definiciones entre los países y distintos tamaños poblacionales de las áreas geográficas a comparar) que deberían ser incluidas en el análisis, y proponen como alternativa la realización de desagregaciones, empleando los indicadores ya incluidos en el Portafolio de Laeken.

También se ha planteado la importancia de incluir medidas subjetivas o cualitativas del bienestar en el Portafolio de Laeken. En rigor, los 21 indicadores considerados en el sistema de Laeken pueden ser descritos como objetivos, en tanto la situación de los individuos o de los hogares puede ser verificada a través de evidencia que no se basa en la evaluación subjetiva del encuestado (Atkinson et al., 2005). Los indicadores cualitativos pueden ser útiles para informar a las políticas de inclusión social, debido a que proporcionan datos sobre las creencias, actitudes y percepciones de las personas sobre distintas materias (por ejemplo, cómo los individuos afrontan los procesos de exclusión) y pueden ser empleados para generar hipótesis sobre relaciones causales. Estos indicadores también pueden contribuir a una lectura más holística (global) de los procesos de inclusión-exclusión (Unidad de Exclusión Social del Gobierno de Australia, 2004).

Desde una perspectiva más acotada, Atkinson et al. (2005) proponen dos caminos posibles de integración de indicadores subjetivos al Portafolio de Laeken: (i) la definición de umbrales de pobreza y bienestar sobre la base de las respuestas de los ciudadanos, y, (ii) la construcción de preguntas para que las personas efectúen evaluaciones subjetivas de su situación. En todo caso, estos autores advierten que las percepciones y respuestas subjetivas no dependen solamente de los estándares de vida de los encuestados, sino también de sus expectativas, las cuales a su vez son influidas por sus experiencias y sus grupos de referencia. Sin embargo, el que la subjetividad esté influida por las expectativas y por los grupos de referencia no debería ser un problema para una aproximación basada en una idea relativa y no absoluta (fija) del bienestar.


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Una de las principales limitaciones del enfoque utilizado en el Portafolio de Laeken es que se concentra en las manifestaciones más visibles de la exclusión y no toma en cuenta los factores causales que conducen a ella. La exclusión social no solamente refiere a la privación de medios para participar en las actividades fundamentales de la sociedad, sino que tiene su origen en procesos de acumulación de desventajas, los cuales pueden ser revertidos a través de diferentes mecanismos institucionales, como las políticas públicas y sociales. Tal como indica el Consejo de Europa (2001), lo relevante no está en la fase terminal de la exclusión, sino que se encuentra en los procesos que llevan a los individuos desde una zona de integración a la vulnerabilidad y exclusión. Asimismo, en el Portafolio de Laeken no tienen cabida indicadores que den cuenta del debilitamiento de los vínculos asociado con la fragmentación social, y que se expresan, por ejemplo, en la corrosión del ejercicio ciudadano y en la pérdida de los sentidos de pertenencia, y que pueden conducir a diferentes crisis de legitimidad del orden económico, político y social.

2. La Guía Metodológica del Consejo de Europa Una aproximación complementaria a Laeken es la elaborada por el Consejo de Europa. Esta perspectiva se basa en la “Estrategia Revisada de Cohesión Social”, aprobada por el Consejo de Ministros, en la cual se entiende a la cohesión social como un marco de referencia, que refleja la consistencia y la calidad de los enlaces sociales e institucionales necesarios para asegurar el bienestar de la sociedad en su conjunto y que expresa el modelo social europeo, que implica que los estados aceptan la responsabilidad de alcanzar un balance entre el crecimiento económico y la justicia social.

Según el Consejo de Europa (2005), la cohesión social consiste en la capacidad de la sociedad de asegurar el bienestar de todos sus miembros, incluyendo el acceso equitativo a los recursos disponibles, el respeto por la dignidad humana, la diversidad, la autonomía personal y colectiva, la participación responsable y la reducción al mínimo de las disparidades sociales y económicas con el objetivo de evitar la polarización. Una sociedad cohesionada es una comunidad de apoyo mutuo compuesta por individuos libres que persiguen metas comunes por medios democráticos (Comité Europeo para la Cohesión Social, 2004). Éste es un concepto que permite, en la perspectiva del Consejo de Europa, superar los enfoques funcionales de la cohesión, evitar la consideración de la cohesión desde una aproximación negativa y visualizar las políticas de cohesión como objetivo/proceso y descripción/prescripción.

Desde esta lógica, la cohesión social no constituye un recuerdo nostálgico de la armonía social perdida, sino que incluye los aspectos claves de una estrategia para alcanzar una sociedad moderna basada en el reconocimiento de los derechos, la libertad y dignidad humana y en el desarrollo sustentable. Las visiones tradicionales de la cohesión, que la definen en términos del grado en que los miembros de un sistema social comparten valores, exhiben sentido pertenencia o manifiestan la capacidad de trabajar juntos, no responden las preguntas sobre la pluralidad de intereses e identidades existentes en las sociedades. El uso de una aproximación funcional a la cohesión puede conducir a que ésta sea entendida como la ausencia de diferencias, a olvidar la dimensión del actor y a concebir a una sociedad cohesionada como un sistema totalmente armónico (Consejo de Europa, 2005).

En la visión del Consejo de Europa, ninguna sociedad es completamente cohesionada, y por tanto, la cohesión social es más bien un ideal que una meta a ser alcanzada. En rigor, todas las sociedades deben hacer frente a problemas causados por las disparidades económicas y sociales: cuando las asimetrías se hacen excesivas, la cohesión social está en riesgo. De este modo, una estrategia de cohesión social debe buscar los equilibrios que permitan a las sociedades adaptarse a los cambios en los ambientes económicos y sociales, en la tecnología y en los sistemas políticos nacionales e internacionales. Una sociedad cohesionada es aquella que ha desarrollado maneras


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satisfactorias de enfrentamiento de presiones y conflictos, en una manera abierta y democrática, y que ha logrado reducir significativamente las inequidades económicas, sociales y culturales (Comité Europeo para la Cohesión Social, 2004).

El concepto de cohesión del Consejo de Europa constituye una aproximación positiva a la cohesión, porque considera las políticas de inclusión y de acceso a derechos básicos, otorga primacía a los procesos que conducen a la construcción de vínculos en las sociedades y se aboca a los aspectos más profundos de la vida social (actitudes, valores) y su incidencia en la cohesión. Las aproximaciones negativas se limitan a los problemas que se cree tienen un rol en la obtención de resultados inadecuados de cohesión, lo cual conduce a la priorización de los atributos más visibles, particularmente los observados en los grupos más vulnerables, los cuales sirven como indicadores de alarma con respecto al grado de patología de una sociedad y funcionan como insumos para el diseño de respuestas asistenciales (Thirion, 2004:49-68). Así, las políticas de cohesión social no solamente deben abocarse a la lucha contra la exclusión social y la pobreza, sino que deben orientarse a la creación de solidaridad y a la prevención de la exclusión (Comité Europeo para la Cohesión Social, 2004).

CUADRO 3

COMPONENTES Y ELEMENTOS CLAVE DE LA COHESIÓN SOCIAL

Componentes de la cohesión

Elementos clave

En la comunidad Solución no violenta de conflictos, paz Calidad de vida

(bienestar de todos)

Nivel individual e interpersonal

Bienestar ciudadano: - Equidad en el ejercicio de derechos, no discriminación. - Dignidad, reconocimiento. - Autonomía, desarrollo personal. - Participación, compromiso cívico.

Áreas de vida (responsabilidad compartida por todos los actores implicados)

Condiciones generales para la corresponsabilidad de los actores implicados en el bienestar de todos

- Se comparte el objetivo de bienestar para todos: el carácter universal e indivisible de los derechos humanos y el desarrollo sostenible.

- Métodos de responsabilidad social compartida: ciudadanía, aproximación asociativa y habilidades democráticas.

- Economía orientada al bienestar de todos los individuos y comunidades.

Vínculos sociales - Vínculos que trascienden las relaciones ancladas en la

tradición o en los sistemas económicos e institucionales.

Confianza - Dimensión triple de la confianza: auto confianza y confianza en las relaciones personales, confianza en las instituciones, confianza en el futuro.

Conocimiento colectivo y sentido de pertenencia

- Conocimiento compartido y conciencia cívica. Sentido de pertenencia múltiple basado en derechos, identidad post-tradicional que valora la diferencia, la interdependencia y las responsabilidades mutuas.

Valores - Valores cívicos: sentido de justicia y del bien común, solidaridad y responsabilidad social, tolerancia e interés por lo diferente.

Componentes básicos (integridad)

Sentimientos - Satisfacción individual: desarrollo de una vida digna y autónoma y participación activa en actividades públicas.

Fuente: Concerted development of social cohesion indicators, Methodological guide, Consejo de Europa, 2005 <http://www.coe.int/t/e/social_cohesion/social_policies/Indicators/>.


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El Consejo de Europa (2005) entiende a la cohesión tanto desde un punto de vista prescriptivo como descriptivo. En cuanto a lo primero, se alude a un estado ideal de cohesión, que implica la construcción de sociedades democráticas estables, en las cuales se promuevan los distintos aspectos que componen el bienestar humano (dignidad y reconocimiento, participación y compromiso, autonomía y desarrollo personal, equidad y no discriminación). En tanto descripción, la aproximación del Consejo de Europa permite caracterizar el estado de cohesión de una sociedad en tres componentes: (i) la calidad de vida de los individuos y grupos sociales; (ii) las diferentes áreas de vida (actores implicados, los mercados y las esferas privada y ciudadana) y, (iii) los ingredientes básicos de la vida o componentes invisibles (mundo de vida, relaciones de confianza, valores, emociones, conocimientos compartidos, etc.).

Sobre la base de los componentes y elementos claves de la cohesión social, el Consejo de Europa procedió al diseño de una Guía Metodológica, que propone un marco de la referencia para generar una estrategia que fomente una sociedad cohesionada e identificar las áreas donde se requiere acción y desarrollo de conocimiento. La Guía Metodológica también se orienta a la armonización de los indicadores y la homogeneización de metodologías, reconociendo la heterogeneidad de los países miembros, e incluye indicadores cualitativos y cuantitativos provenientes de diferentes fuentes de datos (encuestas de hogares, estadísticas periódicas, fuentes ad-hoc, encuestas de opinión, investigaciones específicas, datos administrativos, etc.). En esta aproximación a la cohesión social se proponen indicadores para los siguientes niveles de análisis:

Nivel 1: Evaluación de las tendencias de la cohesión social, lo cual incluye establecer el estado de la provisión de los derechos sociales. En este nivel se plantean preguntas relativas a las dimensiones del bienestar como la equidad en el acceso a derechos, el reconocimiento de la dignidad, la autonomía/desarrollo personal y la participación y se definen indicadores para el seguimiento de las responsabilidades institucionales compartidas y los componentes básicos de la vida (confianza, lazos sociales, valores, conocimientos y percepciones).

Nivel 2: Evaluación de la cohesión social como un todo. En este nivel se analiza la eficacia de las acciones públicas igualadoras de derechos (iniciativas de regulación o de compensación) con respecto a las diferentes dimensiones del bienestar. Los ámbitos específicos de monitoreo son las capacidades de la sociedad para asegurar: (a) la equidad en la satisfacción de los derechos, (b) la dignidad y el reconocimiento de la diversidad, (c) la autonomía y el desarrollo personal y, (d) la participación y el compromiso ciudadano.

Nivel 3: Evaluación de la cohesión social por áreas de la vida o condiciones garantes de la indivisibilidad del sistema de derechos. Estas áreas constituyen ámbitos que las políticas de cohesión social deberían cubrir obligatoriamente, y son el empleo, la salud, la educación, la cultura, los ingresos y la capacidad de consumo, la vivienda, la salud y la nutrición.

Nivel 4: Evaluación de la cohesión social de acuerdo a la situación de los grupos más vulnerables (migrantes, niños, personas mayores, discapacitados y mujeres).

En la Guía Metodológica del Consejo de Europa se propone un conjunto de indicadores para cada uno los niveles, componentes y dimensiones del bienestar y la cohesión social. Dada la gran cantidad de indicadores que se sugieren en la guía, en el cuadro 4 se presentan, a modo de muestra, los indicadores planteados para el nivel 1:


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CUADRO 4 INDICADORES PARA EL NIVEL 1

Bienestar Procesos a ser medidos Indicador principal Otros indicadores posibles

Situaciones (calidad de vida)

- Desigualdad de la distribución de ingresos.

- Tasa de desempleo de larga duración.

- Esperanza de vida al nacer.

Equidad

en la

satisfacción

de los

derechos

Equidad en:

- los ingresos.

- el acceso al empleo.

- el acceso a salud.

- el acceso a vivienda. - Proporción de homeless en la población.

- Población sin acceso a vivienda de calidad.

- Proporción promedio del costo no reembolsable de una consulta médica.

- Proporción de personas no cubiertas por el seguro de salud.

Género: igualdad de oportunidades.

- Responsabilidades de jefatura laboral para las mujeres.

Por origen étnico y cultural: Igualdad de oportunidades.

- Ghettos étnicos y culturales.

Edad: dignidad de los adultos mayores.

- Adultos mayores que reciben pensión mínima de vejez.

- Adultos mayores sin pensión contributiva.

Dignidad/

reconoci-

miento

Ingresos suficientes. - Brecha entre el monto mínimo

de la asistencia social y el umbral de pobreza.

Suficiencia en los ingresos.

- Proporción de hogares sobre endeudados.

- Proporción de hogares donde ambos padres trabajan bajo la línea de pobreza.

- Porcentaje de población que recibe el ingreso mínimo garantizado.

Suficiencia educativa. - Tasa de deserción escolar a la edad de término de la educación obligatoria.

- Niños que trabajan antes de haber completado la edad para terminar el ciclo de educación obligatoria.

Autonomía y

desarrollo

personal,

familiar y

ocupacional Movilidad social. - Capacidad de los niños “en

desventaja social” de tener éxito en la escuela.

Áreas de vida (acciones)

- Participación en las elecciones de la población de 18-34 años.

- Proporción del presupuesto reservado a temas sociales.

- Trabajadores discapacitados en los sectores público y privado.

- Proporción de empleos en el sector voluntario.

Participación/

compromiso

Participación en las elecciones. Compromiso: - de las autoridades

locales. - de las empresas.

- ciudadano.

- familiar. - Proporción de adultos mayores que vive con familia.

- Empleo permanente o a plazo fijo.

Componentes básicos de la vida

Confianza. - Confianza en las instituciones públicas.

- Índice de corrupción.

Enlaces o vínculos sociales perdidos.

- Tasa de suicidio.

Conocimiento compartido.

- Conciencia de los derechos humanos y del derecho a la justicia.

Proporción de: - niños abandonados. - encarcelados por mil habitantes.

Percepción/satisfacción con la vida.

- Percepción subjetiva de la salud.

- Sentimientos de seguridad.

Tolerancia y respeto. - Tasa de homicidios.

Fuente: Concerted development of social cohesion indicators, Methodological guide, Consejo de Europa, 2005 <http://www.coe.int/t/e/social_cohesion/social_policies/Indicators/>.


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Una de las diferencias de la Guía Metodológica del Consejo de Europa, con la aproximación seguida en el Portafolio de Laeken es la inclusión de los aspectos institucionales y subjetivos de la cohesión. Los indicadores subjetivos permiten contar con información sobre las percepciones y actitudes que sustentan los ciudadanos en torno a los diferentes procesos que fortalecen la cohesión social (redes sociales, la participación ciudadana, la solidaridad, el sentido de pertenencia, la tolerancia y el respeto por la diversidad) (Consejo de Europa, 2005). En todo caso, la integración de indicadores subjetivos de cohesión no está exenta de dificultades, por las complejidades implicadas en la obtención de medidas de los aspectos subjetivos que sean válidas, confiables y comparables entre los diferentes países y regiones.

Se debe tener en cuenta que la adopción por parte de los países de las orientaciones y de los indicadores de la cohesión social propuestos en la Guía Metodológica es voluntaria. En rigor, este documento fue concebido como un recurso pedagógico para el planteamiento de preguntas y el desarrollo de indicadores, los cuales sirven a su vez como un marco para el diseño e implementación de políticas de cohesión social. De este modo, el Consejo de Europa busca que cada entidad o institución utilice la guía para satisfacer sus propias necesidades de información, en niveles nacionales, regionales y locales. En la actualidad, la guía está siendo implementada a nivel local en la ciudad francesa de Mulhouse (región de Alsacia).

B. La experiencia de Canadá

En Canadá, la cohesión social después del término de la segunda guerra mundial fue construida alrededor de la figura paradigmática del “ciudadano-trabajador”, donde la evaluación de la capacidad institucional de cohesión se efectuaba sobre la base del grado en que el país lograba integrar a sus ciudadanos en el mercado de trabajo, y por esta vía, entregarles acceso a la protección social (Bernard, 1999:47-61). Sin embargo, los procesos de reestructuración del mercado laboral, el incremento de las tasas de desempleo, la creciente concentración del ingreso y el aumento de la pobreza relativa, han conducido en los últimos años al cuestionamiento de la integración en el mercado de trabajo como pilar de la cohesión social en Canadá.

Desde una perspectiva general, la cohesión social ha sido definida en Canadá como un proceso de construcción de consensos basado en la confianza y en la esperanza en un futuro mejor y que apunta a la justicia social. Para Kearns y Forrest (2000:995-1017), una sociedad cohesionada es aquella en la cual sus miembros comparten valores, principios y códigos morales que les permiten identificar objetivos comunes y orientar sus relaciones sociales. Maxwell (1998) comparte este planteamiento y agrega que la cohesión social implica reducir las disparidades en la distribución del ingreso. En una línea similar, Jeannotte (2000) propone que la cohesión social es un proceso en que una comunidad desarrolla valores y metas comunes, donde éstas últimas se orientan a la promoción de la igualdad de oportunidades. De este modo, en Canadá la cohesión social se ha constituido en un concepto que ayuda a identificar las relaciones entre los aspectos económicos y sociales del desarrollo y que facilita el establecimiento de metas (Beauvais y Jenson, 2002).

En términos operativos, las aproximaciones a la cohesión social elaboradas en Canadá se han orientado hacia la identificación de los factores que amenazan o fortalecen la cohesión social y de las políticas necesarias para afianzarla. Entre los factores que han sido concebidos como amenazas se encuentran los procesos de globalización, las mutaciones tecnológicas, las tendencias hacia la fragmentación social, los cambios demográficos y el aumento de las desigualdades. Según Jenson (1998) el estado tiene que mediar entre la economía de mercado y las demandas sociales, y para ello, debe comprender las implicaciones de los cambios, identificar las oportunidades presentadas por éstos y formular estrategias que permitan evitar o atenuar las potenciales consecuencias negativas. Jenson (1998) concluye que uno de los desafíos en materia de cohesión social es el desarrollo de políticas e


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instituciones en las siguientes áreas: (a) la resolución de los conflictos, (b) el acceso equitativo a oportunidades, (c) la garantización de derechos, d) la promoción de una sociedad digna e incluyente, (e) el fomento de confianza en los individuos e instituciones y, (f) el desarrollo de identidades colectivas.

Entre las amenazas percibidas para la cohesión social en Canadá durante la década de 1990, destacan los temas vinculados con la inmigración. Al respecto, se indicó que la combinación entre desigualdad y diversidad dificulta la implementación de políticas de cohesión: “la diversidad enriquece nuestra vida, pero también introduce diversos sistemas de valores y diferentes tradiciones étnicas y religiosas. Muchas de estas personas conviven en barrios pobres donde están limitadas seriamente sus perspectivas económicas y sociales” (Maxwell, 1998). De este modo, se desarrollaron varias investigaciones sobre las creencias y las actitudes de los canadienses hacia los inmigrantes y las diferencias interculturales (Palmer, 1998, 1999).

En la última parte de la década de 1990 se verificó un cambio en los discursos sobre la cohesión social, el cual se expresó en la alineación de la cohesión con los problemas de desvinculación social y ruptura de los lazos sociales y en el uso cada vez más frecuente del concepto de capital social. Uno de los trabajos en los cuales se desarrolló una aproximación a la cohesión social desde la perspectiva de capital social es el de Jenson (1998). Esta autora elaboró un marco de referencia que contiene una definición de cohesión social y sus componentes y dimensiones. En cuanto al concepto de cohesión social, se la entiende como las interacciones verticales y horizontales entre los miembros de una sociedad, fundadas en un sistema de actitudes y de normas que incluye la confianza, el sentido de pertenencia y una predisposición a la participación ciudadana y a la solidaridad. En este enfoque, la sociedad civil y el capital social son componentes fundamentales de la cohesión social, al igual que las instituciones y los valores que orientan la acción social (véase la figura 1).

FIGURA 1 COMPONENTES DE LA COHESIÓN SOCIAL

Fuente: Mapping social cohesion: The State of Canadian Research, CPRN Study F/03, Jane Jenson, 1998, <http://www.cprn.com/documents/15723_en.pdf>.

Capital social

Resultados sociales

Solidaridad individual y comunitaria

Sociedad

con

tendencia

a la

cooperación

Política de apoyo

colectivoPolítica social/

política económica

InstitucionesNormas

Valores culturalesImaginariocompartido

Capital cultural

Sociedadcivil

Educación

Económico

Seguridad

Salud Comunidad

Distribución de ingresosy beneficios sociales

Capital social

Resultados sociales

Capital social

Resultados sociales

Solidaridad individual y comunitaria

Sociedad

con

tendencia

a la

cooperación

Política de apoyo

colectivoPolítica social/

política económica

InstitucionesNormas

Valores culturalesImaginariocompartido

Capital cultural

Sociedadcivil

Educación

Económico

Seguridad

Salud Comunidad

Distribución de ingresosy beneficios sociales


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En la lógica de Jenson (1998), la cohesión social es un proceso, donde los resultados sociales y económicos positivos se refuerzan mutuamente, generando un círculo virtuoso. Inversamente, si los distintos elementos que constituyen la realidad de una sociedad específica tienden a presentar un comportamiento negativo, se producen problemas de cohesión: por ejemplo, si la distribución del ingreso es demasiado inequitativa y los beneficios sociales son insuficientes, estos elementos pueden erosionar a la cohesión social. Sobre la base del esquema expuesto en la figura 1, Jenson (1998) identifica cinco dimensiones de la cohesión social (véase cuadro 5), las cuales se expresan como continuos, que oscilan desde una mayor cohesión a una menor cohesión.

CUADRO 5

DIMENSIONES DE LA COHESIÓN SOCIAL

Sentido de pertenencia <———————> Aislamiento

Inclusión <———————> Exclusión

Participación <———————> Falta de de participación

Reconocimiento <———————> Rechazo

Legitimidad <———————> Ilegitimidad

Fuente: Mapping social cohesion: The State of Canadian Research, CPRN Study F/03, Jane Jenson, 1998, <http://www.cprn.com/documents/15723_en.pdf>.

Por su parte, el Consejo de Canadá sobre Desarrollo Social (CCDS) propuso un portafolio de indicadores de cohesión social para la Red de Cohesión Social de Canadá (Jackson et al., 2000), el cual se basó en el concepto elaborado por el Sub-Comité de Investigación sobre Cohesión Social del gobierno de Canadá (1997, citado en Jackson et al., 2000), que indica que la cohesión social consiste en el proceso de desarrollo permanente de una comunidad de valores y desafíos compartidos y de igualdad de oportunidades dentro de Canadá, sobre la base de un sentido de esperanza, confianza y reciprocidad entre todos los canadienses. En la perspectiva del CCDS, los indicadores de cohesión se dividen en dos componentes: (a) condiciones favorables a una cohesión social incluyente, y, (b) elementos de una actividad socialmente cohesionada. En el primer componente, se incluyen como dimensiones las condiciones económicas que impactan a una actividad socialmente cohesionada, las oportunidades de vida y la calidad de vida, mientras que en el segundo se considera la voluntad de cooperación, la participación y las competencias de alfabetismo (véase cuadro 6).

Una de las particularidades de la perspectiva desarrollada por Jackson et al. (2000) consiste en que los aspectos económicos y de calidad de vida “objetiva” son elementos externos a la cohesión, que la promueven u obstruyen, mientras que los elementos de una actividad socialmente cohesionada (aspectos relacionales y cognitivos) constituyen los aspectos más cercanos, o propios, de la cohesión social. De este modo, la aproximación elaborada por Jackson et al. (2000) se encuentra más próxima a las definiciones sociológicas y psicosociales de la cohesión.

En lo que refiere a la clasificación de los indicadores, aún cuando las medidas de polarización se orientan a la detección de brechas relativas y absolutas en el bienestar (Jackson et al., 2000), no queda clara la diferencia con la dimensión “distribución del ingreso”, por cuanto en esta última también se incluyen indicadores de distancia entre grupos. Al mismo tiempo, una de las áreas a ser mejoradas es la medición de la pertenencia, dado que mientras mayor sea el sentido de pertenencia con un endo-grupo (la nacionalidad canadiense), mayor es la probabilidad de que se verifiquen actitudes sesgadas hacia los exo-grupos (inmigrantes) (Tajfel, 1978; Tajfel y Turner, 1986), lo cual es problemático desde una perspectiva de cohesión social. Asimismo, la pregunta en la cual se consulta por la membresía grupal mide más bien identidad que pertenencia.


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CUADRO 6 COMPONENTES, DIMENSIONES E INDICADORES DE LA COHESIÓN SOCIAL EN CANADÁ

(a) Componente condiciones favorables a una cohesión social incluyente

Categorías Dimensión Indicador

Condiciones

económicas

Distribución del ingreso

- Ingreso per capita. - Razón de los ingresos per capita entre quintiles. - Razón de ingresos por trabajo entre deciles. - PIB per capita provincial como porcentaje del PIB per capita nacional. - Ingreso per capita de las minorías como porcentaje del ingreso per capita de los no

miembros de minorías (incluye todas las minorías culturales y raciales). - Ingreso per capita de los aborígenes como porcentaje del ingreso per capita de los

no aborígenes.

Polarización - Razón entre los ingreso de las familias del decil 10 v/s decil 1. - Razón entre los ingresos de mercado según el sexo. - Movilidad económica intergeneracional (se mide a partir de razones de ingresos por

trabajo entre padres e hijos y por deciles de ingreso).

Pobreza - Tasa de renta baja: porcentaje de individuos con ingresos inferiores al 50% de la mediana de ingresos (considera ajustes por el tamaño del hogar).

- Brecha de pobreza: distancia entre el umbral de pobreza y el ingreso promedio de quienes están bajo el umbral.

- Pobreza de larga duración: porcentaje sujetos bajo el umbral de pobreza en al menos 3 de los últimos 5 años.

Empleo - Tasa de empleo: número de personas empleadas como porcentaje de la población de 15 años y más.

- Tasa de empleo parte de tiempo involuntario: número de personas que afirman solamente pudieron encontrar empleo parte de tiempo como porcentaje de los empleados parte de tiempo.

- Tasa de desempleo de larga duración (6 meses o más). - Porcentaje de personas y familias afectadas por el desempleo en 1 año.

Movilidad - Movilidad inter/intra provincial: relación entre el lugar habitual de residencia en el día censal y la residencia cinco años antes.

Oportuni-

dades de

vida

Atención en salud

- Gasto privado en salud como porcentaje del presupuesto familiar. - Gasto total en salud como porcentaje del PIB. - Tiempo de espera para la atención en salud. - Preocupación por tener que pagar la atención en salud. - Percepción de disponibilidad de familiares o personas cercanas a quienes recurrir

en caso de enfermedad

Educación - Gasto privado en educación como porcentaje del presupuesto del hogar. - Endeudamiento promedio de los estudiantes. - Tasa de deserción de la educación secundaria (se calcula sobre las cohortes de 20

y 24 años). - Porcentaje de graduados de educación secundaria que no asisten a capacitación o

educación posterior.

Vivienda - Costo de la vivienda como porcentaje del ingreso de los hogares. - Razón de propietarios/arrendatarios de vivienda. - porcentaje de homeless en la población.

Calidad

de vida

Salud de la población

- Años potenciales de vida perdidos: razón entre el total de años de vida perdidos antes de los 75 años y la población menor de 75 años.

- Principales causas de muerte. - Auto evaluación de la situación de salud. - Auto evaluación del estrés personal.

Seguridad personal y familiar

- Tasa de homicidios por 100 mil habitantes. - Tasa de asaltos graves por 100 mil habitantes. - Tasa de delitos contra la propiedad por 100 mil habitantes. - Tasa de victimización. - Percepción de la seguridad en el hogar. - Percepción de la seguridad en el vecindario. - Porcentaje de personas que posee armas de fuego.


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Seguridad económica

- Razón entre el endeudamiento (créditos de consumo e hipotecas) y los ingresos personales. - Porcentaje de sujetos que cree que algún familiar, amigo o conocido lo ayudará en

caso de necesidad. - Tiempo de subsistencia familiar esperada sobre la base de los ahorros personales.

Situación familiar

- Situación de los niños hijos de padres divorciados. - Escala de funcionamiento familiar (calidad percibida de las relaciones familiares). - Cantidad y calidad de las interacciones entre los padres y sus hijos. - Nivel de desarrollo de los niños (conductas, aprendizajes). - Porcentaje de familias con hijos adultos viviendo en el hogar. - Tiempo promedio utilizado en el trabajo pagado, trabajo no pagado, cuidado y

esparcimiento personal. - Porcentaje de individuos estresados con el tiempo disponible (tiempo dedicado al

trabajo v/s tiempo para la familia).

Uso del tiempo

- Principales actividades en el tiempo libre. - Tiempo promedio utilizado para ir y volver del lugar de trabajo.

Redes de comunicación

- Porcentaje de hogares con al menos un computador personal. - Porcentaje de hogares con al menos un usuario habitual de Internet.

Ambiente natural

- Calidad del aire y del agua, enfermedades relacionadas con el agua y los alimentos.

(b) Elementos de una actividad socialmente cohesionada


Confianza en las personas

- Porcentaje de individuos que cree que se puede confiar en la mayoría de las personas.

Voluntad

de

cooperación Confianza en las instituciones

- Porcentaje de individuos que confía en las instituciones (educación, sistema legal, policía, parlamento).

- Percepción de eficacia del gobierno federal.

Respeto por la diversidad

- Opiniones con respecto a la cantidad de inmigrantes (muchos, pocos o un número apropiado).

Reciprocidad - Porcentaje de personas que afirma preocuparse menos de las necesidades de los demás y más de las necesidades personales.

- Porcentaje de personas que afirma estar satisfecho o muy satisfecho con el modo en que trabaja el gobierno.

- Percepción de la importancia de votar en las elecciones.

Pertenencia - Porcentaje de personas que se declara orgulloso o muy orgulloso de ser canadiense. - Membresía grupal (auto-categorización).

Partici-

pación

Consumo social/redes de apoyo social

- Índice de apoyo social (disponibilidad de personas en las cuales confiar, a las que se puede solicitar ayuda o pedir consejos).

- Asistencia a encuentros o servicios religiosos. - Índice de involucramiento social. - Frecuencia de contacto con familia y amigos. - Porcentaje de personas que proporciona asistencia voluntaria (no pagada) a adultos

mayores.

Participación en redes y grupos

- Promedio anual de horas dedicadas a voluntariado. - Número de voluntarios como porcentaje de la población total. - Porcentaje de personas que participa en organizaciones sociales. - Porcentaje de personas que es miembro de un partido político. - Valor promedio anual de las donaciones efectuadas por las personas de 15 años o

más.

Participación política

- Porcentaje de personas que vota en las elecciones.

Alfabetismo - Niveles de alfabetismo funcional.

Fuente: Elaboración del autor sobre la base de Social cohesion in Canada: Possible indicators, Andrew Jackson et al., 200), <www.ccsd.ca/pubs/2001/si/sra-542.pdf>.


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C. La experiencia de Nueva Zelandia

En la experiencia neozelandesa, las diferentes aproximaciones a la cohesión social se han desarrollado principalmente en el marco de las estrategias y políticas de integración de las poblaciones inmigrantes (Peace et al., 2005). Al respecto, se ha observado que los inmigrantes en Nueva Zelandia deben enfrentar fuertes restricciones para su integración social, como la falta de reconocimiento de los diplomas educacionales, la discriminación racial y el no manejo de la lengua local. Otro problema es la segregación espacial de los inmigrantes, la cual, cuando se combina con la pobreza, podría conducir a la exclusión social de las generaciones futuras (Papillon, 2002).

En la estrategia de integración de los inmigrantes en Nueva Zelandia se considera que una sociedad inclusiva y cohesionada requiere del reconocimiento del aporte de las personas y familias que llegan al país, y de la generación de relaciones de confianza entre las comunidades de inmigrantes y los nativos, de manera de hacer de Nueva Zelandia una comunidad, tolerante y respetuosa de la diversidad. Peace et al. (2005) identifican cinco prioridades en materia de cohesión social en la estrategia antes señalada, las cuales son: (i) consolidar la identidad nacional; (ii) desarrollar una economía innovadora e incluyente, en los cuales todos compartan sus beneficios; (iii) fomentar la confianza en el gobierno, para permitir una amplia provisión de servicios sociales; (iv) mejorar las destrezas y competencias de las poblaciones de inmigrantes, y, (v) reducir las desigualdades en salud, educación y empleo.

Una definición de la cohesión, en el contexto de las políticas de integración de las poblaciones inmigrantes, es la planteada por el Servicio de Inmigración de Nueva Zelandia (2004), entidad que indica que una sociedad cohesionada se caracteriza por un clima de colaboración, el cual hace posible que todos los grupos que la conforman tengan sentido de pertenencia, participen en la sociedad y sean incluidos y reconocidos. Con el sentido de pertenencia, se hace referencia a una comunidad basada en la confianza interpersonal, en el respeto por la ley y los derechos humanos y en la tolerancia hacia la diversidad. La inclusión tiene que ver con la equidad en la distribución del ingreso y con el acceso a la educación, la salud y al mercado de trabajo. La participación alude al involucramiento en las organizaciones de la comunidad y en su vida política y cívica. La legitimidad refiere a la confianza en las instituciones públicas que operan en la protección de derechos y en la mediación de conflictos.

Los sistemas de seguimiento de las políticas de cohesión social en Nueva Zelandia buscan detectar los cambios generados por las estrategias implementadas. El procedimiento consiste en establecer una línea base y monitorear el avance con respecto a la situación inicial (Peace et al., 2005). Entre las críticas que se han formulado a los indicadores usados para el seguimiento de la cohesión social en Nueva Zelandia, se ha planteado que a pesar de que se cuenta con datos sobre brechas y con respecto a cambios en distintos aspectos de la cohesión social, hay pocos indicadores de impacto de las políticas de cohesión, y además, tampoco se cuenta con información para determinar las causas de los cambios y para establecer la existencia de diferencias intra grupales (por ejemplo, dentro de la población local o de las comunidades de inmigrantes) (Peace et al., 2005). También se ha manifestado la necesidad de disponer de información que permita establecer el impacto en la comunidad anfitriona del establecimiento de nuevos inmigrantes.

Adicionalmente, Peace et al. (2005) plantean que para la selección de indicadores de la cohesión social apropiados para Nueva Zelandia, se debe superar la aproximación positivista tradicional, que ha privilegiado la información cuantitativa y se ha centrado en los aspectos económicos de la cohesión, lo cual ha provocado una falta de comprensión de los aspectos cualitativos. Estos autores también aseveran que la utilización de una perspectiva de exclusión requiere de indicadores relacionales, los cuales no son fácilmente generados a través de estadísticas. Otro tema fundamental refiere a la selección consensuada de los aspectos que deben ser monitoreados, para lo cual se requiere de la participación de los distintos actores implicados.


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En la figura 2 se presenta un esquema desarrollado por Peace et al. (2005), a través del cual se exponen algunos factores que influyen en la integración social de los inmigrantes. En este marco conceptual se procura dar igual peso a las dimensiones sociales, económicas y de empleo, y se incluyen aspectos institucionales y factores subjetivos. Peace et al. (2005) profundizan en esta última dimensión, señalando que un inmigrante, de distintas maneras, tiende a desarrollar sentimientos de pertenencia a su nueva comunidad, lo cual constituye un factor crítico para su inserción. De este modo, el bienestar de los inmigrantes y sus familias se relaciona fuertemente con la aceptación de su identidad por parte de la comunidad mayoritaria.

FIGURA 2

FACTORES QUE INFLUYEN EN LA INTEGRACIÓN SOCIAL DE LOS INMIGRANTES

Fuente: Immigration and social cohesion: Developing an indicator framework for measuring the impact of settlement policies in New Zeland, Ministry of social development, Peace et al., 2005.

Sobre la base de la definición de la cohesión social elaborada por el Servicio de Inmigración de Nueva Zelandia (2004), y tomando en cuenta los distintos factores que influyen en la cohesión social (véase figura 2), Peace et al. (2005) proponen un conjunto de indicadores, los cuales consideran dos modalidades complementarias de análisis: la primera consiste en la construcción de comparaciones entre la situación de los inmigrantes y la población local, sobre la base de la medición de las distancias entre los grupos. La segunda se concentra en las respuestas de la comunidad anfitriona hacia los inmigrantes (en especial en sus actitudes y opiniones) (véase cuadro 7).

Entre los aspectos a mejorar en el sistema de indicadores propuesto, Peace et al. (2005) plantean la importancia de perfeccionar el concepto de cohesión social utilizado, con la mayor participación posible de los actores implicados (agencias públicas y privadas, comunidades locales y población inmigrante). Un aspecto a resolver es la tensión entre los factores que aportan al sentido de pertenencia y aquellos que contribuyen al reconocimiento, por cuanto las políticas que promueven la pertenencia son potencialmente antitéticas con las que fomentan el reconocimiento.

Al mismo tiempo, estos autores enfatizan la importancia de recoger datos con respecto a las interacciones entre los nativos y los inmigrantes. En este sentido, los indicadores de capital social podrían aportar a una mejor comprensión de la cohesión social y de los procesos de integración de los inmigrantes. Sobre este particular, se sugiere considerar: (a) la existencia de relaciones sociales personales y de vínculos derivados de la participación en organizaciones; (b) los contactos y las prácticas de asistencia social instrumentadas por redes privadas; (c) la calidad subjetiva de relaciones sociales y, (d) las percepciones sobre la calidad del funcionamiento de las instituciones.

Políticas de empleo Pleno empleo/calidad del trabajo

Política económica Competitividad/dinamismo

Actitudes Acceso a oportunidades

Percepciones de barreras

Política social Calidad social/cohesión social


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CUADRO 7 INDICADORES DE COHESIÓN SOCIAL EN NUEVA ZELANDIA

Resultados de alto nivel

Nueva Zelandia llega a ser una sociedad crecientemente cohesionada con un clima de colaboración, donde todos los grupos tienen sentido de pertenencia, participación, inclusión, reconocimiento y legitimidad.

Resultados intermedios

Los individuos y los grupos exhiben los elementos propios de la conducta socialmente cohesionada (pertenencia y participación). Las condiciones para una sociedad cohesionada son demostradas mediante la inclusión, el reconocimiento y la legitimidad.

Pertenencia: - Sentido de pertenencia. - Frecuencia de contacto con las redes íntimas (familia, amigos). - Índice de compromiso social. - Membresía grupal. - Disponibilidad de teléfono y acceso a Internet. - Trabajo no voluntario fuera del hogar.

Participación: - Participación en la educación superior y en la educación de adultos - Participación en la educación preescolar. - Participación en actividades artísticas y culturales. - Participación en clubes deportivos. - Porcentaje de inmigrantes que vota en las elecciones.

Elementos del comportamiento socialmente cohesionado

- Compromiso cívico.

Inclusión: - Ingresos de mercado por persona. - Tasa de empleo remunerado. - Tasas de participación en el mercado de trabajob - Competencias de alfabetismob - Índices de desempleo. - Nivel educacional. - Reconocimiento de los diplomas educativos. - Recepción de asistencia del estado de bienestar. - Distribución ocupacional. - Propiedad de la vivienda.

Reconocimiento: - Racismo y discriminación. - Representación en el gobierno local/nacionalb - Medios de comunicación que usan la lengua madreb - Uso de la lengua madreb

Legitimidad: - Confianza en las instituciones sociales claves. - Encuestas sobre racismo y discriminacióna - Percepciones de seguridadb - Prestación de servicios a los refugiados e inmigrantesb - Estado de salud y acceso a servicios médicosb - Representación apropiada en los medios de comunicaciónb

Condiciones para una sociedad cohesionada

- Opiniones sobre los compromisos biculturales de Nueva Zelandiaa

- Número de inmigrantesb - Situación de inmigraciónb - Tiempo de permanencia en Nueva Zelandiab - Conocimiento anterior del paísb - Vínculos existentes con familia o amigosb

Características sociodemográficas

- Lenguas habladasb

Fuente: Immigration and social cohesion: Developing an indicator framework for measuring the impact of settlement policies in New Zeland, Ministry of social development, Peace et al., 2005. a Indicador que se aplica solamente a la comunidad anfitriona. b Indicador que se aplica solo a la población inmigrante.


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D. La experiencia de la OCDE

La OCDE es una organización internacional intergubernamental que en sus comienzos, reunió a los países más industrializados del mundo con economías de mercado. Fue fundada en 1961, y se ha constituido en una de las entidades con mayor influencia en las distintas cumbres y foros mundiales en los que se analizan y establecen orientaciones y normas en materias económicas, medioambientales y educacionales. La OCDE tiene como objetivos fomentar la mayor expansión posible de la economía y del comercio mundial, promover el empleo y mejorar los niveles de vida en los países miembros, manteniendo la estabilidad financiera. Los instrumentos de la OCDE (decisiones, recomendaciones, declaraciones, etc.) son, en general, de adopción voluntaria de los países miembros, con la excepción de las decisiones y los acuerdos internacionales tradicionales, las cuales, una vez que son ratificadas por los estados integrantes, tienen un carácter vinculante.

La aproximación a la cohesión social desarrollada por la OCDE se construye sobre la base de un diagnóstico que enfatiza los elementos de contexto, externos e internos a los países miembros, que se relacionan y amenazan a la cohesión social. Entre los elementos externos, se encuentran el aumento de la interdependencia económica y financiera, los problemas de funcionamiento del mercado (imperfecciones, asimetrías, falta de transparencia), las altas y persistentes tasas de desempleo y sub-empleo, las situaciones de pobreza y exclusión social, los cambios demográficos (envejecimiento de la población y migraciones), la falta de participación ciudadana y los cambios valóricos (Jeanotte, 2000; OCDE, 1997). Todos estos elementos conducirían a un incremento en el malestar social y a la pérdida de confianza en las instituciones, lo cual incidiría negativamente en el crecimiento económico (OCDE, 1997).

En la “era de la globalización” una de las fuerzas principales que habría incrementado la exclusión social en los países miembros de la OCDE, estaría constituida por los procesos de des-industrialización, cuyos mayores efectos se habrían verificado especialmente durante las décadas de 1970 y 1980. En los últimos años, la flexibilización de los mercados de trabajo y las fuertes mutaciones culturales y tecnológicas han planteado a los países de la OCDE la necesidad de encontrar las configuraciones económicas, sociales y culturales apropiadas para mantener la unidad societal e institucional y lograr el máximo de adaptabilidad en la gestión de los distintos riesgos (OCDE, 1997).

Uno de los supuestos centrales del enfoque de la OCDE es que la cohesión social requiere de la competencia y de un cambio estructural hacia la economía de mercado, ya que se considera que estas condiciones son el motor del crecimiento económico, contexto en la cual la cohesión social se puede fortalecer. El tejido social fuerte proporcionaría una base segura para la flexibilidad y el riesgo, las cuales son el impulso para la actividad económica y la creación de riqueza. La capacidad de encontrar el equilibrio apropiado, de modo de evitar el estancamiento y la fragmentación social, sería uno de los aspectos centrales de la cohesión (OCDE, 1997). En este marco, las dinámicas y procesos que contribuirían a la cohesión social serían: (i) una sociedad estable y segura; (ii) la capacidad de equilibrar la competencia con un tejido social fuerte; (iii) la capacidad de diálogo y cooperación; (iv) el aseguramiento del bienestar material, y, (v) la promoción de la diversidad y la tolerancia (Jeanotte, 2000).

Desde esta perspectiva, la reforma del Estado podría ser un mecanismo para encontrar el equilibrio entre la cohesión social y la flexibilidad económica (OCDE, 1997). El estado debería constituirse en una de las fuentes primarias de la cohesión social, mediante: (a) los cambios en los sistemas de protección social que aseguran a los ciudadanos frente a los riesgos del desempleo, enfermedad, discapacidad y pobreza, (b) las reformas a los sistemas educativos y, (c) el fomento de la innovación. De igual modo, la OCDE ha sugerido la promoción de la responsabilidad social, el


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fomento de mercados de trabajo flexibles, la implementación de políticas que permitan mejorar las perspectivas de empleo de grupos que están al margen del mercado de trabajo y las reformas tributarias (Jeannotte, 2000). Estas acciones permitirían el fortalecimiento de los sentimientos de seguridad y confianza entre las personas y entre éstas y las instituciones, lo cual facilitaría la consolidación del “pegamento” que permite que una sociedad se mantenga unida.

En la actualidad el seguimiento de las políticas públicas y sociales en los países miembros de la OCDE es efectuado sobre la base de un marco teórico donde el bienestar constituye el concepto central, mientras que la cohesión social es entendida como un campo específico de la política social que debería aportar al bienestar. La OCDE (2007) argumenta que hasta hace poco, el PIB per capita proporcionaba una caracterización adecuada de la capacidad de los países para responder a las necesidades materiales de sus habitantes. Sin embargo, en la medida en que las sociedades más desarrolladas se desplazan desde una situación de escasez a una de plenitud, la apropiación del PIB per capita como proxy del bienestar está siendo cuestionada. De hecho, estudios realizados recientemente en países desarrollados han mostrado que, una vez que un cierto nivel de satisfacción de necesidades materiales ha sido alcanzado, un incremento en el crecimiento económico no necesariamente genera aumentos equivalentes en el bienestar (OCDE, 2007).

Desde esta mirada, los indicadores sociales pueden desempeñar un rol complementario a los indicadores monetarios habitualmente empleados como aproximaciones al bienestar, aún cuando la principal debilidad de los indicadores sociales es que no permiten una representación parsimoniosa del bienestar, debido a la falta de acuerdo con respecto a la modalidad de agregación de los indicadores (OCDE, 2007). El sistema de indicadores sociales de la OCDE se organiza para responder a las siguientes preguntas con respecto a las metas de política social: (i) cuánto han avanzado los países miembros en su nivel de desarrollo social, y, (ii) cuán efectivas han sido las acciones de la sociedad en la promoción del desarrollo social. Estas preguntas se responden a través de un sistema de indicadores estructurado sobre la base de un esquema Presión-Estado-Respuesta (PSR, por su sigla en inglés), donde la presión incluye a las actividades humanas que ejercen presión sobre el ambiente social, las cuales afectan las condiciones económicas y sociales, lo cual induce al estado y a la sociedad a responder a través de distintas políticas (OCDE, 2007).

Los indicadores sociales reportados por la OCDE (2007) se agrupan en dos dimensiones, que describen su naturaleza y contenido. En la dimensión naturaleza, se incluye a los indicadores que miden factores de contexto social, condiciones de vida y la respuesta societal. En la dimensión contenido, los indicadores son agrupados en función de los siguientes campos de la política social: (i) autosuficiencia; (ii) equidad; (iii) situación de salud, y, (iv) cohesión social. Los criterios de selección de los indicadores son: (a) el grado de comparabilidad, (b) la disponibilidad de datos, y, (c) la posibilidad de realizar desagregaciones.

En cuanto a la cohesión social, la OCDE (2007) señala que ésta es una meta central de la política social en muchos países miembros de la OCDE, y agrega que la falta de una definición aceptada del término determina que la identificación de indicadores sea una tarea particularmente difícil. En todo caso, un sentimiento de pertenencia a la comunidad más amplia y la satisfacción derivada de la participación en la sociedad son importantes para el bienestar, y al mismo tiempo, existe una amplia variedad de “patologías sociales” que son ilustrativas con respecto a la falta de cohesión. Así, la OCDE (2007) propone la realización de un seguimiento a la cohesión social a partir de indicadores “positivos”, que describen la medida en que los ciudadanos participan en la vida social y obtienen satisfacción con sus actividades cotidianas, y en base a medidas “negativas”, que informan sobre distintas patologías y condiciones que colocan a los individuos afectados en riesgo de exclusión de la sociedad, o que revelan el grado de tensión social existente.


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CUADRO 8 INDICADORES DE COHESIÓN SOCIAL EMPLEADOS POR LA OCDE

Indicador Concepto Notas

Voto en elecciones.

Porcentaje de personas que vota efectivamente en las elecciones con respecto a la población en edad de votar.

Generalmente se considera como universo a la población mayor de 18 años. Dado que existen diferentes elecciones en los países, se incluyen a las que atraen el mayor número de votantes en el país.

Internos en establecimientos penales.

Número de personas en establecimientos penales por cada 100 mil habitantes.

Incluye detenidos, procesados y condenados. Se usan como indicadores complementarios el porcentaje de población penal según la situación legal, el género, la edad y la nacionalidad.

Tasa de suicidio.

Número de personas que cometen suicidio por cada 100 mil habitantes.

Las tasas de suicidio están estandarizadas para remover el efecto de las estructuras de edad entre los países y a lo largo del tiempo.

Accidentes en el trabajo.

Número de accidentes fatales y no fatales en el trabajo durante 12 meses consecutivos por cada 100 mil trabajadores.

Se emplea como indicador complementario el número de días de trabajo perdidos debido a accidentes del trabajo por cada 100 mil trabajadores.

Huelgas y paros.

Número total de días de trabajo perdidos a causa de las huelgas por cada mil empleados.

Se usan como indicadores complementarios la intensidad de las huelgas y paros por cada mil empleados asalariados, la incidencia de trabajadores implicados por cada mil empleados asalariados y la duración promedio de los paros o huelgas (en días por trabajador involucrado).

Confianza en las instituciones políticas.

Porcentaje de encuestados que afirma tener un alto grado de confianza en las instituciones políticas.

Se emplea como indicador complementario el porcentaje de personas que están muy o bastante satisfechos con la democracia.

Satisfacción con la vida.

Porcentaje de sujetos que obtienen un puntaje de satisfacción igual o superior a 7, en una escala de 1 a 10, que va de la menor a la mayor satisfacción.

Se aplica a los sujetos de 18 años o más. Se puede desagregar por sexo, edad, educación, situación laboral, situación conyugal e ingresos monetarios.

Fuente: Elaboración del autor sobre la base de Society at a glance, OCDE Social Indicators, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), 2007, 2006 Edition, <http://www.oecd.org/ document/24/0,2340,en_2649_37419_2671576_1_1_1_37419,00.html>; Encuesta mundial de valores de World Values Survey (WVS), <http://www.worldvaluessurvey.org/>.

De acuerdo a la OCDE (2007), la participación en las elecciones ilustra la medida en que los individuos están integrados y toman parte en la vida social, y es signo de que el sistema político disfruta de un alto grado de legitimidad. Sin embargo, en los países de la OCDE coexisten altos niveles de votación en las elecciones con grados relativamente bajos de confianza en las instituciones políticas y porcentajes aún menores de confianza en el gobierno, lo cual indica que esta afirmación debería ser matizada. En lo que respecta a la incidencia que podría tener la obligatoriedad del voto en la votación efectiva, de acuerdo a la OCDE (2007), este factor no explica sustancialmente la variación observada entre los países.

La confianza en las instituciones políticas es fundamental para la estabilidad social y para el funcionamiento de la democracia, y también constituye un marco esencial para que las personas cooperen en alcanzar metas colectivas y en el financiamiento de bienes públicos. En este ámbito, uno de los mayores problemas se encuentra en el seguimiento de los cambios en los niveles de confianza hacia las instituciones. En el caso de los estudios panel que ocupan muestras diferentes, existen problemas de validez (se comparan personas que son distintas, y por tanto, no hay control


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de inobservables) y también se verifican dificultades de comparabilidad, por diferentes tamaños de muestra y otras características de las encuestas (OCDE, 2007).

Entre los indicadores que proporcionan evidencia sobre la extensión de las dificultades personales y el malfuncionamiento de la sociedad, se encuentran la medida de población encarcelada y la tasa de suicidio (OCDE, 2007). En cuanto al primer indicador, un problema es que la cantidad simple de encarcelados con respecto a la población total en un momento del tiempo no necesariamente refleja la dureza de la respuesta sancionadora del sistema penal y tampoco da cuenta cabal del grado de exclusión y segregación que afecta a la población ingresada al sistema penitenciario. Al mismo tiempo, uno de los indicadores complementarios que emplea la OCDE, el porcentaje de extranjeros en la población penal, podría verse afectado por diferencias en las prácticas de entrega de nacionalidad entre los países.

Las tasas de suicidio se cumplimentan sobre la base de registros oficiales que proporcionan información sobre las causas de muerte de las personas. La OMS define el suicidio como un acto deliberadamente iniciado por una persona, en conocimiento y expectativa completa de su desenlace. Un problema de este indicador es que no diferencia entre los suicidios propulsados por factores intra personales y aquellos efectivamente vinculados con la deprivación o el malfuncionamiento social. Adicionalmente, la OCDE (2007) señala que la comparabilidad de los datos de suicidio está afectada, entre otros factores, por las diferencias en los criterios utilizados por los funcionarios oficiales de los distintos países para establecer las intenciones individuales de cometer suicidio, por la frecuencia de las investigaciones forenses y por las reglas de confidencialidad sobre las causas de muerte. Otra dificultad se encuentra en aquellas situaciones en las cuales la causa de muerte puede esconder intenciones de suicidio (por ejemplo, las ocasionadas por accidentes, violencia u otros factores). Al respecto, Jougla et al. (2002; citados en OCDE, 2007) concluyen que las estadísticas francesas sub-reportan el suicidio en una tasa cercana al 20%.

Los indicadores de huelgas y paros proporcionan información sobre la naturaleza consensual de los sistemas de relaciones laborales, mientras que los altos niveles de accidentes en el trabajo reflejan malfuncionamiento en las salvaguardias que se aplican a los trabajadores (OCDE, 2007). La OIT define las huelgas/paros como una detención o cierre temporal de un lugar de trabajo, que resulta de la iniciativa de uno o más grupos de trabajadores o empleados para hacer cumplir demandas o expresar reivindicaciones, o para apoyar a otros trabajadores o empleados en sus peticiones. Según la OCDE (2007), el indicador más comprehensivo de conflicto laboral es la proporción de horas de trabajo perdidas a causa de las huelgas o paros, pero está disponible en muy pocos países. Las estadísticas sobre paros o huelgas adolecen de problemas de comparabilidad internacional, por la existencia de diferentes definiciones y métodos de medida: en efecto, muchos países no registran los paros de pequeña envergadura y emplean distintos criterios para definir el número de trabajadores implicados (por ejemplo, algunos registran a quienes no pueden trabajar a causa de que su empresa está en huelga, mientras que otros no lo hacen) y al número de días perdidos (OCDE, 2007).

Los accidentes del trabajo son eventos que suceden durante la jornada laboral, que conducen a daños en la salud o a la pérdida de vida del trabajador. Según la OCDE (2007), las comparaciones internacionales de los niveles de accidentabilidad son problemáticas, debido a las diferencias en las prácticas de registro (en algunos países se contabilizan solamente los accidentes en las empresas de mayor tamaño y que afectan a personas cubiertas por la seguridad social). En todo caso, la comparabilidad ha mejorado desde la adopción de una resolución de la OIT (1998, citada en OCDE, 2007), la cual recomienda registrar todos los accidentes laborales que causen una ausencia laboral de al menos un día (excluyendo el día del evento) durante un período de referencia (usualmente un año). Davoine (2005) indica que el indicador de accidentes laborales puede ser utilizado para ilustrar la calidad de las condiciones en el trabajo, pero añade que debería


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considerarse como medida complementaria la incidencia de enfermedades ocupacionales, por cuanto en algunos países con alto nivel de presión laboral, el número de accidentes es bajo.

Las preguntas de las encuestas con respecto a la satisfacción subjetiva con la vida son también medidas del bienestar de los individuos y de la cohesión social como un todo. Sin embargo, los indicadores subjetivos de bienestar enfrentan problemas metodológicos, debido a que podrían reflejar diferentes conceptos subyacentes de bienestar, y también son sensibles a las diferencias lingüísticas, culturales y de otro tipo. De hecho, en la literatura sobre el bienestar subjetivo se ha documentado que éste varía sistemáticamente según las características genéticas, de personalidad y económicas. Por ejemplo, algunos estudios han mostrado que los individuos que reportan los mayores niveles de satisfacción con sus vidas tienen mayor actividad cerebral pre-frontal (la parte del cerebro asociada con los estados positivos) y presentan una mayor resiliencia al estrés (Layard, 2005, citado en OCDE, 2007).

Los datos obtenidos por la OCDE (2007) indican que la escala tiene validez de criterio, por cuanto la satisfacción aumenta en tanto mejoran los niveles educativos y la situación socioeconómica en la población de los países de la OCDE (véase gráfico 4). Al mismo tiempo, en los países que presentan un mayor desarrollo económico se aprecian los mayores porcentajes de satisfacción con la vida, aún cuando la satisfacción tiende a aplanarse en los tres países con el mayor PIB per capita (véase gráfico 5). Según la OCDE (2007), la relativa estabilidad del indicador de bienestar subjetivo en los países que evidencian los mayores niveles de desarrollo económico puede reflejar en alguna medida el hecho de que la satisfacción es una variable limitada (escala de 1 a 10), mientras que el PIB per capita es una variable ilimitada.

GRÁFICO 4 ENCUESTADOS QUE REPORTAN UN ALTO NIVEL DE

SATISFACCIÓN EN 26 PAÍSES DE LA OCDE (En porcentajes)

Fuente: elaboración del autor sobre la base de Society at a glance, OCDE Social Indicators, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), 2007, 2006 Edition, <http://www.oecd.org/document/24/0,2340,en_2649_37419_2671576_1_1_1_37419,00.html>.

Nota: H = hombres; M = mujeres; NEB = nivel educacional bajo; NEM = nivel educacional medio; NEA = nivel educacional alto; D = divorciado; C = casado; NC = solo, nunca casado; V = viudo; IA = ingresos monetarios altos; IM = ingresos monetarios medios; IB = ingresos monetarios bajos.

69 6864

7074

60

7366

61

7769

59

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

H M NEB NEM NEA D C NC V IA IM IB


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GRÁFICO 5 SATISFACCIÓN CON LA VIDA SEGÚN PIB PER CAPITA EN 28 PAÍSES DE LA OCDE

(VALORES ESTANDARIZADOS 1999-2002) (En porcentajes)

Fuente: Elaboración del autor sobre la base del portal OCDE http:// www.oecd.org/document/24/ 0,2340,en_2649_34637_2671576_1_1_1_1,00.html.

-3

-2

-1

0

1

2

3

PIB (st) Satisfacción


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III. Conclusiones e implicaciones para América Latina

La revisión de los conceptos e indicadores de la cohesión social utilizados en los países desarrollados pone de manifiesto los diferentes sentidos en los cuales se ha empleado la idea de cohesión: de hecho, ésta ha sido definida a través de perspectivas como la inclusión social (ruptura de los procesos que conducen a la deprivación), la ética social (comunidad de valores y solidaridad, fomento de la dignidad humana), la integración social (cumplimiento de condiciones básicas para el bienestar de las personas) y las redes y el capital social (la existencia de vínculos positivos entre los individuos y grupos que conforman una sociedad). Así, en la actualidad, no existe consenso sobre el significado de la cohesión social, lo cual constituye una dificultad al momento de definir indicadores de cohesión.

La diversidad de perspectivas existentes sobre el tema de la cohesión social pone en evidencia que ésta es una construcción que se encuentra histórica y culturalmente determinada, y que por tanto, cada región o país puede elaborar su propio concepto de cohesión. En todo caso, un elemento común a casi todas las experiencias examinadas es el uso de la idea de la cohesión social como un marco de referencia para la formulación de políticas, que permite la integración de distintas perspectivas provenientes de la ética social, de la filosofía política y de las ciencias sociales, con consideraciones de orden práctico que facilitan el diseño e implementación de políticas factibles. La cohesión social es, por tanto, una construcción conceptual que tiene como principal ventaja la posibilidad que proporciona para vincular las dimensiones económica, social, política y cultural en las estrategias de desarrollo,


48

superando las aproximaciones tradicionales, que habitualmente reducían la escala de operación de estas políticas al ámbito económico.

Uno de los aspectos más relevantes de las experiencias examinadas consiste en la generación de una metodología de trabajo orientada a la producción de consensos regionales con respecto al significado de la cohesión social y a la identificación de los indicadores necesarios para medirla. El método de coordinación abierto utilizado por la Unión Europea para el diseño y el seguimiento del Portafolio de Indicadores de Laeken constituye un ejemplo de concertación regional basado en la definición conjunta de políticas y de indicadores para medir sus resultados. Lamentablemente, en la actualidad América Latina y el Caribe no cuenta con un marco político de integración supra nacional y no dispone de los recursos suficientes para la implementación de políticas regionales de cohesión, pero esto no excluye la posibilidad de desarrollar iniciativas para la medición de la cohesión, al menos al nivel de los estados nacionales.

En rigor, América Latina y el Caribe se encuentra en una etapa de instalación de los temas de cohesión en las agendas nacionales y de cooperación regional, fase en la cual la construcción colectiva de un concepto de cohesión social, que proporcione una mirada más amplia del bienestar social y que refleje los principales desafíos de equidad e inclusión social que enfrentan los países de la región, es fundamental. En este ámbito, la CEPAL (2007) ha propuesto un concepto de cohesión social y ha desarrollado un marco de referencia, que define como sus componentes a las distancias (brechas objetivas de bienestar), los mecanismos institucionales de inclusión y el sentido de pertenencia (aspectos subjetivos de la cohesión). El paso siguiente es la construcción de indicadores para cada uno de los componentes.

En lo que refiere a las distancias (brechas), el monitoreo de las situaciones de exclusión sobre la base de una perspectiva que enfatiza el derecho a un mínimo de recursos y que subraya las características relativas, multidimensionales y dinámicas de la deprivación, debe ser tenido especialmente en cuenta en la región. De hecho, América Latina se caracteriza por ser la región más desigual del mundo, por presentar tasas de pobreza que han permanecido en niveles altos a lo largo del tiempo y por que amplios segmentos de la población no tienen acceso a recursos mínimos para satisfacer sus necesidades básicas. En todo caso, la adopción de esta perspectiva no implica necesariamente el abandono de las mediciones de pobreza sobre la base de umbrales fijos. No obstante la mayor consistencia teórica del criterio relativo con la aproximación de inclusión-exclusión, en América Latina y el Caribe, la aplicación de esta perspectiva produce resultados que no discriminan de acuerdo a las distintas realidades de los países, lo cual sugiere la necesidad de continuar utilizando la medida habitual de pobreza (Feres y Vergara, 2007).

Al mismo tiempo, como indica el Consejo de Europa (2005) la mera consideración de las expresiones de exclusión sería equivalente a la adopción de un enfoque negativo de la cohesión social, por cuanto se estaría partiendo de una visión que no contempla los factores y procesos que subyacen a los resultados de la exclusión. En la región, la obtención de información con respecto a las políticas y acciones institucionales de superación de la pobreza y de inclusión social desarrolladas por los estados constituye un campo de particular importancia, debido a que muchos de los problemas de deprivación tienen su origen en respuestas insuficientes de las instituciones. En rigor, el seguimiento de la cohesión social requiere de información con respecto a los sistemas de protección social, a las iniciativas sectoriales en educación, salud y nutrición, a la existencia de pactos sociales que permitan financiar las políticas de inclusión, al funcionamiento del estado de derecho y la democracia, al imperio efectivo de la ley y al rol del tercer sector (sociedad civil) en las políticas de inclusión, entre otros aspectos.

Uno los elementos centrales en los procesos y resultados de cohesión social es el sentido de pertenencia, por cuanto éste es fundamental para el desarrollo de los procesos de cooperación social, para que las sociedades puedan resistir las tendencias a la fragmentación y para afianzar la


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inclusión. El sentido de pertenencia también es esencial para el bienestar de las personas y su integración social: la maximización de la realización individual y el desarrollo de identidades compartidas requiere de la vinculación entre los integrantes de la sociedad, de una manera que promueva la lealtad grupal y fomente al mismo tiempo el respeto por la diversidad, la tolerancia y la no discriminación. En este marco, cobra relevancia la obtención de información con respecto a la confianza en las instituciones, el multiculturalismo, la no discriminación y el respeto por la diversidad, la participación en organizaciones asociativas y en el sistema político, las identidades sociales y culturales y el sentido subjetivo de integración social.

Por último, la implementación de un Portafolio de Indicadores de la Cohesión Social en América Latina y el Caribe, que proporcione información sistemática sobre las distancias económicas y sociales, el funcionamiento institucional y los aspectos subjetivos de la cohesión, impone grandes desafíos a los Sistemas Estadísticos Nacionales (SEN) de la región, sobre todo en lo referido a las medidas dinámicas de la pobreza y la exclusión (por ejemplo, pobreza persistente y tasa de desempleo de larga duración) y en lo que respecta a la medición de los aspectos subjetivos de la cohesión social (componente pertenencia). En este ámbito, se hace necesaria la instrumentación de iniciativas orientadas al fortalecimiento de las capacidades institucionales de los SEN, de manera de hacer posible, al menos en un mediano plazo, la recolección de información longitudinal sobre los aspectos dinámicos de la deprivación y la incorporación de módulos a las encuestas de hogares que incluyan las dimensiones subjetivas de la cohesión social.


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Números publicados

El listado completo de esta colección, así como las versiones electrónicas en pdf están disponibles en nuestro sitio web: www.cepal.org/publicaciones

55. La cohesión social en los países desarrollados: conceptos e indicadores, Unidad de Estadísticas Sociales

(LC/L.2781-P), N° de venta S.07.II. G.115, (US$ 10.00), agosto, 2007. 54. Imputación de datos: teoría y práctica, Fernando Medina y Marco Galván (LC/L.2772-P), N° de venta S.07.II.

G.109, (US$ 10.00), julio, 2007. 53. Indicadores de los objetivos de desarrollo del Milenio en América Latina y el Caribe: una comparación entre

datos nacionales e internacionales, Simone Cecchini e Irene Azócar (LC/L.2767-P), N° de venta S.07.II. G.103, (US$ 10.00), julio, 2007.

52. Transversalizando la perspectiva de género en los objetivos de desarrrollo del milenio, Daniela Zapata (LC/L.2764-P), N° de venta S.07.II. G.100, (US$ 10.00), junio 2007.

51. Un sistema de indicadores líderes compuestos para la región de América Latina, Mauricio Gallardo y Michael Pedersen (LC/L. 2728-P), N° de venta S.07.II. G.66, (US$ 10.00), mayo, 2007.

50. Propuesta regional de indicadores complementarios al Objetivo de Desarrollo del Milenio 7: “Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente”, Rayén Quiroga Martínez, (LC/L.2746-P), N° de venta S.07.II. G.84, (US$ 10.00), mayo, 2007.

49. Indicadores líderes compuestos. Resumen de metodologías de referencia para construir un indicador regional en América Latina, Mauricio Gallardo y Michael Pedersen (LC/L.2707-P), N° de venta S.07.II.G.55, (US$ 10.00), abril, 2007.

48. The millennium development goals: opportunities and challenges for national statistical systems in Latina America and the Caribbean, (LC/L.2673-P), N° de venta E.07.II.G.40, (US$ 10.00), March, 2007.

47. El consumo aparente de energía fósil en los países latinoamericanos hacia 1925: una propuesta metodológica a partir de las estadísticas de comercio exterior, Mauricio Folchi y María del Mar Rubio (LC/L.2658-P), N° de venta S.07.II.G.9, (US$ 10.00), enero, 2007

46. El método DEA y su aplicación al estudio del sector energético y las emisiones de CO2 en América Latina y el Caribe, Andrés Schuschny (LC/L.2657-P), N° de venta S.07.II.G.8, (US$ 10.00), enero, 2007.

45. Can Latin America Fly? Revising its engines of growth, Hubert Escaith (LC/L.2605-P), N° de venta E.06.II.G.125, (US$ 10.00), September, 2006.

44. Importaciones y modernización económica en América Latina durante la primera mitad del siglo XX. Las claves de un programa de investigación, Albert Carreras, Mauricio Folchi, André Hofman, Mar Rubio, Xavier Tafunell y César Yáñez (LC/L.2583-P), N° venta S.06.II.G.113, (US$ 10.00), septiembre, 2006.

43. La medición de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en las áreas urbanas de América Latina, Simone Cecchini, Jorge Rodríguez y Daniela Simioni (LC/L.2537-P), N° de venta S.06.II.G.64, (US$ 10.00), junio, 2006.

42. Latin America and the Caribbean. Projections 2006-2007. Economic Projections Centre, (LC/L.2528-P), Sales Number E.06.II.G.55, (US$ 10.00), June, 2006.

42. América Latina y el Caribe: proyecciones 2006-2007, Centro de Proyecciones Económicas (LC/L.2528-P), N° venta S.06.II.G.55, (US$ 10.00), abril, 2006.

41. Propuesta para un compendio Latinoamericano de indicadores sociales, Unidad de Estadísticas Sociales, (LC/L.2471-P), N° de venta S.06.II.G.15, (US$ 10.00), diciembre 2005.

40. Oportunidades digitales, equidad y pobreza en América Latina: ¿Qué podemos aprender de la evidencia empírica? Simone Cecchini, (LC/L.2459-P), N° de venta S.05.II.G.206, (US$ 10.00), diciembre 2005.

39. El seguimiento de los objetivos de desarrollo del milenio: oportunidades y retos para los Sistemas Nacionales de Estadística, José L. Cervera Ferri, (LC/L.2458-P), N° de venta S.05.II.G.204, (US$ 10.00), diciembre, 2005

38. Elementos teóricos del ajuste estacional de series económicas utilizando X-12-ARIMA y TRAMO-SEATS, Francisco G. Villarreal (LC/L.2457-P), N° de venta S.05.II.G.203, (US$ 10.00), diciembre 2005.

37. Tópicos sobre el Modelo de Insumo-Producto: teoría y aplicaciones, Andrés Ricardo Schuschny, (LC/L.2444-P, N° de venta S.05.II.G.191, (US$ 10.00), diciembre 2005.

Serie

estudios estadísticos y prospectivos


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36. Demanda de exportaciones e importaciones de bienes y servicios para Argentina y Chile, Claudio Aravena, (LC/L.2434-P), N° de venta S.05.II.G.180, (US$ 10.00), diciembre de 2005.

35. Propuesta metodológica para el desarrollo y la elaboración de estadísticas ambientales en países de América Latina y el Caribe, Dharmo Rojas, (LC/L.2398-P), N° de venta S.05.II.G.143, (US$ 10.00), octubre, 2005.

34. Indicadores sociales en América Latina y el Caribe, Simone Cecchini, (LC/L.2383-P), N° de venta S.05.II.G.127, (US$ 10.00), septiembre, 2005.

33. El acuerdo de libre comercio Mercosur-Comunidad Andina de Naciones: una evaluación cuantitativa, Daniel Berrettoni y Martín Cicowiez (LC/L.2310-P), N de venta S.05.II.G.59, (US$ 10.00), abril, 2005.

32. América Latina y el Caribe: proyecciones 2005, Centro de Proyecciones Económicas (CPE), (LC/L.2297-P), N° venta S.05.II.G.45, (US$ 10.00), abril, 2005.

31. Metodología de proyecciones económicas para América Latina: formulación de proyecciones de corto plazo a partir de la base de datos de coyuntura, Centro de Proyecciones Económicas, (LC/L.2296-P), N° venta S.05.II.G.44, (US$ 10.00), abril, 2005.

30. Cuentas ambientales: conceptos, metodologías y avances en los países de América Latina y el Caribe, Farid Isa, Marcelo Ortúzar y Rayén Quiroga, (LC/L.2229-P), N° de venta: S.04.II.G.151, (US$ 10.00), enero, 2005.

29. Crecimiento económico, creación y erosión de empleo: un análisis intersectorial, Gabriel Gutiérrez (LC/L.2199-P), N° venta S.04.II.G.125, (US$ 10.00), octubre, 2004.

28. Un enfoque contable y estructural al crecimiento y la acumulación en Brasil y México, (1983-2000), (LC/L.2188-P), N° venta S.04.II.G.116, (US$ 10.00), diciembre, 2004.

27. Proyecciones de América Latina y el Caribe, 2004, Centro de Proyecciones Económicas (LC/L.2144-P), N° venta S.04.II.G.72, (US$ 10.00), mayo, 2004.

26. Estados Unidos: ¿Una nueva economía, o más de lo mismo?, Gunilla Ryd (LC/L.2043-P), N° venta S.03.II.G.202, (US$ 10.00), diciembre, 2003.

25. Potential output in Latin America: a standard approach for the 1950-2002 period, André A. Hofman, Heriberto Tapia, (LC/L.-2042P), Sales Number E.03.II.G.205, (US$ 10.00), December, 2003.

24. El desarrollo económico de América Latina en épocas de globalización-una agenda de investigación, Albert Carreras, André A. Hofman, Xavier Tafunell y César Yánez, (LC/L.2033-P), N° venta S.03.II.G.197, (US$ 10.00), diciembre, 2003.

23. Tendencias y extrapolación del crecimiento en América Latina y el Caribe, Hubert Escaith, (LC/L.2031-P), N° venta S.03.II.G.193, (US$ 10.00), diciembre, 2003.

22. Apertura y cambio estructural de la economía brasileña, Alejandro Vargas, (LC/L.2024-P), N° venta S.03.II.G.188, (US$ 10.00), diciembre, 2003.

21. Registros Administrativos, calidad de los datos y credibilidad pública: presentación y debate de los temas sustantivos de la segunda reunión de la Conferencia Estadística de las Américas de la CEPAL, Graciela Echegoyen (comp), (LC/L.2007-P), N° venta S.03.II.G.168, (US$ 10.00), diciembre, 2003.

20. Reseña de programas sociales para la superación de la pobreza en América Latina, Marcia Pardo (LC/L.1906-P), N° venta S.03.II.G.64, (US$ 10.00), octubre, 2003.

19. Proyecciones de América Latina y el Caribe, 2003, Centro de Proyecciones Económicas (CPE), (LC/L.1886-P), N° venta S.03.II.G.52, (US$ 10.00), abril, 2003.

18. Países industrializados: un análisis comparativo de las proyecciones 2002-2003, Gunilla Ryd (LC/L.1868-P), N° venta S.03.II.G.39, (US$ 10.00), marzo, 2003.

17. Países industrializados: resumen de las proyecciones 2001-2002, Gunilla Ryd (LC/L.1702-P), N° venta S.02.II.G.13, (US$ 10.00), febrero, 2002.

16. Proyecciones latinoamericanas 2001-2002, Alfredo Calcagno, Sandra Manuelito y Gunilla Ryd (LC/L.1688-P), N° venta: S.02.II.G.3, (US$ 10.00), enero, 2002.

• El lector interesado en adquirir números anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de

Distribución, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, correo electrónico: [email protected].

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