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AUDITORÍA ESPECIALDE DESEMPEÑO

MARCO OPERATIVONOVIEMBRE DE 2011

AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓNAUDITORÍA ESPECIAL DE DESEMPEÑOMARCO OPERATIVO

Primera edición: marzo de 2008Segunda edición: marzo de 2010Tercera edición: noviembre 2011

© Derechos reservados conforme a la ley. Prohibida la reproducción parcial o total de la presente obra sin permiso escrito del editor.

© D.R. Auditoría Superior de la Federación Av. Coyoacán 1501, Col. Del Valle C.P. 03100, México D.F.

ISBN 978-968-5500-14-2

Impreso en MéxicoPrinted in Mexico

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ÍNDICE

INTRODUCCIÓN

I EL ESTADO MEXICANO

I.1 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS I.1.1 FORMA DE GOBIERNOI.1.2 ÓRDENES DE GOBIERNOI.2 EL PODER EJECUTIVO FEDERAL Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICAI.2.1 FACULTADES DEL EJECUTIVO FEDERALI.2.2 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERALI.3 ÓRGANOS CONSTITUCIONALMENTE AUTÓNOMOSI.3.1 BANCO DE MÉXICOI.3.2 COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOSI.3.3 TRIBUNALES AGRARIOSI.3.4 UNIVERSIDADES E INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN

SUPERIOR AUTÓNOMASI.3.5 INSTITUTO FEDERAL ELECTORALI.3.6 INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y GEOGRAFÍA I.4 PODER LEGISLATIVO FEDERALI.4.1 CÁMARA DE SENADORESI.4.2 CÁMARA DE DIPUTADOSI.5 PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN

II RENDICIÓN DE CUENTAS

II.1 LA RENDICIÓN DE CUENTASII.1.1 ELEMENTOS DE LA RENDICIÓN DE CUENTASII.1.2 INSTRUMENTOS PARA CUMPLIR EL MANDATOII.1.3 INSTRUMENTOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS

III. LA FISCALIZACIÓN

III.1 CONCEPTOIII.2 ANTECEDENTESIII.3 LA FISCALIZACIÓN EN MÉXICOIII.3.1 LA FISCALIZACIÓN INTERNAIII.3.2 LA FISCALIZACIÓN SUPERIORIII.3.2.1 LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR

DE LA FEDERACIÓNIII.3.2.2 ¿CÓMO SE REALIZA LA FISCALIZACIÓN EN MÉXICO?III.3.3 REGLAMENTO INTERIOR DE LA ASFIII.3.4 PRINCIPALES LEYES POR OBSERVAR EN LAS ACCIONES

DE FISCALIZACIÓN

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Auditoría Especial de Desempeño: Marco Operativo

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III.3.4.1 LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS

III.3.4.2 LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS III.3.4.3 LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTALIII.3.4.4 LEY FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA III.3.4.5 LEY GENERAL DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTALIII.3.4.6 LEY DE COORDINACIÓN FISCAL IV. LA AUDITORÍA DE DESEMPEÑO

IV.1 ANTECEDENTESIV.2 CONCEPTOSIV.3 TAXONOMÍA DE LAS AUDITORÍAS IV.3.1 AUDITORÍA DE REGULARIDADIV.3.2 AUDITORÍA DE LEGALIDADIV.3.3 AUDITORÍA AMBIENTALIV.3.4 AUDITORÍA ESPECIALIV.3 5 AUDITORÍA DE CENTRICIDAD IV.3.6 AUDITORÍA ESPECIAL DE DESEMPEÑOIV.3.7 AUDITORÍA ESPECIAL IRREFUTABLEIV.3.8 AUDITORÍA DE RIESGOIV.3.9 AUDITORÍA DE SEGUIMIENTOIV.3.10 REVISIÓN DE SITUACIÓN EXCEPCIONALIV.3.11 AUDITORÍA DE DESEMPEÑOIV.4 LAS AUDITORÍAS DE DESEMPEÑO EN LA ASFIV.4.1 CONTEXTOIV.4.2 AUDITORÍA DE DESEMPEÑO EN LA AUDITORÍA ESPECIAL

DE DESEMPEÑO DE LA ASFIV.4.2.1 LOS SEIS CONCEPTOS CLAVE DE LA AUDITORÍA DE DESEMPEÑOIV.4.2.2 POLÍTICAS PÚBLICAS V LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN V.1 MISIÓN, VISIÓN Y OBJETIVOS ESTRATÉGICOS V.2 NORMATIVA INSTITUCIONAL PARA LA FISCALIZACIÓNV.2.1 PROCESO DE PLANEACIÓN V.2.2 PROCESO DE DESARROLLOV.2.3 PROCESO DE SEGUIMIENTO DE ACCIONESV.2.3.1 PROCESO DE FINCAMIENTO DE RESPONSABILIDADES

RESARCITORIAS

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VI LINEAMIENTOS TÉCNICOS DE LA AUDITORÍA ESPECIAL DE DESEMPEÑO

VI.1 PROCESO DE PLANEACIÓN VI.1.1 CONCEPTO DE PLANEACIÓNVI.1.2 LA PLANEACIÓN EN LA AEDVI.1.2.1 LA PLANEACIÓN Y EL MÉTODOVI.1.2.2 PROGRAMA ESTRATÉGICOVI.1.2.3 HEURÍSTICAVI.1.2.4 HERMENÉUTICAVI.1.2.5 FUENTES DE INFORMACIÓNVI.1.2.6 ANÁLISIS DE FUENTESVI.1.2.7 HERMENÉUTICA: INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTESVI.1.2.8 CRITERIOS DE SELECCIÓN VI.1.2.9 CRITERIOS DE SELECCIÓN PARTICULARES DE LA AEDVI.1.2.10 REGLAS DE DECISIÓNVI.1.3 PROPUESTAS DE AUDITORÍA VI.1.3.1 ELABORACIÓN DE LA CÉDULA DE PROPUESTA DE AUDITORÍAVI.1.3.2 CALIFICACIÓN DE PROPUESTAS VI.1.3.3 REGISTRO DE PROPUESTASVI.2 PROPUESTA DEL PROGRAMA ANUAL DE AUDITORÍAS

PARA LA FISCALIZACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA (PAAF)VI.2.1 TIPOS DE PROPUESTAS VI.2.2 PRESENTACIÓN VI.2.2.1 PROPUESTAS DE AUDITORÍAS IRREFUTABLES,

ESTRATÉGICAS E IMPORTANTES VII PROCESO DE DESARROLLO

VII.1 PROGRAMACIÓN VII.1.1 LA AUDITINAVII.1.2 APROBACIÓN DE LA AUDITINAVII.2 COMPRENSIÓN DE LA MATERIA POR AUDITAR EN EL CONTEXTO DE LA POLÍTICA PÚBLICAVII.3 COMPRENSIÓN DEL PROGRAMA O PROYECTO POR AUDITAR EN FORMA INTEGRALVII.3.1 COMPRENSIÓN DEL DEBER SERVII.3.2 REFERENTESVII.3.3 UNIVERSALESVII.3.4 RESULTADOSVII.3.5 BUSILIS DEL PROGRAMA O PROYECTOVII.3.5.1 BUSILIS DEL HACER Y BUSILIS DE LA TEORÍA DEL CAMBIOVII.3.6 ABDUCCIÓN DE LA AUDITORÍA VII.3.7 OBJETIVOS DE LA AUDITORÍAVII.3.8 ALCANCE DE LA AUDITORÍAVII.3.9 QUIDIDAD DE LA AUDITORÍA

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VII.3.10 DISEÑO DE HIPÓTESIS DE TRABAJOVII.3.11 PRINCIPALES CONCEPTOS POR REVISARVII.3.12 ANÁLISIS DE BENCHMARKINGVII.4 MAPAS DE CONSISTENCIAVII.4.1 MATRIZ DE CONSISTENCIA LÓGICA DE LA POLÍTICA PÚBLICAVII.4.2 MATRIZ DE CONSISTENCIA LÓGICA DE LOS HILOS

CONDUCTORES DE LA FISCALIZACIÓNVII.5 MAPA DE AUDITORÍAVII.6 METODOLOGÍA PARA EJECUTAR LA AUDITORÍAVII.6.1 METODOLOGÍA CUALITATIVA O CUANTITATIVA POR APLICARVII.6.2 REGLAS DEL MÉTODOVII.6.3 HERRAMIENTASVII.6.3.1 ESTADÍSTICASVII.6.3.2 ENCUESTASVII.6.3.3 CUESTIONARIOSVII.6.3.4 ENTREVISTASVII.6.3.5 EQUIPOS DE PARTICIPANTES O ESPECIALISTASVII.6.3.6 ESTUDIOS DE CASOVII.6.3.7 ANÁLISIS CAUSA-EFECTOVII.6.3.8 MODELACIÓNVII.6.3.9 DISEÑOSVII.6.3.10 MEDICIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICASVII.7 DEFINICIÓN DEL PROGRAMA DE TRABAJOVII.7.1 ASIGNACIÓN DE RECURSOS Y ESTABLECIMIENTO DE

MEDIDAS DE SUPERVISIÓN Y CONTROL DE LA AUDITORÍAVII.7.1.1 ASIGNACIÓN DE RECURSOS VII.7.1.2 ESTABLECIMIENTO DE MEDIDAS PARA EL CONTROL DE CALIDAD VII.7.1.3 COMITÉS DE AUDITORÍA VII.7.1.4 FACTIBILIDADVII.7.1.5 TEMAS ÉTICOSVII.7.1.6 EVALUACIÓN DE LA AUDITINA VII.7.1.7 ELABORACIÓN, REVISIÓN Y APROBACIÓN DEL DOCUMENTO FINAL DE LA AUDITINAVII.8 APERTURA DE LA AUDITORÍA VII.8.1 REGISTRO DE LA AUDITORÍA EN EL SISTEMA DE

CONTROL Y SEGUIMIENTO DE AUDITORÍAS VII.8.1.1 GUÍA DE LA AUDITORÍA VII.8.1.2 PROGRAMA DE SUPERVISIÓN VII.8.1.3 ORDEN DE AUDITORÍA Y PERSONAL COMISIONADOVII.8.1.4 ACTA DE FORMALIZACIÓN E INICIO DE LA AUDITORÍA VII.9 EL RESULTADOVII.9.1 RESULTADO Y EVIDENCIAVII.9.2 PRODUCTOS DE LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA VII.9.3 LA CONSTRUCCIÓN DEL RESULTADO Y SU VÍNCULO CON

LA EVIDENCIA

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VII.9.3.1 ESTRATEGIA Y TÁCTICA PARA LA OBTENCIÓN DE LA EVIDENCIAVII.9.4 LOS RESULTADOS Y LA TRIADAVII.9.4.1 LA DESCRIPCIÓN VII.9.4.2 LA EXPLICACIÓN RACIONAL DE LA POLÍTICA PÚBLICA VII.9.4.3 LA POTENCIA EXPLICATIVAVII.9.4.4 LAS EXPLICACIONES DE LOS ENTES AUDITADOS VII.9.5 LA EVIDENCIA VII.9.5.1 LA NORMA DE LA INTOSAIVII.9.5.2 LA NORMA DEL INSTITUTO MEXICANO DE CONTADORES

PÚBLICOS, A.C.VII.10 LA NORMA DE LA AUDITORÍA ESPECIAL DE DESEMPEÑOVII.10.1 CARACTERÍSTICAS DE LA EVIDENCIAVII.10.2 CONFIABILIDAD DE LA EVIDENCIAVII.10.3 TAXONOMÍA DE LA EVIDENCIAVII.10.4 LOS DATOS DE LA EVIDENCIA VII.10.5 LA EVIDENCIA Y LA TRIADA VII.10.6 EL RIESGO DE LA AUDITORÍAVII.10.7 LA MUESTRAVII.10.8 INFORME DE AUDITORÍA AL 75%VII.10.8.1 CONTENIDO Y CARACTERÍSTICAS DEL INFORME VII.10.8.2 RESPONSABILIDAD VII.10.9 LA CONFRONTAVII.10.9.1 LA ARGUMENTACIÓNVII.10.9.2 LA DELIBERACIÓN VII.10.9.3 LAS FALACIASVII.10.9.4 CONTRASTACIÓN DE EVIDENCIASVII.10.9.5 PROTOCOLO: DESARROLLO DE LA PRESENTACIÓN DE RESULTADOS Y OBSERVACIONES PRELIMINARESVII.10.9.6 OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDASVII.10.10 EL DICTAMENVII.10.10.1 DEFINICIÓN Y ESTRUCTURA DEL DICTAMENVII.10.10.2 TIPOS DE OPINIÓNVII.10.10.3 TEXTOS SUGERIDOS VIII. EL INFORME DE AUDITORÍA

VIII.1 CARACTERÍSTICAS DEL INFORME DE AUDITORÍAVIII.2 ESTRUCTURA Y REGISTRO DEL INFORME DE AUDITORÍAVIII.3 REVISIÓN Y ENVÍO DEL PROYECTO DE INFORMEVIII.3.1 COMITÉ INTERNO DE REVISIÓNVIII.3.2 COMITÉ TÉCNICO DE REVISIÓN VIII.3.3 ÁREAS REVISORAS VIII.3.4 REGISTRO Y LIBERACIÓN DEL IAVIII.4 EL EXPEDIENTE DE AUDITORÍAVIII.4.1 DEFINICIÓN VIII.4.2 IMPORTANCIAVIII.4.3 FUNDAMENTO LEGAL Y NORMATIVO DEL EXPEDIENTE

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VIII.4.4 POLÍTICASVIII.4.5 CARACTERÍSTICAS DE LOS PAPELES DE TRABAJO QUE INTEGRAN EL EXPEDIENTEVIII.4.6 ESTRUCTURA DEL EXPEDIENTE DE AUDITORÍAVIII.4.6.1 ARCHIVO CONTINUOVIII.4.6.2 ARCHIVO PERMANENTEVIII.4.7 CONTROL DE CALIDADVIII.5 LA FICHA DE AUDITORÍAVIII.5.1 CARACTERÍSTICAS DE LA FICHA DE AUDITORÍAVIII.5.2 LOS RESULTADOS RELEVANTESVIII.5.3 LA FORMA Y EL FONDO VIII.5.4 ESTRUCTURA Y CONTENIDO DE LA FICHA DE AUDITORÍA

Y DE LOS RESULTADOS RELEVANTESVIII.5.5 REVISIÓN DE LA FICHA DE AUDITORÍA Y DE LOS RESULTADOS RELEVANTESVIII.5.6 RESPONSABILIDADVIII.5.7 REGISTRO IX DOCUMENTOS PARA LA DIFUSIÓN DE LOS RESULTADOS DE LAS AUDITORÍAS

IX.1 LA PRESENTACIÓN GRÁFICA DE LAS AUDITORÍAS IX.1.1 GENERALIDADESIX.1.2 IMPORTANCIAIX.1.3 DIFUSIÓNIX.1.4 METODOLOGÍAIX.1.4.1 LA ENFORMACIÓN DEL MENSAJEIX.1.4.2 LA FUERZA DE LA LÍNEAIX.1.4.3 USO DE LOS COLORES Y CONTRASTESIX.1.4.4 LA SIMETRÍA, LA ASIMETRÍA Y LA COMPENSACIÓN DE MASASIX.1.4.5 EL EQUILIBRIO Y LA COMPENSACIÓN DE MASASIX.1.4.6 LA VARIEDAD DENTRO DE LA UNIDADIX.1.4.7 ESTRUCTURA DE LA EXPOSICIÓNIX.1.4.8 RESPONSABILIDADES EN LA ELABORACIÓN DE LA PRESENTACIÓN GRÁFICAIX.1.4.9 CONTROL DE CALIDADIX.2 LA NOTA DE DIFUSIÓNIX.2.1 OBJETIVOIX.2.2 CRITERIOS PARA LA ELABORACIÓN DE LA NOTA DE DIFUSIÓNIX.2.3 ¿QUÉ SE DEBE COMUNICAR?IX.2.4 CARACTERÍSTICAS DEL MENSAJEIX.2.5 ESTRUCTURAIX.2.6 CONTROL DE CALIDAD IX.2.6.1 FLUJO DE AUTORIZACIÓN IX.2.6.2 CALIDAD DE LA NOTAIX.3 MATERIALES PARA LA COMPARECENCIA

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IX.3.1 FICHA DE AUDITORÍAIX.3.2 NOTASIX.3.3 PRESENTACIÓN GRÁFICA DE LAS AUDITORÍAS IX.3.4 NOTA DE DIFUSIÓNIX.3.5 IDENTIFICACIÓN Y FORMATOIX.3.6 ORGANIZACIÓN Y PRESENTACIÓN X PREMIACIÓN DE LAS AUDITORÍAS X.1 POLÍTICASX.2 TIPOS DE EVALUACIÓN X.2.1 EVALUACIÓN CUANTITATIVAX.2.2 EVALUACIÓN CUALITATIVAX.3 DETERMINACIÓN DE RECONOCIMIENTOS X.4 PREMIACIÓN DE LAS AUDITORÍAS X.4.1 CONTROL DE RECONOCIMIENTOS XI SEGUIMIENTO DE RECOMENDACIONES,

RECOMENDACIONES AL DESEMPEÑO Y ACCIONES PROMOVIDAS

XI.1 OBJETIVOXI.2 CONCEPTOSXI.3 MARCO DE REFERENCIAXI.4 SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES Y RECOMENDACIONES AL DESEMPEÑOXI.4.1 RECOMENDACIONESXI.4.2 RECOMENDACIONES AL DESEMPEÑOXI.4.3 MARCO DE REFERENCIA DE LAS RECOMENDACIONES Y RECOMENDACIONES AL DESEMPEÑOXI.4.4 SUBPROCESO DE SEGUIMIENTO A RECOMENDACIONES

Y RECOMENDACIONES AL DESEMPEÑOXI.4.5 ESTADO DE TRÁMITE DURANTE EL SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES Y RECOMENDACIONES AL DESEMPEÑOXI.4.6 ESTADO DE TRÁMITE PARA LA CONCLUSIÓN DE LAS RECOMENDACIONES AL DESEMPEÑOXI.4.7 PLAZOS DEL PROCESO DE SEGUIMIENTO DE RECOMENDACIONES AL DESEMPEÑOXI.5 SEGUIMIENTO DE ACCIONES PROMOVIDASXI.5.1 ACCIONES PROMOVIDASXI.5.2 SEGUIMIENTO DE ACCIONES PROMOVIDAS XI.5.2.1 ACCIONES PROMOVIDAS ATENDIDASXI.5.2.2 ACCIONES PROMOVIDAS NO ATENDIDASXI.5.3 CLASIFICACIÓN DE ACCIONES PROMOVIDASXI.5.3.1 ACCIONES CON PRESUNTA RESPONSABILIDAD XI.5.4 REGLAS DE EJECUCIÓN PARA EL REGISTRO Y CONTROL

DEL SEGUIMIENTO DE ACCIONES

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XI.5.5 PLAZOS DEL PROCESO DE SEGUIMIENTOXI.5.5.1 DEL CONTROL DEL PLAZO DE SEGUIMIENTOXI.5.5.2 PRONUNCIAMIENTO A LAS RESPUESTAS DE LOS ENTES FISCALIZADOS XI.5.6 MULTASXI.6 NORMA ISO-9001:2008XI.7 REGISTRO, CONTROL Y SEGUIMIENTO DE LAS RECUPERACIONES XI.7.1 REGLAS DE OPERACIÓN XI.7.2 INTEGRACIÓN DEL EXPEDIENTE TÉCNICOXI.7.2.1 CONTROL DE AVANCES SOBRE EL ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN ENVIADA POR EL ENTEXI.7.2.2 REPORTES SOBRE LOS IMPACTOSXI.7.3 SUSTENTO NORMATIVO DEL SEGUIMIENTO DE OBSERVACIONES XI.7.3.1 NORMAS DE LA ACADEMIA MEXICANA DE AUDITORÍA

INTEGRAL Y AL DESEMPEÑO, A.C.XI.7.3.2 NORMAS INTERNACIONALES XII SISTEMAS DE EVALUACIÓN Y FISCALIZACIÓN

XII.1 EVALUACIÓN DE PROGRAMAS Y AUDITORÍAS DE DESEMPEÑOXII.2 LA AUDITORÍA DE DESEMPEÑO Y LA MEDICIÓN DEL DESEMPEÑOXII.2.1 MEDICIÓN DEL DESEMPEÑOXII.3 TENDENCIAS NACIONALES E INTERNACIONALES DE

LOS SISTEMAS DE EVALUACIÓN Y FISCALIZACIÓNXII.3.1 BREVE HISTORIA DE LA LUCHA POR EL

ESTABLECIMIENTO DE INDICADORES EN MÉXICOXII.3.2 TENDENCIAS MUNDIALES EN LA INSTRUMENTACIÓN

DE SISTEMAS DE EVALUACIÓN CON BASE EN INDICADORES CLAVE

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Introducción

El documento presente debe se concibe como un instrumento técnico-administrativo de la Auditoría Superior de la Federación, complementario de la normativa institucional definida como:

1. Tomo I, constituido por el Marco Rector que contiene la visión institucional y establece las normas de fiscalización y su esquema operativo.

El esquema operativo. Los Macroprocesos para la Fiscalización de la Cuenta Pública. Agrupan y clasifican los procesos, subprocesos, etapas y principales actividades que conforman la función fiscalizadora. Cada macroproceso se describe por procesos integrados por tres tomos y cinco volúmenes, conforme a lo siguiente:

1. Tomo II, Macroproceso para la Revisión de la Cuenta Pública, en donde se definen las políticas, reglas y actividades para la planeación y el desarrollo de las auditorías y para la integración de los informes institucionales. Consta de tres volúmenes.

- Volumen 1. Proceso de Planeación (PALT42DP01). Establece

las reglas de ejecución, describe las principales actividades y hace referencia a los registros. Se compone de dos subprocesos: Planeación Genérica y Planeación Específica, como se describe más adelante.

- Volumen 2, Proceso de Desarrollo (PALT42DP02) para la programación y ejecución de las auditorías y elaboración de los informes de auditoría. Establece las reglas de ejecución, describe las actividades y hace referencia a los principales formatos. Se compone de cuatro Subprocesos: la programación; la ejecución; el informe de auditoría y la revisión de situaciones excepcionales.

- Volumen 3. Proceso de Integración de Informes Institucionales (IFLT42DP01). Establece las reglas de ejecución y describe


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las actividades para integrar del Informe del Resultado. Comprende la composición de los tomos sectoriales y el de recursos federales transferidos, así como del Tomo Ejecutivo, sobre la revisión y fiscalización de la Cuenta Pública.

2.- Tomo III. Macroproceso para el Seguimiento de las Acciones y Fincamiento de Responsabilidades. Comprende:

- Volumen 1. Proceso de Seguimiento (SELT42DP01), se refiere a los lineamientos técnicos y criterios relativos a la formulación, promoción o presentación de las acciones, así como al seguimiento de su atención y conclusión; y

- Volumen 2. Proceso de Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias (FRLT42DP01), regula y controla la operación del proceso por la falta de atención o la no solventación de los pliegos de observaciones hasta resolver sobre la existencia o inexistencia de responsabilidades o de abstención de sanción y, en su caso, fincar a los responsables el pliego definitivo de responsabilidades a que se refiere la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

3. Además, la Auditoría Superior de la Federación se rige por su Plan Estratégico 2011-2017, el cual contiene los objetivos estratégicos por cumplir como son:

- Incrementar la calidad y utilidad de los servicios.

- Mejorar las competencias institucionales.

- Fortalecer vínculos institucionales.

- Promover interna y externamente la identidad institucional.

- Impulsar el Sistema Nacional de Fiscalización.

El Marco Operativo de la Auditoría Especial de Desempeño, diseñado por primera vez en 2000, se ha utilizado como una herramienta metodológica

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para la práctica de las auditorías de desempeño y especiales, el cual, año con año, se ha actualizado y perfeccionado, según los cambios en la normativa institucional, los nuevos conocimientos en la materia, las experiencias nacionales e internacionales de las entidades de fiscalización superior y de instituciones como la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS), la Asociación Nacional de Organismos de Fiscalización Superior y Control Gubernamental (ASOFIS), y conforme a nuestras propias experiencias prácticas.

La ASF es una institución, cuya actuación sólo se materializa mediante la labor de la gente que se desempeña en ella, compartiendo su misión y visión. Los servidores públicos materializan y cumplen con el mandato encomendado a la ASF, por tal motivo, se ha establecido el Sistema de Fiscalización de Carrera para el mayor desarrollo de las competencias profesionales del personal.

El contenido del Marco Operativo se inicia con el marco jurídico, en el que se delimita el campo de acción de la Auditoría Superior de la Federación; en él se describe la conformación de los Poderes de la Unión, los niveles de gobierno, los diferentes entes de la Administración Pública Federal y las principales leyes, reglamentos y normas que rigen la actuación de la Auditoría Superior de la Federación.

Para entrar en materia, se señalan las facultades otorgadas a la Auditoría Superior de la Federación para llevar a cabo sus funciones de fiscalización.

Se destaca la rendición de cuentas como uno de los instrumentos más valiosos de la democracia, por el que, los que ejercen el poder público se someten al escrutinio de los ciudadanos. De ahí que el sustento efectivo de la rendición de cuentas radique en el binomio obligatoriedad-responsabilidad, por el cual se evita que la administración pública se sustraiga al control de los ciudadanos.

Pero no es sino por medio de la fiscalización del Poder Legislativo que se evita que la administración pública sea juez y parte en sus acciones.

Introducción


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El Poder Legislativo, por conducto de la Auditoría Superior de la Federación, se encarga de que la fiscalización sea el camino para verificar que el mandato ciudadano se cumpla en los términos previstos, por el mandatario o autoridad electa.

En consecuencia, los órganos responsables de la fiscalización deben ser autónomos, profesionalizados y deben disponer de recursos propios para erigirse como auténticas instancias de prevención y sanción de actos ilícitos y de ineficiencias e ineficacias en la gestión de los asuntos y servicios públicos.

Posteriormente, se trata el tema de las auditorías de desempeño, cuyos resultados proporcionan una visión objetiva de la forma en que se realizan las tareas gubernamentales y aportan a los CC. Diputados Federales y a las entidades fiscalizadas información, observaciones y recomendaciones para incrementar la calidad de los bienes y servicios que genera el sector público federal. En este apartado, se describen: antecedentes, concepto, contexto, metodología, y las normas que los auditores deberán observar para efectuar auditorías de calidad.

Se aplica el proceso administrativo en las auditorías de desempeño con objeto de desarrollar un trabajo ordenado, sistemático e interdisciplinario, por medio de la planeación, el desarrollo de las auditorías, la elaboración del informe final y, como resultado de las revisiones, se aborda el seguimiento de las acciones promovidas, teniendo siempre presente que la auditoría no busca encontrar sólo ineficiencias, sino conocer los impactos de las medidas adoptadas por los entes para mejorar las prácticas de gestión y desempeño gubernamental.

Se trata un aspecto muy importante que, aunque no es considerado dentro del proceso auditoril, es resultado del mismo; la difusión de los resultados de las auditorías, los que se traducen a niveles que cualquier ciudadano pueda conocer y comprender la actuación de sus gobernantes.

Los resultados de las auditorías se hacen públicos por medio de Internet y se espera que sean útiles para contribuir al debate público.

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Se ha considerado que la profesionalización, esfuerzo y constancia de los servidores públicos que realizan auditorías paradigmáticas o de alta calidad merecen un reconocimiento a su trabajo y esmero, por lo que se ha instituido un premio de carácter honorífico para ellos.

La dinámica jurídica, las nuevas normas que adopte la ASF, los avances en los conocimientos y la técnica de auditoría, así como las nuevas experiencias en la materia, hacen necesario que este documento deba actualizarse periódicamente para que sea de utilidad continua.

Introducción

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CAPÍTULO I

El Estado Mexicano

I.1 LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

El Estado se organiza a partir de la Constitución. La Constitución del Estado comprende ‒según Jellinek‒ “las reglas jurídicas que determinan los órganos supremos de éste, su modo de creación, sus relaciones recíprocas, su competencia, y la posición de cada uno en relación con el poder estatal”.

La palabra constitución no se aplica solamente a la estructura de la organización política, sino también al documento con las reglas relativas a dicha organización.

La idea de que la Constitución es la norma fundamental deriva del principio de que las normas constitucionales están por encima de la legislación ordinaria, además de que representan el fundamento formal de validez de los preceptos jurídicos de inferior rango, los que se deben ajustar a la norma fundamental.

Las constituciones modernas suelen ser divididas en dos grupos: rígidas y flexibles. Las del primer grupo no pueden ser modificadas en la forma establecida para la elaboración o modificación de las leyes ordinarias; las del segundo grupo no señalan ninguna diferencia de orden formal entre leyes ordinarias y constitución y, por ende, la reforma de estas últimas puede hacerse del mismo modo que la de aquellas. La Constitución Mexicana pertenece a la primera categoría.

La política establece los objetivos generales de la sociedad y su instrumento fundamental es la ley: la Constitución y las leyes generales. La actividad política tiene la pretensión de plasmarse en una ley. La ley establece los objetivos por alcanzar y cómo se organizará el gobierno para hacer viables las metas. De ahí surge el principio de la separación de poderes; principio según el cual los poderes legislativo, judicial y


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ejecutivo deben ser independientes entre sí para que se establezca un sistema de controles y equilibrios que limite las facultades del gobierno y salvaguarde las garantías individuales de los ciudadanos.

Bajo este esquema, el poder legislativo delibera y decide acerca de la elaboración de leyes generales; el poder judicial delibera y decide acerca de la aplicación de estas leyes a casos particulares cuando se presentan controversias; y el poder ejecutivo hace efectivas las determinaciones de los otros dos poderes.

La naturaleza jurídica del Estado federal mexicano se establece en los artículos 40, 41, 43, 44 y 122 de la Constitución. El artículo 40 establece la decisión fundamental del orden jurídico de la nación y la esencia de la organización política del país al constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta por estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior pero unidos por una federación.

El artículo 41 señala que “el pueblo ejerce su soberanía por medio de Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal”.

Por su parte, el artículo 43 señala que las partes integrantes de la Federación son los Estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán, Zacatecas y el Distrito Federal.

Los estados deben organizarse de acuerdo con lo establecido en el artículo 115 que dice: “Los Estados adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular”.

El artículo 44 hace referencia a que la Ciudad de México es el Distrito Federal, sede de los Poderes de la Unión y Capital de los Estados Unidos Mexicanos.

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I. El Estado Mexicano

El artículo 44 define la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local.

Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia.

Conforme a estos artículos fundamentales, el Estado Federal en México se conforma por la federación, los estados miembros y el Distrito Federal, y cada uno de ellos es soberano dentro de su competencia.

Sin embargo, las constituciones de las entidades federativas y el Estatuto Orgánico del Distrito Federal no pueden contravenir la carta magna que representa la unidad del estado federal.

La Constitución marca en los artículos 40 y 115, que existe por esencia, identidad y coincidencia de decisiones fundamentales entre la federación y las entidades federativas. Esta identidad es una de las características fundamentales del Estado federal mexicano.1

El artículo 41 claramente dice que en el Estado federal mexicano existe una división de competencias entre los órdenes que la propia Constitución crea: la federación y las entidades federativas. El artículo 124 precisa esto al exponer que la competencia de origen pertenece a los estados, los cuales delegan una serie de facultades en la federación, la cual tiene atribuciones limitadas. Todo aquello que no está expresamente señalado a la federación, es facultad de los estados.

Por lo antes expuesto, el Estado federal mexicano tiene los principios siguientes:

1) Existe una división de la soberanía entre la federación y las entidades federativas, estas últimas son instancia decisoria suprema dentro de su competencia (artículo 40).

1 Carpizo Jorge, Sistema federal mexicano, en los sistemas federales del continente americano. México. Universidad Nacional Autónoma de México y Fondo de Cultura Económica. 1972 p 473.


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2) Entre la federación y las entidades federativas existe coincidencia de decisiones fundamentales (artículo 40 y 115).

3) Las entidades federativas se dan libremente su propia constitución en la que organizan la estructura del gobierno, pero sin contravenir el pacto federal inscrito en la Constitución general, que es la unidad del estado federal (artículo 41).

La aportación más significativa de la Constitución de 1917 al derecho público mexicano y a la vida nacional, es la incorporación a rango de norma constitucional de las materias sociales previamente no reguladas o bien normadas por leyes secundarias. Esas materias son las siguientes:

• La propiedad de todas las tierras y aguas pertenece a la Nación, la cual puede trasmitir el dominio de ellas a los particulares (artículo 27).

• Corresponde a la Nación el dominio directo, inalienable e imprescriptible de todos los recursos naturales del subsuelo, de la plataforma continental de los zócalos submarinos de las islas, de los minerales, de los yacimientos, de los minerales susceptibles de utilizarse como fertilizantes, del petróleo y del gas o cualquier otro hidrocarburo situados en el territorio nacional (artículo 27).

• Todas las solicitudes de dotación, ampliación, restitución, así como la nulidad de acciones sobre las tierras, montes, aguas y bosques que formulen los pueblos, comunidades y ejidos, y los procedimientos para otorgarlas, son de interés público y de orden constitucional (artículo 27).

• Es de orden constitucional el establecimiento y protección de los derechos individuales de los trabajadores, las garantías tutelares del trabajo de las mujeres, el derecho a la sindicalización y a la huelga y el mantenimiento del equilibrio entre los factores del capital y el trabajo (artículo 123).

• El Estado mexicano tiene el derecho y la obligación de intervenir y regular la economía nacional.

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El Presidente de la República envió una iniciativa de reformas y adiciones a diversos artículos constitucionales, durante el primer periodo de sesiones de la LII Legislatura, en diciembre de 1982, que forman la parte económica de la Constitución. Tales artículos son el 25, 26, 27 y 28, así como el 73, que amplía las facultades del Congreso de la Unión en la materia.

La parte económica de la Constitución se refiere a la rectoría del Estado y de la economía mixta; establece un sistema de planeación democrática del desarrollo; fija bases para el desarrollo rural integral y el perfeccionamiento de la justicia agraria; define con mayor precisión las áreas reservadas exclusivamente al Estado y la función y desempeño de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal. Se ordenan las atribuciones del Estado en materia de planeación, conducción, coordinación y orientación de la economía nacional, así como aquéllas de regulación y fomento.

I.1.1 FORMA DE GOBIERNO

Dado que la Constitución determina la forma de gobierno federal, es necesario analizar el significado del término. La palabra federal proviene de una voz latina que significa alianza o convenio y su sentido esencial se refiere a un movimiento político cuyo fundamento es el pacto entre iguales.

Existe consenso en que el concepto implica una asociación de estados, que se forma para perseguir ciertos propósitos comunes, pero que en tal unión mantienen su independencia original. El principio de asociación federal consiste en dividir el poder entre el gobierno central y los regionales de tal manera que cada uno posea una esfera de acción independiente y no subordinada al otro.

La soberanía se ejerce por medio de los Poderes de la Unión y por los estados libres e independientes, en lo que toca a sus regímenes interiores, conforme a lo establecido en la Constitución Federal y las particulares de los Estados y del Estatuto Orgánico del Distrito Federal, las que no podrán contravenir las disposiciones del Pacto Federal (artículo 41).


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I.1.2 ÓRDENES DE GOBIERNO

De acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se tienen tres órdenes o niveles de gobierno.

I.1.2.1 El Federal, ordenado por la Constitución en los artículos 40 y 41.

Los Poderes del Gobierno Federal son:

► El Poder Legislativo, se deposita en un Congreso General que se divide en dos Cámaras. Artículo 50.

▪ La Cámara de Diputados.

▪ La Auditoría Superior de la Federación forma parte de la Cámara de Diputados.

▪ La Cámara de Senadores.

► El Poder Ejecutivo se integra por:

▪ Presidente de la República; Artículos 80 a 89. ▪ Secretarios de Estado; Artículos 90 a 93.

▪ Procuraduría General de la República. Artículo 102, apartado A.

▪ Entidades Paraestatales.

► Los Órganos Constitucionalmente Autónomos:

▪ Banco de México. Artículo 28.

▪ Instituto Federal Electoral. Artículo 41.

▪ Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Artículo 102, apartado B.

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▪ Tribunales Agrarios. Artículo 27.

▪ Universidades. Artículo 3, fracción VII.

▪ Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.

► Poder Judicial. Artículo 94.

▪ Suprema Corte de Justicia de la Nación.

▪ Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

▪ Tribunales Colegiados de Circuito.

▪ Tribunales Unitarios de Circuito.

▪ Juzgados de Distrito.

▪ Jurado Federal de Ciudadanos.

La administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estarán a cargo del Consejo de la Judicatura Federal.

I.1.2.2 El Local, ordenado por la Constitución en los artículos 43, 44 y 116. Se constituye por 31 estados y el Distrito Federal.

El artículo 122 de la Constitución y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal regulan la administración pública del Distrito Federal.

I.1.2.3 El Municipal, ordenado por la Constitución en el artículo 115. Se conforma por más de 2,400 municipios en los 31 estados.

I.1.2.4 Leyes orgánicas de las administraciones públicas federal, local y municipal.


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En especial, las leyes orgánicas rigen las administraciones públicas federal, local y municipal. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal se publicó en el Diario Oficial el 31 de diciembre de 1976, entró en vigor el 1 de enero de 1977; ha sufrido numerosas reformas. Los estados cuentan con su ley orgánica estatal y las que rigen a los municipios.

I.1.2.5 Expedición de leyes Además de la Constitución, el régimen legal de la Administración Pública se integra por las leyes que expida el Congreso de la Unión en los términos de los artículos 71 y 72 de la Carta Magna.

Son leyes federales las que el Congreso de la Unión promulga de acuerdo con la facultad que le otorga el artículo 73 y, en términos del artículo 133 de la Carta Magna, todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado.

Existe una disposición jurídica que el Congreso de la Unión no expide y que es competencia de la Cámara de Diputados, como representante del pueblo, el Presupuesto de Egresos de la Federación. Conforme al artículo 74, fracción IV, son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: “Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo”.

¿A quién corresponde el proceso de iniciativa de ley?

a) Al presidente de la República.b) A los diputados y senadores.c) A las legislaturas de los estados.

Las iniciativas presentadas por el presidente de la República, por las legislaturas de los estados, o por las diputaciones de los mismos, pasarán a comisión del Congreso para comenzar propiamente el proceso legislativo.

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Las de los diputados o senadores se sujetarán a los trámites que designe el Reglamento de Debates.

Procedimiento para la creación de leyes

Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las cámaras, como por ejemplo la aprobación del presupuesto, se discutirá sucesivamente en ambas cámaras, y se observará el Reglamento de Debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones.

I.1.2.6 Participación del Estado en la economía

La participación del Estado en la economía se expresa en el artículo 25 que le atribuye la rectoría del desarrollo nacional, al tiempo que consagra el principio de economía mixta.

En este mismo artículo se precisan como fines de esa acción rectora: garantizar que el desarrollo sea integral, que se fortalezca la soberanía y el régimen democrático, y conseguir el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales. Además, se emplea el término de sectores, al disponer que al desarrollo económico nacional concurran los sectores público, social y privado.

Tales sectores deben entenderse como ámbitos de actividad económica delimitados por el tipo de propiedad de los medios productivos que caracteriza a cada uno de ellos. De tal manera que el sector público de la economía, en el aspecto operativo, es el conformado por los organismos descentralizados y por las empresas total o mayoritariamente de propiedad pública.

I.1.2.7 Áreas estratégicas y prioritarias

El artículo 28, entre otros aspectos, define las áreas estratégicas, al establecer que no constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva, como son: correos; telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear;


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electricidad y las actividades que expresamente señalan las leyes que expida el Congreso de la Unión.

La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional, en los términos del artículo 25 de la Constitución, que dispone que el Estado contará con los organismos y empresas necesarios para el eficaz manejo de las áreas estratégicas y podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo.

I.2 EL PODER EJECUTIVO FEDERAL Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La Constitución determina que el ejercicio del poder ejecutivo de la Unión se deposita en un solo individuo denominado Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. El ejercicio del Poder Ejecutivo, por conducto de una sola persona, no impide que la administración pública en su conjunto sea parte integrante de ese poder.

I.2.1 FACULTADES DEL EJECUTIVO FEDERAL

Las facultades y obligaciones que la Constitución le confiere al Presidente de la República son las siguientes:

Facultades ejecutivas, exclusivas del Presidente de la República:

• Promulgar las leyes emanadas del Congreso.• Ejecutar las leyes.• Reglamentar las leyes.• El derecho de veto.• Nombrar y remover a los funcionarios de la administración pública

federal.• Nombrar a los oficiales del ejército, la armada y la fuerza aérea

nacionales.• Tener el mando de las fuerzas armadas.• Habilitar toda clase de puertos.• Establecer aduanas marítimas y fronterizas.

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Facultades ejecutivas con la aprobación de la Cámara de Diputados:

• Nombrar magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal.

Facultades ejecutivas con la aprobación de la Cámara de Senadores:

• Nombrar ministros, agentes diplomáticos y cónsules generales.• Nombrar coroneles y demás oficiales superiores del ejército,

armada y fuerza aérea nacionales.• Nombrar empleados superiores de la Secretaría de Hacienda

y Crédito Público.• Disponer de la guardia nacional por razones de seguridad interna

y externa.• Nombrar ministros de la Suprema Corte de Justicia, así como

aceptar sus licencias y renuncias.

Facultades ejecutivas con la aprobación del Congreso General:

• Declarar la guerra.• Celebrar tratados con las potencias extranjeras.• Dirigir negociaciones diplomáticas.• Convocar a sesiones extraordinarias, por acuerdo de la Comisión

Permanente.• Pedir, en su caso, la destitución de las autoridades judiciales.

Facultades ejecutivas relacionadas con el Poder Judicial:

• Facilitar al Poder Judicial los auxilios necesarios para el ejercicio de sus funciones.

• Conceder, conforme a las leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos del orden común.

I.2.2 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL

La Administración Pública Federal, de acuerdo con el artículo 90 de la Constitución, es centralizada y paraestatal.


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La Ley Orgánica distribuye los negocios del orden administrativo de la Federación a cargo de las Secretarías de Estado, en este mismo ordenamiento se establecen las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación. Asimismo, se precisa que las leyes determinan las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado.

En consecuencia, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), reglamentaria del citado precepto Constitucional, establece en su artículo 3° que el Poder Ejecutivo se auxilia en los términos de las disposiciones legales correspondientes de las entidades de la Administración Pública Paraestatal, y que tal carácter corresponde tanto a los organismos descentralizados como a las empresas de participación estatal mayoritaria.

Además, el artículo 134 de la Constitución, en la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación del 7 de mayo de 2008, establece que “los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados”.

En esta reforma, se agrega un segundo párrafo en el que se señala:

“Los resultados del ejercicio de dichos recursos serán evaluados por las instancias técnicas que establezcan, respectivamente, la Federación, los estados y el Distrito Federal, con el objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen en los respectivos presupuestos en los términos del párrafo anterior”.

En tal virtud, “las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realicen, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria pública para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado

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las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes. Cuando las licitaciones anteriores no sean idóneas para asegurar dichas condiciones, las leyes establecerán las bases, procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado”.

En la misma reforma del 7 de mayo de 2008, se agrega otro párrafo en el que se precisa: “el manejo de los recursos económicos federales por parte de los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se sujetarán a las bases de este artículo y a las leyes reglamentarias. La evaluación sobre el ejercicio de dichos recursos se realizará por las instancias técnicas de las entidades federativas a que se refiere el párrafo segundo de este artículo”.

I.2.2.1 Administración Pública Centralizada

Según la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAP), la Administración Pública Centralizada se integra por:

Presidencia de la República

El Presidente de la República, como titular del Poder Ejecutivo, acordará con todos los Secretarios de Estado y con el Procurador General de la República, de conformidad con el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

El Presidente de la República podrá convocar a reuniones de Secretarios de Estado, Jefes de Departamentos Administrativos y demás funcionarios competentes, cuando se trate de definir o evaluar la política del gobierno Federal en materias que sean de la competencia concurrente de varias dependencias, o entidades de la Administración Pública Federal (artículo 7 de la LOAPF).


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Secretarías de Estado

Las Secretarías de Estado tendrán igual rango (artículo 10 de la LOAPF). Sus titulares ejercerán las funciones de su competencia por acuerdo del Presidente de la República (artículo 11 de la LOAPF) y las conducirán en forma programada, con base en las políticas que para el logro de los objetivos y prioridades de la Planeación Nacional del Desarrollo establezca el Ejecutivo Federal (artículo 9 de la LOAPF).

Las Secretarías no tienen personalidad jurídica ni patrimonio propios, son una simple delegación del Poder Ejecutivo Federal que es el único que cuenta con ese estatus. El patrimonio bajo custodia de las Secretarías es propiedad de la nación y los recursos públicos asignados se rigen por distintos ordenamientos, pero no existe responsabilidad institucional, más que de las autoridades y personas concretas. Es decir, la responsabilidad administrativa no es colectiva, sino individual.

No obstante, constitucionalmente, los Secretarios de Estado quedan obligados a refrendar, como lo dispone el artículo 92, los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente que correspondan a su ramo e, incluso, sin este requisito no deben ser obedecidos por los ciudadanos. Además, tienen que dar cuenta al Congreso de la Unión del estado que guardan sus respectivos ámbitos de responsabilidad y pueden ser citados para informar cuando se discuta una ley o se estudie un asunto concerniente a sus atribuciones por cualquiera de las Cámaras.

Al frente de cada Secretaría habrá un Secretario de Estado, quien se auxiliará por los Subsecretarios, Oficial Mayor, Directores, Subdirectores, Jefes y Subjefes de Departamento, Oficina, sección y mesa, y por los demás funcionarios que establezca el Reglamento Interior respectivo y otras disposiciones legales (artículo 14 de la LOAPF).

Para la atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos contarán con órganos administrativos desconcentrados, jerárquicamente subordinados, y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso,

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de conformidad con las disposiciones legales aplicables. (artículo 17 de la LOAPF).

Las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, conforme a lo previsto en los reglamentos interiores o sus ordenamientos legales de creación, respectivamente, podrán contar con delegaciones en las entidades federativas o, en su caso, en regiones geográficas con más de una entidad federativa, siempre y cuando sea indispensable para prestar servicios o realizar trámites en cumplimiento de los programas a su cargo y cuenten con recursos aprobados para dichos fines en sus respectivos presupuestos (artículo 17 Bis LOAPF).

En el Reglamento Interior de cada una de las Secretarías de Estado, que será expedido por el Presidente de la República, se determinarán las atribuciones de sus unidades administrativas, así como la forma en que los titulares podrán ser suplidos en sus ausencias (artículo 18 de la LOAPF).

El titular de cada Secretaría de Estado expedirá los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público. Los manuales de organización general deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación (artículo 19 de la LOAPF).

I.2.2.2 Administración Pública Paraestatal

El artículo 25 de la Constitución establece que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía y su régimen democrático; y también señala que concurrirán el sector público, el sector social y el sector privado. El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas.

El artículo 28 de la Constitución dispone que el Estado cuente con los organismos y empresas necesarios para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario.

En cuanto a la sectorización, el artículo 48 de la LOAPF señala que a fin de llevar a efecto la intervención que, conforme a las leyes


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corresponde al Ejecutivo Federal en la operación de las entidades de la Administración Pública Paraestatal, el Presidente de la República las agrupará por sectores definidos, considerando el objeto de cada una de dichas entidades en relación con la esfera de competencia que ésta y otras leyes atribuyan a las Secretarías de Estado. El artículo 49 de esa misma Ley, establece que dicha intervención se realizará por medio de la dependencia que corresponda, según el agrupamiento que por sectores haya realizado el propio Ejecutivo, la cual fungirá como coordinadora del sector respectivo.

El artículo 50 de la LOAP dispone que las relaciones entre el Ejecutivo Federal y las entidades paraestatales, para fines de congruencia global de la Administración Pública Paraestatal con el sistema nacional de planeación y con los lineamientos generales en materia de gasto, financiamiento, control y evaluación, se realizarán en la forma y los términos que dispongan las leyes, por conducto de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Contraloría General de la Nación, actualmente Secretaría de la Función Pública, sin perjuicio de las atribuciones que competan a las coordinadoras de sector.

La LOAP, en su artículo 3, dispone que el Poder Ejecutivo se auxiliará en los términos de las disposiciones legales de las entidades de la Administración Pública Paraestatal siguientes: organismos descentralizados, empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares nacionales de crédito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas, y fideicomisos.

Organismos Descentralizados

Son organismos descentralizados, según el artículo 45 de la LOAP, las entidades creadas por Ley o Decreto del Congreso de la Unión o por Decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.

La Ley Federal de Entidades Paraestatales (LFEP), reglamentaria del artículo 90 Constitucional, señala que son organismos descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto en la LOAPF y que tengan por objeto:

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• La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias;

• La prestación de un servicio público o social, o• La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o

seguridad social.

El artículo 15 de la LFEP señala que en las leyes o decretos que expida el Congreso de la Unión o el Ejecutivo Federal para la creación de un organismo descentralizado, se establecerán, entre otros, los elementos siguientes:

a) La denominación del organismo.b) El domicilio legal.c) El objeto del organismo.d) Las aportaciones y fuentes de recursos para integrar su patrimonio,

así como aquellas que se determinen para su incremento.e) La manera de integrar el Órgano de Gobierno y de designar al

Director General, así como a los servidores públicos en las dos jerarquías inferiores a éste.

f) Las facultades y obligaciones del Órgano de Gobierno, señalando cuáles de ellas son indelegables.

g) Las facultades y obligaciones del Director General, quien tendrá la representación legal del organismo.

h) Sus Órganos de Vigilancia, así como sus facultades. i) El régimen laboral a que se sujetarán las relaciones de trabajo.

El Órgano de Gobierno deberá expedir el Estatuto Orgánico en el que se establezcan las bases de organización, así como las facultades y funciones que correspondan a las distintas áreas que integren el organismo, el que deberá inscribirse en el Registro Público de Organismos Descentralizados.

El Capítulo V de la LFEP destaca lo siguiente:

• Los objetivos de las entidades paraestatales deben ajustarse a los programas sectoriales que formule su coordinadora de sector.

• Los programas institucionales han de ser consistentes con la Ley de Planeación, el Plan Nacional de Desarrollo, los programas


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sectoriales derivados de éste, así como a las asignaciones de gasto y financiamiento autorizadas.

• Los presupuestos deben formularse con base en programas anuales, los que han de incorporar una descripción detallada de objetivos metas y unidades responsables de su ejecución y los elementos que permitan la evaluación sistemática de dichos programas. Además, su formulación debe estar sujeta a los lineamientos generales que, en materia de gasto, establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

• Los programas financieros han de someterse a los lineamientos generales que fije la SHCP y le corresponde al órgano de gobierno su autorización.

En la extinción de los organismos se deberán observar las mismas formalidades establecidas para su creación, debiendo la Ley o Decreto respectivo fijar la forma y términos de su extinción y liquidación.

El artículo 16 de la LFEP establece que cuando algún organismo descentralizado creado por el Ejecutivo Federal deje de cumplir sus fines u objeto, o su funcionamiento no resulte ya conveniente desde el punto de vista de la economía nacional o del interés público, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, atendiendo la opinión de la coordinadora sectorial, propondrá al Ejecutivo Federal la disolución, liquidación o su extinción.

Como parte integrante del sistema financiero mexicano, se crea la Financiera Rural, mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de diciembre de 2002, como un organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, sectorizado en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

La Financiera Rural tiene como objeto coadyuvar al impulso del desarrollo de las actividades, agropecuarias, forestales, pesqueras, y todas las demás actividades económicas vinculadas al medio rural, con la finalidad de elevar la productividad, así como elevar el nivel de vida de su población.

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Empresas de Participación Estatal Mayoritaria

El artículo 46 de la LOAPF señala que son empresas de participación estatal mayoritaria las siguientes:

a) Las sociedades nacionales de crédito constituidas en los términos de su legislación específica.

b) Las sociedades de cualquier otra naturaleza, incluyendo las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, así como las instituciones nacionales de seguros y fianzas, en que se satisfagan alguno o varios de los requisitos siguientes:

▪ Que el Gobierno Federal o una o más entidades paraestatales, conjunta o separadamente, aporten o sean propietarias de más del 50 % del capital social;

▪ Que en la constitución de su capital figuren títulos representativos de capital social de serie especial que sólo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal, o

▪ Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno o su equivalente, o bien designar al presidente o director general, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio órgano de gobierno.

Se asimilan a las empresas de participación estatal mayoritaria, las sociedades civiles, así como las asociaciones civiles en las que la mayoría de los asociados sean dependencias o entidades de la Administración Pública Federal o servidores públicos federales que participen en razón de sus cargos o alguna o varias de ellas se obliguen a realizar o realicen las aportaciones económicas preponderantes.

Un ejemplo de empresa de participación estatal mayoritaria lo constituye la Banca de Desarrollo (Banco de México, BANOBRAS, NAFIN y BANCOMEX).


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Fideicomisos Públicos

El artículo 47 de la LOAPF define a los fideicomisos públicos como aquellos que el Gobierno Federal o alguna de las demás entidades paraestatales constituyen, con el propósito de auxiliar al Ejecutivo Federal en las atribuciones del Estado para impulsar las áreas prioritarias del desarrollo, que cuenten con una estructura orgánica análoga a las otras entidades y tengan comités técnicos.

Es necesario diferenciar a los fideicomisos que se constituyen para auxiliar al Ejecutivo Federal y que cuentan con una estructura orgánica, de aquellos de fomento económico que no tienen una estructura orgánica y que se rigen por la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito y no por la LFEP, pero que son públicos.

Además, el artículo 40 de la LFEP dispone que los Comités Técnicos y los Directores Generales de los fideicomisos públicos citados, se ajustarán, en cuanto a su integración, facultades y funcionamiento, a las disposiciones que en esta misma Ley se establecen para los Órganos de Gobierno y para los Directores Generales, en cuanto sea compatible a su naturaleza.

El artículo 41 de esa misma ley dispone que el Ejecutivo Federal, por medio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, será el fideicomitente único de la Administración Pública Federal Centralizada; cuidará que en los contratos queden debidamente precisados los derechos y acciones que corresponda ejercitar al fiduciario sobre los bienes fideicomitidos, las limitaciones que establezca o que se deriven de derechos de terceros, así como los derechos que el fideicomitente se reserve y las facultades que fije, en su caso, el Comité Técnico, el cual deberá existir obligadamente en los fideicomisos a que se refiere el artículo 40 de esta ley.

Instituciones Nacionales de Crédito

Conforme al artículo 2 de la Ley de Instituciones de Crédito (LIC), el servicio de banca y crédito sólo podrá prestarse por instituciones de crédito, como son: las instituciones de banca múltiple e instituciones de banca de desarrollo.

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El Sistema Bancario Mexicano se integra por el Banco de México, las instituciones de banca múltiple, las instituciones de banca de desarrollo, y los fideicomisos públicos constituidos por el Gobierno Federal para el fomento económico, así como aquellos que para el desempeño de las funciones que la ley encomienda al Banco de México, con tal carácter se constituyan (artículo 3 de la LIC).

El Estado ejercerá la rectoría del Sistema Bancario Mexicano, a fin de que sus actividades se orienten a apoyar y promover el desarrollo de las fuerzas productivas del país y el crecimiento de la economía nacional. Las instituciones de banca de desarrollo atenderán las actividades productivas que el Congreso de la Unión determine como especialidad de cada una de éstas, en sus respectivas leyes orgánicas (artículo 4 de la LIC).

La Ley de Instituciones de Crédito, en lo referente a la banca de desarrollo, en su Capítulo II, establece que:

• El diseño de programas operativos y financieros, presupuestos generales de gastos e inversiones y estimaciones de ingresos debe realizarse cada año.

• Los limites de endeudamiento neto externo e interno, financiamiento neto y los límites de intermediación financiera han de someterse a la autorización de la SHCP, con base en aquellos lineamientos, medidas y mecanismos que fije para tal efecto.

• Cada institución de la banca de desarrollo, al elaborar su programa institucional, debe incorporar un apartado que exponga la forma en que ha de coordinarse con las demás instituciones de la banca de desarrollo.

a) Instituciones de banca múltiple.

Para organizarse y operar como institución de banca múltiple se requiere autorización del Gobierno Federal, que compete otorgar discrecionalmente a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, oyendo la opinión del Banco de México y de la Comisión Nacional


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Bancaria y de Valores. Por su naturaleza, estas autorizaciones serán intransmisibles (artículo 8 de la LIC).

Las autorizaciones que se otorguen, así como sus modificaciones, se publicarán en el Diario Oficial de la Federación y en dos periódicos de amplia circulación del domicilio social de la institución.

Sólo gozarán de autorización las sociedades anónimas de capital fijo, organizadas de acuerdo con la Ley General de Sociedades Mercantiles (artículo 9 de la LIC).

El capital social de las instituciones de banca múltiple estará formado por una parte ordinaria y también podrá estar integrarse por una parte adicional. El capital social ordinario se compone por acciones de la serie “O”. En su caso, el capital social adicional se representará por acciones serie “L”, que podrán emitirse hasta por un monto equivalente al cuarenta por ciento del capital social ordinario, con autorización previa de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (artículo 11 de la LIC).

b) Instituciones de banca de desarrollo.

Las instituciones de banca de desarrollo son entidades de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, constituidas con el carácter de sociedades nacionales de crédito, en los términos de sus correspondientes leyes orgánicas y de la LIC.

Funcionan como intermediarias de crédito, centralizando capital disponible y lo redistribuyen a favor de quienes necesitan el auxilio del capital para producir, como ejemplo se tiene al Banco de México, BANOBRAS, NAFIN, BANCOMEXT.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público expedirá el reglamento orgánico de cada institución, en el que establecerá las bases que regirán su organización y el funcionamiento de sus órganos, el cual se publicará en el Diario Oficial de la Federación, al igual que sus modificaciones, e inscribirse en el Registro Público de Comercio (artículo 30 de la LIC).

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Estas instituciones formularán anualmente sus programas operativos y financieros, sus presupuestos generales de gasto e inversiones y las estimaciones de ingresos, los que someterán a la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (artículo 31 de la LIC).

El capital social de las instituciones de banca de desarrollo se representará por títulos de crédito, a los que se les denominará certificados de aportación patrimonial, deberán ser nominativos y se dividirán en dos series: la “A” que representará en todo tiempo el sesenta y seis por ciento del capital de la sociedad, y sólo podrá ser suscrita por el Gobierno Federal; y, la “B”, que representará el treinta y cuatro por ciento restante (artículo 32 de la LIC).

La administración de las instituciones de banca de desarrollo estará encomendada a un consejo directivo y a un director general en los términos de sus propias leyes orgánicas (artículo 40 de la LIC). El consejo dirigirá la institución con base en las políticas, lineamientos y prioridades que conforme a lo dispuesto por la ley establezca el Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (artículo 42 de la LIC).

El 4 de junio de 2001, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley de Ahorro y Crédito Popular y la Ley Orgánica que transforma al Patronato del Ahorro Nacional (PAHNAL), en el Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros S.N.C (BANSEFI), en la que se propone una nueva figura de sociedad mercantil: la sociedad de ahorro popular. Se autoriza a las entidades de ahorro y crédito popular la prestación de una gama de servicios similar a la que ofrece la banca moderna a su clientela de personas físicas y pequeñas empresas. Estas entidades de ahorro y crédito están orientadas a la satisfacción de las necesidades de los sectores de la población de menores ingresos, dispersos a lo largo y ancho del territorio nacional.

El Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros se constituye con carácter de Sociedad Nacional de Crédito, Institución de Banca de Desarrollo con personalidad jurídica y patrimonio propio. Su objeto es el promover el ahorro, el financiamiento y la inversión entre los programas del sector, ofrecer instrumentos y servicios financieros entre


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los mismos, así como canalizar apoyos financieros y técnicos necesarios para fomentar el hábito del ahorro y el sano desarrollo del sector y en general, al desarrollo económico nacional y regional del país.

Asimismo, mediante Decreto, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de junio de 2002, se crea la Sociedad Hipotecaria Federal, Sociedad Nacional de Crédito, Institución de Banca de Desarrollo, cuyo objeto es impulsar el desarrollo de los mercados primario y secundario de crédito a la vivienda, mediante el otorgamiento y garantías destinadas: a la construcción, adquisición y mejora de la vivienda, preferentemente de interés social; así como al incremento de la capacidad productiva y el desarrollo tecnológico relacionados con la vivienda.

Instituciones Nacionales de Seguros y Fianzas La Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros (LGISMS) regula la organización y funcionamiento de las instituciones y sociedades mutualistas de seguros; las actividades y operaciones que éstas realizarán; así como las de los agentes de seguros y demás personas relacionadas con la actividad aseguradora, en protección de los intereses del público usuario de estos servicios (artículo 1 de la LGISMS).

Para organizarse y funcionar como institución o sociedad mutualista de seguros es necesaria la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (artículo 5 de la LGISMS). Estas autorizaciones son intransmisibles y se refieren a una o más de las operaciones de seguros siguientes (artículo 7 de la LGISMS):

a) Vida.b) Accidentes y enfermedades.c) Daños, en alguno o algunos ramos.

Las instituciones de seguros se constituyen como sociedades anónimas de capital fijo variable, conforme a lo dispuesto por la Ley General de Sociedades Mercantiles. En razón del origen de los accionistas que suscriben su capital (artículo 29 de la LGISMS), podrán ser:

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a) De capital total o mayoritariamente mexicano; o b) De capital total o mayoritariamente extranjero, en cuyo caso se les

considera como Filiales de Instituciones Financieras del Exterior.

Las designaciones de consejeros y del director general de las instituciones nacionales de seguros las hará el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (artículo 29, fracción VII Bis-2 de la LGISMS).

Organizaciones Auxiliares Nacionales de Crédito

Las organizaciones auxiliares nacionales de crédito se rigen por sus leyes orgánicas y, a falta de éstas o cuando en ellas no esté previsto, por la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito (LGOAAC).

Según el artículo 3 de la LGOAAC, se consideran organizaciones auxiliares del crédito las siguientes:

a) Almacenes Generales de Depósito

Los almacenes generales de depósito tienen por objeto el almacenamiento, guarda o conservación, manejo, control, distribución o comercialización de bienes o mercancías bajo su custodia o que se encuentran en tránsito, amparados por certificados de depósito y el otorgamiento de financiamientos con garantía de éstas (artículo 11 de la LGOAAC).

b) Uniones de crédito

El Capítulo III del Título Segundo de la LGOAAC se deroga, así como toda referencia en dicha ley a uniones de crédito, en virtud de que se publica en el Diario Oficial de la Federación el 20 de agosto de 2008, el decreto por el que se expide la Ley de Uniones de Crédito y se adiciona y reforma la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito.

c) Las demás que otras leyes consideren como tales


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Fondos y Fideicomisos Públicos de Fomento

El fideicomiso se constituye cuando el fideicomitente destina ciertos bienes a un fin lícito determinado, encomendando la realización de ese fin a una institución fiduciaria (artículo 381 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito LGTOC).

El fideicomiso es válido aunque se constituya sin señalar fideicomisario, siempre que su fin sea lícito y determinado (artículo 382 de la LGTOC).

Fideicomisarios pueden ser las personas físicas o jurídicas que tengan la capacidad necesaria para recibir el provecho que el fideicomiso implica. El fideicomitente puede designar a varios fideicomisarios para que reciban simultáneamente o sucesivamente el provecho del fideicomiso, salvo lo que establece la fracción II del artículo 394 de la LGTOC, en que se prohíbe que los fideicomisos en los cuales el beneficio se conceda a diversas personas sucesivamente que deban sustituirse por muerte de la anterior, a menos de que se trate de fideicomiso cuya sustitución se realice a favor de personas que estén vivas o concebidas ya, a la muerte del fideicomitente.

Cuando sean dos o más los fideicomisarios y deba consultarse su voluntad, en cuanto no esté previsto en la constitución del fideicomiso, las decisiones se tomarán a mayoría de votos computados por representaciones y no por personas. En caso de empate, decidirá el juez de primera instancia del lugar del domicilio del fiduciario.

Es nulo el fideicomiso constituido a favor del fiduciario, salvo en los fideicomisos en que, al constituirse, se trasmita la propiedad de los bienes fideicomitidos y que tengan por fin servir como instrumento de pago de obligaciones incumplidas, en el caso de créditos otorgados por la propia institución para la realización de actividades empresariales. En este supuesto, las partes deberán designar de común acuerdo a una institución fiduciaria sustituta para el caso que surgiere un conflicto de intereses entre las mismas (artículo 383 de la LGTOC).

Sólo pueden ser fideicomitentes las personas físicas o jurídicas que tengan la capacidad necesaria para hacer la afectación de bienes que

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el fideicomiso implica, y las autoridades judiciales o administrativas competentes, cuando se trata de bienes cuya guarda, conservación, administración, liquidación, reparto o enajenación corresponda a dichas autoridades o a las personas que éstas designen (artículo 384 de la LGTOC).

Sólo pueden ser fiduciarias las instituciones expresamente autorizadas para ello conforme a la Ley General de Instituciones de Crédito. En el caso de que al constituirse el fideicomiso no se designe nominalmente la institución fiduciaria, se tendrá por designada la que elija el fideicomisario o, en su defecto, el juez de primera instancia del lugar en que estuvieren ubicados los bienes, de entre las instituciones expresamente autorizadas conforme a la ley (artículo 385 de la LGTOC).

Pueden ser objeto del fideicomiso toda clase de bienes y derechos, salvo aquellos que, conforme a la ley, sean estrictamente personales de su titular.

Los bienes que se den en fideicomiso se considerarán afectos al fin al que se destinan y, en consecuencia, sólo se ejercitarán respecto a ellos, los derechos y acciones que al mencionado fin se refieran, salvo los que expresamente se reserve el fideicomitente, los que para él deriven del mismo fideicomiso o los adquiridos legalmente respecto de tales bienes, con anterioridad a la constitución del fideicomiso por el fideicomisario o por terceros (artículo 386 de la LGTOC).

El fideicomisario tendrá además de los derechos que se le concedan por virtud del acto constitutivo del fideicomiso, el de exigir su cumplimiento a la institución fiduciaria; el de atacar la validez de los actos que ésta cometa, en su perjuicio, de mala fe o en exceso de las facultades que por el acto constitutivo o por ley le corresponda, y cuando ello sea procedente, el de reivindicar los bienes que a consecuencia de estos actos hayan salido del patrimonio objeto del fideicomiso (artículo 390 de la LGTOC).

Quedan prohibidos los fideicomisos secretos y aquellos cuya duración sea mayor de 30 años cuando se designe a una persona jurídica que


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no sea de orden público o institución de beneficencia. Sin embargo, pueden constituirse con duración mayor de 30 años cuando el fin del fideicomiso sea el mantenimiento de museos de carácter científico o artístico que no tengan fines de lucro (artículo 394 de la LGTOC).

I.3 ÓRGANOS CONSTITUCIONALMENTE AUTÓNOMOS

En épocas recientes en algunas constituciones, ha surgido, como en la mexicana, una nueva figura que se ha establecido como los órganos constitucionalmente autónomos, los cuales no dependen jerárquicamente de ninguno de los tres poderes tradicionales y realizan funciones trascendentes, como las electorales, la defensa de los derechos humanos y la regulación monetaria, entre otras.

Estos organismos gozan de autonomía, esencialmente en el ámbito partidista (de la influencia de los partidos políticos), político (respecto a los otros poderes de la Unión), financiero (ejercen libremente su presupuesto), jurídico (se les reconoce en la Constitución) y administrativo (tienen sus propias políticas y capacidad de gestión).

I.3.1 BANCO DE MÉXICO

Conforme al artículo 28 constitucional, el Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento. No constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva, a través del banco central en las áreas estratégicas de acuñación de moneda y emisión de billetes.

La conducción del banco estará a cargo de las personas que el Presidente de la República designe con la aprobación de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso.

El Banco de México se rige por su propia ley, reglamentaria del artículo 28 Constitucional.

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De acuerdo con el artículo 3 de la Ley del Banco de México, éste desarrollará las funciones siguientes:

I Regular la emisión y circulación de la moneda, la intermediación y los servicios financieros, así como los sistemas de pago.

II Operar con las instituciones de crédito como banco de reserva y acreditante de última instancia.

III Prestar servicios de tesorería al Gobierno Federal y actuar como su agente financiero.

IV Fungir como asesor del Gobierno Federal en materia económica y, particularmente, financiera.

V Participar en el Fondo Monetario Internacional y en otros organismos de cooperación financiera internacional o que agrupen a bancos centrales.

VI Operar con los organismos a que se refiere la fracción V anterior con bancos centrales y con otras personas morales extranjeras que ejerzan funciones de autoridad en materia financiera.

El ejercicio de las funciones y la administración del Banco de México estarán encomendados a una Junta de Gobierno y a un Gobernador.

La Junta de Gobierno se integrará por cinco miembros, designados conforme a lo previsto en el artículo 28 Constitucional. De entre éstos, el Ejecutivo Federal nombrará al Gobernador del Banco, el cual presidirá la Junta de Gobierno.

I.3.2 COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

El artículo 102, apartado B, de la Constitución señala que el Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes


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de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos.

Estos organismos no serán competentes al tratarse de asuntos electorales, laborales y jurisdiccionales.

El organismo que establezca el Congreso de Unión se denominará Comisión Nacional de los Derechos Humanos, la cual tendrá un Consejo Consultivo integrado por 10 consejeros elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, con la misma votación calificada. El Presidente de la Comisión Nacional, que será también miembro del Consejo, será elegido en la misma forma que éste, y durará en su encargo cinco años, y podrá ser reelecto por una sola vez.

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos conocerá de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes en las entidades federativas.

Conforme a su propia ley la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, es un organismo que cuenta con autonomía de gestión y presupuestaria, con personalidad jurídica y patrimonio propios que tiene por objeto esencial la protección, observancia, promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos (artículo 2 de la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos).

La comisión tiene competencia en todo el territorio nacional para conocer las quejas relacionadas con presuntas violaciones a los derechos humanos cuando éstas fueren imputadas a autoridades y servidores públicos de carácter federal, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación.

La comisión se integrará con un Presidente, una Secretaría Ejecutiva, hasta 5 Visitadores Generales, así como el número de visitadores adjuntos y personal profesional, técnico y administrativo necesario, así también contará con un Consejo (artículo 5 de la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos).

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I.3.3 TRIBUNALES AGRARIOS

El artículo 27, fracción XIX, constitucional establece que el Estado dispondrá las medidas para la expedición de justicia agraria, con objeto de garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal, comunal y de la pequeña propiedad, y apoyará la asesoría legal de los campesinos. La ley establecerá un órgano para la procuración de justicia agraria.

A raíz de este mandato se crean los Tribunales Agrarios, que se rigen por su propia Ley Orgánica (LOTA).

Los Tribunales Agrarios son los órganos federales dotados de plena jurisdicción y autonomía para dictar sus fallos en todo el territorio nacional (artículo 1 de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios).

Los Tribunales Agrarios se componen (artículo 2 de la LOTA) de:

I El Tribunal Superior Agrario, se integra por cinco magistrados numerarios, uno de los cuales lo presidirá. Tendrá su sede en el Distrito Federal.

El Presidente del Tribunal Superior Agrario será nombrado por el propio Tribunal, durará en su encargo tres años y podrá ser reelecto (artículo 4 de la LOTA).

II Los tribunales unitarios agrarios estarán a cargo de un magistrado numerario. Habrá magistrados supernumerarios, quienes suplirán las ausencias de los titulares.

Para los efectos de la LOTA, el territorio nacional se dividirá en distritos, cuyos límites territoriales determinará el Tribunal Superior Agrario. Para cada uno de estos distritos habrá el número de tribunales unitarios que determine el propio Tribunal Superior (artículo 5 de la LOTA).

El Tribunal Superior Agrario tomará sus resoluciones por unanimidad o mayoría de votos. Para que sesione validamente, se requerirá la presencia de por lo menos tres magistrados, entre los cuales deberá


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estar el Presidente, quien tendrá voto de calidad en caso de empate (artículo 7 de la LOTA).

Los magistrados serán designados por la Cámara de Senadores y, en los recesos de ésta, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, a propuesta del Presidente de la República.

I.3.4 UNIVERSIDADES E INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR AUTÓNOMAS

La fracción VII del artículo 3 Constitucional establece que las Universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía tendrán la facultad y la responsabilidad de gobernarse a sí mismas; realizarán sus fines de educar, investigar y difundir la cultura de acuerdo con los principios de este artículo 3, respetando la libertad de cátedra e investigación y de libre examen y discusión de las ideas; determinarán sus planes y programas; fijarán los términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico como del administrativo, se normarán por el apartado “A” del artículo 123 de la Constitución, en los términos que establezca la Ley Federal del Trabajo conforme a las características propias de un trabajo especial, de manera que concuerden con la autonomía, la libertad de cátedra e investigación y los fines de las instituciones de educación superior.

I.3.5 INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL

El artículo 41, fracción III, de la Constitución establece que la organización de las elecciones federales es una función estatal realizada a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley.

En el ejercicio de esa función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores.

El Instituto Federal Electoral será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento, y profesional en su desempeño.

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En su estructura contará con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. El Consejo General será su órgano superior de dirección y se integrará por un Consejero Presidente y ocho consejeros electorales, y concurrirán, con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos políticos y un Secretario Ejecutivo.

El Consejero Presidente y los consejeros electorales del Consejo General serán elegidos, sucesivamente, por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados o, en sus recesos, por la Comisión Permanente a propuesta de los grupos parlamentarios. Conforme al mismo procedimiento, se designarán ocho consejeros electorales suplentes.

Según el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el instituto tiene como fines:

a) Contribuir en el desarrollo de la vida democrática;b) Preservar el fortalecimiento del régimen de partidos políticos;c) Integrar el Registro Federal de Electores;d) Asegurar a los ciudadanos el ejercicio de los derechos político

electorales y vigilar el cumplimiento de sus obligaciones; e) Garantizar la celebración periódica y pacífica de las elecciones para

renovar a los integrantes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión;

f) Velar por la autenticidad y efectividad del sufragio; yg) Promover el voto y coadyuvar a la difusión de la cultura democrática.

I.3.6 INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA, GEOGRAFÍA E INFORMÁTICA (INEGI)

Mediante Decreto por el que se reformaron los artículos 26 y 73 Fracción XXIX-D, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 7 de abril de 2006, el INEGI adquirió el carácter de organismo público con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propio, responsable de normar y coordinar el Sistema Nacional de Información Estadística y Geografía.


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I.4 PODER LEGISLATIVO FEDERAL

La Constitución dispone que el depositario del Poder Legislativo sea el Congreso General, dividido en dos cámaras, una de Diputados y otra de Senadores. El Congreso se reúne a partir del 1° de septiembre de cada año para celebrar sesiones ordinarias que no pueden prolongarse sino hasta el 15 de diciembre, excepto cuando el Presidente de la República inicie su encargo, en cuyo caso las sesiones pueden extenderse hasta el 31 de diciembre, en las cuales se ocupa del estudio, discusión y votación de las iniciativas de ley que se le presentan y de la resolución de los asuntos que le corresponden constitucionalmente. Tiene un segundo periodo de sesiones que inicia el 1° de febrero de cada año.

El artículo 50 constitucional establece la composición del Congreso General y su división en dos Cámaras:

I.4.1. CÁMARA DE SENADORES

Se integra por 128 senadores electos por seis años, de los cuales, en cada estado y el Distrito Federal, dos son por el principio de votación relativa, uno es asignado a la primera minoría y los 32 restantes según el principio de representación proporcional (artículo 56 constitucional).

I.4.1.1 Facultades exclusivas de la Cámara de Senadores

• Analizar la política exterior y aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que celebre el ejecutivo;

• Erigirse en Gran Jurado para conocer los delitos oficiales de los funcionarios federales.

I.4.2 CÁMARA DE DIPUTADOS

La Cámara de Diputados se compone por 300 diputados electos por tres años, según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales y 200 diputados electos por el principio de representación proporcional, mediante el Sistema de Listas Regionales, votadas en circunscripciones plurinominales (artículos 51 y 52 constitucionales).

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I.4.2.1 Facultades exclusivas de la Cámara de Diputados

• Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación; revisar la Cuenta Pública del año anterior.

• Vigilar el desempeño de las funciones de la Auditoría Superior de la Federación, órgano técnico de fiscalización, dependiente de la propia Cámara de Diputados.

I.5 PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN

El Poder Judicial es uno de los tres Poderes del Supremo Poder de la Federación, conforme al artículo 49 constitucional.

Según el artículo 94 constitucional, se integra para su ejercicio en:

• Suprema Corte de Justicia de la Nación.• Tribunal Electoral.• Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito.• Juzgados de Distrito.• Consejo de la Judicatura Federal.

La Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación agrega dos órganos dentro de dicho poder, que son:

a) El Jurado Federal de Ciudadanos se forma con 7 ciudadanos designados por sorteo de acuerdo con el Código Federal de Procedimientos Penales.

b) Los Tribunales de los Estados y del Distrito Federal en los casos previstos por el artículo 107, fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los demás en que, por disposición de ley, deban actuar en auxilio de la justicia federal.

Suprema Corte de Justicia de la Nación

La Suprema Corte de Justicia de la Nación se integrará por 11 Ministros y funcionará en Pleno o Sala. El Presidente de la Suprema Corte de Justicia no integrará Sala.


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El pleno, para sesionar validamente, requerirá la presencia de por lo menos 7 de sus miembros con excepción de los casos previstos en los párrafos penúltimo y II del artículo 115 constitucional, en los que se requerirá la presencia de por lo menos 8 Ministros.

Los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación durarán en su encargo 15 años.

El Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación será electo cada cuatro años de entre sus miembros y no podrá ser reelecto para el periodo inmediato posterior.

Dentro de las principales atribuciones que conoce la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme al artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal, destacan los problemas de constitucionalidad de normas generales, recursos de revisión contra sentencias que en amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito sobre inconstitucionalidad de una ley, del recurso de queja, del recurso de reclamación, de las denuncias de contradicción entre tesis sustentadas por las salas de la Suprema Corte de Justicia o por los Tribunales Colegiados de Circuito, de las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación cuenta con dos salas conformadas por cinco Ministros cada una, y bastala presencia de cuatro para funcionar. Cada dos años los miembros elegirán de entre ellos al Presidente, quien no podrá ser reelecto para el periodo inmediato posterior.

Tribunal Electoral

Es el órgano especializado del Poder Judicial de la Federación y, con excepción de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 de la Constitución, es la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral.

El Tribunal Electoral funcionará con una Sala Superior y con cinco Salas Regionales; sus sesiones de resolución jurisdiccional serán públicas.

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Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito

Los Tribunales Colegiados de Circuito se componen de tres Magistrados, de un Secretario de Acuerdos y del número de Secretarios, actuarios y empleados que determine el presupuesto.

Los Tribunales Unitarios de Circuito se compondrán de un Magistrado y del número de Secretarios, Actuarios y empleados que determine el presupuesto.

Juzgados de Distrito

Los Juzgados de Distrito se componen de un Juez y del número de Secretarios, Actuarios y empleados que determine el presupuesto.Existen Juzgados de Distrito con jurisdicción especial y otros con jurisdicción general. Los Jueces de Jurisdicción Especial pueden ser penales, administrativos, civiles y de trabajo.

Consejo de la Judicatura Federal

El Consejo de la Judicatura Federal tiene a su cargo la administración, vigilancia, disciplina y carrera judicial del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia y del Tribunal Electoral.

El Consejo de la Judicatura Federal se integra por siete miembros de los cuales: uno es el Presidente de la Suprema Corte de Justicia, quien también lo será del Consejo; un Magistrado de los Tribunales Colegiados de Circuito; un Magistrado de los Tribunales Unitarios de Circuito; y, un Juez de Distrito, quienes son electos mediante insaculación; dos Consejeros designados por el Senado y uno por el Presidente de la República.

El Consejo funciona en Pleno o en Comisiones. En el caso del pleno, bastará la presencia de cinco de ellos para funcionar.

Dentro de las principales atribuciones del Consejo de la Judicatura Federal se encuentran: establecer las Comisiones; expedir los Reglamentos Interiores en Materia Administrativa, de Carrera Judicial,


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de Escalafón y Régimen Disciplinario; determinar el número y los límites territoriales de los circuitos en que se divide el territorio de la República; determinar el número y, en su caso, de especialización por materia de los Tribunales Colegiados, Unitarios y Juzgados de Distrito y, en este último caso, los límites territoriales, hará el nombramiento de los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito y resolverá sobre su ratificación, adscripción y remoción; acordará las renuncias que presenten los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito, así como el retiro forzoso de los mismos y resolverá sobre las quejas administrativas y la responsabilidad de los servidores públicos.

El Consejo de la Judicatura Federal cuenta con un Secretario Ejecutivo integrado por lo menos de los Secretarios siguientes:

a) El Secretario Ejecutivo del Pleno y Carrera Judicial.b) El Secretario Ejecutivo de Administración.c) El Secretario Ejecutivo de Disciplina. El Consejo cuenta también con los órganos siguientes: el Instituto de la Judicatura; la Visitaduría Judicial, la Contraloría del Poder Judicial de la Federación, el Instituto Federal de Defensoría Pública y el Instituto de Especialistas de Concursos Mercantiles.

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CAPÍTULO II

Rendición de Cuentas II.1 LA RENDICIÓN DE CUENTAS

La rendición de cuentas está ligada directamente con la división de poderes de los Estados modernos y sobre todo en las sociedades democráticas donde la autoridad se divide en poderes e instituciones autónomas e independientes. La interacción de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial promueve equilibrios y contrapesos y fomenta una vigilancia circular que tiende a evitar el abuso de cada poder. Así, la democracia se define como el sistema en donde los poderes controlan el poder. La rendición de cuentas y la apertura a la información son los mecanismos que contribuyen a ese equilibrio. Los ciudadanos, las organizaciones no gubernamentales, las empresas y, desde luego, los medios masivos de comunicación son vigilantes permanentes de las acciones de gobierno, en la medida que la autoridad, en todas sus representaciones, se obligue a entregar información relacionada con su actuación. Tal labor se facilita mediante un proceso de rendición de cuentas.

Durante este proceso se realiza una intensa labor política en la que los grupos de interés (mandante) trasmiten claras señales e instrucciones a sus representantes electos para que legislen sobre determinados programas públicos. Aquí se inicia una intensa comunicación y coordinación entre poderes, a fin de que legisladores y funcionarios practiquen un análisis para la formulación de políticas públicas. Así, el Poder Legislativo ocupa una posición de influencia en la definición de políticas públicas.

En otros países se utiliza la palabra accountability para referirse a la rendición de cuentas, pero esa palabra inglesa carece de un significado preciso en español, a veces se traduce como rendición de cuentas, otras como control, o fiscalización, y hasta como responsabilidad. Sin embargo, la traducción más común es la de rendición de cuentas.


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Ahora bien, la rendición de cuentas sí es un concepto muy cercano de accountability, sin embargo hay matices que diferencian los dos conceptos; mientras accountability tiene un sentido de obligación, la noción de rendición de cuentas parece sugerir que se trata de un acto voluntario.

El concepto de accountability también incluye la exigencia de cuentas como un derecho de los ciudadanos, es decir, las obligaciones de unos son los derechos de otros. El concepto de accountability incluye a las dos partes involucradas -los que rinden cuentas y los que exigen cuentas-.

La rendición de cuentas se entenderá como la obligación que tienen quienes ejercen el poder público de responsabilizarse del mandato conferido, de someterse a evaluaciones de su desempeño y de dar a conocer los resultados de las mismas a los ciudadanos. De esta manera se crean las condiciones contra la corrupción, la opacidad y la impunidad gubernamental, al hacer posible que:

• Las acciones de los gobernantes y servidores públicos sean controladas al someterlas al escrutinio público.

• La sociedad evalúe el desempeño de sus gobernantes y decida, con su voto, la continuidad y la permanencia de un sistema de gobierno con determinadas características.

• La rendición de cuentas de los gobernantes y, en su caso, su penalización o remoción, se realice conforme a un marco jurídico e institucional aceptado por todos los actores.

En la definición tradicional, rendir cuentas es la obligación de informar sobre una responsabilidad conferida, pero a la luz de las nuevas realidades, los principios fundamentales de la administración, las prácticas y los instrumentos de gobierno que privan en la actualidad, puede formularse una nueva definición a partir del significado de la palabra inglesa accountability, como la obligación de demostrar el desempeño y asumir la responsabilidad correspondiente.

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II. Rendición de Cuentas

En este sentido, la rendición de cuentas consiste en la obligación de responder por lo logrado, o no, de importancia o valor, es decir, de manera suficiente y adecuada sobre el mandato conferido. El énfasis en el desempeño atiende tanto a los beneficios obtenidos por los ciudadanos como a la regularidad, calidad y equidad de los servicios.

La rendición de cuentas, en su dimensión de responsabilidad, se orienta hacia la transparencia, aspira a iluminar la caja negra de la política. Preocupa lo que no observamos, puesto que si la información fuera perfecta y el ejercicio del poder transparente no habría necesidad de exigir cuentas a nadie.

La demanda de exigir cuentas deriva de la opacidad del poder frente a los ciudadanos.

II.1.1 ELEMENTOS DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS

a) Mandante. El pueblo, quien por medio de su representación, el Poder Legislativo, señala sus demandas, aspiraciones y necesidades.

b) Mandato. El conjunto de demandas, aspiraciones y necesidades del pueblo se convierten en mandato mediante el Presupuesto de Egresos de la Federación que asigna la hacienda para realizar las acciones correspondientes.

c) Mandatario. El encargado de ejecutar el mandato popular es el Poder Ejecutivo Federal, el Judicial y los órganos constitucionalmente autónomos en el ámbito de sus respectivas competencias.

La cultura de la rendición de cuentas se establece sobre los criterios siguientes:

▪ Un sistema jurídico que exige la rendición de cuentas y su fiscalización.

▪ Un sistema administrativo preparado para rendir cuentas según periodos, demandas legislativas, exigencia popular.


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▪ Un sistema de división de poderes donde se evalúan las políticas públicas con criterios de racionalidad, objetividad e imparcialidad.

▪ Un sistema social preparado para comprender e interpretar los informes que se rinden y actuar, después de la liberación, en consecuencia. En un sistema así, el rumor, la calumnia, la insidia, los juicios ligeros y las sentencias de la opinión pública antes de conocer la prueba de los hechos, sería desterrado. Imperaría el juicio sereno, la evidencia de los hechos y la irrefutabilidad de las pruebas.

▪ Un sistema cultural y educativo donde los asuntos públicos son de interés de todos; donde lo público se publica; se transparenta; donde lo público se estudia en todos los niveles sociales y se aprende a discernir sobre la formulación de políticas públicas, sobre su ejecución y su evaluación y fiscalización para conformar con todo ello el sentir de la voluntad popular.

▪ Un sistema ético donde se sancione moralmente la deshonestidad y la incompetencia; donde los asuntos públicos atraigan a los mejores hombres de la sociedad.

▪ Un sistema de fiscalización integral que evite, en lo posible, las desviaciones, las deshonestidades y la incompetencia y encienda las sirenas de alarma ante cualquier acto de corrupción, y que además revise el desempeño de la gestión pública para que se realice con eficiencia, eficacia y economía.

II.1.2 INSTRUMENTOS PARA CUMPLIR EL MANDATO

Toda actividad gubernamental se basa en un sistema de planeación. El Ejecutivo Federal, por medio de la planeación, traza objetivos, calcula recursos, señala tiempos de ejecución y da pautas para hacer los programas.

La planeación en México se fundamenta en el artículo 26 de la Constitución donde se establece la capacidad del Estado en la conducción del proceso de desarrollo para dar orden y rumbo a las acciones de gobierno.

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En consecuencia, se ha impulsado el desarrollo regional del país y la descentralización; y se ha tratado de consolidar el vínculo entre planeación estatal y la planeación nacional por medio del Sistema Nacional de Planeación Democrática.

La estructura del sistema se fundamenta en la Ley de Planeación y en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, donde se precisan las áreas de responsabilidad y de coordinación de las dependencias y entidades para realizar la planeación nacional del desarrollo.

A partir de ahí, se elaboran distintos documentos de planeación que se distinguen por su jerarquía, su cobertura espacial y temporal, y por la función que deben cumplir dentro del sistema.

El Sistema Nacional de Planeación Democrática vincula funcionalmente tres niveles: a) el global; b) el sectorial; y c) el institucional.

El Plan Nacional de Desarrollo constituye el nivel global, donde se fijan los grandes objetivos nacionales y las prioridades. Es un instrumento flexible para hacer coherentes las acciones del sector público, crear el marco que induzca y concierte la acción social y privada, y coordine la acción gubernamental.

La planeación global se divide en sectores, los cuales constituyen temas o visiones que son su propia racionalidad, tales como agricultura, comunicaciones y transportes, política interior, etcétera. El gobierno mexicano identificó “cabezas de sector” con el propósito de orientar y coordinar la planeación, programación, presupuestación, ejercicio y evaluación del gasto de las entidades ubicadas en el sector bajo su coordinación.

Para ejecutar los grandes objetivos de la planeación y dar operatividad al plan, se requiere de la programación y presupuestación para transformar las políticas y objetivos nacionales en acción pública cotidiana. La vinculación entre las actividades de planeación y presupuestación se realizan mediante los componentes de la programación, como son:

a) Definición de tareas, acciones y proyectos específicos.


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b) Determinación de los responsables de la ejecución.c) Cálculo de los costos de cada programa.

Así surge el principal instrumento normativo que domina la organización de la dependencia o entidad, que es el Programa Institucional. De éste se derivan las orientaciones para el corto y mediano plazos. Los compromisos de corto plazo deben estar plasmados en el Programa Operativo Anual.

El presupuesto es el programa de gobierno en cifras, es decir, el mandato cuantificado. El presupuesto en cualquier país del mundo debe permitir distribuir la riqueza de una nación para impulsar el desarrollo económico y social y, consecuentemente, mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Para ello debe cumplir con tres preceptos básicos: equidad, eficiencia y estabilidad.

El presupuesto en nuestro país contiene las erogaciones previstas para los Poderes de la Unión; incluye las previsiones de la administración pública central y paraestatal, así como las participaciones a estados y municipios y los compromisos derivados de la deuda pública.

La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), en su artículo 16, establece que la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos se elaborarán con base en objetivos y parámetros cuantificables de política económica, acompañados de sus correspondientes indicadores del desempeño, los cuales, junto con los criterios generales de política económica y los objetivos, estrategias y metas anuales, en el caso de la Administración Pública Federal, deberán ser congruentes con el Plan Nacional de Desarrollo y los programas que se derivan de éste, e incluirán cuando menos:

a) Las líneas generales de política económica.b) Los objetivos anuales, estrategias y metas.c) Las proyecciones de las finanzas públicas, incluyendo los

requerimientos financieros del sector público, con las premisas empleadas para las estimaciones. Las proyecciones abarcarán un periodo de cinco años en adición al ejercicio fiscal en cuestión, y se revisarán anualmente en los ejercicios subsecuentes.

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d) Los resultados de las finanzas públicas, incluyendo los requerimientos financieros del sector que abarquen un periodo de los últimos cinco años y el ejercicio fiscal en cuestión.

Con la expedición de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se instituye la obligación de establecer el sistema de evaluación del desempeño para verificar, al menos cada bimestre, la eficiencia, economía, eficacia, la calidad en la administración pública y el impacto social del ejercicio del gasto público.

Asimismo, se señala la incorporación de indicadores para evaluar los resultados presentados en los informes bimestrales, desglosados por mes, con énfasis en la calidad de los bienes y servicios públicos, la satisfacción del ciudadano y el cumplimiento de la LFPRH.

“Los indicadores del sistema de evaluación del desempeño deberán formar parte del Presupuesto de Egresos e incorporar sus resultados en la Cuenta Pública, explicando en forma detallada las causas de las variaciones y su correspondiente efecto económico”.2

En cumplimiento de la LFPRH, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Función Pública emitieron el “Acuerdo por el que se establecen las disposiciones generales del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED)”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de marzo de 2008.

Entre los principales considerándos del Acuerdo, se señala “Que la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria establece el Sistema de Evaluación del Desempeño como el conjunto de elementos metodológicos que permiten realizar, con independencia de otros sistemas, una valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión para:

a) conocer los resultados de la aplicación de los recursos públicos federales y el impacto social de los programas y de los proyectos;

2 Artículo 111 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.


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b) identificar la eficiencia, economía, eficacia y la calidad en la Administración Pública Federal; y

c) aplicar las medidas conducentes, enfatizando en la calidad de los bienes y servicios públicos, la satisfacción del ciudadano, y el cumplimiento de los criterios de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control, rendición de cuentas y equidad de género”.

De conformidad con el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de las Leyes Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; Orgánica de la Administración Pública Federal; de Coordinación Fiscal: de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, entre otras, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 1 de octubre de 2007, se precisa en el artículo 110 de la LFPRH que el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo (CONEVAL) coordinará las evaluaciones en materia de desarrollo social; y dispone que la evaluación del desempeño se realice mediante la verificación del grado de cumplimiento de objetivos y metas, con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer los resultados de la aplicación de los recursos públicos, señalando los requisitos a los que se deberán sujetar las instancias públicas a cargo de la evaluación del desempeño.

La consolidación del Sistema de Evaluación del Desempeño ha avanzado de conformidad con la estrategia que establecieron las secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública, así como del CONEVAL, la cual comprende dos fases:

1. Concluir la implantación del SED en la Administración Pública Federal (APF) en 2008, hubo acciones que permitieron establecer y poner en ejecución los principios, conceptos, metodologías, lineamientos, procedimientos y sistemas informáticos que sustenten la operación del SED.

2. Consolidar el PbR y el SED en las dependencias y entidades, a partir de 2009 y hasta 2012 para ampliar y mejorar la calidad, de forma gradual, de las bases establecidas en la APF con la implantación

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del SED, así como utilizar la información derivada del mismo para la planeación, programación y presupuestación.

II.1.3 INSTRUMENTOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS

En México la rendición de cuentas se basa principalmente en datos contenidos en informes, vinculados más con una relatoría de hechos sobre programas o compromisos de trabajo, haciendo referencia al ejercicio presupuestario. De esta forma, la evaluación de la Auditoría Superior de la Federación se basa en los contenidos de esos informes, en la interpretación y cruces de datos, con el propósito de enriquecer el análisis sobre la gestión pública. Para ello, se aplican metodologías e instrumentos que sustenten una verdadera evaluación.

Los instrumentos que analiza la ASF son: A) Documentos normativos de mediano plazo:

a) Plan Nacional de Desarrollo.b) Programas de mediano plazo.

• Sectoriales.• Estratégicos: regionales y especiales.• Institucionales.

B) Operativos de corto plazo:

a) Programas anuales.• Programa Operativo Anual Marco.• Programa Operativo Anual.• Programa de trabajo.

b) Ley de Ingresos.c) Presupuesto de Egresos.d) Convenios Únicos de Desarrollo.e) Contratos y convenios de concertación.f) Instrumentos administrativos.


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C) De control:

a) Informes trimestrales de la situación económica y social.b) Informes de los gabinetes especializados. c) Informes de la Comisión Intersecretarial de Gasto Público,

Financiamiento y Desincorporación. d) Informes de las auditorías gubernamentales.

D) De evaluación:

a) Informe de Gobierno.b) Informe de Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo. c) Cuenta de la Hacienda Pública Federal.d) Informes sectoriales e institucionales. e) Informes sobre áreas y necesidades específicas.f) Informe anual de evaluación de la gestión gubernamental.g) Evaluaciones anuales respecto a políticas públicas, programas y desempeño de las instituciones encargadas de llevarlos a cabo, conforme al artículo 110, fracción III, de la LFPRH.

Cabe señalar que la rendición de cuentas no debe limitarse a la dimensión informativa, implica también el derecho a recibir una explicación y la obligación de las entidades de responder a las preguntas sobre el ejercicio de sus atribuciones y sobre los recursos aplicados.

La Cuenta Pública es uno de los principales instrumentos de la rendición de cuentas.

II.1.3.1 La Cuenta Pública

La Cuenta Pública es el informe consolidado que el Ejecutivo Federal presenta a la Cámara de Diputados sobre la gestión financiera, presupuestaria y programática del ejercicio fiscal que abarca el 1 de enero al 31 de diciembre, a efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y egresos federales se manejaron en los términos de las disposiciones legales administrativas correspondientes, conforme a los criterios establecidos y con base en los programas aprobados.

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La Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación en su artículo 2, fracción VI, remite la Cuenta Pública al artículo 74, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en donde se establece como una facultad de la Cámara de Diputados “revisar la Cuenta Pública del año anterior, con el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas”.

El mismo artículo 74, fracción VI, señala que la revisión de la Cuenta Pública la realizará la Cámara de Diputados por conducto de la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley. En el caso de la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, dicha entidad sólo podrá emitir las recomendaciones para la mejora en el desempeño de los mismos, en los términos de la ley.

La Cuenta Pública del ejercicio fiscal correspondiente deberá ser presentada a la Cámara de Diputados a más tardar el 30 de abril del año siguiente. Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación en los términos de la fracción IV, último párrafo, de este artículo; la prórroga no deberá exceder de 30 días naturales y, en tal supuesto, la entidad de fiscalización superior de la Federación contará con el mismo tiempo adicional para la presentación del informe del resultado de la revisión de la Cuenta Pública.

La Cámara concluirá la revisión de la Cuenta Pública a más tardar el 30 de septiembre del año siguiente al de su presentación, con base en el análisis de su contenido y en las conclusiones técnicas del informe del resultado de la entidad de fiscalización superior de la Federación, a que se refiere el artículo 79 de esta Constitución, sin menoscabo de que el trámite de las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas por la entidad de fiscalización superior de la Federación, seguirá su curso en términos de lo dispuesto en dicho artículo.


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El artículo 8 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación establece que la Cuenta Pública será presentada en el plazo previsto en el artículo 74, fracción VI, de la Constitución y conforme al artículo 53 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, contendrá como mínimo:

I. Información contable, con la desagregación siguiente:

a) Estado de situación financiera;b) Estado de variación en la hacienda pública;c) Estado de cambios en la situación financiera;d) Informes sobre pasivos contingentes;e) Notas a los estados financieros;f) Estado analítico del activo;g) Estado analítico de la deuda y otros pasivos, del cual se derivarán las siguientes clasificaciones:

i. Corto y largo plazo, así como por su origen en interna y externa;

ii. Fuentes de financiamiento;iii. Por moneda de contratación, yiv. Por país acreedor;

II. Información Presupuestaria, con la desagregación siguiente:

a) Estado analítico de ingresos, del que se derivará la presentación en clasificación económica por fuente de financiamiento y concepto;

b) Estado analítico del ejercicio del presupuesto de egresos del que se derivarán las siguientes clasificaciones:

i. Administrativa;ii. Económica y por objeto del gasto, yiii. Funcional-programática;

c) Endeudamiento neto, financiamiento menos amortización, del que derivará la clasificación por su origen en interno y externo;

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d) Intereses de la deuda;e) Un flujo de fondos que resuma todas las operaciones y los

indicadores de la postura fiscal;

III. Información programática, con la desagregación siguiente:

a) Gasto por categoría programática;b) Programas y proyectos de inversión;c) Indicadores de resultados.

IV. Análisis cualitativo de los indicadores de la postura fiscal, estableciendo su vínculo con los objetivos y prioridades definidas en la materia, en el programa económico anual:

a) Ingresos presupuestarios;b) Gastos presupuestarios;c) Postura fiscal;d) Deuda pública, y

V. La información a que se refieren las fracciones I a III de este artículo, organizada por dependencia y entidad.

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CAPÍTULO III

La Fiscalización

La democracia moderna se vincula con la cultura de la transparencia y de la rendición de cuentas y ésta última, fundamentalmente, con la fiscalización.

III.1 CONCEPTO

La fiscalización se entiende como sinónimo de inspección, vigilancia, supervisión y de alguna manera evaluación, ya que evaluar es medir y medir implica comparar. El término significa cuidar y comprobar que se proceda conforme a la ley y a las normas establecidas. Es también el medio por el cual se evalúan y revisan las acciones de gobierno, considerando su veracidad, razonabilidad y el cumplimiento de la ley.

III.2 ANTECEDENTES

Hasta mediados del siglo XVIII, la fiscalización en el mundo estuvo poco desarrollada, fue sino hasta después de la Segunda Guerra Mundial cuando en los países democráticas se observó un importante desarrollo de los órganos de fiscalización superior, lo que dio como resultado la conformación de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI).

Esta organización se constituyó, inicialmente, con 34 países miembros, con la finalidad no sólo de compartir información y experiencias en torno a la fiscalización, sino el de acelerar el desarrollo de las entidades fiscalizadoras. En la actualidad este organismo internacional integra a 185 países y está dividido en 4 regiones: EUROSAI (Europa), ASOSAI (Asia), ARABOSAI (países del medio oriente) y OLACEF (Latinoamérica y el Caribe).

En los esfuerzos de la INTOSAI para que en cada país se constituyera una entidad fiscalizadora destaca la llamada Declaración de Lima, sobre las “Líneas Básicas de la Fiscalización”, aprobadas por todos los países miembros.


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En este documento se señala básicamente la necesidad de que cada Estado cuente con una Entidad Fiscalizadora Superior eficaz, cuya independencia esté garantizada por la ley.

Hoy en día, la mayor parte de los países de Europa, América y Asia cuentan con un órgano de fiscalización superior que realiza funciones de control y vigilancia de la gestión pública.

Existen tres tipos básicos de organismos de fiscalización superior en el mundo:

• Oficinas de Auditorías o Contralorías. Actúan como órganos técnicos del Poder Legislativo, poseen autonomía técnica y de gestión, y son independientes frente a los entes auditados. Algunos poseen autonomía constitucional, lo cual les da una gran independencia frente a los poderes del Estado, aun cuando sus informes tengan como destinatario en primer lugar al Poder Legislativo.

• Tribunales de Cortes de Cuentas. Operan mediante tribunales y toman decisiones en forma colegiada los magistrados. Sus titulares son nombrados por el Poder Legislativo o la Asamblea Nacional y, en algunos casos, actúan con plena independencia de todos los poderes del estado. Su labor de fiscalización es fundamentalmente de carácter preventivo.

• Consejos de Auditorías. Su labor está supeditada a las estrategias y prioridades del ejecutivo. Funcionan por medio de Consejos y las decisiones se toman colegiadamente y, aunque su prioridad es resarcir recursos al erario, también realizan acciones de fiscalización preventiva y de desempeño.

III.3 LA FISCALIZACIÓN EN MÉXICO

De acuerdo con las instancias que lo aplican, la fiscalización es el control gubernamental, que puede ser interno o externo.

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III: La Fiscalización

III.3.1 FISCALIZACIÓN INTERNA (CONTROL INTERNO)

El Poder Ejecutivo ejerce el control interno sobre su propia gestión. La Secretaría de la Función Pública (antes SECODAM) es una Secretaría de Estado de control interno. Este control se enmarca dentro del denominado “Sistema Nacional de Control y Evaluación Gubernamental”:

El control interno puede ser preventivo o concomitante. Para estos tipos de controles la Secretaría de la Función Pública cuenta con los instrumentos siguientes:

▪ Comisarios y delegados ante las entidades y dependencias del Gobierno Federal.

▪ Órganos Internos de Control en cada una de las entidades y dependencias.

▪ Está facultada para contratar auditorías externas para las dependencias y entidades.

▪ La propia secretaría interviene directamente para verificar el cumplimiento de objetivos, programas y presupuestos.

▪ También, desempeña el papel de una contraloría social que atiende y resuelve quejas y denuncias de particulares.

▪ Recibe y registra las declaraciones patrimoniales de los servidores públicos.

También realiza un control interno por conducto de los Órganos de Control: de las Cámaras de Diputados, de Senadores, de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de la Judicatura Federal, del Banco de México, del Instituto Federal Electoral, de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, del Tribunal Agrario y del INEGI.

El control externo es el que se ejerce desde una instancia distinta de la que administra y se llama superior cuando no existe una autoridad por encima de aquella que lo ejerce.

III.3.2 FISCALIZACIÓN SUPERIOR (CONTROL EXTERNO)

En un Estado tripartita de poderes públicos, como el mexicano, corresponde al Poder Legislativo, en su papel de órgano que representa


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la soberanía popular, aprobar el presupuesto y controlar su ejercicio por medio de la fiscalización superior.

El 30 de julio de 1999 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación las reformas constitucionales que permiten a la Cámara de Diputados un mejor control y fiscalización sobre la Cuenta Pública. Las reformas fueron orientadas hacia una mayor transparencia en la utilización de los fondos públicos, por lo que se crea en la propia Constitución la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación, con autonomía técnica y de gestión. Se le otorgan mayores facultades que las que tenía la entonces Contaduría Mayor de Hacienda. Estas reformas constitucionales se describen en los artículos siguientes:

a) Artículo 73, fracción XXIV, se faculta al Congreso de la Unión “para expedir la Ley que regula la organización de la entidad de fiscalización superior de la Federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales”.

• Artículo 74, fracción II, señala la facultad exclusiva de la Cámara de Diputados para “Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, el desempeño de las funciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación, en los términos que disponga la ley”.

Al reconocerse los logros y resultados de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), y ante el número de controversias, amparos y negativas para entregar información y permitir las revisiones, el Congreso de la Unión reformó el 18 de febrero de 2008 los artículos 74, fracción IV, actuales primer y octavo párrafos, 79, fracciones I y II, y actual quinto párrafo. Se adicionaron los artículos 74, fracción VI; 79, segundo párrafo, pasando los actuales segundo a sexto párrafo a ser tercer a séptimo párrafos, respectivamente, y fracción IV, segundo párrafo, y se deroga el artículo 74, fracción IV, quinto, sexto y séptimo párrafos, pasando el actual octavo párrafo a ser quinto párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

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Las modificaciones a los artículos 74 y 79, se dieron a conocer mediante Decreto Presidencial expedido el 6 de mayo de 2008, el cual reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El artículo 74, fracción IV, se modificó para separar el Presupuesto de Egresos de lo que es la rendición de cuentas. La fracción IV, a partir de la modificación, señala:

“IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. Asimismo, podrá autorizar en dicho Presupuesto las erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la Ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos.

Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el Secretario del Despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven”.

La fracción VI trata lo referente a la facultad de revisar la Cuenta Pública, tema que anteriormente formaba parte de la fracción IV, de esta manera, se da una mayor relevancia a la rendición de cuentas al asignarle una fracción exclusiva para la Cuenta Pública:

“VI. Revisar la Cuenta Pública del año anterior, con objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.


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La revisión de la Cuenta Pública la realizará la Cámara de Diputados a través de la entidad de fiscalización superior de la Federación. Sí del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley. En el caso de la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, dicha entidad sólo podrá emitir las recomendaciones para la mejora en el desempeño de los mismos, en los términos de la Ley.

La Cuenta Pública del ejercicio fiscal correspondiente deberá ser presentada a la Cámara de Diputados a más tardar el 30 de abril del año siguiente. Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación en los términos de la fracción IV, último párrafo, de este artículo; la prórroga no deberá exceder de 30 días naturales y, en tal supuesto, la entidad de fiscalización superior de la Federación contará con el mismo tiempo adicional para la presentación del informe del resultado de la revisión de la Cuenta Pública.

La Cámara concluirá la revisión de la Cuenta Pública a más tardar el 30 de septiembre del año siguiente al de su presentación, con base en el análisis de su contenido y en las conclusiones técnicas del informe del resultado de la entidad de fiscalización superior de la Federación, a que se refiere el artículo 79 de esta Constitución, sin menoscabo de que el trámite de las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas por la entidad de fiscalización superior de la Federación, seguirá su curso en términos de lo dispuesto en dicho artículo.

La Cámara de Diputados evaluará el desempeño de la entidad de fiscalización superior de la Federación y al efecto le podrá requerir que le informe sobre la evolución de sus trabajos de fiscalización”.

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• El artículo 79 establece que “la entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley”.

El artículo 79 se modificó, y se le agregó el párrafo siguiente:

“La función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de posteridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad”.

Por otra parte, este mismo artículo 79 norma las atribuciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación. Entre las que se encuentran:

I. “Fiscalizar en forma posterior los ingresos y los egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rindan en los términos que disponga la ley.

También fiscalizará los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los municipios y los particulares.

Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de esta fracción, en las situaciones excepcionales que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revisión de los conceptos que estime pertinente y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de responsabilidades que corresponda.

II. Entregar el informe del resultado de la revisión de la Cuenta Pública a la Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su presentación. Dentro de dicho informe se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que


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comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público.

La entidad de fiscalización superior de la Federación deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rinda los informes a que se refiere este artículo; la ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición.

III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de los libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes respectivas y a las formalidades establecidas para los cateos.

IV Determinar los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el Título Cuarto de la Constitución y presentar las denuncias o querellas penales, en cuyos procedimientos tendrá la intervención que señale la ley”.

III.3.2.1 NATURALEZA JURÍDICA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN

La lectura del artículo 79 constitucional manifiesta expresamente que es la Constitución la que crea la ASF, determina sus funciones y establece las garantías institucionales que corresponden a su titular.

Además, es la Constitución la que limita el nivel de autonomía de la ASF al hacerla pertenecer orgánicamente de la Cámara de Diputados.

El artículo 79, primer párrafo, de la Constitución establece claramente que la entidad de fiscalización superior depende de la Cámara de Diputados y que de manera institucional cuenta con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, y para decidir sobre su

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organización interna, funcionamiento y resoluciones en los términos que disponga la ley.

Del análisis de este artículo, se desprende que la ASF debe considerarse como un órgano de relevancia constitucional, pero no como un órgano constitucionalmente autónomo, ya que este último no depende orgánicamente de otra institución como en el caso de la ASF.

Una de las claves para modernizar la administración pública y combatir la corrupción es un adecuado diseño del sistema de control y vigilancia de los servidores públicos. En México esta estructura presenta debilidades importantes ya que todos los órganos de rendición de cuentas y de fiscalización se encuentran subordinados políticamente.

La Secretaría de la Función Pública forma parte del poder ejecutivo federal y su titular es nombrado de manera unilateral por el presidente de la República. El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública también es parte de la Administración Pública Federal y el Senado tiene una participación limitada en el nombramiento de sus titulares. Asimismo, la Auditoría Superior de la Federación forma parte de la Cámara de Diputados y los partidos políticos intervienen preponderantemente tanto en el nombramiento de su titular como en la vigilancia de su actuación.

Actualmente el artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) dota a la ASF de autonomía técnica y de gestión y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones.

Sin embargo, el Informe del Resultado que presenta la ASF a la Cámara y a las entidades fiscalizadas se constituye en una calificación positiva o negativa de la gestión. Estas calificaciones motivan diferentes reacciones en las distintas fuerzas políticas sobre el trabajo de fiscalización de la ASF.

III.3.2.1.1 Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

Después de las modificaciones realizadas a los artículos 74 y 79, mediante Decreto Presidencial expedido el 6 de mayo de 2008, se


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abrogó la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y se emitió la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación, del 29 de mayo de 2009.

Según Diego Valadés la ley debe cumplir con el papel de facilitador de la autonomía reservada a la ASF. La función de “limitar” es única y exclusiva de la Constitución, mientras que la de “delimitar” debe ser el objeto de la ley.

La nueva Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (LFRCF) tiene por objeto “delimitar” los artículos 74, fracciones II y VI, y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de revisión y fiscalización de la Cuenta Pública.

Señala que la fiscalización de la Cuenta Pública comprende la revisión de los ingresos, de los egresos, incluyendo subsidios, transferencias y donativos, fondos, los gastos fiscales y la deuda pública; del manejo, la custodia y la aplicación de recursos públicos federales, así como de la demás información financiera, contable, patrimonial, presupuestaria y programática.

Asimismo, establece que la fiscalización de la Cuenta Pública tiene por objeto evaluar los resultados de la gestión financiera y si se observó lo dispuesto en el Presupuesto, la Ley de Ingresos y demás disposiciones aplicables.

Uno de los puntos más importantes de esta ley es el que reconoce la práctica de auditorías sobre el desempeño para verificar el cumplimiento de los objetivos y las metas de los programas federales, conforme a las normas y principios de posteridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad (artículo 1).

En el artículo 2 de la ley se establecen nuevas definiciones de la mayor parte de los términos, contenidos en la ley anterior.

En el artículo 5, segundo párrafo, se establece que la ASF deberá emitir los criterios relativos a la ejecución de auditorías, que deberán sujetarse a las disposiciones establecidas en la presente ley y publicarse en el Diario Oficial de la Federación.

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En esta nueva ley se hacen armónicas diversas disposiciones con la Ley General de Contabilidad Gubernamental y se eliminan diversos preceptos que otorgaban a la ASF facultades para emitir disposiciones generales y lineamientos, y los acota a los que se emitan para la elaboración de auditorías.

También esta ley regula el procedimiento para la entrega del Informe preliminar del resultado de la Cuenta Pública.

Se incorpora en la ley el Programa para la Fiscalización del Gasto Federalizado y la facultad de la ASF para fiscalizar directamente los recursos federales, distintos a las participaciones federales, que son transferidos a las entidades federativas, municipios y a los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal.

El Informe de Avance de Gestión Financiera se mantiene, eliminando la tarea de fiscalización y se modifica por la de análisis de dicho documento y la rendición de un informe 30 días posteriores a la fecha de su presentación para ser entregado a la Comisión de Vigilancia.

Se establece expresamente que la fiscalización de la Cuenta Pública comprende, entre otros aspectos, a los subsidios, transferencias y donativos.

Se precisa la autonomía de la ASF, esto es, autonomía técnica y de gestión.

Se establece la facultad para que la ASF imponga multas a los servidores públicos o particulares que no atiendan los requerimientos de información formulados.

Para agilizar el procedimiento resarcitorio se elimina la posibilidad de que exista un segundo citatorio para el caso que el servidor público involucrado no asista a la audiencia a la que le fuere citado.

De acuerdo con el artículo 15 (antes 16 de la LFSF) la Auditoría Superior de la Federación tiene, entre otras, las atribuciones siguientes:


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I Establecer los lineamientos técnicos y criterios para las auditorías y su seguimiento, procedimientos, investigaciones, encuestas, métodos y sistemas necesarios para la revisión y fiscalización de la Cuenta Pública;

II. Proponer, en los términos de la Ley General de Contabilidad Gubernamental las modificaciones a los principios, normas, procedimientos, métodos y sistemas de registro y contabilidad; las disposiciones para el archivo, guarda y custodia de los libros y documentos justificativos y comprobatorios del ingreso, gasto y deuda pública; así como todos aquellos elementos que posibiliten la adecuada rendición de cuentas y la práctica idónea de las auditorías;

III. Proponer al Consejo Nacional de armonización contable, en los términos de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, información complementaria a la prevista en dicha ley para incluirse en la Cuenta Pública y modificaciones a los formatos de integración correspondientes;

IV. Evaluar el cumplimiento final de los objetivos y metas fijadas en los programas federales, conforme a indicadores estratégicos y de gestión establecidos en el Presupuesto de Egresos y tomando en cuenta el Plan Nacional de Desarrollo, los planes sectoriales, los planes regionales los programas operativos anuales, los programas de las entidades fiscalizadas, entre otros, a efecto de verificar el desempeño de los mismos y, en su caso, el uso de recursos públicos federales conforme a las disposiciones legales. Lo anterior, con independencia de las atribuciones similares que tengan otras instancias;

V. Verificar que las entidades fiscalizadas que hubieren recaudado, manejado, administrado o ejercido recursos públicos, lo hayan realizado conforme a los programas aprobados y montos autorizados, así como, en el caso de los egresos, con cargo a las partidas correspondientes, además con apego a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables (Esta atribución no se modifica en la nueva ley);

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VI. Verificar que las operaciones que realicen las entidades fiscalizadas sean acordes con la Ley de Ingresos y el Presupuesto y se efectúen con apego a las disposiciones respectivas del Código Fiscal de la Federación y leyes fiscales sustantivas; las leyes General de Deuda Pública; Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; orgánicas del Congreso de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; orgánicas del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, de la Administración Pública Federal, del Poder Judicial de la Federación y demás disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables a estas materias (esta fracción no sufrió cambios significativos en la nueva ley);

VII. Verificar obras, bienes adquiridos y servicios contratados, para comprobar si las inversiones y gastos autorizados a las entidades fiscalizadas se aplicaron legal y eficientemente al logro de los objetivos y metas de los programas (esta fracción no se modificó en la nueva ley);

VIII. Requerir a terceros que hubieran contratado con las entidades fiscalizadas obra pública, bienes o servicios mediante cualquier título legal y, en general, a cualquier entidad o persona física o moral, pública o privada, que haya ejercido recursos públicos, la información relacionada con la documentación justificativa y comprobatoria de la Cuenta Pública, a efecto de realizar las compulsas correspondientes (esta fracción no sufrió cambios significativos en la nueva ley);

El plazo para la entrega de documentación e información a que se refiere el párrafo anterior, será de un mínimo de 10 días a un máximo de 15 días hábiles (se agregó este párrafo en la nueva ley);

IX. Solicitar y obtener toda la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones de conformidad con lo previsto en esta ley. Por lo que hace a la información relativa a las operaciones de cualquier tipo proporcionada por las instituciones de crédito, les será aplicable a todos los servidores


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públicos de la Auditoría Superior de la Federación, así como a los profesionales contratados para la práctica de auditorías, la obligación de guardar la reserva a que alude el artículo 25 y la prohibición a que se refiere la fracción III, del artículo 91 de esta ley.

La Auditoría Superior de la Federación tendrá acceso a la información que las disposiciones legales consideren como de carácter reservado, confidencial o que deba mantenerse en secreto, cuando esté relacionada directamente con la captación, recaudación, administración, manejo, custodia, ejercicio, aplicación de los ingresos y egresos federales y la deuda pública, estando obligada a mantener la misma reserva o secrecía, hasta en tanto no se derive de su revisión el fincamiento de responsabilidades (este párrafo no se modificó en la nueva ley).

Cuando derivado de la práctica de auditorías se entregue a la Auditoría Superior de la Federación información de carácter reservado, confidencial o que deba mantenerse en secreto, ésta deberá garantizar que no se incorpore en los resultados, observaciones, recomendaciones y acciones promovidas de los informes de auditoría respectivos, información o datos que tengan esta característica. Dicha información será conservada por la Auditoría Superior de la Federación en sus documentos de trabajo y sólo podrá ser revelada al Ministerio Público, cuando se acompañe a una denuncia de hechos o a la aplicación de un procedimiento resarcitorio, en este último caso, a las partes que participen.

El incumplimiento a lo dispuesto en esta fracción será motivo del fincamiento de las responsabilidades administrativas y penales establecidas en las leyes correspondientes;

X. Fiscalizar los recursos públicos federales que las entidades fiscalizadas de la Federación, hayan otorgado con cargo a su presupuesto a entidades federativas, demarcaciones territoriales del Distrito Federal, municipios, fideicomisos, fondos,

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mandatos o, cualquier otra figura análoga, personas físicas o morales, públicas o privadas, cualesquiera que sean sus fines y destino, así como verificar su aplicación al objeto autorizado;

XI. Investigar, en el ámbito de su competencia, los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales (no se modifica esta fracción);

XII. Efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de los libros, papeles, contratos, convenios, nombramientos, dispositivos magnéticos o electrónicos de almacenamiento de información, documentos y archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos, así como realizar entrevistas y reuniones con particulares o con los servidores públicos de las entidades fiscalizadas, necesarias para conocer directamente el ejercicio de sus funciones;

XIII. Formular recomendaciones al desempeño para mejorar los resultados, la eficacia, eficiencia y economía de las acciones de gobierno, a fin de elevar la calidad del desempeño gubernamental;

XIV. Formular recomendaciones, solicitudes de aclaración, pliegos de observaciones, promociones de intervención de la instancia de control competente, promociones del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal, promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria, denuncias de hechos y denuncias de juicio político;

XV. Determinar los daños o perjuicios, o ambos, que afecten la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes (esta fracción no se modifica);


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Para el fincamiento de las responsabilidades a que se refiere el párrafo anterior, tramitará, substanciará y resolverá el procedimiento para el fincamiento de las responsabilidades resarcitorias previsto en esta ley, por las irregularidades en que incurran los servidores públicos por actos u omisiones de los que resulte un daño o perjuicio, o ambos, estimable en dinero que afecten la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales conforme a los ordenamientos aplicables.

También promoverá y dará seguimiento ante las autoridades competentes del fincamiento de otras responsabilidades a las que se refiere el Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y presentará denuncias y querellas penales;

XVI. Fincar las responsabilidades e imponer las sanciones correspondientes a los responsables, por el incumplimiento a sus requerimientos de información en el caso de las revisiones que haya ordenado tratándose de las situaciones excepcionales que determina esta ley (esta fracción no se modifica);

XVII. Conocer y resolver sobre el recurso de reconsideración que se interponga en contra de las resoluciones y sanciones que aplique, así como condonar total o parcialmente las multas impuestas (esta fracción no se modifica);

XVIII. Concertar y celebrar, en los casos que estime necesario, convenios con los gobiernos de las entidades federativas, legislaturas locales, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y las entidades de fiscalización superior correspondientes, con el propósito de apoyar y hacer más eficiente la fiscalización superior, sin detrimento de su facultad fiscalizadora, la que podrá ejercer de manera directa;

XIX. Elaborar estudios e investigaciones relacionadas con las materias de su competencia y publicarlos (esta fracción no se modifica);

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XX Celebrar convenios con organismos cuyas funciones sean acordes o guarden relación con sus atribuciones y participar en foros nacionales e internacionales (esta fracción no se modifica);

XXI. Practicar auditorías, mediante visitas o inspecciones, solicitando información y documentación durante el desarrollo de las mismas para ser revisada en las instalaciones de las propias entidades fiscalizadas o en las oficinas de la Auditoría Superior de la Federación. Igualmente, siempre y cuando haya terminado el ejercicio fiscal, solicitar información preliminar a las entidades fiscalizadas, para la planeación de la revisión de la Cuenta Pública antes de aperturar formalmente las auditorías;

XXII. Obtener durante el desarrollo de las auditorías copia de los documentos originales que tengan a la vista y certificarlas, mediante cotejo con sus originales. Igualmente podrá expedir certificaciones de los documentos que obren en sus archivos;

XXIII. Constatar la existencia, procedencia y registro de los activos y pasivos de las entidades fiscalizadas, de los fideicomisos, fondos y mandatos o cualquier otra figura análoga, para verificar la razonabilidad de las cifras mostradas en los estados financieros consolidados y particulares de la Cuenta Pública;

XXIV. Fiscalizar la deuda pública en su contratación, registro, renegociación, administración y pago;

XXV. Solicitar, en los términos del artículo 20 de esta ley, a las instancias de control competentes, en el ámbito de sus atribuciones, copia de los informes y dictámenes de las auditorías por ellos practicadas;

XXVI Solicitar la presencia de representantes de las entidades fiscalizadas en la fecha y lugar que se les señale, para celebrar como mínimo dos reuniones en las que se les dé a conocer la parte que les corresponda de los resultados y, en su caso, las observaciones preliminares de las auditorías que se les practicaron conforme a lo previsto en los artículos 16 y 17 de esta ley, y


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XXVII Las demás que le sean conferidas por esta ley o cualquier otro ordenamiento para la fiscalización.

III.3.2.2 ¿CÓMO SE REALIZA LA FISCALIZACIÓN EN MÉXICO?

La fiscalización de los Poderes y los entes públicos federales se realiza por medio de la revisión de la Cuenta Pública.

De conformidad con el artículo 12 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública tiene por objeto:

I. Evaluar los resultados de la gestión financiera:

a) Si se cumplió con las disposiciones jurídicas aplicables en materia de sistemas de registro y contabilidad gubernamental; contratación de servicios, obra pública, adquisiciones, arrendamientos, conservación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de bienes muebles e inmuebles; almacenes y demás activos; recursos materiales, y demás normatividad aplicable al ejercicio del gasto público;

b) Si la captación, recaudación, administración, custodia, manejo, ejercicio y aplicación de recursos federales, incluyendo subsidios, transferencias y donativos, y si los actos, contratos, convenios, mandatos, fondos, fideicomisos, prestación de servicios públicos, operaciones o cualquier acto que las entidades fiscalizadas, celebren o realicen, relacionados con el ejercicio del gasto público federal, se ajustaron a la legalidad, y si no han causado daños o perjuicios, o ambos, en contra de la Hacienda Pública Federal o, en su caso, del patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales;

II. Comprobar si el ejercicio de la Ley de Ingresos y el Presupuesto se ha ajustado a los criterios señalados en los mismos:

a) Si las cantidades correspondientes a los ingresos y a los egresos, se ajustaron o corresponden a los conceptos y a las partidas respectivas;

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b) Si los programas y su ejecución se ajustaron a los términos y montos aprobados en el Presupuesto;

c) Si los recursos provenientes de financiamientos se obtuvieron en los términos autorizados y se aplicaron con la periodicidad y forma establecidas por las leyes y demás disposiciones aplicables, y si se cumplieron los compromisos adquiridos en los actos respectivos;

III. Verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas:

a) Realizar auditorías del desempeño de los programas, verificando la eficiencia, la eficacia y la economía de los mismos y su efecto o la consecuencia en las condiciones sociales, económicas y en su caso, regionales del país durante el periodo que se evalúe;

b) Si se cumplieron las metas de los indicadores aprobados en el Presupuesto y si dicho cumplimiento tiene relación con el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales, y

IV. Determinar las responsabilidades a que haya lugar y la imposición de multas y sanciones resarcitorias correspondientes en los términos de esta ley.

Conforme al artículo 13 las observaciones que, en su caso, emita la Auditoría Superior de la Federación como resultado de la fiscalización de la Cuenta Pública, podrán derivar en:

I. Acciones promovidas, incluyendo solicitudes de aclaración, pliegos de observaciones, promociones de intervención de la instancia de control competente, promociones del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal, promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria, denuncias de hechos y denuncias de juicio político, y

II. Recomendaciones, incluyendo las referentes al desempeño.

Conforme al artículo 6 de la LFRCF, los servidores públicos y las personas físicas o morales, públicas o privadas, que


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capten, reciban, recauden, administren, manejen, ejerzan y custodien recursos públicos federales, deberán atender los requerimientos que les formule la Auditoría Superior de la Federación durante la planeación, desarrollo de las auditorías y el seguimiento de las acciones que emita dentro de los plazos establecidos en esta ley, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero.

Cuando esta ley no prevea plazo, la Auditoría Superior de la Federación podrá fijarlo y no será inferior a 10 días hábiles ni mayor de 15 días hábiles contados a partir del día siguiente a la fecha de recibo del requerimiento respectivo.

Cuando como resultado de la complejidad de los requerimientos de información formulados por parte de la Auditoría Superior de la Federación, se requiera un plazo mayor para ser atendidos, ésta última a propuesta de las entidades fiscalizadas podrá determinar conjuntamente con las mismas los plazos de entrega de información, los cuales serán improrrogables.

Cuando los servidores públicos o los particulares no atiendan los requerimientos de este artículo, salvo que exista disposición legal o mandato judicial que se los impida, los titulares de las áreas responsables de la práctica de las auditorías y visitas de la Auditoría Superior de la Federación podrán imponerles una multa mínima de 650 a una máxima de 2,000 días de salario mínimo diario general vigente en el Distrito Federal. La reincidencia se sancionará con una multa hasta del doble de la ya impuesta, sin perjuicio de que se deba atender el requerimiento respectivo.

También se aplicarán las multas previstas en este artículo a los terceros que hubieran contratado obra pública, bienes o servicios mediante cualquier título legal con las entidades fiscalizadas, cuando no entreguen la documentación e información que les requiera la Auditoría Superior de la Federación.

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No se impondrán las multas a que se refiere este artículo, cuando el incumplimiento por parte de los servidores públicos o particulares se derive de causas ajenas a su responsabilidad.

Las multas establecidas en esta ley tendrán el carácter de créditos fiscales y se fijarán en cantidad líquida. La Tesorería de la Federación se encargará de hacer efectivo su cobro en términos de las disposiciones aplicables. En caso de que no se paguen dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes a su notificación, la Tesorería de la Federación ordenará se aplique el procedimiento administrativo de ejecución, para obtener su pago.

Mediante el Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2010 se reforma el primer y segundo párrafos del artículo 16 de la LFRCF, en el que se corrige la disposición del artículo por el que se establecía que en el mes de diciembre y a más tardar en enero se daría a conocer a las entidades fiscalizadas los resultados finales y las observaciones preliminares, a efecto de que las entidades presentaran las justificaciones y aclaraciones correspondientes.

La reforma consistió en suprimir que “durante el mes de diciembre” se diera a conocer a las entidades fiscalizadas los resultados finales y las observaciones preliminares, con lo que quedó el texto siguiente:

“La Auditoría Superior de la Federación, a más tardar en el mes de enero del año siguiente al que se presentó la Cuenta Pública, dará a conocer a las entidades fiscalizadas la parte que les corresponda de los resultados finales y las observaciones preliminares que se deriven de la revisión de la misma, a efecto de que dichas entidades presenten las justificaciones y aclaraciones que correspondan.

Las reuniones en las que se dé a conocer a las entidades fiscalizadas la parte que les corresponda de los resultados y observaciones preliminares que se deriven de la revisión de la Cuenta Pública, se les citará por lo menos con 3 días hábiles de anticipación, remitiendo con la misma anticipación a las entidades fiscalizadas los resultados y las observaciones preliminares de las auditorías practicadas. En dichas reuniones las entidades fiscalizadas podrán presentar las


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justificaciones y aclaraciones que estimen pertinentes. Adicionalmente, la Auditoría Superior de la Federación les concederá un plazo de 7 días hábiles para que presenten argumentaciones adicionales y documentos soporte, misma que deberán ser valoradas por esta última para la elaboración del Informe del Resultado”.

Los párrafos tercero y cuarto de este artículo 16 no se modifican.

Una vez que la Auditoría Superior de la Federación valore las justificaciones, aclaraciones y demás información a que hacen referencia los párrafos anteriores, podrá determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares dadas a conocer a las entidades fiscalizadas, para los efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado.

De conformidad con el artículo 18 de la LFRCF, la fiscalización de la Cuenta Pública está limitada al principio de anualidad, por lo que un proceso que abarque dos o más ejercicios fiscales sólo podrá ser revisado y fiscalizado anualmente en la parte ejecutada en ese ejercicio, al rendirse la Cuenta Pública. Sin perjuicio de este principio la Auditoría Superior de la Federación podrá revisar de manera casuística y concreta, información y documentos relacionados con otros ejercicios anteriores al de la Cuenta Pública en revisión.

Los artículos 26 y 27 de la misma ley se refieren a la estricta reserva que debe guardar el personal de la Auditoría Superior de la Federación y, en su caso, los profesionales contratados para la práctica de auditorías sobre la información y documentos que conozcan, además, se hace hincapié en que la Auditoría Superior de la Federación será responsable solidaria de los daños y perjuicios que causen los servidores públicos y profesionales contratados para la práctica de auditorías cuando actúen de manera ilícita.

III.3.2.2.1 Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización de la Cuenta Pública:

a) El artículo 28 de la LFRCF establece que la Auditoría Superior de la Federación tendrá un plazo que vence el 20 de febrero del año

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siguiente al de la presentación de la Cuenta Pública a la Cámara o, en su caso, a la Comisión Permanente para rendir en dicha fecha el Informe del Resultado correspondiente, el cual tendrá carácter público y, mientras eso no suceda, la Auditoría Superior deberá guardar reserva de sus actuaciones e informaciones.

b) De conformidad con el artículo 29, el informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización de la Cuenta Pública debe contener como mínimo lo siguiente:

I. Los criterios de selección, el objetivo, el alcance, los procedimientos de auditoría aplicados y el dictamen de cada auditoría;

II. En su caso, las auditorías sobre el desempeño;III. El cumplimiento de los principios de contabilidad

gubernamental y de las disposiciones contenidas en los ordenamientos y normativa correspondientes;

IV. Los resultados de la gestión financiera;V. La comprobación de que las entidades fiscalizadas,

se ajustaron a lo dispuesto en la Ley de Ingresos, el Presupuesto y demás disposiciones jurídicas aplicables;

VI. El análisis de las desviaciones, en su caso;VII. Los resultados de la fiscalización del manejo de los

recursos federales por parte de las entidades federativas, los municipios y los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal;

VIII. Las observaciones, recomendaciones y las acciones promovidas;

IX. Un apartado específico en cada una de las auditorías realizadas donde se incluyan las justificaciones y aclaraciones que, en su caso, las entidades fiscalizadas hayan presentado en relación con los resultados y las observaciones que se les hayan hecho durante las revisiones, y

X. Como resultado de las auditorías, en su caso y dependiendo de la relevancia de las observaciones, un apartado donde se incluyan sugerencias a la Cámara para modificar disposiciones legales a fin de mejorar la gestión financiera y el desempeño de las entidades fiscalizadas.


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c) El artículo 30 establece que la Auditoría Superior de la Federación dará cuenta a la Cámara en el Informe del Resultado de las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas y, en su caso, de la imposición de las multas respectivas, y demás acciones que deriven de los resultados de las auditorías practicadas.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo anterior, la Auditoría Superior de la Federación informará a la Cámara, por conducto de la Comisión, del estado que guarda la solventación de observaciones y acciones promovidas a las entidades fiscalizadas. Para tal efecto, el reporte a que se refiere este párrafo será semestral y deberá ser presentado a más tardar los días 1 de los meses de mayo y noviembre de cada año, con los datos disponibles al cierre del primer y tercer trimestres del año, respectivamente.

d) El artículo 31 señala que el Titular de la Auditoría Superior de la Federación, una vez rendido el Informe del Resultado a la Cámara, y con independencia de las actuaciones, promociones y procedimientos iniciados a que se refiere el artículo anterior, enviará a las entidades fiscalizadas y, de ser procedente a otras autoridades competentes, a más tardar a los 10 días hábiles posteriores a la fecha en que sea entregado el Informe del Resultado, las acciones promovidas y recomendaciones señaladas en el artículo 13 de esta ley.

Los pliegos de observaciones y las promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria, deberán formularse o emitirse durante los siguientes 160 días hábiles posteriores a la presentación del Informe del Resultado con la finalidad de evitar la prescripción de las acciones legales correspondientes.

En el caso de las promociones de responsabilidades administrativas sancionatorias que se notifiquen a las instancias de control competentes, deberán remitirse acompañando copia certificada del expediente que sustente la promoción respectiva.

Las acciones promovidas a que se refiere el párrafo anterior, no serán formuladas o emitidas, cuando las entidades fiscalizadas aporten elementos que solventen las observaciones respectivas,

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situación que se hará del conocimiento de las mismas y de la Cámara por escrito.

e) El artículo 32 establece que las entidades fiscalizadas, dentro de un plazo de 30 días hábiles, contados a partir de la fecha en que reciban las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas, deberán presentar la información y las consideraciones que estimen pertinentes a la Auditoría Superior de la Federación para su solventación o atención, con excepción de los pliegos de observaciones y las promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria cuyo plazo se establece en el apartado correspondiente de esta ley. En caso de no hacerlo, la Auditoría Superior de la Federación podrá aplicar a los titulares de las áreas administrativas auditadas una multa mínima de 650 a una máxima de 2000 días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, además de promover las acciones legales que correspondan.

En el caso de las recomendaciones al desempeño las entidades fiscalizadas, dentro de un plazo de 30 días hábiles siguientes al de la notificación de la recomendación correspondiente, deberán precisar ante la Auditoría Superior de la Federación las mejoras efectuadas, las acciones a realizar o, en su caso, justificar su improcedencia o las razones por las cuales no resulta factible su implementación.

f) El artículo 33 señala que la Auditoría Superior de la Federación deberá pronunciarse en un plazo máximo de 120 días hábiles sobre las respuestas recibidas de las entidades fiscalizadas; en caso de no hacerlo, se tendrán por atendidas las recomendaciones y acciones promovidas. En caso de que las entidades fiscalizadas no presenten los elementos necesarios para la solventación de las acciones determinadas, la Auditoría Superior de la Federación procederá a fincar el pliego de observaciones o promoverá las acciones que correspondan a que se refiere el artículo 49 de esta ley.


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III.3.2.2.2 Fiscalización de recursos federales administrados o ejercidos por órdenes de gobierno locales y o por particulares

a) Para la fiscalización del ejercicio de estos recursos federales, el artículo 37 establece que la Auditoría Superior de la Federación fiscalizará directamente los recursos federales que administren o ejerzan las entidades federativas, los municipios y los órganos político administrativo de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, con excepción de las participaciones federales; asimismo, fiscalizará directamente los recursos federales que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurídica, de conformidad con los procedimientos establecidos en otras leyes y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero.

Además, la Auditoría Superior de la Federación podrá celebrar convenios con los gobiernos de las entidades federativas, las legislaturas locales, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y las entidades de fiscalización superior, con el objeto de que colaboren con aquélla en la verificación de la aplicación de los recursos federales, conforme a los lineamientos técnicos que señale la Auditoría Superior de la Federación.

Los lineamientos comprenderán además la verificación del desempeño y la comprobación de la aplicación adecuada de los recursos que reciban las personas físicas o morales, públicas o privadas, en concepto de subsidios, donativos y transferencias otorgados por las entidades federativas, los municipios y los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, con cargo a recursos federales.

b) El artículo 38 dispone que el Programa para la Fiscalización del Gasto Federalizado tendrá por objeto fortalecer el alcance, profundidad, calidad y seguimiento de las revisiones realizadas por la Auditoría Superior de la Federación al ejercicio de los recursos federales que se transfieren a las entidades federativas, a los municipios y a los

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órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, con excepción de las participaciones federales, conforme a lo siguiente:

I. Mediante la celebración de convenios de coordinación, la Auditoría Superior de la Federación podrá entregar hasta el 50% de los recursos del Programa a las entidades de fiscalización superior de las legislaturas locales y de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, a fin de que éstos fiscalicen los recursos federales que sean administrados o ejercidos por las entidades federativas, municipios u órganos político administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal. El resto de los recursos serán aplicados por la Auditoría Superior de la Federación para realizar auditorías de manera directa;

II. La Auditoría Superior de la Federación enviará a la Comisión y a la Comisión de Presupuesto, a más tardar el 15 de febrero de cada año, las reglas de operación del Programa para la Fiscalización del Gasto Federalizado para la revisión del ejercicio fiscal que corresponda. Dichas comisiones deberán emitir su opinión a más tardar el 15 de marzo. La Auditoría Superior de la Federación publicará en el Diario Oficial de la Federación, a más tardar el último día hábil de marzo, las reglas de operación del Programa, las cuales contendrán como mínimo, lo siguiente:

• El plan de auditorías para el ejercicio fiscal en revisión, detallando los fondos y recursos a fiscalizar;

• Los criterios normativos y metodológicos para las auditorías;• Los procedimientos y métodos necesarios para la revisión y

fiscalización de los recursos federales;• La cobertura por entidad federativa de las auditorías realizadas

dentro del programa;• La asignación por entidad federativa; en su caso, las acciones

de capacitación a desarrollar, y• La distribución que, en su caso, se realice de los subsidios del

Programa Anual para la Fiscalización del Gasto Federalizado a las entidades de fiscalización superior locales, y de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.


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La distribución que, en su caso, se realice de los subsidios del Programa Anual para la Fiscalización del Gasto Federalizado a las entidades de fiscalización superior locales, y de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

III.3.2.2.3 De la revisión de situaciones excepcionales

Conforme a lo previsto en el párrafo quinto de la fracción I, del artículo 79 constitucional, cuando se presenten denuncias fundamentadas en documentos o evidencias mediante los cuales se presuma el manejo, aplicación o custodia irregular de recursos públicos federales, o de su desvío, en los supuestos previstos en el artículo 42 de la LFRCF, la ASF podrá requerir a las entidades fiscalizadas le rindan un informe de situación excepcional durante el ejercicio fiscal en curso (Artículo 40 de la LFRCF).

Para ello, el artículo 41 establece que las entidades fiscalizadas deberán rendir a la Auditoría Superior de la Federación, en un plazo que no excederá de treinta días hábiles, contados a partir de la recepción del requerimiento, el informe de situación excepcional donde se describa la procedencia o improcedencia de la denuncia, así como sus actuaciones y, en su caso de las sanciones impuestas a los servidores públicos involucrados.

III.3.2.2.4 Determinación de daños y perjuicios y del fincamiento de responsabilidades

a) El artículo 49 de la LFRCF establece que, si de la revisión y fiscalización de la Cuenta Pública aparecieran irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan daños o perjuicios a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales, la Auditoría Superior de la Federación procederá a:

• Determinar los daños y perjuicios correspondientes y fincar directamente a los responsables las responsabilidades resarcitorias por medio de indemnizaciones y sanciones.

• Promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades.

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• Promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el Título Cuarto de la Constitución, respecto a las Responsabilidades de los Servidores Públicos.

• Presentar las denuncias y querellas penales, a que haya lugar.• Coadyuvar con el Ministerio Público en los procesos penales

investigatorios y judiciales correspondientes.

b) El artículo 50 establece que para los efectos de esta ley incurren en responsabilidad:

• Los servidores públicos y los particulares, personas físicas o morales, por actos u omisiones que causen daño o perjuicio al Estado en su Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales; y

• Los servidores públicos de la Auditoría Superior de la Federación, cuando al revisar la Cuenta Pública no formulen las observaciones sobre las situaciones irregulares que detecten o violen la reserva de información en los casos previstos en esta ley.

c) El artículo 56 señala que las entidades fiscalizadas, dentro de un plazo improrrogable de 30 días hábiles contados a partir de la fecha de recibo de los pliegos de observaciones, deberán solventar los mismos ante la Auditoría Superior de la Federación.

III.3.2.2.5 Recurso de reconsideración

El artículo 69 de la ley, establece que las sanciones y resoluciones que emita la Auditoría Superior de la Federación, podrán ser impugnadas por las entidades fiscalizadas y, en su caso, por los servidores públicos o por los particulares, ante la propia Auditoría Superior, mediante el recurso de reconsideración o bien, mediante juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

III.3.2.2.6 Prescripción de responsabilidades

El artículo 73 precisa que las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para fincar responsabilidades e imponer sanciones


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prescribirán en cinco años. El plazo se contará a partir del día siguiente a aquel en que hubiere incurrido en la responsabilidad o a partir del momento en que hubiese cesado, si fue de carácter continuo.

III.3.2.2.7 De la vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación

El artículo 102 determina que existirá una unidad especializada para vigilar el estricto cumplimiento de las funciones a cargo de los servidores públicos de la Auditoría Superior de la Federación. La Unidad podrá aplicar, en su caso, las medidas disciplinarias y sanciones administrativas previstas en el marco jurídico y proporcionar apoyo técnico a la Comisión en la evaluación del desempeño de la Auditoría Superior de la Federación.

III.3.3 REGLAMENTO INTERIOR DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN (RIASF)

El Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación vigente fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de febrero de 2011. No es el Reglamento de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, sino una norma de carácter orgánico y sustituye al Reglamento publicado en el DOF el 26 de agosto de 2009.

En el Reglamento se establece que para el ejercicio de sus atribuciones y el despacho de los asuntos que le competen, la Auditoría Superior de la Federación contará con los siguientes servidores públicos: Auditor Superior de la Federación, Auditor Especial de Cumplimiento Financiero, Auditor Especial de Desempeño, Auditor Especial de Tecnologías e Información, Auditor Especial de Gasto Federalizado, Titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos y Titular de la Unidad General de Administración. Además, la estructura orgánica se integra con: direcciones generales, direcciones de área, subdirecciones y jefaturas de departamento.

El Auditor Superior de la Federación contará además con el apoyo de las siguientes unidades administrativas: Asesoría, Secretaría Técnica, Coordinación de Análisis y Seguimiento de la Gestión y Coordinación de Relaciones Institucionales y Coordinación de Planeación y Asuntos

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Estratégicos, las cuales ejercerán las atribuciones que se señalen en los Manuales de Organización y de Procedimientos de la Auditoría Superior de la Federación (artículo 2 del RIASF).

En el artículo 4 del Reglamento se establece que al Auditor Superior de la Federación corresponde originalmente la representación de la entidad de fiscalización superior de la federación, el trámite y resolución de los asuntos de su competencia en términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

Para la mejor distribución y desarrollo del trabajo podrá delegar sus facultades en forma general o particular, conforme a lo establecido en este Reglamento o mediante acuerdo que se publique en el Diario Oficial de la Federación, a servidores públicos subalternos, sin perjuicio de que las ejerza directamente cuando lo estime pertinente.

Artículo 5o.- El Auditor Superior de la Federación tendrá las siguientes atribuciones que podrán ser delegadas:

I. Representar a la Auditoría Superior de la Federación ante las entidades fiscalizadas, autoridades federales y locales, entidades federativas, municipios, órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal y demás personas físicas o morales, públicas o privadas;

II. Administrar los bienes y recursos a cargo de la Auditoría Superior de la Federación y resolver sobre la adquisición y enajenación de bienes muebles y la prestación de servicios de la entidad de fiscalización superior de la Federación, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 134 Constitucional, sus leyes reglamentarias y a lo previsto en la Ley General de Bienes Nacionales, así como gestionar la incorporación, destino y desincorporación de bienes inmuebles del dominio público de la Federación, afectos al servicio de la Auditoría Superior de la Federación;

III. Solicitar a las entidades fiscalizadas, servidores públicos y a los particulares, sean éstos personas físicas o morales, la información que con motivo de la fiscalización de la Cuenta Pública se requiera;


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IV. Solicitar a las entidades fiscalizadas la colaboración y auxilio que requiera para el ejercicio expedito de las funciones de fiscalización de la Cuenta Pública;

V. Concertar y celebrar, en los casos que estime necesarios, convenios con las entidades fiscalizadas, las legislaturas locales, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, las entidades de fiscalización superior de las legislaturas locales y de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, los municipios y los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, con el propósito de apoyar y hacer más eficiente la fiscalización de los recursos federales y la coordinación para la fiscalización del gasto federalizado, sin detrimento de su facultad fiscalizadora; así como convenios con los organismos nacionales e internacionales que agrupen a entidades de fiscalización superior homólogas, o con éstas directamente, con el sector privado y con los colegios de profesionales, instituciones académicas e instituciones de reconocido prestigio de carácter multinacional, con apego a las disposiciones jurídicas aplicables;

VI. Solicitar ante las autoridades competentes el cobro de las multas y sanciones resarcitorias que se impongan en los términos de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación;

VII. Recibir semestralmente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el informe del cobro de las multas y sanciones resarcitorias que se impongan en los términos de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación;

VIII. Revisar la Cuenta Pública del año anterior, que se rinda en términos del artículo 8 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación;

IX. Designar a los auditores encargados de practicar las auditorías a su cargo y, en su caso, a los que han sido habilitados mediante la contratación de despachos o profesionales independientes, en términos de lo dispuesto por el artículo 22 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación;

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X. Revisar y evaluar la información programática incluida en la Cuenta Pública del Gobierno Federal;

XI. Formular las recomendaciones y acciones promovidas que deriven de los resultados de la fiscalización de la Cuenta Pública, las que remitirá a las entidades fiscalizadas, en términos de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación;

XII. Solventar o dar por concluidas las recomendaciones y acciones promovidas a las entidades fiscalizadas con motivo de la fiscalización de la Cuenta Pública que hayan sido atendidas;

XIII. Resolver el procedimiento para el fincamiento de las responsabilidades resarcitorias previsto en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, por las irregularidades en que incurran los servidores públicos, las personas físicas o morales, públicas o privadas, por actos u omisiones de los que resulte un daño o perjuicio, o ambos, estimable en dinero que afecte a la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales, conforme a los ordenamientos legales y reglamentarios aplicables;

XIV. Promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades en que incurran los servidores públicos de las entidades fiscalizadas;

XV. Proponer, en los términos de la Ley General de Contabilidad Gubernamental las modificaciones a los principios, postulados, normas, procedimientos, métodos y sistemas de registro y contabilidad; las disposiciones para el archivo, guarda y custodia de los libros y documentos justificativos y comprobatorios del ingreso, gasto y deuda pública; así como todos aquellos elementos que posibiliten la adecuada rendición de cuentas y la práctica idónea de las auditorías;

XVI. Proponer al Consejo Nacional de Armonización Contable, en los términos de la Ley General de Contabilidad Gubernamental,


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información complementaria a la prevista en dicha ley para incluirse en la Cuenta Pública y modificaciones a los formatos de integración correspondientes;

XVII. Ser el enlace entre la Auditoría Superior de la Federación y la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados;

XVIII. Realizar el análisis del Informe de Avance de Gestión Financiera;

XIX. Emitir los criterios relativos a la ejecución de las auditorías, de conformidad con la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, y

XX. Las demás que señale la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación y demás disposiciones jurídicas aplicables.

Artículo 6o.- El Auditor Superior de la Federación tendrá además, las siguientes atribuciones no delegables:

I. Aprobar el programa anual de actividades, así como el plan estratégico de la Auditoría Superior de la Federación por un plazo mínimo de 3 años y hacerlos del conocimiento de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados;

II. Aprobar el Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización de la Cuenta Pública respectiva, así como sus adecuaciones y modificaciones;

III. Elaborar el proyecto de presupuesto anual de la Auditoría Superior de la Federación atendiendo a las previsiones del ingreso y del gasto público federal y las disposiciones jurídicas aplicables y remitirlo a la Cámara de Diputados para su inclusión en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, en términos de lo dispuesto en los artículos 77, fracción VI y 85, fracción II, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación;

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IV. Expedir las normas para el ejercicio, manejo y aplicación del presupuesto de la Auditoría Superior de la Federación, ajustándose a las disposiciones aplicables del Presupuesto de Egresos de la Federación y de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria;

V. Expedir la política de remuneraciones, prestaciones y estímulos del personal de confianza de la Auditoría Superior de la Federación, observando lo aprobado en el Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente y las disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria;

VI. Dar cuenta comprobada a la Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, sobre la aplicación de su presupuesto aprobado, dentro de los treinta primeros días del mes siguiente al que corresponda su ejercicio;

VII. Formular y entregar a la Cámara de Diputados por conducto de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización de la Cuenta Pública a más tardar el 20 de febrero del año siguiente al de la presentación de la Cuenta Pública;

VIII. Informar semestralmente a la Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, del estado que guarda la solventación de observaciones, recomendaciones y acciones promovidas a las entidades fiscalizadas, con motivo de la fiscalización de la Cuenta Pública y publicar dicha información en la página de Internet de la Auditoría Superior de la Federación;

IX. Expedir las normas y disposiciones a que deban sujetarse las auditorías que con motivo de la fiscalización de la Cuenta Pública se practiquen, así como establecer los elementos que posibiliten la adecuada rendición de cuentas y la práctica idónea de las auditorías;


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X. Designar y expedir los nombramientos del personal de mandos superiores de la Auditoría Superior de la Federación a partir del nivel de dirección general y homólogos que se requieran para su funcionamiento, así como resolver sobre la terminación de los efectos de dichos nombramientos en términos de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación;

XI. Asignar la coordinación de programas específicos a los Auditores Especiales, a los Titulares de las Unidades o a cualquier otra área de la Auditoría Superior de la Federación;

XII. Expedir los manuales de organización y de procedimientos que se requieran para la debida organización y funcionamiento de la Auditoría Superior de la Federación, los que deberán ser conocidos previamente por la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados y publicados en el Diario Oficial de la Federación;

XIII. Crear los comités internos que estime convenientes para la adecuada coordinación de las actividades en materia de capacitación, adquisiciones, arrendamientos, servicios, inversiones físicas federales, transparencia, informática y calidad, así como emitir las normas para su organización y funcionamiento, oyendo la opinión del Consejo de Dirección;

XIV. Tramitar, instruir y resolver el recurso de reconsideración interpuesto en contra de sus resoluciones y sanciones que emita, de conformidad con la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación;

XV. Adscribir orgánicamente las unidades administrativas de la Auditoría Superior de la Federación y delegar las facultades que se señalan en el artículo anterior, mediante acuerdos que deberán ser publicados en el Diario Oficial de la Federación;

XVI. Recibir de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados la Cuenta Pública para su fiscalización, y

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XVII. Expedir el Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación, así como sus acuerdos de reformas y adiciones, hacerlos del conocimiento de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados y publicarlos en el Diario Oficial de la Federación.

Artículo 7o.- El Auditor Superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones se auxiliará de los Auditores Especiales de Cumplimiento Financiero, de Desempeño, de Tecnologías e Información y del Gasto Federalizado, los cuales tendrán, además de lo dispuesto en otros artículos de este Reglamento, las siguientes atribuciones generales:

I. Suplir en sus ausencias al Auditor Superior de la Federación, de conformidad con lo establecido en los artículos 45 y 46 del presente Reglamento;

II. Dar cuenta al Auditor Superior de la Federación del despacho de los asuntos de su competencia, así como de los programas cuya coordinación se les hubiere asignado;

III. Proponer al Auditor Superior de la Federación las auditorías que integrarán el Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización de la Cuenta Pública, así como sus modificaciones;

IV. Coordinar la planeación, programación y ejecución de los programas aprobados por el Auditor Superior de la Federación; las actividades de las direcciones generales y unidades administrativas a su cargo, y la elaboración de los análisis temáticos que sirvan de insumos para la preparación del Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización de la Cuenta Pública;

V. Requerir a las entidades fiscalizadas y a los terceros que hubieren celebrado operaciones con aquéllas, la información y documentación que sea necesaria para realizar la función de fiscalización;

VI. Solicitar a las instancias de control competentes, en el ámbito de sus atribuciones, copia de los informes y dictámenes de


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las auditorías por ellas practicadas o a través de despachos externos;

VII. Participar en el análisis del Informe de Avance de Gestión Financiera y en la elaboración del Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización de la Cuenta Pública, en la forma en que determine el Auditor Superior de la Federación;

VIII. Participar en la revisión, análisis y evaluación de la información incluida en la Cuenta Pública y demás informes que generen los Poderes de la Unión, los órganos constitucionalmente autónomos, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales;

IX. Ordenar y efectuar visitas domiciliarias a particulares, personas físicas o morales, únicamente para exigir la exhibición de los libros, papeles, contratos, convenios, nombramientos, dispositivos magnéticos o electrónicos de almacenamiento de información, documentos y archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes respectivas y a las formalidades establecidas para los cateos, con motivo de la fiscalización de la Cuenta Pública, así como designar al personal encargado de practicarlas;

X. Ordenar y realizar auditorías a las entidades fiscalizadas conforme al Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización de la Cuenta Pública, aprobado por el Auditor Superior de la Federación;

XI. Designar a los auditores encargados de practicar las auditorías a su cargo y, en su caso, a los que han sido habilitados mediante la contratación de despachos o profesionales independientes, en términos de lo dispuesto por el artículo 22 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación;

XII. Celebrar los contratos a que se refiere el artículo 22 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación;

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XIII. Coordinar y supervisar las auditorías practicadas por las direcciones generales y otras unidades administrativas auditoras a su cargo, y mantener informado al Auditor Superior de la Federación sobre el desarrollo de sus actividades;

XIV. Verificar que las auditorías incluyan la revisión de los resultados presupuestales, programáticos, económicos y financieros consignados en la Cuenta Pública; así como el control y registro contable, patrimonial y presupuestal de los recursos de la Federación que sean transferidos y asignados, de acuerdo con las disposiciones aplicables;

XV. Verificar que las auditorías a su cargo incluyan el examen relativo al establecimiento, por parte de las entidades fiscalizadas, de los mecanismos adecuados para medir e informar sobre los resultados y la eficacia de las acciones, así como sobre la adopción de las prácticas más convenientes para la gestión pública;

XVI. Proponer la actualización del marco normativo general y de los criterios para la fiscalización de la Cuenta Pública, a cargo de la Auditoría Superior de la Federación, así como de las demás reglas, lineamientos, directrices, estándares y cualquier otra disposición de carácter interno;

XVII. Verificar el cumplimiento de las normas que regulan los procedimientos para la práctica de auditorías a su cargo y proponer al Auditor Superior de la Federación su actualización;

XVIII. Recabar e integrar la documentación necesaria para ejercitar las acciones legales que procedan, como resultado de las irregularidades que se detecten en las auditorías que se practiquen;

XIX. Formular los resultados y las observaciones que se deriven de las auditorías que practiquen las unidades administrativas auditoras a su cargo, incluyendo las recomendaciones y acciones promovidas, las que remitirán, según proceda, a las


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entidades fiscalizadas en términos de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación;

XX. Obtener durante el desarrollo de las auditorías copia de los documentos originales que tenga a la vista y certificarlas, cuando así se requiera, mediante cotejo con sus originales. Igualmente podrá expedir copias certificadas de las constancias que obren en sus archivos, con las limitaciones que señalan los ordenamientos jurídicos en materia de reserva, confidencialidad, secrecía y de acceso a la información pública gubernamental;

XXI. Solicitar la presencia de los representantes de las entidades fiscalizadas, en la fecha y lugar que se les señale, para celebrar las reuniones en las que se les dé a conocer la parte que les corresponda de los resultados y, en su caso, las observaciones preliminares de las auditorías que se les practicaron, conforme a lo establecido en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación;

XXII. Aprobar los informes de auditoría formulados por las direcciones generales y unidades administrativas auditoras a su cargo;

XXIII. Formular el proyecto de Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización de la Cuenta Pública, así como los demás documentos que se les indiquen;

XXIV. Elaborar el dictamen técnico que integre la documentación y comprobación necesaria para promover las acciones legales en el ámbito penal y del juicio político que procedan, como resultado de las irregularidades que se detecten en la revisión o auditorías que se practiquen;

XXV. Requerir a las entidades fiscalizadas, cuando se presenten situaciones excepcionales, para que rindan el informe a que se refiere la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación;

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XXVI. Promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades en que incurran los servidores públicos de las entidades fiscalizadas;

XXVII. Coordinar el seguimiento de las recomendaciones y acciones promovidas ante las entidades fiscalizadas, para propiciar prácticas de buen gobierno;

XXVIII. Solventar o dar por concluidas las recomendaciones y acciones promovidas y, en el caso de las promociones de responsabilidades administrativas sancionatorias, denuncias penales y de juicio político, independientemente de que determinen su conclusión conforme a las disposiciones aplicables, solicitar a las autoridades ante quienes se envió la promoción o se presentó la denuncia, informen sobre la resolución definitiva que se determine o que recaiga en este tipo de asuntos;

XXIX. Solventar o dar por concluidos previamente a su emisión los pliegos de observaciones, promociones de responsabilidades administrativas sancionatorias, denuncias penales y denuncias de juicio político, cuando la entidad fiscalizada aporte los elementos suficientes que atiendan o desvirtúen las observaciones respectivas;

XXX. Tramitar, instruir y resolver el recurso de reconsideración interpuesto en contra de las sanciones y resoluciones que emitan, conforme a la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación;

XXXI. Condonar total o parcialmente, en el ámbito de su competencia, las multas impuestas en términos de las disposiciones jurídicas aplicables;

XXXII. Participar en la preparación de estudios y proyectos que

competan a la Auditoría Superior de la Federación, en la forma que determine el Auditor Superior de la Federación;


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XXXIII. Desempeñar las comisiones que el Auditor Superior de la Federación les encomiende y mantenerlo informado sobre el desarrollo de sus actividades;

XXXIV. Vigilar el cumplimiento de la normativa aplicable al funcionamiento de las direcciones generales a su cargo y, en su caso, proponer al Auditor Superior de la Federación las modificaciones que estimen convenientes;

XXXV. Participar en la organización y funcionamiento del Sistema de Gestión de la Calidad en la Auditoría Superior de la Federación;

XXXVI. Proponer al Auditor Superior de la Federación los programas y cursos de formación y capacitación para elevar el nivel técnico y profesional del personal que tengan adscrito, así como evaluar su desempeño conforme a las políticas y procedimientos establecidos en la Auditoría Superior de la Federación;

XXXVII. Proponer los nombramientos del personal de confianza que integran las unidades administrativas de su adscripción, ordenar su cambio de adscripción, así como proponer a la Unidad General de Administración, la terminación de los efectos de dichos nombramientos cuando procedan, acompañando los documentos que acrediten las razones de dicha terminación, en los términos de las disposiciones jurídicas aplicables;

XXXVIII. Adscribir al personal de las unidades administrativas que dependan de ellos;

XXXIX. Promover y dar seguimiento a la imposición de las sanciones que procedan al personal de su adscripción, cuando incurran en responsabilidades administrativas en el desempeño de sus funciones;

XL. Aportar la información que les corresponda para formular el proyecto de presupuesto anual de la Auditoría Superior de la Federación, así como integrar la información correspondiente a las direcciones generales y otras unidades administrativas a su cargo;

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XLI. Coordinarse entre sí y con los Titulares de las Unidades de Asuntos Jurídicos y General de Administración, para el mejor desempeño de sus atribuciones;

XLII. Formular los dictámenes para destruir la documentación que obre en sus archivos después de diez años, siempre y cuando ésta se haya microfilmado, digitalizado, escaneado o respaldado por algún otro medio conforme a lo establecido en el artículo 11 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación;

XLIII. Proponer al Auditor Superior de la Federación, los proyectos de convenios con las entidades fiscalizadas, las legislaturas locales, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, las entidades de fiscalización superior de las legislaturas locales y de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, los municipios y los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, con el propósito de apoyar y hacer más eficiente la fiscalización de los recursos federales y la coordinación para la fiscalización del gasto federalizado, sin detrimento de su facultad fiscalizadora; así como convenios con los organismos nacionales e internacionales que agrupen a entidades de fiscalización superior homólogas, o con éstas directamente, con el sector privado y con los colegios de profesionales, instituciones académicas e instituciones de reconocido prestigio de carácter multinacional, con apego a las disposiciones jurídicas aplicables;

XLIV. Asistir y participar en los comités, comisiones o grupos de trabajo que les correspondan dentro del ámbito de su competencia;

XLV. Crear, modificar o suprimir, en el ámbito de su competencia, los comités internos que estimen convenientes para la adecuada coordinación de sus actividades, excluyendo los previstos en la fracción XIII del artículo 6o. de este Reglamento;

XLVI. Proponer, en los términos de la Ley General de Contabilidad Gubernamental las modificaciones a los principios, postulados,


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normas, procedimientos, métodos y sistemas de registro y contabilidad, así como las disposiciones para el archivo, guarda y custodia de los libros y documentos justificativos y comprobatorios del ingreso, gasto y deuda pública y todos aquellos elementos que posibiliten la adecuada rendición de cuentas y la práctica idónea de las auditorías;

XLVII. Presentar las propuestas que deban enviarse al Consejo Nacional de Armonización Contable, en los términos de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, relativas a la información complementaria a la prevista en dicha Ley para incluirse en la Cuenta Pública y modificaciones a los formatos de integración correspondientes y someterlas a consideración de su superior jerárquico, y

XLVIII. Las demás que en el ámbito de su competencia les establezcan las disposiciones jurídicas aplicables o les encargue el Auditor Superior de la Federación.

Los Auditores Especiales para el despacho de los asuntos de su competencia, serán auxiliados por los Directores Generales, Directores, Subdirectores, Jefes de Departamento y Auditores señalados en el artículo 2o. de este Reglamento; así como por los Grupos Asesores, Consultores Técnicos y Jurídicos, Secretarios Técnicos y demás personal de apoyo especializado para el mejor desempeño de sus funciones.

III.3.4 PRINCIPALES LEYES POR OBSERVAR EN LAS ACCIONES DE FISCALIZACIÓN

Sobre las leyes y normas aquí expuestas, cabe señalar que debido a la multiplicidad y diversificación de ellas, sólo se han seleccionado aquellas que son imprescindibles para la labor de los auditores. La consulta y observancia de otras leyes dependerá de la materia o función específica que se revise.

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III.3.4.1 LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS

Durante el desarrollo de la auditoría se llegan a detectar conductas de los servidores públicos apartadas de la ley, lo que en ocasiones motiva que se solicite la intervención del Órgano Interno de Control para aplicar ciertas sanciones de carácter administrativo.

La mencionada ley fue publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 13 de marzo de 2002, y entró en vigor al día siguiente de su publicación, derogando a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos en todo lo relacionado a sanciones administrativas.

Esta ley circunscribe su objeto a las responsabilidades administrativas.

Autoridades con atribuciones para aplicar la ley

En el artículo 3 se establecen como autoridades para aplicar la ley a las siguientes:

• Las Cámaras de Senadores y Diputados que integran el Congreso de la Unión; los Tribunales de Trabajo y Agrarios; y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

• La Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Consejo de la Judicatura Federal.

• La Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, hoy Secretaría de la Función Pública.

• El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

• Los tribunales de trabajo y agrarios.

• El Instituto Federal Electoral.

• La Auditoría Superior de la Federación.


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• La Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

• El Banco de México.

• El Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.

• Los demás órganos jurisdiccionales e instituciones que determinen las leyes.

En el artículo 8 se señalan como obligaciones de los servidores públicos las siguientes:

I. Cumplir el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o deficiencia de dicho servicio o implique abuso o ejercicio indebido de un empleo, cargo o comisión.

II. Formular y ejecutar los planes, programas y presupuestos

correspondientes a su competencia, y cumplir las leyes y la normatividad que determinen el manejo de recursos económicos públicos.

III. Utilizar los recursos que tengan asignados y las facultades que le hayan sido atribuidas para el desempeño de su empleo, cargo o comisión, exclusivamente para los fines a que están afectos.

IV. Rendir cuentas sobre el ejercicio de las funciones que tengan conferidas y coadyuvar en la rendición de cuentas de la gestión pública federal, proporcionando la documentación e información que le sea requerida en los términos que establezcan las disposiciones legales correspondientes.

V. Custodiar y cuidar la documentación e información que por razones de su empleo, cargo o comisión, tenga bajo su responsabilidad, e impedir o evitar su uso, sustracción, destrucción, ocultamiento o inutilización indebidos.

VI. Observar buena conducta en su empleo, cargo o comisión, tratando con respeto, diligencia, imparcialidad y rectitud a las personas con las que tenga relación con motivo de éste.

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VII. Comunicar por escrito al titular de la dependencia o entidad en la que preste sus servicios, las dudas fundadas que le suscite la procedencia de las órdenes que reciba y que pudiesen implicar violaciones a la Ley o a cualquier otra disposición jurídica o administrativa, a efecto de que el titular dicte las medidas que en derecho procedan, las cuales deberán ser notificadas al servidor público que emitió la orden y al interesado.

VIII. Abstenerse de ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisión, por haber concluido el período para el cual se le designó, por haber sido cesado o por cualquier otra causa legal que se le impida.

IX. Abstenerse de disponer o autorizar que un subordinado no asista sin causa justificada a sus labores, así como de otorgar indebidamente licencias, permisos o comisiones con goce parcial o total de sueldo y otras percepciones.

X. Abstenerse de autorizar la selección, contratación, nombramiento o designación de quien se encuentre inhabilitado por resolución de autoridad competente para ocupar un empleo, cargo o comisión en el servicio público.

XI. Excusarse de intervenir, por motivo de su encargo, en cualquier forma en la atención, tramitación o resolución de asuntos en los que tenga interés personal, familiar o de negocios, incluyendo aquellos de los que pueda resultar algún beneficio para él, su cónyuge o parientes consanguíneos o por afinidad hasta el cuarto grado, o parientes civiles, o para terceros con los que tenga relaciones profesionales, laborales o de negocios, o para socios o sociedades de las que el servidor público o las personas antes referidas formen o hayan formado parte.

XII. El servidor público deberá informar por escrito al jefe inmediato sobre la atención, trámite o resolución de los asuntos a que hace referencia el párrafo anterior y que sean de su conocimiento, y observar sus instrucciones por escrito sobre su atención, tramitación y resolución, cuando el servidor público no pueda abstenerse de intervenir en ellos.


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XIII. Abstenerse, durante el ejercicio de sus funciones, de solicitar aceptar o recibir, por sí o por interpósita persona, dinero, bienes muebles o inmuebles mediante enajenación en precio notoriamente inferior al que tenga en el mercado ordinario, donaciones, servicios, empleos, cargos o comisiones para sí, o para las personas a que se refiere la fracción XI de este artículo, que procedan de cualquier persona física o moral cuyas actividades profesionales, comerciales o industriales se encuentren directamente vinculadas, reguladas o supervisadas por el servidor público de que se trate en el desempeño de su empleo, cargo o comisión y que implique intereses en conflicto. Esta prevención es aplicable hasta un año después de que se haya retirado del empleo, cargo o comisión.

XIV. Habrá intereses en conflicto cuando los interese personales, familiares o de negocios del servidor público puedan afectar el desempeño imparcial de su empleo, cargo o comisión.

Una vez concluido el empleo, cargo o comisión, el servidor público deberá observar, para evitar incurrir en intereses en conflicto, lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley.

XV. Desempeñar su empleo, cargo o comisión sin obtener o pretender obtener beneficios adicionales a las contra prestaciones comprobables que el Estado le otorga por el desempeño de su función, sean para él o para las personas a las que se refiere la fracción XI.

XVI. Abstenerse de intervenir o participar indebidamente en la selección, nombramiento, designación, contratación, promoción, suspensión, remoción, cese, rescisión del contrato o sanción de cualquier servidor público, cuando tenga interés personal, familiar o de negocios en el caso, o pueda derivar alguna ventaja o beneficio para él o para las personas a las que se refiere la fracción XI.

XVII. Presentar con oportunidad y veracidad las declaraciones de situación patrimonial, en los términos establecidos por la Ley.

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XVIII. Atender con diligencia las instrucciones, requerimientos o resoluciones que reciba de la Secretaría, del contralor interno o de los titulares de las áreas de auditoría, de quejas y de responsabilidades, conforme a la competencia de éstos.

XIX. Supervisar que los servidores públicos sujetos a su dirección, cumplan con las disposiciones de este artículo.

XX. Denunciar por escrito ante la Secretaría o la contraloría interna, los actos u omisiones que en ejercicio de sus funciones llegare a advertir respecto de cualquier servidor público que pueda constituir responsabilidad administrativa en los términos de la Ley y demás disposiciones aplicables.

XXI. Proporcionar en forma oportuna y veraz toda la información y datos solicitados por la institución a la que legalmente le competa la vigilancia y defensa de los derechos humanos.

XXII. Abstenerse, en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas, de celebrar o autorizar pedidos o contratos relacionados con adquisiciones, arrendamientos y enajenación de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra pública o de servicios relacionados con ésta, con quien desempeñe un empleo, cargo o comisión en el servicio público, o bien con las sociedades de las que dichas personas formen parte. Por ningún motivo podrá celebrarse pedido o contrato alguno con quien se encuentre inhabilitado para desempeñar un empleo, cargo o comisión en el servicio público.

XXIII. Abstenerse de inhibir por sí o por interpósita persona, utilizando cualquier medio, a los posibles quejosos con el fin de evitar la formulación o presentación de denuncias a realizar, con motivo de ello, cualquier acto u omisión que redunde en perjuicio de los intereses de quienes las formulen o presenten.

XXIV. Abstenerse de aprovechar la posición que su empleo, cargo o comisión le confiere para inducir a que otro servidor público efectúe, retrase u omita realizar algún acto de su competencia,


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que le reporte cualquier beneficio, provecho o ventaja para sí o para alguna de las personas a que se refiere la fracción XI.

XXV. Abstenerse de adquirir para sí o para las personas a que se refiere la fracción XI, bienes inmuebles que pudieren incrementar su valor o, en general, que mejoren sus condiciones, como resultado de la realización de obras o inversiones públicas o privadas, que haya autorizado o tenido conocimiento con motivo de su empleo, cargo o comisión. Esta restricción será aplicable hasta un año después de que el servidor público se haya retirado del empleo, cargo o comisión.

XXVI. Abstenerse de cualquier acto u omisión que implique incumplimiento de cualquier disposición legal, reglamentaria o administrativa relacionada con el servicio público.

Se establece que los Contralores Internos, los titulares de las áreas de auditoría, de quejas y de responsabilidades de los órganos internos de control de las dependencias y entidades de la APF y de la PGR tienen facultades para investigar, tramitar, sustanciar y resolver los procedimientos y recursos previstos en la Ley.

El artículo 13 establece las sanciones por faltas administrativas para los servidores públicos siguientes:

• Amonestación privada o pública.

• Suspensión del empleo, cargo o comisión por un período no menor de 3 días; ni mayor a un año.

• Destitución del puesto.

• Sanción económica.

• Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público. Cuando no se causen daños o perjuicios, ni exista beneficio o lucro alguno, se impondrán de seis meses a un año de inhabilitación. Cuando exista beneficio o lucro,

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o se causen daños o perjuicios será de un año hasta diez años si el monto no excede de 200 veces el salario mínimo general mensual vigente en el Distrito Federal y de diez a veinte años si excede de dicho límite.

En caso de infracciones graves se impondrá además la sanción de destitución.

Las sanciones económicas podrán ser hasta por 3 tantos de los beneficios o lucro obtenidos o de los daños o perjuicios causados.

El monto de la sanción económica se actualizará conforme a lo establecido en el Código Fiscal de la Federación.

La Secretaría de la Función Pública o el Contralor Interno podrán comprobar el cumplimiento de las obligaciones de servidores público a través de operativos específicos de verificación, pudiendo participar los particulares.

En caso de que la Secretaría de la Función Pública por cualquier medio masivo de comunicación, difundiera la suspensión del servidor público y si la resolución definitiva del procedimiento fuere de no responsabilidad, esta circunstancia deberá hacerse pública por la propia Secretaría de la Función Pública.

En los lugares donde no residan los Contralores Internos o titulares de las áreas de quejas y de responsabilidades, los servidores públicos de las dependencias o entidades que residan en dichos lugares practicarán las notificaciones o citaciones en su auxilio.

Las facultades para sancionar prescribirán en 3 años, si son graves prescribirán en 5 años. El derecho de los particulares a solicitar indemnización de daños y perjuicios prescribirá en 2 años.

Se establece la obligación de los servidores públicos de rendir declaración y se agrega a todos los servidores públicos que manejen o apliquen recursos económicos, valores y fondos de la Federación, realicen actividades de inspección o vigilancia, lleven funciones de


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calificación o determinación para la expedición de licencias, permisos o concesiones y quienes intervengan en la adjudicación de pedidos o contratos.

Se prevé la declaración por medios magnéticos y la utilización de identificación electrónica.

La Secretaría de la Función Pública llevará un registro con carácter de público de los servidores públicos.

Las dependencias y entidades deberán obtener la constancia de no inhabilitación de quienes pretendan ingresar al servicio público.

La Secretaría de la Función Pública o los Subsecretarios podrán solicitar a la Comisión Nacional Bancaria y de valores información bancaria.

III.3.4.2 LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Es una ley de orden e interés público que entró en vigor el 1° de junio de 1995. Se aplica a los actos, procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Federal centralizada y a los organismos descentralizados respecto a sus actos de autoridad, a los servicios que el Estado preste de manera exclusiva y a los contratos que los particulares celebren con éste.

Esta Ley en su artículo 3 señala, en principio, los elementos y requisitos de un “acto administrativo”:

I. Ser expedido por órgano competente a través de servidor público; y, en caso de que dicho órgano fuere colegiado, reúna las formalidades de la Ley o decreto para emitirlo.

II Tener objeto que pueda ser materia del mismo, determinado o determinable.

III. Cumplir con la finalidad de interés público.IV. Hacer constar por escrito y con la firma autógrafa de la autoridad

que lo expida.V. Estar fundado y motivado.VI. Ser expedido sujetándose a las disposiciones relativas al

procedimiento administrativo.

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VII. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo o sobre el fin del acto.

VIII. Ser expedido sin que medie dolo o violencia.IX. Mencionar el órgano del cual emana.X. Ser expedido sin que medie error respecto a la referencia

específica de identificación del expediente.XI. Ser expedido señalando lugar y fecha de emisión.XII. Tratándose de actos administrativos deberá hacerse mención

de la oficina en que se encuentra y pueda ser consultado el expediente.

XIII. Tratándose de actos administrativos recurribles deberá hacerse mención de los recursos que procedan.

XIV. Ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por las partes o establecidos en la Ley.

La omisión o irregularidad de alguno de los elementos o requisitos antes expuestos, del I al IX, producirán la nulidad del acto administrativo y los elementos del X al XIV la anulabilidad del acto administrativo.

El acto administrativo que se declare jurídicamente nulo será inválido, no se presumirá legítimo ni ejecutable; será subsanable, sin perjuicio de que pueda expedirse un nuevo acto.

El acto declarado anulable se considerará válido; gozará de presunción de legitimidad y ejecutividad; y será subsanable por los órganos administrativos mediante el pleno cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para su plena validez y eficacia.

La ley señala que para que los actos administrativos de carácter general, tales como reglamentos, decretos, acuerdos, normas oficiales mexicanas, circulares y formatos, lineamientos, criterios, metodologías, instructivos, directivas, reglas, manuales, disposiciones que establezcan obligaciones específicas, que expidan las dependencias y organismos descentralizados de la Administración Pública, deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación para que produzcan efectos jurídicos (artículo 4).

Según el artículo 57, se pone fin al procedimiento administrativo cuando se presenta alguno de los casos siguientes:


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I. La resolución del mismo. II. El desistimiento.III. La renuncia al derecho en que se funde la solicitud cuando tal

renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico.IV. La declaración de caducidad. V. La imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. VI. Convenio de las partes, siempre y cuando no sea contrario al

ordenamiento jurídico.

Cada dependencia y organismo descentralizado creará un Registro de Personas Acreditadas para realizar trámites ante éstas, asignando al efecto un número de identificación al interesado, quien al citar dicho número en los trámites subsiguientes no requerirá asentar los datos ni acompañar los documentos. El número de identificación se conformará en los términos que establezca la Comisión Federal de Mejora Regulatoria con base en el Registro Federal de Contribuyente del interesado.

La Comisión Federal de Mejora Regulatoria, órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Economía, promoverá la transparencia en la elaboración y aplicación de las regulaciones y que éstas generen beneficios superiores a sus costos y el máximo beneficio para la sociedad.

Cuando las dependencias y organismos descentralizados de la Administración Pública Federal elaboren anteproyectos de leyes, decretos legislativos y actos a que se refiere el artículo 4, los presentarán a la Comisión junto con una manifestación de impacto regulatorio que contenga los aspectos que dicha Comisión determine, cuando menos treinta días hábiles antes de la fecha en que se pretende emitir el acto.

La Comisión llevará el Registro Federal de Trámites y Servicios que será público, para cuyo efecto las dependencias y organismos descentralizados deberán proporcionarle la siguiente información, para su inscripción, en relación con cada trámite que aplican:

I. Nombre del trámite.II. Fundamento jurídico.

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III. Casos en los que debe o puede realizarse el trámite.IV. Si el trámite debe presentarse mediante escrito libre o formato o

puede realizarse de otra manera.V. El formato correspondiente, en su caso, y su fecha de publicación

en el Diario Oficial de la Federación.VI. Datos y documentos específicos que debe contener o se deben

adjuntar al trámite, salvo los datos y documentos a que se refiere el artículo 15.

VII. Plazo máximo que tiene la dependencia u organismo descentralizado para resolver el trámite, en su caso, y se aplica la afirmativa o negativa ficta.

VIII. Las excepciones a lo previsto en el artículo 15-A, en su caso.IX. Monto de los derechos o aprovechamientos aplicables, en su

caso, o la forma de determinar dicho monto.X. Vigencia de los permisos, licencias, autorizaciones, registros y

demás resoluciones que se emitan.XI. Criterios de resolución del trámite, en su caso.XII. Unidades administrativas ante las que se puede presentar el

trámite.XIII. Horarios de atención al público.XIV. Números de teléfono, fax y correo electrónico.XV. La demás información que se prevea en el reglamento de

esta Ley.

Para imponer una sanción, la autoridad administrativa deberá notificar previamente al infractor del inicio del procedimiento para que éste dentro de los 15 días siguientes exponga lo que a su derecho convenga y, en su caso, aporte las pruebas con que cuente (artículo 72).

La autoridad administrativa fundará y motivará su resolución, considerando:

I. Los daños que se hubiesen producido o puedan producirse.II. El carácter intencional o no de la acción u omisión constitutiva

de la infracción.III. La gravedad de la infracción. IV. La reincidencia del infractor.


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Las sanciones administrativas deberán estar previstas en las leyes respectivas y podrán consistir en:

I. Amonestación con apercibimiento.II. Multa.III. Multa adicional por cada día que persista la infracción.IV. Arresto hasta por 36 horas.V. Clausura temporal o permanente, parcial o total.VI. Las demás que señalen las leyes o reglamentos.

Los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo; a una instancia o resuelvan un expediente, podrán interponer el recurso de revisión o, cuando proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda.

III.3.4.3 LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL

La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG) fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2002, y señala en su artículo 1 que su finalidad es: “proveer lo necesario para garantizar el acceso a toda persona a la información en posesión de los Poderes de la Unión, los órganos constitucionales autónomos o con autonomía legal, y cualquier otra entidad federal”; asimismo, en su artículo 6 establece que en la interpretación de la Ley “se deberá fortalecer el principio de publicidad de la información en posesión de los sujetos obligados”, a los que establece como: el Poder Ejecutivo Federal, la Administración Pública Federal y la Procuraduría General de la República; el Poder Legislativo Federal, integrado por la Cámara de Diputados, la Cámara de Senadores, la Comisión Permanente y cualquiera de sus órganos; el Poder Judicial de la Federación y el Consejo de la Judicatura Federal; los órganos constitucionalmente autónomos; los tribunales administrativos federales, y cualquier otro órgano federal.

En su artículo 4 la ley señala como objetivos específicos: proveer lo necesario para que toda persona pueda tener acceso a la información mediante procedimientos sencillos y expeditos; transparentar la

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gestión pública mediante la difusión de la información que generan los sujetos obligados; garantizar la protección de los datos personales en posesión de los sujetos obligados, favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos, de manera que puedan valorar el desempeño de los sujetos obligados; mejorar la organización, clasificación y manejo de los documentos y, contribuir a la democratización de la sociedad mexicana y la plena vigencia del Estado de derecho.

En el Capítulo II se precisan las obligaciones de transparencia, dentro de las que señala, en el artículo 7, la obligación de poner a disposición del público y actualizar, con excepción de la información reservada o confidencial, lo siguiente: estructura orgánica; facultades de cada unidad administrativa; directorio de servidores públicos, desde el nivel de jefe de departamento o sus equivalentes; remuneración mensual por puesto, incluso el sistema de compensación, según lo establezcan las disposiciones correspondientes; el domicilio de la unidad de enlace, además de la dirección electrónica donde puedan recibirse las solicitudes para obtener información; las metas y objetivos de las unidades administrativas de conformidad con sus programas operativos; los servicios que ofrecen; los trámites, requisitos y formatos, la información sobre el presupuesto asignado, así como los informes sobre su ejecución, en los términos que establezca el Presupuesto de Egresos de la Federación; la que se complementa con la información que la SHCP presenta sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública.

También incluye la información sobre los resultados de las auditorías al ejercicio presupuestal; información sobre el diseño, ejecución, montos asignados y criterios de acceso a los programas de subsidio; concesiones, permisos o autorizaciones otorgados, especificando sus titulares; contrataciones que se hayan celebrado detalladas por contrato; obras públicas, bienes adquiridos, arrendados y servicios contratados; en el caso de estudios o investigaciones debe señalarse el tema específico. También debe indicarse el marco formativo aplicable a cada sujeto obligado; los informes que por disposición legal generen los obligados y los mecanismos de participación ciudadana, así como la información que se considere útil o relevante, además de la estadística que responda a las preguntas más frecuentes del público; todo lo cual


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deberá publicarse de forma que facilite su uso y comprensión así como que garantice su calidad, veracidad, oportunidad y confiabilidad.

Por lo que hace al Poder Judicial, la ley establece en su artículo 8 que deberá hacer públicas las sentencias que hayan causado estado o ejecutoria.

El artículo 9, por su parte establece que la información que señala el artículo 7 deberá estar a disposición del público a través de medios remotos o locales de comunicación electrónica y auxiliar en la obtención de la información ya sea de manera directa o mediante impresiones; así como que las dependencias y entidades deberán preparar la automatización, presentación y contenido de su información, así como que se debe prestar asistencia respecto a los trámites y servicios que presten.

En relación a los partidos políticos y las agrupaciones políticas nacionales y con el IFE, en el artículo 11 se indica que sus informes así como las auditorías y verificaciones que ordene la Comisión de Fiscalización de los Recursos Públicos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, deberán hacerse públicos al concluir el procedimiento de fiscalización respectivo.

La ley crea el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública al que, en su artículo 33 lo señala como un órgano: “con autonomía operativa, presupuestaria y de decisión, encargado de promover y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la información; resolver sobre la negativa a las solicitudes de acceso a la información y proteger los datos personales en poder de las dependencias y entidades”.

III.3.4.3.1 Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental

Este ordenamiento tiene por objeto reglamentar las disposiciones de la Ley en la materia, en lo relativo al poder Ejecutivo Federal, sus dependencias y entidades y, en general cualquier otro órgano que forme parte de la Administración Pública Federal.

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Con base en lo que establece la ley y este reglamento los particulares podrán solicitar a las dependencias y entidades impresiones de la información que aquellos pongan a disposición del público en medios electrónicos, para lo cual deberán adecuar un espacio físico y contar con personal para atender y orientar al público en materia de acceso a la información.

También se establece que las unidades administrativas de las dependencias y entidades llevarán a cabo la clasificación de la información en el momento en el que se genere, obtenga, adquiera o transforme la información o se reciba una solicitud de acceso a la información, en el caso de documentos que no se hubieran clasificado previamente.

El reglamento se refiere a la información reservada y señala la obligación de que los expedientes clasificados como reservados deberán llevar una leyenda que indique su carácter de reservado, la fecha de clasificación, su fundamento legal, el periodo de reserva y la rúbrica del titular de la unidad administrativa. Además de que los titulares de las unidades administrativas elaborarán un índice de los expedientes clasificados como reservados.

En cuanto a la información confidencial se dice que no estará sujeta a plazo de vencimiento y tendrá ese carácter de manera definitiva.

Para que las entidades o dependencias puedan permitir el acceso a la información confidencial requieren el consentimiento expreso de los particulares titulares de la información, por escrito o medio de autentificación equivalente.

Respecto a la organización de los archivos, se establece que el Archivo General de la Nación, en coordinación con el IFAI, expedirá los lineamientos que contengan los criterios para la organización, conservación y adecuado funcionamiento de los archivos de las dependencias y entidades, y cuando la especialidad de la información lo requiera serán los Comités que emitirán los criterios específicos para la organización y conservación de los archivos.


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III.3.4.3.2 Medidas adoptadas por la ASF

En este sentido, para cumplir con la LFTAIPG, la ASF en su carácter de sujeto obligado, en concordancia con las disposiciones del artículo 61, el cual le otorga la facultad de establecer los órganos, criterios y procedimientos institucionales, emprendió las acciones necesarias para garantizar a los particulares el acceso a la información que genere en el ejercicio de sus funciones, con excepción de aquella clasificada como reservada o confidencial.

Para ello, creó el Sistema de Administración de Documentos (SAD) el cual integra los Lineamientos para la Organización y Conservación de los Archivos de la ASF, que incluyen la normativa exigida por la LFTAIPG, las políticas de administración de documentos y la actualización de los sistemas de clasificación y periodos de conservación.

El SAD comprende los lineamientos para organizar y modernizar los archivos de la ASF, así como los instrumentos de consulta y control necesarios para la organización, conservación y localización expedita de los archivos administrativos de la institución, como son: Cuadro General de Clasificación Documental, Catálogo de Disposición Documental, Guía Simple de Archivos e Índice de Expedientes Clasificados como Reservados.

III.3.4.4 LEY FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA

En virtud de que la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal contenía principios que orientaban el procedimiento presupuestario hacia un enfoque más cuantitativo que cualitativo, enfocándose principalmente en la presupuestación, sin incluir principios específicos para la planeación, programación y presupuesto, se emitió una nueva Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de marzo de 2006.

El objetivo esencial de la ley es reducir el poder discrecional de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y ampliar las facultades del legislativo.

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En el artículo 1 se señala que la Auditoría Superior de la Federación fiscalizará el estricto cumplimiento de las disposiciones de esta ley por parte de los sujetos obligados, conforme a las atribuciones que le confieren la Constitución y la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

Entre las principales medidas establece:

Que debe haber como regla un equilibrio fiscal, sin embargo, determina que según las condiciones económicas y sociales del país, podrá haber un déficit, pero si hay déficit deberá argumentarse su justificación (artículo 17).

Prevé que ante ciertas circunstancias de baja de los ingresos, se detonen recortes inmediatos al gasto con cierta prelación (artículo 21).

• Por primera vez en México se establece la necesidad de que, en el periodo ordinario de primavera, el Ejecutivo envíe un documento con las principales variables macroeconómicas que sirven para la elaboración del presupuesto. En este documento también se definirán los grandes proyectos o programas prioritarios y se señala que la Ley de Ingresos será aprobada por la Cámara de Diputados a más tardar el 20 de octubre y por la Cámara de Senadores, a más tardar el 31 de octubre (artículo 42).

• De acuerdo con el artículo 31 de ésta Ley, se establecen dos fórmulas para el cálculo del precio de referencia del petróleo: una concede un peso importante al pasado; y, otra, al futuro.

• En el artículo 111 se señala que la Secretaría de Hacienda y la Secretaría de la Función Pública verificarán bimestralmente los resultados de la recaudación y de ejecución de los programas y presupuestos de las dependencias y entidades, con base en el sistema de evaluación de desempeño, entre otros, para identificar la eficiencia, economía, eficacia, y la calidad en la Administración Pública Federal y el impacto social del ejercicio del gasto público.

Al respecto, en el artículo sexto transitorio, se establece que la Secretaría de Hacienda y la Secretaría de la Función Pública


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deberán concluir la implantación del sistema de evaluación del desempeño, a más tardar en 2008. Este sistema deberá incluir mecanismos de participación de la Cámara de Diputados.

Posteriormente, el 28 de junio de 2006 fue publicado el Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

Asimismo, el 31 de marzo de 2008 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo por el que se establecen las disposiciones generales del Sistema de Evaluación del Desempeño.

Con la publicación de la nueva Ley General de Contabilidad Gubernamental se deroga en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, lo siguiente: el Título Quinto De la Contabilidad Gubernamental; los Capítulos I, De la Valuación del Patrimonio del Estado, II De los Catálogos de Cuentas y del Registro Contable de las Operaciones y III De la Formulación de Estados Financieros y los artículos del 86 al 105.

III.3.4.5 LEY GENERAL DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL

La Ley General de Contabilidad Gubernamental se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2008. Su publicación se deriva de la reciente reforma fiscal integral, la cual otorga al Congreso la atribución para legislar en materia de contabilidad para lograr su armonización en el ámbito nacional (artículo 73, fracción XXVIII, Constitucional).

La publicación de esta ley se deriva del plazo de un año (mayo de 2009) establecido en dicha reforma fiscal para que el Congreso de la Unión, así como las legislaturas de los estados y del Distrito Federal aprobaran nuevas leyes o modificaran su marco legal actual hacia la armonización contable a nivel nacional.

Por tanto, su objetivo principal es el introducir un nuevo esquema de contabilidad gubernamental bajo los estándares más avanzados a nivel nacional e internacional, aplicable a los tres poderes y los órganos autónomos en los tres niveles de gobierno.

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Principios de la ley

- Nueva percepción de la contabilidad gubernamental a efecto de que sea un elemento clave para la toma de decisiones sobre las finanzas públicas y no sólo un medio para elaborar cuentas públicas.

- Establecer parámetros y requisitos mínimos obligatorios de la contabilidad en los tres órdenes de gobierno.

- Regular el registro del patrimonio.

- Integrar la información sobre resultados de la cuenta pública.

Los artículos transitorios de la ley establecen una serie de compromisos que se irán cumpliendo gradualmente a partir de enero de 2009 y hasta el 2012.

Los auditores deberán verificar que se cumplan los compromisos a partir de la revisión de la Cuenta Pública 2009 y hasta la Cuenta Pública 2012, conforme a lo siguiente:

Instalación del Consejo Nacional de Armonización Contable

2° transitorio 27-Ene-09

Presentación del gobierno federal y entidades federativas del programa de instrumentación de su proceso de transformación.

10° transitorio 20-Feb-09

Designación de los miembros del Comité Consultivo por parte del Consejo.

3° transitorio, fracción I 20-Feb-09

Emisión de las reglas de operación del Consejo y del Comité por parte del Consejo.

3° transitorio, fracción II 15-Mar-09

Obligación Artículo de la ley Fecha de cumplimiento

Continúa...


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El Consejo deberá emitir el plan de cuentas, clasificadores presupuestarios armonizados, normas y metodología para determinación de los momentos contables de los ingresos y egresos y para la emisión de información financiera, la estructura de los estados financieros básicos y las características de sus notas, lineamientos sobre los indicadores para medir avances físico-financieros relacionados con los recursos federales y su publicación en el Diario Oficial de la Federación y medios oficiales de entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales.

3° transitorio, fracción III 2009

El Consejo deberá publicar trimestralmente en Internet la información sobre el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos cuarto, quinto, sexto y séptimo transitorio

8° transitorio 2009-2012

El consejo deberá emitir los postulados básicos, las principales reglas de registro y valoración del patrimonio, estructura de los catálogos de cuentas y manuales de contabilidad, el marco metodológico sobre la forma y términos en que deberá orientarse el análisis de los componentes de las finanzas públicas con relación a los objetivos y prioridades, para su integración en la cuenta pública, los cuales serán publicados en el DOF y medios oficiales de difusión de las entidades federativas

3° transitorio, fracción IV 2010


Continúa...

...Continuación

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La Federación y entidades federativas deberán disponer de listas de cuentas alineadas al plan de cuentas; clasificadores presupuestarios armonizados; catálogos de bienes y las respectivas matrices de conversión con las características de los artículo 40 y 41. Asimismo, la norma y metodología que establezcan los momentos contables de ingresos y gastos previstos en la Ley, contar con indicadores para medir los avances físico-financieros relacionados con los recursos federales: y emitir información contable y presupuestaría de forma periódica bajo las clasificaciones administrativa, económica y funcional-programática.

4° transitorio, fracción IV. 2010

La Federación y entidades federativas deberán realizar los registros contables con base acumulativa y en apego a postulados básicos de contabilidad gubernamental, armonizados en sus respectivos libros de diario, mayor, inventarios y balances; disponer de catálogos de cuentas y manuales de contabilidad.

4° transitorio, fracción II. 2011

En lo relativo a la Federación, los sistemas contables de las dependencias del poder Ejecutivo; los poderes Legislativo y Judicial; las entidades y los órganos autónomos deberán estar operando en tiempo real, a más tardar el 31 de diciembre de 2011. Para las entidades paraestatales del Gobierno Federal, dicho sistema deberá estar operando a más tardar el 31 de diciembre de 2012.

6° transitorio. 2011-2012


Continúa...

...Continuación


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En lo relativo a la Federación, las dependencias del poder Ejecutivo; los poderes Legislativo y Judicial; las entidades y los órganos autónomos deberán integrar el inventario de bienes muebles e inmuebles.

7° transitorio. 2011

Las dependencias del poder Ejecutivo; los poderes Legislativo y Judicial; las entidades y los órganos autónomos de las entidades federativas; los ayuntamientos de los municipios y los órganos político-administrativos del D.F. deberán integrar el inventario de bienes muebles e inmuebles.

7° transitorio. 2012

La Federación y entidades federativas deberán efectuar los registros contables del patrimonio y su valuación; generar los indicadores de resultados sobre el cumplimiento de sus metas; y publicar información contable, presupuestaria y programática en sus respectivas páginas de Internet, para consulta de la población en general.

4° transitorio, fracción III. 2012

Los sistemas de contabilidad gubernamental de las dependencias y entidades del poder Ejecutivo ; los poderes Legislativo y Judicial; las entidades y los órganos autónomos de las entidades federativas; los ayuntamientos y los órganos político-administrativos del D.F. deberán estar operando

6° transitorio 2012

Los ayuntamientos y los órganos político-administrativos del D.F. emitirán información periódica y elaborarán sus cuentas públicas conforme al artículo 55 de la LGCG.

5° transitorio 2012


...Continuación

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En materia de contabilidad gubernamental, cuando una disposición legal haga referencia a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se aplicará lo previsto en la LGCG.

III.3.4.6 LEY DE COORDINACIÓN FISCAL

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal define las relaciones y las reglas del juego entre los distintos ámbitos de gobierno en materia fiscal. Es el marco regulatorio que instaura el régimen nacional de coordinación fiscal y que se regula por medio de la Ley de Coordinación Fiscal.

La intención principal de la ley fue homogeneizar el sistema impositivo nacional al establecer que las participaciones que reciben los municipios deben incluir como mínimo 20% del monto que reciban los Estados por: el Fondo General de Participaciones, Coordinación de Derechos, Impuestos sobre Tenencias, Impuestos sobre automóviles Nuevos e Impuestos Especiales.

Los ingresos del Fondo General Participable que se distribuyen a los estados se integran de tres partes: la primera, se establece en relación directamente proporcional al número de habitantes; la segunda, se calcula con base en un coeficiente preestablecido que intenta favorecer el criterio de eficiencia, medida que premia a los estados que realizaron una mayor recaudación; y, la tercera, se determina en proporción inversa a las participaciones por habitante que tenga cada entidad. Esta última, busca redistribuir más recursos entre los estados que han sido menos favorecidos con el cálculo de las otras dos partes del Fondo.

En 1998, con la creación del Ramo General 33, se establece la asignación de recursos federales mediante la transferencia a través de Fondos de Aportaciones a Entidades Federativas y Municipios. En este Ramo se han integrado de manera progresiva siete fondos para transferir recursos asociados con la educación básica, con los servicios de salud para la población abierta, con la infraestructura social, con la asistencia social, con el fortalecimiento municipal, con la educación tecnológica y de adultos, con la infraestructura educativa del nivel superior y la seguridad pública. Una figura diferente que, entre


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otros aspectos, se caracteriza porque el ejercicio del gasto se realiza bajo leyes locales y se incorpora en las cuentas públicas estatales y municipales.

Los recursos de los fondos del Ramo 33 desde 1998 han sido superiores a las participaciones que, de conformidad con el convenio de coordinación fiscal, les corresponden a los estados y municipios de la recaudación federal participable, observándose que dichas transferencias han presentado incrementos de manera progresiva y que la tendencia es similar para los próximos años, habrá que recordar que los estados están recibiendo a partir del ejercicio de 2000 recursos para el Programa de Apoyo al Fortalecimiento de las Entidades Federativas, además de los recursos reasignados de otros ramos presupuestarios y recursos por subsidios.

El manejo de los recursos en los gobiernos locales ha crecido en promedio 135%, lo que significa que gran parte de los fondos transferidos a los estados y municipios son aplicados en sus territorios y que existe un avance muy significativo en la descentralización de educación, salud y gasto social, el manejo del recurso y el incremento en la capacidad decisoria son resultado de la política federalista.

Existen diversas formas para la asignación de los recursos tanto del Ramo 33, como de los Gastos Reasignados de otros ramos administrativos: por medio de algunas fórmulas y criterios establecidos en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), y otras que son definidas anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación y que requieren ser publicadas en el Diario Oficial de la Federación; y en otros casos únicamente se específica que se debe asegurar la transparencia en su reasignación.

En 2003 se incorporó en la Ley de Coordinación Fiscal un párrafo al artículo 3, en donde se específica que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene la obligación de publicar en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto, estimados, que recibirá cada Entidad Federativa del fondo general y en el fondo de fomento municipal, para cada ejercicio fiscal a más tardar el 31 de enero del ejercicio de que se trate.

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También en el artículo 6 de esa misma ley se agrega un párrafo en el que se señala que las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra y no podrán ser objeto de deducciones, salvo en lo dispuesto en el artículo 9 de la LCF.

Los recursos asignados en el Ramo 33 fluyen a los estados y municipios conforme al Acuerdo por el que se da a conocer a los gobiernos de las entidades federativas, la distribución y calendarización para la ministración de los recursos. Para el caso de los municipios los fondos se enteran por partes iguales en los primeros 10 meses del año para el Fondo de Infraestructura Social Municipal y en doceavas partes para el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones del Distrito Federal, por conducto de los estados y del Gobierno del Distrito Federal.

Todos los fondos del Ramo 33 son transferidos a las entidades federativas a una cuenta de las secretarías de finanzas o su equivalente, conforme al calendario y montos establecidos, más las ampliaciones autorizadas durante el ejercicio, principalmente en los de educación y de salud.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público administra y controla este Ramo y expide la Cuenta por Liquidar Certificada a favor de la entidad federativa correspondiente por cada uno de los fondos y la remite a la Tesorería de la Federación para que opere la transferencia de los recursos a los estados y al Distrito Federal.

Para la fiscalización de los recursos del Ramo 33 y del Gasto Reasignado, la Cámara de Diputados por conducto de la Auditoría Superior de la Federación deberá acordar con los respectivos órganos técnicos de vigilancia de las legislaturas locales, medidas para que la comprobación del ejercicio de dichos recursos se realice en los términos de las disposiciones presupuestarias federales.

Colaboración administrativa entre las entidades y la Federación

El Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de los gobiernos de las entidades adheridas al


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Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, podrá celebrar convenios de coordinación en materia de administración de ingresos federales, que comprendan las funciones de Registro Federal de Contribuyentes, recaudación, fiscalización, y administración, que ejercerán las autoridades fiscales de las entidades o de los municipios cuando así se pacte expresamente.

En estos convenios se especificarán los ingresos de que se trate, las facultades que ejercerán y las limitaciones de las mismas. Dichos convenios se publicarán en el Periódico Oficial de la entidad y en el Diario Oficial de la Federación (DOF), y surtirán efectos a partir de las fechas que en el propio convenio se establezcan o, en su defecto, a partir del día siguiente de su publicación en el DOF.

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CAPÍTULO IV

La Auditoría de DesempeñoIV.1 ANTECEDENTES

En China hay registros de la función de auditoría en el siglo noveno a. C. y en Atenas en el siglo IV a. C. Por su parte, la auditoría moderna se desarrolló en el siglo XIX cuando el crecimiento de las actividades del sector público se diversificó tanto que se tornó esencial una evaluación independiente y objetiva de la gestión financiera.

La gestión pública ha evolucionado en las últimas décadas desde el modelo burocrático tradicional al enfoque por resultados. El nuevo modelo no se centra exclusivamente en los insumos del proceso ni en el control externo, sino en los impactos de la acción pública, donde lo relevante son las metas, los resultados, los indicadores de desempeño y los estándares comparativos de rendimiento. Los criterios tienen que ver con la planeación estratégica de los organismos públicos, el tipo de vinculación entre la asignación de recursos y el desempeño institucional, la transparencia del accionar del Estado; lo cual se compagina con la búsqueda del cambio de cultura organizacional de las entidades públicas.

IV.2 CONCEPTOS

La auditoría y la visita son los instrumentos por medio de los cuales se lleva a cabo la fiscalización.

La auditoría es la revisión de un área administrativa, de una función, de un programa o política pública o de una entidad, por medio de requerimientos de información (auditoría de escritorio) o mediante visitas domiciliarias a las oficinas del auditado o de un tercero.

La auditoría gubernamental es una técnica especializada y la aceptación de una responsabilidad pública, para la revisión o verificación de las cuentas, documentos, actuaciones, sistemas, métodos, programas y proyectos de un ente público, con el fin de llegar a formarse una opinión


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profesional sobre la situación que guarda lo revisado o verificado y cuyo resultado conduce a la emisión de un informe.

La visita (domiciliaria). Es una investigación, que necesariamente debe estar relacionada con una actividad determinada como es la auditoría (o inspección ocular) que realizan los jueces para verificar un hecho en un lugar determinado.

IV. 3 TAXONOMÍA DE LAS AUDITORÍAS

Existen diversos tipos de auditoría, cada entidad de fiscalización superior internacional realiza las que van de acuerdo con el mandato conferido. Aquí sólo nos referiremos a las que realiza la Auditoría Superior de la Federación:

IV.3.1 AUDITORÍA DE REGULARIDAD

Verifica que las entidades fiscalizadas recauden, capten, administren, ejerzan y apliquen los recursos públicos, conforme a los programas y montos aprobados por la Cámara de Diputados. Se conforma por los siguientes tipos de auditoría:

• Financiera y de Cumplimiento

Mediante este tipo de auditoría se constata la forma y términos en que los ingresos fueron recaudados, obtenidos, captados, registrados y administrados, asimismo, se verifica el cumplimiento de las disposiciones normativas aplicables y la forma de su presentación en la Cuenta Pública. Comprende la revisión de los impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y aportaciones de seguridad social, al igual que sus accesorios denominados recargos, sanciones, gastos de ejecución e indemnización. Además, se verifica que los recursos obtenidos por medio de financiamientos se hayan contratado, captado y registrado de acuerdo con la legislación aplicable.

• De Inversiones Físicas (obras públicas y adquisiciones)

Su objetivo es constatar que las inversiones físicas realizadas para o por las entidades fiscalizadas fueron presupuestalmente

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IV. La Auditoría de Desempeño

aprobadas y los recursos asignados correctamente utilizados; que existieron los estudios y proyectos respectivos y que éstos fueron debidamente autorizados; que la contratación se sujetó a la normativa técnica y jurídica; que los costos fueron acordes con los bienes, servicios o volúmenes de obra ejecutada, con el tipo y calidad de los materiales utilizados, y que coincidieron con los precios autorizados; y que la ejecución y entrega de las obras se ajustaron a lo previsto en las leyes y contratos respectivos.

• De Sistemas

Su finalidad es evaluar los sistemas y procedimientos utilizados; y verificar que sean confiables en su diseño y operación.

• Forenses

Consiste en la revisión y análisis pormenorizado y crítico de los procesos, hechos y evidencias derivados de la fiscalización, para la detección o investigación por la presunción de un ilícito, con el propósito de documentar las conclusiones con pruebas válidas y suficientes.

IV.3.2 AUDITORÍA DE LEGALIDAD

Verifica el avance de los procesos jurídicos, así como la vigencia y aplicación de los instrumentos jurídicos que regulan la organización y operación de la entidad fiscalizada.

IV.3.3 AUDITORÍA AMBIENTAL

Revisa el impacto ambiental que provoca el desarrollo de ciertas funciones de las entidades de gobierno y verifica el cumplimiento de la normativa.

IV.3.4 AUDITORÍA ESPECIAL

Se denominan especiales aquellas auditorías en las cuales, dada la complejidad o particularidad de las operaciones, programas o procesos por auditar (constituciones; desincorporaciones; concesiones, permisos, licencias y cesión de derechos; apoyos para saneamiento


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financiero; otorgamiento de subsidios; otorgamiento de transferencias; operaciones singulares; y problemas estructurales), se aplican enfoques de auditoría diversos o tan específicos como las materias que se revisan, lo que impide clasificarlas en los conceptos de las auditorías de regularidad o del desempeño.

IV.3.5 AUDITORÍA DE CENTRICIDAD

La auditoría de centricidad se refiere a la fiscalización de la concurrencia de diversos programas, proyectos y acciones institucionales para atender las necesidades de un grupo de población o un área geográfica específica.

Los grupos sociales se identifican por su edad, condición socioeconómica, accesos a servicios de educación, salud, agua potable, drenaje e infraestructura en comunicación, entre otros. Las áreas geográficas están asociadas con regiones que, por sus características, se consideran de atención prioritaria o estratégica para el desarrollo nacional. Con esto se busca que los programas, proyectos y acciones del Gobierno Federal tengan mayor articulación entre sí y con las actividades de los gobiernos estatales y municipales.

IV.3.6 AUDITORÍA ESPECIAL DE DESEMPEÑO

Es la revisión de la eficacia, eficiencia, economía, competencia de los actores públicos, la calidad del bien o servicio ofrecido y la satisfacción del beneficiario-usuario, así como el impacto socioeconómico y ambiental de la actuación de la administración pública y de los resultados obtenidos por los entes públicos, en operaciones complejas o que por su particularidad deben auditarse mediante enfoques diversos.

IV.3.7 AUDITORÍA ESPECIAL IRREFUTABLE

Son las revisiones mandatadas por una ley o decreto, por lo que obligadamente debe practicarlas la Auditoría Superior de la Federación. Su complejidad y particularidad de las operaciones, programas o procesos implican la aplicación de enfoques de auditoría diversos o específicos según la materia sujeta a revisión.

143


IV.3.8 AUDITORÍA DE RIESGO

Auditoría para prever una situación que pudiera ser desfavorable a un determinado ente o a la administración pública en su conjunto.

IV.3.9 AUDITORÍA DE SEGUIMIENTO

Debe partir de dos fuentes principales: un mandato legal que obligue a la ASF a auditar o dar seguimiento a una política pública o a un procedimiento específico o sobre las auditorías realizadas en cuentas públicas anteriores, para constatar y verificar si se atendieron o solventaron las observaciones-acciones promovidas. La finalidad es determinar si los entes auditados emprendieron acciones correctivas.

IV.3.10 REVISIÓN DE SITUACIÓN EXCEPCIONAL

Es el procedimiento mediante el cual la ASF requiere a la entidad fiscalizada durante el ejercicio fiscal en curso, la revisión de un concepto específico vinculado de manera directa con denuncias relacionadas con:

• Un daño patrimonial a la Hacienda Pública Federal o en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales, por un monto que resulte superior a cien mil veces el salario mínimo diario general vigente en el Distrito Federal;

• Posibles actos de corrupción;

• Desvío flagrante de recursos hacia fines distintos a los que están autorizados;

• La afectación de áreas estratégicas o prioritarias de la economía;

• El riesgo de que se paralice la prestación de servicios públicos esenciales para la comunidad; y

• El desabasto de productos de primera necesidad.


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IV.3.11 AUDITORÍA DE DESEMPEÑO

La auditoría de desempeño es una evaluación; sin embargo, la evaluación tiene varios contextos: como una disciplina de investigación científica cumple la función de trabajar por una descripción, interpretación y crítica del impacto real de las políticas públicas. Su primer problema por resolver es advertir la falsa sinonimia entre una multiplicidad de conceptos, entre los más comunes, están: investigación social aplicada a la gestión pública, evaluación de políticas públicas, evaluación costo-beneficio, evaluación de la productividad, evaluación de la calidad, evaluación de programas, análisis de políticas públicas, auditorías comprehensivas, auditorías de resultados, auditorías de desempeño, auditorías value for money, entre otras.

Siguiendo los cánones de la hermenéutica, se pueden agrupar todos los conceptos anteriores en cuatro básicos, de los que se desprenden los demás: investigación social, evaluación, análisis de políticas públicas y auditorías de desempeño.

La investigación social aspira a acrecentar o perfeccionar el saber científico con el objetivo de constatar teorías, comprobar hipótesis, realizar generalizaciones o indagar regularidades. Pero si la investigación se orienta a conocer, descubrir, explicar los efectos de la gestión pública se le denominará “evaluación”. En cambio, si la investigación se enfoca en el diseño de una política pública para realizar prognosis, se le denominará “análisis de políticas públicas”. Así, cuando la investigación se instaura para fiscalizar el cumplimiento de los objetivos y metas de una política pública a partir de la rendición de cuentas, entonces se trataría de un proceso de auditoría de desempeño.

La auditoría de desempeño es una evaluación del quehacer público; en la que se miden: la eficacia por medio de resultados, con base en indicadores estratégicos; la eficiencia, por medio de la fidelidad de la operación del programa, y con apoyo en indicadores de gestión; la economía, se mide por el costo de la política o programa público comparado contra los resultados obtenidos. Además, la auditoría de desempeño comprueba el impacto de los resultados en la población

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objetivo utilizando indicadores de calidad y de satisfacción del ciudadano. Finalmente, analiza el comportamiento de los actores o servidores públicos, tanto de la entidad responsable de poner en práctica el programa o política pública como de los operadores de la misma.

Desempeño es el nombre de los resultados de la actuación de un ente. Todo desempeño se mide por el resultado obtenido y se compara con los costos y otras circunstancias adversas que hacen improbable su realización. En virtud del desempeño se logran objetivos y metas que no se obtendrían mediante la inacción.

El desempeño del gobierno se relaciona con los tres tiempos simples: con el pasado para saber qué se pudo hacer y qué experiencias proporciona la historia; con el presente para hacer el máximo posible “aquí y ahora”; y con el futuro para preparar el camino de lo que falta por hacer. Por lo tanto, el desempeño del gobierno se relaciona con:

Primero: alcanzar la mayor cantidad posible de cada uno de los múltiples valores que el pueblo desea ahora. Segundo: mantener la búsqueda de estos valores lo más compatible con el futuro inmediato.

Tercero: preservar y aumentar la capacidad para buscar nuevos valores y alcanzarlos.

La evaluación del desempeño se asocia al juicio que se realiza una vez culminada la acción. Se busca responder a interrogantes claves sobre cómo se realizó la acción; si se cumplieron o no los objetivos (la medida en que se cumplieron); el nivel de satisfacción de la población objetivo, entre otras. En suma, se busca evaluar cuán bien o cuán aceptable ha sido el desempeño de determinado organismo público con el objeto de tomar medidas, en su caso, para perfeccionar su gestión.


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IV.4 LAS AUDITORÍAS DE DESEMPEÑO EN LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN

IV.4.1 CONTEXTO

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su articulo 74, fracción VI, confiere a la Cámara de Diputados como facultad exclusiva: “Revisar la Cuenta Pública del año anterior, con el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas”.

Para la revisión de la Cuenta Pública, la Cámara de Diputados se apoya en la Auditoría Superior de la Federación, la cual conforme a la fracción I del artículo 79 Constitucional, tiene a su cargo: “Fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como realizar auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la Ley”.

La ejecución de auditorías de desempeño, además del artículo 79 fracción I, se fundamenta en el artículo 134 Constitucional, en el que se establece que “Los recursos económicos de que dispongan la Federación, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados”.

El legislador estableció en el artículo 1, párrafo tercero, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación que la fiscalización de la Cuenta Pública tiene el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera de las entidades fiscalizadas, comprobar si se observó lo dispuesto en el Presupuesto, la Ley de Ingresos y demás disposiciones aplicables, así como la práctica de auditorías sobre el desempeño para verificar el cumplimiento de los objetivos y las metas de los programas federales conforme a la norma y principios de posteridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad”.

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También, el artículo 15 ordena que “para la fiscalización de la Cuenta Pública la Auditoría Superior de la Federación tendrá las atribuciones siguientes: …IV. Evaluar el cumplimiento final de los objetivos y metas fijadas en los programas federales conforme a los indicadores estratégicos y de gestión establecidos en el Presupuesto de Egresos y tomando en cuenta el Plan Nacional de Desarrollo, los planes sectoriales, los programas operativos anuales, los programas de las entidades fiscalizadas, entre otros, a efecto de verificar el desempeño de los mismos y, en su caso, el uso de recursos públicos federales conforme a las disposiciones legales”.

La Constitución y la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación otorgan facultades a la Auditoría Superior de la Federación para realizar auditorías de desempeño.

El legislador estableció en el artículo 12, fracción III, de la LFRCF que la Auditoría Superior de la Federación (ASF), en la fiscalización de la Cuenta Pública, tiene por objeto, entre otros:

III. Verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas:

a) Realizar auditorías de desempeño de los programas, verificando la eficiencia, la eficacia y la economía de los mismos y su efecto o consecuencia en las condiciones sociales, económicas y en su caso, regionales del país durante el período que se evalúe;

b) Si se cumplieron las metas de los indicadores aprobados en el Presupuesto y si dicho cumplimiento tiene relación con el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales.

Aun cuando se otorgan atribuciones para realizar auditorías de desempeño, existen limitantes como la imposibilidad de que en las revisiones del desempeño se puedan aplicar sanciones, ya que sólo pueden hacerse recomendaciones, por lo que en este caso todavía no estamos a la altura de las exigencias y parámetros internacionales en materia de fiscalización.


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Por otra parte, el artículo 2 del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación (RIASF) establece la creación de una unidad administrativa denominada Auditoría Especial de Desempeño a la que se le encargó la coordinación y supervisión de la práctica de auditorías de desempeño y especiales.

El artículo 9 del RIASF establece como atribuciones del Auditor Especial de Desempeño:

I. Coordinar y supervisar la programación de las auditorías a realizar por las direcciones generales a su cargo, con el propósito de verificar la observancia de la legislación correspondiente y la aplicación de la normativa de la Auditoría Superior de la Federación;

II. Coordinar y supervisar la práctica de auditorías sobre el desempeño, especiales y especiales sobre desempeño para evaluar la eficacia, la eficiencia, la economía y la competencia de los operadores y diseñadores del programa, la calidad de los bienes y servicios y la percepción de los beneficiarios-usuarios y, en su caso, las operaciones de carácter contingente y singular en las que debido a su complejidad o particularidad se aplican enfoques diversos, según la materia de que se trate;

III. Coordinar y supervisar las auditorías de las direcciones generales a su cargo, con el propósito de revisar en forma sistemática, organizada y objetiva, los programas gubernamentales, proyectos especiales, políticas sectoriales o regionales, estrategias empresariales del sector público federal, así como el funcionamiento de las entidades fiscalizadas;

IV. Coordinar y supervisar que las auditorías sobre el desempeño, especiales y especiales sobre el desempeño permitan constatar que los bienes producidos y servicios ofrecidos por las entidades fiscalizadas correspondieron a los recursos erogados, objetivos y metas aprobadas en el Presupuesto de Egresos de la Federación, y sí éstos atendieron las disposiciones contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales;

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V. Promover que la rendición de cuentas por parte de las entidades fiscalizadas, incluya indicadores estratégicos y de gestión que permitan evaluar los resultados de la acción gubernamental, así como constatar la administración responsable, productiva y transparente de los recursos y de los servicios públicos que se prestan;

VI. Planear y vigilar que en las auditorías y revisiones se evidencie que el impacto de los programas, proyectos, políticas y acciones gubernamentales corresponda a lo planeado y que cumplieron con las expectativas previstas en términos de costo-beneficio para la sociedad;

VII. Supervisar que en las auditorías especiales y evaluaciones a los procesos de creación, fusión, venta o desincorporación de las entidades paraestatales; concesión de servicios públicos federales y de apoyo para saneamiento financiero, se constate el cumplimiento de la legislación aplicable y que las acciones resulten rentables en términos financieros y socio-económicos;

VIII. Constatar que los programas y proyectos sujetos a verificación, se hayan concebido y ejecutado considerando los efectos ambientales, conforme a las disposiciones legales aplicables;

IX. Verificar que en las auditorías sobre el desempeño, especiales y especiales sobre el desempeño, se haya evaluado el cumplimiento final de los objetivos y metas fijados en los programas federales, conforme a los indicadores estratégicos y de gestión establecidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación, en congruencia con las disposiciones del Plan Nacional de Desarrollo, los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales, a efecto de constatar el desempeño en el ejercicio de los recursos públicos federales conforme a las disposiciones jurídicas aplicables. Lo anterior, con independencia de las atribuciones similares que tengan otras instancias, y

X. Las demás que en el ámbito de su competencia le confieran las disposiciones jurídicas aplicables y el Auditor Superior de la Federación.


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La Auditoría Especial de Desempeño, para cumplir con su objetivo, inicialmente adoptó una organización por funciones; y agrupó éstas en cuatro direcciones generales: de Auditorías de Desempeño a las Funciones Productivas y de Infraestructura; de Auditorías de Desempeño a las Funciones de Servicios y Desarrollo Social; de Auditorías de Desempeño a las Funciones de Gestión Gubernamental y Finanzas; y de Auditorías Especiales.

Conforme al Reglamento Interior de la ASF (RIASF), publicado en el DOF el 26 de julio de 2007, los nombres de las direcciones generales de desempeño se modificaron, a efecto de ampliar su universo de acción y comprender todas las funciones del gobierno federal. Las nuevas denominaciones son: Dirección General de Auditoría de Desempeño al Desarrollo Económico; Dirección General de Auditoría de Desempeño al Desarrollo Social; y Dirección General de Auditoría de Desempeño a Gobierno y Finanzas. La Dirección General de Auditorías Especiales conservó su nombre original.

En el actual Reglamento publicado en el DOF el 28 de febrero de 2011, se conserva esta misma denominación.

La Dirección General de Auditoría de Desempeño al Desarrollo Económico estará adscrita a la Auditoría Especial de Desempeño y su titular tendrá las atribuciones siguientes (artículo 21 del RIASF):

I. Elaborar y proponer a su superior jerárquico, los programas de trabajo para la realización de auditorías sobre el desempeño, que permitan evaluar la congruencia, eficacia, eficiencia, economía, calidad de los bienes y servicios otorgados, competencia de los actores, y la percepción de los beneficiarios-usuarios, en materia de desarrollo económico;

II. Revisar y evaluar la información programática incluida en la Cuenta Pública en materia de desarrollo económico;

III. Practicar auditorías sobre el desempeño, conforme al Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización de la Cuenta Pública, aprobado por el Auditor Superior de la Federación, a fin de

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comprobar la eficacia, eficiencia y economía con que operan las entidades fiscalizadas en materia de desarrollo económico, el grado de cumplimiento de objetivos y metas establecidas en los programas de gobierno, proyectos especiales, políticas y estrategias regionales a que se refiera el Presupuesto de Egresos de la Federación y demás disposiciones jurídicas aplicables, así como verificar el cumplimiento del marco jurídico correspondiente;

IV. Proponer a su superior jerárquico la contratación de asesorías, consultorías, servicios de informática, estudios e investigaciones y demás trabajos complementarios para el desarrollo de las auditorías en materia de desarrollo económico;

V. Obtener durante el desarrollo de las auditorías a su cargo, como resultado de la fiscalización de la Cuenta Pública, copia de los documentos originales que tenga a la vista y certificarlas, cuando así se requiera, mediante cotejo con sus originales. Igualmente podrá expedir copias certificadas de las constancias que obren en sus archivos, con las limitaciones que señalan las disposiciones jurídicas en materia de reserva, confidencialidad, secrecía y de acceso a la información pública gubernamental;

VI. Constatar que en las revisiones realizadas los bienes producidos y servicios ofrecidos por las entidades fiscalizadas correspondieron a los recursos erogados y a los aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación, y que se realizaron de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales;

VII. Evaluar el cumplimiento final de los objetivos y metas fijados en los programas federales, conforme a los indicadores estratégicos y de gestión establecidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación, tomando en cuenta el Plan Nacional de Desarrollo, los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales, entre otros, para verificar el desempeño de los mismos y la legalidad en el uso de recursos públicos federales, conforme a las disposiciones jurídicas aplicables. Lo anterior, con independencia de las atribuciones similares que tengan otras instancias; y


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VIII. Las demás que en el ámbito de su competencia le otorguen las disposiciones jurídicas aplicables.

La Dirección General de Auditoría de Desempeño al Desarrollo Social estará adscrita a la Auditoría Especial de Desempeño y su titular tendrá las siguientes atribuciones (artículo 22 del RIASF):

I. Elaborar y proponer a su superior jerárquico, los programas de trabajo para la realización de auditorías sobre el desempeño, que permitan evaluar la congruencia, eficacia, eficiencia, economía, calidad de los bienes y servicios otorgados, competencia de los actores, y la percepción de los beneficiarios-usuarios, en materia de desarrollo social;

II. Revisar y evaluar la información programática incluida en la Cuenta Pública en materia de desarrollo social;

III. Practicar auditorías sobre el desempeño, conforme al Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización de la Cuenta Pública, aprobado por el Auditor Superior de la Federación, a fin de comprobar la eficacia, eficiencia y economía con que operan las entidades fiscalizadas en materia de desarrollo social, el grado de cumplimiento de objetivos y metas establecidas en los programas de gobierno, proyectos especiales, políticas y estrategias regionales a que se refiera el Presupuesto de Egresos de la Federación y demás disposiciones jurídicas aplicables, así como verificar el cumplimiento del marco jurídico correspondiente;

IV. Proponer a su superior jerárquico la contratación de asesorías, consultorías, servicios de informática, estudios e investigaciones y demás trabajos complementarios para el desarrollo de las auditorías en materia de desarrollo social;

V. Obtener durante el desarrollo de las auditorías a su cargo, como resultado de la fiscalización de la Cuenta Pública, copia de los documentos originales que tenga a la vista y certificarlas, cuando así se requiera, mediante cotejo con sus originales. Igualmente podrá expedir copias certificadas de las constancias que obren en

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sus archivos, con las limitaciones que señalan las disposiciones jurídicas en materia de reserva, confidencialidad, secrecía y de acceso a la información pública gubernamental;


VII. Evaluar el cumplimiento final de los objetivos y metas fijados en los programas federales, conforme a los indicadores estratégicos y de gestión establecidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación, tomando en cuenta el Plan Nacional de Desarrollo, los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales, entre otros, para verificar el desempeño de los mismos y la legalidad en el uso de recursos públicos federales, conforme a las disposiciones jurídicas aplicables. Lo anterior, con independencia de las atribuciones similares que tengan otras instancias; y


La Dirección General de Auditoría de Desempeño a Gobierno y Finanzas estará adscrita a la Auditoría Especial de Desempeño y su titular tendrá las siguientes atribuciones (artículo 23 del RIASF):

I. Elaborar y proponer a su superior jerárquico, los programas de trabajo para la realización de auditorías sobre el desempeño, que permitan evaluar la congruencia, eficacia, eficiencia, economía, calidad de los bienes y servicios otorgados, competencia de los actores, y la percepción de los beneficiarios-usuarios, en materia de gobierno y finanzas;

II. Revisar y evaluar la información programática incluida en la Cuenta Pública en materia de gobierno y finanzas;


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III. Practicar auditorías sobre el desempeño, conforme al Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización de la Cuenta Pública, aprobado por el Auditor Superior de la Federación, a fin de comprobar la eficacia, eficiencia y economía con que operan las entidades fiscalizadas en materia de gobierno y finanzas, el grado de cumplimiento de objetivos y metas establecidas en los programas de gobierno, proyectos especiales, políticas y estrategias regionales a que se refiera el Presupuesto de Egresos de la Federación y demás disposiciones jurídicas aplicables, así como verificar el cumplimiento del marco jurídico correspondiente;

IV. Proponer a su superior jerárquico la contratación de asesorías, consultorías, servicios de informática, estudios e investigaciones y demás trabajos complementarios para el desarrollo de las auditorías en materia de gobierno y finanzas;

V. Obtener durante el desarrollo de las auditorías a su cargo, como resultado de la fiscalización de la Cuenta Pública, copia de los documentos originales que tenga a la vista y certificarlas, cuando así se requiera, mediante cotejo con sus originales. Igualmente podrá expedir copias certificadas de las constancias que obren en sus archivos, con las limitaciones que señalan las disposiciones jurídicas en materia de reserva, confidencialidad, secrecía y de acceso a la información pública gubernamental;


VII. Evaluar el cumplimiento final de los objetivos y metas fijados en los programas federales, conforme a los indicadores estratégicos y de gestión establecidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación, tomando en cuenta el Plan Nacional de Desarrollo, los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales, entre otros, para verificar el desempeño de los mismos y la

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legalidad en el uso de recursos públicos federales, conforme a las disposiciones jurídicas aplicables. Lo anterior, con independencia de las atribuciones similares que tengan otras instancias; y


La Dirección General de Auditorías Especiales estará adscrita a la Auditoría Especial de Desempeño y su titular tendrá las siguientes atribuciones (artículo 24 del RIASF):

I. Elaborar y proponer a su superior jerárquico, los programas específicos para la realización de auditorías sobre el desempeño, especiales y especiales sobre el desempeño, que permitan evaluar la congruencia, eficacia, eficiencia, economía, calidad de los bienes y servicios otorgados, competencia de los actores y la percepción de los beneficiarios-usuarios y, en su caso, las operaciones de carácter contingente y singular en las que debido a su complejidad o particularidad se aplican enfoques diversos, según la materia de que se trate;

II. Practicar auditorías, conforme a los programas de trabajo en las particularidades de la materia investigada, aprobados por el Auditor Superior de la Federación, a fin de comprobar el correcto manejo de los recursos federales, los resultados alcanzados por los entes públicos federales y las entidades fiscalizadas, y su apego a los ordenamientos legales;

III. Practicar auditorías especiales sobre el desempeño a las entidades fiscalizadas, para verificar la eficiencia, la eficacia y la economía de los programas y su efecto o la consecuencia en las condiciones sociales, económicas y en su caso, regionales del país durante el periodo que se evalúe, así como constatar si se cumplieron las metas, objetivos fijados en los programas federales conforme a los indicadores estratégicos y de gestión establecidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación y si dicho cumplimiento tiene relación con el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales, institucionales, regionales


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y especiales, entre otros, a efecto de verificar el desempeño de los mismos y en su caso el uso de los recursos públicos federales conforme a las disposiciones legales;

IV. Practicar las auditorías, que en cualquier momento le ordene el Auditor Superior de la Federación, por conducto de su superior jerárquico, derivadas del interés de la Cámara de Diputados, o por la manifiesta preocupación de la sociedad sobre aspectos o temas especiales;

V. Proponer a su superior jerárquico la contratación de asesorías, consultorías, servicios de informática, estudios e investigaciones, y demás trabajos complementarios para el desarrollo de las auditorías especiales y especiales de desempeño;

VI. Verificar que en las auditorías especiales y evaluaciones a los procesos de: creación, fusión, venta o desincorporación de las entidades paraestatales; concesión de servicios públicos federales, y de apoyo para saneamiento financiero, se constate el cumplimiento de la legislación aplicable y que las acciones resulten rentables en términos financieros y socio-económicos;

VII. Obtener durante el desarrollo de las auditorías a su cargo, como resultado de la fiscalización de la Cuenta Pública, copia de los documentos originales que tenga a la vista y certificarlas, cuando así se requiera, mediante cotejo con sus originales. Igualmente podrá expedir copias certificadas de las constancias que obren en sus archivos, con las limitaciones que señalan las disposiciones jurídicas en materia de reserva, confidencialidad, secrecía y de acceso a la información pública gubernamental;

VIII. Evaluar el cumplimiento final de los objetivos y metas fijados en los programas federales, conforme a los indicadores estratégicos y de gestión establecidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación, tomando en cuenta el Plan Nacional de Desarrollo, los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales, entre otros, para verificar el desempeño de los mismos y la legalidad en el uso de recursos públicos federales, conforme a las

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disposiciones jurídicas aplicables. Lo anterior, con independencia de las atribuciones similares que tengan otras instancias; y

IX. Las demás que en el ámbito de su competencia le otorguen las disposiciones jurídicas aplicables.

A partir, de un esquema metodológico definido, estas cuatro direcciones generales han practicado desde su creación en septiembre de 2000 hasta 2010; 396 auditorías del desempeño y 376 auditorías especiales (sobre los ejercicios fiscales de 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 y 2009.

Sector 1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Total

Desarrollo Económico 6 8 8 8 8 10 10 12 12 12 17 111

Desarrollo Social 6 8 8 8 8 10 10 12 12 12 19 113

Gobierno y Finanzas 5 8 8 8 8 10 10 12 12 12 31 124

Especiales de Desempeño

- - - - - - 10 10 10 13 5 48

Especiales

35 31 30 30 31 38 26 26 27 26 76 376

TOTAL 52 55 54 54 55 68 66 72 73 75 148 772

Auditorías de desempeño y especiales practicadas a las Cuentas Públicas

1999-2009

Como resultado de la fiscalización de estos ejercicios de la Cuenta Pública de 1999 a 2009, se han formulado un total de 8,785 observaciones-acciones promovidas, de las cuales 6,541 fueron de desempeño y 2,244 especiales.


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Se ha diseñado una metodología para las auditorías de desempeño de la Auditoría Superior de la Federación, contenida en este documento. Esta metodología está conformada por 14 lineamientos técnicos, que señalan los parámetros y criterios por observar en el proceso de la auditoría, desde la planeación, hasta la presentación del informe de auditoría, y el seguimiento de las observaciones-acciones promovidas, así como la evaluación de la calidad de las auditorías y de los actores o servidores públicos que participaron en ellas.

IV.4.2 AUDITORÍA DE DESEMPEÑO EN LA AUDITORÍA ESPECIAL DE DESEMPEÑO DE LA ASF

La auditoría de desempeño es una revisión sistemática, interdisciplinaria, organizada, objetiva, propositiva, independiente y comparativa del impacto social de la gestión pública, tanto de las actividades gubernamentales enfocadas en la ejecución de una política general, sectorial o regional, como de aquellas inherentes al funcionamiento de los entes públicos.

• Sistemática, porque utiliza los métodos y las técnicas de las ciencias sociales para obtener sus evidencias y, a partir de ellas, elabora sus consideraciones.

• Interdisciplinaria, porque se realiza con la aplicación de los conocimientos de varias disciplinas académicas, según la materia o especialidad que trate la revisión.

• Organizada, porque tanto su protocolo de investigación – la auditina – como su ejecución obedecen a un razonamiento lógico, normado con los estrictos cánones de la investigación social aplicada.

• Objetiva, porque trata de describir y explicar los fenómenos como los podría analizar cualquier científico social carente de prejuicios o intereses generados sobre el objeto o sujeto fiscalizado; es también objetiva porque todas las conclusiones están basadas en evidencias suficientes, competentes, relevantes y pertinentes.

• Propositiva, porque sus juicios sobre la materia fiscalizada están encaminados a la búsqueda de las mejores y sanas prácticas

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gubernamentales, más que a sancionar o denostar los resultados de las políticas públicas.

• Independiente, porque no intervienen intereses ajenos al grupo auditor más que la razón y la objetividad.

• Comparativa, porque mide el impacto social de la gestión pública y compara lo propuesto con lo realmente alcanzado; sobre todo por los ejercicios de benchmarking de lo logrado contra las mejores prácticas.

La auditoría de desempeño evalúa los resultados de las políticas públicas; analiza la congruencia entre lo propuesto y lo alcanzado; mide el impacto real de la gestión pública y retroalimenta a la entidad para mejorar sus prácticas gubernamentales.

Su finalidad es promover gestiones públicas honestas y productivas, fomentar la rendición de cuentas transparente y oportuna, impulsar la adopción de mejores prácticas y reforzar la actitud responsable de los servidores públicos.

IV.4.2.1 LOS SEIS CONCEPTOS CLAVE DE LA AUDITORÍA DE DESEMPEÑO

La auditoría de desempeño se ocupa básicamente de examinar las tres “e”: eficacia, eficiencia y economía. Además, toma en cuenta las tres “c”: calidad en el servicio; ciudadano-usuario o beneficiario; y comportamiento de los actores o servidores públicos.

a) Eficacia

La eficacia es un concepto ligado esencialmente con el logro de objetivos. Hace referencia a la relación existente entre los objetivos propuestos, los productos o recursos aportados y los objetivos alcanzados. ¿Se cumplieron los objetivos de la política de acuerdo con los medios empleados y los productos aportados? ¿Los medios empleados y los resultados logrados son congruentes con los objetivos de la política aplicada?


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La eficacia consta en realidad de dos partes: una relativa a si se han logrado los objetivos de la política; y, otra, sobre si los acontecimientos deseados efectivamente han ocurrido, y si pueden atribuirse a la política aplicada. Para juzgar en qué medida los acontecimientos observados corresponden a la política se requiere efectuar una comparación.

Los indicadores estratégicos o de resultados son los parámetros de medición de la eficacia con la que se cumplieron los objetivos de un programa, actividad institucional o política pública. Proporcionan información sobre los resultados alcanzados, en cuanto a los objetivos estratégicos y retos planteados.

Un sistema bien diseñado de indicadores estratégicos requiere de un profundo ejercicio hermenéutico; habrá que interpretar, analizar y contextualizar la política pública; encontrar los motivos por los cuales el gobierno se propuso realizarla y cuáles eran los problemas que quería resolver; y cuáles sus causas finales. En este sentido, también nos podemos auxiliar de la teleología: la doctrina que estudia los fines u objetivos de los hombres y de las instituciones, la cual crea el sistema explicativo de los fenómenos por sus causas finales, inteligentes o racionales.

En primer lugar, se requiere de un conocimiento profundo del tema por evaluar, así como de análisis y reflexión para identificar los parámetros que mejor reflejen los objetivos últimos del programa o actividad. En términos generales, la metodología para la construcción de indicadores estratégicos sigue los pasos siguientes:

• Entender la política pública que se desea evaluar. Los indicadores estratégicos deben estar referidos al logro de los objetivos del programa o actividad institucional, por lo que es indispensable elegir los indicadores que reflejen con mayor claridad el logro de esos objetivos. Cada política pública tiene particularidades en lo que se refiere a su naturaleza, enfoque y alcance, y los parámetros de medición que se elijan deben mostrar dichas características.

Al respecto la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en su artículo 111, señala el establecimiento de un

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sistema de evaluación del desempeño que mida la eficiencia, economía, eficacia, y la calidad en la Administración Pública Federal y el impacto social del ejercicio del gasto público.

• Identificar los objetivos estratégicos de la política pública. Estos objetivos describen lo que se quiere lograr por medio de la política, los cuales deben ser congruentes con los señalados en el PND y en el Programa Sectorial, y son los que reflejan efectivamente el logro de los objetivos.

b) Eficiencia

La eficiencia mide y califica el recorrido entre medios y fines; es la proporción entre la utilización de insumos, recursos, costos, tiempo y forma en la que se relacionan los fines con los medios. A mayor eficiencia más racionalidad y optimización. La eficiencia se mide con indicadores de gestión.

Los indicadores de gestión se centran en los procesos clave por medio de los cuales opera la institución para dar cumplimiento a los objetivos de la política pública. En la ejecución de los procesos, los servidores públicos deben mantener el control de las variables clave para el logro de los resultados esperados, prevenir desviaciones o identificar las causas por las cuales no fueron logrados. La metodología para la construcción de los indicadores de gestión puede seguir la mecánica siguiente:

• Identificar las operaciones clave. Los indicadores de gestión al igual que los indicadores estratégicos deben haber sido establecidos por servidores con experiencia y conocimiento de la institución.

• El modelo de operación de la institución puede representarse por medio de un diagrama de flujo que refleje las funciones críticas y su interacción con entidades externas.

• Para identificar las operaciones clave puede contestarse la pregunta ¿por medio de qué procesos o funciones la institución da cumplimiento a su misión?


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• Verificar que se hayan considerados todos los conceptos referenciales con todos los aspectos discernibles y con todas sus subdimensiones.

c) Economía

La economía mide el costo o los recursos aplicados para lograr los objetivos de un programa o política pública contra los resultados obtenidos; implica racionalidad, es decir, elegir entre varias opciones la alternativa que conduzca al máximo cumplimiento de los objetivos con el menor gasto presupuestal posible. La principal interrogante es saber si –dentro del contexto político y social específico– los recursos han sido aplicados y utilizados de un modo económico para lograr los fines previstos. También se le conoce como valor por dinero o value for money.

Cuando a las tres “es” (eficacia, eficiencia y economía) se le agregan las tres “ces”, se le denomina auditoría integral de desempeño. Las tres “ces” se refieren a: la competencia de los actores públicos; la calidad del bien o servicio que se ofrece; y la satisfacción del ciudadano por medio de consultas directas sobre sus puntos de vista o su participación en las decisiones que se tomen.

d) Calidad en el servicio

No se debe revisar únicamente si se brindaron los servicios y se produjeron los bienes; también se debe evaluar la calidad del bien o servicio que produce el sector público. Tomar en cuenta la oportunidad de la entrega y lo apropiado del bien o servicio.

La calidad en el servicio debe tomar en cuenta los atributos siguientes:

• La transparencia. Los ciudadanos desean saber cómo trabaja la administración pública, quién es responsable de cada asunto.

• La participación del ciudadano-usuario. Los ciudadanos se resisten a ser tratados como receptores pasivos de aquellos bienes o servicios que reciben.

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• Satisfacción de los requerimientos del ciudadano. En la medida en que sea posible, se debe ofrecer a los ciudadanos servicios que correspondan a su particular situación. Los servicios del tipo “una talla le queda a todos” ya no son apropiados.

• Accesibilidad. Los ciudadanos deben tener facilidad de acceso físico a la administración a horas convenientes y se les debe ofrecer información en lenguaje simple y llano.

e) Ciudadano-usuario

La teoría crítica y la teoría interpretativa sostienen que es probable que la burocracia no sea capaz de representar con autenticidad los intereses del ciudadano y, por consiguiente, se hace necesario que éste participe más activamente en los procesos sobre los bienes y servicios que recibe.

Actualmente la administración pública no puede entenderse sin la presencia del ciudadano en las decisiones públicas. Una orientación al ciudadano-usuario implica tomar en cuenta sus puntos de vista, pero ¿hasta qué punto se les debe conceder la última palabra? Lo que generalmente se concede al ciudadano es el derecho de consulta, más que el derecho de tomar la decisión. Las experiencias obtenidas del sector público danés muestran que es posible conceder mayores prerrogativas a los ciudadanos y que las herramientas que les otorgan mayor poder pueden también cambiar la conducta pública administrativa y profesional. Un buen ejemplo es la introducción de la posibilidad de elección de los pacientes de los hospitales en que desean atenderse en operaciones habituales. No hay duda de que este poder en manos de los pacientes forzaría tanto directa como indirectamente a los hospitales a aumentar la calidad en el servicio y la información, al hacerlos competir entre ellos.

Los ciudadanos pueden ser consultados en un sinnúmero de formas. Puede haber encuestas formales, en cuyo caso debe utilizarse la metodología apropiada en el diseño y análisis de la encuesta si se quieren obtener conclusiones válidas.


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f) Competencia y desempeño de los actores

Un programa puede fallar no porque sus servicios fueran inapropiados o mal diseñados, sino porque fueron mal operados. Es como una obra de teatro brillantemente escrita, con una magnifica escenografía, pero pésimamente actuada. El desempeño gubernamental está determinado por los sistemas operativos y por la actuación del personal.

Los filósofos aseguran que hay una tendencia humana natural hacia lo fácil; esta inclinación lleva al hombre a la peligrosa vía de la mediocridad.

Se busca al hombre del extremo positivo: el de la calidad total, la excelencia, cero errores, mejora continua. Por consiguiente, las instituciones han buscado establecer mecanismos para medir y determinar cuáles deben ser las características y habilidades de las personas que ocupan los cargos públicos, para fortalecer la organización interna y consolidar un proceso de mejora constante del quehacer.

Uno de los elementos fundamentales para exigir el mejor desempeño de los servidores públicos es el Servicio Civil de Carrera para asegurar que los bienes y servicios del Estado están producidos por hombres especializados y expertos. Especializados porque conocen su materia a profundidad; expertos, porque han adquirido la experiencia y capacitación por medio de la permanencia en la institución.

La nueva concepción del servicio civil propicia insertarlo en una administración pública eficaz, basada en el mérito, defensora del interés público y orientada hacia el ciudadano. Las recomendaciones de la OCDE sobre este tenor son las siguientes (OCDE:1995):

• Establecer un servicio civil profesional y políticamente neutral, que provea servicios públicos en forma oportuna y eficiente, que responda a las necesidades de la nación de manera imparcial, libre de corrupción y de abusos de poder y, sobre todo, que sea funcional, acorde con los requerimientos del gobierno.

• Definir las instituciones autorizadas para administrar y evaluar el desempeño de los servidores públicos, o bien monitorear su

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gestión cuando dicha administración es llevada a cabo por las dependencias gubernamentales.

• Establecer los mecanismos de selección de personal con base en el mérito propio y en una competencia justa y abierta.

• Fomentar la igualdad de oportunidades para el ingreso y la promoción en el servicio civil, así como para el desarrollo de una carrera dentro de éste.

• Crear un régimen de obligaciones para los servidores públicos dirigido a fomentar la calidad, continuidad, imparcialidad y responsabilidad en el desempeño de sus funciones.

• Garantizar una gama de derechos, beneficios y otras condiciones laborales que resulten atractivas para los servidores públicos, cuyo desempeño sea de la más alta calidad.

Dos son las vías para el conocimiento de las cosas públicas: por un lado, la capacitación; por otro, la experiencia.

La phronêsis es escasa entre los actores públicos, hay que conformarla, forjarla por medio de la profesionalización para saber si cada vez más se aproxima a la excelencia, a lo óptimo. Por supuesto, que hay resistencia, primero por ignorancia, luego por temor y más tarde por tener que abandonar lo fácil y cómodo.

El objeto de la sabiduría del hombre público es “saber hacer” lo más perfectamente posible, con la mayor economía de medios posibles y la mayor perfección en el resultado, esto se adquiere con la experiencia.

Los ciudadanos están demandando gobiernos eficaces con servidores públicos competentes y honestos. En conclusión, requieren de un hombre nuevo con virtudes como la lealtad a las instituciones que sirve; la honestidad como norma de conducta cotidiana; y la competencia por su saber hacer. La producción de riqueza de la sociedad, se basa en ese hombre y en esas instituciones renovadas y su sustento en la calidad del trabajo que puede medirse por la lealtad, la confiabilidad, la


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competencia, la cooperación y el sentido de responsabilidad para con los demás.

IV.2.2 POLÍTICAS PÚBLICAS

Además de la sabiduría de los actores públicos, se requieren, actualmente, políticas públicas adecuadamente diseñadas, de las que se deriven programas objetivos y metas claramente definidas.

La época de los grandes planes, grandes objetivos quedó en el pasado. Las crisis económicas acabaron convertidas en las crisis del estado de bienestar, y se tuvo que iniciar una nueva etapa, la de gobernar por medio de políticas públicas.

Así, el gobierno tuvo que aprender a seleccionar mejor, a precisar más y ser mucho más eficiente para recuperar su capacidad en la solución de los principales problemas públicos.

Gobernar pasó de ser un ejercicio destinado a crear y distribuir bienestar entre la sociedad, para volverse un asunto de selección de problemas. Dado que el gobierno ya no puede resolver todos los problemas públicos, entonces debe aprender a seleccionar aquellos que atenderá, como pueden ser: empleo, salud, vivienda, abastecimiento de agua, seguridad, etc., para resolver o incluso prevenir estos problemas es necesaria la eficiente implementación de las políticas públicas.

Las políticas públicas se han convertido en el enfoque más utilizado en nuestros días para darle sentido a las tareas del Estado, son una selección y una definición de los problemas públicos que se quieren atender.

Son un conjunto de directrices, lineamientos y orientaciones que se traducen en decisiones de gobierno. Para su elaboración se identifica y define la problemática, tanto actual como futura, se seleccionan posibles soluciones; se establecen objetivos y metas, así como las líneas de acción.

Se pueden distinguir cinco etapas en las políticas públicas: origen, diseño, gestión, implementación y evaluación.

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La primera etapa se genera cuando se decide hacer frente a un problema y subirlo a la agenda pública; la segunda, cuando se estructura la acción gubernamental; la tercera, cuando se gestionan todos los apoyos políticos-presupuestarios; la cuarta, cuando la política pública se pone en acción, y, la última, cuando se revisan los efectos.

Por ejemplo el diseño de una política pública de combate a la pobreza tiene como objetivo el romper la transferencia intergeneracional de la pobreza. Para ello, los diseñadores de las políticas exitosas deben tomar en cuenta las variables siguientes:

• Determinar la población objetivo.• Para acortar las brechas de la desigualdad se transferirán a la

población objetivo bienes, vales para adquirir bienes o servicios específicos o transferencias líquidas.

• Las transferencias en especie, de vales para bienes o servicios específicos o de dinero pueden ser condicionadas a compromisos explícitos de la población beneficiaria o no.

• Los programas deben diseñar la entrada, la permanencia y la salida de la población objetivo. La primera para no dejar afuera a quien cumple los requisitos del programa y detectar a aquellos que buscan los beneficios sin cumplir los requisitos del programa.

• Se supone que toda política pública es temporal, mientras se resuelve sustancialmente el problema. Por lo tanto, se debe diseñar, mediante la certificación,

IV.4.2.2.1 Evaluación de políticas públicas

No es suficiente contar, por un lado, con servidores públicos competentes y honestos o invocar principios, normas o leyes o, por otro, añadir más vigilancia, supervisión, controles y sanciones, pues se corre el riesgo de caer en la trampa de los procedimientos y construir el Castillo de Kafka.

Cuando se gasta dinero público, tiempo y energía para resolver un problema siempre habrá que poner en duda tanto la eficacia de tales esfuerzos como al Principio de Máximo Beneficio Social (PMBS) que sustenta el esfuerzo gubernamental.


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La evaluación nace precisamente de la duda metódica cartesiana para saber si lo que se está haciendo es lo que se debería hacer y si fuera así constatar los efectos deseados.

Para Mauricio Merino evaluar se convierte en un ejercicio fundamental para revisar la coherencia de las políticas consigo mismas, con los valores que invocan y con los medios que emplean. Mientras que los resultados de la evaluación, dejan de ser informes sin más propósito que premiar o castigar a los servidores públicos para convertirse en una fuente de información y en una herramienta insustituible para la rendición de cuentas.

Este mismo autor, hace hincapié en que los auditores de desempeño responsables de evaluar las políticas públicas pueden hacer grandes contribuciones, señalando las ausencias, las omisiones, las incongruencias y las inconsistencias de las políticas públicas mexicanas. Por ejemplo, advertir que una determinada acción pública no tiene ninguna conexión con ningún problema público o, que una política pública no tiene una argumentación sólida; es decir, que no sabe qué quiere obtener ni que resultados promueve. En cambio, se deben reconocer experiencias para apreciar y calcular el valor de aquellas otras políticas que hayan establecido con nitidez sus propósitos, los valores a los que se atienen y una argumentación diáfana y clara.

Su objetivo es valorar los resultados e impactos de una política con la pretensión de racionalizar la toma de decisiones. Esta racionalidad debe operacionalizarse en la elaboración de planes, programas y de un proceso de presupuestación fundados en una lógica técnico-económica sobre la base del Principio del Máximo Beneficio Social (PMBS).

La evaluación pretende ofrecer una descripción y explicación sobre lo que ha ocurrido o está ocurriendo por el actuar público, por lo que se considera una investigación retrospectiva; tiene una línea fronteriza muy tenue con el análisis de políticas públicas que se refiere a la prospectiva. En la práctica, tanto la retrospectiva como la prospectiva se basan en los tres tiempos simples: qué se hizo, qué está ocurriendo y qué resultados queremos obtener. La tenue frontera entre la evaluación y el análisis es el énfasis del estudio sobre los efectos reales o sobre los efectos probables.

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Mientras que la evaluación de políticas valora los efectos en forma retrospectiva, el análisis de políticas conjetura cuáles podrían ser los efectos de una política antes de que ésta se ponga en operación.

Ejemplo de una política pública exitosa

Se evaluó la eficacia de la política de Regulación de los Servicios de Telecomunicaciones en el cumplimiento de los objetivos para mejorar la cobertura, calidad y competitividad de los servicios, analizando la eficiencia, la economía y la competencia de los operadores.

Sobre la cobertura, la auditoría reveló que en el periodo 1997-2005, la telefonía fija se incrementó a una tasa promedio anual del 9.8%, al pasar de 9 millones de líneas telefónicas a 19.5 millones; la telefonía celular aumentó 51% anualmente, de 1.7 millones a 47 millones de usuarios; y el servicio de Internet registró un crecimiento promedio de 53%, al pasar de 596 mil a 18 millones de usuarios, por lo tanto en lo que se refiere a la calidad en la telefonía fija y celular se cumplieron los estándares nacionales establecidos en el programa de la SCT.

En el contexto internacional, México fue competitivo en dos de los tres indicadores de calidad evaluados en los que ocupó el lugar 4 de 21 países de la OCDE: en la reparación de líneas telefónicas y en las de fallas por cada 100 líneas. En el indicador de instalación de una línea telefónica el país se ubicó en el lugar 18, puesto que registró un tiempo de 21 días, superior en 12 días al promedio registrado de 9 días.

En cuanto a la competitividad tarifaria se observó un descenso de los precios de los servicios de telecomunicaciones en el ámbito nacional. Destaca la telefonía celular en la que disminuyó el costo por minuto en 57.7%, al pasar de 5.2 pesos en 2001 a 2.2 pesos en el año 2005.

Como resultado de la evaluación, la Auditoría Superior de la Federación concluyó que, en términos generales, se cumplieron los objetivos de la política de telecomunicaciones respecto de ampliar la cobertura y mejorar la calidad y competitividad de los servicios.

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CAPÍTULO V

La Auditoría Superior de la FederaciónV.1 MISIÓN, VISIÓN Y OBJETIVOS ESTRATÉGICOS

Misión

La misión de la ASF es fiscalizar la Cuenta Pública mediante auditorías que se efectúan a los tres Poderes de la Unión, a los órganos constitucionalmente autónomos, a las entidades federativas y municipios del país, así como a todo ente que ejerza recursos públicos federales, incluyendo a los particulares. Conforme a su mandato legal, el propósito es verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en las políticas y programas gubernamentales, el adecuado desempeño de las entidades fiscalizadas, y el correcto manejo tanto del ingreso como del gasto público.

Visión

Al llevar a cabo su misión, la ASF busca ubicarse en el futuro como una institución objetiva e imparcial, técnicamente sólida y sujeta a un proceso de mejora continua, cuyos productos puedan constituirse en un elemento central para el Poder Legislativo en la definición de las asignaciones presupuestarias de los programas, proyectos y políticas públicas. De esta manera, contribuirá a generar confianza en la ciudadanía respecto al manejo de los recursos y a fortalecer una cultura gubernamental de transparencia y rendición de cuentas.

Objetivos Estratégicos

Los siguientes objetivos se definen en el Plan Estratégico de la ASF 2011-2017 y refieren a acciones que serán cumplidas, con el propósito de consolidar la labor fiscalizadora de la ASF y generar mayor impacto en el mejoramiento de la administración pública en México:

1. Incrementar la calidad y utilidad de los servicios2. Mejorar las competencias institucionales


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3. Fortalecer vínculos institucionales4. Promover, interna y externamente, la identidad institucional5. Impulsar el Sistema Nacional de Fiscalización

V.2 NORMATIVA INSTITUCIONAL PARA LA FISCALIZACIÓN

La Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, en su artículo 15, fracción I, señala como atribución de la ASF el establecimiento de los lineamientos técnicos y criterios para las auditorías y su seguimiento, procedimientos, investigaciones, encuestas, métodos y sistemas necesarios para la revisión y fiscalización de la Cuenta Pública.

En cumplimiento de esta disposición, la Auditoría Superior de la Federación ha emitido la Normativa Institucional para la Fiscalización Superior de la Gestión Gubernamental, la cual constituye el instrumento técnico, jurídico y administrativo para ejercer la función de fiscalización que le confieren los artículos 74, fracción VI, y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El marco normativo de la Auditoría Superior de la Federación se integra por:

• Tomo I Marco Rector para la fiscalización.- Fija las normas de fiscalización y el esquema operativo que deben observar los servidores públicos de la ASF al ejercer sus funciones y atribuciones para la revisión y fiscalización de la Cuenta Pública, así como las situaciones excepcionales a las que se refiere el Título IV de la LFRCF.

• Macroprocesos, Tomos II y III.- Son los elementos técnicos,

administrativos y jurídicos para llevar a cabo la planeación y el desarrollo de las auditorías; la integración y presentación del Informe del Resultado y de los demás informes institucionales derivados de la fiscalización de la Cuenta Pública; la emisión; formulación, presentación y seguimiento de acciones promovidas; el fincamiento de responsabilidades resarcitorias, así como todas aquellas acciones legales que se deriven de la función de fiscalización.

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V. La Auditoría Superior de la Federación

• Criterios Generales para la Fiscalización de la Cuenta Pública Estos documentos son los instrumentos que el auditor tendrá que considerar invariablemente para el análisis y revisión de la Cuenta Pública, y para la formulación de los resultados. Se dividen en: Criterios Generales para la Fiscalización de la Cuenta Pública Proceso de Planeación y Criterios Generales para la Fiscalización de la Cuenta Pública Proceso de Desarrollo.

El Marco Rector establece las normas de fiscalización y define los Macroprocesos, estos últimos conforman los Tomos II Revisión de la Cuenta Pública y III Seguimiento de las Acciones Promovidas y Fincamiento de Responsabilidades.

Cada macroproceso se describe por procesos en documentos independientes, de tal forma que se integran por volúmenes, como sigue:

a) Tomo II. Revisión de la Cuenta Pública, comprende:

• Volumen 1, Proceso de Planeación (PALT42DP01).- Para la planeación de las auditorías y la integración del PAAF, en este documento se establecen las reglas de ejecución, en las que se describen las principales actividades y se hace referencia a los registros. Se compone de dos subprocesos: Planeación Genérica y Planeación Específica.

• Volumen 2, Proceso de Desarrollo (DELT42DP02). Este documento establece la normativa para la programación, ejecución, elaboración de los informes de auditoría y revisión de situaciones excepcionales, en su versión 05. Se compone de cuatro subprocesos: Programación; Ejecución; Informe de Auditoría y Revisión de Situación Excepcional.

• Volumen 3, Proceso de Integración de Informes Institucionales (IFLT42DP01).- Para la integración, presentación, edición y distribución de los informes que la ASF emite como resultado de la fiscalización de la Cuenta Pública.


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b) Tomo III. Macroproceso para el Seguimiento de las Acciones y el Fincamiento de Responsabilidades. Comprende:

• Volumen 1, Proceso de Seguimiento (SELT42DP01). Para la notificación, seguimiento y conclusión de las observaciones, recomendaciones y acciones resultantes de la revisión de la Cuenta Pública, así como la promoción de acciones supervenientes por falta de atención o solventación de las entidades fiscalizadas u otras instancias competentes.

• Volumen 2, Proceso de Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias (FRLT42DP01), que regula y controla la operación del proceso por la falta de atención o la no solventación de los pliegos de observaciones hasta resolver sobre la existencia o inexistencia de responsabilidades o de abstención de sanción y, en su caso, fincar a los responsables el pliego definitivo de responsabilidades a que se refiere la Ley de Fiscalización y Rendición de cuentas de la Federación.

Conforme a las atribuciones establecidas en el artículo 26, fracción I, del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación (RIASF), la Dirección General de Normatividad y Evaluación Técnica (DGNET) adscrita a la Auditoría Especial de Tecnologías e Información (AETI), propondrá el marco normativo y llevará a cabo su actualización y difusión entre las Unidades Administrativas de la ASF, previa aprobación del Auditor Superior de la Federación.

V.2.1 PROCESO DE PLANEACIÓN

El Proceso de Planeación es el primero de los procesos; tiene como objetivo impulsar una fiscalización superior imparcial, integral y objetiva, en el marco del Plan Estratégico de la ASF (2011-2017).

Este documento establece las políticas de operación, reglas de ejecución y principales actividades para la planeación. El resultado de este proceso es el Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización de la Cuenta Pública (PAAF).

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Las actividades de este proceso se agrupan en dos subprocesos, la Planeación Genérica y la Planeación Específica.

• El Subproceso de Planeación Genérica se define como el procedimiento que permite la identificación de los principales sectores, ramos, grupos funcionales, funciones, subfunciones, programas, actividades institucionales, áreas y gasto no programable y los conceptos de ingreso, que el marco general de la planeación gubernamental define como estratégicos y prioritarios.

La Planeación Genérica está a cargo de la Dirección General de Análisis e Investigación Económica (DGAIE) y de la Dirección General de Normatividad y Evaluación Técnica (DGNET).

• El Subproceso de Planeación Específica es el procedimiento para seleccionar, principalmente a partir de la planeación genérica, los sujetos y objetos de revisión, determinar y registrar las propuestas de auditorías; e integrar el PAAF, conforme a los criterios de selección y reglas de decisión institucionales.

La Planeación Específica está a cargo de las Unidades

Administrativas Auditoras (UAA), las que deben de aplicar además del Volumen 1, Proceso de Planeación, los Criterios Generales para la Fiscalización y los Lineamientos Técnicos elaborados para tal fin por las propias UAA.

Adicionalmente, el Proceso de Planeación contempla los procedimientos para el registro y control de los movimientos de altas, bajas y modificaciones al título y al objetivo de las auditorías que se presentan de manera posterior a la aprobación del PAAF, así como para la atención a las solicitudes de revisión y puntos de acuerdo que remite la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación (CVASF).

V.2.2 PROCESO DE DESARROLLO

El proceso de desarrollo agrupa sus principales actividades en cuatro subprocesos que regulan: la programación, ejecución, Informe de Auditoría y revisión de situaciones excepcionales.


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2.1 El subproceso de programación se refiere a las actividades relacionadas con la elaboración de los Criterios Generales para la Fiscalización, la programación de las actividades, la definición de los procedimientos de auditoría y la elaboración de la Orden de Auditoría.

La programación de actividades para el desarrollo de la auditoría comienza una vez aprobado el Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización de la Cuenta Pública (PAAF).

Con base en las fechas establecidas en el Programa Anual de Actividades (PAA), la Unidad Administrativa Auditora (UAA) registra en el SICSA las actividades para el desarrollo del programa de trabajo, aprobado por el director de área responsable de su coordinación.

En esta etapa las UAA de la Auditoría Especial de Desempeño elaborarán la Auditina (DELT30DP01).

2.2 El subproceso de ejecución se relaciona con las actividades encaminadas a la formalización e inicio de los trabajos de auditoría, la evaluación del control interno, la aplicación de los procedimientos de auditoría y obtención de resultados, la supervisión del grupo auditor, la presentación de resultados preliminares y la conclusión de los trabajos de auditoría.

La evaluación del control interno es parte de la ejecución, aun cuando estas actividades pueden ser realizadas previamente al acto de formalización e inicio de la auditoría.

La mayor parte de las actividades de este subproceso corresponden a la aplicación de la Guía de Auditoría; la supervisión; la obtención y presentación de los resultados preliminares, así como el acto de conclusión y presentación de resultados finales.

2.3 El Informe de Auditoría (IA) se relaciona con las actividades encaminadas a la elaboración del Informe de Auditoría (IA), el registro de los resultados de la revisión y la liberación de versiones

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finales de los IA, así como la integración de los expedientes de auditoría.

El contenido del IA y de la Ficha de Auditoría se deben ajustar a lo establecido en los Criterios Generales para la Fiscalización, en los Lineamientos Editoriales de la ASF (DELT43DE01), así como en los Criterios de Aceptación Relativos a los Aspectos Legales que deben cuidarse en la elaboración de los Informes de Auditoría.

Es responsabilidad de las UAA remitir, conforme al cronograma del proceso de desarrollo establecido en los Criterios Generales para la Fiscalización, a las áreas revisoras los IA validados y aprobados por el Director General y el Director de Área responsable de la revisión.

2.4 Revisión de situaciones excepcionales: Se relaciona con las actividades encaminadas a la evaluación de las denuncias, el trámite de requerimiento de revisión de la entidad fiscalizada, la integración del informe de situación excepcional y, en su caso, la respuesta al denunciante del requerimiento de revisión.

La revisión de situaciones excepcionales se relaciona con los supuestos siguientes:

• Un daño patrimonial que afecte la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales, o de las entidades paraestatales federales, por un monto que resulte superior a cien veces el salario mínimo diario general vigente en el D.F;

• Posibles actos de corrupción;

• Desvío flagrante de recursos hacia fines distintos a los que están autorizados;

• La afectación de áreas estratégicas o prioritarias de la economía;


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• El riesgo de que se paralice la prestación de servicios públicos esenciales para la comunidad; o

• Desabasto de productos de primera necesidad.

V.2.3 PROCESO DE SEGUIMIENTO DE ACCIONES

Tiene como objetivo controlar y verificar que las acciones que la ASF formula, promueve o presenta, cuenten con el registro de su seguimiento, estado de trámite, pronunciamiento y conclusión de las acciones como resultado de la revisión de la Cuenta Pública, así como las acciones supervenientes por la falta de atención o solventación que finca o impone de manera directa a las entidades fiscalizadas y a los servidores públicos que incurrieron en irregularidades.

El producto principal del proceso de seguimiento es: el Informe Semestral.

Otros resultados del proceso, se identifican con el pronunciamiento de la ASF a las respuestas recibidas por las entidades fiscalizadas, la conclusión de las acciones, o en su caso, las acciones supervenientes por la falta de atención o solventación de las mismas.

V.2.3.1 PROCESO DE FINCAMIENTO DE RESPONSABILIDADES RESARCITORIAS

“De conformidad con el Capítulo III, del Título Quinto de la LFRCF, es el procedimiento que se origina cuando la entidad fiscalizada no solventa o solventa parcialmente un pliego de observaciones, con el cual la ASF finca a los servidores públicos o a los particulares el pliego definitivo de responsabilidades en el que se determina la indemnización correspondiente por los daños y perjuicios estimables en dinero, que causaron al Estado en su Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales.

La indemnización correspondiente (resarcimiento) se constituye en un crédito fiscal, cuyo cobro efectúa la Tesorería de la Federación mediante el procedimiento administrativo de ejecución”.

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a) Normas para el Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias

• Expediente Técnico y su Dictamen Técnico de No Solventación

Para el inicio del procedimiento resarcitorio la UAA elaborará el dictamen técnico de no solventación de un Pliego de Observaciones derivado de la revisión y fiscalización de la Cuenta Pública, con las evidencias suficientes, competentes, relevantes y pertinentes que acrediten las irregularidades y la presunta responsabilidad resarcitoria de los infractores.

• Procedimiento

En el procedimiento resarcitorio, la Dirección General de Responsabilidades:

- Elabora el Acuerdo de Inicio para Instruir el Procedimiento

- Elabora los oficios citatorios para la comparecencia de los presuntos responsables

- Celebra audiencia

- Desahoga pruebas

- Resuelve sobre la existencia o inexistencia de responsabilidad

- En su caso, finca el Pliego Definitivo de Responsabilidades- Notifica la resolución correspondiente

Este capítulo tiene como fin establecer las políticas de operación, reglas de ejecución y las actividades para este proceso.

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CAPÍTULO VI

Lineamientos Técnicos de la Auditoría Especial de DesempeñoLa Auditoría Especial de Desempeño (AED) debe observar los Macroprocesos de la ASF que integran la normativa macro de la entidad. Además, la AED ha diseñado una metodología integrada por una serie de lineamientos técnicos para la planeación, desarrollo y seguimiento de las acciones promovidas de las auditorías de desempeño y especiales, los cuales se exponen en los capítulos siguientes.

Lineamientos Técnicos para las auditorías de desempeño y especiales:

1. Lineamiento 1, La Planeación.

2. Lineamiento 2, La Auditina.

3. Lineamiento 3, El Resultado: El Onus Probandi.

4. Lineamiento 4, La Confronta.

5. Lineamiento 5, Observaciones-Acciones Promovidas.

6. Lineamiento 6, El Dictamen.

7. Lineamiento 7, El Informe de Auditoría.

8. Lineamiento 8, El Expediente de Auditoría.

9. Lineamiento 9, Ficha de Auditoría.

10. Lineamiento 10, Presentación Gráfica de las Auditorías.

11. Lineamiento 11, Nota de Difusión.

12. Lineamiento 12, Materiales para la Comparecencia.


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13. Lineamiento 13, Premiación de Auditorías.

14. Lineamiento 14, Seguimiento a recomendaciones al desempeño, recomendaciones y acciones promovidas.

VI.1 PROCESO DE PLANEACIÓN (LINEAMIENTO

TÉCNICO 1)

VI.1.1 CONCEPTO DE PLANEACIÓN

El término planeación es derivado de plan; palabra que viene del latín: planus, plano. Planear es trazar planos, es decir, proyectos de obra respondiendo a las cuestiones siguientes: ¿para qué?, ¿qué?, ¿cómo?, ¿cuándo?, ¿dónde?

Planear consiste en pensar y anticipar las acciones que se pretenden realizar. La planeación también sirve para saber qué esperamos lograr y después compararlo contra lo realmente alcanzado, identificar las deficiencias y mejorar nuestras acciones para futuras revisiones.

Planear es poner en un plano los caminos que habrá de recorrer el proceso de auditoría. Debe considerarse como una manifestación de la voluntad del grupo auditor al organizar deliberadamente el proceso de revisión; en él, debe darse una continua búsqueda de la eficacia, eficiencia y economía en su sentido más amplio.

En su sentido amplio, la planeación es un método de decisión que propone o fija los objetivos de la auditoría; determina los medios con los que se alcanzarán; aplica técnicas analíticas y de síntesis para descubrir sus hallazgos; elabora, con rigor metodológico, la interpretación de los resultados; observa y propone acciones para mejorar el quehacer gubernamental; para finalmente, darle seguimiento a las acciones promovidas y medir los impactos de la auditoría.

VI.1.2 LA PLANEACIÓN EN LA AED

En la planeación que realiza la AED se debe observar lo establecido en el Tomo II Macroproceso para la Revisión de la Cuenta Pública, Volumen 1.- Proceso de Planeación.

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VI. Lineamientos Técnicos de la Auditoría Especial de Desempeño

El Volumen 1 del Tomo II, contiene la descripción general del Macroproceso de Revisión de la Cuenta Pública, las actividades que conforman el proceso de planeación el cual se divide en dos subprocesos: Planeación Genérica y Planeación Específica.

La Planeación Genérica se refiere a las actividades relacionadas con la declaración de los procedimientos y requisitos para la elaboración y diseño del PAAF; éstos se publican en los Criterios Generales para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, Proceso de Planeación.

La Planeación Específica se relaciona con las actividades encaminadas a la integración, validación y aprobación del PAAF. Inicia con la selección de sujetos y objetos por fiscalizar y concluye con el registro de los movimientos de altas, bajas y modificaciones de auditorías del ejercicio fiscal en revisión.

La planeación es el primero de los lineamientos técnicos formulados por la Auditoría Especial de Desempeño (AED) para que las auditorías se desarrollen con rigor metodológico.

Con base en este lineamiento se establecen los procedimientos lógicos que evitan la discrecionalidad en la determinación de las propuestas de auditoría de las UAA de la AED, que formarán parte del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización de la Cuenta Pública (PAAF) de la Auditoría Superior de la Federación (ASF).

Los elementos clave de este lineamiento son: la identificación de los temas de la agenda nacional que serán analizados en el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública y el mapa estratégico para las auditorías eje y coordinadas, ya sea sobre el desempeño o en la taxonomía para las auditorías especiales; la heurística y la hermenéutica, que comprenden los documentos que serán analizados para determinar el conjunto de propuestas de auditoría que se someterán a la consideración del Auditor Especial de Desempeño y del Auditor Superior de la Federación.

También se establecen los registros del procedimiento de planeación. El primero, se refiere al análisis-resumen de fuentes que comprende la


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heurística y hermenéutica de cada una de las propuestas de auditoría; el segundo, es la Cédula de Propuestas de Auditoría, que valora cada una de las propuestas de auditoría a fin de determinar las que serán sometidas a la consideración del Auditor Especial de Desempeño y al Auditor Superior de la Federación; y el tercero, a la Cédula de Control de Calidad, en la que se registran los comentarios del Comité Técnico de Revisión a las propuestas presentadas al Auditor Especial de Desempeño.

Cuando los auditores recorren el camino desde la identificación de los temas de la agenda nacional; la selección de la auditoría hasta la entrega del informe, han transitado por los senderos de los métodos inductivo, deductivo y abductivo. En cambio, cuando tienen la “corazonada” de que la auditoría debe buscar en tal o cual sitio; o cuando reciben una “filtración” para ir con tiro de precisión, entonces caminan en los senderos del “espontaneísmo”, del “practicismo” del aquí y el ahora, y pueden tocar la flauta maravillosamente una vez, quizá dos, pero no más. Frente a esa actitud está el método racional que propone planear, es decir, poner en un plano el camino racional y técnico para desarrollar una buena auditoría.

VI.1.2.1 LA PLANEACIÓN Y EL MÉTODO

La palabra método proviene del término griego methodus, que etimológicamente significa el cambio hacia algo. En términos comunes se entiende por método al modo de decir o hacer con orden una cosa: regla o norma. En sentido general significa ruta o camino que se sigue para alcanzar cierto fin que se haya propuesto de antemano.

Para Aristóteles, la ciencia se identifica con el método y sin él no puede haber ciencia. Por lo que, el método se aplica tanto en la ciencia como en la vida diaria. Por extensión también se aplica en el trabajo intelectual ordenado.

La disciplina que estudia al método se denomina metodología. Esta palabra tiene varias definiciones y significados.

Metodología es un cuerpo de conocimientos que describe y analiza los métodos, indicando sus limitaciones y recursos, clarificando sus

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supuestos y consecuencias y considerando sus potencialidades para los avances en la investigación.

En el actuar normal de un auditor existe, casi siempre de modo implícito, un método; pero éste cobra importancia únicamente en su saber metodológico que hace explícito no sólo por las reglas, sino por las razones para su aceptación. La metodología nos enseña a tomar en consideración sólo los métodos lógicos; y si lo son, entonces, cualquier auditor tiene la posibilidad de aplicarlos y llegar a las mismas conclusiones. Esta condición fue establecida por Renato Descartes en su Discurso del Método, en el que indica que las reglas metódicas son de descubrimiento y no dependen de la capacidad particular del que las utiliza. La regla fundamental del método cartesiano es que verdaderamente nos conduzca a la verdad de las cosas; en auditoría decimos: a la evidencia suficiente, competente, pertinente y relevante.

El auditor tiene que conocer métodos; no puede conducirse con el antimétodo que es el llamado vulgarmente “método intuitivo”. El auditor debe usar solo métodos lógicos o también los llamados métodos racionales.

El método científico se divide en general y específico. El método general es el que reglamenta la argumentación, la experimentación y la verificación para descubrir la verdad. Se aplica universalmente y en forma lógica a toda ciencia, vista en su conjunto. Sin embargo, al no existir una ciencia que unifique a todas, no se podrá hablar de un solo método general de la ciencia. Por ello, se clasifica en varios métodos que se relacionan entre sí formando un conjunto sistemático e interdependiente: analítico-sintético, inductivo-deductivo, abductivo, dialéctico, cualitativo y cuantitativo.

Estos métodos son generales para todas las ramas de las ciencias.

• El método analítico-sintético

El método analítico-sintético descompone una unidad en sus elementos más simples, examina cada uno de ellos por separado, volviendo a agrupar a las partes para considerarlas en su conjunto. De esta forma,


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se estudian las partes en referencia al todo; el todo como un compuesto sistémico y las partes en su interrelación necesaria y suficiente.

• Método inductivo deductivo

El método inductivo-deductivo estudia los casos individuales para llegar a una generalización, conclusión o norma general, para posteriormente deducir las normas individuales. Así, el inductivo recorre el camino de lo singular a lo complejo, de las partes al todo; y el deductivo del todo a las partes.

• Método abductivo

El método abductivo analiza las partes y compone el todo, nos proporciona un conocimiento probable.

• Método dialéctico

El método dialéctico pretende descubrir la verdad por la contraposición de los contrarios y elucidar un tercer término llamado síntesis dialéctica que elimina las contradicciones de los contrarios. Consiste en estudiar un fenómeno a partir de la identificación de los elementos opuestos que encierra en sí mismo, esos elementos contradictorios que están en constante lucha, son los que definen el cambio en el fenómeno hacia otros estados de evolución.

• Método cualitativo

Responde a la pregunta qualis? ¿cuál es?, ¿cómo es? La cualidad es lo que hace que un ser sea lo que es. Se puede definir como un conjunto de prácticas interpretativas que hacen el mundo visible, lo transforman y convierten en observaciones, anotaciones y documentos. Es naturalista porque estudia los fenómenos y a los sujetos en sus contextos naturales, interpretativo, pues, intenta encontrar el sentido de las acciones.

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• Método cuantitativo

Este método utiliza números y relaciona datos que pueden ser transformados en forma numérica o en unidades de medida. El análisis de un fenómeno puede ser de tipo estadístico y los estudios estarán basados, en gran parte, en la medida de los efectos y el significado de las relaciones estadísticas. La ventaja de la revisión cuantitativa es que permite alcanzar conclusiones con un grado de confianza acerca de la extensión y la distribución del fenómeno, debido a que la misma información ha sido recolectada de todas las unidades bajo las mismas condiciones, por lo que se pueden hacer afirmaciones precisas.

El método cualitativo, al igual que el cuantitativo, tiene como objetivo recopilar y analizar información a lo largo de la investigación. ¿En qué se diferencia del método cuantitativo? La diferencia radica en la manera en que se recopilan los datos. Mientras que el método cuantitativo establece con precisión las variables y las hipótesis y recopila información exclusivamente para su comprobación el cualitativo es más flexible porque procura información de personas, comunidades, contextos, variables o situaciones vinculadas con el tema de estudio. También existe el enfoque mixto que surge de la combinación de los dos métodos.

La aplicación de los métodos anteriores le permitirán al auditor comprender aspectos complejos no sólo de la política pública que esté analizando, sino del propio ente público encargado de su cumplimiento. Con esos métodos, el auditor estará en posibilidad de encontrar nuevas combinaciones donde nadie antes las había detectado; descubrir similitudes y diferencias entre los objetos y los conceptos; analizar, separar y desmantelar una situación compleja, extrayendo su significado; sintetizar las partes de un modo significativo y original; llegar a la esencia misma de las cosas y alcanzar la comprensión total; y utilizar las relaciones y analogías mentales en forma coherente, sistemática y encadenada para aportar soluciones creativas a problemas complejos.

Uno de los principios de Leonado Da Vinci era tomar la vida con una insaciable curiosidad y buscar implacablemente el aprendizaje


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continuo. Da Vinci pensaba que se debían agudizar los sentidos, adentrándose en las profundidades de la experiencia y despertando la capacidad de cuestionamiento más infantil. La duda permanente es el rasgo más distintivo de la gente creativa.

Por ello, es importante cuestionar todo, se debe cuestionar el por qué de las cosas; ofrecer una explicación que deberá ser contestada con otra pregunta. La idea de cuestionar todo es demostrar que ninguna situación, principio, ley, política pública, programas y/o proyectos públicos, son tan infalibles que no puedan ser retados o cuestionados.

En las auditorías sobre el desempeño y especiales, el auditor utiliza por excelencia el método demostrativo que tiene como esencia evidenciar cómo están las cosas contrastándolas con el cómo deberían estar; por ello, en general, los objetivos en una auditoría comienzan con comprobar, verificar, determinar, etc.

Para llegar a la demostración, los auditores emplean el método indagatorio o verificativo cuya finalidad es descubrir las evidencias, buscarlas, confirmarlas, confrontarlas. Pero para saber qué buscar, se utiliza el método semiótico-semántico que es el que nos enseña a encontrar los referentes fundamentales, a entender los conceptos a manejar, a darle apropiadamente su definición a cada elemento de la auditoría, a definir los alcances y la profundidad de lo buscado. En algunas auditorías, además de demostrar un hecho, se quiere saber por qué se produjo, y entonces se utiliza el método causal que es el que nos enseña a diferenciar causas y efectos y a encontrar las raíces de los problemas.

La pluralidad de métodos responde a la pluralidad de caminos para hallar las evidencias suficientes y competentes según la materia sujeta a revisión.

VI.1.2.2 PROGRAMA ESTRATÉGICO

El término estratégico es utilizado en la literatura académica como el conjunto de actividades que suelen tener gran impacto para incidir en forma profunda y significativa en el entorno en el cual opera una

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organización, en él siempre se relacionan los recursos y capacidades de que se disponen para lograr los fines propuestos.

El programa estratégico se construye a partir de la abducción de la política pública, que se describe en la CPEUM, las leyes secundarias, el PND, los programas de mediano plazo, la apertura funcional programática y el PEF, a efecto de que se muestre la vinculación esencial entre los componentes conceptuales que conforman el todo y con ello tener conocimiento puntual del objeto y sujeto de la revisión.

En el programa estratégico de las UAA de desempeño y especiales se muestran los aspectos generales y particulares de la materia que será objeto de revisión, la vinculación de las auditorías eje y coordinadas con los temas de la agenda nacional; así como los elementos relevantes de mayor impacto en la asignación presupuestaria, y la unidad responsable de su operación. El programa define al objeto y al sujeto de revisión, con ello se delimita el análisis a partir de las características inherentes a la estrategia planteada por el Ejecutivo Federal para conseguir los objetivos propuestos en el PND y los programas de mediano plazo.

El segundo ejercicio en la planeación de las UAA, una vez definidos los temas de la agenda nacional, es el diseño del programa estratégico, el cual es una representación gráfica que muestra la distribución espacial de un tema en específico referido al medio físico natural, social, económico o político.

En la Auditoría Especial de Desempeño, el programa estratégico se integra por:

a) Los mapas sobre la clasificación funcional del presupuesto.

b) Los mapas sobre la planeación de mediano plazo de las auditorías de desempeño y especiales.


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Con el mismo esquema se construye el programa estratégico de cada una de las funciones del Grupo Funcional. Cabe señalar que para esta labor se procesa el banco de datos del PEF del Ejercicio Fiscal.

Con el programa estratégico, se distinguen los programas que integran la función, así como las subfunciones y la asignación presupuestal. Con estos criterios podemos identificar programas que derivan de políticas públicas que responden a actividades estratégicas de los subsectores o bien, a temas de la agenda nacional.

Una vez que se ha construido el mapa estratégico, se ha identificado la materia de trabajo y las auditorías eje y coordinadas, que se vinculan con los temas de la agenda nacional, el auditor debe iniciar los procesos heurístico y hermenéutico correspondientes.

FUENTE: Presupuesto de Egresos de la Federación 2009

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VI.1.2.3 HEURÍSTICA

Etimológicamente se define a la heurística como el acto de “correr bien” (heu: bien; rein: correr). La heurística es la parte del método de indagación que conduce al descubrimiento, pero no a la demostración de lo que significa lo descubierto.

En el diccionario de la lógica, se expone que la heurística es la disciplina que sirve para averiguar y ayudar a mostrar cómo deben ser buscadas las cosas y sus relaciones; es la búsqueda e investigación de documentos o fuentes históricas.

La heurística es la técnica de la indagación y del descubrimiento; búsqueda o investigación de documentos o fuentes históricas. Hay dos tipos de fuentes: primarias y secundarias.

Las Reglas Fundamentales del Método Cartesiano ejemplifican este proceso:3

1ª Regla de Evidencia. No admitir jamás como verdadero sino lo que es evidente. La evidencia se produce sólo en la intuición, es decir, es un acto puramente racional por el que la mente capta o ve de modo inmediato y simple una idea.

2ª Regla. Dividir cada una de las dificultades que se examinen en tantas partes como fuera posible y como se requiera para resolverlas mejor. El análisis consiste en descomponer lo complejo en sus elementos simples.

3ª Regla de Síntesis. Conducir con orden los pensamientos, comenzando por los objetos más simples y más fáciles de conocer para ascender poco a poco hasta los más complejos.

4ª Regla de Comprobación. Se trata de revisar que no haya habido error alguno en todo el proceso analítico-sintético. La comprobación intenta abarcar de un solo golpe y de manera intuitiva la globalidad del proceso que se está estudiando.

3 Descartes, Rene. Reglas para la dirección del espíritu. Alianza Editorial, Madrid 1989, p. 79.


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En conclusión, el sentido esencialmente descubridor del auditor, se denomina heurístico, por él se es capaz de desencadenar múltiples búsquedas, de abrir nuevos horizontes de indagación. El valor heurístico es el valor del hallazgo y del descubrimiento, al mismo tiempo que es la fuerza promotora de la indagación.

Para analizar y sistematizar hay que elaborar conjeturas, hipótesis de cómo pueden ser los nexos y los conexos y, a veces, los anexos. Las ciencias que enseñan a elaborar buenas conjeturas con rigor metodológico son la Epistemología y la Psicología del Conocimiento.

VI.1.2.4 HERMENÉUTICA

Después de que se tiene la información, hay que comprenderla, explicarla e interpretarla; la disciplina que nos enseña a hacer esas tres cosas con rigor técnico y metodológico es la hermenéutica. La hermenéutica tiene tres ejes. El sentido sintáctico: interpretar la coherencia de los fenómenos entre sí y con sus postulados generales; coherencia entre el objetivo y lo realizado, la relación fines–medios. El sentido semántico que es la capacidad auditora para interpretar correctamente los términos de referencia y construir el cuadro de abducción. El sentido pragmático: hechos, evidencias, datos duros, cualitativos: el onus probandi.

Los hallazgos de auditoría requieren una interpretación y esa es la tarea de la hermenéutica. Ésta busca comparar los hallazgos contra los referentes; contrasta lo que debió ser contra lo que se encontró; lo que se pretendió contra lo que se logró; lo que fracasó contra lo que se pretendió; lo que fue un éxito contra su costo; las fortalezas y las debilidades; las oportunidades de mejora.

La tarea hermenéutica del auditor requiere de dos cualidades: capacidad de interpretar y la de síntesis: conjuntar las tesis.

Para interpretar los resultados hay que referirlos al contexto general de la política pública, a su historia y a la cultura del servicio público. También se debe tomar en cuenta tiempo, espacio y costo.

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Interpretar es captar el significado implícito y explícito y, sobre todo, lo universal en lo particular, lo que funge como contexto dentro de la particular evidencia encontrada.

El proceso interpretativo tiene la finalidad de establecer con precisión y cuidado las conexiones existentes entre la dimensión sintáctica y sus dimensiones o ejes semánticos y pragmáticos.

El concepto definido en su esencia y en su relación con el todo se denomina concepto referencial o simplemente referente. De ahí que parte de la planeación es establecer los términos de referencia que orientarán toda la auditoría.

Los referentes corresponden a todos y cada uno de los conceptos o aspectos cualitativos que, interrelacionados en forma lógica, constituyen y definen el mandato y los objetivos de un ente por auditar, de un programa gubernamental o de una política pública.

En la construcción de los referentes se trata de elaborar el análisis de los conceptos hasta obtener los elementos que los constituyan, para después combinarlos y complexificarlos y obtener un compuesto llamado: proyecto, programa, o política pública por auditar.

Para analizar y sistematizar hay que elaborar conjeturas, hipótesis de cómo pueden ser los nexos y los conexos y, a veces, los anexos. Las ciencias que nos enseñan a elaborar buenas conjeturas con rigor metodológico son la Epistemología y la Psicología del Conocimiento.

Mapa de abducción

¿Qué hace? ¿Cómo lo hace? ¿Qué resultados obtiene?


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Para elaborar una buena hipótesis de auditoría, además de la inducción, de la deducción, se sirve uno de la abducción.

Abducir es establecer los referentes de un texto, hacer preguntas clave, elaborar hipótesis de trabajo; y señalar el camino para buscar las evidencias, demostrar e interpretar el estado de la política pública.

La abducción es un razonamiento sobre lo que se tiene a la vista, sin que todavía se hubiese comprobado. Es la composición primaria del todo y/o de las partes sin comprobación. Un cuadro de abducción establece las primeras premisas, colige, permite obtener principios y reglas para después deducir y volver a inferir, tanto inductiva como deductivamente.

Un cuadro de abducción permite relaciones sistémicas de los conceptos y diagrama el mapa conceptual de lo que se estudiará. Ese mapa conceptual permitirá buscar las explicaciones para los fenómenos, las causas para los efectos, y todo ello se hace estructurando buenas conjeturas e hipótesis bien sustentadas.

Para el ejercicio abductivo debemos considerar que la auditoría tiene cuatro partes: el planteamiento del problema que es la tarea abductiva; la ejecución, que es la tarea demostrativa (el onus probandi; la carga de la prueba); la elaboración del informe con sus observaciones y recomendaciones, que es la tarea interpretativa; y el seguimiento a la solventación de las recomendaciones y acciones promovidas.

La tarea abductiva se puede concretar en un diagrama, en un esquema; uno de los mejores para las auditorías es el Árbol de Porfirio. Se le define como la grafica que determina de manera vinculatoria, esencial y de dependencia los nexos y conexos entre los referentes para estructurar de manera sistémica los componentes conceptuales que conforman un todo, en nuestro caso, denominado política pública.

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Los hallazgos y los resultados requieren una interpretación y ésa es la tarea de la hermenéutica. Ésta busca comparar los hallazgos contra los referentes; contrasta lo que debió ser contra lo que se encontró; lo que se pretendió contra lo que se logró; lo que fue un éxito contra su costo; las fortalezas y las debilidades; las oportunidades de mejora.

Cuadro de Abducción del Ente Auditado.- Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (AICM)

Nota: Las vertientes de revisión de la auditoría corresponden con las atribuciones del ente, que en su conjunto constituyen los términos de referencia para evaluar la Operación del Aeropuerto de la Ciudad de México.


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La tarea hermenéutica del auditor requiere de dos cualidades: capacidad de interpretar y capacidad de síntesis: conjuntar las tesis.

Para interpretar los resultados hay que referirlos al contexto general de la política pública, a la historia de la política pública y a la cultura del servicio público. También se debe tomar en cuenta tiempo, espacio y costo. Interpretar es captar el significado implícito y explícito y, sobre todo, captar lo universal en lo particular, lo que funge como contexto dentro de la particular evidencia encontrada.

VI.1.2.5 FUENTES DE INFORMACIÓN

La heurística como técnica de la indagación y del descubrimiento nos ayuda a la búsqueda de documentos fuentes originales o históricas.

Para el acopio de información existen dos tipos de fuentes: las primarias y las secundarias

VI.1.2.5.1 Fuentes primarias

Para los fines de las auditorías de desempeño, son aquellos documentos originarios que en lo general contienen objetivos, metas, estrategias, políticas y medidas operativas que serán aplicadas para la atención de las prioridades de la planeación nacional y sectorial, y que históricamente son los primeros en abordar los temas que nos ocupan y son los siguientes:

A) Documentos Normativos de Mediano Plazo

Los documentos de mediano plazo son los instrumentos normativos del Sistema Nacional de Planeación Democrática (SNPD). Dentro de este sistema tiene lugar el proceso de planeación, en el cual se distinguen cuatro etapas:

• La etapa de formulación consiste en elaborar el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y los programas de mediano plazo.

• La etapa de instrumentación; se establecen los objetivos y las metas anuales por alcanzar; se enumeran los medios necesarios

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para cumplirlas; se especifican las tareas por realizar; se cuantifican las necesidades de recursos; y se designa a los responsables de efectuar las acciones.

• La etapa de control consiste en vigilar que la realización de las tareas corresponda con lo establecido en las normas y en los procedimientos diseñados en la etapa de instrumentación.

• En la etapa de evaluación se califican cualitativa y cuantitativamente los resultados del PND, de los programas y del funcionamiento del propio SNPD.

En este proceso, se elaboran distintos documentos de planeación que se distinguen por su jerarquía, su cobertura espacial y temporal, así como por la función que cumplen dentro del sistema. Todos estos documentos constituyen el marco de referencia que se confronta con los resultados de la ejecución. Es decir, el objeto principal de una auditoría de desempeño será evaluar los resultados de su ejecución real. En este sentido, se evaluará la ejecución de lo planeado, los elementos de control establecidos y los resultados alcanzados contra lo que fue determinado en los documentos de planeación. Los documentos normativos de mediano plazo son:

• Plan Nacional de Desarrollo (PND)

Tiene como función definir los propósitos, la estrategia general y las principales políticas del desarrollo nacional, así como indicar los programas de mediano plazo que deben elaborarse para atender los objetivos y prioridades económico-sociales que regirán al quehacer gubernamental.

El PND es el instrumento de mayor agregación y cobertura de todo el sistema y considera, con una perspectiva nacional, a todos los sectores y regiones del país. En su formulación intervienen las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal (APF), los grupos sociales interesados, y las entidades federativas y los municipios.

Por tratarse del primer instrumento, el PND es elaborado, aprobado y publicado dentro de los primeros seis meses de cada administración;


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y contiene, de acuerdo con la Ley de Planeación: los objetivos nacionales, estrategias y prioridades del desarrollo integral del país; las previsiones sobre los recursos a utilizar; la determinación de instrumentos y responsables de su ejecución: y los lineamientos de políticas de carácter global, sectorial y regional.

Los contenidos del PND son básicamente cualitativos, en el entendido que los documentos operativos de corto plazo, los programas sectoriales, regionales, institucionales y especiales, deben contener los aspectos más específicos y la definición de metas cuantitativas.

El PND es sometido para su aprobación por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) al Presidente de la República, y una vez aprobado mediante decreto, se publica en el Diario Oficial de la Federación.

A partir de los objetivos plasmados en el PND; de las líneas de acción y estrategias de los programas sectoriales; de su importancia cuantitativa que se ve reflejada año con año en el PEF, y del análisis de los temas relevantes en el Poder Legislativo Federal y la opinión pública, la ASF estructura los temas de la agenda nacional, a fin de identificar los mensajes estratégicos por grupo funcional, función o subfunción y de insumos para corregir, modificar, adicionar, reorientar o suspender total o parcialmente las políticas públicas implementadas por el Ejecutivo Federal, como se muestra en el ejemplo siguiente:

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Eje 1 Estado de Derecho y

Seguridad

Eje 2 Economía competitiva y

generadora de empleos

Eje 3 Igualdad de Oportunidades

Eje 4 Sustentabilidad

ambiental

Eje 5 Democracia efectiva y política

exterior responsable

Seguridad pública Desempleo Duplicación de apoyos en

programas sociales

Preservación del medio ambiente

Fideicomiso Bicentenario

Sistema Nacional de Seguridad y de Conectividad

México (Estrategia de Conectividad

2009-2012)

Política contracíclica Educación pública calidad y cobertura

Patrimonio Nacional

Iniciativa MéridaCombate al Narcotráfico

Sistema Penitenciario

Plataforma México

Eficiencia recaudatoria

Base gravableRecaudación

tributaria insuficienteDependencia de

ingresos petrolerosEvasión fiscal

Guarderías y estancias infantiles

Recursos destinados a procesos electorales

Corrupción Sector energéticoLiquidación de Luz y

FuerzaAdquisición de bienes

y contratación de servicios

PEMEX régimen jurídico y regulatorio

de los vehículos financieros

CFE situación financiera

Vacuna Pandémica de Influenza

Sistema de Control y transparencia de

fideicomisos

Manejo de ingresos excedentes

Disponibilidades

Donativos Sistema de Evaluación del Desempeño

Deuda PúblicaManejo de pasivos

contingentesSobreendeudamiento

interno y externo

Sistema Nacional de Fiscalización

Obra PúblicaPagos en excesoIrregularidades en los procesos de adjudicación de

contratos

Mejora regulatoria

• Programas de mediano plazo

Tienen como función desagregar y detallar los planteamientos y orientaciones generales del PND, por medio de la identificación de los objetivos, metas, políticas e instrumentos, que en su conjunto contribuirán al logro de los objetivos y prioridades del Plan.


200

Este tipo de programas se clasifican en: sectoriales, estratégicos (regionales y especiales) e institucionales; y responden a la orientación por prioridades del PND. Los programas son elaborados a partir de la identificación de los temas estratégicos o prioridades del desarrollo.

Continuando con la alineación de los temas de la agenda nacional, pero ahora con los programas de mediano plazo, la Dirección General de Auditoría de Desempeño al Desarrollo Social revisó el “subtema” referente a la calidad de la educación básica en los últimos cuatro Programas Sectoriales de Educación, de lo que resultó el análisis siguiente:

• Programas estratégicos

Estos programas se dividen en dos tipos: regionales y especiales. Los programas regionales atienden áreas que se consideran estratégicas para el desarrollo nacional. La SHCP es la responsable de la integración de este tipo de programas, con la participación de las dependencias y entidades, los grupos sociales interesados y las entidades federativas que comprenda la región.

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Los programas especiales se encuentran referidos a prioridades del desarrollo integral del país, señaladas de manera específica en el PND. En su elaboración intervienen dos o más dependencias coordinadoras de sector, conforme a las atribuciones que les confiere la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley de Planeación. Una de ellas es designada por el Presidente de la República para fungir como responsable general del programa.

Ambos tipos de programas son sometidos a la consideración y aprobación del Presidente de la República por la dependencia coordinadora designada como responsable, previo dictamen de la SHCP.

• Programas Institucionales

Su función es definir la manera en que se aplicarán y operarán los instrumentos de política con que cuentan las entidades paraestatales, a fin de coadyuvar al cumplimiento de los objetivos, prioridades, estrategias y políticas definidas en el PND y los programas que lo desagregan.

La cobertura de este tipo de programas, nacional o regional, depende de la naturaleza de las funciones que realizan las entidades del sector paraestatal y de las características del propio programa.

Los programas institucionales se elaboran por las entidades que a juicio del Ejecutivo Federal se consideren pertinentes, en función de su ubicación estratégica dentro del sector a que correspondan y del impacto que tengan en la economía y la sociedad.

Los programas institucionales deben contener un diagnóstico, los objetivos, las metas prioritarias y complementarias, así como las acciones operativas, de apoyo, de coordinación y regulación, los recursos de diversos tipos que demande la entidad para alcanzarlas y los criterios específicos con los que rige su operación.

• Compromisos internacionales

En la Cumbre del Milenio 189 países acordaron los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), los cuales se centran en el ser humano,


202

deben lograrse en plazos definidos y pueden ser medibles. Los compromisos de los ODM cuya meta es para el año 2015, son:

- Erradicar la pobreza extrema y el hambre;- Lograr la enseñanza primaria universal;- Promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer;- Reducir la mortalidad de los niños menores de cinco años;- Mejorar la salud materna;- Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades;- Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, y- Fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

• Tratados Internacionales

Se trata de documentos internacionales, clasificados en 37 materias fiscalizables.

No. Materia Número de Tratados

1 Acuerdos de Sede 35

2 Comercio Internacional y Desarrollo

43

3 Comunicaciones 117

4 Cooperación Económica 173

5 Cooperación Educativa y Cultural

111

6 Cooperación General 6

7 Cooperación Jurídica 163

8 Cooperación Técnica y Científica

73

9 Delincuencia Organizada y Delitos Conexos

5

10 Derecho de los Conflictos Armados – Derecho Internacional

23

11 Derecho de los Tratados 2

12 Derecho del Mar 8

13 Derecho Diplomático y Consular

24

203


14 Derecho Internacional Privado

13

15 Derecho Laboral 67

16 Derecho Marítimo 26

17 Límites 18

18 Derecho Penal Internacional

5

19 Derechos Humanos 53

20 Derechos y Deberes de los Estados

7

21 Desarme 13

22 Espacio Ultraterrestre 5

23 Medio Ambiente 62

24 Migración 1

25 Narcóticos, Drogas y Sustancias Sicotrópicas

10

26 Organismos Internacionales

64

27 Organismos Regionales 44

28 Paz y Amistad 16

29 Privilegios e Inmunidades de Organismos Internacionales

4

30 Propiedad Intelectual 29

31 Protección del Patrimonio Natural y Cultural

6

32 Salud 13

33 Seguridad Social 3

34 Solución Pacífica de Controversias

14

35 Terrorismo 14

36 Transportes 32

37 Usos pacíficos de la energía nuclear

10

TOTAL 1,312


204

B) Documentos operativos de corto plazo

a) Criterios Generales de Política Económica para la Iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación

El Ejecutivo presenta este documento al Congreso de la Unión. Explica las medidas de política fiscal que se utilizarán para el logro de los objetivos, las estrategias y metas, así como las acciones que correspondan a otras políticas que impacten directamente en el desempeño de la economía. Se exponen, también, los costos fiscales futuros de las iniciativas de ley o decreto relacionadas con las líneas generales de política a las que se refiere el artículo 16 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH).

En estos criterios se expondrán, también, los riesgos relevantes para las finanzas públicas, acompañados de propuestas de acción para enfrentarlos.

b) Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos de la Federación

El proyecto de LIF es el documento que envía el Poder Ejecutivo al Congreso de la Unión para su discusión y aprobación. Su contenido se establece en el artículo 40 de la LFPRH.

El Proyecto de PEF es el documento que envía el Poder Ejecutivo Federal a la Cámara de Diputados para su discusión y aprobación. El Proyecto de Presupuesto, conforme al artículo 28 de la LFPRH, se presentará y aprobará, cuando menos, conforme a las siguientes clasificaciones:

I. La administrativa, la cual agrupa las previsiones de gasto conforme a los ejecutores del mismo; mostrará el gasto neto total en términos de ramos y entidades con sus correspondientes unidades responsables.

II. La funcional y programática, que agrupa las previsiones de gasto con base en las actividades que por disposición legal le corresponden a los ejecutores de gasto y de acuerdo con los

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resultados que se proponen alcanzar, en términos de funciones, programas, proyectos, actividades, indicadores, objetivos y metas.

III. La económica, la cual agrupa las previsiones de gasto en función de su naturaleza económica y objeto, en erogaciones corrientes, inversión física, inversión financiera, otras erogaciones de capital, subsidios, transferencias, ayudas, participaciones y aportaciones federales; y

La Ley de Ingresos de la Federación contiene especificaciones para la orientación de las políticas de ingresos, estímulos fiscales, precios y tarifas del sector público, financiera, monetaria, crediticia y de deuda pública, así como la definición de los instrumentos de cada una de ellas para su aplicación. La Ley tiene vigencia de un año, lo que permite replantear el uso de determinado instrumento o política, en función de los resultados obtenidos durante un ejercicio fiscal.

La integración de esta ley deberá atender los lineamientos de la política de financiamiento que propone la estrategia del PND para asegurar que sea congruente con los recursos financieros disponibles y las necesidades de financiamiento de los proyectos de inversión y gasto corriente, entre otros.

En virtud de la jerarquización de los instrumentos de planeación, la Ley de Ingresos ocupa un lugar de primera importancia, porque establece la política de financiamiento, por ese motivo debe mantenerse en estrecha congruencia con el PEF y con los Criterios Generales de Política Económica.

La ley de Ingresos se presenta con cifras estimadas de acuerdo con los conceptos siguientes:

‒ Ingresos del Gobierno Federal: impuestos; contribución de mejoras; derechos; contribuciones no comprendidas en las fracciones precedentes causadas en ejercicios fiscales anteriores pendientes de liquidación o de pago; productos; y aprovechamientos.

‒ Ingresos de organismos y empresas, aportaciones de seguridad social e ingresos derivados de financiamientos.


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Conforme al artículo 42 de la LFPRH, la aprobación de la LIF y del PEF se sujetará al procedimiento siguiente:

I. El Ejecutivo Federal, por conducto de la SHCP, deberá enviar al Congreso de la Unión, a más tardar el 1° de abril, un documento que presente lo siguiente:

• Los principales objetivos para la LIF y del PEF del año siguiente;

• Escenarios sobre las principales variables macroeconómicas para el siguiente año: crecimiento, inflación, tasa de interés y precio del petróleo;

• Escenarios sobre el monto total del PEF y su déficit o superávit;

• Enumeración de los programas prioritarios y sus montos.

II. El Ejecutivo Federal, por conducto de la SHCP, remitirá a la Cámara de Diputados, a más tardar el 30 de junio de cada año, la estructura programática a emplear en el proyecto de PEF.

III. El Ejecutivo Federal remitirá al Congreso de la Unión, a más tardar el 8 de septiembre de cada año:

• Los criterios generales de política económica en los términos del artículo 16 de la LFPRH, así como la estimación del precio de la mezcla de petróleo mexicano para el ejercicio fiscal que se presupuesta;

• La iniciativa de LIF y, en su caso, las iniciativas de reformas legales relativas a las fuentes de ingresos para el siguiente ejercicio fiscal;

• El Proyecto de PEF.

IV. La LIF será aprobada por la Cámara de Diputados a más tardar el 20 de octubre y, por la Cámara de Senadores, a más tardar el 31 de octubre.

207


V. El PEF deberá ser aprobado por la Cámara de Diputados a más tardar el 15 de noviembre.

VI. La LIF y el PEF deberán publicarse en el DOF a más tardar 20 días naturales después de aprobados.

c) Reglas de Operación

Las Reglas de Operación (RO), según la LFPRH, son las disposiciones a las cuales se sujetan determinados programas y fondos federales con el objeto de otorgar transparencia y asegurar la aplicación eficiente, eficaz, oportuna y equitativa de los recursos públicos asignados a los mismos.

El artículo 77 de la LFPRH establece que se señalarán en el PEF los programas por medio de los cuales se otorguen subsidios y aquellos programas que deberán sujetarse a reglas de operación. Las dependencias, las entidades por conducto de sus respectivas dependencias coordinadoras de sector o, en su caso, las entidades no coordinadas serán responsables de emitir reglas de operación de los programas que inicien su operación en el ejercicio fiscal siguiente o, en su caso, las modificaciones a aquéllas que continúen vigentes, previa autorización presupuestaria de la SHCP y dictamen de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria.

Las personas morales sin fines de lucro, consideradas organizaciones de la sociedad civil que reciban recursos públicos federales, deberán destinar los mismos, incluyendo los rendimientos financieros que por cualquier concepto generen dichos recursos, exclusivamente a los fines del programa respectivo y ejercer los recursos con apego a los criterios y procedimientos contenidos en las reglas de operación. La ASF fiscalizará a dichas organizaciones en los términos de la LFRCF.

C) Instrumentos de Control

En la etapa de control, el seguimiento de la ejecución del PND y de los Programas Estratégicos se lleva a cabo mediante evaluaciones parciales, con cortes mensuales, trimestrales o semestrales, con


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objeto de aportar elementos de juicio sobre la evolución de los efectos producidos por las acciones ejecutadas y, en caso de desviaciones respecto de lo planeado, se deben instrumentar las medidas correctivas pertinentes. Los instrumentos de control más representativos son los siguientes:

a) Informes Trimestrales sobre la Situación Económica, las Finanzas y la Deuda Pública

Estos documentos son elaborados por la SHCP y el destinatario es el Congreso de la Unión. Su propósito es presentar los resultados del seguimiento y análisis permanente de la economía nacional y del estado que guardan las finanzas públicas, de tal manera que aporten información oportuna sobre los problemas, avances y perspectivas de las acciones del gobierno federal. Se publican 30 días después de terminado el trimestre.

Estos documentos son elaborados por la SHCP y el destinatario es el Congreso de la Unión. Conforme al artículo 107, Fracción I, de la LFPRH deberán presentarse con desglose mensual e incluirán información sobre los ingresos obtenidos y la ejecución del PEF, así como la situación económica y las finanzas públicas del ejercicio. Incluirán los principales indicadores sobre los resultados y avances de los programas y proyectos en el cumplimiento de los objetivos, metas y de su impacto social.

Los informes trimestrales, según la LFPRH, deberán contener como mínimo:

• Situación Económica. Incluye el análisis sobre la producción y el empleo, precios, salarios y la evaluación del sector financiero y del externo.

• Finanzas Públicas. Presenta los principales indicadores de la postura fiscal; la evolución de los ingresos tributarios y no tributarios; la situación respecto a las metas de recaudación y una explicación detallada de la misma, así como el comportamiento de las participaciones federales para las entidades federativas.

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• Informe de la Deuda Pública. Muestra la evolución de la deuda pública durante el primer trimestre; incluyendo los montos de endeudamiento interno neto, el canje o refinanciamiento de obligaciones del erario federal, en los términos de la Ley General de Deuda Pública, y las disponibilidades de recursos en fondos y fideicomisos. Se incluirá también un informe de las erogaciones derivadas de las operaciones y programas de saneamiento financiero y de los programas de apoyos a ahorradores y deudores de la banca. Adicionalmente, en dicho informe se incluirá un apartado que refiera las operaciones activas y pasivas del Instituto de Protección al Ahorro Bancario, así como su posición financiera.

• Evolución de los proyectos de infraestructura productiva. De largo plazo, que incluya: una contabilidad separada con objeto de identificar los ingresos asociados a dichos proyectos; los costos de los proyectos y las amortizaciones derivadas de los mismos; y un análisis que permita conocer el monto, a valor presente, de la posición financiera del Gobierno Federal y las entidades con respecto a los proyectos de que se trate.

• Montos correspondientes a los requerimientos financieros del sector público, incluyendo su saldo histórico.

Por otra parte, el Informe de Avance de Gestión Financiera es el que rinden los poderes de la unión y los entes públicos federales, de manera consolidada por el Ejecutivo Federal, a la Cámara sobre los avances físicos y financieros de los programas federales aprobados para el análisis correspondiente de dicha Cámara, presentado como un apartado específico del segundo informe trimestral del ejercicio correspondiente al que se refiere el artículo 107 de la LFPRH.

a) Informes de los Gabinetes Especializados

Se trata de documentos elaborados por las distintas dependencias que conforman los gabinetes, cuya integración está coordinada por la Dirección General del Secretariado Técnico de los mismos. Estos documento se dirigen al Ejecutivo Federal a efecto de mantenerlo informado del estado que guardan los diferentes aspectos del desarrollo nacional.


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c) Informes Mensuales (artículo 107, fracción II, de la LFPRH)

Son documentos que se entregarán al Congreso de la Unión, sobre los montos de endeudamiento interno neto, el canje o refinanciamiento de obligaciones del Erario Federal, en los términos de la Ley General de Deuda Pública y el costo total de las emisiones de deuda interna y externa. Estos informes deberán presentarse a las Comisiones de Hacienda y Crédito Público del Congreso de la Unión, 30 días después del mes de que se trate.

d) Informes de la Secretaría de la Función Pública (SFP)

De acuerdo con las atribuciones conferidas por la LOAPF, están bajo el ámbito de competencia de la SFP, los titulares de los órganos internos de control en las dependencias y entidades de la APF y de la PGR, los titulares de las áreas de auditoría, quejas y responsabilidades de dichos órganos, quienes tienen el carácter de autoridad; así como los coordinadores de sector de los órganos de vigilancia y control, delegados, comisarios públicos y los supervisores regionales.

• Informes al Congreso de la Unión

La SFP, de acuerdo con su reglamento interno, tiene la obligación de dar cuenta al Congreso de la Unión del estado que guarda su ramo, e informar cuando le sea requerido por cualquiera de las Cámaras que lo integran, en los casos en que se discuta una ley o se estudie un asunto concerniente a sus actividades. Asimismo, debe establecer los lineamientos y políticas que orienten la colaboración que conforme a la ley deba prestar a la ASF, para el mejor cumplimiento de sus respectivas responsabilidades.

• Informes a la Presidencia de la República

La SFP debe informar periódicamente al Presidente de la República sobre el resultado de la evaluación de las dependencias y entidades de la APF que hayan sido objeto de fiscalización, así como sobre la ejecución y avances de los programas a cargo de ella, que deriven del PND.

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• Informes de los Órganos Internos de Control (OIC) en dependencias y entidades

Los OIC están conformados por las áreas de responsabilidades, auditoría y quejas. Sus titulares tienen, en el ámbito de la dependencia y de sus órganos desconcentrados o entidad de la APF en la que sean designados o de la PGR, entre otras, las siguientes facultades:

▪ Recibir quejas y denuncias por incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos y darles seguimiento; investigar y fincar las responsabilidades a que hubiere lugar e imponer las sanciones aplicables.

▪ Calificar los pliegos preventivos de responsabilidades que formulen las dependencias, órganos desconcentrados, entidades y la PGR.

▪ Implementar el sistema integral de control gubernamental y coadyuvar a su debido funcionamiento.

▪ Programar y realizar auditorías, investigaciones, inspecciones o visitas de cualquier tipo; informar periódicamente a la SFP sobre el resultado de las acciones de control que hayan realizado y proporcionarle la ayuda necesaria para el adecuado ejercicio de sus atribuciones.

▪ Requerir a las unidades administrativas de la dependencia o entidad que corresponda o a la PGR, la información necesaria para cumplir con sus atribuciones, y brindar la asesoría que les requieran en el ámbito de sus competencias.

• Informes de comisarios y delegados.

Los comisarios son los encargados de representar a la SFP ante los órganos de gobierno o de control interno de las entidades de la APF, de acuerdo con lo dispuesto en el Capítulo VI “Del Control y Evaluación” de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y demás disposiciones aplicables.


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Los delegados tienen la facultad de representar a la SFP ante las dependencias de la APF, sus órganos desconcentrados y ante la PGR, constituyendo el conducto directo ante éstos a fin de facilitar la evaluación de su desempeño general y, en su caso, como coordinadores sectoriales.

Tienen la obligación de realizar análisis sobre la eficiencia con que las dependencias de la APF y sus órganos desconcentrados y la PGR, desarrollen los programas que les estén encomendados y la forma en que se ejerzan los desembolsos de gasto corriente y de inversión vinculados con ellos, así como en lo referente a los recursos humanos, financieros, materiales y de cualquier otro tipo.

e) Convenios o bases de desempeño

Conforme a la LFPRH (artículo 45), los responsables de la administración en los ejecutores de gasto serán responsables de la administración por resultados, para ello deberán cumplir con oportunidad y eficiencia las metas y objetivos previstos en sus respectivos programas.

Con base en lo anterior, la SHCP y la SFP podrán suscribir, con las dependencias y entidades, convenios o bases de desempeño, cuya vigencia podrá exceder el ejercicio fiscal correspondiente a fin de establecer compromisos de resultados y medidas presupuestarias que promuevan un ejercicio más eficiente y eficaz del gasto público.

La SHCP determina las entidades, dependencias y órganos administrativos desconcentrados con los que procede la celebración de convenios o bases de desempeño, respectivamente, que se suscriben conforme a los modelos emitidos por la APF e incluyen anexos relativos a compromisos con base en indicadores de resultados y demás requisitos que determine la SHCP.

El cumplimiento de los compromisos establecidos en los convenios y bases de desempeño es evaluado trimestralmente por la SHCP y la SFP y, en su caso, por la dependencia coordinadora de sector en los términos previstos en dichos instrumentos.

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f) Evaluación del control interno

El estudio y evaluación del control interno de los entes auditados son instrumentos fundamentales para los trabajos de planeación de la auditoría, ya que en ellos se define la organización de la entidad fiscalizada y todos los métodos y procedimientos que en forma coordinada adopta para cumplir sus objetivos y metas, realizar con eficiencia sus actividades de gestión o procedimientos; verificar la razonabilidad y confiabilidad de su sistema de contabilidad financiera, presupuestaria y de consecución de metas e indicadores.

D) Documentos de Rendición de Cuentas

a) Informes de gobierno

Conforme al artículo 69 de la Constitución, en la apertura de sesiones del Congreso de la Unión, el Presidente de la República presenta un Informe sobre el estado general que guarda la administración pública del país. En este informe el Presidente hace mención expresa de las decisiones adoptadas para la ejecución del PND y los Programas de Mediano Plazo. El Informe contiene un documento complementario que amplía el análisis, las acciones y los resultados.

Además, la Ley de Planeación señala la obligación del Presidente de la República, al informar al Congreso de la Unión sobre el estado general que guarda la administración pública del país, de hacer mención expresa de las decisiones adoptadas para la ejecución del PND y los programas sectoriales.

El informe se presenta el primero de septiembre de cada año. En 2009 se presentaron las acciones emprendidas y los resultados obtenidos por el Ejecutivo Federal entre el 1° de septiembre de 2008 y el 31 de agosto de 2009, sustentado en los cinco ejes de política pública que articulan el PND 2007-2012: Estado de Derecho y Seguridad, Economía Competitiva y Generadora de Empleos, Igualdad de Oportunidades, Desarrollo Sustentable, y Democracia Efectiva y Política Exterior Responsable.


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b) Informe de Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo

En cumplimiento del artículo 6 de la Ley de Planeación, el Ejecutivo Federal presenta al H. Congreso de la Unión el Informe de Ejecución del PND en el mes de marzo. El contenido se estructura en la forma siguiente: el Desarrollo Humano Sustentable como premisa básica para el desarrollo. La segunda parte, corresponde a los cinco ejes de política pública del Plan, y se refiere a: Estado de Derecho y Seguridad; Economía Competitiva y Generadora de Empleos; Igualdad de Oportunidades; Sustentabilidad Ambiental; y Democracia Efectiva y Política Exterior Responsable. Asimismo, informa sobre los resultados de las estrategias establecidas, los programas sectoriales, especiales, institucionales y regionales establecidos en el año de que se trate.

c) Cuenta Pública

La Cuenta Pública es el informe que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales rinden de manera consolidada, por conducto del Ejecutivo Federal, a la Cámara, sobre su gestión financiera, a efecto de comprobar que la recaudación, obtención, captación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y egresos federales durante un ejercicio fiscal comprendido del 1o. de enero al 31 de diciembre de cada año, se ejercieron en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados.

La presentación de la Cuenta Pública está prevista en el artículo 74, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que establece que dicha Cuenta deberá presentarla el Ejecutivo Federal, a más tardar el día 30 de abril del año siguiente al que corresponda.

La Cuenta Pública se integra por el Tomo de Resultados Generales, que contiene los aspectos más relevantes de la aplicación del programa de finanzas públicas del año que se informa, destacando su contribución en el cumplimiento de los objetivos anuales y de mediano plazo, señalados en los Criterios Generales de la Política Económica y en el PND; así como por el banco de información, en el cual se concentran los estados financieros y presupuestarios, los cuadros

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y documentos analíticos de la información programática que por su naturaleza, estructura y detalle resultan fundamentales para las tareas de fiscalización que realiza el Poder Legislativo.

La Cuenta Pública constituye el insumo principal de las auditorías, visitas e inspecciones que realiza la ASF. Es el instrumento que permite el seguimiento de las acciones emprendidas en el ámbito presupuestario al mostrar los resultados de la gestión financiera del Gobierno Federal, con referencia a los ingresos públicos y la forma en que se ejerció el presupuesto.

En el artículo 111 de la LFPRH se establece que la SHCP y la SFP verificarán periódicamente, al menos cada bimestre, los resultados de recaudación y de ejecución de los programas y presupuestos de las dependencias y entidades, con base en el sistema de evaluación del desempeño.

d) Versiones estenográficas de las comparecencias de funcionarios públicos ante las Comisiones de las Cámaras

De acuerdo con el artículo 93 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: “los Secretarios del Despacho y los Jefes de los Departamentos Administrativos, luego que esté abierto el periodo de sesiones ordinarias, darán cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos.

Cualquiera de las cámaras podrá citar a los secretarios de estado, al procurador general de la república, a los jefes de los departamentos administrativos, así como a los directores y administradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas de participación estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades.

Las cámaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose de los diputados, y de la mitad, si se trata de los senadores, tienen la facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo Federal.”


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e) Informes de los titulares de las entidades del sector paraestatal a sus órganos de gobierno

En el artículo 59, fracción X, de la Ley Federal de Entidades Paraestatales, se establece que “serán facultades y obligaciones de los directores generales de las entidades, las siguientes: Presentar periódicamente al Órgano de Gobierno el informe del desempeño de las actividades de la entidad, incluido el ejercicio de los presupuestos de ingresos y egresos y los estados financieros correspondientes. En el informe y en los documentos de apoyo se cotejarán las metas propuestas y los compromisos asumidos por la dirección con las realizaciones alcanzadas.”

Asimismo, de acuerdo con el artículo 58, fracción XV, de la misma Ley, se establece que los órganos de gobierno de las entidades paraestatales, tendrán como atribuciones indelegables: “Analizar y aprobar en su caso, los informes periódicos que rinda el Director General con la intervención que corresponda a los Comisarios”.

f) Informes de labores de los entes públicos

De conformidad con los artículos 93 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 23 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 8 de la Ley de Planeación, las secretarías de Estado, una vez abierto el periodo de sesiones ordinarias, darán cuenta al Congreso de la Unión del estado que guarden sus respectivos ramos y deberán informar, además, cuando cualquiera de las cámaras los cite en los casos en que se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus actividades. Esta última obligación será extensiva a los directores de los organismos descentralizados y de las empresas de participación estatal mayoritaria.

En términos generales, estos informes se estructuran con información sobre la situación económica nacional, su entorno mundial y los principales resultados generales alcanzados en el cumplimiento de los objetivos que tienen encomendados. Asimismo, realizan un balance sobre el quehacer de las unidades administrativas de la dependencia, sus órganos desconcentrados, entidades coordinadas de control directo e indirecto y, en su caso, sus filiales.

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g) Informes de evaluaciones externas por despachos consultores o instituciones académicas

El Artículo 78 de la LFPRH señala que las dependencias o las entidades por conducto de su coordinadora sectorial, deberán realizar una evaluación de resultados de los programas sujetos a reglas de operación, por medio de instituciones académicas y de investigación u organismos especializados, de carácter nacional o internacional, que cuenten con reconocimiento y experiencia en las respectivas materias de los programas.

Las dependencias y entidades deberán reportar el resultado de las evaluaciones en los informes trimestrales que correspondan.

El artículo 72 de la Ley de Desarrollo Social señala que la evaluación de la Política de Desarrollo Social estará a cargo del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, que podrá realizarla por sí mismo o por medio de uno o varios organismos independientes del ejecutor del programa, y tiene por objeto, revisar periódicamente el cumplimiento del objetivo social de los programas, metas y acciones de la Política de Desarrollo Social, para corregirlos, modificarlos, adicionarlos, reorientarlos o suspenderlos total o parcialmente.

h) Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública

El Informe del Resultado debe contener los dictámenes de la revisión de la Cuenta Pública, la evaluación de los programas o proyectos respecto del cumplimiento de sus objetivos y metas en términos de eficacia, eficiencia y economía, el cumplimiento de los principios de contabilidad gubernamental y de las disposiciones contenidas en los ordenamientos legales correspondientes, los resultados de la gestión financiera, el cumplimiento de las disposiciones de la Ley de Ingresos y el PEF, el análisis de las desviaciones presupuestarias en su caso y los comentarios de los auditados y las observaciones–acciones promovidas.


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La ASF cuenta con un acervo considerable de auditorías realizadas tanto por ella, como por su antecesora, la Contaduría Mayor de Hacienda. Este material es imprescindible cuando se realiza una auditoría porque contiene una radiografía del ente en muchos aspectos. No obstante que las auditorías de desempeño son de muy reciente creación en la ASF, las auditorías de regularidad, efectuadas a las distintas entidades pueden ser sumamente útiles en la detección de las fortalezas y debilidades de su gestión.

E) Documentos elaborados en la Cámara de Diputados

La Cámara de Diputados cuenta con comisiones ordinarias que tienen a su cargo tareas de dictamen legislativo, de información y de control evaluatorio, conforme a lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 93 constitucional.

Las comisiones ordinarias tienen hasta 30 miembros y el encargo de sus integrantes será por el término de la misma. Los diputados pueden pertenecer hasta en tres de ellas; para estos efectos no se computa la pertenencia a las comisiones jurisdiccionales y las de investigación.

Para los efectos de lo dispuesto en la fracción II, del artículo 74 Constitucional, la Cámara cuenta con la Comisión de Vigilancia para coordinar las relaciones entre ésta y la ASF, evaluar el desempeño de esta última y constituir el enlace que permita garantizar la debida coordinación entre ambos órganos.

Los principales documentos que los equipos de auditoría deben revisar son los siguientes:

a) Comunicados de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación (CVASF).

Los Diputados miembros de la Comisión de Vigilancia reciben comunicados con diversas solicitudes, tanto de sus homólogos de otras comisiones, como del público en general. Las que competen a la ASF, son enviadas para su atención por la comisión, con objeto de que se lleve a cabo, ya sea una auditoría, una visita o una inspección, según amerite

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el tipo de asunto de que se trate. Al respecto, cada UAA debe evaluar la procedencia de realizar la auditoría, visita o inspección solicitada.

b) Informes de la Unidad de Evaluación y Control (UEC)

La UEC analiza anualmente el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública correspondiente, que elabora la ASF. El análisis comprende una revisión detallada del documento y entrevistas con funcionarios de la ASF. Como resultado la UEC prepara un Informe de Conclusiones y Recomendaciones que contiene comentarios sobre la estructura y contenido del Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública y sobre los resultados generales y particulares de la fiscalización.

El propósito del informe es aportar mayores elementos de opinión a los integrantes de la Comisión de Vigilancia sobre el documento de la ASF. Contiene comentarios sobre la estructura y contenido del Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública y sobre los resultados generales y particulares de la fiscalización.

También se incluyen recomendaciones sobre el seguimiento de los resultados de las auditorías que realizó la ASF, así como sugerencias respecto a temas genéricos y entes por revisar que son del interés de la H. Cámara de Diputados.

c) Gaceta Parlamentaria

La Gaceta Parlamentaria es el medio de difusión de la Cámara de Diputados en el que se dan a conocer las iniciativas de ley, las convocatorias de sus diversas comisiones, las actas de reuniones de trabajo de esas comisiones y los comunicados de la Comisión Permanente. Su publicación es diaria y se puede consultar vía Internet.

d) Estudios de los Centros de Investigación de la Cámara de Diputados

Los estudios de los Centros de Investigación de la Cámara de Diputados, son los documentos resultantes de investigaciones y análisis de información sobre los problemas sociales, de cultura nacional,


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jurídicos, de finanzas públicas y otros de interés para el desarrollo de la función parlamentaria que dichos Centros realizan, en forma objetiva, imparcial y oportuna.

F) Documentos de la legislación y normativa aplicables en la materia

a) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

La aportación más significativa de la constitución de 1917 al derecho público mexicano, y a la vida nacional misma, es la incorporación a rango de norma constitucional de las materias sociales previamente no reguladas o bien normadas por leyes secundarias.

La parte económica de la Constitución se refiere a la rectoría del Estado y de la economía mixta; establece un sistema de planeación democrática del desarrollo; fija las bases para el desarrollo rural integral y el perfeccionamiento de la justicia agraria; define con mayor precisión las áreas reservadas exclusivamente al Estado; y la función y desempeño de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal. Se ordenan las atribuciones del Estado en materia de planeación, conducción, coordinación y orientación de la economía nacional, así como aquellas de regulación y fomento.

b) Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (APF)

Esta ley establece las bases de organización de la APF, centralizada y paraestatal. La Presidencia de la República, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, integran la Administración Pública Centralizada. Los Organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las de seguros, de fianzas y fideicomisos, componen la Administración Pública Paraestatal.

En esta Ley se establecen las atribuciones de cada una de las dependencias que conforman la Administración Pública Central y determina que cada secretaría de Estado o departamento administrativo formulará, respecto de los asuntos de su competencia, los proyectos

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de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente de la República.

En relación con la Administración Pública Paraestatal, señala que está compuesta por:

• Organismos descentralizados, que son creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.

• Empresas de participación estatal mayoritaria, que son aquellas en las que el Gobierno Federal o una o más entidades paraestatales conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios de más del 50% del capital social; que en la constitución de su capital se hagan figurar títulos representativos de capital social de serie especial que sólo puedan ser suscritas por el gobierno federal; o que al gobierno federal corresponda la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno o su equivalente o bien designar al presidente o director general o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio órgano de gobierno.

• Los fideicomisos públicos son aquellos que el gobierno federal o alguna de las demás entidades paraestatales constituyen, con el propósito de auxiliar al Ejecutivo Federal en las atribuciones del Estado para impulsar las áreas prioritarias del desarrollo, que cuenten con una estructura orgánica análoga a las otras entidades y que tengan comités técnicos.

c) Leyes secundarias

La Administración Pública Federal se rige, entre otros, por las leyes, reglamentos y disposiciones que a continuación se citan:

‒ Ley Federal de Procedimiento Administrativo

‒ Ley de Planeación


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‒ Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y su Reglamento

‒ Ley General de Contabilidad Gubernamental

‒ Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos

‒ Ley Federal de Transparencia y Acceso a la información Pública Gubernamental

‒ Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación

d) Decretos

En el Diccionario de términos jurídicos se indica que: “Decreto es toda resolución o disposición de un órgano del Estado, sobre un asunto o negocio de su competencia que crea situaciones jurídicas concretas que se refieren a un caso en particular relativo a determinado tiempo, lugar, instituciones o individuos y que requiere de cierta formalidad (publicidad), a efecto de que sea conocida por las personas a las que va dirigido”.

El artículo 165 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos señala la fórmula prescrita para la expedición de las leyes o decretos: el texto debe estar autorizado por las firmas de los presidentes de ambas cámaras, y un secretario de cada una de ellas.

e) Reglamentos

Es una norma de carácter general, abstracta e impersonal, expedida por el titular del Poder Ejecutivo, con la finalidad de lograr la aplicación de una ley previa. El reglamento es producto de la facultad reglamentaria contenida en el artículo 89, fracción I, de la Constitución, aunque es una función materialmente legislativa, formalmente es administrativa. No obstante, se trata de una facultad propia del Ejecutivo y no derivada del Legislativo.

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Todo reglamento es una norma que complementa y amplía el contenido de una ley, por lo que jerárquicamente aquél está subordinado a ésta y corre la misma suerte, de tal manera que si una ley es reformada, derogada o abrogada, el reglamento se verá afectado con las mismas consecuencias.

Las diferencias entre la ley y el reglamento residen en su procedimiento de creación y en su jerarquía. Los reglamentos son exclusivamente promulgados por los titulares del Poder Ejecutivo, ya que la atribución genérica de crear las leyes conlleva el reconocimiento de permitirle cómo ejecutarlas.

f) Circulares

Son comunicaciones internas de la administración pública, expedidas por autoridades superiores para dar a conocer a sus inferiores instrucciones, órdenes, avisos o interpretaciones de disposiciones legales.

Las circulares son obligatorias para las autoridades administrativas que las expiden; sin embargo, por lo que se refiere a los gobernados tendrán carácter obligatorio siempre que se sometan voluntariamente a ellas sin que se objete su validez, o cuando se encuentren ajustadas a la ley e interpreten correctamente un precepto legal sin lesionar los derechos de los particulares.

En caso de que la circular rebase el contenido de la ley, el particular podrá impugnarla mediante los recursos administrativos previamente establecidos o ante los órganos jurisdiccionales competentes.

g) Oficios

Comunicaciones escritas referentes a los asuntos del servicio público en las dependencias del Estado y, por extensión, la que media entre individuos de varias corporaciones particulares sobre asuntos concernientes a ellas.

h) Estudios y análisis

Estudios y análisis realizados por terceros, derivados del Sistema de Evaluación del Desempeño.


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G) Documentos internos del ente

Los principales documentos que el auditor debe considerar son los siguientes: decreto de creación; actas constitutivas; contratos de fideicomisos; ley orgánica; estructura orgánica; recursos, humanos, financieros y materiales; objetivo, misión y resultados; principales operaciones; principales servicios o bienes; mecanismos de rendición de cuentas; sistemas de control; fortalezas y debilidades; rendición de cuentas, fiscalización y estados financieros dictaminados.

VI.1.2.5.2 Fuentes Secundarias

Las fuentes secundarias son aquellas que analizan, estudian, evalúan o critican las fuentes originales o primarias. Estas fuentes se generan en el medio académico, o, por ser motivo de noticia, en los medios impresos, radiofónicos y televisivos.

a) Libros.- Obra científica, literaria o de cualquier otra índole con extensión suficiente para formar volumen, que puede aparecer impresa o en otro soporte.

Para los auditores de la AED será importante investigar quiénes son los especialistas en la materia que auditarán y cuáles son los libros que al respecto han escrito. Es importante tener en cuenta el prestigio y las instituciones que avalan al autor del libro. En ocasiones, se escriben libros con determinados propósitos que podrían confundir al auditor.

b) Revistas especializadas.- Existen revistas que tratan temas específicos y que pueden ser útiles para que el auditor forme su criterio sobre la materia que auditará. Para su selección, deben tomarse en cuenta sus antecedentes y sus articulistas.

c) Artículos.- Los artículos forman parte de las revistas o de los periódicos. En este caso será de suma utilidad conocer la currícula de los articulistas, sus tendencias, intereses y formación académica.

d) Conferencias.- Las instituciones académicas, principalmente,

organizan conferencias sobre tópicos específicos. El auditor deberá

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investigar cuáles se han realizado sobre la materia por auditar y aplicar siempre un criterio objetivo para calificar la veracidad y objetividad del conferencista. Es importante, al igual que con el autor de un libro, investigar su currícula.

e) Memorias de Congresos o de Mesas Redondas.- Generalmente, los ciclos de conferencias, seminarios o congresos editan una memoria o documento que contiene todas las ponencias o intervenciones de los participantes.

f) Documentos de organismos internacionales sobre la materia por auditar

Entre los documentos de los organismos internacionales se encuentran los del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM) que, al otorgar un préstamo para el desarrollo de un programa o una política pública, solicitan evaluaciones y auditorías sobre la aplicación de los recursos otorgados. Asimismo, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) elabora estudios sobre diferentes cuestiones de sus países miembros.

Por su parte, la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), además de las publicaciones de sus diferentes comisiones, grupos de trabajo y programas de formación, publica los documentos siguientes:

‒ La Revista Internacional de Auditoría Gubernamental, revista profesional de la auditoría del sector público, que se publica con carácter trimestral en los cinco idiomas de trabajo de la INTOSAI;

‒ Las circulares de la INTOSAI, publicadas con carácter periódico por la Secretaría General para informar a los miembros sobre las actividades de la organización;

‒ Un Directorio de Miembros, actualizado anualmente, que constituye una lista completa de todas las EFS miembros, con sus direcciones, números de telecomunicación, idiomas de la INTOSAI preferidos y pertenencia a organismos regionales; y


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‒ Las Actas de los Congresos, en las que figuran las conclusiones y las recomendaciones de los congresos, que las EFS pueden utilizar para fortalecer sus funciones y su independencia.

La OLACEFS también emite documentos esporádicos de sus conferencias y reuniones, que pueden ser útiles de consultar.

g) Documentos de la opinión pública

Los materiales se encuentran en los medios siguientes: artículos periodísticos, entrevistas, revistas, reportajes y análisis de la opinión pública.

Además de los documentos antes mencionados, actualmente se realizan campañas publicitarias que informan de una manera sencilla y directa a los ciudadanos sobre un programa y la forma de acceder a sus beneficios.

h) Documentos de la ASF-AETI

• Adiciones y modificaciones al Presupuesto de Egresos de la Federación y a la Ley de Ingresos, respecto al año anterior.

De conformidad con el artículo 24, fracción VI, del Reglamento Interior de la ASF, a la Dirección General de Análisis e Investigación Económica le corresponde: “Analizar el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y la Ley de Ingresos de la Federación (LIF), a fin de producir documentos que coadyuven en la elaboración del Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización de la Cuenta Pública”.

Este análisis se presenta en tres documentos: el primero contiene un resumen de las modificaciones relevantes del PEF y de la LIF, así como el anexo estadístico que incluye el Gasto Neto y los Ingresos Ordinarios del Sector Público Presupuestario; en el segundo, se exponen las modificaciones del PEF, respecto al año anterior; y en el tercero, se presentan todas las modificaciones de la LIF, en relación con el año anterior.

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• Criterios Generales para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, Proceso de Planeación:

Los Criterios Generales establecen los elementos técnicos y administrativos para realizar con eficacia, eficiencia y calidad las actividades comprendidas en el Macroproceso para la Fiscalización Superior.- Revisión de la Cuenta Pública.

Las políticas son las siguientes:

a) El número de auditorías por practicar deberá considerar el número de auditores adscritos a cada UAA, los recursos asignados para la contratación de profesionales de auditores externos, el tiempo disponible para llevarlas a cabo y, en su caso, las distancias que el personal asignado debe recorrer.

b) La planeación de las auditorías deberá responder a objetivos estratégicos, criterios de selección y reglas de decisión institucionales, de manera que las propuestas de revisión formuladas se vinculen entre sí de manera causal, y con los objetivos del Plan Estratégico de la ASF 2011-2017.

c) La planeación de las auditorías deberá responder a objetivos estratégicos, criterios de selección y reglas de decisión institucionales, de manera que las propuestas de revisión formuladas se vinculen entre sí de manera causal, y con los objetivos del Plan Estratégico de la ASF 2011-2017.

d) La planeación de las revisiones cumplirá con los plazos establecidos en el Programa Anual de Actividades de la ASF, a efecto de ajustarse en tiempo y forma al mandato legal y a los objetivos institucionales asignados.

e) El SICSA es el mecanismo institucional para registrar y controlar la información.


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• Informes Trimestrales de Coyuntura Económica

Estos informes se elaboran con base en los Informes Trimestrales sobre la Situación Económica, las Finanzas y la Deuda Pública de la SHCP y contienen lo siguiente: crecimiento económico; inflación; tasas de interés; déficit en cuenta corriente; tipo de cambio; balance presupuestario; precio del petróleo; finanzas públicas; y deuda pública.

• Historia del ente o de la política pública

‒ Del porqué de la política pública.

El diseño de una política pública es una estrategia en función de ciertos objetivos, es un procedimiento que debe precisar qué se quiere realizar y cómo se van a conjuntar las acciones para alcanzar ese fin; estas acciones deben estar vinculadas y responder de manera congruente con los recursos financieros y políticos que se requieren para llevarlas a cabo.

En necesario saber e investigar cuáles fueron las razones por las que se diseñó la política pública, o se creó la entidad que se pretende auditar. Es importante saber cuál era el problema que pretendían resolver con la instrumentación de la política, a fin de evaluar si estaba concebida de manera adecuada para, en efecto, resolver la problemática expuesta, generalmente, en sus documentos de diagnóstico.

La evaluación de las políticas públicas debe servir para analizar los beneficios o impactos que cada decisión y acción generan en la población a la que va dirigido el programa.

‒ Informes

Los titulares de las diferentes secretarías de Estado y de las entidades paraestatales, además de estar obligados a informar sobre los resultados de los entes que encabezan, generalmente hacen declaraciones y citan a conferencias de prensa para promover sus actividades y las acciones que les interesa.

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VI.1.2.6 ANÁLISIS DE FUENTES

En la planeación el análisis de fuentes es relevante, ya que en él se identifican los problemas estructurales y coyunturales del ente que será objeto de revisión, así como las variables programático-presupuestarias y de desempeño que justificará la elección del programa o proyecto por auditar; por ello, a continuación se presentan los aspectos que se deben cubrir.

Después de que se tiene la información, hay que comprenderla, explicarla e interpretarla; la disciplina que nos enseña a hacer esas tres cosas con rigor técnico y metodológico es la hermenéutica. Primero, es necesario comprender la forma; luego la esencia o quididad (Del latín quid –qué cosa –. Esencia o motivo de una cosa): la questio: –el qué- contenida en la definición y en las propiedades de las cosas y demostrar que son pertenecientes verdaderamente a la cosa en cuestión y a su contexto. Para encontrar la questio, se elaboran cuestionarios, preguntas, cuestiones. El concepto definido en su esencia y en su relación con el todo se denomina concepto referencial o referente. De ahí que parte de la planeación es establecer los términos de referencia que orientarán toda la auditoría.

La questio –el qué– es el eje del referente: ¿a qué te refieres?, ¿cuál es el nexo y el conexo de los referentes?, ¿qué es lo anexo?

En la construcción de los referentes se trata de elaborar el análisis de los conceptos hasta obtener los elementos que los constituyan, para después combinarlos, complexificarlos y obtener un compuesto llamado proyecto, programa o política pública por auditar.

Un ejemplo de un ejercicio de esta naturaleza, en las ciencias naturales, es la Tabla Periódica de los Elementos de Mendeléiev; en las ciencias sociales, los ejercicios de estratificación social basados en los ingresos, escolaridad y satisfactores disponibles.

Una vez hecho el análisis, se registra en el SICSA (planeación-captura y edición de fichas), en el que se incluye la fuente consultada; su ubicación específica; una síntesis de la información que contiene cada


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fuente consultada en relación con el tema o temas que podrán ser auditados, así como las consideraciones propias del grupo auditor sobre dicha fuente.

En el apartado de síntesis de la información se deberá agregar de forma clara y precisa los aspectos más relevantes de la fuente consultada, que estén vinculados directamente con el tema de la auditoría por proponer.

En el apartado de consideraciones del grupo auditor se incluirá la fuente consultada y la información que ésta ofrece, así como su utilidad para los trabajos de auditoría.

Se deberá elaborar una cédula de análisis-resumen de fuentes, en la que se incluya la fuente consultada; su ubicación específica; una síntesis de la información de cada fuente consultada en relación con el tema o temas que podrán ser auditados, así como las consideraciones propias del grupo auditor sobre esa fuente, y se registrará en el SICSA.

VI.1.2.7 HERMENÉUTICA: INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES

Para la selección del ente público, programa o proyecto por revisar es necesario considerar los elementos de la Visión Estratégica de la ASF; los criterios de selección de irrefutabilidad, institucionales y particulares de la AED, así como las reglas de decisión, como se detalla a continuación.

VI.1.2.7.1 Visión Estratégica de la Auditoría Superior de la Federación

La visión estratégica de la Auditoría Superior de la Federación emana del Plan Estratégico de la ASF (2011-2017), y surge en respuesta del reto que enfrenta la ASF, de generar información que repercuta en el adecuado desarrollo y orientación de las políticas de gobierno, lo que a su vez influirá en el propósito fundamental del Estado de lograr un mayor bienestar social, y contribuirá a generar confianza en la ciudadanía respecto al manejo de los recursos y a fortalecer una cultura gubernamental de transparencia y rendición de cuentas.

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La ASF estableció en el Plan Estratégico de la ASF cinco objetivos, que se refieren a metas que serán cumplidas durante el periodo 2011 a 2017, con el propósito de consolidar la labor fiscalizadora de la institución y lograr mayor impacto en el mejoramiento de la administración pública en México.

A) Incrementar la calidad y utilidad de los servicios

La ASF deberá mejorar la planeación y programación de auditorías priorizando una visión de conjunto que procuren una interpretación armónica de los resultados, con objeto de dirigir los esfuerzos y recursos de la fiscalización a aquellas entidades y áreas que, por su importancia o su grado de riesgo, resultan prioritarias para el país en lo que concierne a la optimización del empleo de recursos.

Por lo anterior, se deberán identificar los temas de la agenda nacional mediante el análisis de: los temas constitucionales; el PND; los programas sectoriales; presupuestos de egresos; medios de comunicación; fuentes institucionales de la A a la Z. Estas fuentes servirán, mediante la planeación y la programación, para conformar los temas estratégicos que darán la visión global de las políticas públicas del Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública.

Asimismo, se deberán establecer los temas estratégicos que conformarán el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, e identificar, mediante el análisis del PEF y de la Cuenta Pública del año correspondiente, las auditorías eje y coordinadas de desempeño, especiales y de cumplimiento financiero, que proporcionarán la información que permita dar una visión integral de una política pública o de un tema estratégico de la agenda nacional.

B) Mejorar las competencias institucionales

La ASF deberá revisar su organización y funciones para contar con los elementos suficientes y necesarios para que posibiliten mejoras en sus procesos, aumento de sus capacidades y, como consecuencia, incremento de la calidad de los servicios que presta a la sociedad.


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Se diseñarán y llevarán a cabo nuevos esquemas de educación profesional continua; se tomarán las medidas pertinentes para asegurar la permanente actualidad de la red tecnológica de la institución; se optimizará el uso de los recursos humanos; y se promoverá la investigación sobre temas relacionados con la fiscalización superior.

C) Fortalecer vínculos institucionales

La ASF deberá reafirmar y, en algunos casos, reorientar sus diversos vínculos institucionales, como medida necesaria para el mejor desempeño de las actividades a su cargo: fortaleciendo las relaciones con la Cámara de Diputados, y con instituciones académicas y organismos profesionales; manteniendo su presencia en el ámbito internacional; y fomentando la participación ciudadana en la fiscalización superior.

D) Promover, interna y externamente, la identidad institucional

La promoción interna y externa de la identidad institucional resulta de máxima importancia para difundir la relevancia de la labor que cumple la ASF, por lo que resulta prioritario transmitir y reforzar una imagen precisa y definida de la institución, junto con sus metas. El mensaje debe permear también hacia el interior, con el fin de crear una identidad propia y que todos sus integrantes se sientan comprometidos con los valores y objetivos institucionales.

E) Impulsar el Sistema Nacional de Fiscalización

El Sistema Nacional de Fiscalización tiene como objetivo central que todos los órganos que llevan a cabo labores de fiscalización, ya sea ésta interna o externa, e independientemente del Poder en el que estén encuadradas –Ejecutivo, Legislativo o Judicial–, o el nivel de gobierno al que correspondan –federal, estatal o municipal– se apoyen mutuamente para crear una sinergia que permita una revisión coordinada más sistemática y de mayor cobertura y alcance del desempeño gubernamental. Para la ASF, la implementación de este Sistema se traducirá en aprovechar mejor sus recursos, evitar la duplicación o la omisión de funciones e incrementar el alcance de sus auditorías.

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VI.1.2.8 CRITERIOS DE SELECCIÓN

VI.1.2.8.1 Criterios de selección de irrefutabilidad

Estos criterios se aplican cuando las propuestas de auditoría están fundamentadas en una ley, un decreto o un compromiso de la ASF. Para el efecto, deben considerarse los criterios siguientes:

▪ Mandatos de ley.

▪ Disposiciones establecidas en un decreto.

▪ Otros.

VI.1.2.8.2 Criterios de selección institucionales

Para determinar el programa, ente o materia por auditar, se deben incluir los criterios de selección institucionales contenidos en los Criterios Generales para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública.- Proceso de Planeación, los cuales son:

VI.1.2.8.3 Relevancia de la acción institucional

Es la resultante de jerarquizar cuantitativa y cualitativamente programas, ramos, entes públicos, funciones, subfunciones, actividades institucionales, áreas, proyectos y conceptos de gasto no programable, preferentemente de los identificados por medio del proceso de planeación genérica, otorgando un peso relativo superior a aquellos que, comparativamente, hayan ejercido más gasto, así como a aquellos que de forma expresa requieren auditarse por mandato legal.

VI.1.2.8.4 Evaluación financiera, programática y presupuestal

Corresponde a los resultados del estudio, evaluación y obtención de indicios de auditoría a partir de los estados analíticos de ingresos y del estado presupuestario de egresos, del estado del ejercicio programático del gasto y de los estados financieros dictaminados de las entidades paraestatales que se presentan en la Cuenta Pública. En especial, se detectan y examinan las diferencias significativas entre lo previsto y


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lo alcanzado, lo presupuestado y lo ejercido, así como las variaciones entre lo estimado y lo ejecutado, a través de un análisis comparativo de todos los indicadores disponibles.

VI.1.2.8.5 Identificación de áreas de riesgo

Se refiere al reconocimiento de aquellas unidades administrativas, procesos, actividades o gastos presupuestales, en los cuales, por la propia naturaleza o volumen de las operaciones que llevan a cabo, o por la forma en que normativamente se gestionan, se observa una mayor incidencia de errores, omisiones e irregularidades, o bien, propician opacidad o discrecionalidad en el ejercicio o distribución de los recursos públicos. Asimismo, se seleccionan las áreas en las que se ha detectado, o se presume, que sus mecanismos de control interno acusan debilidades, o bien, importantes indicios de irregularidad o fraude provenientes de denuncias.

VI.1.2.8.6 Antecedentes de revisiones anteriores

Corresponde al análisis inherente a la cantidad y la frecuencia de las auditorías realizadas (tanto por la ASF como por las instancias de control competentes) a los entes públicos, las características de las mismas, las áreas involucradas y los resultados obtenidos.

De particular consideración es la forma y los términos en que estos entes públicos atendieron y solventaron las observaciones-acciones emitidas por la ASF.

VI.1.2.9 CRITERIOS DE SELECCIÓN PARTICULARES DE LA AUDITORÍA ESPECIAL DE DESEMPEÑO

VI.1.2.9.1 Auditorías de desempeño

La auditoría de desempeño es una revisión sistemática, interdisciplinaria, organizada, objetiva, propositiva, independiente y comparativa del impacto social de la gestión pública, tanto de las actividades gubernamentales enfocadas en la ejecución de una política general, sectorial o regional, como de aquellas inherentes al funcionamiento de los entes públicos.

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Es una revisión:

• Sistemática, porque utiliza los métodos y las técnicas de las ciencias sociales para obtener sus evidencias y, a partir de ellas, elabora sus consideraciones.

• Interdisciplinaria, porque se realiza con la aplicación de los conocimientos de varias disciplinas académicas, según la materia o especialidad que trate la revisión.

• Organizada, porque tanto su protocolo de investigación –la auditina- como su ejecución obedecen a un razonamiento lógico, normado con los estrictos cánones de la investigación social aplicada.

• Objetiva, porque trata de describir y explicar los fenómenos como los podría analizar cualquier científico social carente de prejuicios o intereses generados sobre el objeto o sujeto fiscalizado; es también objetiva porque todas sus conclusiones están basadas en evidencias suficientes, competentes, relevantes y pertinentes.

• Propositiva, porque sus juicios sobre la materia fiscalizada están encaminados a la búsqueda de las mejores y sanas prácticas gubernamentales, más que a sancionar o denostar los resultados de las políticas públicas.

• Independiente, porque no intervienen intereses ajenos al grupo auditor más que la razón y la objetividad.

• Comparativa, porque mide el impacto social de la gestión pública y compara lo propuesto con lo realmente alcanzado; sobre todo por los ejercicios de benchmarking de lo logrado contra las mejores prácticas.

La auditoría de desempeño se ocupa básicamente de examinar las tres “e”: eficacia, eficiencia y economía. Además, toma en cuenta las tres “c”: calidad en el servicio, ciudadano usuario, y competencia de los actores.


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VI.1.2.9.2 Auditorías especiales

Su objetivo consiste en revisar los procedimientos y acciones de la APF y de los entes públicos autónomos, que dada la complejidad o particularidad de las operaciones, programas o procesos, aplican enfoques de auditoría diversos o tan específicos como las materias que se revisan.

Para las auditorías especiales, la planeación debe iniciarse con la identificación de programas, proyectos, procesos, operaciones o actividades determinadas en la taxonomía que se presenta a continuación:

Operaciones Singulares.- Consiste en revisar que en la ejecución de las operaciones que se ocupan de aspectos o proyectos únicos se cumplió con la legislación y normativa, y comprobar el desempeño de las mismas y el uso de los recursos públicos federales.

Regulación y Supervisión del Estado.-Consiste en evaluar que el Estado cumple con las funciones de regulación y supervisión de las actividades reservadas a su autoridad, las cuales otorga a los particulares para que participen en el desarrollo tanto de las áreas estratégicas y prioritarias como de las actividades que regula, a fin de impulsar la economía nacional y privilegiar el interés público por encima del privado.

Problemas Estructurales.- Consiste en revisar que las acciones de la APF, para resolver problemas que afectan al desarrollo de las actividades prioritarias, cumplieron con los objetivos establecidos y con la legislación y normativa.

Constituciones.- Consiste en revisar que en la creación de empresas de participación estatal-federal, organismos descentralizados, órganos administrativos desconcentrados y fideicomisos públicos se cumplió con el fin social, la política pública y la legislación y normativa.

Desincorporaciones.- Consiste en revisar los procedimientos y acciones de la APF para la baja, en sus diferentes modalidades, de empresas de participación estatal-federal mayoritaria, organismos

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públicos descentralizados y fideicomisos públicos; y, en su caso, que los compromisos asumidos en los contratos de compraventa se cumplieron, y que los objetivos que originaron la desincorporación se ajustaron a las disposiciones legales y normativas.

Concesiones, permisos, licencias, autorizaciones, y cesión de derechos.- Consiste en revisar que en el otorgamiento de concesiones, permisos, licencias, autorizaciones o cesión de derechos a particulares para explotar un bien propiedad del Estado o para prestar un servicio público que es de su competencia, el Gobierno Federal se ajustó a la legislación y normativa, y que los beneficiarios cumplieron con los compromisos y obligaciones establecidas.

Apoyos para Saneamiento Financiero.- Consiste en revisar que con la canalización de recursos a instituciones financieras para su capitalización, saneamiento y el cumplimiento de sus obligaciones, metas y objetivos, se alcanzaron los fines previstos; y comprobar el desempeño y sujeción a la normativa en el ejercicio de los recursos públicos federales.

Organismos Autónomos.- Consiste en revisar que los organismos autónomos, en el ejercicio de los recursos federales para gastos de operación y capital, y en programas específicos, se ajustaron a las reglas derivadas de su autonomía, y a las disposiciones legales.

Fideicomisos y Mandatos.- Consiste en revisar la administración de los recursos públicos federales que ejercen los fideicomisos, fondos, mandatos y contratos análogos de las entidades y dependencias de la APF, estatal, municipal y privados; de aquellos que no contengan el carácter de entidad paraestatal.

Centricidad.- Consiste en evaluar la eficiencia, eficacia y economía en la concurrencia de diversos programas, proyectos y acciones institucionales para atender las necesidades de un grupo de la población y/o un área geográfica específica, o un problema. La centricidad se presenta cuando varios programas inciden y el ciudadano beneficiario es el centro de las políticas públicas.


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Deuda Pública.- Consiste en evaluar la contratación, administración y pago de los financiamientos internos y externos de la APF realizados con base en los Lineamientos de Política Económica, en el Programa Nacional de Financiamiento para el Desarrollo y con sujeción a los montos de endeudamiento aprobados en la LIF.

Servicios Financieros de Fomento.- Consiste en evaluar la asignación de los recursos financieros y técnicos en apoyo de áreas o sectores del estado considerados como estratégicos o prioritarios que impulsen el desarrollo integral del país, en el marco del PND y el PRONAFIDE; y que el manejo de los recursos fiscales asignados se ajusten a la política financiera establecida por la SHCP.

Servicio Exterior.- Consiste en revisar que el desempeño de las representaciones de México en el extranjero promueva los intereses del país; proteja a los mexicanos en el exterior y ayude a fortalecer los espacios de interlocución en el mundo.

Estímulos Fiscales.- Consiste en revisar que los apoyos gubernamentales que se destinan a promover el desarrollo de actividades y regiones específicas, mediante instrumentos como el acreditamiento contra un impuesto, la condonación de una cantidad a cargo de los contribuyentes, el diferimiento del pago de una contribución, entre otros, sirvieron para promover la inversión de los mercados específicos, sectores sociales y económicos para los que fueron destinados.

Se busca constatar el cumplimiento de los objetivos y el grado de eficiencia y eficacia alcanzado, de conformidad con la normativa y las condiciones establecidas para cada caso en particular.

El enfoque de este tipo de revisiones es múltiple y puede incluir auditorías financieras, de sistemas, de legalidad, o bien, ocuparse de la evaluación de aspectos o proyectos específicos.

De acuerdo con sus características, las auditorías especiales pueden ser: complejas, particulares, singulares, difíciles, politizadas, problemáticas, abstrusas o únicas.

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VI.1.2.9.3 Criterios de selección particulares de la AED

a) Áreas críticas identificadas por la Secretaría de la Función Pública

La Secretaría de la Función Pública ha integrado un inventario de “áreas críticas de la Administración Pública Federal”, que corresponde a un conjunto de áreas, procesos y servicios susceptibles de corrupción.

Por ello, para los efectos del proceso de selección, los auditores deben considerar como punto de referencia importante el inventario de áreas críticas definido por la Secretaría de la Función Pública de las dependencias y entidades que correspondan a su ámbito de acción en función del sector o sectores a su cargo.

b) Planeación de mediano plazo

Es importante tener presente la planeación de las auditorías sobre el desempeño y especiales con la visión de mediano plazo desarrollada por medio de cuatro criterios sustantivos:

‒ Identificar las auditorías eje y coordinadas de desempeño y especiales, que proporcionarán la información que permita dar una visión integral de una política pública o de un tema estratégico de la agenda nacional.

‒ La vinculación de cada uno de los programas, actividades o proyectos para cumplir los objetivos y las metas de mediano plazo propuestos en el PND y los Programas Sectoriales.

‒ El alto impacto que tienen los programas, actividades o proyectos en la asignación presupuestaria y la cobertura de atención a la población.

‒ La contribución que se haría a las entidades fiscalizadas responsables de ejecutar los programas, actividades o proyectos para que mejoren su actuación.

En la vinculación de los programas y proyectos con las prioridades nacionales y sectoriales, se considerará el análisis sistémico para


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determinar la forma en que se enlazan los programas para dar cumplimiento a los objetivos y metas propuestos en las políticas públicas definidos en los programas sectoriales de mediano plazo.

De esta manera, por ejemplo, se define que en la función 06 “Vivienda y Desarrollo Comunitario”, el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (antes PROGRESA) es el más importante para romper el círculo de la pobreza extrema que causa la falta de educación, salud y alimentación, o bien, que los niveles educativos de preescolar, primaria, secundaria y educación normal están vinculados entre sí para dar cumplimiento al mandato constitucional y al objetivo sectorial de otorgar educación básica y de calidad a todos los mexicanos. En consecuencia, se puede establecer la necesidad de efectuar auditorías cíclicas para analizar cada uno de los componentes con un enfoque de integralidad para que, una vez concluidas las revisiones parciales, se realice la evaluación global de los resultados de las políticas públicas.

Respecto del alto impacto, se debe considerar que la participación en la asignación presupuestaria y la cobertura en la población beneficiaria de los programas constituyen las dos condiciones esenciales para jerarquizar su importancia en el logro de los objetivos y metas sectoriales. La elevada participación en gasto y el impacto de sus metas son elementos contundentes para la selección de los programas y proyectos.

Por otra parte, se establece la necesidad de realizar una evaluación preliminar para identificar si las unidades responsables de ejecutar los programas y proyectos elegidos cuentan con indicadores, bases de información, sistemas de supervisión y control y reglas de operación o manuales de normas y procedimientos, para determinar la contribución de la auditoría a mejorar las prácticas gubernamentales del ente fiscalizado, mediante las áreas de la Visión Estratégica de la ASF.

También, se estimará la conveniencia de incluir en la planeación de mediano plazo la revisión de los programas y proyectos cuyos montos de presupuesto y cobertura de población no son significativos. En este caso, la evaluación se enfocaría a verificar que las unidades responsables hayan desarrollado todos los instrumentos para evaluar

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el cumplimiento de objetivos y metas conforme a las políticas públicas propuestas en los programas de mediano plazo.

A partir del análisis de la disponibilidad de recursos humanos, materiales y financieros; el horizonte temporal institucional; y el mapa estratégico derivado de la clasificación funcional del presupuesto, la planeación de mediano plazo permitirá a la ASF una mayor cobertura y participación en los programas y proyectos más trascendentes para la APF.

A fin de ejemplificar la vinculación de los temas de la agenda nacional con la planeación de mediano plazo, a continuación se muestra el mapa de la función 8, Administración Pública, del grupo funcional Gobierno:


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• Sistema de Evaluación del Desempeño

El PND 2007-2012 y el artículo 111 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria establecen la obligación de los ejecutores del gasto de evaluar el desempeño de los programas de gobierno y su impacto en la población.

Para asignar recursos públicos bajo el enfoque de Presupuesto Basado en Resultados, se requiere de un mecanismo de evaluación objetiva, participativa y transparente de los programas de gobierno que contribuya a orientar las asignaciones presupuestarias a partir de los resultados y la eficacia de los propios programas. Asimismo, se necesita una evaluación permanente del funcionamiento y resultados de las dependencias y entidades. Para ello, se rediseñará e implementará el sistema de evaluación del desempeño basado en indicadores que evalúen los programas del gobierno en términos de cobertura, eficiencia, impacto económico y social, calidad y equidad; y para contar con una valoración integral se evaluará la satisfacción de los ciudadanos en los procesos de la gestión pública y en la entrega de los servicios.

Un Sistema de Indicadores es indispensable para observar la obligación que establece el Plan y en consecuencia la Ley de Planeación, sobre todo si se considera que con las revisiones efectuadas por la AED en los últimos ejercicios, se ha mostrado la carencia o la inadecuada formulación de los medidores que permita efectivamente evaluar una administración por resultados.

• Ciclos de auditorías

Otra clase de decisión que tiene que tomarse en el periodo de planeación es estructurar auditorías eje o coordinadas, tan grandes como lo permita el presupuesto y el tiempo, o varias más reducidas. Casi siempre los auditores optan por una. La disponibilidad de recursos financieros y humanos para realizar una auditoría sobre el desempeño y especiales, y la idea de dividirla en dos o más puede ser muy desafiante y cercana a la inoperatividad.

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Pero existen buenas razones para considerar hacer una serie de auditorías. Una auditoría única, aun con un enorme presupuesto y tiempo de realización, raramente establece las preguntas sobresalientes acerca del programa, está limitada por la naturaleza de las suposiciones que hace y la perspectiva que toma. La gente con diferentes criterios puede dudar de los hallazgos. Si la auditoría toma la perspectiva del ente auditado y responde a sus preguntas, estará ignorando las expectativas divergentes y los valores de los beneficiarios del programa o de la Cámara de Diputados. En lugar de eso, el auditor puede considerar un ciclo de auditorías, cada una emprendiendo la revisión desde una diferente perspectiva o enfrentando sólo una parte del problema. Si el conjunto de auditorías produce conclusiones similares o complementarias, éstas tienen gran credibilidad. Cualquier auditoría es probable que origine nuevas preguntas. Otra emprendida posteriormente puede perseguir nuevas preguntas. No necesariamente cada una tiene que partir del mismo puerto y al mismo tiempo. El auditor puede planear una secuencia de auditorías, recogiendo temas revelados en la investigación precedente.

Una secuencia de auditorías también puede adaptar el cambio frecuente de temas en los mundos de la política y de la administración pública; mientras la revisión está en proceso, las preguntas que los entusiastas del programa y los críticos del mismo desean que sean respondidas, sufren cambios substanciales. Los vientos políticos cambian; los actores políticos cambian; los presupuestos se reducen; el staff del programa adopta objetivos más “modernos”: la auditoría original está fuera de curso.

La palabra clave es flexibilidad. Poner todos los recursos de la revisión en una canasta es una manera de avanzar. Pero otra, es mantener algunos recursos en reserva, así las auditorías posteriores pueden ser conducidas para dirigir nuevas preguntas o aquellas visiblemente novedosas. La idea de un conjunto de auditorías secuenciales permanece como algo que debería ser considerado durante la planeación.

Planear significa qué tan lejos queremos ir y las consecuencias de esta decisión en el tiempo de ejecución. A menudo, la decisión no


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corresponde al auditor, sino que está determinada por los mismos ciclos de fiscalización: “se debe tener el informe final en tiempo para integrar el Informe de Resultados y enviarlo a la Cámara de Diputados”. Es útil planear el tiempo de dimensión de la revisión. De hecho, aun cuando no parezca que el auditor tenga algo que decir, sí hace planes convincentes y demuestra el valor de la información a más largo plazo, puede ser capaz de convencer a sus superiores de extender la longitud del estudio o de disminuirla.

Cuando las dimensiones de un programa son muy grandes, entonces habría que convencer a las autoridades para establecer ciclos de auditoría. Por ejemplo, el Programa de Construcción y Conservación de Carreteras: en la primera fase, auditar a las de altas especificaciones; luego, a las de especificaciones normales; y por último, a las de bajas especificaciones. Para al final del ciclo cerrarlo con una opinión general del auditor sobre la totalidad del programa.

Las auditorías sobre el desempeño y especiales se centran en la revisión de resultados. Por ello, una norma para la selección es la realización de ciclos de auditorías a un ente determinado, que corresponden a una revisión de manera escalonada de diversas partes de un mismo programa, política o actividad institucional, con el fin de evaluar el cumplimiento de los objetivos y metas institucionales de manera completa; por lo tanto, al concluir un ciclo de auditorías eje o coordinadas, la ASF debe lograr la visión holística de la política pública, lo que permita dar una opinión integral sobre el tema o los temas de la agenda nacional que fueron evaluados.

Lo anterior se ejemplifica con el cuadro siguiente, en el que se vinculan los subtemas de la agenda nacional con las propuestas de auditoría: auditorías de desempeño eje (DE); auditorías de desempeño coordinadas (DC); auditorías especiales eje (EE), y auditorías especiales coordinadas (EC):

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Alineación de los subtemas de la agenda nacional con las propuestas de auditoría


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• Horizontalidad

En la APF existen programas o actividades institucionales que son ejecutados por más de una dependencia o entidad, como son los programas de servicios de salud que realizan el IMSS, ISSSTE y la SS, o de ahorro de energía que llevan a cabo PEMEX, CFE y LFC. A este tipo de programas se les denomina programas horizontales.

La horizontalidad estaría ejemplificada en los programas de compras de los medicamentos de las tres entidades de salud, que permiten tener una evaluación completa en esta materia, que es estratégica para alcanzar los objetivos de la prestación de los servicios médicos en los tres niveles de atención.

• Centricidad

La centricidad puede definirse como la concurrencia de diversos programas, proyectos y acciones institucionales para atender las necesidades de un grupo de la población o un área geográfica específica.

Los grupos de población están identificados por su edad; condición socioeconómica; acceso a los servicios de educación, salud, agua potable, drenaje y de infraestructura en comunicación, entre otros. Las áreas geográficas están asociadas a regiones que por sus características se consideran de atención prioritaria o estratégica para el desarrollo nacional.

En toda administración se busca que las políticas públicas incidan con mayor eficacia y mejores resultados en la atención de los problemas nacionales. Por ello, se pretende que los programas, proyectos y acciones del Gobierno Federal tengan mayor articulación entre sí y con las actividades que llevan a cabo los gobiernos estatales y municipales.

En este contexto, las auditorías con el criterio de centricidad requieren de la participación de distintas áreas del conocimiento para su planeación, ejecución y valoración de los resultados de las políticas públicas en la población o región donde convergen diversos programas, proyectos y actividades institucionales.

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• Secuenciales

Otro aspecto por considerar en las propuestas de auditoría es la secuencia de las revisiones para evaluar desde el inicio hasta el final las diferentes etapas de la elaboración de un bien o la prestación de un servicio a cargo de uno o varios entes. Las auditorías secuenciales permiten identificar, en su caso, las áreas críticas del proceso que influyen en los resultados finales.

Un ejemplo de una auditoría secuencial corresponde a la extracción y procesamiento de hidrocarburos que realizan los organismos subsidiarios de Petróleos Mexicanos, cuyos resultados individuales forman parte de una cadena productiva estrechamente interrelacionada que puede ser auditada de manera secuencial hasta revisar todo el proceso.

• Temáticas

Las auditorías que se propongan como temáticas corresponden a un asunto o materia de la agenda nacional. En este criterio se considerarán las auditorías eje, ya que evalúan los objetivos estratégicos y por lo tanto nos dan una visión holística; además, sus resultados permiten integrar los hallazgos de las auditorías coordinadas para aumentar la potencia explicativa del estado que guarda la política pública.

• Información de medios periodísticos

Se refiere a notas informativas de los diferentes medios de comunicación que se refieran a aspectos sobre la rendición de cuentas de los asuntos de la APF que competen a la AED de acuerdo con los mapas estratégicos de las UAA de desempeño ycon la taxonomía de las auditorías especiales.

c) Áreas de opacidad

Son las áreas y actividades de la APF en las que la transparencia y la rendición de cuentas son deficientes. Las áreas de opacidad se identifican como:


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• Eficiencia Recaudatoria

• Fideicomisos, Fondos, Mandatos y Contratos Análogos

• Educación Pública

• Pensiones y Jubilaciones

• Recursos Federales Transferidos a Entidades Federativas, Municipios y Delegaciones

• Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (Pidiregas)

• Recursos Destinados a Procesos Electorales

• Sistema Contable Gubernamental

• Sistemas de Evaluación del Desempeño

• Donativos de Recursos Públicos

• Mejora Regulatoria

• Remuneraciones de los Servidores Públicos

• Preservación del Medio Ambiente

• Subejercicios Presupuestales

• Disponibilidad de Recursos

• Discrecionalidad de los Servidores Públicos

• Regulación y Supervisión del Estado

d) Recomendaciones de la CVASF

Corresponden a las peticiones a la ASF, por medio de oficios emitidos por la Comisión de Vigilancia de la ASF: se clasifican por su importancia en:

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• Peticiones con el acuerdo del Pleno de la Cámara de Diputados o de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.

• Peticiones con el acuerdo de los integrantes de la Comisión de Vigilancia.

• Peticiones turnadas a solicitud de uno o varios legisladores.

• Peticiones ciudadanas.

VI.1.2.10 REGLAS DE DECISIÓN

Para la selección de los temas de la agenda nacional y del programa, ente o materia por revisar es necesario realizar una investigación preliminar tomando como base la información y documentación relativa a las fuentes primarias y secundarias aplicables, a fin de precisar cuáles son los temas de la agenda nacional de mayor relevancia; determinar la necesidad de la auditoría en función de los acontecimientos actuales; y que las condiciones operativas y documentales del ente, así como la aptitud del personal auditor permitan efectuar la revisión.

Para seleccionar los temas de la agenda nacional y las propuestas de revisión que deberán conformar el PAAF, las UAA, en adición a los criterios de selección referidos, deberán considerar las reglas de decisión siguientes.

VI.1.2.10.1 Importancia

La importancia del tema radica en el asunto o los asuntos que ocupan un lugar en la agenda nacional, que a su vez integra un conjunto de problemas, demandas y cuestiones, seleccionados y ordenados como objetos de su acción y más propiamente los aspectos sobre los cuales ha decidido actuar el gobierno.

Este concepto debe considerar en primer lugar el problema que pretende resolver o el cambio que trata de efectuar la política pública; y, en segundo término, los aspectos legales que mandatan el desarrollo de dicha política o bien la actuación de las dependencias y entidades


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responsables de la regulación, supervisión y operación. El problema que pretende atender la política pública debe ser dramatizado con datos duros.

Por su parte, la importancia de la auditoría radica en que su alcance, características o circunstancias debe ser lo suficientemente representativa y trascendente para dar una visión integral sobre las políticas públicas; que el objeto de la revisión se vincule con los temas de la agenda nacional; y que los aspectos que se auditarán involucren recursos cuantiosos u operaciones vastas, complejas, delicadas o estratégicas para el país.

A partir de la selección del tema de la agenda nacional y la determinación de las auditorías eje y coordinadas, se debe establecer su importancia, con base en los siguientes aspectos:

a) Legal o jurídico: identificar los temas prioritarios, estratégicos y reservados al Estado, conforme a lo que establece la CPEUM, tales como correos, telégrafos, petróleo, electricidad, y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión.

b) Sectorial: precisar la importancia de la operación del programa, ente o materia por revisar de acuerdo con las prioridades establecidas en el PND y los programas sectoriales o institucionales.

c) Presupuestal: determinar la representatividad del gasto del programa, ente o materia a revisar respecto del total sectorial, así como por función, subfunción, actividad institucional y proyecto y las variaciones registradas en el ejercicio de recursos.

d) Impacto económico y social: evaluar el tema de la agenda nacional y la participación del programa o materia por auditar, en términos de su contribución al desarrollo económico y social del país

VI.1.2.10.2 Pertinencia

Considera que, por los indicios detectados, el tema de la agenda nacional y las auditorías eje y coordinadas constituirán un elemento

251


importante para mejorar la operación o corregir irregularidades, ineficiencias u omisiones; cuando la información básica muestre incongruencias o inconsistencias entre los propósitos y logros o entre desviaciones y justificaciones; y que existan elementos que avalen la necesidad de su ejecución.

Sustenta la selección de los temas de la agenda nacional y la realización de auditorías cuando existen disposiciones de ley o en el PEF que así lo mandatan y la atención de las solicitudes de la Cámara de Diputados formuladas a través de la CVASF.

El texto debe justificar por qué es viable realizar la auditoría en el ejercicio fiscal que se propone; y reflejar la razón por la cual la revisión permitirá incidir en el cumplimiento de los objetivos, la operación y los mandatos legales de la política pública. La argumentación debe contener mensajes claros y contundentes; y estar soportada en datos duros.

Con base en un análisis preliminar, se debe identificar si existen elementos suficientes para determinar si el tema debe seleccionarse y la auditoría eje o coordinada se debe realizar en un momento determinado conforme a los temas económicos, políticos y sociales de la agenda nacional, para lo cual es necesario identificar, entre otros, los aspectos siguientes:

▪ Temas de actualidad en la agenda nacional y en la opinión pública, detectados por medio de la revisión de material hemerográfico.

▪ La correlación del objeto o materia a revisar, por medio del análisis de temas que formen parte de un ciclo de auditorías. Por ejemplo, el mantenimiento de la infraestructura carretera en sus diferentes redes.

▪ Las observaciones realizadas por el Órgano Interno de Control en sus programas de auditoría, a fin de detectar la problemática existente en las unidades administrativas responsables de la ejecución de los programas gubernamentales.


252

▪ Los elementos que permitan proponer mejoras a la operación, corregir irregularidades, deficiencias o incumplimientos relativos al programa, ente o materia por auditar, con el propósito de hacer más eficientes las prácticas gubernamentales.

VI.1.2.10.3 Factibilidad

La argumentación debe soportar que el equipo auditor tiene la experiencia en revisiones sobre el tema que trata la política pública, para el efecto se deben indicar las revisiones realizadas en cuentas públicas de años anteriores (ciclos de auditoría).

Se presume que las condiciones funcionales, operativas y documentales permiten seleccionar el tema de la agenda nacional y efectuar la revisión mediante auditorías eje o coordinadas que permitan dar un mensaje integral y estimar previamente las implicaciones que su ejecución representa así como la viabilidad de su realización, en términos de tiempo, recursos humanos, financieros, materiales y tecnológicos disponibles.

Se deben considerar fundamentalmente los aspectos siguientes:

▪ Aspectos internos: se evaluará si se cuenta con los recursos humanos, materiales y financieros necesarios y si los trabajos de auditoría pueden llevarse a cabo dentro de los tiempos previstos en los programas de trabajo.

▪ Aspectos externos: revisar que el ente auditado dispone de la información suficiente para el desarrollo de la auditoría y que sus sistemas de registro y control interno cuenten con los elementos básicos que permitan analizar el comportamiento de los resultados en un periodo determinado.

Para este efecto, es conveniente llevar a cabo entrevistas previas, realizar solicitudes de información y cuestionarios de control interno que permitan valorar la posibilidad de llevar a cabo la auditoría.

253


VI.1.3 PROPUESTA DE AUDITORÍA

Con los criterios establecidos en la planeación genérica y una vez obtenido el resultado del análisis de la Cuenta Pública, y de otras fuentes de información, las UAA seleccionarán las líneas estratégicas de actuación, los criterios de selección generales y particulares y las reglas de decisión para elegir los sujetos y objetos por fiscalizar y registrarán en el SICSA las propuestas de auditoría, de conformidad con el instructivo del formato PA42/T004 y los Criterios Generales, Proceso de Planeación.

La selección de los sujetos y objetos por fiscalizar se efectúa con base en los criterios generales y particulares, los cuales tendrán un valor que dará sustento a la propuesta de auditoría y será la evidencia de dicha selección.

Para implementar lo anterior, el titular de la UAA asigna un valor de ponderación a cada criterio institucional para obtener una calificación que sustenta la elección de una entidad para su fiscalización. La explicación aritmética de las ponderaciones y calificaciones se detalla en el instructivo PA42/T004, así como en los Lineamientos Técnicos aplicables.

VI.1.3.1 ELABORACIÓN DE LA CÉDULA DE PROPUESTA DE AUDITORÍA

Para la elaboración de la cédula es necesario considerar los elementos siguientes: la Visión Estratégica de la ASF; las fuentes genéricas de información; los criterios de selección de irrefutabilidad, institucionales y particulares de la AED; y las reglas de decisión. Con estos elementos se debe elaborar una cédula por cada propuesta de auditoría, a fin de obtener una calificación cuantitativa y otra cualitativa.

Los procesos para la elaboración de la cédula son los siguientes:

a) Identificar las áreas del Plan Estratégico de la ASF que se atenderán con la revisión propuesta.

b) Revisar y analizar la información de las fuentes primarias y secundarias consultadas. En cada caso, con base en el resultado


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del análisis efectuado, se tomará la decisión de marcar en la cédula que la fuente consultada contiene información relevante.

c) Aplicar los criterios de irrefutabilidad.

d) Aplicar los criterios de selección institucionales:

▪ Relevancia de la acción institucional▪ Evaluación financiera, programática y presupuestal▪ Identificación de áreas de riesgo.▪ Antecedentes de revisiones anteriores.

e) Aplicar los criterios de selección particulares de la AED:

▪ Áreas críticas identificadas por la Secretaría de la Función Pública.

▪ Planeación a mediano plazo. Ponderar la importancia de la propuesta dentro de la planeación realizada por cada UAA.

▪ Sistema de Evaluación de Desempeño. Determinar si los indicadores utilizados son suficientes para valorar el desempeño.

▪ Ciclos de auditoría. Precisar si la propuesta forma parte de un conjunto de revisiones con temas comunes.

▪ Horizontalidad. Determinar si el programa o actividad institucional propuesta son ejecutados por más de una dependencia o entidad.

▪ Centricidad. Identificar si la propuesta forma parte de un grupo de auditorías dirigidas a un área geográfica en particular o algún grupo de población previamente definido.

▪ Secuenciales. Precisar si la auditoría propuesta forma parte de alguna etapa del proceso de producción de bienes o prestación de servicios de una o varias entidades.

255


▪ Temáticas. Determinar si se trata de asuntos de la agenda nacional.

▪ Información de medios periodísticos. Con base en el análisis de notas periodísticas, precisar si es un tema recurrente en la opinión pública.

▪ Áreas de opacidad. Determinar si el tema se relaciona con Eficiencia Recaudatoria; Fideicomisos, Fondos, Mandatos y Contratos Análogos; Educación Pública; Pensiones y Jubilaciones; Recursos Federales Transferidos a Entidades Federativas, Municipios y Delegaciones; Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (Pidiregas); Recursos Destinados a Procesos Electorales; Sistema Contable Gubernamental; Sistemas de Evaluación del Desempeño; Donativos de Recursos Públicos; Mejora Regulatoria; Remuneraciones de los Servidores Públicos; Preservación del Medio Ambiente; Subejercicios Presupuestales; Disponibilidad de Recursos; Discrecionalidad de los Servidores Públicos, y Regulación y Supervisión del Estado.

• Recomendaciones de la CVASF. Identificar si con el tema propuesto se atiende una o varias recomendaciones de la CVASF.

f) Determinar las reglas de decisión que se cumplen:

▪ Importancia. Ponderar si la propuesta de auditoría, por su alcance y características, es representativa y trascendente.

▪ Pertinencia. Evaluar si existen elementos suficientes para sustentar la necesidad de llevar a cabo la auditoría.

▪ Factibilidad. Determinar si es viable la ejecución de la auditoría en términos de tiempo, recursos humanos y financieros y documentación disponible.

VI.1.3.2 CALIFICACIÓN DE LAS PROPUESTAS

Se debe realizar una calificación cuantitativa y otra cualitativa de cada una de las propuestas. La primera corresponde a la suma del resultado


256

final determinado con la aplicación de los criterios de selección generales y los criterios de selección particulares de la AED. Para el efecto, se deben considerar las ponderaciones siguientes:

PONDERACIÓN

CRITERIOS DE SELECCIÓN GENERALES 50

CRITERIOS DE SELECCIÓN PARTICULARES DE LA AED 50

TOTAL 100

El procedimiento que debe aplicarse para obtener la calificación de los criterios generales y particulares es el siguiente:

• En todos los casos la ponderación de cada criterio están dados.

• Con base en el análisis de la información disponible, cada grupo auditor debe calificar cada criterio. La calificación varía de 0 a 100%.

• El valor de cada criterio se obtiene multiplicando la calificación por la ponderación y dividiendo el resultado entre 100.

Las ponderaciones asignadas para cada criterio, en las UAA de la AED, son las siguientes:

a) Criterios de selección institucionales.

Ponderación Calificación(de 0 a 100)

Valor(1)x(2)

100

(1) (2) (3)

Relevancia de la acción institucional

22

Evaluación Financiera, Programática y Presupuestal

18

Identificación de áreas de riesgo 5

Antecedentes de las revisiones 5

TOTAL 50

257


b) Criterios de selección particulares de la AED

Ponderación Calificación Valor(1)x(2)

100

(1) (2) (3)

Áreas críticas identificadas por la SFP

2

Planeación a mediano plazo 3

Sistema de evaluación del desempeño

5

Ciclos de auditoría 3

Horizontabilidad 3

Centricidad 3

Secuenciales 3

Temática 15

Información de medios periódisticos

5

Áreas de opacidad 4

Recomendaciones de la CVASF 4

TOTAL 50

Una vez calificadas todas las propuestas, se jerarquizarán las de mayor puntaje para determinar las propuestas de revisión que serán sometidas a la consideración del Auditor Especial de Desempeño y del Auditor Superior de la Federación.

La evaluación cualitativa de la propuesta consiste en aplicar las reglas de decisión referidas a la importancia, pertinencia y factibilidad. Se realizará considerando los aspectos siguientes:

▪ Importancia. Significa que la ejecución de la auditoría, por su alcance, características o circunstancias, debe ser lo suficientemente representativa y trascendente.

▪ Pertinencia. Considera que, por los indicios detectados, la auditoría constituirá un elemento importante para mejorar la operación o corregir irregularidades, ineficiencias u omisiones.


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▪ Factibilidad. Presume que las condiciones funcionales, operativas y documentales permiten llevar a cabo la revisión.

El análisis cualitativo de la importancia, pertinencia y factibilidad se registrará igualmente en la cédula correspondiente. Como punto final, será necesario presentar la conclusión de todo el proceso, precisando si se dispone de los elementos suficientes para ejecutar la auditoría propuesta.

VI.1.3.3 REGISTRO DE PROPUESTAS

VI.1.3.3.1 Requisitos

Para su registro en el SICSA las propuestas de auditoría deberán formularse conforme al formato establecido en los Macroprocesos para la Fiscalización Superior de Gestión Gubernamental Volumen 1 Revisión de la Cuenta Pública, Proceso de Planeación.

Con las propuestas de auditoría registradas en el SICSA, la DGNET verificará que contengan la autorización electrónica del Director General de la UAA. La UAA atenderán las sugerencias que procedan emitidas por la DGNET.

VI.1.3.3.2 Comunicación de autorización

Las propuestas serán aprobadas por el Auditor Especial de Desempeño, al que corresponde evaluar la calidad de las propuestas autorizadas por el Auditor Superior de la Federación en el PAAF.

En caso que de exista modificación, cancelación o alta de una revisión, deberán ser aprobadas y autorizadas conforme a los Criterios Generales para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública correspondiente al proceso de Planeación.

VI.1.3.3.3 Control de calidad

Para verificar la calidad de las propuestas de auditoría, se integra el Comité Técnico de Revisión de la AED, el cual estará conformado por: el Auditor Especial de Desempeño; sus asesores y consultores

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técnico y jurídico; y el director general, el director de área, el subdirector y el jefe de departamento, responsables de cada una de las auditorías propuestas.

El citado Comité sesionará cuando se presenten a consideración del AED las propuestas de auditoría irrefutables, estratégicas e importantes o bien, a convocatoria del AED.

En las reuniones de trabajo que se celebren con el Auditor Especial de Desempeño para someter a su consideración las propuestas de auditoría, se tomará nota sobre los comentarios y sugerencias de las auditorías presentadas. Toda esta información deberá asentarse en una Cédula de Control de Calidad (PA30/T003), a fin de dar seguimiento a los compromisos adquiridos por el grupo auditor. Invariablemente se deberá elaborar dicha cédula, aun cuando, no se presenten sugerencias.

VI.2 PROPUESTA DEL PROGRAMA ANUAL DE AUDITORÍAS PARA LA FISCALIZACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA (PAAF)

VI.2.1 TIPOS DE PROPUESTAS

Las propuestas de auditorías eje o coordinadas que se integren al PAAF, de las auditorías especiales o sobre el desempeño, que cada UAA presenta a la consideración del Auditor Especial de Desempeño y del Auditor Superior de la Federación, se clasifican en tres tipos de revisiones: irrefutables, estratégicas e importantes.

a) Auditorías irrefutables

Las revisiones de carácter irrefutable son aquellas mandatadas por ley, por un decreto o por compromiso de la ASF. Por lo que obligadamente se deben practicar.

Las revisiones irrefutables sólo requieren justificarse con base en el mandato legal que así lo ordena o en el compromiso establecido por la ASF.


260

b) Auditorías estratégicas

Se definen a partir de la identificación de las áreas vitales del sector público, como son el agua, la salud, la educación, la alimentación, los hidrocarburos y la energía eléctrica, fideicomisos, universidades, etc.

Las propuestas correspondientes se derivan de los mapas estratégicos por funciones gubernamentales, los cuales contienen la información necesaria para identificar el objeto y el sujeto por revisar y de la taxonomía, en el caso de las auditorías especiales.

c) Auditorías importantes

Las auditorías importantes son las que obtienen un mayor puntaje y cumplen con las reglas de decisión, en cuanto a su importancia, pertinencia y factibilidad.

VI.2.2 PRESENTACIÓN

Este apartado contiene los lineamientos para someter las propuestas de auditorías a la consideración del Auditor Especial de Desempeño y del Auditor Superior de la Federación, para la integración del PAAF.

VI.2.2.1 PROPUESTAS DE AUDITORÍAS IRREFUTABLES, ESTRATÉGICAS E IMPORTANTES

a) Presentación al Auditor Especial de Desempeño

• Las UAA presentarán a la consideración del Auditor Especial de Desempeño sus propuestas de auditorías irrefutables, estratégicas e importantes.

• Conforme al ámbito de competencia de cada UAA, se deben elaborar los programas estratégicos correspondientes con base en la Clasificación Funcional del Gasto Público Federal vigente y en el caso de la UAA de auditorías especiales, con base en la taxonomía.

• Los programas estratégicos deben construirse con base en la información programática y presupuestaria del PEF correspondiente.

261


• Los programas estratégicos de cada función deben incluir la siguiente información: Subfunciones, programas, actividades institucionales y prioritarias. En las actividades prioritarias se debe indicar la clave presupuestaria de la unidad responsable.

• Presupuesto asignado a la función y por categoría programática, así como la estructura porcentual correspondiente.

• Como información de apoyo, las UAA de desempeño, presentarán en forma impresa los mapas estratégicos del grupo funcional y de las funciones a su cargo, la justificación de cada propuesta y un cuadro resumen con el programa de mediano plazo en el que se indiquen los referentes y los universales; por ejemplo, en el caso de tratados internacionales se deben indicar los referentes, es decir los tratados auditados y los que faltan por auditar; lo mismo para hospitales.

• De las auditorías irrefutables, estratégicas e importantes se presentará la planeación a cinco años.

• La presentación de cada UAA se hará en Power Point.

b) Presentación al Auditor Superior de la Federación

• El Auditor Especial de Desempeño y las UAA deben presentar al Auditor Superior de la Federación las propuestas irrefutables, estratégicas e importantes.

• El formato para la presentación considera la intervención inicial del AED para explicar el procedimiento metodológico utilizado. El resto de la presentación corresponderá al mismo esquema utilizado con el AED.

• Como material de la presentación, se entregará al Auditor Superior un documento que contenga la siguiente información:

‒ Un marco de referencia sobre los grupos funcionales y funciones gubernamentales que se presentan y la taxonomía de las auditorías especiales.


262

‒ Los mapas generales de los grupos funcionales (UAA de desempeño).

‒ Los mapas estratégicos de las funciones gubernamentales (UAA de desempeño).

‒ Los cuadros resumen con la planeación a mediano plazo de las auditorías propuestas para los próximos cinco años, que contendrá los referentes y los universales.

‒ La justificación de cada propuesta.

‒ La cobertura de las revisiones.

‒ Como información de apoyo, las UAA de desempeño deberán tener: cédulas con el análisis de las fuentes de información consultadas y cédulas de todas las propuestas de auditorías.

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CAPÍTULO VII

Proceso de Desarrollo Los Macroprocesos para la Fiscalización Superior Tomo II están integrados por los procesos de Planeación, Desarrollo e Integración de Informes Institucionales.

El proceso de Desarrollo, a su vez, comprende los subprocesos de Programación, de Ejecución, de Informe de Auditoría y Revisión de Situaciones Excepcionales.

VII.1 PROGRAMACIÓN

VII.1.1 LA AUDITINA

La auditina corresponde a la programación de la auditoría. Tiene como objetivo estructurar de manera ordenada y con rigor metodológico el proyecto de investigación para efectuar la revisión de la política pública, programa, actividad institucional o proyecto autorizado.

Estructura de manera ordenada y con rigor metodológico el proyecto de investigación para realizar una o varias auditorías de manera simultánea para abordar una política pública, programas o temas específicos de la agenda nacional.

El grupo auditor elabora la auditina después de que el ASF autoriza las propuestas de auditoría de desempeño como parte del PAAF.

En las revisiones de desempeño, debe marcar las líneas de investigación para valorar la eficacia, eficiencia y economía de la actividad institucional, programa o proyecto por auditar, así como la calidad del bien o servicio, la competencia de los actores y la percepción del ciudadano–usuario. En el caso de las revisiones especiales, la investigación se debe centrar en aquellos elementos asociados a los procedimientos y acciones en los que, dada la complejidad o particularidades de las operaciones, programas o procesos, se requieran.


264

La auditina debe contener el ejercicio heurístico y hermenéutico que permita, como mínimo, el desarrollo de los elementos siguientes: la comprensión de la materia por auditar en el marco de la planeación nacional; el entendimiento de la actividad institucional, programa o proyecto por auditar; la abducción de la auditoría; la metodología para efectuar la revisión; la asignación de recursos humanos y materiales; y el establecimiento de las medidas de supervisión y control de la auditoría.

De conformidad con la normativa institucional, la auditina debe incorporar los siguientes formatos preliminares: guía de auditoría, programa de supervisión, oficio de orden de auditoría y acta de formalización e inicio de auditoría.

VII.1.2 APROBACIÓN DE LA AUDITINA

Para iniciar la programación de la auditoría, es indispensable que el grupo auditor cuente con la autorización del ASF. La autorización debe estar acreditada con el testimonio que tiene el PAAF correspondiente.

Este primer paso es importante para tener certeza de que el proyecto de la auditoría es un compromiso formal del que se tiene que rendir cuenta en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización de la Cuenta Pública a la H. Cámara de Diputados.

En la auditina se debe incluir copia del oficio mediante el cual el AETI comunica a los Auditores Especiales de Desempeño, de Cumplimiento Financiero y del Gasto Federalizado la fecha en la que el ASF aprobó el PAAF; así como de la portada del programa referido y la hoja donde se encuentra el programa o proyecto objeto de revisión.

Asimismo, se debe señalar el nombre y el objetivo con los que fueron aprobados en el PAAF. Se debe realizar un ejercicio hermenéutico del nombre de la política pública y de la entidad operadora para corroborar que corresponde con el título de la auditoría. El grupo auditor debe cuidar que exista una perfecta vinculación entre ambas partes, ya que de lo contrario podría construirse erróneamente la auditina.

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VII. Proceso de Desarrollo

En caso de que en el transcurso de la elaboración de la auditina se determinara la necesidad de cambiar el nombre o los objetivos, debe solicitarse en este apartado.

También se requiere destacar cuando la revisión se refiere a una auditoría eje y relacionar las revisiones coordinadas que se van a realizar por otras áreas.

VII.2 COMPRENSIÓN DE LA MATERIA POR AUDITAR EN EL CONTEXTO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

Para iniciar el estudio y comprensión de la materia por auditar, es necesario ubicarla en los lineamientos rectores de su actuación: el Plan Nacional de Desarrollo, los Programas de Mediano Plazo (Sectorial, Especial, Regional e Institucional), el PEF y la Cuenta Pública. Esta labor se sintetiza en la construcción de los mapas de abducción que identifican la materia por auditar en el contexto de la planeación nacional y sectorial, la importancia presupuestal que se le asigna dentro del PEF y el ejercicio del gasto en la Cuenta Pública.

En esta etapa se identifica el mandato por cumplir, la importancia relativa en la asignación del gasto; la cobertura dentro de la acción sectorial, regional e institucional y las unidades responsables de operar la política pública.

Del PEF es importante analizar el mandato aprobado por la Cámara de Diputados y confrontarlo con la rendición de cuentas que efectuó el Ejecutivo Federal en la Cuenta Pública, en términos de la estructura programática y el presupuesto.

Este apartado debe incorporar el presupuesto asociado a la estructura programática gubernamental, los indicadores de la matriz de resultados y la comparación de éstos respecto a la información programático presupuestal contenida en la Cuenta Pública.

El Ejecutivo Federal debe presentar anualmente al Congreso de la Unión tres documentos para informarle acerca de los resultados de la gestión gubernamental: el Informe de Gobierno (el 1o. de septiembre),


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el Informe de Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo (en el mes de marzo) y la Cuenta Pública / (el 30 de abril).4

Estos tres informes constituyen los principales instrumentos de evaluación del Sistema Nacional de Planeación Democrática y proporcionan a la H. Cámara de Diputados elementos cuantitativos y cualitativos para que, por conducto de la ASF, se fiscalicen las acciones del Gobierno Federal, con objeto de verificar el cumplimiento de los objetivos de los programas aprobados y el correcto ejercicio de los recursos. En el primer análisis del PEF y la Cuenta Pública se tiene que resaltar si el mandato corresponde con la rendición de cuentas presentada a la Cámara de Diputados y, por lo tanto, se debe presentar la comprensión de los resultados reportados por el ente auditado.

En las auditorías de desempeño, además, los auditores deberán vigilar el cumplimiento de las disposiciones obligatorias para los ejecutores de gasto, respecto del establecimiento del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), contenidas en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) y su Reglamento; el Presupuesto de Egresos de la Federación; y el Programa Anual de Evaluación para el Ejercicio Fiscal de los Programas Federales de la Administración Pública Federal.

El grupo auditor debe indicar si la materia por auditar cuenta con los indicadores estratégicos y de gestión necesarios para la rendición de cuentas, o bien el grupo auditor tendrá que construirlos y consensuarlos con el ente auditado.

Para la identificación y construcción de los indicadores estratégicos y de gestión, los grupos auditores deben conocer y comprender el marco jurídico y normativo del Sistema de Evaluación del Desempeño, de la Metodología para la elaboración de la Matriz de Indicadores de los Programas Presupuestarios de la APF, y de los resultados y tipos de evaluaciones que hayan sido objeto de los programas o políticas de evaluación, que se señalan en el “Programa Anual de Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal”.

4 Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 7 de mayo de 2008.

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Por otra parte, es importante identificar la inserción de las políticas públicas en el entorno internacional mediante la revisión de los compromisos de acción, de gasto y de resultados pactados en diversos convenios y tratados internacionales.

VII.3 COMPRENSIÓN DEL PROGRAMA O PROYECTO POR AUDITAR EN FORMA INTEGRAL

Se afirma que la historia es la conciencia del presente; es la memoria colectiva que nos explica cómo y por qué hemos llegado al punto donde estamos.

Toda política pública tiene una evolución temporal, por lo cual se encuentra históricamente condicionada. Es importante para entenderla valorarla a la luz de los acontecimientos que hoy día influyen de manera decisiva en su replanteamiento funcional y operativo, considerando las instituciones que las operaron; los resultados obtenidos en el pasado; las reformas, su diseño o reestructuración, y su eficacia en un proceso ininterrumpido de transformación.

Saber la historia ayuda a construir el cuadro de abducción del objeto y sujeto de revisión, a elaborar las preguntas clave, a conjeturar buenas hipótesis y, sobre todo, a concebir las auditorías desde un enfoque más amplio y de mayor comprensión. La historia nos dice la génesis, la formulación y los entes operadores de la política pública.

En este apartado el grupo auditor debe mostrar el nivel de conocimiento del objeto y sujeto por auditar, los resultados que otros investigadores han tenido, los instrumentos utilizados y demás aspectos pertinentes y relevantes sobre el tema. Los antecedentes deben ser los indispensables para situarnos en el problema; es preciso explicar qué se ha investigado en el pasado sobre el tema por auditar y destacar la importancia de la auditoría.

Los considerandos de los decretos de creación de los entes públicos son una fuente de información clave para entender la problemática que pretende resolver la política pública. Cada vez que se mencione la creación de un ente o la promulgación de una ley se deben referir los principales argumentos de la exposición de motivos.


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El auditor siempre debe responder a las preguntas: ¿qué problemática pretende resolver el programa o proyecto por auditar?; ¿qué resultado obtuvo? y ¿por qué cambió? Nunca debe hacerse una relatoría de hechos sin sentido.

VII.3.1 COMPRENSIÓN DEL DEBER SER

La fiscalización consiste en comparar, analizar y dictaminar el ser o hecho respecto del deber ser. El deber ser del objeto de estudio se establece en los enunciados normativos de las leyes, reglamentos, decretos, acuerdos, y demás documentos rectores como planes, programas, reglas de operación, lineamientos, convenios y contratos.

Son cuatro las áreas fundamentales de la fiscalización: la comprobación del cumplimiento de la legislación vigente, la verificación de la observancia a las normas de la contabilidad pública, la revisión y análisis del cumplimiento de los objetivos y metas, así como la comprobación y justificación del uso eficiente de los recursos.

En este contexto, es fundamental que el equipo auditor identifique el deber ser del objeto y sujeto por auditar. El punto de partida para identificar el deber ser corresponde al trabajo realizado en la planeación genérica: los resultados del análisis de las fuentes de información primaria y secundaria.

La identificación y comprensión del deber ser se sustentan en la revisión y análisis de dos aspectos fundamentales: el objetivo y el esquema diseñado para la operación. En cuanto al objetivo, la revisión y análisis debe realizarse en dos dimensiones: la primera para identificar la correspondencia del objetivo establecido en la programación anual respecto de los definidos en el PND y los PMP, así como con los expresados en las Reglas de Operación. En una segunda dimensión, el equipo auditor debe identificar los conceptos clave: se debe precisar qué problemas básicos se busca resolver con la política pública; si los conceptos clave que están expresados en el objetivo son medibles y si se encuentran vinculados con indicadores estratégicos.

Por lo que se refiere al esquema de operación, los requerimientos de información inicial, la normativa aplicable, en particular las reglas de

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operación, y el conocimiento sobre los sistemas de control interno deben permitir al grupo de auditoría reconstruir el sistema de operación de la política pública. Éste debe sintetizarse en un flujograma para identificar las actividades principales, los tramos de control y supervisión, y los reportes de rendición de cuentas que se producen.

VII.3.2 REFERENTES

En el Diccionario de la Real Academia Española se define el término “referente” como aquel que se refiere o expresa algo, el cual no tiene un significado preciso, debido a que hace referencia a un objeto y sujeto sin definirlo con precisión.

El referente tiene una existencia real por su relación con los objetos y sujetos, y se utiliza para interpretar su contenido: “es referente a” o “se refiere a”.

En materia de auditoría, los referentes constituyen una herramienta fundamental para la comprensión de la política pública. Si bien es básico conocer el significado de los conceptos expresados en los objetivos y el esquema de operación, también es relevante precisar la interpretación que de ellos realizan los diseñadores de la política y ejecutores de la misma en los entes fiscalizados.

Una vez que se realizó el ejercicio hermenéutico de definir los conceptos utilizados en los objetivos y esquemas de operación, será necesario confrontar los conceptos del grupo auditor con los diseñadores y operadores de los entes públicos.

Para tal efecto, el grupo auditor debe realizar las actividades siguientes:

1) Identificar los conceptos básicos de los diferentes procesos de la gestión gubernamental: objetivos, esquema operativo, sistema de rendición de cuentas, y sistema de supervisión y control.

2) Ordenar lógicamente los conceptos seleccionados, y agruparlos por temas que permitan su vinculación entre sí para facilitar su análisis y definición.


270

3) Definir el significado lingüístico de los conceptos e interpretar el deber ser.

4) Solicitar el glosario de términos a los diseñadores y operadores del programa para comparar la definición de los conceptos.

5) Solicitar, en el requerimiento de información, que emitido para la etapa de planeación, la ratificación de la interpretación de los objetivos, el esquema de operación y sistemas de control, supervisión y rendición de cuentas.

6) Presentar los resultados del análisis en la auditina, agrupados de manera lógica, que comprendan la revisión de los objetivos, el esquema de operación, el sistema de evaluación, y el sistema de control y seguimiento. Esta presentación podrá desarrollarse en un cuadro, un flujograma o bien un árbol de referentes.

Como se puede apreciar, la identificación y presentación de referentes para comprender la política pública no se limita a una definición conceptual, sino que se amplía a un análisis e interpretación del deber ser.

VII.3.3 UNIVERSALES

Según el Diccionario de la Real Academia Española, el universal es aquello que lo comprende todo en la especie de que se habla. Es un concepto que tiene su origen en un proceso de abstracción realizado por el entendimiento de las cosas, con la función de significar el estado común de una pluralidad de cosas o sujetos. Al determinar la esencia individual de las cosas o sujetos se agregan los aspectos comunes en una generalización mediante razonamiento, cuyo concepto sirve de intermediario entre el mundo real y el pensamiento.

Por tanto, los conceptos definidos como una totalidad considerando las cualidades de los objetos y sujetos, son clasificados como universales, los cuales tienen la factibilidad de cuantificarse y sirven como referencia para medir el alcance de las acciones públicas y privadas.

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En la auditoría, el equipo auditor debe definir los universales correspondientes al tema de estudio con base en el conjunto de referentes identificados. Para ello, es conveniente valorar el conjunto de elementos que por sus cualidades son posibles de generalizar, como la población, la superficie, la producción, las exportaciones, las importaciones, los entes públicos, el gasto gubernamental, los impuestos y los ingresos, entre otros.

VII.3.4 RESULTADOS

En principio se deben conocer las evaluaciones realizadas al ente por parte de actores externos y valorar, de ser el caso, si su labor permitirá mejorar el contenido de las mismas. Bajo este supuesto, se llevará a cabo la revisión.

La evaluación es una obligación legal contenida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en diversas leyes, reglamentos y ordenamientos específicos que tiene como propósito verificar el cumplimiento de los objetivos y metas fijados en los programas federales, conforme a los indicadores estratégicos y de gestión contenidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación, en congruencia con las directrices y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo, los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que permitan constatar el desempeño en el ejercicio de los recursos públicos federales.

Otro aspecto importante en la revisión de la Cuenta Pública es verificar el cumplimiento de las disposiciones obligatorias para los ejecutores de gasto respecto de los avances en la implementación del Sistema de Evaluación del Desempeño, así como de su diseño y consistencia. Para esta evaluación se requiere que el grupo auditor tenga presente las disposiciones en la materia contenidas en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) y su Reglamento; los lineamientos para la Integración del Proyecto de Presupuesto de Egresos (vigente); el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal (siguiente), y el Programa Anual de Evaluación para el Ejercicio Fiscal (vigente) de los Programas Federales de la Administración Pública Federal, emitidos por la Secretaría de Hacienda


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y Crédito Público, la Secretaría de la Función Pública y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.

Con base en la información captada, se deben conocer los resultados obtenidos en los procesos claves, la cuantificación precisa de los universales, la delimitación cuantitativa y cualitativa del ámbito gubernamental, la evaluación reciente de las acciones públicas objeto de revisión, los resultados de los procesos de revisión y control interno, y las fortalezas y debilidades de la intervención gubernamental.

La revisión de los resultados de la acción pública por auditar debe permitir precisar en la auditina los componentes siguientes:

1) Los antecedentes. Se determinan las fortalezas y debilidades de la evaluación reciente de la intervención pública con los distintos enfoques de análisis.

2) Los enfoques. Se identifican los diferentes enfoques, metodologías y alcances de las investigaciones realizadas por organismos públicos, de educación superior y privados.

3) Los objetivos. Se detallan los propósitos de la revisión.

4) Las hipótesis. Se fundamentan las tesis a demostrar con argumentos cualitativos y cuantitativos.

5) Los alcances. Se especifican los temas que serán objeto de la revisión por realizar.

Si bien la investigación y el análisis de los resultados retroalimentan las diversas partes constitutivas de la auditina, en este apartado deben desarrollarse tres aspectos fundamentales: los resultados obtenidos en los procesos clave; el alcance de los indicadores estratégicos; y las fortalezas y debilidades que en otros estudios recientes se han observado, detallando la base metodológica y los indicadores utilizados para sustentar los resultados. Cuando en la auditina se emita una opinión o un juicio es necesario mencionar la fuente de donde proviene.

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VII.3.5 BUSILIS DEL PROGRAMA O PROYECTO

De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, el busilis es el punto en que estriba la dificultad o problema. Para la auditoría representa la síntesis o el simple de la política pública, programa o proyecto objeto de revisión; se entiende como el referente que controla todo el proceso de revisión; tiene relación con los objetivos de la auditoría, la quididad, con la hipótesis central, con los resultados clave y finalmente con el dictamen. En este marco, existen dos aplicaciones del término: busilis del hacer y busilis de la teoría del cambio.

El primero hace referencia a lo simple de lo que la política pública o programa precisa que se debe hacer; en cambio, el segundo es el simple de lo que la política pública o programa pretende resolver.

Para construir estos dos busilis invariablemente se debe responder a dos cuestionamientos básicos “¿qué hace el programa? y ¿para qué lo hace?”.

El busilis es el referente de la revisión por lo que es necesario tener cuidado en su construcción. El grupo auditor debe demostrar que ha identificado el contexto que dio origen al establecimiento de determinada política pública y como ésta impacta su entorno, entendido el objetivo de la política pública, que sabe cuáles son los objetivos estratégicos de la misma, cuáles son las actividades que desarrolla para su logro y cómo están relacionados sus objetivos estratégicos con la gestión. Es el “simple” de la política pública.

La identificación del contexto que da origen a determinada política pública, así como esta misma, surge del análisis de fuentes primarias y secundarias. De la indagación en estas fuentes se deben desprender los objetivos, metas, estrategias, políticas y procesos que se aplican para la atención de las prioridades de la planeación nacional y sectorial, en los cuales se abordan los temas por fiscalizar.

A continuación se presenta un ejercicio para determinar cuáles son los busilis del hacer y de la teoría del cambio para el Programa Oportunidades:


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a) Contexto

En el Plan Nacional de Desarrollo 2007 – 2012 (PND), se señala que la educación es la base del progreso de las naciones y del bienestar de los pueblos, eleva el desarrollo de la persona y a su vez promueve el crecimiento económico.

Nuestro sistema educativo presenta deficiencias, muestra altos índices de reprobación y deserción de los alumnos, y bajos niveles de aprovechamiento.

En 2009, la educación media superior atiende a cerca de tres quintas partes de la población de 16 a 18 años, y tiene una eficiencia terminal del 60.1%.

Nuestro país el 77% de la población en edad de trabajar tiene solamente escolaridad básica, mientras que los países de la OCDE este promedio es del 30%. Además de que poco más de 30 millones de personas no concluyeron o nunca cursaron la primaria o la secundaria.

La pobreza repercute en los niveles de salud y nutrición de la población, lo que genera que los individuos que habitan en nuestro país presenten menor rendimiento escolar y en consecuencia, la posibilidad de acceder a trabajos bien remunerados.

b) Marco jurídico y normativo

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos precisa las obligaciones del Estado y los derechos de los individuos en materia de educación, salud y alimentación. Es así que el artículo 3° señala que todo individuo tiene derecho a recibir educación. El Estado (federación, estados, Distrito Federal y municipios) impartirá educación preescolar, primaria y secundaria. La educación preescolar, primaria y la secundaria conforman la educación básica obligatoria.

El artículo 4° destaca que toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a

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los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI, del artículo 73 de la Constitución.

Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar.

Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo.

Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de nutrición, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral.

El Ejecutivo Federal, al contrastar la realidad nacional en materia de educación, salud y nutrición y tener clara su obligación Constitucional, impulsará una política pública que al tiempo de revertir el rezago social en estas materias, logre romper el ciclo intergeneracional de la pobreza. Es así que establecen objetivos y metas en los programas sectoriales y diseña e implementa el programa Progresa hoy Oportunidades.

En este contexto y en el marco de una política social integral, Oportunidades es un instrumento del Ejecutivo Federal, que desarrolla acciones intersectoriales para la educación, la salud, la alimentación, así como aquellas acciones que promueven el bienestar general de las familias que viven en condiciones de pobreza o cuyos ingresos son insuficientes para desarrollar capacidades básicas de sus integrantes.

El objetivo general es:

• Contribuir a la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza, favoreciendo el desarrollo de las capacidades de educación, salud y nutrición de las familias.

Los objetivos específicos son:

• Otorgar apoyos educativos crecientes en educación básica y media superior a los niños y jóvenes de las familias beneficiarias, con el


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fin de fomentar su inscripción y asistencia regular a la escuela, así como incentivar la terminación de dichos niveles educativos;

• Asegurar el acceso al Paquete Básico Garantizado de Salud a las familias beneficiarias, con el propósito de impulsar el uso de los servicios de salud preventivos y el autocuidado de la salud y nutrición de todos sus integrantes;

• Proporcionar apoyos a las familias beneficiarias para mejorar la alimentación y nutrición de todos sus integrantes, con énfasis en la población más vulnerable como son los niños y niñas, mujeres embarazadas y en periodo de lactancia;

• Fomentar el compromiso con los objetivos del Programa y la participación activa de los padres y de todos los integrantes de las familias beneficiarias mediante el cumplimiento de las corresponsabilidades asociadas a las intervenciones del Programa, y

• Potenciar los efectos del Programa mediante la entrega de otros apoyos monetarios que establezca el Gobierno Federal para la población beneficiaria.

VII.3.5.1 BUSILIS DEL HACER Y BUSILIS DE LA TEORÍA DEL CAMBIO

Retomando el concepto de que el busilis es el punto en que estriba la dificultad o problema y que en materia de fiscalización se deben aplicar dos acepciones al término (busilis del hacer y busilis de la teoría del cambio) el grupo auditor, después de realizar un análisis hermenéutico, puede concluir que:

• El busilis del hacer: “otorgar apoyos económicos y en especie que permitan mejorar las condiciones de salud, educación y nutrición de la población en pobreza”.

• El busilis de la teoría del cambio: “otorgar apoyos económicos y en especie que rompan el ciclo intergeneracional de la pobreza”.

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VII. 3.6 ABDUCCIÓN DE LA AUDITORÍA

La abducción se entiende como el conjunto de los planteamientos, razonamientos o silogismos que proporcionan un conocimiento probable. Ésta representa la elección de una hipótesis que sirve para explicar determinados hechos, sin que todavía se hubiese comprobado.

El auditor diseña el esquema de la auditoría con base en el mandato legal que tiene la ASF y la Auditoría Especial de Desempeño (AED), y en el conocimiento de la materia por auditar. Define el esquema metodológico para su ejecución y asigna recursos para realizarla.

La abducción de la auditoría parte del análisis del mandato que tiene la AED y la interrelación que se guarda con la materia por auditar. El análisis permite precisar los elementos que intervienen en la revisión del programa o proyecto que será evaluado. A partir de la descripción de los elementos se llega a una formulación adecuada de la auditoría de desempeño así como especial.

El diseño de las auditorías de desempeño debe considerar las tres “E” relativas a eficacia, eficiencia y economía; y las tres “C” relacionadas con la calidad del bien o servicio, la competencia de los actores y el ciudadano-usuario, como se muestra a continuación:


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En razón de la comprensión de todos los elementos del mandato constitucional y legal, el auditor está en posibilidad de definir los objetivos específicos de la auditoría, los alcances de la revisión y la estructura del proyecto de auditoría donde se define lo que se pretende hacer.

Por su parte, el diseño de las auditorías especiales debe centrarse en aquellos elementos asociados con los procedimientos y acciones en los que, dada la complejidad o particularidades de las operaciones, programas o procesos se ajusten a la taxonomía de la revisión.

VII.3.7 OBJETIVOS DE LA AUDITORÍA

La formulación del objetivo consiste en precisar lo que pretendemos realizar en la auditoría, es decir, expresar un enunciado claro y preciso de lo que se persigue en la investigación por realizar. La auditoría será evaluada por el logro de sus objetivos, los cuales debieron ser previamente señalados y seleccionados al comienzo de la revisión. Al final de la auditoría, los objetivos deben ser identificables con los resultados.

El objetivo de la auditoría es el tronco del árbol de abducción de la revisión, a partir del cual se generan ramas específicas que también se transforman en objetivos particulares de la revisión y la guía específica de cada apartado del informe que se presentará al final.

Los objetivos generales dan origen a los específicos que indican lo que se pretende realizar en cada una de las etapas de la auditoría. Éstos deben ser evaluados en cada paso para conocer los distintos niveles de resultados.

Los objetivos específicos se vinculan con los hilos conductores identificados para la política pública y, por tanto, son las rutas de la investigación.

VII.3.8 ALCANCES DE LA AUDITORÍA

Los alcances de la auditoría están definidos por la profundidad temática; el monto del presupuesto ejercido por revisar; la temporalidad que corresponde a la revisión y las unidades objeto de revisión.

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La profundidad temática está determinada por cada uno de los componentes del árbol de la auditoría mediante el conocimiento del mandato constitucional y de la compresión de la materia por revisar. Esta parte es identificada como el guión de trabajo que ha de seguirse para dar cumplimiento a los objetivos de la auditoría y con el cual se contrastarán los resultados para determinar si se cumplió lo propuesto. Cuando sea el caso, se harán precisiones sobre si la revisión comprenderá la totalidad de las operaciones del programa o bien estará referido a una muestra estadística que tenga un grado aceptable de confianza para inferir los resultados al universo de revisión.

El muestreo

El muestreo estadístico consiste en la selección de un subconjunto representativo de elementos dentro de una población o universo con el propósito de conocer el comportamiento o el estado que guarda el universo que representan mediante inferencia estadística.

Para determinar el tamaño de la muestra, es necesario que el grupo auditor identifique el universo, la población objetivo, el esquema de muestreo más apropiado, así como los parámetros requeridos según el esquema muestral, por ejemplo: tamaño del universo, nivel de confianza de la muestra, el margen de error o precisión de la estimación.

El muestreo utiliza métodos probabilísticos y no probabilísticos para construir conclusiones sobre la población. Para las auditorías se utiliza el método cuantitativo para el manejo de datos numéricos, en tanto que el método cualitativo tiende a utilizar entrevistas no estructuradas y técnicas de observación.

Se aplican métodos cualitativos y cuantitativos, a fin de obtener la evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente para establecer las características de la población que se estudia.

En todo estudio de muestreo se requiere determinar la población objetivo, identificar el marco muestral; calcular el tamaño de la muestra y seleccionar los elementos de estudio.


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Este tipo de análisis podrá ser considerado por el grupo de auditores en la aplicación de las pruebas de evaluación del cumplimiento de objetivos, indicadores y metas; la eficiencia operativa; el ejercicio presupuestario y la satisfacción del cliente-ciudadano.

Conforme a la Nota Técnica N° DELT42DP01-1 del 27 de junio de 2011 se señala lo siguiente:

El Consejo de Dirección de la Auditoría Superior de la Federación atendiendo al acuerdo 11/04/09, en su sexta sesión ordinaria celebrada el 21 de junio de 2011, resolvió que los conceptos de Universo, Muestra y Alcance (representatividad de la muestra) expresados en términos monetarios no deberán consignarse en las auditorías de desempeño ni en las auditorías especiales en las que dichos conceptos no sean mensurables en términos monetarios. Con el propósito de instrumentar dicha resolución se emite la presente nota técnica.

Precisiones al apartado de Alcance en las Auditorías de Desempeño y Especiales

El criterio aplica a las auditorías de desempeño cuyo objeto es comprobar que los entes públicos cumplieron con sus objetivos, metas y atribuciones, utilizando como criterios de evaluación la eficacia, eficiencia, economía, calidad de los bienes y servicios, comportamiento de los actores y la satisfacción de los ciudadanos o de la población beneficiada.

En las auditorías especiales donde el universo o la muestra y, por lo tanto la representatividad de la muestra (el alcance), no sean mensurables en términos monetarios, particularmente aquéllas relacionadas con permisos, concesiones, licencias, entre otras, los campos en el SICSA correspondientes al universo y la muestra deberán requisitarse en ceros.

Asimismo, en el SICSA, en el campo denominado “Integración del Universo y Muestra” de las Propuestas de Auditoría (PA13T006) se debe incluir una breve descripción de los aspectos a revisar en el contexto del programa o del conjunto de operaciones sujetas a fiscalización. La

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descripción podrá incluir una referencia al universo, a la muestra y a la representatividad de la muestra expresada en términos no monetarios.

Estas adecuaciones (cuantificación en ceros y descripción de los aspectos a revisar) deberán incorporarse preferentemente en las Propuestas de Auditoría (PA13T006), ya que los campos de universo y muestra se trasladan automáticamente a los Informes de Auditoría, no obstante el SICSA permite realizar cambios al momento de capturar estos informes.

No están sujetas a esta disposición las auditorías especiales que no se ubiquen en el supuesto antes mencionado ni las auditorías financieras con enfoque de desempeño.

Sin embargo, cuando el grupo auditor determine llevar a cabo un muestreo estadístico, deberá elaborar una cédula en donde indique los objetivos general y específico de la auditoría, la hipótesis que se pretende probar con la selección y el análisis de la muestra, el procedimiento que siguió para la selección de la muestra, el universo, el esquema de muestreo a utilizar, los parámetros requeridos, los resultados del análisis de la muestra y las conclusiones.

Para la aprobación de la cédula, el AED designará entre sus asesores a uno para que asuma la responsabilidad de vigilar la debida construcción de las muestras; para estos efectos, a este servidor público se le entenderá como el especialista.

El grupo auditor someterá a consideración del especialista de la AED, para su aprobación, la muestra seleccionada. El funcionario la revisará, verificará que exista congruencia entre los elementos contenidos en la cédula; en particular. Se busca que en la cédula se justifique el esquema de muestreo utilizado, que los parámetros definidos sean los adecuados, que el tamaño de muestra calculado sea pertinente y que las conclusiones se desprendan de los resultados del análisis de la muestra.


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Los mecanismos de supervisión que garanticen el cálculo adecuado de la determinación de la muestra y selección de pruebas de auditoría son los siguientes:

• Los auditores deberán determinar el nivel de riesgo del ente para determinar las técnicas de muestreo a utilizar.

• El jefe de departamento y los auditores, deberán preparar el alcance y el programa específico para aplicar las pruebas de muestreo que contendrá la cédula de muestreo. La cédula será validada por el subdirector y autorizada por el director de área previa a su presentación, para aprobación, del especialista de la AED.

• El subdirector asumirá la responsabilidad de verificar que el personal encargado de efectuar la auditoría reciba la orientación que garantice: la ejecución correcta del muestreo, y el logro del objetivo del muestreo.

También, revisará el contenido del resultado de la aplicación de las técnicas de muestreo en las cédulas y solicitará, cuando así se requiera, aumentar el tamaño de la muestra previo acuerdo con el especialista en la materia.

• El jefe de departamento efectuará la supervisión sistemática y oportuna del trabajo realizado por el equipo de auditores sobre el muestreo.

• Las consideraciones sobre el muestreo deberán estar contenidas en el informe al 75%.

• El procedimiento de muestreo que se aplique, siempre deberá hacerse constar en las cédula correspondiente y, para aquellos casos en los que no se utilizó el muestreo estadístico, se deberá señalar el criterio aplicado.

• Para la aplicación de las técnicas de muestreo deberán ser utilizados programas informáticos de excel o algún otro programa aprobado por la institución.

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El auditor debe tener claro que todas las revisiones deben referirse al año objeto de revisión de la Cuenta Pública, a efecto de no violentar el principio de anualidad que señala el artículo 18 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, y que los datos de años anteriores sirven únicamente de referencia para la evaluación.

En relación con las unidades administrativas del ente auditado, es importante que el grupo auditor haya determinado con precisión las atribuciones de cada área objeto de revisión, a efecto de tener certeza de que esas unidades son responsables de los aspectos por revisar mediante la auditina. Por lo anterior, el alcance deberá precisar las áreas objeto de revisión.

VII.3.9 QUIDIDAD DE LA AUDITORÍA

Para cada busilis (del hacer y de la teoría del cambio) se deben formular las preguntas clave, de ellas se deben desprender los cuestionamientos necesarios que garanticen cubrir y responder a los objetivos de la revisión.

Cada pregunta debe tener una respuesta hipotética por lo que sólo se deben formular las preguntas indispensables y clasificarlas en cualquiera de las cuatro categorías siguientes: resultados del programa; imputabilidad de los resultados al programa; vínculos entre procesos y resultados; y preguntas comprehensivas.

En el 75% los resultados necesariamente responderán a las preguntas hechas en la auditina, y las preguntas no deben quedar sin respuesta. Por lo tanto, se insiste en la necesidad de que la auditina contenga sólo preguntas manejables y demostrables conforme a los objetivos establecidos.

De suscitarse cambios en las preguntas durante el desarrollo de las auditorías, se dejará constancia en las cédulas de trabajo.

PREGUNTAS SOBRE LOS RESULTADOS DEL PROGRAMA

Las preguntas asociadas con los resultados del programa buscan cuestionar si la implementación de una política pública determinada


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implicó un posible cambio situacional en las condiciones personales o del entorno de los beneficiarios.

La fuente primaria para la determinación de las preguntas se asocia a los resultados del programa y tiene que ver con sus objetivos y metas. El principal cuestionamiento sería: ¿Qué se espera que logre el programa?

Es necesario revisar qué problema se planteó resolver la política pública; qué metas estableció, quién la operó y cómo se evalúo su desempeño. En esta parte son importantes los indicadores estratégicos, que son aquellos que reflejan con claridad la eficacia. El auditor debe estudiar los objetivos, las metas programáticas, el operador, las reglas de operación, los presupuestos y, por supuesto, el sistema de evaluación. Otra fuente puede ser la opinión de los operadores acerca de lo que está tratando de hacer el programa. Una fuente más son las consideraciones de los beneficiarios, observadores y otros acerca de cuáles son los resultados reales, independientemente de la retórica documental del programa.

PREGUNTAS SOBRE LA IMPUTABILIDAD DE LOS RESULTADOS DEL PROGRAMA

El eje de este tipo de cuestionamientos se asocia a la validación de sí el impacto y los cambios observados en el tiempo sobre la población objetivo, son efectivamente atribuibles o imputables a la operación del programa.

Por ejemplo, la auditoría de un programa de capacitación para el empleo, puede hallar que los participantes encontraron empleo o incrementaron sus ingresos en relación con la cantidad que ganaban antes de entrar al programa. Pero es posible que sus ingresos hubieran aumentado de cualquier manera, sin que aquél existiera.

Sería inapropiado concluir que el programa fue el único responsable del incremento en sus ingresos. Cuando se hace énfasis en la imputabilidad del programa, se habla de auditoría de valor por dinero. En síntesis: cuál es la responsabilidad que tiene el ente en lo que sucede.

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PREGUNTAS SOBRE LOS VÍNCULOS ENTRE EL PROCESO Y LOS RESULTADOS

Existen otro tipo de preguntas que buscan responder si los procesos implementados por el ente, permitieron o no mejorar los resultados comprometidos o contribuyeron a atender a la población objetivo.

Cuando tenemos la información correcta acerca del proceso, podemos revisar si las características del programa están relacionadas con mejores o peores resultados. Por ejemplo, si sabemos que los beneficiarios recibieron información de salud por grupos o individualmente, se puede analizar si la discusión en grupo lleva a mejores resultados que la misma información de uno a uno. Generalmente se acepta en la comunidad auditora que los procesos pueden estudiarse mediante categorías y variables, y que éstas son las causantes de los resultados. Cuando se hace énfasis entre los vínculos del proceso con los resultados, se habla de auditorías de eficacia y eficiencia.

PREGUNTAS COMPREHENSIVAS

Las preguntas comprehensivas deben relacionarse directamente con el objetivo de la auditoría.

Usualmente se requieren metodologías complejas: modelos de análisis, análisis de causa-efecto, pruebas experimentales con grupos de control. Las matemáticas han aportado muchos modelos para analizar las políticas públicas. El auditor puede tratar de explicar la teoría del programa y revisar la historia de la política pública: por qué se estableció y qué pretendió mejorar. Por la historia se sabe de dónde viene, qué ha hecho, por qué está así y a dónde llegará, ceteris paribus, en un enfoque prospectivo. Cuando se hace énfasis en las razones del éxito o fracaso de una política pública, se habla de auditoría comprehensiva.

El resultado del proceso de revisión y análisis de la información sobre el objeto y sujeto de revisión, se debe sintetizar en el mapa del programa por auditar, agrupando los conceptos y procesos en: “¿qué hace?”, “¿cómo lo hace?” y “¿qué resultados obtiene?”


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VII.3.10 DISEÑO DE HIPÓTESIS DE TRABAJO

Las preguntas son sustanciales en la búsqueda de datos. Deben estar orientadas por hipótesis de revisión o conductoras de la auditoría, las cuales indican lo que estamos buscando.

Cuando se han reunido los datos, se les ha ordenado y se les ve en relación unos con otros, se constituye el cuerpo de evidencia de la auditoría. Pero para llegar a ese cuerpo de evidencias, es necesario recorrer un largo camino orientado por las hipótesis.

La palabra hipótesis se deriva del griego hypo que significa debajo, y thesis que etimológicamente es conclusión. Por tanto, según su definición semántica, la hipótesis tiene los significados siguientes: debajo, base, fundamento y principio de la conclusión.

La hipótesis es la respuesta anticipada, provisional, explicativa y fundamentada al problema planteado en un trabajo de investigación.

Es una respuesta anticipada porque se formula antes de efectuar el trabajo de comprobación; es provisional ya que la respuesta definitiva debe provenir de los resultados de la prueba; es explicativa porque responde a la pregunta ¿Por qué sucede esto?, y tiene fundamento teórico y empírico, por lo menos uno de ellos, de lo contrario se constituiría en una mera suposición irresponsable.

Una hipótesis constituye una suposición, una proposición o una conjetura de tipo especial que se aplica en la investigación para que sea confirmada o refutada. La hipótesis constituye la posible respuesta lógica al objeto analizado, está constituida por las premisas o juicios antecedentes y el juicio probable o inferencia que se deriva lógicamente de las premisas.

Una hipótesis es aquella formulación que se apoya en un sistema de conocimientos organizados y sistematizados y que establece una relación entre dos o más variables para explicar y predecir, en la medida de lo posible, los fenómenos que le interesan en caso de que se compruebe la relación establecida.

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La hipótesis es el eje fundamental en el proceso de la auditoría, en ella se condensa el contenido lógico y el conocimiento que aporta el marco conceptual para la interpretación del problema objeto de revisión.

Las hipótesis son respuestas tentativas a las preguntas clave formuladas, las cuales se fundamentan en la experiencia adquirida de las evaluaciones anteriores, en el conocimiento de la historia de la política pública y en el conocimiento de los universales y referentes. Una auditoría debe estar imbuida del escepticismo organizado propio de la ciencia, de la duda metódica, de la negativa a aceptar alguna afirmación sin la correspondiente evidencia suficiente y competente.

Un buen cuadro de abducción conceptual y un marco de preguntas clave permiten la formulación de hipótesis que se pondrán a prueba en el transcurso de la revisión y que han de quedar verificadas, corregidas o refutadas.

Existen diversas debilidades con las que se enfrentan los grupos auditores para formular hipótesis adecuadas, entre las cuales destacan:

• El insuficiente conocimiento de la política pública y la falta de claridad de los hilos conductores de la auditoría.

• La ausencia de un cuadro de abducción conceptual claro y preciso.

• La falta de aptitud para utilizar lógicamente el cuadro de abducción.

• Elaboración desordenada e intrascendente de preguntas clave.

• No haber planteado las preguntas correctamente.

• El desconocimiento de las técnicas adecuadas de indagación para ser capaz de redactar hipótesis correctas.

Para que una hipótesis cumpla con su espíritu, requiere necesariamente constituirse en la respuesta a una pregunta previamente formulada. Este aspecto medular no debe ser desechado por el grupo auditor, como tampoco el hecho de que la formulación de hipótesis requiere del conocimiento de la política pública, programa o proyecto por revisar.


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TIPOS DE HIPÓTESIS

Las hipótesis que se formulan en la investigación social son de tres tipos:

a) Hipótesis descriptivas que involucran una sola variable.

Se caracterizan por señalar la presencia de ciertos hechos o fenómenos en la población objeto de estudio. Estas hipótesis son simples afirmaciones sujetas a comprobación y no permiten explicar los hechos o fenómenos en cuestión. Su único valor es probar la existencia de una característica o cualidad en un grupo social determinado y abrir el camino para sugerir hipótesis que expliquen la presencia de los fenómenos. La forma de probar este tipo de hipótesis es simple. Basta saber si la variable estudiada, por medio de sus indicadores, se presenta significativamente en la población objeto de estudio, utilizando por ejemplo porcentajes, tasas, etc.

b) Hipótesis correlacionadas que relacionan dos o más variables en forma de asociación o covarianza.

En este tipo de hipótesis un cambio o alteración en una o más variables independientes va acompañado de un cambio proporcional, en sentido directo o inverso, en la variable dependiente, pero la relación que se establece no es de causalidad porque ambas variables pueden ser causa y efecto a la vez.

Representan en ocasiones el primer paso para establecer hipótesis de relación causal. Los procedimientos para verificarlas son: a) mediante el cruzamiento de las preguntas que se formulan en un cuestionario o cédula de entrevista, los cuales exploran los indicadores y variables de las hipótesis, y b) relacionando la información estadística referente a los fenómenos o variables en cuestión.

c) Hipótesis que establecen relación de causalidad, afirman no sólo las relaciones entre dos o más variables y cómo se dan dichas relaciones, sino que además proponen un sentido de entendimiento de ellas, relacionan dos o más variables en términos de dependencia.

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Estas hipótesis son de relación causal y permiten explicar y predecir, con determinados márgenes de error, los procesos sociales. Si un fenómeno es susceptible de explicarse y predecirse puede ser controlable.

Para establecer hipótesis de relación causal se requiere cumplir con las siguientes condiciones: a) existencia de variación concomitante, esto es, si cambia la variable causal o independiente hay un cambio en la variable efecto o dependiente de acuerdo con la forma señalada por la hipótesis; b) la covariación establecida no es producto de otros factores extraños o aleatorios, por lo que la relación establecida entre las variables sucede efectivamente en la realidad; y c) la variable causal o independiente ocurre antes que la variable efecto o dependiente.

FORMULACIÓN DE LAS HIPÓTESIS

Los tres tipos de hipótesis pueden referirse a una población abierta o a un grupo social determinado, también pueden comprender uno o varios periodos, o abarcar un territorio concreto o no tener límites espaciales.

a) Elementos estructurales de las hipótesis:

• Las unidades de análisis, que pueden ser los individuos, grupos, viviendas, instituciones.

• Las variables, o sea, las características o propiedades cualitativas o cuantitativas que presentan las unidades de análisis.

• Los elementos lógicos que relacionan las unidades de análisis con las variables y éstas entre sí.

b) Forma adecuada de plantear las hipótesis

En la formulación de las hipótesis deben considerarse:

• Los objetivos y las preguntas claves.

• El marco conceptual e histórico de la política pública.


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• La comparación entre el deber ser y los resultados observables.

• La identificación clara de las variables a incluir y las utilizadas por los entes públicos o en otros estudios.

• Evitar incluir juicios de valor.

Para que las hipótesis puedan ser verificadas empíricamente deben reunir los requisitos siguientes:

• Referirse sólo a un ámbito determinado de la realidad social.

• Los conceptos de las hipótesis deben ser claros y precisos.

• Los conceptos de las hipótesis deben contar con realidades o referentes empíricos u observables.

• El planteamiento de las hipótesis debe prever las técnicas para probarlas.

En la auditina, el grupo auditor debe detallar con claridad en el apartado “V.4 Diseño de hipótesis de trabajo” las dos hipótesis generales que se formularán con base en los objetivos estratégicos y las dos preguntas clave. Es importante recordar que estas preguntas se desprenden de los busilis: del hacer y de la teoría del cambio.

Posteriormente, se procede a incorporar las hipótesis específicas vinculadas con el resto de las preguntas; sin embargo, se insiste sobre la pertinencia de que se construyan sólo las indispensables y manejables que permitan entender la política pública, programa o proyecto por revisar.

Para demostrar la relación que guardan los objetivos, la quididad y las hipótesis, el grupo auditor debe presentar un mapa de congruencia.

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VII.3.11 PRINCIPALES CONCEPTOS POR REVISAR

Las tres “E” de la auditoría de desempeño

Todo desempeño se mide por el resultado obtenido y se compara con los costos y otros elementos adversos que hacen improbable su realización. El desempeño implica en primer lugar, tres dimensiones:

• La eficacia: hacer que un resultado improbable, ocurra;

Mapa de Congruencia de los Objetivos e Hipótesis de la Auditoría al Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, Educación Media Superior


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• La eficiencia: el menor costo posible, social y económicamente hablando para que ocurra el resultado; y

• La economía: la razón entre el mínimo costo y el máximo de rendimiento.

Estas tres dimensiones responden a la pregunta de cuál es la probabilidad de que una institución alcance sus metas propuestas y a qué precio. Son las tres “E”.

Eficacia

La eficacia es un concepto ligado esencialmente con el logro de objetivos. Hace referencia a la relación existente entre los objetivos propuestos, los productos o recursos aportados y los objetivos alcanzados. La eficacia consta de dos partes: una relativa a si se han logrado los objetivos de la política; y, la otra, sobre si los acontecimientos deseados efectivamente han ocurrido, y si éstos pueden atribuirse a la política aplicada. Para juzgar en qué medida los acontecimientos observados corresponden a la política se requiere efectuar una comparación.

Los indicadores estratégicos o de resultados son los parámetros de comparación de la eficacia con que se cumplieron los objetivos de un programa, actividad institucional o política pública.

Un sistema bien diseñado de indicadores estratégicos requiere de un profundo ejercicio hermenéutico; habrá que interpretar, analizar y contextualizar la política pública; encontrar los motivos por los cuales el gobierno se propuso realizarla y cuáles eran los problemas que quería resolver; y cuáles sus causas finales. En este sentido, también nos podemos auxiliar de la teleología: la doctrina que estudia los fines u objetivos de los hombres y de las instituciones; la que crea el sistema explicativo de los fenómenos por sus causas finales, inteligentes o racionales.

En primer lugar, se requiere de un conocimiento profundo del tema por evaluar, así como de análisis y reflexión para identificar los parámetros que mejor reflejen los objetivos últimos del programa o actividad. En

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términos generales, la metodología para la construcción de indicadores estratégicos sigue los pasos siguientes:

• Identificar los objetivos estratégicos de la política pública, los cuales describen lo que se requiere mediante esa política. Estos objetivos deben ser congruentes con los señalados en el PND y en el programa sectorial.

• Identificar los indicadores estratégicos, los cuales deben estar referidos al logro de los objetivos del programa o actividad institucional, por lo que es indispensable elegir los indicadores que reflejen con mayor claridad el logro de esos objetivos. Cada política pública tiene particularidades en lo que se refiere a su naturaleza, enfoque y alcance, y los parámetros de medición que se elijan deben mostrar dichas características.

• Realizar un análisis hermenéutico del comportamiento de los indicadores estratégicos a fin de validar el cumplimiento o no, de los objetivos definidos en la política pública.

Un ejemplo que ilustra la vinculación de los objetivos del programa con los indicadores estratégicos es el que corresponde al Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.

OBJETIVO INDICADORES ESTRATÉGICOS

Contribuir a la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza extrema favoreciendo el desarrollo de capacidades en educación, salud y nutrición.

Certificación del estatus de pobreza después de cada cinco años.

Las familias en pobreza extrema beneficiarias de oportunidades ampliarán sus capacidades educativas.

Relación de años de escolaridad terminada de los hijos respecto a la de los padres.


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Eficiencia

La eficiencia mide y califica el recorrido entre medio y fines; es la proporción entre la utilización de insumos, entre recursos, costos, tiempo y forma en la que se relacionan los fines con los medios. A mayor eficiencia más racionalidad y optimización. La eficiencia se mide con indicadores de gestión.

Los indicadores de gestión se centran en los procesos clave por medio de los cuales opera la institución para dar cumplimiento al logro de los objetivos de la política pública. En la ejecución de los procesos, los servidores públicos deben mantener el control de las variables clave para el logro de los resultados esperados, prevenir desviaciones o identificar las causas por las cuales no fueron logrados.

Cuando se evalúa la eficiencia de un proceso asociado con una política pública, el grupo auditor requiere de un profundo conocimiento sobre la operación del ente sujeto a revisión. Se parte del conocimiento de los procesos y procedimientos existentes, así como de los insumos y productos que garantizan su funcionamiento.

En términos generales, la metodología para evaluar la eficiencia de un proceso asociado a la política pública requiere atender los pasos siguientes:

• Identificar las operaciones clave. Identificar todos los procesos y procedimientos establecidos que permiten que las políticas públicas se materialicen.

• Identificar los indicadores de gestión. El grupo auditor debe identificar todos aquellos indicadores que permiten medir el cumplimiento o no de los procesos y metas comprometidas.

• Realizar un análisis hermenéutico sobre la utilización de los insumos y productos, así como del comportamiento de los indicadores de gestión, para determinar la viabilidad y el cumplimiento de los procesos y procedimientos.

• Realizar un análisis hermenéutico sobre la utilización de los insumos y productos, así como del comportamiento de los indicadores de

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gestión, para determinar la viabilidad y el cumplimiento de los procesos y procedimientos.

Ejemplo:

OBJETIVO INDICADORES EFICIENCIA

Las familias en pobreza extrema beneficiarias de Oportunidades amplían sus capacidades en educación.

Porcentaje de becarios de Oportunidades inscritos que transitaron a secundaria respecto de los becarios de Oportunidades activos en primaria en el cierre del ciclo escolar anterior.

Familias beneficiarias que cumplieron su corresponsabilidad en salud con apoyos alimentario y nutricional emitidos.

Porcentaje de familias beneficiarias a las que se les emitió apoyo monetario para alimentación.

Economía

La economía mide el costo o recursos aplicados para lograr los objetivos de un programa o política pública contra los resultados obtenidos; implica racionalidad, es decir, elegir entre varias opciones la alternativa que conduzca al máximo cumplimiento de los objetivos con el menor gasto posible. La principal interrogante es saber si –dentro del contexto político y social específico- los recursos han sido aplicados y utilizados de un modo económico para lograr los fines previstos. También se le conoce como valor por dinero o value for money.

La economía se puede determinar mediante la comparación del costo unitario real contra el costo unitario presupuestado; o el costo unitario real del ente público auditado con el de empresas con servicios similares, por ejemplo servicios educativos o de salud; o el costo unitario real contra estándares internacionales, como es el caso del costo por barril de petróleo crudo.

La economía también se puede analizar desde el punto de vista del costo-beneficio del programa. Esto requiere la cuantificación monetaria de los dos elementos. Determinar cuál fue el costo para la obtención de los bienes y servicios requeridos puede ser relativamente fácil; lo difícil es contar con información sobre el beneficio cuantificado en unidades


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monetarias. Por ejemplo, en materia de salud ¿cómo cuantificar las vidas que se salvan por aplicar exámenes oportunos para prevenir el cáncer cervicouterino?

Un ejemplo lo encontramos en el Programa de Guarderías, a cargo del IMSS, en el reporte de los estados financieros se informó que para el año 2002 el instituto había erogado 8,350.6 millones de pesos en la atención de 142,136 niños, esto significó un erogación anual por niño de 58 mil 750 pesos y mensual de 4 mil 896 pesos. Con objeto de determinar la economía en el uso de los recursos, se examinaron los servicios que fueron subrogados y los que se proporcionaron en forma directa por el IMSS. El resultado mostró que el instituto no actuó con la economía debida ya que el gasto por niño fue 10 veces mayor respecto a los servicios subrogados.

Las tres “C”

Se refieren a la competencia de los actores públicos, a la calidad del bien o servicio que se ofrece y a la satisfacción del ciudadano–usuario.

Competencia de los actores

La competencia de los actores, se refiere a quienes realizan las tareas en el sector público como son: las instituciones y los servidores públicos.

Para analizar la competencia de los actores, se formulan preguntas tales como: ¿La institución es competente para realizar la tarea que tiene encomendada?, ¿el servidor público es competente para realizar su función?, es decir, ¿sabe hacer su función?, ¿es el mejor?

Las auditorías ayudan a formular recomendaciones relacionadas con la congruencia de los objetivos de la institución con su marco legal y determinar si cuenta con los instrumentos jurídicos e institucionales para avanzar y alcanzar estos objetivos; en el segundo, las instituciones han buscado establecer mecanismos que les permitan medir y determinar cuáles deben ser las características y habilidades de las personas que ocupan los cargos públicos, con el fin de fortalecer la organización interna y consolidar un proceso de mejora del quehacer institucional.

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Una metodología práctica para realizar este tipo de evaluaciones se puede soportar en el COSO (gestión de riesgos corporativos). La lógica de este método busca identificar los roles y responsabilidad de los actores y las áreas; identificar la existencia de objetivos estratégicos, de eficiencia, de gestión y de economía, así como de indicadores suficientes para medirlos; valida los mecanismos de información y comunicación, así como la existencia de mecanismos de control que permiten identificar eventos potenciales que puedan afectar a la organización, gestionar sus riesgos y proporcionar una seguridad razonable sobre el logro de objetivos.

El Servicio Profesional de Carrera es uno de los elementos que se debe valorar cuando se efectúa una auditoría sobre la competencia de actores. Este servicio de carrera parte de una planeación estratégica que fija objetivos sociales claros, realizables y retadores; fundamenta el ingreso y la permanencia del personal en la administración pública según evaluaciones objetivas y transparentes de sus capacidades, competencias y desempeño, tanto personal como organizacional. Es una herramienta que ayuda al gobierno a ser más eficiente, más profesional y contribuye a elevar la calidad de los servicios públicos que recibe la ciudadanía.

El perfil del puesto es uno de los elementos fundamentales del Servicio Profesional de Carrera o Servicio Civil, pues establece un conjunto de características o rasgos peculiares que debe tener el servidor público que desempeñe determinado puesto o cargo.

La comparación del perfil del puesto con las características del servidor público ocupante puede dar las medidas sobre la competencia de éste. Al respecto, se tiene el siguiente ejemplo:

En el Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública se establece que corresponde a la Dirección General de Administración y Formación de Recursos Humanos formular y mantener actualizado el Catálogo Institucional de Puestos de la Secretaría.

En el mapa de puestos se incluyen los requisitos mínimos para ocupar los puestos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP), entre los que se encuentran el


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objetivo del cargo, las principales funciones y actividades, así como los requisitos para su ocupación que deben cubrir los aspirantes, tales como escolaridad y experiencia.

A efecto de verificar el cumplimiento de los requisitos del puesto se tomó una muestra de 93 expedientes de un total de 495 plazas. Del total de plazas revisadas 88 estuvieron ocupadas y 5 vacantes.

De las 88 plazas ocupadas seleccionadas para su revisión, en 13 el nivel académico del servidor público no correspondió con el perfil establecido. De estos 13 casos en 8 se requirió contar con un título profesional y sólo acreditaron a 1 como pasante, 3 con bachillerato, 2 con carrera técnica y 2 con secundaria; y en 5 casos que se requería como mínimo ser pasante de una carrera profesional se otorgó a 1 persona con nivel de bachillerato, 2 de secundaria y 2 de primaria.

Además, se constató que el SESNSP no contó con procedimientos de control para verificar la experiencia laboral de los aspirantes a una plaza.

La calidad del bien o servicio y el ciudadano-usuario

La corriente contemporánea denominada “calidad en el servicio” tiene como objetivo generar reformas en la administración del sector público para mejorar la capacidad de respuesta y sensibilidad de las instituciones del sector público por medio de requerir y alentar un mayor énfasis en el rendimiento. La teoría propone una orientación hacia los resultados en general, de los cuales las necesidades del “ciudadano-usuario” son un aspecto importante.

La publicación del Servicio de Administración Pública de la OCDE titulada “La Administración como Servicio: el Público como Cliente” sugiere que los componentes de una prestación de servicio se hacen conforme a los requerimientos del cliente o ciudadano-usuario, los cuales son:

• Transparencia. Los ciudadanos-usuarios deben saber cómo trabaja la administración, quién es responsable de qué cosa y con qué remedios se cuenta en caso de que las cosas no salgan como es debido.

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• Participación del ciudadano-usuario. Los ciudadanos se resisten a ser tratados como receptores pasivos de aquello que la administración pone en sus manos.

• Satisfacción de los requerimientos del ciudadano-usuario. En la medida en que sea posible, se debe ofrecer a los ciudadanos servicios que correspondan a su particular situación. Los servicios del tipo “una talla le queda a todos” ya no son apropiados.

• Disponibilidad. Los ciudadanos deben tener facilidad de acceso físico a la administración a horas convenientes y se les debe ofrecer información en lenguaje simple y llano.

• Oportunidad. Significa que el bien o servicio debe estar disponible cuando lo requiera el ciudadano.

• Precio. Significa que los bienes o servicios deben ser competitivos.

• Alternativas para el ciudadano. Éste debe tener la oportunidad de elegir.

Para medir la satisfacción del ciudadano-usuario las encuestas son un medio idóneo que permite conocer de manera específica diversos aspectos relacionados con la prestación de servicios públicos, y la percepción que los beneficiarios tienen del mismo.

En las auditorías de desempeño se han utilizado las encuestas con resultados importantes, que, además de conocer la satisfacción del ciudadano, permiten formular recomendaciones para mejorar la prestación de los servicios.

VII.3.12 ANÁLISIS DE BENCHMARKING

El benchmarking, también conocido como investigación referencial, es de gran ayuda para identificar las mejores prácticas en entidades de naturaleza similar. Estas prácticas pueden ser nacionales o internacionales.


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La investigación referencial o benchmarking sirve:

• Para la identificación de indicadores útiles;

• Para el establecimiento de metas, considerando como referencia los estándares que en otras instituciones similares se estén manejando;

• El valor ideal o estándar puede conocerse identificando el nivel de logro alcanzado en el área de competencia por los países desarrollados o por las instituciones líderes en el campo de especialidad;

• Cuando no existe información disponible, el valor ideal o estándar, puede establecerse mediante un análisis sobre el nivel de logro requerido para satisfacer las necesidades del ciudadano-usuario.

VII.4 MAPAS DE CONSISTENCIA

Los mapas de consistencia son tres documentos que tienen como propósito esquematizar de manera gráfica todos los aspectos en la conformación de una política pública; identificar y definir los hilos conductores de la revisión; y determinar los posibles resultados a desarrollar. Cada uno de ellos tiene características propias y se denominan: matriz de consistencia lógica de la política pública; matriz de consistencia lógica de los hilos conductores de la fiscalización; y el mapa de la auditoría.

VII.4.1 MATRIZ DE CONSISTENCIA LÓGICA DE LA POLÍTICA PÚBLICA

Definición, elementos y problemática

Esta matriz es una herramienta de planeación para analizar la lógica y consistencia de la política pública. La matriz se estructura después del proceso heurístico y hermenéutico realizado a la política pública, la cual consiste en un mapa mental de todos los aspectos que se interrelacionan en la conformación de una política pública.

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Tiene como propósito conocer qué se quiere resolver, el fundamento legal de la acción gubernamental; el diseño de políticas y sus resultados mediante los instrumentos de rendición de cuentas. Esto servirá para conocer los hilos conductores de la política pública y para definir el alcance de la fiscalización ya sea de todos los hilos, de un hilo o de parte de un hilo.

Podemos afirmar que esta matriz es un conocimiento del todo que permite seleccionar las partes por revisar sin descuidar el sentido general de la política pública.

Esta matriz incluye como apartados los siguientes: la identificación de la problemática que dio surgimiento a la política pública, el marco legal-normativo, los instrumentos programático-presupuestarios, los documentos de rendición de cuentas y los busilis de la política pública.

Los elementos que integran la matriz son:

I. Columnas: problemática, marco legal-normativo, componentes programáticos-presupuestarios, documentos de rendición de cuentas, los busilis de la política pública.

II. Renglones: hilos conductores de los aspectos de la política pública, es la parte interpretativa y de comprensión del grupo auditor.

III. Anexo: se debe presentar como anexo a la matriz, el ejercicio hermenéutico del grupo auditor respecto de la congruencia lógica de la política pública.

I. Columnas

a) Problemática

Gobernar en estos tiempos es un ejercicio destinado a crear y distribuir bienestar entre la sociedad, es un asunto de selección de problemas. Si hace mucho se decía que gobernar era poblar y después, que gobernar era desarrollar; ahora, con más modestia, decimos que gobernar es seleccionar. Dado que el gobierno ya no puede resolver todos los problemas públicos, entonces debe


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aprender a seleccionar cuáles atenderá, de qué modo lo hará y con qué medios.

Gobernar es seleccionar, y por eso las políticas públicas se han convertido en el enfoque más utilizado en nuestros días para darle sentido a las tareas del Estado, pues diseñar políticas es un ejercicio que consiste, en principio, en seleccionar y definir los problemas públicos que el Estado puede y quiere atender.

Seleccionar las políticas que adoptará el Estado supone, en consecuencia, definir los problemas que quiere atender. En este último punto, se juega, quizás, la mayor parte del contenido de las políticas y su sentido político y social.

Definir el problema es encontrar las causas por las que sucede y hacerlo, además, de manera que existan soluciones factibles; significa encontrar la causalidad y la factibilidad en torno de una situación problemática. ¿Por qué no tienen un lugar para vivir tantos millones de personas o por qué no pueden salir de la condición de pobreza extrema en la que están? La política pública no puede reducirse a decir que hay pobres o desamparados, sino a encontrar las causas por las que hay pobres y desamparados, así como los medios que sean factibles para modificar la existencia de esas causas. Si una determinada causa no tiene solución posible, tampoco tiene sentido diseñar una política que se sabe fracasada de antemano. La definición del problema debe decirnos de qué se trata la intervención del Estado, a dónde quiere llegar, qué efectos está buscando. Un punto de llegada o de inflexión que, situado en el tiempo y mediante el uso de los recursos efectivamente disponibles, debe servirnos para reconocer la relación entre las causas identificadas y las soluciones propuestas.

En esta columna se deben incluir los aspectos relevantes sobre el problema que atiende la política pública que se pretende revisar. Es preciso especificar cada uno de los aspectos fundamentales que integran el problema, a fin de destacar simultáneamente la importancia de la auditoría.

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La definición del problema debe decirnos de qué se trata la intervención, a dónde se quiere llegar, qué efectos está buscando. Un punto de llegada o de inflexión que, situado en el tiempo y mediante el uso de los recursos efectivamente disponibles, debe servirnos para reconocer la relación entre causas identificadas y las soluciones propuestas.

La problemática que la política pública pretende resolver corresponde a la descripción del contexto que le dio origen al programa social, dependencia o institución y le determina sus atribuciones y funciones, por lo que el grupo auditor deberá aplicar en su desagregación, la parte creativa, interpretativa y de comprensión.

La identificación de la problemática debe incluir como parte fundamental los elementos que se encuentran en las exposiciones de motivos de las leyes y decretos que se expidieron para atender un asunto de la agenda pública, también se deberán revisar los diagnósticos de los planes y programas y los documentos del debate nacional sobre el asunto.

Se debe reducir a párrafos breves y precisos la información clave para entender el contexto y problemática que originó la política pública, la descontextualización de esa problemática ayudará a la identificación de los hilos conductores de la misma.

La columna se subdivide en la problemática general y los hilos conductores de la fiscalización, en donde se especifica cada uno de los aspectos fundamentales que se revisarán a fin de destacar simultáneamente su importancia.

En la hermenéutica realizada, se identifican los hilos conductores que corresponden al aspecto específico que se revisará de las acciones del objeto o sujeto y que generalmente están registrados en modo infinitivo, tales como: supervisar, regular, restaurar, recuperar, etcétera.


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Ejemplo:

En la política pública de prestar servicios de salud en los diferentes niveles de atención médica se plantea mejorar las condiciones de salud de la población mediante la prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación de los principales padecimientos. Por ello, las dependencias e instituciones de salud realizan acciones entre las que se seleccionó la de “prestar servicios de salud para la atención de los padecimientos del aparato respiratorio”.

Problemática

General Hilos conductores de la fiscalización

▪ Proteger contra riesgos sanitarios

▪ Impulsar la seguridad y eficacia de los medicamentos e insumos

▪ Reducir la incidencia de enfermedades prevenibles por vacunación

▪ Prestar servicios de salud para la atención de los padecimientos del aparato respiratorio

Los padecimientos del aparato respiratorio de alta complejidad diagnóstica y de tratamiento se ubicaron entre las diez principales causas de morbi-mortalidad en el país –el cáncer de pulmón fue la tercera causa de muerte; la enfermedad pulmonar obstructiva crónica, la cuarta; las neumonías, la quinta; y la hipertensión pulmonar, la séptima–

Hilo conductor 1▪ Diagnosticar los padecimientos del aparato respiratorio

Hilo conductor 2▪ Prestar servicios de alta calidad

Hilo conductor 3▪ Vincular las actividades científicas con las principales causas de morbi-mortalidad por enfermedades respiratorias

Ejemplo:

De acuerdo con su Ley Orgánica, el Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH) es la dependencia del Gobierno Federal responsable de la conservación y restauración del patrimonio arqueológico e histórico del país, y de proteger, conservar, restaurar y recuperar los monumentos arqueológicos originados antes de 1521, y los históricos hasta 1899. De esta política pública se seleccionó la revisión del mandato de proteger el patrimonio cultural.

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Problemática

General Hilos conductores de la fiscalización

Patrimonio arqueológico e histórico: Patrimonio arqueológico e histórico:

▪ Conservar

▪ Restaurar

▪ Proteger

- El resguardo del patrimonio arqueológico e histórico presentaba en 1938 deficiencias por la falta de legislación; escasa protección contra el deterioro y saqueo; carencia de conocimiento acerca de la riqueza material y simbólica del patrimonio.

- De 169 zonas arqueológicas abiertas al público, 47 cuentan con declaratoria.

- 16.4% de 535,333 monumentos arqueológicos y 2.5% de 191,223 monumentos históricos están inscritos en el RPMZAH.

- 32.1% de los 81 museos, archivos y bibliotecas carecen de vigilancia.

Recuperar

Hilo conductor 1▪ Protección legal del patrimonio cultural

Hilo conductor 2▪ Protección técnica del patrimonio cultural

Hilo conductor 3▪ Proyectos de inversión del patrimonio cultural

Hilo conductor 4▪ Promoción y difusión del patrimonio cultural

b) Marco legal-normativo

En la segunda columna de la matriz se deben incluir como mínimo los documentos legales de aplicación general, tales como la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes reglamentarias; el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales, regionales y especiales; la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, leyes, leyes secundarias, reglamentos y demás normativa.

En la fila correspondiente a cada uno de los hilos conductores determinados como eje para realizar la fiscalización, se registrará una síntesis del o de los artículos de la norma analizada, que deberá tener congruencia recíproca con cada uno de ellos. El marco jurídico


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normativo que se desagregue comprenderá todas las áreas principales: cumplimiento de la legislación general vigente, observancia a las normas de la contabilidad pública, normas que regulen los objetivos y metas, así como el uso eficiente de los recursos. Ejemplo:

Marco legal – normativo

CPEUM LOAPF Ley de Instituciones de Crédito

Ley Orgánica de NAFIN

Artículo 25.Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional.El Estado planeará, conducirá, coordinaráy orientará la actividad económica nacional.

Artículo 31A la SHCP corresponde […]:

VII.- Planear, coordinar, evaluar y vigilar el sistema bancario del país que comprende […] a la Banca Nacional de Desarrollo.

Las instituciones de banca de desarrollo tienen como objeto fundamental facilitar el acceso al financiamiento.

Canalizará apoyos y recursos para fomentar el desarrollo integral del sector industrial y promover su eficiencia y competitividad.

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Marco legal - normativo

Hilo conductor Ley Federal sobre

Monumentos y Zonas

Arqueológicos, Artísticos e Históricos

Reglamento de la Ley Federal sobre

Monumentos y Zonas

Arqueológicos, Artísticos e Históricos

Ley Orgánica del INAH

Reglamento de la Ley Orgánica

del INAH

Protección legal del patrimonio cultural.

Artículo 2.- Es de utilidad pública la protección y recuperación de los monumentos arqueológicos e históricos y de las zonas de monumentos.

Artículo 27.- Son propiedad de la Nación, inalienables e imprescriptibles, los monumentos arqueológicos muebles e inmuebles.

ARTICULO 32.- Queda prohibida la exportación definitiva de los bienes artísticos de propiedad particular que de oficio hayan sido declarados monumentos.

ARTICULO 9.- Las declaratorias de monumentos históricos y de zonas arqueológicas e históricas serán expedidas o revocadas por el Presidente de la República. En los demás casos la expedición o revocación se hará por el Secretario de Educación Pública.

Las declaratorias de zonas arqueológicas, e históricas determinaran, específicamente, las características de éstas y, en su caso, las condiciones a que deberán sujetarse las construcciones que se hagan en dichas zonas.

Artículo 2.- Son objetivos generales del INAH la protección, conservación, restauración y recuperación del patrimonio cultural arqueológico e histórico.

El INAH aún no dispone del reglamento.


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c) Componentes programático–presupuestales

Es la tercera columna de la matriz y registra todos los documentos que integran el marco programático-presupuestal de la materia por auditar. Se deben identificar el Plan Nacional de Desarrollo, programas sectoriales, programas institucionales, programas regionales y Presupuesto de Egresos de la Federación, los objetivos, metas e indicadores.

Los documentos analizados se deben incluir en cada subcolumna comenzando por el Plan Nacional de Desarrollo, el programa sectorial que corresponda, los programas institucionales, los regionales y concluir con el Presupuesto de Egresos de la Federación.

En el análisis del Plan Nacional de Desarrollo se deberán incluir a las líneas estratégicas que corresponden con cada objetivo vinculado a la política pública. Por lo que corresponde al programa sectorial e institucional se deberán considerar los objetivos estratégicos y líneas de acción respectivas.

En el caso del PEF, se deberán precisar en la matriz el o los programas presupuestarios que se vinculan con la política pública evaluada, su estructura programática, la cual se integra por el grupo funcional, función, ramo, subfunción, actividad institucional, programa presupuestario y unidad administrativa. Asimismo, se registrará los recursos aprobados, las metas programadas con la mayor desagregación posible y los indicadores establecidos.

Ejemplo:

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Componentes programático - presupuestales

PND Programa Sectorial PEF 2008

Objetivo: Crear condiciones favorables para el desarrollo de las empresas.

Línea estratégica:Impulsar, efectivamente a las empresas y a los emprendedores con proyectos viables.

Vertiente estratégica:Sistema financiero competitivo, sólido y dinámico.

Objetivo específico:Promover que una mayor proporción de la población cuente con acceso a este tipo de servicios.

Línea de acción:Extender a toda la población el acceso a instrumentos de crédito.

(Se deben precisar los programas presupuestarios que se vinculan con la política pública evaluada).

Objetivos:No estableció objetivos para la función 05 “Servicios Financieros”.

Metas:No estableció objetivos para la función 05 “Servicios Financieros”.

Indicadores:No estableció indicadores para la función 05 “Servicios Financieros”.

d) Rendición de cuentas

Este apartado es la cuarta columna de la matriz, y en ella se deberá incluir lo señalado en la documentación en la que se rinde cuentas ante la sociedad. Los documentos de rendición de cuentas comprenden la cuenta pública, el informe de gobierno, los informes de labores, los informes trimestrales, informes de autoevaluación, otros informes específicos que utiliza la instancia fiscalizada para divulgar la política pública, las evaluaciones externas, las evaluaciones realizadas por CONEVAL, el Informe de Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo. También se pueden considerar las evaluaciones, auditorías o reportes formulados por el ente a otras dependencias globalizadoras, de seguimiento o control.

En este apartado se registrarán tantas subcolumnas como documentos de rendición de cuentas se hayan analizado, incorporando un extracto de lo reportado ya sea en los informes trimestrales, el informe de gobierno, el de ejecución del PND, las evaluaciones externas, etc.


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Ejemplo

Documentos de rendición de cuentas

Informe Anual de Actividades 2007 3er. Informe de Gobierno Cuenta Pública 2008

Programa Total de Fomento.- El número de beneficiarios atendidos con financiamiento, capacitación y asistencia técnica fue de 1,120,926.

Del total del financiamiento otorgado, se canalizó al sector privado un monto de 210,288 millones de pesos. La operación crediticia con entidades del sector público fue de 1,823 millones de pesos, concentrándose los esfuerzos institucionales en el apoyo de PyMES del sector privado.

El crédito al sector privado de la economía se ubicó en 210,288 millones de pesos, lo que representó un incremento nominal de 23% respecto al año anterior. Es importante señalar que 84% de estos recursos se canalizaron a las PyMES y el restante 16% a empresas grandes.

Destaca el crédito canalizado por 134,777 millones de pesos mediante el programa de Cadenas Productivas a de-pendencias y entidades en operación.

NAFIN otorgó recursos por 111,394 millones de pesos de enero a junio de 2008, equivalente al 48.4% de avance de la meta anual y 14% más en términos reales que los recursos asignados en el mismo periodo del año anterior. Dichos recursos se refieren a crédito y garantías otorgadas, así como el crédito inducido por estas últimas.

Indicadores:NAFIN no reportó indicadores para la función 05 “Servicios Financieros”

Metas:NAFIN no estableció metas para la función 05 “Servicios Financieros”

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e) Los busilis de la política pública

Es la síntesis o el simple de la materia por auditar, es el epítome de toda la matriz.

Este aspecto fue abordado con suficiencia en este mismo documento.

a. Filas o renglones

Serán cada uno de los hilos conductores de los aspectos de la política pública, que responden a la descontextualización del mandato o el objetivo estratégico. Precisan las acciones por realizar por el ente para cumplir con su mandato.

Ejemplo:

La política pública para el Registro Nacional de Población de la SEGOB: la Ley General de Población señala: Registrar a los ciudadanos y menores de edad mexicanos, y extranjeros residentes en la República Mexicana; así como los mexicanos que radican en el extranjero, con todos los datos que permitan certificar y acreditar fehacientemente su identidad, a efecto de otorgarles certeza jurídica para el ejercicio pleno de sus derechos.

A partir de la política pública se definió que cada uno de los hilos conductores de la política pública sería:

▪ Registrar a los ciudadanos mexicanos.▪ Registrar a los menores de edad mexicanos.▪ Registrar a los extranjeros residentes en la República Mexicana.▪ Registrar a los mexicanos que radican en el extranjero.

II. Anexo

El grupo auditor realizará el ejercicio hermenéutico de la matriz de consistencia lógica de la política pública y se presentará adjunto a la matriz. En él se plasmarán las conclusiones respecto de la fortaleza de la política pública.


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Metodológicamente el análisis de la matriz que debe realizar el grupo auditor combina dos alternativas de interpretación que en conjunto determinan las conclusiones de la pertinencia de la política pública: la vertical y la horizontal.

El análisis vertical permitirá identificar si el marco legal - normativo, los componentes programático presupuestales, los instrumentos de rendición de cuentas, responden o explican con suficiencia cada uno de los hilos conductores de la política pública. En cambio, el análisis horizontal permite validar si los hilos conductores están lo suficientemente estructurados como para resolver la problemática planteada por la política pública.

De las dos interpretaciones, la vertical y la horizontal, debe haber un posicionamiento del hermeneuta. La matriz es sólo la base de datos; lo importante es la interpretación.

En el formato DE30/T016 se incorpora el esquema general de la matriz de consistencia lógica de la política pública y el instructivo de llenado respectivo.

VII.4.2 MATRIZ DE CONSISTENCIA LÓGICA DE LOS HILOS CONDUCTORES DE LA FISCALIZACIÓN

Esta matriz es una herramienta para operacionalizar, con base en el conocimiento de la política pública y sus hilos conductores, los elementos conceptuales de la fiscalización.

Su objeto es conocer el diseño, operación y evaluación de la política pública para definir el alcance de la fiscalización. Se trata de conocer qué se puede auditar.

La matriz de consistencia lógica de los hilos conductores de la fiscalización comprende por lo menos los elementos siguientes: a) hilo conductor, b) el marco jurídico-normativo, c) el marco programático-presupuestal específico y genérico vinculado a cada hilo conductor, d) la matriz de marco lógico en el Sistema de Evaluación del Desempeño, e) el marco de rendición de cuentas específico; y f) el detalle de los componentes de la abducción. A continuación se indica el contenido mínimo de cada apartado:

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a) Hilos conductores

Se incluirán los hilos conductores que el grupo auditor seleccionó de entre el universo que conforma la política pública. En especial se busca que éstos permitan evaluar los componentes principales de la política pública que se revisarán.

Los hilos conductores son los aspectos específicos que pueden explicar parte de la política pública, de hecho éstos están directamente vinculados con el contexto ya que su implementación debe atender parte de la problemática que la política pública requiere resolver.

b) Marco jurídico-normativo de los hilos conductores de la fiscalización

La segunda columna de la matriz se subdividirá en tantas subcolumnas como documentos legales específicos normen y regulen la materia del objeto o sujeto a fiscalizar.

El marco jurídico que se desagregue en este apartado comprenderá decretos de creación, acuerdos, reglas de operación, normas de contabilidad, contratos y otros documentos legales de carácter análogo que de manera muy puntual detallan las funciones y compromisos del sujeto u objeto de revisión. En la fila correspondiente a cada uno de los hilos conductores determinados para la fiscalización se registrará una síntesis del o de los artículos de la norma analizada, que deberá tener congruencia recíproca con cada uno de ellos.

c) Marco programático–presupuestal

La tercera columna de la matriz de consistencia lógica de los hilos conductores de la fiscalización detalla todos los documentos del marco programático-presupuestal del objeto o sujeto por auditar.

El análisis debe comenzar con los elementos programáticos del Presupuesto de Egresos de la Federación en relación directa con el hilo conductor de la fiscalización.

En este apartado se deben registrar los recursos aprobados, modificados y ejercidos vinculados a los programas presupuestales


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asociados al hilo conductor; también, se deben considerar las metas programadas y modificadas con el mayor detalle posible.

Se continuará el análisis identificando la consistencia del hilo conductor de la fiscalización con el Plan Nacional de Desarrollo, el programa sectorial, institucional y regional correspondiente, que se asocien de manera directa con el hilo conductor referenciado.

Existen casos en los que los recursos de un programa presupuestal se vinculan con uno o más hilos conductores, o en forma contraria, varios programas presupuestales se asocian a un solo hilo conductor; bajo estos supuestos, el grupo auditor deberá hacer las precisiones, aclaraciones o anotaciones pertinentes.

d) Matriz de marco lógico (MIR)

Es la columna (cuarta) de la matriz de consistencia lógica de los hilos conductores de la fiscalización que se refiere el análisis de la información, en el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), de la Matriz de Marco Lógico del objeto o sujeto fiscalizado.

Para registrar esta información se debe analizar con precisión el fin, propósito, componente y actividades que realiza el objeto o sujeto fiscalizado para el cumplimiento de sus objetivos estratégicos. De igual manera, se deben incluir los indicadores alineados a dichos objetivos y su precisión obedecerá al alcance del hilo conductor determinado por el grupo auditor.

En caso de que la requisición de este apartado no sea de aplicación al objeto o sujeto que se evalúa en correlación con el hilo conductor de la fiscalización respectivo o de que no exista congruencia entre los indicadores y el cumplimiento de objetivos, deberá quedar consignado en el renglón correspondiente.

e) Rendición de cuentas

En esta columna de la matriz (quinta) se deberá incluir lo señalado en la documentación en la que el objeto o sujeto por fiscalizar rinde

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cuentas ante la sociedad. Los documentos de rendición de cuentas comprenden la cuenta pública, el informe de gobierno, los informes de labores, los informes trimestrales, informes de autoevaluación, otros informes específicos que utiliza la instancia fiscalizada para divulgar la política pública, las evaluaciones externas, las evaluaciones realizadas por CONEVAL, el Informe de Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo. También se pueden considerar las evaluaciones, auditorías o reportes formulados por el ente a otras dependencias globalizadoras, de seguimiento o control.

En este apartado se registrarán tantas subcolumnas como documentos de rendición de cuentas se hayan analizado, señalando un extracto de lo reportado.

f) Abducción de la auditoría

Se refiere a la última serie de columnas de la matriz de consistencia lógica de los hilos conductores de la fiscalización y se subdivide en cinco aspectos: los universales, los referentes principales, los objetivos, la quididad y las hipótesis.

La revisión, análisis y comprensión del mandato constitucional y de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación permiten determinar el objetivo que debe cubrirse y cómo ha de realizarse.

Por lo tanto, los conceptos definidos como una totalidad, considerando las cualidades de los objetos y sujetos, son clasificados como universales, los cuales tienen la factibilidad de cuantificarse y sirven como referencia para medir el alcance de las acciones públicas y privadas.

En la parte correspondiente a los universales se registrarán los conceptos definidos como una totalidad y que refieran aspectos tales como la población objetivo y todos aquellos datos duros que sirvan para clarificar la actuación de la política pública en la solución de la problemática para la cual fue creada.

La columna de referentes deberá incorporar aquellos términos de la política pública que permitan una mayor comprensión de la materia por auditar. Los referentes deberán estar vinculados con los hilos conductores.


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En la columna de objetivo se requiere precisar lo que pretendemos realizar en la auditoría para cada hilo conductor, es un enunciado claro y preciso de lo que se persigue en la investigación por realizar.

En la quididad deben registrarse únicamente las preguntas relevantes vinculadas al hilo conductor del objeto o sujeto a fiscalizar.

Las hipótesis deben registrarse como posibles respuestas a las preguntas formuladas en la matriz, y deben tener relación directa con el hilo conductor de la fiscalización respectivo.

Una vez que se haya construido la matriz de consistencia lógica de los hilos conductores de la fiscalización el grupo auditor deberá realizar un ejercicio hermenéutico que se adjuntará al documento presentado. En él se plasmarán las conclusiones respecto a la consistencia que tienen o no los hilos conductores de la fiscalización con el objeto o sujeto fiscalizado.

Al igual que en la matriz de consistencia lógica de la política pública, el grupo auditor realizará el ejercicio hermenéutico de la matriz y se presentará adjunto en la auditina.

Metodológicamente el análisis de la matriz que debe realizar el grupo auditor combina dos alternativas de interpretación que en conjunto determinan conclusiones de la pertinencia de la materia por revisar. La vertical y la horizontal.

El análisis vertical permitirá identificar si el marco legal normativo, los componentes programático presupuestales, los instrumentos de rendición de cuentas responden o explican con suficiencia cada uno de los hilos conductores de la materia a revisar. En cambio, el análisis horizontal permite comprobar la consistencia de los hilos conductores de la fiscalización con el marco jurídico normativo, el marco programático presupuestal, la matriz de marco lógico formulada por el ente, la información de la rendición de cuentas, la abducción de la auditoría, y determinar si las preguntas e hipótesis responden a los requerimientos de investigación del hilo conductor.

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En el formato DE30/T017, se incorpora el esquema general de la matriz de consistencia lógica de los hilos conductores de la fiscalización y el instructivo de llenado. VII.5 MAPA DE AUDITORÍA

Una vez que el auditor ha comprendido correctamente la materia por revisar; que son los conceptos de eficacia, eficiencia, economía, calidad del producto o servicio, satisfacción del ciudadano–usuario, competencia de los actores; y ha formulado adecuadamente las preguntas y las hipótesis de la auditoría, entonces está en posibilidad de construir el mapa o árbol correspondiente.

El árbol o mapa de la auditoría debe contener el objetivo general de la auditoría; los objetivos específicos de la misma; los busilis; las preguntas clave y las hipótesis; los hilos conductores de la fiscalización; las vertientes de la revisión, que corresponden a las tres “E” y las tres “C”: eficacia, eficiencia, economía calidad del producto o servicio, la satisfacción del ciudadano-usuario, y, la competencia de los actores; y los principales aspectos específicos a revisar.

En el objetivo general se deben establecer los aspectos globales por fiscalizar y en los objetivos específicos se detallarán los componentes de la revisión que permitirán lograr, en conjunto, el cumplimiento del objetivo general.

Los busilis del hacer y busilis de la teoría del cambio también forman parte indispensable del mapa de auditoría, reflejan en forma sintética que el grupo auditor comprendió la política pública.

Las preguntas clave deberán estar vinculadas con los busilis y deberán permitir la formulación de hipótesis que se podrán a prueba en el transcurso de la revisión.

La formulación de hipótesis constituye una respuesta anticipada, provisional, explicativa y fundamentada al problema planteado en la revisión.


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Los hilos conductores de la fiscalización serán los aspectos de la política pública, objeto de la revisión. Responden a la descontextualización del mandato o el objetivo estratégico. Precisan las acciones por realizar por el ente para cumplir con su mandato.

En la rama de la eficacia se deberán asentar los objetivos de la política pública y las metas que el ente fiscalizado propuso para el año motivo de la revisión. En esta rama los objetivos se presentan en forma desagregada conforme se determinó en el ejercicio hermenéutico y se asocian con los indicadores estratégicos o de resultados con los cuales se pretende medir el cumplimiento de los objetivo de la política pública, por ejemplo si el objetivo de la política pública del registro nacional de población es registrar a los ciudadanos mexicanos, menores de edad mexicanos, a los extranjeros residentes en la República Mexicana y a los mexicanos que radican en el exterior para otorgarles certeza jurídica, la eficacia se medirá en cada uno de estos componentes con el indicador estratégico que le corresponda.

En la rama de eficiencia, el auditor asentará los procesos o la gestión que realiza el ente auditado para lograr los objetivos. Aquí se refieren los procesos clave y se asientan los indicadores de gestión y las metas previstas; estos datos son indispensables para medir la eficiencia de los procesos.

En la rama de economía, el auditor debe costear los procesos que permitirán el logro de los objetivos y determinar si dichos costos se realizaron conforme a lo programado. Se analiza si los ejecutores del gasto ejercieron el presupuesto de forma óptima sin sacrificar la calidad y cantidad de los bienes y servicios como se había programado, se evalúa el costo–beneficio.

En la rama de la calidad de los bienes y servicios ofertados por los entes públicos se detallarán las certificaciones de calidad, así como los ejercicios de benchmarking, a efecto de determinar si éstos se producen con los estándares de calidad requeridos y conforme a las mejores prácticas. No se debe revisar únicamente si se brindaron los servicios y se produjeron los bienes; también se debe evaluar la calidad del bien o servicio que produce el sector público. Se debe considerar la

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oportunidad de la entrega y lo apropiado del bien o servicio.

En la rama de la satisfacción del ciudadano-usuario se debe conocer la percepción que el ciudadano usuario tiene sobre la política pública. Los ciudadanos pueden ser consultados en un sinnúmero de formas: pueden utilizase encuestas formales, en cuyo caso debe aplicarse la metodología apropiada en el diseño y análisis de la encuesta si se quieren obtener conclusiones válidas y presentar los resultados correspondientes.

En la rama de la competencia de los actores, el equipo auditor debe considerar dos aspectos: la competencia jurídica de los entes públicos para operar la política pública: y la competencia de los operadores para ejecutar los procesos que llevarán al cumplimiento de los objetivos de la política pública. Uno de los elementos fundamentales para exigir el mejor desempeño de los servidores públicos es el Servicio Civil de Carrera, para asegurar que los bienes y servicios del Estado están producidos por hombres especializados y expertos: especializados, porque conocen su materia a profundidad; expertos, porque han adquirido la experiencia y capacitación a través de la permanencia en la institución.

En el mapa se entrelazan los elementos que se obtuvieron de la comprensión de la actividad institucional, programa o proyecto por auditar y el mandato que tiene que cumplir la AED.

Este mapa de árbol deberá contener: el objetivo general, los busilis, los hilos conductores, las vertientes de revisión (las tres “E” y las tres “C”), los objetivos específicos, las preguntas clave y los principales aspectos específicos a revisar; la magnitud del contenido de ésta matriz dependerá de las características propias del sujeto u objeto de revisión. Pueden existir casos en donde solo se aborde parte de las vertientes de revisión lo que disminuirá el tamaño del árbol.

En todo momento, debe tenerse en cuenta el cumplimiento de la normativa institucional emitida por la AETI.


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VII.6 METODOLOGÍA PARA EJECUTAR LA AUDITORÍA

Conceptos básicos: estrategia y táctica

Por estrategia se entiende el análisis de los objetivos por lograr, considerando una situación total y las formas globales de alcanzarlo. En auditoría es la lógica de combinar, proyectar y dirigir los movimientos y operaciones de mayor agregación para alcanzar resultados de calidad de acuerdo con el estándar establecido. Es la planeación de todas las acciones necesarias para llevar a cabo una auditoría, para lo cual se deben considerar el Plan Estratégico ASF y sus objetivos, el Mapa Estratégico de cada unidad auditora, así como el potencial de recursos disponibles.

La táctica se refiere al proceso de ejecución de la auditoría y consiste en el arte de utilizar los recursos humanos, financieros, materiales y tecnológicos para alcanzar los objetivos deseados. Tiene el propósito de disminuir los obstáculos a la realización de los objetivos principales.

La estrategia corresponde a los mandos superiores y medios hasta subdirector, y la táctica al jefe de departamento y grupo de auditores.

VII.6.1 METODOLOGÍA CUALITATIVA O CUANTITATIVA POR APLICAR

Para la auditoría el equipo de trabajo debe utilizar un enfoque cuantitativo y un enfoque cualitativo. La revisión cuantitativa maneja números, por lo cual, los informes estarán basados en el significado de las relaciones estadísticas. La cualitativa comprende el uso de palabras y tiende a utilizar entrevistas no estructuradas y técnicas de observación, y el informe toma forma de narrativa.

Muchas personas hallan los resultados cuantitativos más sólidos. Las revisiones cualitativas pueden ofrecer experiencias emotivas y relatos de individuos reales, y esto puede dar significado humano al programa e incluso persuadir de su importancia. Pero la precisión de los hallazgos cuantitativos, usualmente, proporciona un alto grado de convicción.

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Entonces, ¿qué decisión debe tomar el auditor? ¿qué métodos y diseño dan mejor resultado? ¿debe la auditoría aplicar los enfoques cuantitativos o cualitativos, o una combinación de los dos?

Cuando un programa está claramente definido, los métodos cuantitativos pueden ser utilizados para caracterizar el proceso del programa. Esto es particularmente probable cuando evaluaciones previas han sido efectuadas sobre programas substancialmente similares.

Con un programa innovador y complejo en proceso, tiene sentido decidirse por un enfoque cualitativo. Esta revisión puede revelar cómo dicha entidad toma forma, a qué problemas se enfrenta, quién toma el liderazgo y, qué tan importante es el liderazgo en determinar la dirección del asunto, cómo están establecidas las metas, y cómo son tomadas las decisiones. Antes de que los procedimientos sean desarrollados o impuestos los estándares acerca de lo que el programa debe hacer, un enfoque cualitativo permite al auditor investigar alrededor y llegar a todos los nudos para caracterizar el programa en acción.

Si se buscan respuestas precisas a las preguntas acerca de los resultados, los enfoques cuantitativos son preferibles. Debido al muestreo sistemático de poblaciones relevantes, éstos pueden dar estimados numéricos de la proporción de beneficiarios que experimentan buenos efectos junto con un cálculo del grado de confianza que tienen en los resultados. Ellos pueden explicar qué significan los buenos efectos en términos de los indicadores específicos y las fuentes de datos utilizados.

Los estudios cualitativos tienden a dar descripciones menos precisas de los resultados del programa. En lugar de números y estadísticas, estos son probablemente los que utilizan palabras como “mucho” o “la mayoría”, y discuten las asociaciones de los datos en términos generales. Pero éstos se pueden enfocar en materias que son semejantes para entender los efectos del programa. Por supuesto, no todos los estudios cuantitativos se limitan a sí mismos a las medidas de simples resultados, y no todos los estudios cualitativos se enfocan en asuntos que revelan o explican los resultados complejos. Pero la tendencia es en esas direcciones.


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Los métodos cuantitativos tienen la facultad para desarrollar respuestas específicas acerca de la relación de estrategias particulares del programa o sucesos relacionados con los resultados. Son probablemente más sensibles para el seguimiento de las cadenas de razonamientos teóricos y para localizar y trazar las desviaciones inesperadas. En donde los senderos esperados están bien marcados y son medibles, los métodos cuantitativos pueden cumplir con la tarea.

¿Por qué no combinar ambas estrategias? Muchas auditorías excelentes hacen justo eso.

El auditor debe ser experto para escoger los métodos más eficaces. Las técnicas estadísticas permiten al auditor resumir y describir una colección de datos; identificar patrones y relaciones entre variables; modelar estos patrones y relaciones para explicar la aleatoriedad en los datos, y hacer inferencias sobre el proceso o la población bajo estudio. En contraste, el análisis cualitativo es una obra cuidadosa cuyos pasos requieren ser sistematizados con métodos rigurosos. Cada auditor cualitativo tiene que crear métodos para analizar los datos de su estudio. Él identifica tendencias, temas y patrones, y puede no ser capaz de establecer parámetros precisos en las relaciones que se encuentran en los datos; aquí es necesario reiterar la importancia de la hermenéutica.

Los métodos cuantitativos son asumidos como productores de datos más objetivos que los cualitativos. Con las medidas definidas al inicio, la recolección de datos no depende de ocurrencias emergentes o contingentes. Por otro lado, la evaluación cualitativa se desarrolla in situ. El auditor mismo es el instrumento de la medida. Antes de que empiece y penetre en los datos, decide qué aspectos del programa debe examinar y qué información juntar. Su presencia en la entrevista o en la escena del programa puede influir en qué información está disponible. Al analizar la información, selecciona qué temas atender y cuáles ignorar, e interpreta la información tamizándola mediante su propio criterio.

El auditor cuantitativo decide en qué aspectos se concentra, qué datos recolectar, qué patrones de los datos enfocar, y cómo dar sentido a las relaciones que encuentra. Las conclusiones cuantitativas tienen como

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atributo común que juntan información mediante el uso de instrumentos estandarizados. Ya sea que los datos provengan de entrevistas, cuestionarios, registros de programas u observaciones, la información es recolectada sobre cada caso en el mismo formato y la información es transformada en una serie de valores numéricos. Por el lado del diseño, las evaluaciones cuantitativas usualmente enlistan uno o más grupos de comparación. Los auditores cuantitativos utilizan métodos estadísticos de análisis y presentan sus resultados en forma de tablas, diagramas, gráficas y modelos junto con un texto que interpreta y explica los significados de los resultados.

Los enfoques cualitativos también son variados. Los datos pueden ser recolectados en visitas cortas al sitio del programa para hacer preguntas abiertas al personal y a los participantes. El auditor cualitativo enfatiza la comprensión, más que la medida precisa de los eventos. Por el lado del diseño, se da poco énfasis en hacer comparaciones con los grupos que no reciben el programa. El auditor cualitativo tiende a confiar en el conocimiento detallado del proceso por el cual el programa toma forma y cómo estos procesos afectan a los participantes.

En resumen, la revisión cuantitativa permite al equipo auditor alcanzar conclusiones con un grado conocido de confianza acerca de la extensión y la distribución del fenómeno. Se obtienen conclusiones precisas porque la información ha sido recolectada en todas las unidades bajo las mismas condiciones.

La revisión cualitativa posibilita al auditor alcanzar conclusiones sobre la percepción que tienen los beneficiarios del programa y el grado de satisfacción que establece la política pública.

VII.6.2 REGLAS DEL MÉTODO

Renato Descartes escribió unas reglas para la búsqueda de la verdad, que es conveniente considerar independientemente de cuál sea el método que se utilice en la elaboración de la auditoría. Son las siguientes:

Regla I El fin de los estudios debe ser la dirección del espíritu para que emita juicios sólidos y verdaderos de todo lo que se le presente.


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En un proceso argumentativo, el auditor debe demostrar que los resultados presentados están sustentados en el conocimiento de la política pública y en evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente, que le permiten llegar a conclusiones razonables e inobjetables y debidamente fundadas.

Regla II Conviene ocuparse tan sólo de aquellos objetos, sobre los que nuestros espíritus parezcan ser suficientes para obtener un conocimiento cierto e indudable.

Durante el proceso argumentativo, el auditor debe evitar involucrarse en aspectos sin importancia y centrarse en aquellos puntos clave que le permitan entender los hechos, para así emitir su opinión respecto de lo observado.

Regla III Acerca de los objetos propuestos se ha de buscar no sólo lo que otros hayan pensado o lo que nosotros mismos conjeturemos, sino lo que podamos intuir clara y evidentemente o deducir con certeza; pues la ciencia no se adquiere de otra manera.

En el proceso argumentativo, el auditor debe guiarse por hechos y razones concretos, de tal manera que al emitir sus conclusiones, éstas estén debidamente fundadas y sustentadas con la evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente.

Regla IV El método es necesario para la investigación de la verdad de las cosas.

Para lograr el conocimiento de los hechos ocurridos en la implementación de una política pública, el auditor debe establecer la metodología a seguir para conocer y entender primeramente el problema, así como las propuestas para solucionarlo; mediante un proceso de investigación respaldado en técnicas documentales y estadísticas, para posteriormente indagar y cuestionar las razones respecto de los resultados observados con base en la evidencia

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suficiente, competente, relevante y pertinente; y, finalmente, para deducir sus propias conclusiones.

Regla V Todo el método consiste en el orden y disposición de aquellas cosas a las que se ha de dirigir la mirada de la mente a fin de que descubramos alguna verdad. Y la observaremos exactamente si reducimos gradualmente las proposiciones complicadas y oscuras a otras más simples, y si después intentamos ascender por los mismos grados desde la intuición de las más simples, hasta el conocimiento de todas las demás.

Con la aplicación del método, el auditor está en la posibilidad de conocer las realidades complejas, al reducir las políticas públicas a relaciones sencillas que permiten determinar las partes clave de los programas por auditar. Una vez que el auditor comprende las relaciones simples de las políticas públicas, se le facilita entender y explicar los procesos más complicados de la operación para determinar los resultados de su auditoría.

Regla VI Para distinguir las cosas más simples de las complicadas e investigarlas con orden, conviene en cada serie de cosas, en que hemos deducido directamente algunas verdades de otras, observar cuál es el más simple y cómo todas las demás están más o menos o igualmente alejadas de ella.

Esta regla enseña que el equipo auditor debe argumentar la interconexión de las conclusiones planteadas y demostrar que sus resultados no deben considerarse aisladamente; evitar que la argumentación se realice por caminos diferentes; así como aclarar con sencillez, soportada con la evidencia documental, las cuestiones más difíciles.

Regla VII Para completar la ciencia es preciso recorrer en un movimiento continuo e ininterrumpido del pensamiento todas y cada una de las cosas que conciernen a nuestro propósito, y abarcarlas en una enumeración suficiente y ordenada.


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Esta regla es útil para un auditor en un proceso argumentativo porque a veces se tienen resultados muy largos en los que difícilmente se recuerdan los procedimientos por los cuales se llegaron a ellos.

En ocasiones, se requiere explicar una conclusión intermedia, pero al auditor se le olvidan los argumentos centrales y aunque sea de menor importancia, puede romper la continuidad de las conclusiones; por lo cual, es indispensable relacionarlas con los resultados, a fin de que se pueda afirmar con entera seguridad y con la evidencia suficiente juicios seguros y certeros sobre los resultados obtenidos en la revisión.

Regla VIII Si en la serie de las cosas que se han de investigar se presenta algo que nuestro entendimiento no puede intuir bien, allí es preciso detenerse; y no se debe examinar las demás cosas que siguen, sino abstenerse de un trabajo superfluo.

Esta regla nos enseña que si un resultado no queda lo suficientemente entendido y con la evidencia suficiente, pertinente, competente y relevante, el auditor tendría que detenerse hasta que se comprendan los alcances de sus conclusiones.

Regla IX Conviene dirigir toda la agudeza del espíritu a las cosas más insignificantes y fáciles, y detenerse en ellas largo tiempo hasta acostumbrarnos a intuir distinta y claramente la verdad.

Es menester que el grupo auditor visualice lo que se quiere argumentar, la potencia explicativa de sus disertaciones deben transformar lo complicado de los resultados de la auditoría, en elementos sencillos de argumentación que eviten dudas sobre la profundidad de sus conclusiones.

Regla X Para que el espíritu se vuelva sagaz, debe ejercitarse en buscar las mismas cosas que ya han sido descubiertas

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por otros y en recorrer con método, incluso los más insignificantes artificios de los hombres, pero sobre todo aquellos que explican el orden o lo suponen.

Esta regla sugiere al auditor explotar métodos de disertación y discusión sobre resultados similares obtenidos en otras revisiones; al identificar la naturaleza del hallazgo y los resultados que derivan de éste, podrá ejercitar líneas de argumentación sobre las posibles objeciones a sus conclusiones.

Regla XI Después de haber intuido algunas proposiciones simples, si de ellas concluimos alguna otra cosa, es útil recorrerlas con un movimiento continuo e ininterrumpido del pensamiento, reflexionar en sus mutuas relaciones y concebir distintamente, cuanto sea posible, varias cosas a la vez, pues así nuestro conocimiento se hace mucho más cierto y, sobre todo, se desarrolla la capacidad del espíritu.

En este caso, sólo una recomendación para el grupo auditor: desarrollar deducciones simples y concretas del objeto o elemento que se está estudiando, que al ser acumuladas, comparadas y analizadas, permitirán llegar a conclusiones mayormente fundamentadas y sustentadas, lo que necesariamente contribuirá a generar la potencia explicativa para demostrar los hallazgos determinados en la auditoría.

Regla XII Finalmente, es preciso servirse de todos los recursos del entendimiento, de la imaginación, de los sentidos y de la memoria: ya para intuir distintamente las proposiciones simples; ya para comparar debidamente lo que se busca con lo que se conoce, a fin de reconocerlo; ya para descubrir aquellas cosas que deben ser comparadas entre sí de modo que no se omita ningún elemento de la habilidad humana.

En el proceso argumentativo el auditor deberá no sólo considerar los aspectos técnicos, sino tener presente


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aquellas consideraciones emocionales que el ente auditado pudiese realizar sobre la evidencia, a fin de lograr que la discusión se lleve a cabo exclusivamente respecto de los hechos que dan motivo a lo observado.

Regla XIII Si entendemos perfectamente una cuestión, debemos abstraerla de todo concepto superfluo, reducirla a la mayor simplicidad y dividirla en las partes más pequeñas que se puedan enumerar.

De acuerdo con esta regla, si el grupo auditor conoce perfectamente el problema materia de la discusión con el ente, debe ser capaz de lograr su aislamiento de cualquier otro concepto nimio, buscando la explicación más simple y separar el problema en los aspectos más sobresalientes, a efecto de evitar cualquier interpretación equívoca.

Regla XIV Esta regla debe ser aplicada a la extensión real de los cuerpos y proponerse toda ella a la imaginación mediante puras figuras: pues así será percibida por el entendimiento distintamente.

Las observaciones realizadas por el grupo auditor deberán ser planteadas respecto de la totalidad de los procesos revisados, obteniendo su desglose en tantas partes como sea necesario, para lograr el mejor entendimiento de la problemática detectada.

Regla XV Es útil también en muchas ocasiones describir estas figuras y mostrarlas a los sentidos externos para que de este modo se mantenga atento nuestro pensamiento más fácilmente.

En este caso, es conveniente para el auditor tener visualizados en forma esquemática cada uno de los elementos que explican los resultados observados respecto de la totalidad de los procesos revisados, los cuales pueden estar sustentados en cuadros sinópticos

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y estadísticos, diagramas o bien, ser representados en la mente mediante figuras.

Regla XVI En cuanto a las cosas que no requieren la atención presente de la mente, incluso si son necesarias para la conclusión, es mejor designarlas por medio de signos muy breves que por figuras completas: pues así la memoria no podría fallar, mientras que además el pensamiento no se distraerá en retenerlas, cuando se dedique a deducir otras.

Respecto de las cuestiones o ideas que no son de gran relevancia, pero necesarias en la línea argumentativa para exponer una conclusión, el auditor puede también esquematizarlas en papel con cifras, figuras o bien, frases cortas que pueden estar relacionadas entre sí.

Regla XVII Es preciso recorrer directamente la dificultad propuesta, haciendo abstracción de que algunos de sus términos sean conocidos y otros desconocidos, e intuyendo mediante discursos verdaderos la mutua dependencia de cada uno con respecto a los otros.

En esta norma argumentativa se retoma la tesis planteada con anterioridad, relativa a la característica del proceso argumentativo que es comprender y dictaminar.

El grupo auditor deberá hacer uso de la hermenéutica, para que los términos o referentes utilizados en el análisis de la política pública resulten comprensibles para el ente fiscalizado y de esta manera, inferir que los enunciados argumentativos que se desarrollen en la confronta estén relacionados con la evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente obtenida.

Regla XVIII Para esto se requieren solamente las cuatro operaciones: suma, resta, multiplicación y división; de ellas las dos últimas no deben con frecuencia utilizarse aquí, para no complicar nada imprudentemente y porque después pueden hacerse con más facilidad.


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Esta regla se aplica al enumerar resultados, comparar datos y cuando se sustenta la potencia explicativa en cuadros estadísticos y en gráficas, los cuales deben apoyarse en cada una de las partes de la evidencia. De tal forma que si se considera una muestra de ella, podrá deducir la parte faltante; es decir, explicar con razones y proporciones el universo de la muestra y el alcance determinado mediante métodos científicos.

Regla XIX Por medio de este método de razonamiento deben buscarse tantas magnitudes expresadas de dos maneras diferentes, cuantos términos desconocidos hemos supuesto como conocidos para recorrer directamente la dificultad: pues de esta manera se obtendrán otras tantas comparaciones entre dos cosas iguales.

Durante el proceso argumentativo pueden utilizarse diversos referentes sobre un mismo concepto, por lo que durante el proceso de la revisión, el auditor debe dejar claros los conceptos que rodean la política pública para evitar complicaciones; los que deberán ser previamente comentados con los auditados y definidos por ellos para evitar discusiones sin sentido.

Regla XX Una vez halladas las ecuaciones, se han de realizar las operaciones que hemos omitido, no utilizando nunca la multiplicación siempre que haya lugar a la división.

Esta regla aporta solidez a los argumentos del auditor, ya que éstos se fundamentan en los indicadores estratégicos, de gestión y de servicios, que no son otra cosa que fórmulas matemáticas o parámetros de medición que nos indican hacia dónde están enfocados los resultados de la auditoría.

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VII.6.3 HERRAMIENTAS

VII.6.3.1 ESTADÍSTICA

Los métodos estadísticos tienen diferentes aplicaciones:

• La estadística descriptiva permite resumir y condensar la presentación de la información contenida en un conjunto de datos.

• La estadística inferencial tiene como objetivo conocer el comportamiento de una población mediante el análisis de una muestra para hacer conclusiones generales o hacer estimaciones sobre los parámetros del universo de análisis.

• Los análisis estadísticos de datos hacen posible establecer las conexiones de correlación entre las variables.

• Los métodos estadísticos se utilizan para probar la relación entre fenómenos, cuantificar el grado de certeza atribuido a una inferencia particular, de un número limitado de observaciones.

• La triangulación de datos consiste en la combinación de datos cuantitativos y observaciones cualitativas (encuestas, entrevistas y estudios de caso) para integrar datos de varias fuentes complementarias de información.

VII.6.3.2 ENCUESTAS

La encuesta es una técnica que consiste en obtener información acerca de una parte de la población o muestra, mediante el uso de un cuestionario. La recopilación de la información se realiza mediante preguntas que midan los diversos indicadores determinados en la operacionalización de los términos del problema, los objetivos o variables de las hipótesis.

Del diseño adecuado de los instrumentos de recolección de datos depende la fidelidad y confiabilidad de la información captada. La encuesta es una técnica de investigación de campo cuyo objeto puede variar desde recopilar información para definir el problema (estudios exploratorios), hasta obtener información para probar una hipótesis (estudios confirmatorios).


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De acuerdo con los recursos disponibles y la clase de la información requerida, la encuesta puede ser aplicada de manera directa o mediante un tercero especialista. En ocasiones, ante las restricciones de carácter presupuestal, los propios equipos de auditoría realizan las encuestas.

Durante el desarrollo de los trabajos para aplicar una encuesta e incorporar los resultados de la auditoría, se requiere conocer perfectamente el programa a revisar, los aspectos clave de la auditoría, y efectuar un trabajo de coordinación con la institución seleccionada como especializada, que abarca los siguientes pasos:

Elaboración conjunta del cuestionario que se va a aplicar, donde la unidad auditora con base en la información obtenida en la etapa de planeación y en la primera información recabada en la entidad, debe orientar la encuesta hacia los temas prioritarios que se desean conocer, con el apoyo y asesoría técnica de la proveedora del servicio.

El cuestionario que se diseñe debe sujetarse a una prueba piloto para conocer las respuestas e inferir si las preguntas son de fácil respuesta y si se orientan a los objetivos que se persiguen dentro de la auditoría.

El área auditora junto con el prestador de servicios debe seleccionar los lugares de nuestro país donde se deben de aplicar los cuestionarios, de esta determinación depende que la muestra sea lo suficientemente representativa, además de que repercuta en los costos de la misma.

El grupo auditor debe dar a conocer al ente auditado la aplicación de la encuesta y las fechas en que se llevará a cabo, así como entregar el cuestionario para conocer sus puntos de vista.

Durante los procesos de diseño, aplicación, análisis y presentación de resultados, el área auditora debe establecer la supervisión de los trabajos, y recabar las evidencias correspondientes.

Cuando la etapa de la aplicación de cuestionarios concluya, es importante que el grupo auditor conozca las dificultades que en su caso se hayan presentado, para plantear las acciones de solución.

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El prestador de servicios debe presentar un primer avance de sus resultados y análisis, a fin de que el área auditora emita las observaciones correspondientes.

El área auditora, al recibir del prestador de servicios su informe final y los documentos de apoyo, debe incorporarlos a los papeles de trabajo de la auditoría, además de incluir los resultados de la encuesta a los propios resultados de la auditoría.

• Encuesta–muestra

Las encuestas-muestra apuntan a la recolección de datos de un sector de la población, utilizando técnicas específicas y de acuerdo con el criterio relevante de la información buscada. El análisis de datos puede determinar la incidencia, distribución e interrelación de los sucesos que ocurren; las conclusiones pueden consecuentemente ser proyectadas a la población total, de acuerdo con la teoría de la probabilidad, dentro de límites estadísticos de error.

El marco muestral debe ser definido con precisión. La muestra debe ser representativa con respecto a su población, ya que de ello depende la generalización y precisión de los resultados de las encuestas. Éstas son mayormente utilizadas para propósitos descriptivos o normativos, no para evaluar la causa y el efecto.

Los métodos de la encuesta-muestra incluyen diferentes estrategias:

• La encuesta transversal requiere una clara definición de la población de interés y de la información que se está buscando; el tamaño de la muestra estará determinado por cómo deben ser los hallazgos estadísticamente; los instrumentos para la recolección de datos deben ser manifiestos para evitar riesgos; y para asegurar que la generalización sea correcta, se debe hacer el intento de localizar la información faltante y limitar las tasas de no correspondientes.

La encuesta panel consiste en un grupo de individuos con ventajas dentro del programa; ellos dan información sobre los efectos de éste desde su punto de vista en diferentes tiempos. La misma


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encuesta se lleva a cabo repetidamente, conducida sobre la misma muestra y a intervalos regulares de tiempo; por ejemplo, de seis meses o más durante un periodo total de varios años. Una encuesta panel es similar a una transversal, excepto por el hecho de que la información es adquirida en puntos y tiempos diferentes.

Esta estrategia, debido a las restricciones prácticas de costos y tiempos, puede no ser utilizada de manera normal en las auditorías, que conducen la revisión durante periodos de tiempo limitados.

La encuesta con criterios referenciados ayuda a responder las cuestiones normativas que comparan el desempeño real con estándares externos; este diseño no permite inferencias acerca de si un programa ha sido la causa de los resultados observados en la auditoría, porque no produce un cálculo de cuáles podrían haberse dado en ausencia del programa. Es mejor usar diferentes criterios para permitir aclarar los resultados estrechamente relacionados con el programa. Un criterio puede ser el de las buenas prácticas, identificando las formas para mejorar la administración.

VII.6.3.3 CUESTIONARIOS

El cuestionario es un formato redactado en forma de interrogatorio con base en el cual se obtiene información sobre las variables por investigar. Su diseño debe fundamentarse en los objetivos de la política pública, las hipótesis de trabajo y los objetivos de la auditoría. Cada pregunta que se incluya debe estar relacionada con los indicadores de la evaluación. Al elaborar el cuestionario, es necesario asegurarse de que todos los indicadores están considerados.

El éxito de una encuesta depende en parte de la calidad del cuestionario. Es necesario tener mucho cuidado en frasear las preguntas y colocarlas en el orden correcto.

De acuerdo con la forma de presentación, las preguntas pueden ser abiertas o cerradas, y estás últimas pueden ser dicotómicas o de elección múltiple.

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Las preguntas abiertas son aquellas en que el interrogado contesta libremente con sus propias palabras. Tienen la ventaja de proporcionar mucha información, y la desventaja de ser extensas y difíciles de tabular.

Las preguntas cerradas o dicotómicas son aquellas que sólo se contestan con “sí” o “no” y con una tercera alternativa: “sin opinión”. Son fáciles de tabular, hacen sencilla la labor del interrogado, pero su desventaja es que no ofrecen otras opciones de respuesta.

Las preguntas de elección múltiple son una variante de las cerradas, pero ofrecen una serie de escalas fijadas de antemano para contestarlas. Tienen la ventaja de ser fáciles de tabular y de ofrecer una gama de alternativas de distintas respuestas, pero siempre es conveniente cerciorarse que estas alternativas realmente comprendan todas las que se deseen investigar, y dejar una opción abierta para otra alternativa.

Es necesario enfatizar la importancia de incluir preguntas relacionadas con los indicadores de las variables que se van a investigar.

Un cuestionario está usualmente compuesto en su mayor parte de preguntas cerradas; permitiendo sólo unas cuantas, usualmente menos de cinco respuestas y pocas abiertas; permitiendo a los participantes contestar libremente y en detalle. Las preguntas cerradas son señaladas en la obtención de datos cuantitativos y las abiertas proveen de información cualitativa.

Las preguntas pueden ser de cuatro tipos: a) de características personales: quién es el participante; b) de los deseos o las intenciones: lo que el participante quiere; c) del conocimiento: lo que piensa el participante; y d) del comportamiento: lo que hace el participante.

El cuerpo del cuestionario debe presentarse con un grado de dificultad creciente, a fin de ganar la confianza del entrevistado y estimular su respuesta; con suficiente espacio para la respuesta; con organización en unidades claras con los encabezados convenientes para que los investigados los comprendan; y con forma no muy extensa, puesto que si es demasiado largo difícilmente es contestado.


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Al redactar el cuestionario, las preguntas deben reunir los requerimientos siguientes:

• Deben ser específicas y concretas. No deben dar lugar a respuestas ambiguas.

• Utilizar el vocabulario adecuado al nivel de comprensión de la población a la que se va aplicar.

• Evitar redactarlas en forma negativa.• Presentarlas de manera clara, que no necesiten ser explicadas

al informante.• No deben sugerir la respuesta.• Las concernientes a las opiniones no deben ser tendenciosas.• Deben respetar la sensibilidad del participante.• No deben ser percibidas como escandalosas o inquisitivas:

colocar las preguntas sobre características personales al final.• Las más sensibles deben colocarse hacia el final del cuestionario,

justo antes de las preguntas de características personales.• No incluir aquellas que puedan obtenerse con mayor eficacia en

otras fuentes de información.• Considerar las necesidades de codificación y tabulación.• Referir cada pregunta a una sola idea.

En cuanto al contenido del cuestionario, se deben incluir todos los datos que identifiquen al informante y al encuestador. Asimismo, se debe mencionar el objetivo del mismo, la importancia del estudio e incorporar carta de presentación del encuestador para obtener la colaboración de los informantes. También debe presentarse el instructivo del cuestionario con los lineamientos precisos para su llenado, y redactado en forma clara y precisa.

VII.6.3.4 ENTREVISTAS

Es una de las técnicas más utilizadas en la investigación, con base en la cual una persona (entrevistador) solicita información a otra (entrevistado). La entrevista se define como “el arte de escuchar y capturar información”; esta habilidad requiere de capacitación, pues no cualquier persona puede ser buen entrevistador.

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La entrevista con actores clave es una forma rápida y efectiva para que el auditor comprenda el programa: los diseñadores, los tomadores de decisiones, los operadores y los beneficiarios. Facilitan el conocimiento de la política pública, la elaboración de la abducción de la auditoría y la evaluación de la gestión gubernamental.

En las auditorías de desempeño las entrevistas son útiles para mejorar la calidad de las respuestas en un cuestionario y necesarias cuando se trata de una situación compleja. Son especialmente útiles para interpretar las actitudes de administradores u otros miembros superiores del staff, y darse cuenta de cómo ven ellos las cosas, comprendiendo sus propósitos particulares y la manera de cómo perciben la política pública. Esto permite reunir opiniones que los actores no someterían en forma escrita.

De acuerdo con los objetivos y con el procedimiento utilizado, las entrevistas pueden ser: dirigidas o estructuradas, que a su vez se dividen en focalizadas y libres; y las entrevistas no estructuradas.

La entrevista estructurada o dirigida se realiza con un cuestionario y con una cédula que se debe llenar a medida que se desarrolla. Las respuestas se transcriben tal y como las proporciona el entrevistado, por lo tanto, las preguntas siempre se plantean con el mismo orden.

La entrevista focalizada se caracteriza porque se investiga una lista de tópicos. El entrevistador sondea e investiga todo lo referente a esos factores, pero sin tener una estructura formal. En la entrevista libre se da absoluta libertad al entrevistado para expresar su opinión acerca de un tema y el entrevistador sólo interviene para orientarlo.

En la entrevista no estructurada, el entrevistador la efectúa tomando como base un guión, pero las preguntas son abiertas y no tienen una estandarización.

Una buena entrevista debe reunir las características siguientes:

• Establecer un clima de confianza antes de iniciar el interrogatorio. Es necesario hacer sentir al entrevistado la importancia de su colaboración y el carácter confidencial de los datos que aporte.


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• Las preguntas deben reunir los requisitos de confiabilidad y validez.• Explicar claramente la razón y el propósito de la entrevista.• Enlistar en orden los tópicos a tratar, con suficiente espacio para

que el entrevistado tenga su propio enfoque.• Iniciar la entrevista con las preguntas más simples.• El entrevistador no debe desviar su atención de los objetivos de la

entrevista. El entrevistador no debe ser entrevistado.• La entrevista debe realizarse sin interrupciones.• Que la duración de ésta dependa de la categoría del entrevistado.• El entrevistador debe poseer la suficiente agudeza para observar,

escuchar, transcribir y sintetizar la información recopilada.• El entrevistador debe contar con una guía de entrevista en donde se

establezcan los objetivos y los aspectos más relevantes de los datos que se han de recopilar para el caso de la libre y un cuestionario para la dirigida.

• Durante la entrevista o al final de la misma, el entrevistador debe anotar los resultados en su cédula de trabajo. Las anotaciones deben hacerse con imparcialidad y objetividad; los comentarios y opiniones del entrevistador deben presentarse por separado.

VII.6.3.5 EQUIPOS DE PARTICIPANTES O ESPECIALISTAS

El grupo puede ser efectivo para dos objetivos: a) alcanzar un consenso de opinión sobre los problemas complejos; y b) separar en distintas categorías las actitudes y opiniones de conjuntos particulares de administradores u otros miembros superiores del staff.

Las principales razones para utilizar consultores son:

• Recurrir a la experiencia, al saber de los expertos externos y a diferentes disciplinas que nos ayuden a comprender el problema.

• Añadir amplitud y profundidad a la auditoría.• Identificar nuevos enfoques e introducir diferentes perspectivas.• Comparar las buenas prácticas en los campos y las actividades

relevantes exteriores.• Actuar como panel de referencia.• Proveer una segunda opinión al enfoque, los métodos y los costos.

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• En casos excepcionales solamente, cuando los técnicos expertos son necesarios, añadir peso a los hallazgos, conclusiones y recomendaciones.

Los consultores son costosos y deben estar adaptados a las necesidades de la ASF. Esto puede llevar varios meses desde la identificación de la necesidad hasta la emisión del contrato. Para obtener lo mejor de los consultores, es necesario identificar las tareas, las oportunidades y los nuevos enfoques, en donde la experiencia de ellos puede ser un beneficio para el trabajo. Se requiere un buen esfuerzo para seleccionar a los consultores idóneos, establecer objetivos firmes y términos de referencia claros, asegurar los presupuestos, e integrar su contribución con el resto del equipo.

VII.6.3.6 ESTUDIOS DE CASO

Los estudios de caso pueden estar dedicados a uno o más sitios de implementación de políticas, una operación, un suceso. Diferentes significados pueden ser dados a esta técnica, que puede ser definida como una descripción analítica de un suceso, un procedimiento, una institución o un programa.

El estudio de caso utiliza varias fuentes de información: datos cuantitativos, documentos, entrevistas, encuestas, observaciones directas y opiniones sobre los temas. La validez de las medidas utilizadas depende del número y de las fuentes de información.Los estudios de caso son especialmente valiosos para fenómenos complejos y abstrusos. Pueden responder tanto a cuestiones descriptivas como normativas, no permiten la generalización, y no se prestan para análisis de causa-efecto. Requieren de una rigurosa atención para conectar y correlacionar las observaciones con las conclusiones.

Los estudios de casos difieren de los métodos de muestreo porque no recurren a los análisis de probabilidad. En la medida en que un estudio de caso no permite la extrapolación de la observación llevada a cabo, la elección de un caso particular proporciona más variedad y amplitud que precisión científica.


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VII.6.3.7 ANÁLISIS CAUSA–EFECTO

La detección y medición de los efectos de la acción pública constituyen los estudios más difíciles. Algunas acciones públicas que intentan modificar el estado de un problema social interactúan con movimientos internos sociales y con una multitud de factores externos, incluyendo los efectos producidos por otras políticas públicas. En el curso de una auditoría, se detectan las situaciones complejas, difíciles de cuantificar desde el punto de vista de las relaciones de causa-efecto.

La tarea de la auditoría es estudiar cómo funciona el sistema para describir las conexiones en los mecanismos que llevaron a producir los resultados observados.

Métodos para identificar la causa y el efecto:

• Experimentación. Involucra la comparación de dos grupos, uno que ha sido beneficiado por un programa y otro que no lo ha sido. La pregunta ¿qué habría ocurrido, ceteris paribus, si la política no hubiera existido.

La comparación puede ser hecha en tiempo y en espacio:

• Entre dos grupos seleccionados al azar: uno experimental y uno supervisado;

• Entre el grupo experimental y otro, y• Entre la misma muestra de antes y después de la implementación

de un programa controlado.

VII.6.3.8 MODELACIÓN

En donde la experimentación no es práctica, la otra técnica principal para probar y cuantificar una relación de causa-efecto es un cálculo estadístico, derivado de un modelo matemático. Las técnicas econométricas (análisis de varianza y logística) toman en cuenta todos los factores externos de las políticas auditadas que pueden efectuar ambos grupos, el experimental y el de control. La evaluación del modelo es el cálculo sobre los valores más probables de los parámetros en vista de las diferentes variables. El modelo lineal hace uso de los

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análisis multivariados o de regresión lineal múltiple. Para estudiar los datos en los individuos, las mismas variables son observadas sobre un gran número de personas.

Los métodos de análisis multivariado son aquellos en que se analiza la relación entre variables independientes y al menos una dependiente. Son métodos complejos que requieren del uso de computadoras para efectuar los cálculos necesarios.

Uno de los métodos de análisis multivariado más comúnmente utilizado es la regresión lineal múltiple, que permite analizar el efecto de dos o más variables independientes sobre una dependiente. Es una extensión de la regresión lineal simple sólo que incorpora dos o más variables independientes a la ecuación. Es decir, sirve para predecir el valor de una variable dependiente conociendo el valor y la influencia de las variables independientes incluidas en el análisis. Este método es útil para analizar esquemas del tipo siguiente:

La información básica que proporciona la regresión múltiple es el coeficiente de determinación (R2) representa la proporción de la variación total en la variable dependiente explicada por la variación de las variables independientes en conjunto. R2 toma valores entre 0 y 1.0 y cuanto mayor sea su valor, las variables independientes explicarán en mayor medida la variación de la variable dependiente.

Para predecir la variable dependiente se aplica la siguiente ecuación de regresión lineal múltiple:

y= β0 + β1х1 + β2х2 + β3х3 + ... βκхκ


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Donde β0 es una constante de regresión para el conjunto de puntuaciones obtenidas; β1, β2, ..., βκ son coeficientes que se estiman mediante mínimos cuadrados ordinarios, y cada uno de ellos mide el cambio esperado en la variable dependiente ante cambios unitarios en la variable independiente asociada al coeficiente respectivo. Y х1, х2, ..., хκ son los valores de las variables independientes. Una vez estimados los valores β1, β2, ..., βκ, el auditor puede usar estos valores estimados y fijar los valores de х1, х2, ..., хκ para hacer predicciones.

VII.6.3.9 DISEÑOS

Una vez definido el tipo de estudio por realizar y establecidas las hipótesis correspondientes, el auditor debe concebir la manera práctica y concreta de responder a las preguntas de la auditoría. Esto implica seleccionar o desarrollar un diseño de investigación y aplicarlo al contexto particular de su auditoría.

El diseño señala al auditor lo que debe hacer para alcanzar los objetivos propuestos, contestar las interrogantes planteadas y analizar la certeza de las hipótesis formuladas.

La palabra diseño en las ciencias sociales se refiere a la especificación de qué grupos estudiar, cuántas unidades en un grupo, por qué medios son seleccionadas las unidades, en qué intervalos de tiempo son estudiados y las clases de comparaciones que serán planteadas. Mientras que las preguntas se refieren al contenido del estudio, el diseño es su estructura.

Mucho de lo escrito sobre auditorías de desempeño se refieren a los tipos de diseño: experimentos aleatorios, cuasi experimentos, estudios de caso, etc. Los aleatorios son el “paradigma” por lo menos para el estudio de resultados.

La preferencia en la elección de diseño ha sido el experimento aleatorio, antes y después de la comparación de beneficiarios del programa; comparación postratamiento de beneficiarios que completaron el programa exitosamente con aquellos que fueron rechazados en el ingreso por falta de cupo o abandonaron el programa; comparación de

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beneficiarios con los de otros programas que sirven a la misma clase de población, y localización de personas comparables para realizar la evaluación.

Los hechos no tienen significado excepto en el marco de los valores del programa. El auditor de desempeño tiene que trabajar con los interesados para aclararlos y entonces medir los hechos.

Una vez que el auditor sabe qué preguntas conducirán el estudio, elige el tipo de diseño que capacita al estudio para responderlas. Algunas preguntas son mejor dirigidas mediante los experimentos aleatorios. Para otras, una encuesta posterior al programa provee toda la información que es necesaria. Otras preguntas requieren una etnográfica a gran escala. Si los diseños de antes y después están garantizados, y las clases de los grupos de comparación (si existe alguno) son necesarios, depende en la naturaleza de la pregunta específica. La clase se refiere al tipo de preguntas y, por lo tanto, a la clase de evidencia necesaria para encontrar las respuestas.

La razón por la que el diseño es tan importante es que un tema central es: si los sucesos que vienen después del programa son debidos a éste. ¿Los efectos causados fueron resultado de la acción del programa, o hubieran ocurrido de cualquier manera? Entre muchas cosas que afectan la vida de las personas son los programas a los que asisten y bajo algunas circunstancias es vital ser capaz de separar los efectos del programa. Los auditores tienen que estar conscientes de la conexión de las condiciones que ellos observan después de la participación del programa, tales como pesos más altos en los recién nacidos o persistencia de la desnutrición.

Los medios clásicos en la imputabilidad de los efectos al programa son los experimentos aleatorios. Un grupo de personas recibe el programa y otro equivalente no lo recibe. Los dos grupos son casi los mismos desde el principio. Luego, la diferencia entre su estatus al final debe ser por la intervención del programa, ya que todo lo demás: su índice de desarrollo, las influencias externas a las que están expuestos, etc., han sido casi iguales. La manera de asegurar que los dos grupos son equivalentes es empezando con una sola población y asignar aleatoriamente algunas unidades al programa y otras al grupo de control.


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Los auditores pueden rara vez ganar control sobre el reclutamiento al programa como lo requiere el procedimiento. Por ejemplo, cuando un programa ya funciona para todos, no existe gente remanente para asignarla al grupo de control. Cuando los beneficiarios son reclutados basados en la necesidad o en el cumplimiento, el staff del programa está reacio a permitir a los auditores decidir quién entra al programa; ellos quieren ejercer su propio juicio profesional. Pero el experimento aleatorio es una manera fina de establecer el tema de imputabilidad.

Un programa de nutrición, en un país en vías de desarrollo, parece haber fracasado y esto se dedujo de una comparación de datos de antes y después. El hecho de que el país hubiera sufrido una severa sequía mientras el programa estaba en función y que ello no fuera tomado en cuenta, es relevante. El estatus nutricional de la gente podría haber sido peor sin el programa de nutrición y el programa pudo realmente haber sido muy exitoso en impedir la hambruna. Por eso está bien diseñar estudios para examinar las explicaciones alternativas para el patrón de resultados.

En donde el auditor no tiene suficiente control para asignar a las personas aleatoriamente al programa y al grupo de control, puede tratar de aproximar el diseño experimental. Puede emplear diseños que han sido nombrados cuasi-experimentales porque estos contienen algunas de las características que ayudan a la interpretación sin seguir el protocolo completo del control experimental.

VII.6.3.10 MEDICIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Para conocer es necesario medir. La ciencia se dedica, en buena medida, a crear instrumentos de medición para comprender los fenómenos. Todas las disciplinas académicas –entre ellas, la auditoría– desarrollan métodos y técnicas para medir los fenómenos de estudio. Las políticas públicas no se conciben bien diseñadas, si no cuentan con sistemas de evaluación y control, es decir, con sistemas de medición.

a) Concepto de medición

La medición es la asignación de números o de calificativos a un objeto, persona, proceso, programa o política pública como una forma de

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representar las propiedades de ellos. La primera se denomina medición cuantitativa; la segunda, cualitativa.

El proceso de medición comprende un sistema lógico, con rigurosidad metodológica, para asignar números reales o cualidades reales al conjunto de particularidades del objeto, persona, proceso, programa o política pública.

Es además, el proceso hermenéutico mediante el cual se especifica el significado de las palabras o de los símbolos. Proporciona una serie de términos sinónimos, en su totalidad del término definido, por lo cual, lo definido o definiens es intercambiable con la definición o definiendum.

El esfuerzo dedicado a lograr definiciones claras y precisas obedece a la necesidad de una comunicación eficaz y de simplificación de los elementos conceptuales utilizados en los procesos de razonamiento. En una auditoría, el objetivo es evitar la ambigüedad y vaguedad de los conceptos clave y de los términos conceptuales de referencia.

Muchas veces encontramos que dentro de la conceptualización y diseño de una política pública los términos utilizados están definidos en forma implícita por los postulados de ésta, lo cual permite su entendimiento cuando se conoce el contexto, pero entorpece la comprensión de ellos, fuera de él.

Por lo anterior, uno de los primeros trabajos del grupo auditor es procurar establecer un vocabulario común y en lo posible con significado unívoco con el ente auditado e incluso de ser posible con los diseñadores de la política pública.

b) Tipos de definiciones

Para el caso del proceso de auditoría, podemos indicar que existen cuatro tipos fundamentales de definiciones: nominal, por denotación, real y operacional.


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Definición nominal Constituye el acuerdo entre el grupo auditor y el ente auditado sobre el uso que se da a cada símbolo verbal. Sencillamente señala lo que se ha de entender al utilizarse un símbolo dado. Su propósito es proporcionar un símbolo unívoco –único– como contrario de una serie de ideas ya existentes.

Definición por denotación.

Se obtiene al enumerar aquello que el símbolo significa; se señalan las instancias a las cuales la palabra definida es aplicable. En este caso no se ofrece una definición en sentido estricto.

Definición real

Señala el significado del símbolo mediante un grupo equivalente de palabras, al igual que la nominal. Sin embargo, el definiens en este caso es el análisis de la idea, forma, tipo o universal simbolizado.

La definición real permite una comprensión más adecuada del contenido del símbolo definido. En ésta, el definiendum está compuesto fundamentalmente por dos partes: el género próximo y la diferencia específica. El primero señala los atributos que comparten con una clase más amplia de fenómenos; y el segundo, se refiere a los atributos característicos que pertenecen a la categoría de fenómenos definida.

Sea cual fuere el tipo de definición, ésta debe cumplir ciertos propósitos: los semánticos y los lógicos. Los primeros tienden a comprender el significado de las palabras en sí mismas. Dentro del propósito lógico está la exposición clara de las principales características de un concepto y, como consecuencia, el abrir la posibilidad de una exploración sistemática sobre el tema que abarca; es decir, facilitar la investigación sobre los referentes del término o concepto por definir.

Definición operacional

Esta clase de definición tiene características propias, dictadas por su función específica dentro del proceso de auditoría. Fundamentalmente

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se trata de aquellas cuyo contenido permite al grupo auditor pasar del nivel abstracto en el que se encuentran los postulados de la política pública, al plano concreto en el que directamente los observará.

Los postulados de la política pública por su nivel de agregación no son medibles tal como están expresados; es necesario procesarlos hasta obtener definiciones operacionales que permitan medir las acciones del quehacer público. El proceso que debe seguirse es el de reformular las definiciones de los conceptos en términos operacionales; es decir, que con ellas se puedan hacer operaciones.

Una definición operacional es aquella que asigna significado a una construcción conceptual de una política pública al especificar las actividades u “operaciones” necesarias para medirlas. Especifica las actividades requeridas para la medición de los conceptos o referentes de la política pública; precisa lo que debe hacer el grupo auditor para medir un concepto. La necesidad de definiciones operacionales se debe en gran parte a las vaguedades o ambigüedades del marco conceptual de las políticas públicas.

c) Niveles de medición

Una vez que el grupo auditor tiene el mapa de referentes tiene que pasar a estudiar el sistema de medición. En sentido estricto, quiere decir asignación metódica de símbolos a las características observadas sobre la política pública que se está auditando. Según las reglas de esa asignación, pueden distinguirse cuatro escalas de diferente nivel de medición:

Escala nominal

La medición a nivel nominal representa la forma más simple de cualquier sistema. Se basa en las reglas de la taxonomía de la lógica uniposicional de predicados y corresponde a la clasificación de fenómenos sujetos a la auditoría respecto de la posesión o no posesión de una determinada cualidad o atributo.

Por ejemplo, los beneficiarios del programa y no beneficiarios; los derechohabientes y no derechohabientes.


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Escala ordinal

Los fenómenos de la política pública auditada pueden ser ordenados según valores, debido a que los atributos poseen propiedades cuantitativas. En este nivel se mide la intensidad, fuerza o tamaño con la que aparece una propiedad o atributo en cada uno de los fenómenos de la política pública auditada. Así, puede compararse a personas en cuanto a su desnutrición: alta o baja; esto es, se les puede tabular en una ordenación de rangos.

Escala de intervalos

La distinción característica entre la escala de intervalos y la ordinal estriba en que en aquélla es posible indicar exactamente la separación entre dos puntos. Para ello, se precisa la existencia de una unidad de medida que sirva de “estándar”. Así la longitud se mide en centímetros y metros; el tiempo, en minutos y horas. Desarrollar en la auditoría una unidad de medida de esas características es la tarea del grupo auditor en consenso con el ente auditado.

La distribución de la riqueza y la escolaridad son ejemplos de políticas públicas que pueden medirse con escalas de intervalos.

Escala racional

Si en una escala de intervalos existe un punto cero o un punto referente, entonces se convierte en escala racional. Con los valores de ésta pueden realizarse todas las operaciones matemáticas. Son las más usuales en las auditorías de desempeño.

d) Conceptos para la construcción del sistema de medición

Para la construcción del sistema de medición son cuatro los conceptos por manejar: variable o concepto referencial o variable, dato, indicador e índice.

Concepto referencial o variable

El término variable está revertido de una suerte de prestigio derivado de su origen matemático y se emplea habitualmente para connotar

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científicamente cualquier discurso. Su uso indiscriminado contribuyó a que perdiera su significado original y se convirtiera en un sinónimo de “aspecto” o “dimensión”. En las auditorías las “variables” corresponden a los principales referentes de la política pública que se consignan en el árbol o esquema de referentes.

Una variable, una dimensión o un referente conceptual designan un aspecto discernible de la política pública. En una proposición del tipo: “las quejas y denuncias de la ciudadanía contribuyen a mejorar los servicios públicos y a abatir la corrupción”. “Quejas y denuncias”, “mejora de los servicios públicos” y “abatir la corrupción” constituyen las variables, las dimensiones o los referentes conceptuales de esa política pública, porque proponen los aspectos específicos que tendrán que ser medidos para poner a prueba la relación enunciada: “contribuyen a”.

El auditor que intente someter tal proposición a una prueba empírica para comprobar su validez va a tropezar con una serie de dudas. Por ejemplo, ¿qué tipo de quejas o denuncias serán relevantes?, ¿cómo se podrán clasificar? y ¿cómo se medirá que efectivamente contribuyen a mejorar los servicios públicos y a abatir la corrupción?

La solución provendrá del marco teórico de la política pública, de la definición de los términos y de sus posibilidades prácticas de operacionalización y medición.

Pero si una variable, dimensión o referente conceptual es tomada por el grupo auditor para verificar la situación de la política pública, entonces debe haber la posibilidad de confirmación o refutación empírica. Todo referente conceptual debe ser traducido a conceptos mensurables y, por lo tanto, debe haber la posibilidad de tener datos, indicadores e índices. La metodología de la ASF denomina a la variable como concepto referencial o referente conceptual, por lo que en adelante dejaremos de hablar de variables.

Los datos

Uno de los fundamentos sobre los que descansa la rigurosidad metodológica de la auditoría es la recolección de datos sobre


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dimensiones atributivas de las políticas públicas que son obtenidas y analizadas mediante una pluralidad de métodos.

Estos datos son el resultado de observaciones del desempeño de los actores de las políticas públicas conceptualmente estructuradas, guiadas por premisas teóricas, sistemáticas y controladas. Ni las observaciones ni las propiedades observadas son por sí mismas datos. Dato no es la representación simbólica del contenido manifiesto de la observación; es decir, las observaciones de propiedades o formas de desempeño de los actores públicos se convierten en datos sólo cuando se les estructura conceptualmente de tal manera que, en cuanto observaciones registradas, posibiliten una identificación y clasificación de los sujetos y objetos de la auditoría, según sus dimensiones atributivas relevantes para construir la tríada de la auditoría.

Las observaciones de propiedades o atributos formuladas sobre la base de una estructuración conceptual se convierten en datos sobre una política pública mediante su registro en forma estandarizada. Sobre la base de los datos obtenidos se pueden extraer conclusiones sobre las propiedades o atributos conceptualmente determinados por los objetivos de la auditoría.

Los indicadores

La cuestión de si los datos que han sido obtenidos con ayuda de determinados instrumentos de medición ofrecen realmente información sobre las dimensiones de los fenómenos auditados tiene que definirse a partir de la tríada de la auditoría. Un indicador es la relación entre las dimensiones teóricamente definidas en el deber ser contra sus equivalentes empíricos respectivos.

La elección de los indicadores de un referente conceptual de una política pública depende del marco teórico con el que se va trabajar y de una serie de decisiones referidas a las posibilidades técnicas de medición. La cantidad de indicadores requeridos para representar la totalidad del significado de un referente depende a su vez de la cantidad de aspectos discernibles de ese referente. Así, el proceso lógico de la operacionalización de un referente conceptual requiere los siguientes

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pasos: la definición nominal del referente a medir; la definición real, la enumeración de los aspectos discernibles o dimensiones; la definición operacional, y la selección de indicadores.

En el postulado la “mejora de los servicios públicos”, el grupo auditor puede considerar que sus aspectos discernibles o dimensiones5 para la medición son: la calidad del servicio, el precio y el tiempo requerido para que éste se preste. Si el servicio es agua potable, mediríamos: la calidad del agua, el precio por metro cúbico y el tiempo de conexión o de reparación de la instalación. La cantidad de operaciones que hay que realizar con cada una de las dimensiones del referente para volverlo mensurable depende de su destino al plano empírico. Se debe de tomar en cuenta que la cantidad de indicadores que se manejan para representar un referente conceptual depende de la complejidad y cantidad de pruebas de auditoría que se requieran para su validación, a fin de disponer de la evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente.

La medida compleja que se obtiene combinando los valores obtenidos de las tres dimensiones: calidad del agua, precio por metro cúbico y tiempo de conexión o de reparación, se denomina índice. Éste es un complejo de indicadores de dimensiones de un referente conceptual de una política pública y constituye, por lo tanto, el indicador total de un concepto referencial.

El problema básico de la auditoría consiste, en encontrar semejantes equivalentes empíricos o indicadores para aquellas dimensiones que, en principio, sólo han sido definidos teóricamente en un ángulo de la tríada y que constituyen el objeto de la auditoría. Gracias a ellos, el ejercicio hermenéutico sobre los datos e indicadores es posible, como lo es también realizar el proceso lógico de inferencias con alto grado de validez y confiabilidad.

Según sus relaciones con la dimensión teóricamente definida en la tríada –y por lo tanto, aún sin operacionalizar– a la que tienen que indicar o representar. Los indicadores pueden clasificarse de la manera siguiente:

5 De aquí en adelante denominaremos dimensiones a los aspectos discernibles.


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Indicadores definitorios

Sirven para conceptualizar la dimensión del postulado de la política pública auditada. Las dimensiones que han de indicar se componen por lo general de varias subdimensiones, de manera que el valor buscado en un aspecto discernible complejo ha de entenderse como el resultado constituido por el conjunto de valores obtenidos en dichas subdimensiones, para las cuales hay una diversidad de indicadores.

Esto puede provocar que los diseñadores de los sistemas de medición en su afán de medir todo, construyan sistemas con una profusión de indicadores que luego vuelven inoperante al sistema o lo hacen inmanejable. Este es uno de los principales defectos de los sistemas existentes. Por lo tanto, el grupo auditor debe encontrar cuáles indicadores son relevantes y cuáles no. Se trata de un ejercicio lógico de criba o selección rigurosa. Sólo los que miden lo relevante serán tomados en cuenta; esos indicadores se llaman definitorios.

Puede escogerse un indicador para una de las subdimensiones, en la medida en que ese indicador tenga un elevado grado de correlación interna con todos los demás.

Cuando no sea posible escoger un solo indicador, entonces habrá que integrar varios de ellos, los más significativos, en un índice.

Indicadores de inferencia

Mediante ellos se pueden deducir o colegir valores de dimensiones no directamente accesibles a la observación de la auditoría. Por ejemplo, para medir la política pública sobre el combate a la droga, quizá no sea representativo sólo el presupuesto ejercido, el número de personal asignado al programa, el número de delincuentes sometidos a juicio o los cargamentos interceptados, pues todos ellos no nos dirían si el combate a la droga es eficaz. Un indicador inferencial puede ser muy representativo. Por ejemplo, el precio de la droga en el mercado.

En los casos en que no se puede fundamentar teóricamente la correlación entre indicador y atributo como una relación constante, la validez del indicador resulta cuestionable.

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Un referente conceptual tiene varias dimensiones que deben ser medibles mediante indicadores; cada dimensión a su vez tiene varias subdimensiones, que también deben ser medibles. Al conjunto de medidas de ambas se le denomina sistema de categorías. Estos sistemas no son fijos para un referente conceptual dado, ya que dependen de la naturaleza del mismo y de las decisiones del ente auditado, incluso de las del grupo auditor, quienes las manipulan de acuerdo con la importancia del referente que se esté revisando.

El cuadro de la operacionalización de la política pública dentro de la metodología de la ASF es el siguiente:

Si se está auditando un sistema de agua potable, el primer referente medible es contar o no con el servicio. Así, el primer hallazgo será conocer quiénes tienen el servicio y quiénes no. Es decir, la categorización más básica de un referente es la que distingue entre la presencia y la ausencia de la propiedad que ella encierra. Los referentes conceptuales que sólo pueden subdividirse de este modo son los básicos.

Existen sistemas donde cada categoría representa un grado diferente de la misma propiedad, se denominan referentes con medición cualitativa, tendremos entonces en la categoría de los que sí tienen servicio de agua, lo siguiente: servicio por tracción animal, por pipa pública, por tandeo, o servicio regular.

Por tanto, los sistemas de medición resumen dos prioridades: que sus categorías sean mutuamente excluyentes; y que el sistema permita clasificar a todos los beneficiarios o usuarios del servicio.

Índice

En las políticas públicas, los conceptos aluden a propiedades o atributos latentes en el fenómeno por auditar que no son unidimensionales, sino


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pluridimensionales. Ejemplo: pobreza, marginación social, cohesión social de las comunidades, salud.

Con referencia a una propiedad pluridimensional un objeto de auditoría sólo está empíricamente caracterizado en su totalidad cuando se investigaron sus distintos valores en todos y cada uno de los conceptos referenciales, de las dimensiones y de las subdimensiones que constituyen la propiedad o atributo.

Por ejemplo, el concepto de pobreza se establece en tres subdimensiones: patrimonio personal; patrimonio familiar; y patrimonio de la comunidad, sin que éstas puedan pasar como indicadores correlativos del fenómeno pobreza; sólo estarán caracterizadas íntegramente cuando se conozcan sus valores en cada una de las tres subdimensiones y se presenten como un trío de atributos. Un grupo de la población tiene una precaria salud, sufre de desnutrición aguda, es analfabeta y no usa zapatos: ello conforma el patrimonio personal y es la primera subdimensión; las familias no tienen tierras, cuyos miembros en edad de trabajo son jornaleros agrícolas, sus casas tiene piso de tierra y techos de palma, no tiene dormitorio ni agua corriente, lo cual constituye la subdimensión patrimonial familiar; además, las familias viven en una comunidad aislada que no tiene escuela, ni centro de salud, ni tienda comunitaria y sólo tiene acceso por brecha en época de secas, esto corresponde a la subdimensión patrimonial comunitaria.

El concepto referencial pobreza se representaría, en un espacio de atributos tridimensional.

Siempre que los valores de esas subdimensiones varíen independientemente unos de otros, pueden surgir diversas combinaciones, por ejemplo, patrimonio individual: desnutrición leve, analfabeta funcional y usa huaraches, pero su familia es como la

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descrita arriba; o bien, patrimonio comunitario con escuela, centro de salud, camino rural, pero los patrimonios individual y familiar son como los descritos. Para cada subdimensión habremos de elaborar diversos indicadores y para conocer una situación global del concepto pobreza tendremos que conjugar éstos en un índice.

Por índice se debe entender una medida unidimensional con “n” valores sobre la que se representan las “n” claves de posibles combinaciones de atributos extraídos del espacio pluridimensional.

En la práctica se procede de modo que a los distintos lugares de las subdimensiones se le asignan valores aritméticos que a continuación se vinculan matemáticamente para cada una de las diversas combinaciones de atributos.


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La asignación de valores matemáticos y la eventual ponderación de cada una de las subdimensiones deben ser fundamentadas teóricamente.

Cuando se miden las subdimensiones a nivel ordinal apenas si resulta fundada otra asignación que la de los números consecutivos. Sólo donde se pueden indicar los intervalos entre las distintas clases de atributos, esto es: en escalas de intervalos, puede procederse a atribuir a esos intervalos las graduaciones numéricas correspondientes.

En la construcción de índices se deben resolver los problemas clave siguientes: primero, es necesario decidir cuáles integrarán el índice, considerando que éste se refiere explícitamente a todas las subdimensiones del espacio correspondiente al fenómeno. En segundo lugar, se debe indicar de qué manera se establece la relación mutua de los datos, asignación de valores numéricos, ponderación o combinación.

Un problema básico de la formación de índices radica en que con frecuencia se suman uno tras otro los valores numéricos de características observadas en diversas subdimensiones, como si fueran números cardinales, que se han obtenido por aplicación de un rasero unitario a todas. De no cumplirse ambas premisas, el grupo auditor comparará lo que, estrictamente, no admite comparación y se hará equivalente lo que es desigual. Esta situación remite al problema de la medición de las políticas públicas; concretamente a la gran ausencia de unidades de medición estandarizada y, sin embargo, llenas de sentido teórico. En estas circunstancias, la construcción de índices queda reducida a mero instrumento auxiliar, con frecuencia de significado discutible; aunque sigue siendo útil pues el fin de un índice es precisamente hacer comparable lo que no es.

En conclusión, la validez de un índice ha de examinarse empíricamente y con la mayor rigurosidad metodológica.

e) Características de un sistema de medición

Construido el sistema de medición de la política pública, el grupo auditor debe analizar si su sistema cumple con rigurosidad las características de un buen sistema de medición, que son:

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Validez

La medición de un fenómeno se considera válida si logra captar el fenómeno. La validez es la propiedad de un indicador para demostrar lo que dice que mide.

Confiabilidad

Implica las cualidades de estabilidad, consistencia y exactitud, tanto de los datos como de los instrumentos y las técnicas de la auditoría.

Precisión

Se refiere a la capacidad de limitación de los objetivos y del alcance de la revisión; además, también se alude a la exactitud. Por lo tanto, se requiere:

• Precisión en la definición operacional de los conceptos referenciales.

• Precisión de las hipótesis. Mientras más precisas sean las hipótesis, más precisa es su comprobación, y más sencillo también saber exactamente qué tipo de datos o información es necesario obtener para decidir su rechazo o no.

• Precisión de los instrumentos. Se refiere tanto a la confiabilidad como a la exactitud de la aplicación de los instrumentos. En el caso de las preguntas clave, si éstas son concretas y claras, permiten no sólo que las respuestas también sean precisas y bien delimitadas, sino que resulten fáciles de codificar y de medir.

• Precisión de los datos. Lo que se busca es la obtención de datos claros cuyo análisis general o estadístico sea directo y libre de distorsiones.

• Precisión de las muestras. En este caso, lo que está a prueba es la representatividad de la muestra en relación con su universo, así como el acoplamiento entre el diseño original del plan de muestreo y su aplicación en la práctica.


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Control

Es el ejercicio de una influencia directa o regulativa sobre algo: restringe y guía, vigila, regula y verifica mediante procesos específicos. El auditor ejerce control sobre y dentro de su revisión, a fin de poder dirigir su labor hacia su objetivo: la revisión de una política pública. El control constituye una serie de procedimientos por los cuales el auditor trata de asegurar la eficiencia y el cumplimiento de sus objetivos de auditoría.

Interacción

Se refiere a todo proceso en el que la acción de una entidad causa otra acción o un cambio en otra distinta.

La teoría científica–social se fundamenta en el escrutinio de la interrelación entre referentes conceptuales y fenómenos; cualquier esfuerzo por analizar causales, se basa en datos sobre la interacción o interrelación entre los referentes.

La interacción es por definición recíproca. El ente auditado puede influir a su vez, sobre el grupo auditor y viceversa, que puede llegar a afectar el registro y la interpretación que el último realiza respecto del fenómeno auditado, en algunos casos invalidando el proceso total.

Objetividad y valores

Es la capacidad para desprenderse de situaciones con las que se está implicado personalmente y para examinar los hechos basándose en las evidencias y las razones y no en el prejuicio.

El método de la auditoría debe considerar la objetividad del grupo auditor, que se define como la actitud respecto a una situación en la que las evaluaciones culturales y el interés o prejuicio personal están ausentes o de tal modo dominados que sus efectos se reducen al mínimo.

La relación entre la objetividad del auditor y sus valores es engañosamente sencilla: sus valores obstaculizan de alguna manera su neutralidad frente al ente auditado.

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El objetivo de una auditoría es tener las evidencias para poder sentar los resultados con solidez y sobre bases firmes.

El papel de los valores en la auditoría es paralelo al de la objetividad. Referimos a los valores, no como objeto de estudio, sino como elementos que intervienen, por parte del grupo auditor, en el proceso de auditoría dentro de la recolección, análisis e interpretación de datos. Pero lo más importante es que los valores no deben interferir en la objetividad, para ello se cuenta con términos y metodologías rigurosas para recoger datos en sí objetivos y libres de distorsión, cuyo lugar en las técnicas y métodos de auditoría está bien delineado.

Error y sesgo

Son las equivocaciones o desviaciones de lo correcto y verdadero en el proceso de auditoría, así como en sus resultados, tanto en datos indicados o índices como en condiciones.

El sesgo resulta de la recolección de evidencias de tal forma que una respuesta alternativa a la pregunta del auditor resulta favorecida sobre todas las demás.

VII.7 DEFINICIÓN DEL PROGRAMA DE TRABAJO

Para desarrollar el programa de trabajo el equipo auditor debe considerar los conceptos definidos de estrategia y táctica.

La estrategia comprende el método o conjunto de métodos que se aplican para el cumplimiento de los objetivos de la auditoría, responder a las preguntas clave y comprobar las hipótesis de trabajo.

Por tanto, en la auditina el auditor detallará el método o conjunto de métodos que utilizará para el desarrollo de la auditoría, la utilidad de cada uno de ellos en la revisión documental y estadística prevista por solicitar para obtener la evidencia suficiente, pertinente y competente de los resultados de la política pública, así como los resultados que se espera lograr con su aplicación.


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La táctica es otro aspecto relevante que debe incorporarse en este apartado y corresponde a las técnicas por aplicar, su utilidad en el proceso de revisión y los resultados que se estiman obtener. También debe considerarse si es conveniente establecer un equipo de especialistas o la contratación de consultores externos.

Sobre esto último, es importante que el grupo auditor incorpore al programa de trabajo el equipo de especialistas o el consultor externo que se requiere para la revisión y precise el valor agregado que se obtendría con su participación.

Como parte de las herramientas por desarrollar, es importante que el auditor detalle los indicadores que se construyeron para evaluar la eficacia, eficiencia y economía de la política pública, en sustitución o adición a los indicadores identificados en la comprensión del programa, la fórmula de cálculo y la información requerida para su determinación.

Por último, el grupo auditor debe establecer la relación que guardan los objetivos específicos, los procedimientos que aplican para su cumplimiento y la información requerida, lo cual se sugiere presentar en un cuadro. Esta información debe ser la base para la organización y definición de la guía de auditoría del grupo revisor.

VII.7.1 ASIGNACIÓN DE RECURSOS Y ESTABLECIMIENTO DE MEDIDAS DE SUPERVISIÓN Y CONTROL DE LA AUDITORÍA

VII.7.1.1 ASIGNACIÓN DE RECURSOS

Para cumplir con el Programa Anual de Auditorías, para la Fiscalización de la Cuenta Pública (PAAF) aprobado por el Auditor Superior de la Federación, y determinar con precisión el alcance de cada una de las auditorías, es necesario que en la auditina se valore la disponibilidad de los recursos humanos, materiales y de servicio, y financieros.

En materia de recursos humanos, es necesario precisar la cantidad de auditores con que cuenta cada equipo, la profesión que tienen, la experiencia en el tema por revisar, la antigüedad en la ASF y la AED, el número de auditorías realizadas a la fecha, la calificación promedio de

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los exámenes mensuales de capacitación interna de la AED, las cartas de reconocimiento que se le han otorgado a cada auditor en la AED, así como el tiempo que se estima para cada fase del proceso de las auditorías especificado en los Indicadores de Revisión, dado que los plazos son fijos.

Uno de los problemas recurrentes en las revisiones es que el equipo auditor decide abordar la totalidad de la política pública sin considerar su complejidad; y recolecta volúmenes importantes de información para su procesamiento omitiendo el tiempo que puede llevarse su recepción y análisis, y la elaboración del informe correspondiente.

Para cumplir con el PAAF, se deben precisar los alcances de la revisión, la complejidad de las políticas públicas y los tiempos determinados para cada fase de la ejecución de las auditorías y elaboración de informes, así como la profesionalización y especialización del personal disponible.

También, se tienen que considerar los recursos humanos adicionales conforme a la disponibilidad presupuestaria de la institución. Para la contratación de asesores externos, es necesario que el personal conozca los tiempos de ejecución de auditorías y la elaboración de informes, el tipo de especialistas requeridos.

En materia de recursos materiales, se deben conocer los equipos disponibles para las auditorías, particularmente el informático, ya que es sustancial para los procesos de procesamiento de información y elaboración de los informes. El conocimiento de la situación de los recursos permite evitar que la falta de equipo para el procesamiento sea un obstáculo en las etapas de análisis de la información y la elaboración de los informes.

Por lo que se refiere a los recursos financieros, el equipo auditor debe considerar el costo de los recursos humanos disponibles que representa la ejecución de la auditoría y elaboración de informes, el costo de la contratación de asesores externos y el costo que implica la adquisición o renta de equipo para cumplir con el programa de actividades en un marco de limitaciones presupuestarias para la institución. Asimismo, debe incluir los costos que representan las revisiones en campo, para


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lo cual deberá estimarse el costo de viáticos y pasajes, y considerar que éstas deben corresponder a muestras representativas del universo de revisión, cuyos resultados incorporen valor agregado a la auditoría.

Para efectos de la auditina se debe incluir un cuadro o diagrama del equipo auditor que participará en la ejecución de la auditoría por nivel jerárquico; indicar su profesión y experiencia en el tema por auditar; especificar si se requiere la contratación de asesores externos y la especialidad del personal por contratar; detallar por auditoría el equipo de cómputo requerido, el disponible y, en su caso, comentar las limitaciones técnicas o del equipo; e incorporar un cuadro con el programa de visitas de campo que precise la representatividad de la muestra.

VII.7.1.2 ESTABLECIMIENTO DE MEDIDAS PARA EL CONTROL DE CALIDAD

La ASF tiene instrumentado un control de calidad para todas las fases y procesos de su actividad, a fin de lograr la excelencia como institución de fiscalización superior.

En el Marco Rector para la Fiscalización de la Gestión Gubernamental se establecen las normas y el esquema operativo que deben observar los servidores públicos de la institución para desarrollar la fiscalización gubernamental.

En este marco, la AED tiene instrumentado un sistema de control de calidad que considera de manera integral todos los aspectos relativos al proceso de fiscalización de la gestión gubernamental e incluye desde la planeación genérica hasta el seguimiento e impacto de las acciones promovidas. El sistema incluye todos los procesos de la fiscalización gubernamental y contribuye a que se cumpla el conjunto de lineamientos técnicos establecidos.

La calidad es un principio fundamental para la operación de la ASF e incluye el liderazgo, el énfasis profesional en las prácticas de auditoría y el sistema para evaluar nuestro propio desempeño. La calidad es un atributo dinámico que exige a todo el personal de la AED el compromiso de lograr un mejoramiento continuo, a fin de obtener la credibilidad y el reconocimiento de excelencia en la práctica de auditorías de desempeño.

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El control de calidad se debe considerar desde el proceso de planeación, que inicia con la selección adecuada del ente o programa a auditar, y sobre todo en la parte de la heurística, que es la técnica de la indagación y del descubrimiento.

El elemento esencial del sistema de calidad es el proceso para medir el grado con que se logran los objetivos de la AED. Para el efecto, se han diseñado 14 lineamientos técnicos de la AED, que son las guías sobre los contenidos y características de los distintos productos que se elaboran como resultado de las revisiones efectuadas.

Cada uno de los subproductos y producto final de las auditorías de desempeño deben ser revisados por los distintos niveles jerárquicos de la AED, conforme a los lineamientos técnicos establecidos.

Para el caso de la auditina, debe elaborarse conforme al Lineamiento Técnico No. 2. El primer proyecto de auditina es responsabilidad del jefe del departamento; el segundo del subdirector y director de área, el cual es revisado por el director general para verificar que cumpla con los lineamientos técnicos establecidos. Este último proyecto es sometido a la aprobación del AED por el director general. La auditina, una vez aprobada por el AED, quedará registrada como el enfoque válido para la ejecución de la auditoría y al final de la misma la calidad de los resultados debe compararse con la de la propuesta. Las tres versiones deben quedar consignadas y debidamente archivadas en los papeles de trabajo de la auditoría.

Con la observancia del conjunto de los 14 lineamientos técnicos de las Auditorías de Desempeño, adicionales a lo establecido en el Marco Rector para la Fiscalización de la Gestión Gubernamental para la ASF, el producto final de las auditorías de desempeño y especiales serán informes de calidad que redunden en mejores prácticas gubernamentales.

Las auditorías de calidad son las que reúnen los requisitos siguientes:

- Están debidamente planeadas.- Reciben información de la fuente autorizada y es confiable.


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- Son realizadas por un equipo humano que está debidamente capacitado y conoce el tema de la política pública.

- Cuentan con métodos objetivos de análisis y medios informáticos de soporte.

- Programan las tareas en función de la capacidad de ejecución.- Cuentan con la revisión del trabajo de los diferentes niveles de

supervisión y control.- Establecen los alcances de manera objetiva.- Tienen resultados irrefutables e incontrovertibles.- Las acciones promovidas generan por la parte reactiva sanciones,

correcciones y responsabilidades, y por la parte proactiva la instrumentación de mejores prácticas gubernamentales.

Los controles de calidad incluyen la revisión del cumplimiento de todos los lineamientos técnicos mencionados, el proceso seguido en la auditoría desde la planeación genérica, la elaboración de la auditina y la comunicación de su inicio al ente auditado, hasta la emisión del informe definitivo y el seguimiento e impacto de las acciones promovidas.

Asimismo, de acuerdo con las características del ente auditado y la modalidad de la auditoría, comprende el examen de la naturaleza y extensión de las pruebas aplicables.

VII.7.1.3 COMITÉS DE AUDITORÍA

Los Comités de Auditoría pueden ser un instrumento útil para el equipo auditor considerando la complejidad del estudio de las políticas públicas. Por el lado metodológico, el comité ayuda a hacer frente a los temas más intrincados de medición, diseño y análisis. Si los miembros del comité de asesoría son expertos metodológicos, ellos otorgarán apoyo para que el estudio salga adelante en su componente técnico, ya que conocen acerca de escalas de medición apropiadas y tienen experiencia reciente en la revisión de programas similares.

Por otro lado, los expertos del comité dan mayor credibilidad a las revisiones, sobre todo si son investigadores reconocidos con reputaciones bien establecidas.

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Un comité de asesoría también facilita la comprensión del ámbito político de la auditoría, porque ayuda al auditor a entender los intereses de la gente que está involucrada en el programa y será afectada con la revisión. Éste, alerta al auditor de las sensibilidades especiales entre los actores, quienes tienen que ver con la historia de la programación en el área, cambios políticos inminentes, realidades presupuestales, limitaciones organizacionales, y todo el conjunto de fuerzas contextuales. Cuando los temas por auditar involucran a población beneficiada o bien son comentados en los medios informativos, un comité de asesoría puede sensibilizar al auditor para tratar los temas en un contexto de intereses, ayudando a entender las preocupaciones de los beneficiarios, hacer el estudio creíble, y dimensionar los intereses entre los grupos en conflicto.

VII.7.1.4 FACTIBILIDAD

La factibilidad se refiere a la evaluación de los recursos humanos y materiales con los que se cuenta para llevar a cabo la auditoría. En este apartado, el grupo auditor señalará si la auditoría puede concluirse en el tiempo establecido con los recursos asignados y el alcance establecido; si el equipo encargado de ejecutarla tiene experiencia en el tema. Aquí se determina si el programa cuenta con los elementos para ser evaluado, la renuencia o accesibilidad del ente auditado.

La factibilidad se evalúa sobre la base de cinco criterios:

a) El programa debe operar tal como fue diseñado;

b) Debe ser relativamente estable;

c) Debe suponerse que se establecieron indicadores para medir su desempeño;

d) De faltar o no haber indicadores de desempeño se debe evaluar la posibilidad de construirlos; y

e) Personal auditor capacitado.


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Por consiguiente, el estudio tiene ejes conductores. El primero esclarece la serie de vínculos que ligan lo que hace el programa con lo que se espera que deba hacer. El auditor trabaja con actores clave dentro y alrededor del programa para construir la segunda parte de la auditina. Sujeta la teoría del programa a un examen lógico; reúne los datos existentes, entrevista al personal y a los beneficiarios; revisa los propósitos y fundamentos del programa y estudia los aspectos claves y críticos; recolecta información en el sitio, y revisa la historia de la política pública. La información empírica, también es resumida para examinar la probabilidad del éxito de la auditoría..Con el árbol del programa, el auditor puede moverse al otro eje conductor. Puede concentrarse en el diseño de la auditoría para descubrir qué clase de resultados se producen, para qué proporción de beneficiarios, bajo qué condiciones de operación, con qué costos.

El estudio de factibilidad es una evaluación preliminar porque incluye los resultados exitosos y los puntos críticos del programa; permite definir cómo se usarán los resultados. Una razón importante para emprender el estudio de factibilidad es estar seguros que la auditoría contribuirá a la mejora de la operación del programa.

El estudio de factibilidad también analiza las preguntas, cuando éstas están correctamente formuladas; entonces, es necesario identificar cuáles tienen una respuesta fácil, cuáles requieren de investigaciones profundas, cuáles requieren costos adicionales, y cuáles no pueden ser respondidas por completo y por qué. La disponibilidad de la información y la posibilidad de la existencia de los datos son críticos en la formulación de las preguntas correctas y tienen un impacto en los recursos necesarios para elaborar la auditoría.

El estudio de factibilidad debe tomar en cuenta los requisitos siguientes:

- Análisis de la situación real que necesita ser estudiada, respecto de los conflictos de interés, riesgos y otras condiciones que gobiernan la situación;

- La descripción de los objetivos y los resultados pretendidos para ser logrados en forma confiable mediante el programa, incluyendo

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cifras o indicadores, en donde sea posible, y –si existen varios objetivos- una determinación de sus pesos relativos;

- El resultado de cualquier valoración de gasto respecto de cualquier opción alternativa;

- El análisis de impacto, esto es, la descripción de la manera en la cual el programa seleccionado mejora el logro de objetivos o causa un cambio favorable de la situación;

- Flujograma y cronograma de la implementación del programa seleccionado incluyendo datos en los plazos y la extensión para que los objetivos preestablecidos sean logrados o los resultados pretendidos sean generados; y,

- Los procedimientos administrativos necesarios de la implementación del programa para medir la eficiencia.

Durante esta fase, es importante analizar los objetivos del programa para determinar ¿si son explícitos?, ¿qué criterio ha permitido realizar la implementación de los objetivos?, ¿cómo identificar estos criterios? Los criterios de auditoría deben estar basados sobre estándares, reglamentaciones u objetivos ampliamente aceptados; por ejemplo, las reglamentaciones, los estándares profesionales, los indicadores de desempeño, las prácticas de administración en uso dentro de la organización y el acuerdo con los entes auditados. El criterio general en uso debería ser acordado antes de finalizar el estudio de factibilidad.

Al planear la auditoría, los criterios de selección se verán constreñidos por las obligaciones del tiempo, dinero, capacidades del personal y acceso a la información.

Para medir el impacto de las auditorías, la ASF adopta las técnicas del estudio apropiado, como se detalla a continuación:

- Recalcar los costos.- Desarrollar escenarios.- Utilizar pruebas comparativas (entre unidades externas o internas).- Utilizar técnicas estadísticas.- Analizar las técnicas de evaluación de organización y desempeño.


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EVALUACIÓN DEL EQUIPO AUDITOR

Cada estudio requiere competencias específicas profesionales de acuerdo con la auditoría: legales, económicas, técnicas, metodológicas y teóricas según la materia por auditar.

Desde el principio es apropiado:

- Adaptar las competencias de los recursos humanos a los trabajos previstos.

- Tener la experiencia apropiada disponible, ya sea especializada (legal o técnica) o más general (administración de proyectos o calidad de servicio).

- En su caso, utilizar asesores externos.

Conocimientos

Los conocimientos que deben tener los miembros del equipo auditor para el buen desarrollo de las auditorias de desempeño son:

a) Sobre auditoría gubernamental

Implica, al mismo tiempo, el ejercicio de una técnica especializada y la aceptación de una responsabilidad pública. Como profesional, el auditor desempeña sus labores mediante la aplicación de una serie de conocimientos especializados que vienen a formar el cuerpo técnico de su actividad; sin embargo, en el desempeño de esa labor, el auditor adquiere responsabilidad con las personas que van a utilizar el resultado de su trabajo como base para la toma de decisiones.

b) Sobre auditoría de desempeño

El auditor debe ser capaz de extraer y analizar la información que se deriva de la operación y resultados del programa, para medir los logros alcanzados con los objetivos previstos. Si se encuentran diferencias entre lo previsto y lo logrado se deben identificar las causas para proponer su corrección.

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Los auditores de desempeño deben saber que el proceso de evaluación se da en dos vertientes: el análisis y la medición. La primera se debe a una racionalidad administrativa, se evalúa la eficiencia y la eficacia, es decir, la adecuada utilización de los recursos, costos y tiempos para el logro de los objetivos y metas. La segunda, implica evaluar los impactos sociales y la trascendencia de la acción política en el ámbito correspondiente, así como el beneficio social que se obtuvo.

Los auditores deben interactuar como un equipo basado fundamentalmente en las capacidades técnicas de sus miembros, los cuales trabajan para lograr metas específicas, y se debe regir bajo esquemas de coordinación y cooperación mediante cuatro procesos racionales básicos:

Análisis de situación. Es el proceso racional que gira en torno a la pregunta ¿Qué está ocurriendo?, a la evaluación y clarificación de situaciones, a la clasificación de los fenómenos, al desglose de situaciones complejas en componentes manejables para su análisis y comprensión.

La información que se obtiene del ente generalmente es una mezcla confusa entre lo pertinente y lo irrelevante, lo importante y lo intrascendente. Antes de poder hacer algo razonable y productivo debe ordenarse la información para poder observar sus componentes en perspectiva.

Análisis de problemas. Este segundo proceso racional se basa en el patrón de pensamiento “causa-efecto”. Permite identificar, describir y analizar con precisión una situación en la que algo no ha funcionado. Proporciona una metodología para extraer la información esencial de una situación problemática y hace a un lado la información irrelevante o confusa.

Análisis de decisiones. El empleo de este proceso permite evaluar los tres componentes de una decisión: I) analizar las razones que se tuvieron para tomar la decisión y examinar su propósito; II) analizar los riesgos de las opciones que se tuvieron, y III) determinar si la decisión adoptada fue la más acertada, después de analizar cuidadosamente todos los factores.


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Análisis de problemas potenciales. Este cuarto proceso racional se basa en la preocupación por los sucesos futuros. Se basa en la idea de pensar y prever con anticipación un problema futuro. Este proceso permite al auditor tomar parte activa en la conformación del futuro del ente auditado.

a) Heurística

El equipo auditor debe tener conocimientos sobre el estudio de las fuentes de información en el desarrollo de las auditorías de desempeño. Se debe señalar la lista de fuentes que se requieren consultar en relación con la política pública o entidad por revisar.

El auditor, por lo tanto, debe conocer y estudiar las técnicas de investigación documental y las técnicas de investigación de campo. Las primeras, enseñan a buscar las fuentes, a clasificarlas según su importancia y fiabilidad, a procesar los conceptos y datos según un orden preestablecido para operacionalizarlos y poderlos manejar. Las segundas, muestran los métodos de análisis y síntesis en la búsqueda del onus probandi; son fundamentales porque proporcionan las evidencias suficientes, competentes, pertinentes y relevantes. Además, aportan los métodos específicos que el auditor deberá emplear según la materia objeto de auditoría. La técnica de la auditoría se refleja en el manejo experto de documentos y de los hallazgos en el campo de acción.

b) Hermenéutica

La hermenéutica es el arte de la interpretación, es una disciplina que abarca muchas operaciones, no necesariamente vinculadas entre sí, pero siempre en busca de todos los posibles significados de los sistemas de símbolos creados para comunicar los distintos tipos de mensajes por interpretar, desde un poema, una pintura, una pieza musical.

Como parte de los conocimientos básicos del equipo auditor está el proceso de la interpretación, ya que está estrechamente relacionada con la visión del “mundo” que tiene el ser humano a la hora de percibir la información que está captando, esto ayudará a comprender la interpretación que se está dando a la información analizada y presentada como resultado de la auditoría.

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c) Habilidades

Se refiere a los requisitos mínimos profesionales y personales que debe poseer el auditor (servidores públicos) en la función de fiscalización superior, en la ASF y en específico en la AED, que están establecidos en las Normas Generales para la Fiscalización gubernamental y en las de Auditoría Generalmente Aceptadas (NAGAS), las cuales constituyen los requisitos a los que se debe ajustar su actuación y que se refieren a principios éticos y normas de actuación.

d) Metas de calidad por grupo auditor

Los resultados de la evaluación del equipo auditor deben presentarse en la auditina con base en el Formato DE30/T002. En esta Cédula se debe incluir información de la evaluación del Comité Técnico, de los resultados obtenidos en la evaluación técnica, jurídica y editorial del informe previo y los compromisos para el actual, el perfil de cada persona, su desempeño laboral, el número de horas de capacitación, los resultados de sus evaluaciones mensuales, la evaluación de riesgos en el ente, así como los comentarios del director general.

EVALUACIÓN DEL RIESGO DE LA AUDITORÍA

Se deben evaluar los posibles riesgos de la auditoría en tres vertientes. La primera se refiere, en su caso, a la falta de experiencia en el tema del grupo auditor o de alguno de sus miembros, el reciente ingreso de algún integrante clave, si está incompleto el equipo, si alguno de los miembros no ha presentado los exámenes de evaluación de la AED, o si habiéndolos presentado sus calificaciones no han sido aceptables.

Adicionalmente, la auditoría se declarará en “zona de colapso” cuando el número de días de vacaciones tomados por el grupo auditor, que incluye hasta el nivel de director de área, represente en conjunto un porcentaje inferior al 50% de los que por derecho debe tomar en un periodo de un año.

La segunda se relaciona con la disponibilidad de información para la auditoría. El grupo auditor debe alertar al Comité Técnico de la AED sobre los casos en que la carencia de metas, de indicadores y


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documentación se considere un problema grave, a fin de adoptar las medidas pertinentes.

La tercera vertiente corresponde a la presunción del grupo auditor acerca de la falta de disposición de la entidad que será fiscalizada. Se debe exponer de manera objetiva si existe alguna presunción sobre si el ente está predispuesto a la realización de la auditoría.

Una vez que el Comité Técnico de Revisión de la AED analice la auditina y ésta contenga alguna de las tres vertientes descritas, será declarada la auditoría como “zona de riesgo”, y se deberán implementar para su seguimiento los procedimientos siguientes:

• La Secretaría Técnica de la AED recibirá de cada uno de los directores generales, una vez concluida la revisión de todas sus auditinas, la relación de las auditorías que hubiesen sido declaradas como “zona de riesgo”, por el Comité Técnico de Revisión de la AED especificando el motivo.

• Entre la presentación de la auditina y el informe al 75% se enviará una nota informativa al Comité Técnico de Revisión de la AED explicando que el riesgo está controlado y se expondrán las razones por las cuales se considera ésta situación.

• Las notas informativas tendrán como propósito el control del riesgo.

Es necesario tener en cuenta que uno de los principales objetivos de la auditoría de desempeño es el de tratar que el ente se sienta dispuesto para que las acciones que promueva la Auditoría Superior de la Federación sean instrumentadas para alcanzar mejores prácticas de gobierno.

VII.7.1.5 TEMAS ÉTICOS

En el Código de Ética Profesional de la Auditoría Superior de la Federación se establecieron siete principios y reglas de conducta, a fin de impulsar, fortalecer y consolidar una cultura de respeto hacia los más altos valores éticos y profesionales en que debe sustentarse la

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gestión gubernamental; apartarse de estos principios ocasionaría que se cuestionara la validez de los juicios y opiniones de la institución.

Estos principios son:

a) Profesionalismo competente: El personal responsable de la revisión de la Cuenta Pública Federal y la fiscalización a cargo de la AED, debe proceder conforme a normas, criterios y rigor profesional más estricto en la realización de sus tareas, con el objeto de alcanzar la excelencia.

b) Independencia: los profesionales al servicio de la AED deben actuar con libertad de criterio, libres de prejuicios o intereses de cualquier índole, con el fin de preservar la imparcialidad y objetividad a las que la ASF está obligada.

c) Objetividad: los profesionales al servicio de la AED deben proceder con toda ecuanimidad en el ejercicio de sus funciones de fiscalización, principalmente en lo que se refiere a los informes, los cuales se basan exclusivamente en los resultados de las pruebas efectuadas.

d) Imparcialidad: los profesionales al servicio de la AED deben dar un trato equitativo a los sujetos de fiscalización.

e) Confidencialidad: los profesionales al servicio de la AED deben guardar estricta reserva de la información que obtengan en el desempeño de sus labores de fiscalización superior.

f) Actitud constructiva: los profesionales al servicio de la AED deben mantener una actitud proactiva en las auditorías, para lo cual se considera que el fin último de la ASF es contribuir a mejorar la gestión gubernamental.

g) Integridad: los profesionales al servicio de la AED deben ajustar su conducta a las normas legales y éticas aplicables, y actuar con integridad en el ejercicio de sus atribuciones y cumplimiento de sus funciones.


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En el cumplimiento de su mandato constitucional de fiscalizar la Cuenta Pública, la Auditoría Superior de la Federación debe considerar, además de los principios mencionados, lo establecido en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (LFRCF), que en su artículo 22 establece que "Las auditorías que se efectúen en los términos de esta Ley, se practicarán por el personal expresamente comisionado para el efecto por la Auditoría Superior de la Federación o mediante la contratación de despachos o profesionales independientes, habilitados por la misma, siempre y cuando no exista conflicto de intereses…"

El conflicto de intereses se presenta en la realización de los trabajos de fiscalización cuando los intereses personales, familiares o de negocios del servidor público o de los despachos o profesionales independientes contratados pueden afectar el desempeño imparcial de su empleo, cargo o comisión.

La institución y el personal deben evitar situaciones que los coloquen en este tipo de conflictos y en caso de presentarse, deben saber cómo actuar.

Asimismo, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos señala, en su artículo 8, diversas obligaciones en relación con el conflicto de intereses, como excusarse de intervenir, por motivo de su encargo, en cualquier forma la atención, tramitación o resolución de asuntos en los que tenga interés personal, familiar o de negocios, incluyendo aquellos de los que pueda resultar algún beneficio para él, su cónyuge o parientes consanguíneos o por afinidad hasta el cuarto grado, o parientes civiles, o para terceros con los que tenga relaciones profesionales, laborales o de negocios, o para socios o sociedades de las que el servidor público o las personas antes referidas formen o hayan formado parte.

En todos los casos, cada miembro del equipo revisor, incluyendo a los auditores habilitados por la ASF, debe presentar una Carta de Manifestación de No Conflicto de Intereses (Formato DE30/T003) y Carta de Manifestación de No Conflicto de Intereses para auditores habilitados por la ASF (Formato DE30/T003 Bis).

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Experiencia

Los auditores deben contar con la capacidad profesional necesaria para realizar la función encomendada; en su conjunto, deben poseer los conocimientos y habilidades necesarias para la práctica de auditorías de desempeño o especiales. Por esto, es necesario que los auditores de la AED, así como los asesores externos, cumplan con las condiciones siguientes:

- Experiencia en el manejo metodológico de auditorías gubernamentales, en particular de desempeño o especiales.

- Amplio conocimiento de los entes por auditar, funciones gubernamentales, programas y actividades.

- Pleno dominio de métodos de investigación como técnicas cuantitativas, muestreo e inferencia, estadísticas, encuestas y entrevistas; de criterios de medición, estándares, técnicas y procedimientos de evaluación de desempeño; y de informática.

- Mente innovadora y creativa.- Habilidad para desarrollar satisfactoriamente relaciones con los

evaluados.- Capacidad de análisis e interpretación.- Habilidad para comunicarse con claridad y eficacia, tanto en forma

oral como escrita.- Pericia necesaria para desempeñar el trabajo de auditoría

encomendado.- Cuidado profesional al ejecutar la auditoría y preparar los informes

correspondientes.

Disposición

El personal debe tener la capacidad y actitud necesaria para el desarrollo de la auditoría y cumplir con las responsabilidades que tienen que asumir, así como contribuir para llevar a cabo en tiempo y forma la auditoría.

Decisión sobre personal externo

Las auditorías de desempeño por ser una técnica multidisciplinaria a menudo requieren de una amplia gama de conocimientos, habilidades


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y experiencias, por lo que se podrá contratar o celebrar convenios de servicios profesionales especializados para recibir asesoría técnica, aplicar encuestas o formular estudios específicos cuando sea necesario.

Para la formulación de la solicitud de contratación de servicios profesionales se deben determinar el objetivo, el alcance, los productos por obtener, los esquemas de supervisión que aplicará el área solicitante, las sanciones, y los programas de trabajo con el desglose de actividades calendarizadas.

VII.7.1.6 EVALUACIÓN DE LA AUDITINA

La brújula de la auditoría debe indicar necesariamente la revisión de los postulados establecidos en el programa. Si el auditor trabaja con los interesados para identificar qué pasos en su cadena de razonamiento son los más críticos para la efectividad del programa y también los más problemáticos, las prioridades pueden llegar a ser claras. De hecho, este es un buen método para identificar las dudas con base en el conocimiento. La auditoría puede dirigir preguntas que cuestionen si las conexiones que la gente del programa anticipa, realmente se sostienen. Por ejemplo, la que existe entre la transferencia monetaria del componente alimenticio, se traduce en compra de más alimentos y si éstos mejoran el estado nutricional de los beneficiarios.

¿Cuál de los criterios anteriores tiene prioridad? El mejor consejo es conocer el programa y su contexto para hacer juicios acerca de lo que parece ser inteligente, dialogar con tantos interesados y conocedores como sea aconsejable, y quizá consultar a otros auditores con experiencia en situaciones similares. Una discusión sobre la parte conceptual del programa puede dar un cuadro lúcido de donde yacen las dudas clave y las incertidumbres. Más allá de esto, el equipo de auditoría tiene que ejercitar su propio juicio, decidir sobre su conocimiento y sobre su experiencia. La regla es el buen juicio y el criterio racional.

La revisión de los aspectos fundamentales

Antes de abrir la auditoría, la auditina debe ser revisada para asegurarse de que está completa. Cuatro preguntas clave deben ser hechas en ese momento:

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- ¿Qué tan apropiado es el diseño para responder a las preguntas postuladas? El grupo auditor debe sistemáticamente comparar los renglones contenidos en el protocolo con las preguntas incluidas, confirmando que las esenciales han sido elaboradas y que existen bases de datos disponibles para responderlas. La atención debe estar enfocada en la naturaleza del protocolo, la esperada actitud de las respuestas, la precisión del razonamiento, la definición del área de aplicación del protocolo y las conclusiones para ser extraídas del análisis de datos. Durante esta etapa, el auditor deberá cuidadosamente enlistar los datos existentes; asimismo, evitar una duplicación de estudios previos.

- ¿Qué tan factible es la ejecución del diseño dentro del tiempo requerido y propuesto por los recursos?

- ¿Qué tan apropiado es el diseño para las necesidades de información, conclusiones y temporalidad?

- ¿Qué tan adecuado es el diseño para la información esperada? Si los entes auditados esperan un análisis de causa-efecto, mientras que el auditor entiende que esto no será posible y sólo conducirá un estudio descriptivo, el informe final, probablemente, tendrá poco significado.

.Los seis aspectos claves son:

a) ¿Cuál es el área que queremos auditar?: antecedentes, historia, objetivos del conjunto de instrumentos de políticas a revisar, cobertura del programa.

b) ¿Cómo quedaron las matrices de consistencia lógica de la política pública y de la fiscalización, así como el mapa de la auditoría?; ¿son comprensibles los cuadros?

c) ¿Cuáles son las preguntas? ¿Cómo obtendremos las respuestas?: criterio, recolección de evidencia y análisis.

d) ¿Cómo estará sustentada la auditoría?: habilidades, staff, expertos especialistas, costo, tiempo y entrega de resultados.

e) ¿Cuáles son las respuestas probables?: logísticas del trabajo, hipótesis, probables conclusiones, probables recomendaciones, costos, beneficios e impactos.


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f) El ejercicio hermenéutico. ¿Se tendrán las habilidades para después del análisis, sintetizar e interpretar los datos?

Asegurarse de que la metodología corresponde a la naturaleza de las preguntas formuladas y de las conclusiones esperadas.

Estar seguro de que la información necesaria estará disponible.

Apoyar los enfoques de calidad cualitativa con información real (documentos, base de datos, etc.).

Utilizar técnicas apropiadas al enfoque que se tiene.

Estar preparado para describir la metodología en el informe (usualmente en un apéndice).

VII.7.1.7 ELABORACIÓN, REVISIÓN Y APROBACIÓN DEL DOCUMENTO FINAL DE LA AUDITINA

VII.7.1.7.1 Integración de la auditina

Una vez que el auditor ha desarrollado el contenido de los numerales que componen el Lineamiento Técnico No. 2, esto es, la aprobación de auditoría conforme al Lineamiento Técnico No. 1; la comprensión de la materia por auditar en el contexto de la política pública nacional y sectorial; el entendimiento de la materia por revisar; la abducción de la auditoría; la metodología para efectuar la auditoría, la asignación de recursos y establecimiento de las medidas de supervisión y control; y el registro de la auditoría en el SICSA, está en condiciones de integrar la auditina o el proyecto para realizar la auditoría.

La auditina se integra por siete apartados que deben ser sometidos a la consideración y aprobación del director general y del Auditor Especial de Desempeño, que será elaborado en formato libre. El contenido mínimo de la auditina es el siguiente:

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Contenido

Introducción

1. Aprobación de la auditoría conforme al Lineamiento Técnico No. 11.1. Notificación del AETI sobre el PAAF aprobado1.2. Ubicación de la auditoría en el Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización de la Cuenta Pública

2. Comprensión del programa y/o proyecto a auditar2.1 Historia2.2 Comprensión del deber ser:

2.2.1 El objetivo y la operación del programa y/o proyecto. 2.2.2 Identificación de los términos clave

2.3 Referentes2.4 Universales2.5 Resultados del programa y/o proyecto a auditar, establecidos en los documentos de rendición de cuentas.2.6 Los busilis

2.6.1 busilis del hacer2.6.2 busilis de la teoría del cambio

2.7 Matriz de consistencia lógica de la política pública2.8 Matriz de consistencia lógica de los hilos conductores de la

fiscalización

3. Abducción de la auditoría3.1 Objetivos de la auditoría3.2 Alcance de la auditoría3.3 Quididad de la auditoría3.4 Diseño de hipótesis3.5 Principales conceptos a revisar3.7 Mapa de la auditoría

4. Metodología4.1 Metodología cualitativa y cuantitativa por aplicar4.2 Herramientas4.3 Programa de Trabajo: objetivos específicos, procedimientos y requerimientos de información


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5. Asignación de recursos y establecimiento de medidas de supervisión y control de la auditoría5.1 Asignación de recursos

5.1.1 Recursos humanos5.1.2 Recursos materiales y servicios5.1.3 Recursos financieros

5.2 Establecimiento de medidas para el control de calidad5.2.1 Lineamientos técnicos5.2.2 Asesoría de especialistas5.2.3 Comités de auditoría

5.3 Factibilidad de la Auditoría5.3.1 Evaluación del equipo auditor5.3.2 Evaluación del riesgo de la auditoría

5.4 Temas éticos5.4.1 Cartas de No Conflicto de Intereses

5.4.1.1 Manifestación de no conflicto de intereses para servidores públicos

5.4.1.2 Manifestación de no conflicto de intereses de personal habilitado.

6. Registro de la auditoría en el Sistema de Control y Seguimiento de Auditoría (SICSA)6.1 Guía de Auditoría6.2 Programa de Supervisión6.3 Orden de Auditoría y Personal Comisionado6.4 Acta de Formalización e Inicio de la Auditoría

VII.7.1.7.2 Revisión y aprobación de la auditina

Una vez que el grupo auditor concluye la elaboración de la auditina, ésta debe ser revisada en primera instancia por el subdirector y después por el director de área. Posteriormente, el documento debe ser sometido a la revisión y aprobación del director general y, una vez aprobado, debe remitirse al Comité Técnico de Revisión de la Auditoría Especial de Desempeño (CTR/AED) para su revisión y aprobación.

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REVISIÓN DEL JEFE DE DEPARTAMENTO

Se debe asegurar la correcta formulación e integración de la auditina, y la validez y confiabilidad de las cifras y los textos incluidos. Por ello, es importante que realice las pruebas que considere necesarias.

REVISIÓN DEL SUBDIRECTOR

El subdirector es responsable de revisar todos los aspectos de la auditina, en términos del cumplimiento de la normativa, así como de su calidad. Verificará que el documento cuente con la estructura establecida; que la información de cada uno de sus capítulos sea suficiente para la comprensión de ellos, que la argumentación de cada uno de los apartados sea clara y tenga consistencia lógica dentro de cada apartado y entre todos los apartados. Verificará la correcta construcción de las matrices de consistencia lógica de la política pública y de la fiscalización. Cuando el subdirector verifique que se haya dado cumplimiento a todos estos aspectos, someterá al director de área la propuesta.

REVISIÓN DEL DIRECTOR DE ÁREA

Se debe revisar la consistencia lógica de los diferentes apartados que integran la auditina; así como la concisión, precisión y objetividad de los argumentos presentados: los busilis (del hacer y de la teoría del cambio), objetivos de la auditoría, quididad, hipótesis y evaluación del grupo auditor. Será responsable de aumentar la calidad del documento que presente el subdirector y someterlo a consideración del director general.

DIRECTOR GENERAL

El director general deberá determinar si la auditina cumple con la calidad para ser presentada al Comité Técnico de Revisión de la AED. Si se considera que el grupo auditor elaboró la auditina conforme al presente lineamiento técnico, el director general de la UAA la aprobará. En caso contrario, deben efectuarse las reuniones de trabajo que se consideren necesarias.


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COMITÉ TÉCNICO DE REVISIÓN DE LA AUDITORÍA ESPECIAL DE DESEMPEÑO (CTR/AED)

El Comité Técnico Revisor es un cuerpo colegiado que analiza, debate y mejora el contenido de la auditina, del informe al 75% y de la presentación gráfica (power point), documentos que se presentan para su aprobación.

Este comité estará integrado por un presidente, por el grupo asesor y por el grupo auditor quienes tendrán las responsabilidades siguientes:

Presidente:

• El titular de la AED será quien presida este cuerpo colegiado, ocasionalmente, en caso de ausencia, la suplencia recaerá en el director general cuyo documento se analice en la sesión de trabajo.

• El presidente es el responsable de determinar y emitir la evaluación sobre el contenido del documento materia de análisis. Los términos y criterios para realizar este tipo de evaluación están suficientemente desarrollados en los lineamientos de operación de la AED.

Grupo Asesor:

• Estará conformado por un número de entre tres y cuatro personas quienes serán convocadas por parte del presidente y serán responsables de emitir su opinión y comentarios por escrito sobre el contenido del documento que se analice en la sesión correspondiente.

Grupo auditor:

• Estará conformado por el director general, el director de área, el subdirector, el jefe de departamento, el coordinador de auditores y los auditores, así como residentes, becarios o rebecarios asignados que sometan a consideración del Comité Técnico de Revisión algún documento.

• Este grupo tiene como responsabilidad emitir su percepción sobre las aportaciones formuladas por el grupo asesor a los documentos evaluados durante la sesión de trabajo del Comité.

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Las sesiones de trabajo serán múltiples y estarán sujetas a las fechas que establezca el presidente de este cuerpo colegiado con base en los documentos que los grupos auditores sometan a consideración del titular de la AED.

Las reuniones de trabajo se realizarán en un plazo no mayor de 48 horas una vez que el AED autorice la presentación del documento ante el Comité Técnico de Revisión.

Con el propósito de fortalecer las sugerencias que el grupo asesor formule al grupo auditor, se precisan los elementos que se deben tomar en cuenta continuación:

• Auditina.- El grupo asesor debe ayudar a precisar los hilos conductores y a valorar el alcance de la auditoría; a perfeccionar aspectos relevantes del documento así como, formular recomendaciones de carácter innovador y creativo que fortalecen el desarrollo de la auditoría.

• Revisión del 75%.-En este proceso el grupo asesor deberá, de manera proactiva, ayudar a elevar la calidad del informe; revisar si los resultados cumplen con la estructura triádica; si encontró o ayudó a estructurar la evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente; si coadyuvó en la definición de la estructura lógica correspondiente a los hilos conductores de la auditoría y, si se formularon sugerencias que permiten elevar la calidad del informe.

• Power Point.- Los comentarios se deben orientar a lo que establece la norma, particularmente en cuanto al cumplimiento de las leyes, enformación de los mensajes y cumplimiento de la estructura de la presentación. También, las intervenciones deben ser precisas y puntuales respecto a que si el contexto está suficientemente dramatizado, a que si el universal conceptual está bien estructurado, a que los resultados soporten el dictamen, a que los resultados expliquen la situación de la política pública y si el documento logra reflejar la importancia del informe.

• Cuando el director general considere que la Auditina está terminada y tiene la calidad para ser presentada para su autorización, mediante


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memorándum expreso, remitirá el documento al titular de la AED y a sus asesores. El Auditor Especial de Desempeño determinará la fecha y hora de la reunión de Trabajo del Comité Técnico de Revisión de la AED.

• En el momento en que la Auditina es entregada al AED y sus asesores, se considera un documento cerrado y, por tanto, no se admitirán adiciones o cambios para su revisión. Asimismo, todo el grupo auditor debe presentarse con vestimenta formal, a la hora establecida ya que no se permitirá la entrada a la reunión después del horario establecido.

• En la reunión, el subdirector actuará como secretario de actas, a fin de que en la Cédula de Evaluación del Comité Técnico de Revisión de la Auditina, formato DE30/T001, queden asentadas todas las observaciones que se deriven. Esta cédula deberá estar redactada para pasar a las firmas correspondientes, dentro de las 24 horas posteriores a la reunión de trabajo. La cédula será suscrita por el AED, el director general, el director de área y el grupo auditor, así como por los asesores del AED que hubieran estado presentes.

• Antes de iniciar la sesión del comité de revisión, el director general responsable de la auditina entregará una hoja al AED en la que aparecerá la distribución del personal que asiste a la reunión trabajo. Este papel, debe incluir el nombre y número de la revisión, el nombre y cargo de los asistentes; así como, la fotografía de cada uno de ellos.

• Posteriormente, el director general hará la presentación de su personal y solicitará la anuencia del Auditor Especial de Desempeño para empezar la sesión, en este caso, requerirá al jefe de departamento que haga la presentación del documento en cuestión, quien expondrá la auditina y los aspectos que considere relevantes sobre la política pública y su fiscalización.

Como resultado de la reunión con el Auditor Especial de Desempeño y sus asesores la auditina puede tener seis escenarios:

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Evaluaciones en el Comité Técnico

Dado que los procesos de evaluación del grupo asesor requieren ser perfeccionados, el cliente (grupo auditor) tiene la obligación de emitir una evaluación de su percepción respecto de ello, conforme a los criterios siguientes:

ESCALA DESCRIPCIÓN

Segunda vuelta No cumple con los requisitos del lineamiento. El documento puede irse a tantas vueltas como sea necesario, en tanto no cumpla con los requisitos de calidad.

Aprobada con salvedades Cumple, en lo general, con el lineamiento, pero tiene errores en capítulos o en la interpretación hermenéutica. En conclusión, tiene errores de importancia.

Aprobada con indicaciones de mejora

Cumple con el lineamiento, pero algunos capítulos muestran inconsistencia en la lógica, y se requiere trabajarlos.

Aprobado con indicaciones de perfeccionamiento

Cumple con el lineamiento. Existe la posibilidad de aumentar la calidad del documento.

Aprobada con mención Cumple con el lineamiento; además, la calidad supera el estándar.

Paradigmática Cumple con el lineamiento y, por la calidad lograda, se puede considerar como ejemplar, antológica o modelo a seguir.

Percepción cualitativa Percepción cuantitativa Criterio

Excelente 10 puntos Aportaciones sustantivas, innovadoras y creativas que permiten mejorar la calidad del documento.

Sobresaliente 9 puntos Aportaciones relevantes que contribuyen a perfeccionar el contenido del documento.

Muy buena 8 puntos Aportaciones puntuales y precisas, en el marco de los lineamientos específicos, que den soporte al contenido del documento.

Buena 7 puntos Aportaciones relacionadas con inconsistencias en cifras, así como de otros elementos que son observados por los revisores externos.

Regular 6 puntos Aportaciones marginales para mejorar la calidad del documento.

Insuficiente 5 puntos La falta de contribución para la mejora del documento.


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Para realizar esta evaluación de percepción, el grupo auditor llenará una cédula en la que se ponderará la participación de cada uno de los asesores que servirá de base para obtener una calificación colectiva.

En el caso de que la auditina sea aprobada con salvedades, el Director General podrá solicitar una nueva reunión al presidente del CTR a efecto de mostrar, a ese cuerpo colegiado, los ajustes realizados al documento para mejorar la orientación de la revisión. Las auditinas que sigan este procedimiento, se ajustará a lo siguiente:

• El grupo auditor deberá realizar el análisis de procedencia de las observaciones efectuadas por el Comité Técnico de Revisión del AED y realizar los ajustes correspondientes en los diferentes apartados, mapas y matrices de la auditina.

• Una vez concluido el análisis y los ajustes, el director general solicitará una nueva reunión con el CTR para que se revisen las modificaciones relevantes efectuadas a la auditina.

• En la reunión, el subdirector presentará la Cédula de Control de Calidad en la que se especifiquen los ajustes realizados a los diferentes apartados, mapas y matrices de la auditina, señalando la ubicación de los mismos (páginas); o en su caso, la argumentación del porqué no se atendieron.

• El subdirector realizará la exposición centrando su explicación en los ajustes realizados, con apoyo de los mapas y matrices que considere pertinentes. La realización de la exposición tendrá una duración máxima de 15 minutos.

• La revisión y análisis de los ajustes realizados no implicarán ninguna modificación sobre la evaluación original asignada por el CTR.

• En el anexo DE30/T015, se incorporará la Cédula de Control de Calidad sobre las modificaciones a las auditinas con salvedad que deberá de presentar el grupo auditor y el instructivo de llenado respectivo.

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El tiempo de la reunión se estimará en dos horas. En la primera, el jefe de departamento expondrá la auditina: media hora se destinará a la explicación de la política pública y media hora al diseño de la auditoría, en el entendido de que el tema principal es la auditoría, por lo que se deberá dar prioridad a esta segunda parte, en caso de que el tiempo no sea suficiente porque así lo amerita el tema o por la importancia de la auditoría, se deberá solicitar, cuando se agende la reunión, el tiempo adicional que se considere necesario. Los asesores dispondrán de 15 minutos cada uno y el AED tendrá el tiempo necesario para dejar claro lo que se quiere y espera de la auditoría.

La réplica del grupo auditor al AED y a sus asesores deberá realizarse de la siguiente manera: cuando inicie el director general, le seguirá el director de área, después el subdirector y así sucesivamente hasta terminar con el último integrante del grupo auditor; y al contrario en el caso de que inicie un auditor el orden de intervención será a partir de éste hasta llegar al director general.

Una vez aprobada la auditina, el grupo auditor deberá revisar y mandar a la DGNET el nombre y objetivo de la auditoría, con el fin de someterlos a su consideración hasta la satisfacción de ambas partes. Asimismo, de manera paralela, se deberá enviar a corrección de estilo. Es importante considerar que el título de la auditoría deberá reflejar el o los busilis de la política pública y el objetivo de la revisión.

El objetivo de la revisión debe ser lo suficientemente genérico para reflejar la materia por auditar. Se debe tener especial cuidado en no limitar los alcances de la revisión producto de una mala precisión del objetivo.

VII.8 APERTURA DE LA AUDITORÍA

Una vez aprobada la auditina, el grupo auditor contará con el visto bueno del Auditor Especial de Desempeño para abrir la auditoría.

Para el efecto, es necesario preparar el oficio de orden de auditoría y de personal comisionado. Asimismo, se requiere que el personal elabore el oficio de solicitud de documentación e información para desarrollar los trabajos de auditoría.


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Con esos elementos, el grupo auditor deberá convocar a la reunión de apertura de la auditoría. Es recomendable que por parte del ente auditado estén presentes, en la medida de lo posible, las autoridades de mayor jerarquía (subsecretarios, directores generales de las entidades etc.). Conforme a la normativa deberá levantarse un Acta de Formalización e Inicio de la Auditoría.

En el caso de que asista un par del AED a la apertura de la auditoría, el director general responsable de la revisión deberá de comunicar lo propio, de manera inmediata, al Auditor Especial de Desempeño para que se programe su asistencia al evento.

VII.8.1 REGISTRO DE LA AUDITORÍA EN EL SISTEMA DE CONTROL Y SEGUIMIENTO DE AUDITORÍAS (SICSA)

VII.8.1.1 GUÍA DE AUDITORÍA

Cada equipo auditor debe elaborar una Guía de Auditoría, en la cual se especifiquen los procedimientos por aplicar, las fechas de inicio y término previstas, el alcance de la revisión y la identificación de áreas por evaluar.

• Procedimientos

Los procedimientos deben establecer con claridad las técnicas que serán aplicadas para efectuar la revisión y obtener la evidencia suficiente, competente, pertinente y relevante. Los procedimientos deben estar asociados a los objetivos específicos de la auditoría y la estructura del árbol definida para la revisión del programa o proyecto.

• Fechas de inicio y término

Se debe establecer en cada procedimiento una fecha de inicio y término, ya que la auditoría debe realizarse en los tiempos estipulados a fin de garantizar que los resultados se entreguen con oportunidad; además de que permite realizar el control de la ejecución de los trabajos y, en su caso, corregir posibles desviaciones.

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• Alcance de la revisión

Se debe establecer la extensión y profundidad de la revisión, así como la representatividad de las operaciones y de los recursos que serán analizados para obtener conclusiones irrefutables conforme a los objetivos definidos.

• Identificación de las áreas

Se deben tener plenamente identificadas las áreas que serán objeto de fiscalización, por su importancia dentro de la estructura organizacional, sus operaciones y transacciones y su representatividad en el ejercicio y aplicación de los financieros.

Conforme a la Normativa Institucional para la Fiscalización de la Gestión Gubernamental.- Tomo II.- Macroproceso para la Revisión de la Cuenta Pública.- Volumen 2.- Proceso de Desarrollo, la Guía de Auditoría debe llenarse con base en el formato DE42/T018.

VII.8.1.2 PROGRAMA DE SUPERVISIÓN

Una vez determinado cada uno de los procesos para cumplir los objetivos de la auditoría, es necesario asignar los trabajos a los responsables de la ejecución, a fin de que éstos se desarrollen bajo un contexto de coordinación y en los tiempos definidos en la Guía de Auditoría. La supervisión es esencial para asegurar el cumplimiento de los objetivos de la revisión y mantener la calidad del trabajo. Una supervisión y un control adecuados son por consiguiente necesarios con independencia de la capacidad profesional de cada auditor.

En el trabajo de supervisión el subdirector revisa y comprueba el cumplimiento del programa de auditoría, el director de área certifica el cumplimiento de la Guía de Auditoría y lo somete a la consideración del director general, quien de considerarlo procedente autoriza el proceso de ejecución conforme al programa referido y lo somete a la consideración del Auditor Especial de Desempeño, para su aprobación.

La supervisión se realizará mediante el SICSA, en el módulo correspondiente.


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VII.8.1.3 ORDEN DE AUDITORÍA Y PERSONAL COMISIONADO

Conforme a la Normativa Institucional para la Fiscalización de la Gestión Gubernamental.- Tomo II.- Macroproceso para la Revisión de la Cuenta Pública.- Volumen 2.- Proceso de Desarrollo, en el subproceso de Programación el Auditor Especial de Desempeño debe enviar la orden para realizar auditoría y comunicar la relación del personal comisionado, para lo cual se llenará el formato DE42/T015 (AED) Orden de Auditoría.

VII.8.1.4 ACTA DE FORMALIZACIÓN E INICIO DE LA AUDITORÍA

Conforme a la Normativa Institucional para la Fiscalización de la Gestión Gubernamental.- Tomo II.- Macroproceso para la Revisión de la Cuenta Pública.- Volumen 2.- Proceso de Desarrollo, en el subproceso de Programación las UAA deberán documentar la entrega de la orden de auditoría, para lo cual llenarán el formato DE42/T019 Acta de Formalización e Inicio de Ejecución de Auditoría. En esta acta debe quedar constancia del requerimiento de información entregado para la ejecución de la auditoría, así como de la solicitud de designación de un enlace para el desarrollo de los trabajos correspondientes.

VII.9 EL RESULTADO

El Lineamiento número 3 “El Resultado” se ubica en el subproceso de Ejecución y comprende: la apertura de la auditoría, que para las auditorías de desempeño y especiales esta actividad sólo puede ejecutarse una vez que el Auditor Especial de Desempeño ha aprobado la auditina de la auditoría en cuestión; la evaluación de la información; y, en su caso, el control interno; la actualización de la guía de auditoría; la aplicación de los procedimientos; y la determinación de resultados.

Cuando las UAA de la AED concluyan las auditorías de desempeño y especiales deberán presentar los resultados para revisión, integrados en el documento denominado Informe de Auditoría al 75.0%, el cual debe cumplir con cuatro características fundamentales: claridad, objetividad, concisión y calidad. Este documento se conforma por

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nueve apartados: Título de la Auditoría, Criterios de Selección, Objetivo, Alcance, Áreas Revisadas, Procedimientos de Auditoría Aplicados, Resultados, Matrices de Atención de Preguntas Clave y de Hipótesis de Trabajo, y Determinación de si el informe de auditoría debe ser enviado a la DGJ para revisión de aspectos legales.

Las políticas de operación establecen que en el subproceso de ejecución de las auditorías, invariablemente, deberán acatarse las disposiciones siguientes:

a. La función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad (artículo 79 de la CPEUM y artículo 1 de la LFRCF).

b. El desarrollo de las auditorías se realiza de acuerdo con lo establecido en este documento y en la siguiente normativa institucional para la fiscalización de la gestión gubernamental:

• El Marco Rector (DRLT42DR01).• Los Criterios Generales.• Los Criterios Relativos a la Ejecución de Auditorías, publicados

en el DOF el 1° de junio de 2009.• El Lineamiento para la Integración de los Expedientes de

Auditoría (DELT42DE01).• Los Lineamientos Editoriales de la ASF (DELT43DE01).• Los Lineamientos para el Levantamiento de Actas Administrativas

Circunstanciadas (DELT51DE01).• Las Guías Básicas de Auditoría (DEGT40DE01 al DEGT40DE08).• El Manual de Calidad (CALI60DR01).• El Lineamiento para el Control del Producto No Conforme

(CALI60DR02).• El Manual de Uso, Módulo de Programación de Actividades de

Auditoría.

c. Sin perjuicio de lo anterior, la Auditoría Especial de Desempeño emite los Lineamientos Técnicos para las auditorías sobre desempeño que deben aplicar sus UAA en el desarrollo de las auditorías a su cargo.


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• La Auditina (DELT30DP01).• El Resultado.- El Onus Probandi (DELT30DP02).• La Confronta (DELT30DP03).• Formulación de las Observaciones y Acciones Promovidas

(DELT30DP04).• El Dictamen (DELT30DP05).• El Informe Final de Auditoría (DELT30DP06).• El Expediente de Auditoría (DELT30DP10).• La Ficha de Auditoría (DELT30DP09).

d. Para el desarrollo de las auditorías se pueden contratar despachos y profesionales de auditoría independientes. En tal caso se aplica lo dispuesto en el documento ADLA61AQ04, Lineamientos para la Contratación de Servicios por Concepto de Auditorías, Asesorías, Consultorías, Capacitación, Informática y Estudios e Investigaciones, con cargo al concepto 3300 del Clasificador por Objeto del Gasto. Cuando se realicen contrataciones con cargo a la partida 1201 aplica lo dispuesto en el documento ADLA61IN05: Lineamiento para la Contratación de Servicios Profesionales por Honorarios, Capítulo 1000 Partida 1201.

Las auditorías en las que se maneje información en materia de seguridad nacional, seguridad pública o defensa nacional no podrán ser realizadas por despachos o profesionales independientes.

e. Los informes de las auditorías practicadas se elaboran conforme al diseño establecido en los Indicadores de Revisión.

f. Si de la fiscalización de la Cuenta Pública, aparecieran irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan un daño o perjuicio, o ambos, al Estado en su Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales, la ASF procederá conforme lo establece el artículo 49 de la LFRCF.

g. El soporte documental de la auditoría sustenta los resultados plasmados en el informe. La ASF lleva a cabo su preservación de conformidad con lo establecido en el Sistema de Administración de

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Documentos.- Lineamientos para la Organización y Conservación de los Archivos de la ASF (ADLA61SA01), en los que se establece el tiempo que deben conservarse en poder de las Unidades Administrativas que participan en el proceso de fiscalización, así como en el archivo de concentración de la Unidad General de Administración; atendiendo en lo general a lo dispuesto en el Artículo 11 de la LFRCF.

h. Las fechas reales de inicio y término de los formatos que se anexan al Expediente de Auditoría deben coincidir con las que se incorporen al SICSA, de conformidad con el anexo “Criterios para el registro de fechas de los papeles de trabajo en el SICSA” establecido en el Lineamiento para la Integración de los Expedientes de Auditoría (DELT42DE01).

i. Por cada auditoría debe integrarse un expediente con el soporte documental de los resultados obtenidos en el desarrollo de la revisión, de conformidad con lo establecido en el Lineamiento para la Integración de los Expedientes de Auditoría (DELT42DE01).

j. La ASF establece la trazabilidad de este proceso mediante tres mecanismos de control:

• El SICSA, que muestra el grado de avance de la revisión, los resultados, el informe, entre otros.

• Los formatos que se relacionan en este documento y que se encuentran registrados en la carpeta de Formatos Técnicos, sección Regulados, de la Intranet Institucional.

• En las auditorías solicitadas, mediante los Oficios de Solicitud a las EFSL para la Revisión de los Recursos Federales Transferidos vía Ramos Generales 23 y 33 y el de envío del informe por la EFSL.

k. La satisfacción del producto es medido por la DGICRA en su carácter de cliente del Proceso de Desarrollo, a partir de la verificación en el SICSA de que los IA cuentan con la autorización electrónica de los directores generales y de los auditores especiales o del Titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos y que por consiguiente correspondan a las versiones finales que integrarán el Informe del Resultado.


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l. El Mapa del proceso consta de cuatro subprocesos que regulan: la programación, la ejecución de las auditorías, la elaboración de los IA y la revisión de situaciones excepcionales.

VII.9.1 RESULTADO Y EVIDENCIA

Para hacer que el resultado de la revisión sea objetivo, claro, convincente y exento de interpretaciones erróneas, debe estar respaldado en evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente.

Para obtener este tipo de evidencia se aplican las técnicas de auditoría definidas como los métodos prácticos de investigación y prueba. El Macroproceso precisa que se deberán aplicar diferentes técnicas de auditoría como las que se señalan a continuación, en forma enunciativa, a efecto de que el auditor consulte su contenido en el Macroproceso.

Las técnicas de auditoría, dependiendo de sus características y condiciones de aplicación, se clasifican en: “Documentales”, “Verbales”, “Visuales” e “Informáticas”.

Documentales: Son las que requieren básicamente del análisis y evaluación de documentos e informes redactados por la entidad fiscalizada en el desarrollo de sus actividades.

Verbales: Se aplican por medio de una relación directa con el servidor público de la entidad fiscalizada o tercero responsable o relacionado con la operación sujeta a revisión.

Visuales: Se realizan en presencia física dentro del área de operación de las actividades sujetas a revisión.

Informáticas: Se realizan en un entorno de sistemas de información por computadora o relativas al procesamiento de datos e información.

VII.9.2 PRODUCTOS DE LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA

Para documentar la trazabilidad de las actividades relativas a la ejecución de la auditoría, las UAA deberán contar con los productos que refieren el Macroproceso y los Indicadores de Revisión.

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Conviene destacar que los Indicadores de Revisión señalan productos adicionales en cada actividad de la ejecución de la auditoría, siempre guardando congruencia con los resultados o productos definidos en el Macroproceso.

En el cuadro siguiente se observan los productos que deberán elaborarse para dejar constancia de la trazabilidad de la ejecución de la auditoría.

Registro/Producto Integración Elaboró, Verificó y Autorizó

Auditina Auditores, Jefe de Departamento

Subdirector, Director de Área, Director General

Cédula de calidad de la auditina

Auditores y Jefe de Departamento


Aplicación de procedimientos de la guía de auditoría

Auditores Auditor, Jefe Departamento, Subdirector

Cédulas de resultados

Auditores Jefe de Departamento, Subdirector, Director de Área

Informe al 75% de avance

Auditores, Jefe de Departamento


Cédula de calidad del informe al 75% de avance



Observaciones y acciones emitidas



Dictamen Auditores, Jefe de Departamento


Proyecto de informe de auditoría



La rutina en la ejecución de las auditorías se presenta desde la elaboración e integración de la auditina hasta la presentación de la versión final del proyecto de informe de auditoría, las direcciones de área supervisan este proceso (verificación), mediante los registros/productos certificados en la Norma ISO 9001:2008.

Macroproceso para la Revisión de la Cuenta Pública Vol. 1 Proceso de Planeación, Capítulo II, Proceso de Planeación.

Macroproceso para la Revisión de la Cuenta Pública Vol. 2.- Proceso de Desarrollo.

Criterios Generales para la Fiscalización de la Cuenta Pública.- Proceso de Planeación.

Criterios Generales para la Fiscalización de la Cuenta Pública.- Proceso de Desarrollo.

Los LTAED del 1 al 9, que van de la planeación a la ficha de auditoría.

Cédula de Evaluación del Comité Técnico de Revisión de la Programación. La AuditinaDE30/T001

Cédula de Evaluación IndividualDE30/T002

Carta de Manifestación de no conflicto de interesesDE30/T003

Oficio de Orden de Auditoría (Dependencias y Entidades)DE42/T015

Acta de Formalización e Inicio de Ejecución de AuditoríaDE42/T019

Acta Administrativa Circunstanciada de Auditoría, DE42/T020

Oficio de Aumento, Disminución o Sustitución del Personal ActuanteDE42/T021

Cuestionario de Control InternoDE42/T022

Oficio de Solicitud de DocumentaciónComplementariaDE42/T023

Cédulas de Auditoría (Sumarias, Analíticas, Subanalíticas, etc.)DE42/T024

Cédula de ResultadosDE42/T025

Cédula de Integración de Alcance de la Auditoría DE42/T026

Informe de SupervisiónDE42/T027

Cédula de Evaluación del Comité Técnico de Revisión del Proyecto de Informe al 75%DE30/T004Cédula de Control de CalidadDE30/T006


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VII.9.3 LA CONSTRUCCIÓN DEL RESULTADO Y SU VÍNCULO CON LA EVIDENCIA

Los resultados de la auditoría deben contener todos los argumentos e información necesaria para cumplir con los objetivos de la fiscalización y una comprensión adecuada y correcta de la materia sobre la que se informa. Cada resultado se conforma de una estructura triádica que muestra: el deber ser; el hecho, la observación que califica el cumplimiento o no de lo mandatado, las causas que lo originan; y los efectos que provocan en el cumplimiento de los objetivos, metas, operación y ejercicio de los recursos.

Para garantizar que el resultado sea exacto, fiable y sin error de interpretación es necesario que éste se construya con el rigor metodológico que establece la normativa institucional y los lineamientos de la Auditoría Especial de Desempeño. El proceso para lograrlo requiere que el auditor interactúe constantemente entre los objetivos de la auditoría; los métodos, los procedimientos y técnicas de auditoría para recabar la evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente; y para realizar el análisis hermenéutico sobre la correcta interpretación de la información. En la Planeación Detallada o Auditina, el auditor construyó el mapa de auditoría con los propósitos perseguidos, sus alcances y los principales conceptos que serán revisados para evaluar el desempeño de las entidades, con base en las tres “E”, y las tres “C”. Ahí mostró que tiene conocimiento del programa o proyecto objeto de revisión, por conducto de su comprensión y del mandato que tiene que cumplir la ASF y la AED, respecto de: fiscalizar sobre el desempeño en términos de la eficacia con que se cumplieron los objetivos y metas propuestos; la eficiencia con que se realizó la gestión gubernamental o los procesos para lograrlos; la economía con que se aplicaron los recursos aprobados para el efecto; la calidad de los bienes y servicios producidos; la competencia de los actores; y la percepción del ciudadano-usuario.

Con el mapa de auditoría, el auditor definió los temas y la profundidad que pretende en cada resultado y, en consecuencia, en el informe de la revisión. El proyecto de la auditoría que se deriva del mapa es la construcción de los resultados, sin él se mostrará algo diferente de

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lo pensado. Realizar una auditoría sin el proyecto, genera una gran probabilidad de llegar a resultados totalmente diferentes y con un alto grado de incertidumbre.

Con todos los elementos que se consideraron para el diseño de la auditoría, el auditor formuló el Programa de Auditoría, en el cual registró los objetivos; métodos, procedimientos y técnicas de auditoría para recabar la evidencia y procesar y analizar la información, así como las características de la evidencia para cumplir cada propósito de la revisión. Este programa debe estar estrechamente vinculado con el mapa de auditoría. Aquí está contenido el proceso para desarrollar los resultados con el soporte fiable que requiere su elaboración.

El esquema del Programa de Auditoría se presenta a continuación.

Objetivo específico de la auditoría.

Identifica el deber ser de la auditoría.

Procedimiento para la revisión.

Describe:El método,Proceso, yTécnica

para recabar la evidencia y procesar la información.

Requerimiento de Información.

Define la evidencia requerida.

Establece que la evidencia sea:SuficienteCompetenteRelevantePertinente

Como se observa en el cuadro, el Programa de Auditoría define la relación triádica que debe contener el resultado, es decir, el deber ser; el hecho que resulta de captar, procesar y analizar la evidencia, mediante un ejercicio hermenéutico de interpretación, la emisión de la opinión del auditor, la cual está sustentada en la evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente.

Para cumplir con todos los objetivos de la auditoría y construir los resultados de la revisión, el auditor aplicará el mismo procedimiento. Para cada objetivo existe un deber ser previamente determinado y los métodos, procesos y técnicas de auditoría variarán según corresponda, al igual que la evidencia.

PROGRAMA DE AUDITORÍA


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VII.9.3.1 ESTRATEGIA Y TÁCTICA PARA LA OBTENCIÓN DE LA EVIDENCIA

El programa de auditoría considera la estrategia y la táctica. La estrategia comprende el método o conjunto de métodos que se aplicarán para el cumplimiento de los objetivos de la auditoría, responder a las preguntas clave y a la comprobación de las hipótesis de trabajo. El método o conjunto de métodos son relevantes para el desarrollo de la auditoría, su utilidad es fundamental tanto para la revisión documental y estadística como para la obtención de la evidencia suficiente, relevante, pertinente y competente de los resultados de la política pública, así como los resultados que se esperan lograr con su aplicación.

La táctica corresponde a las técnicas y procedimientos de auditoría por aplicar, su utilidad en el proceso de revisión y los resultados que se estiman obtener. Aquí se precisarán los documentos derivados de la aplicación de las técnicas, como son los cuestionarios.

Las técnicas de auditoría son también métodos prácticos de investigación y de prueba que el auditor utiliza para lograr la información y comprobación necesaria para emitir su opinión profesional.

Los procedimientos de auditoría son el conjunto de técnicas de investigación aplicables a los hechos y circunstancias, mediante las cuales el auditor obtiene las bases para fundamentar su dictamen.

Debido a que el auditor no puede obtener el conocimiento que necesita para fundar su opinión en una sola prueba, es necesario que aplique varias técnicas sobre los hechos para llegar a sus conclusiones. Por lo tanto, se deduce que la combinación de dos o más técnicas de auditoría da origen a los denominados procedimientos de auditoría.

Existen diversos métodos y procedimientos de auditoría que el auditor tendrá que aplicar para verificar el cumplimiento de los objetivos y metas, la eficiencia operacional y la economía con que se aplicaron los recursos, la calidad del bien o servicio, la competencia de los actores y percepción del ciudadano-usuario.

En el acopio de evidencia realizado durante la ejecución de una auditoría, los auditores deberán:

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• Examinar las características de los datos requeridos.• Recoger datos pertinentes para el logro de los objetivos de la

auditoría.• Recoger datos basados en los criterios de auditoría expuestos en el

Programa de Auditoría.• Recoger información suficiente y convincente que fundamente

lógicamente el análisis, observaciones, conclusiones y recomendaciones.

Las fuentes de la evidencia son: declaraciones políticas y legislación; información publicada sobre el desempeño del programa; entrevistas; examen de archivos; informes y revisiones de la gestión; bases de datos; fuentes externas, fuentes de la ASF; y la observación directa.

VII.9.3.1.1 Obtención de Evidencia Mediante el Control Interno

El estudio y evaluación del control interno de los entes auditados son instrumentos fundamentales para iniciar la ejecución de los trabajos de auditoría, ya que en ellos se define la organización de la entidad fiscalizada y todos los métodos y procedimientos que en forma coordinada adopta para cumplir sus objetivos y metas, realizar con eficiencia sus actividades de gestión o procedimientos; verificar la razonabilidad y confiabilidad de su sistema de contabilidad financiera, presupuestaria y de consecución de metas e indicadores.

Para cumplir con el Acuerdo del Secretario de la Función Pública por el que se establecen las Normas generales de control interno en el ámbito de la Administración Pública Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de septiembre de 2006, (incluye reformas publicadas en el DOF el 28 de marzo de 2007 y el 12 de mayo de 2008) el auditor deberá verificar que los titulares de las dependencias, entidades y de la Procuraduría y demás órganos de administración, de gobierno, de apoyo y de control cumplan con las normas siguientes:

A) Establecer y mantener un ambiente de control

Compromiso.- Los titulares y los mandos medios y superiores de las dependencias y entidades y de la Procuraduría deben estar


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comprometidos con la consecución de la misión, visión y objetivos de éstas. Asimismo, deberán promover el establecimiento de adecuados sistemas de información, contabilidad, administración de personal y de supervisión, así como promover las revisiones a su gestión, ya que mediante ellos se instruye, implementa y evalúa el control interno.

Estructura organizacional.- Los titulares de las dependencias, entidades y de la Procuraduría deben cerciorarse de que cuentan con una estructura organizacional adecuada para cumplir con sus objetivos, que les permita planear, coordinar, ejecutar, supervisar y controlar las operaciones relevantes para la consecución de las metas y objetivos institucionales.

Manuales de organización y procedimientos.- Deberán elaborarse conforme a la estructura organizacional y a las atribuciones y responsabilidades establecidas en las leyes y reglamentos, incluyendo las actividades y procedimientos para todos los procesos sustantivos, así como la información que se genere.

Los objetivos del control interno y los lineamientos para su implementación, al igual que los manuales referidos, deberán estar debidamente autorizados y ser del conocimiento de los servidores públicos.

Administración de los recursos humanos.-Deben existir los perfiles de puestos apropiados y prácticas adecuadas para la contratación, capacitación, evaluación y promoción de los servidores públicos en apego a la Ley del Servicio Profesional de Carrera (LSPC) de la APF, cuando sea aplicable.

Asimismo, debe mantenerse un adecuado clima organizacional, realizando encuestas anualmente para cerciorarse de su estatus.

Integridad y valores éticos.- Los servidores públicos deben conocer y apegarse al código de ética y al código de conducta aplicable, que promueven los valores, como: bien común, integridad, honradez, imparcialidad, justicia transparencia, rendición de cuentas, entorno cultural y ecológico, etc.

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B) Identificar,evaluaryadministrarlosriesgos.

Los titulares de las dependencias, entidades y de la Procuraduría con el apoyo y corresponsabilidad de sus colabores de mandos medios y superiores, deberán asegurarse que éstas cuenten con objetivos, metas y programas institucionales acordes al marco jurídico que rige su funcionamiento, a partir de los cuales deberán derivarse los distintos objetivos y metas a nivel funcional o su equivalente de tal manera que estén debidamente alineados con aquéllos.

Por lo tanto, se deberá llevar a cabo la identificación y evaluación de los riesgos que puedan impactar negativamente en el logro de los objetivos, metas y programas.

La evaluación de riesgos implica la identificación y análisis de los aspectos relevantes asociados con la consecución de metas y objetivos establecidos en los planes anuales y estratégicos de las dependencias y entidades y de la Procuraduría, que sirve de base para determinar la forma en que estos riesgos van a ser minimizados. Los métodos de identificación de riesgos deben incluir la clasificación cuantitativa y cualitativa de las principales actividades, plan estratégico y presupuesto, así como hallazgos y observaciones informados por las instancias fiscalizadoras.

En la identificación de riesgos deben considerarse todas las transacciones significativas con otras instancias y las incidencias de irregularidades, así como los factores internos y externos que afectan a la organización en su conjunto.

C) Implementar y actualizar actividades de control

Las actividades de control son aquellas políticas, procedimientos, técnicas y mecanismos encaminados al cumplimiento de las directrices de los niveles superiores de las dependencias, entidades y de la Procuraduría que ayudan a minimizar la probabilidad de ocurrencia de riesgos potenciales.

Algunas actividades de control pueden ser las siguientes:


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Revisión de alto nivel al desempeño actual.- Los titulares de las dependencias, entidades y de la Procuraduría deben identificar los principales logros y resultados y compararlos con los planes, metas y objetivos esperados en toda la organización y analizar las diferencias significativas. Para ello, deberán establecer y mantener en funcionamiento sistemas de medición confiables.

Administración de recursos humanos.- El capital humano debe verse como uno de los activos más valiosos. Por ello, en las entidades y en la Procuraduría, o en las que no les es aplicable el servicio profesional de carrera, deberán establecer un sistema de evaluación al desempeño del personal, que sirva de base para promociones o detección de necesidades de capacitación.

Controles sobre el proceso de información.- Diversas actividades de control deben aplicarse en todo el proceso de obtención de información, desde la generación de los documentos fuente, hasta la obtención de reportes o informes, así como su archivo y custodia.

Resguardo de bienes.-Deben existir los espacios y medios necesarios para asegurar y salvaguardar los bienes, incluyendo el acceso restringido al efectivo, títulos de valor, inventarios y al mobiliario y equipo que pueden ser vulnerables al riesgo de pérdida o uso no autorizado; los bienes deben ser oportunamente registrados.

Establecimiento y revisión de medidas e indicadores de desempeño.- Estas medidas deben permitir la comparación entre diferentes fuentes de información a efecto de comprobar su conexión y puedan tomarse las medidas correctivas y preventivas necesarias. Estos controles deben contribuir a validar la propiedad e integridad de los indicadores de las áreas y del desempeño institucional.

Segregación de funciones y responsabilidades.- Esta actividad permite minimizar el riesgo a cometer errores o fraudes, mediante la separación de responsabilidades para autorizar, procesar, registrar y revisar operaciones, así como para el resguardo de los principales bienes. No deben centralizarse las autorizaciones y actividades de control en una sola persona.

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Ejecución adecuada de transacciones o eventos.- Las operaciones y actividades significativas deben ser autorizadas y ejecutadas solamente por personal competente en el ámbito de sus facultades. Dichas autorizaciones deben ser claramente comunicadas al personal.

Acceso controlado y restringido a los bienes y registros.- El acceso a los bienes y registros debe estar limitado al personal autorizado y deberá efectuarse una comparación periódica de los registros contra los bienes disponibles.

Apropiada documentación de las transacciones y del control interno.- El control interno y todas las transacciones y otros eventos significativos deberán ser claramente documentados; dicha documentación debe ser administrada y resguardada adecuadamente para su consulta. Esta forma de documentación debe aparecer en las directrices de los titulares de las dependencias, entidades y de la Procuraduría, en los manuales de políticas y procedimientos o manuales generales de operación.

D) Informar y comunicar

Los titulares de las dependencias, entidades y de la Procuraduría, y los servidores públicos de mandos medios y superiores, en el ámbito de sus atribuciones, deberán identificar y comunicar la información relevante en la forma y en los plazos establecidos en la normatividad aplicable.

Se deberá contar con sistemas de información que permita a los usuarios determinar si se está cumpliendo con los planes estratégicos y operativos, así como si se están alcanzando las metas para un efectivo y eficiente uso de los recursos.

E) Supervisar y mejorar continuamente el control interno institucional

Con independencia de la evaluación y verificación que lleven a cabo las diversas instancias de fiscalización sobre el control interno de las dependencias, entidades y de la Procuraduría, la actualización


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y supervisión general del control interno, es responsabilidad de sus titulares.

Las observaciones y debilidades de control interno comunicadas por las instancias de fiscalización deben ser atendidas con oportunidad y diligencia por parte de quienes tienen la responsabilidad de solventarlas.

La supervisión como parte del control interno debe practicarse en toda la ejecución de las operaciones, de tal manera que asegure que las deficiencias identificadas, y las derivadas del análisis de los reportes emanados de los sistemas de información, sean resueltas con prontitud.

Las evaluaciones también se llevarán a cabo por los OIC y por otras instancias fiscalizadoras y las deficiencias que se determinen deben ser conocidas por el responsable de las funciones y por su superior inmediato. Los hallazgos detectados en las auditorías practicadas por las diferentes instancias deben ser evaluadas y las recomendaciones sugeridas deben ser atendidas, evitando la recurrencia de las deficiencias respectivas.

El estudio del control interno de la entidad fiscalizada facilitará la identificación de los aspectos sustantivos de la revisión y de la obtención de evidencia para construir los resultados de la auditoría, ya que permitirá contar con los métodos, procedimientos y registros de la entidad; identificar, reunir, analizar, clasificar, registrar y producir información cuantitativa de las operaciones que realiza y la confiabilidad de los registros programático-presupuestarios y financieros.

Además de las normas de control, los auditores deberán verificar el cumplimiento de las disposiciones obligatorias para los ejecutores del gasto, respecto del establecimiento del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), contenidas en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) y su Reglamento; el Presupuesto de Egresos de la Federación; y el Programa Anual de Evaluación para el Ejercicio Fiscal 2008 de los Programas Federales de la Administración Pública Federal, emitido por las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública y del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, con base en la LFPRH.

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VII.9.3.1.2 Tratamiento de Irregularidades

El auditor, en el curso de cualquier auditoría, deberá prestar atención especial a aquellas situaciones, operaciones y transacciones que denoten indicios de irregularidad, aun cuando éstas sean ajenas a los objetivos de la auditoría.

VI.9.3.1.3 Las Cédulas de Trabajo en la Formulación del Resultado

Los papeles de trabajo tienen tres propósitos: proporcionar sustento al resultado que formula el auditor; efectuar la supervisión de la ejecución de los trabajos de auditoría; y demostrar la calidad de la misma. Los testimonios del resultado quedan asentados en las cédulas analíticas y subanalíticas de resultados que contienen los papeles de trabajo.

Los papeles de trabajo deben:

• Constituir la evidencia documental, ante cualquier instancia administrativa o legal, de la aplicación de los procedimientos de auditoría para alcanzar el objetivo y resultados de la revisión; así como la opinión emitida.

• Integrar y organizar la evidencia documental de la planeación y el desarrollo de la auditoría.

• Facilitar la revisión, supervisión y evaluación del trabajo de auditoría.

• Proporcionar elementos para efectuar revisiones subsecuentes y para dar continuidad a los procesos de seguimiento de las observaciones-acciones emitidas y de Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias.

• Observar las disposiciones contenidas en el Lineamiento para la Integración de los Expedientes de Auditoría (DE/LT/42/DE01).


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VII.9.4 LOS RESULTADOS Y LA TRIADA

Definición

Son cada uno de los hechos presentados y enumerados en el informe, los cuales deben estar vinculados con los objetivos de la auditoría, visita o inspección, sustentados en evidencias. Los resultados de auditoría deben ser explicables por sus causas, con base en las hipótesis que se hayan planteado.

Características

Los resultados deben ser relevantes, de utilidad y tener invariablemente una estructura triádica, como se detalla a continuación:

El deber ser estará contenido en el mandato legal o normativo, así como los estándares nacionales e internacionales. El grupo auditor debe constatar que el documento que contiene el deber ser, fue autorizado por la autoridad competente y que es vigente para el periodo revisado.

El deber ser tiene que quedar evidenciado en el ángulo superior de la tríada:

Criterios establecidos para la auditoríaEl deber ser

La presentación de los resultados con base en el deber ser, se demuestra con la evidencia suficiente, competente, pertinente y relevante, respecto del mandato legal, normativo y los estándares utilizados.

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Esta parte corresponde con el ángulo inferior izquierdo de la tríada.

RESULTADOS (lo que es, los hechos)

El posicionamiento de la ASF se refiere al dictamen del grupo auditor, en el que debe señalar si se cumplió o no el mandato. En todos los casos debe hacerse explícito el pronunciamiento respecto del deber ser que se señaló al iniciar el resultado.

Esta parte corresponde con el ángulo inferior derecho de la triada.

OBSERVACIONES (Acciones promovidas)

En conclusión, el deber ser estará sustentado en las funciones, atribuciones y obligaciones del ente, conforme a sus objetivos y metas establecidas en los documentos oficiales. El grupo auditor evitará presentar tríadas débiles, en las que el deber ser se define con base en un enunciado general, o en un buen propósito. Una tríada será sólida en la medida en que se sustente en un mandato, norma concreta o un referente de aceptación universal, no en una generalidad. Verter datos en un resultado sin un deber ser, lo convierte en un informe de labores, sin potencia explicativa.


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El deber ser tiene dos categorías:

a) El natural, que se encuentra establecido en los documentos legales o normativos; y

b) El construido por el grupo auditor, con base en estándares o en sanas prácticas de gobierno generalmente aceptadas. Esta categoría se utiliza cuando no existe ningún mandato.

Es más fuerte y contundente que un resultado afirme que no se contó con información para evaluar, que tratar de realizar la auditoría sin un deber ser.

El jefe de departamento, como líder del grupo auditor, es quien debe integrar el informe y presentarlo a revisión del subdirector.

El subdirector deberá supervisar la estructura triádica de los resultados de auditoría y el cumplimiento de las normas establecidas en la ASF, dejando como constancia las marcas de revisión en las que se evidencia el cumplimiento de la tríada, o bien, las recomendaciones y observaciones para su perfeccionamiento.

VII.9.4.1 LA DESCRIPCIÓN

Ejemplo ilustrativo:

De la auditoría realizada al Banco de México se concluyó que la entidad fiscalizada no se ajustó a la normativa y a las disposiciones establecidas, en lo relativo a la cancelación de recursos presupuestarios.

La irregularidad referida en el párrafo anterior resulta sólo un inventario y una descripción del incumplimiento determinado, pero no se encuentra ni explicación ni respuesta a cuestiones de ¿por qué? y mucho menos una relación causal que nos lleve a evitar los efectos.

Con la revisión del BANXICO, se comprobó que con los recursos trasferidos al ejercicio fiscal de 2002 por 17,717.3 miles de pesos, para el pago de compromisos contraídos en 2001 por adquisición de moneda metálica, se realizaron pagos por 6,342.8 miles de pesos;

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en enero de 2002 se cancelaron 27.6 miles de pesos; y, en abril y octubre del mismo ejercicio se canceló el saldo por 11,346.9 miles de pesos, por lo que se determinó que en la cancelación de dicho saldo se incumplió la norma vigésima de las “Normas y Criterios Generales para la Elaboración, Ejercicio y Control del Presupuesto de Gasto Corriente e Inversión Física”, ya que debió realizarse a más tardar el último día hábil del mes de marzo.

La narrativa de la observación resulta sólo la descripción de los hechos (el pago y las cancelaciones) y de un incumplimiento (de la “norma vigésima”), sin una explicación que busque la causa y las consecuencias. Una recomendación como “es necesario que el Banco de México adopte las medidas de control pertinentes, a fin de que las cancelaciones de saldos de compromisos contraídos en el ejercicio inmediato anterior se realicen conforme a la norma vigésima de las “Normas y Criterios Generales para la Elaboración, Ejercicio y Control del Presupuesto de Gasto Corriente e Inversión Física” invita al ente fiscalizado a que se ajuste a la normativa, pero no resuelve el problema de fondo, con lo que posiblemente, el incumplimiento se vuelva recurrente si no se buscan y se explican las causas.

En el caso de este ejemplo, el auditor investigó las circunstancias y profundizó en la revisión para buscar explicaciones, y encontró lo siguiente:

El área responsable canceló los 11,346.9 miles de pesos en abril y octubre de 2002, una vez que se definieron con la Casa de Moneda de México los finiquitos correspondientes a las órdenes de acuñación, el anticipo del 50%, las diferencias en costos y los gastos asociados a la acuñación de monedas. Sin embargo, no se recibió comunicación oportuna por parte del área responsable de ejercer este presupuesto, lo cual no consideraban necesario ya que el contrato con la Casa de Moneda era indefinido.

Esto motivó al auditor a concluir que las causas principales que motivaron el incumplimiento eran dos: “la falta de comunicación entre las áreas” y “los candados que les imponía la propia norma vigésima”, al obligarles a cancelar los recursos a más tardar el último día de marzo de cada año, no obstante que persistían los compromisos.


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Las acciones promovidas y las medidas adoptadas por el ente fiscalizado consistieron en que la Junta de Gobierno acordó modificar la norma vigésima de las “Normas y Criterios Generales para la Elaboración, Ejercicio y Control de Presupuesto de Gasto Corriente e Inversión Física”, con el fin de que los compromisos se conserven hasta que el contrato, pedido o convenio continúen vigentes, esté en trámite la recepción del bien, o existan retrasos en el proceso, con lo que esta situación no volverá a presentarse.

Asimismo, se establecieron lineamientos y mecanismos que aseguran la recepción de comunicaciones escritas y se solicitó que se mantengan los saldos de los compromisos que, por alguna situación debidamente justificada y conforme a la normativa, no puedan ejercerse en las fechas programadas.

Así, al no limitarse el auditor sólo a la descripción del hallazgo, buscó la explicación y el ¿por qué? de los hechos, y con la adopción de medidas que consideraron la problemática en su conjunto, y no de manera aislada, se estaba coadyuvando a conseguir las mejores prácticas gubernamentales y abrir oportunidades de mejora.

La auditoría sólo producirá un elevado número de recomendaciones irrelevantes siempre que se practique dentro de la corriente del descriptivísmo, y producirá mejoras siempre que se mueva en la búsqueda de explicaciones a los hallazgos.

Una auditoría de una política pública de beneficio social, dentro del descriptivísmo, sólo observa unos cuantos individuos que operan la política y muchedumbres que se mueven.

El descriptivísmo tiene dos peligros y efectos dañinos en los auditores: los obnubila, y les impide ver las relaciones sistémicas de los hechos, y bloquea así la consecución de información sugeridas por las hipótesis y las preguntas clave; hace perder la oportunidad de conectar y buscar la razón de las cosas. El descriptivísmo promueve la superficialidad e impide pasar del ¿cómo? al ¿por qué?

Una auditoría no prescinde de la descripción; obliga a mirarla de otro modo. En ésta se pueden estructurar dos tipos de descripción: la no

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teorética y la teorética. La primera es una descripción de la acción o de la práctica, no contiene conceptos ni referentes; no se relaciona con el cuadro de abducción ni con la hipótesis ni con las preguntas clave y, en general, está formulada en lenguaje ordinario.

Una descripción teorética presupone una vinculación del hecho o hallazgo de la auditoría con un sistema normativo o de regulación de la política pública, ésta se refiere a un modelo de interpretación que el auditor ha previsto en sus hipótesis y en sus preguntas clave; usa enunciados legaliformes y supuestos de la lógica argumentativa y demostrativa. En este sentido, la descripción teorética es una explicación del hallazgo de auditoría y permite dar el siguiente paso: la interpretativa o hermenéutica.

Los hallazgos de auditoría deben ser explicables por sus causas, aunque no toda explicación es causal: hay muchas clases de explicaciones y de hipótesis planteadas no causales. Los defectos en las explicaciones se deben al conocimiento insuficiente (pero mejorable) de la política pública, de su operación y de su evaluación, o de las circunstancias o dificultades de su operación.

VII.9.4.2 LA EXPLICACIÓN RACIONAL DE LA POLÍTICA PÚBLICA

El principal motivo de la elaboración y el hecho de contrastar las hipótesis es la solución de los ¿por qué? o sea, el análisis y síntesis de hechos, esquemas o estructuras. El auditor no debe contentarse con hablar de hechos, sino buscar por qué ocurren.

Las explicaciones son respuestas de las preguntas clave. Una pregunta del tipo: “¿por qué asignó el contrato directamente en vez de licitarlo públicamente?” Tiene dos partes: el problema generador: “asignar el contrato directamente” y la respuesta del ente auditado: “por qué hubo un desastre natural declarado”. Ambas partes componen lo que se denomina en la metodología el explicandum, lo que hay que explicar.

El explicandum es una proposición o disertación que expresa los motivos, fundamentos o razones de un hecho. Una respuesta racional, adecuada o fundada a ¿por qué “q”? (¿por qué asignaste el contrato


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directamente?) será de la forma “q porque p” (lo asigné porque hubo un desastre natural declarado), en la que “p” (desastre natural declarado), es la razón de “q” (¿por qué asignaste el contrato directamente?). Como “q porque p” es lo mismo que “p”, por tanto “q” (como hay desastre natural declarado, se asigna el contrato directamente), la razón, el fundamento o el explicador de “q” es una fórmula que la implica; o sea, tal que “p→ q” es formalmente verdadera. La razón o el motivo, es generalmente una disertación con sentido lógico de acuerdo con las normas o las necesidades imperantes de la acción, se llama el explicans, lo que explica.

Una respuesta no racional a: “por qué q”, en cambio, no daría ninguna razón de “q”, salvo “q” misma: frecuentemente consistirá en una afirmación lógicamente irrelevante para el explicandum “q”, como “q” “porque me lo ordenaron” (asigné el contrato directamente porque me lo ordenaron); o una disertación del tipo “q porque q” (asigné el contrato directamente porque había necesidad del servicio o todavía peor: asigné el contrato directamente porque había que asignarlo).

El auditor no deberá aceptar más que respuestas racionales a sus preguntas clave. Toda respuesta implicará lógicamente al generador de la cuestión, o sea, tal que explicans - explicandum. Llamaremos por lo tanto, explicación racional a una argumentación que suministre una respuesta basada en razones a una cuestión de ¿por qué? correctamente formulada.

Por ejemplo, una respuesta a la pregunta: ¿por qué se otorgaron permisos de exportación del azúcar? Puede ser “t otorgó el permiso porque había excedentes de producción”. El explicandum y generador del problema es aquí “t otorgó el permiso porque había excedente de producción”. Pero la proposición “había excedentes de producción” dada como razón, no explica por sí misma el explicandum y, por tanto, no puede constituir el explicans entero. En resumen: el dar información “porque había excedentes de producción” no es motivo suficiente de “otorgar el permiso”. Una explicación satisfactoria exigirá otra premisa más, como por ejemplo, la regla de la generalización: “siempre que esté satisfecho el mercado interno y hubiere excedentes de producción de azúcar, será dable otorgar permisos de exportación” la siguiente será entonces una explicación racional del hecho de que “t otorgó permisos

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de exportación”; se tendrá así una respuesta completa a la pregunta: “¿por qué se otorgaron permisos de exportación de azúcar?”. Por lo tanto:

En el ejemplo dado, podemos observar que el explicans se ha escindido en una proposición general y otra singular, y que el explicandum es una consecuencia lógica de ambas. Dicho de otro modo: la explicación racional de un hecho supone la subfunción el explicandum bajo una generalización por medio de información relativa a las circunstancias que acompañan el hecho que se quiere explicar. Por tanto, una acumulación de datos, por numerosos y precisos que sean, no tienen potencia explicativa; pueden ser suficientes, pero no relevantes ni pertinentes.

La relación lógica entre el explicans completo, o fundamento, y el explicandum es:

Generalización (normas o reglas de operación) + circunstancias (hecho concreto) = explicandum (hecho explicado). Podemos leer esta fórmula así: G y C, luego E; o bien [G, C] es un explicans de E.

Cuando lo que se invoca para explicar algo es una regla o un precepto, entonces se invoca como motivo y razón de la acción a la norma o precepto. Por lo tanto:


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Con eso estamos aún a medio camino entre el explicans dado, “t otorgó permisos de exportación de azúcar” y la explicación; tenemos que elaborar una premisa más que se refiera a las prácticas gubernamentales o principios de actuación de “t”, o sea, alguna generalización sobre “t”. Algo así como “hace todo lo que se debe hacer”, o algo por el estilo. Esta nueva premisa, en efecto, justo con la anterior consecuencia, da la conclusión deseada:

Cuando la explicación consiste en la subsunción bajo un conjunto de reglas, el esquema es algo más complejo, pero sigue siendo un esquema deductivo. La cadena:

[Reglas, circunstancia] ... explicandum medio[Generalización, explicandum medio] ... explicandum

Al analizar otro caso, en la pregunta ¿por qué no se alcanzó la producción de amoniaco programada? la respuesta podría ser “r no alcanzó la producción porque disminuyeron las ventas en el mercado interno”. El explicandum o hecho explicado es en este caso “r no alcanzó la producción porque disminuyeron las ventas en el mercado

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interno”. Igual que en el ejemplo anterior, la proposición “disminuyeron las ventas en el mercado interno” no es una explicación suficiente del hecho o explicandum. Habría que incluir otros elementos para que la explicación fuera satisfactoria, toda vez que pudiera ser que la demanda de amoniaco en el mercado interno se haya contraído y por ello también lo hicieron las ventas internas; pero también podría ser que la demanda interna se haya mantenido e incluso aumentado, pero debido a una disminución en el precio del amoniaco en el mercado interno y a la falta de competitividad en cuanto al precio fueran la razón de la disminución en las ventas en el mercado interno.

Para que la explicación pueda ser satisfactoria y completa a la pregunta “por qué no se alcanzó la producción de amoniaco programada” se requerirá también de la regla de generalización: “Cuando la demanda de amoniaco en el mercado interno se contraiga y disminuyan las ventas, será dable disminuir la producción”.

En este caso, como en el ejemplo anterior, la relación lógica entre explicans completo o fundamento, y el explicandum o hecho explicado está dada por la generalización (norma) + circunstancia (hecho) = explicandum. Por tanto:


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Las explicaciones sobre la base de reglas son clásicas en los métodos de auditoría. Siempre se tiene que buscar un explicandum: generador de la cuestión y buscar un conjunto de premisas explicativas que impliquen el explicandum. Según este razonamiento, una formulación más completa de la cuestión “¿por qué q?” es “¿cuál es el conjunto de premisas que explica q?”

Al preguntar por qué ocurrieron los hechos tal como se observan, hay que hacer conjeturas sobre las regularidades, tendencias, normas o incluso leyes de los fenómenos de la administración pública. Por esta razón, los problemas del por qué, son el eje de la búsqueda de la evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente. Por este motivo, la exigencia de dejar de explicar y concentrarse en la descripción o contentarse con lo ya explicado, equivale a no haber hecho la auditoría.

Si no hay preguntas clave de ¿por qué?, ¿para qué?, ¿cómo...? no habrá tampoco explicación, ni verificación de hipótesis, ni respuesta a las preguntas; no habrá más que narraciones de hechos y descripciones de situaciones.

VII.9.4.3 LA POTENCIA EXPLICATIVA

Toda explicación racional de un hecho es una secuencia de preguntas clave, hipótesis, búsqueda de explicaciones de sentido, marco general de interpretación, información de campo. Si las generalizaciones

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y la información son realizadas con rigor metodológico, y si la argumentación es correcta, hablamos de evidencia; ésta se define como una explicación con rigor metodológico, nomológico y teorético.

Si la “evidencia” se queda sólo en la descripción, se dirá que es nomopragmática.

La nominación es una pseudo-explicación, es una descripción envuelta en lenguaje explicativo circular. La peculiaridad lógica de la nominación es su circularidad; es de la forma “q porque q”. Consiste en lo que la metodología denomina explicatio ignoti per ignotum; la explicación de lo desconocido por lo desconocido.

La nominación desempeña un papel importante en la llamada pseudo-evidencia. He aquí algunos casos destacados:

• ¿Por qué el avalúo del inmueble fue demasiado bajo?, porque se hizo sobre la base de negocio en marcha.

• ¿Por qué el tercero especializado no tomó en cuenta el valor del inmueble en referencia a su costo de reposición?, porque sabe lo que hace, porque es un tercero especializado.

• ¿Por qué no se publicó el Estatuto del Servicio Tributario de Carrera habiendo sido aprobado por la autoridad competente?, porque no dejó satisfechos a quienes lo aprobaron.

• ¿Por qué no se aplicaron las vacunas correspondientes?, porque los beneficiarios no asistieron.

La explicatio ignoti per ignotum su correlato en una explicatio obscuri per obscurius: explicación de lo oscuro por lo más oscuro. De hecho, decir que hubo subejercicio porque no se aplicaron los recursos es repetir el explicandum de un modo ligeramente diverso. La circularidad y las repeticiones son inocentes mientras no se presenten como explicaciones y evidencias, y no se utilicen para pasar de contrabando hipótesis falsas e incontrastables.


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El auditor al recibir la información solicitada, y contrastarla contra sus preguntas clave deberá poner especial cuidado en que las respuestas de los entes auditados cumplan con las condiciones de la búsqueda de la evidencia, cuya fórmula es: “(G, C) → E”.

El auditor no deberá aceptar la explicación ordinaria –que es una no evidencia– que utiliza la argumentación común y no demuestra fehacientemente que “C” (circunstancia analizada en la auditoría) concuerda con “G” (generalización que son las leyes, normas, reglamentos, reglas de operación, es decir, el deber ser).

Es importante subrayar que la explicación ordinaria de un hecho cumple correctamente el esquema “[G, C] → E”, pero ocurre que en ella, “G” no es un deber ser aceptado y normado; ni “C” un conjunto de datos y razones congruentes dentro del sistema lógico de explicación de las hipótesis de la auditoría y de las preguntas clave.

En la explicación ordinaria “G” será una generalización de sentido común – un enunciado que parece norma, ley, regla, pero sólo tendrá la forma y no el contenido. He aquí un cuadro comparativo.

EXPLICACIÓN ORDINARIA EXPLICACIÓN RACIONAL EN BÚSQUEDA DE LA EVIDENCIA

Sin restricción sobre las cuestiones de por qué.

Restringida a cuestiones bien formuladas.

Sin restricciones sobre la fiabilidad del explicandum ni de las circunstancias.

Los datos sobre el explicandum y las circunstancias han de ser contrastables.

El explicandum refiere a un hecho totalizador.

El explicandum refiere a aspectos seleccionados de un hecho.

Las premisas del explicans son imprecisas.

Las premisas del explicans son precisas.

Las generalizaciones supuestas son extrasistémicas: generalizaciones empíricas, hipótesis ad hoc o mitos.

Las generalizaciones supuestas son sistemáticas, congruentes y establecen las tendencias o leyes del actuar.

Precisión y profundidad difícilmente mejorables sin salir de sus medios.

Precisión y profundidad mejorables.

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Es norma general que los servidores públicos deben prestar sus servicios en el horario y lugar de trabajo.

En el supuesto de servidores públicos que por alguna circunstancia no se encuentran en su lugar de trabajo, el superior jerárquico podrá explicar tal situación de esta manera:

Como norma general señalará que en casos excepcionales a todo trabajador se le permite no cubrir su horario de trabajo en su lugar, lo cual es una norma falsa dado que la única norma que existe es que los servidores públicos deben prestar sus servicios en el lugar y horario de trabajo.

EXPLICACIÓN ORDINARIA EXPLICACIÓN RACIONAL

No se requiere que el trabajador esté en su centro de trabajo.

Obtuvo una incapacidad por fractura de la cadera, pero no obstante desarrolla sus funciones desde su hogar.O bien, el servidor público se encuentra comisionado y realiza sus funciones en su lugar de comisión.

Me lo ordenó la superioridad. El Consejo de Profesionalización acordó en la primera sesión ordinaria celebrada el 15 de enero de 2001 que el servidor público acudiera a la UNAM a realizar estudios de doctorado por el tiempo máximo que fija el Estatuto, de seis meses.

Lo apoya el sindicato y para no crear conflictos le permití que no se presente a sus labores.

Se recibió oficio de la representación sindical número 25/2001, en la que fue comisionado para realizar trabajos de la representación sindical, con goce de sueldo y en aplicación del artículo 49 de las Bases Generales de Trabajo vigentes.

Es una persona muy conflictiva y prefiero que no asista a tener problemas en el centro de trabajo con los demás compañeros.

Solicité la intervención del área jurídica y conjuntamente con el área de recursos humanos determinaron iniciarle un procedimiento, que implicó que el trabajador quedara a disposición de personal desde el 28 de febrero de 2001.


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Todo hecho puede, en principio, recibir un número limitado de explicaciones incompatibles unas con otras: piense en la cantidad de excusas que puede haber de sobrejercicios. Por lo tanto, ¿cómo y cuándo el auditor debe aceptar una explicación del ente auditado? No existe ningún criterio a prueba de todo riesgo, pero toda explicación debe ser racional de la forma “[G, C]→E”. Pero, ¿cuándo son de esa forma y cómo saber que se cumplen los requisitos de la demostración?

En la metodología de la auditoría existe un criterio para localizar explicaciones sospechosas: el grado en que sean ad hoc. Se dice que una explicación es ad hoc si la generalización se ha formulado exclusivamente para adaptarse al explicandum dado. Supongamos que un ente auditado responde que no ha expedido sus normas de contratación de personal, porque la institución es altamente especializada y no se puede ajustar a criterios generales de contratación.

En seguida pueden inventarse numerosas explicaciones ad hoc de esa proposición: “se requirieron ingenieros en hidráulica que conocieran la zona del Valle de México y que además tuvieran diez años de experiencia en el sector público; por lo tanto, se contrataron a quienes cumplían esos requisitos”.

Pero la explicación ad hoc también puede mostrarse más adelante así: “como lo que se requería eran plomeros que solucionaran las numerosas fugas del sistema, se contrató a toda persona que quisiera capacitarse en la corrección de fugas y sobre la marcha se les dio capacitación”.

Las dos explicaciones pretenden engañar al auditor; las dos son excusas, no son razones ni motivos. El auditor debe conformar su resultado de tal suerte que haga evidente esos falsos razonamientos.

El Instituto Nacional de Pediatría (INP) debería, de acuerdo con su Estatuto Orgánico vigente en 2004, elaborar y establecer los criterios generales de selección, evaluación y autorización de la investigación que se realice en el instituto. En el artículo 37 de la Ley de los Institutos Nacionales de Salud, se precisa que la investigación tendrá como propósito contribuir al avance del conocimiento científico, así como a la satisfacción de las necesidades de salud del país, mediante el desarrollo científico y tecnológico, en áreas biomédicas, clínicas,

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sociomédicas y epidemiológicas vinculadas con los principales servicios médicos ofrecidos. Al cuestionar a los operadores responsables del INP, por qué no había evidencia documental de que se elaboraron los criterios generales de selección, evaluación y autorización para realizar la investigación científica, las causas mencionadas fueron: que no obstante que no se elaboró ni se dispuso de los criterios para seleccionar y autorizar los protocolos de investigación esta actividad se realiza en el instituto; que los proyectos presentados cumplen con las necesidades nacionales e institucionales; y que la totalidad de los proyectos elaborados atiende los intereses personales de los investigadores.

En este ejemplo: “E” (explicandum) es que todas las respuestas dadas por el ente auditado se formularon particularmente para tratar de justificar que carecía de los criterios para evaluar y autorizar los protocolos de investigación pero que aun así se realizaba esa actividad prioritaria; y “G” es la proposición general: mientras el investigador realice protocolos de investigación se le autorizarán sus proyectos. Esto es una declaración ad hoc manifiesta para adaptarse al explicandum dado.

Las causas descritas por el ente auditado fueron excusas, no razones, ni motivos para justificar la carencia de los criterios generales para seleccionar y autorizar los protocolos de investigación. Todos ellos, hechos concretos (circunstancias “C”, datos y razones congruentes dentro del sistema lógico de explicación de las hipótesis de la auditoría y de las preguntas clave) que sumados a la proposición general (G) de disponer de los criterios para seleccionar los protocolos y realizar la investigación científica daría la consecuencia lógica de evaluar y autorizar los protocolos que cumplen con el deber ser del instituto (“E” explicandum).

Los rasgos principales de la explicación ad hoc son los siguientes:

• La explicación ad hoc es post factum, en el sentido de que sus generalizaciones, aunque ensamblan con los datos, no habrían podido predecirlos. En sentido negativo se dice que la explicación ad hoc es sabiduría posterior a los hechos.


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• Es rígida, imperfectible, construida para recoger un determinado explicandum.

• No es generalizable, sino accidentalmente, por casualidad: pues no hay fundamento para ampliarla a otros casos.

Las generalizaciones aisladas pueden suministrar todas las “explicaciones oportunistas” posibles. Pero sólo las generalizaciones legaliformes y conforme a una teoría de la administración pública pueden dar explicaciones basadas en principios racionales, por tanto, evidentes.

La evidencia exige la limitación del número de explicaciones posibles en virtud de exigir la sistemicidad: en un sistema no estamos autorizados a introducir premisas generales arbitrarias que den de sí el explicandum que nos interesa, sino que tenemos que partir exclusivamente de los supuestos iniciales de la política pública y de las normas y procedimientos establecidos para ponerla en práctica. Al auditor le está prohibido introducir premisas con predicados ajenos al marco en que debe operar la política pública.

Dicho de otro modo: la aplicación de la regla de adición, que es lo que más facilita las deducciones oportunistas, está muy limitada en los hechos por el requisito de consistencia temática, que se puede definir como la unidad de referentes, o sea, la referencia a un solo conjunto de objetos. Cualquier referente que no sea parte del sistema debe descartarse.

Puede decirse que la mejor auditoría es la que tiene mayor alcance explicativo debido a la congruencia y sistemicidad de sus evidencias.

Para saber si la evidencia hallada explica una norma ad hoc, un criterio para saberlo es el uso de la máxima: “explicar lo más con lo menos”. Supongamos que una regla “T” arranca con “n” supuestos iniciales recíprocamente independientes.

Esto se puede explicar así:

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De donde “P”, el alcance explicativo, es igual a “1” (uno) si corresponde la regla a una generalización correcta donde hay un solo supuesto restrictivo; conforme haya más supuestos restrictivos, “P” tenderá a uno.

P =� 1 - n N

Donde:

“P” es igual a “1” (uno) si corresponde la regla a una generalización correcta, donde hay un solo supuesto restrictivo, conforme haya más supuestos restrictivos “P” tenderá a “1”.

Ejemplo:

n = El recurso ejercido del Programa IMSS-Solidaridad reportado en la Cuenta Pública de 2001 puede ser igual a las cifras asentadas en los diferentes documentos soportes del programa.

N = El recurso ejercido del Programa IMSS-Solidaridad reportado en la Cuenta Pública de 2001 corresponde con las cifras asentadas en los diferentes documentos soportes del programa.

El recurso ejercido reportado en la Cuenta Pública de 2001 del Programa IMSS-Solidaridad puede ser mayor a las cifras asentadas en los diferentes documentos soportes del programa.

El recurso ejercido reportado en la Cuenta Pública de 2001 del Programa IMSS-Solidaridad puede ser menor a las cifras asentadas en los diferentes documentos soportes del programa.

Resultado:

De la revisión de la documentación soporte del Programa IMSS-Solidaridad (Cuentas por Liquidar Certificadas por la Tesorería de la Federación, Recibos de Ministración de Recursos, Reintegros a la Tesorería de la Federación y demás documentación comprobatoria), se comprobó que no se ejercieron todos los recursos ministrados y no hubo reintegro de recursos durante 2001.


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Lo anterior se expresa de la manera siguiente:

n = 4,141.7 millones de pesos reportados en la documentación comprobatoria del gasto.

N = 4,201.7 millones de pesos reportados en la Cuenta Pública de 2001.

P = 1 - 4,141.7 = 1-0.98572= 0.01428 4,201.7

Dado que “P > 0” implica que hay algún grado de desviación de la norma, lo que significa que debió generarse un reintegro de recursos por 60.0 millones de pesos. Por el contrario, si el valor de “n”, que es la documentación comprobatoria del gasto hubiese sido igual al recurso reportado en la Cuenta Pública “N”, el valor de “P” hubiese sido “1”, lo que implica que no hubo desviación a la norma de gasto.

La fórmula propuesta indica el ámbito de los hechos por auditar, pero no explica la exactitud.

Una cosa es el ámbito o la extensión del conjunto de hechos cubiertos por una norma o regla general, y otra, completamente distinta, la precisión o adecuación de una tal cobertura. El ámbito de una regla puede ampliarse casi ilimitadamente si se relajan o flexibilizan los criterios de precisión; y a la inversa, puede reforzarse la precisión de una regla general reduciendo su ámbito: una regla cortada a la medida para encajar con un solo hecho o fenómeno puede ser todo lo preciso que se quiera. Pero la precisión sin ámbito no tiene el menor valor, porque puede conseguirse de muchos modos distintos mediante construcciones ad hoc, y el ámbito sólo también carece de valor. Las construcciones que sirven para todo, como las que manejan conceptos vagos o inescrutables como difusión cultural, estabilidad financiera, promoción de la democracia, son demasiado acomodaticias.

La evidencia tiene que analizarse en ámbito y precisión; que tienen que exigirse conjuntamente, no por separado: el primer requisito de ámbito tiene que contrastarse mediante el segundo de precisión, y a la inversa. No conseguiremos a la vez, ámbito universal y precisión

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perfecta, pero podemos conseguir el ámbito máximo compatible con una precisión razonable.

A continuación se presenta el ejemplo del Programa de Capitalización y Compra de Cartera (PCCC) implementado por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA), en el que la evidencia tiene que analizarse en ámbito y precisión.

El FOBAPROA tuvo como primer antecedente al Fondo de Protección de Créditos a cargo de Instituciones Bancarias, establecido en la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares, el cual no se constituyó formalmente y, por tanto, no llegó a operar.

Posteriormente, en noviembre de 1986, el Gobierno Federal por conducto de la entonces Secretaría de Programación y Presupuesto, y el Banco de México, con la comparecencia de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, celebraron un contrato con el que se constituyó el Fondo de Apoyo Preventivo a las Instituciones de Banca Múltiple (FONAPRE), con el fin de apoyar la estabilidad financiera de las instituciones de banca múltiple; con lo cual se cumplió con la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito hasta que fue abrogada en julio de 1990, con la expedición de la Ley de Instituciones de Crédito (LIC), en donde, se consideró la creación del FOBAPROA, señalando que las instituciones de banca múltiple deberían participar en un mecanismo preventivo y de protección del ahorro, cuya organización y funcionamiento se sujetaba a lo establecido en la citada ley.

En cumplimiento de la LIC, en octubre de 1990, se celebró el convenio modificatorio al contrato del FONAPRE.

En noviembre de 1994, las partes convinieron en compilar en un solo instrumento el contrato constitutivo del FOBAPROA, por lo que celebraron un segundo convenio modificatorio al contrato constitutivo del FONAPRE.

En enero de 1995, acordaron modificar las cláusulas del instrumento por el que operaba el FOBAPROA. Entre los cambios, destacó que en casos urgentes podrían adoptarse resoluciones recabando el acuerdo favorable de por lo menos seis de sus miembros, sin necesidad de


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que éstos se reunieran. Uno de dichos miembros debería ser de los designados por la SHCP, otro por el BANXICO y otro por la CNBV.

En mayo de 1996, celebraron un convenio modificatorio, en el que se destacó la exclusión de la obligación de emitir las reglas de operación.

Como podrá apreciarse, a partir de enero de 1995 y mayo de 1996, el Gobierno Federal, por conducto de la SHCP como fideicomitente del FOBAPROA y el BANXICO en su carácter de fiduciario, flexibilizó el marco de actuación del Comité Técnico del FOBAPROA, lo que dio pauta a que no se emitieran las reglas de operación. Por lo que, tanto la LIC como el contrato del FOBAPROA contenían disposiciones muy genéricas en cuanto a los aspectos de operación del Fondo, por la ausencia de políticas y reglamentos (reglas de operación), lo que dio lugar al manejo discrecional en sus acuerdos, aprobaciones y autorizaciones, y propició la falta de transparencia en las operaciones y ambigüedad en las responsabilidades imputables a los servidores públicos y a las instituciones que condujeron los programas.

Es un claro ejemplo de que el ámbito de la regla se amplió por lo que se relajaron o flexibilizaron los criterios de precisión.

Como resultado de la crisis económica y financiera del país a finales de 1994 y de sus agudos efectos sobre el comportamiento de la economía en 1995, el sistema bancario enfrentó un severo problema por la falta de capacidad de pago de sus deudores ante las elevadas tasas de interés.

El mecanismo financiero de protección al ahorro se vio ampliamente rebasado.

A partir de 1995, el Gobierno Federal intervino para enfrentar los problemas de cartera vencida y los bajos índices de capitalización de la mayoría de los bancos del sistema financiero.

El mecanismo utilizado para tales fines fue el FOBAPROA, mediante el cual se instrumentaron diversos programas de apoyo y rescate financiero para las instituciones de banca múltiple, entre los que destaca el Programa de Capitalización y Compra de Cartera (PCCC), mediante el cual el FOBAPROA adquirió de los bancos derechos sobre los flujos

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de la cartera crediticia con problemas de recuperación. El propósito de este programa fue estimular a los accionistas de los bancos para que incrementaran su capital mediante la sustitución de un activo financiero de baja calidad (cartera con problemas) por pagarés emitidos por el FOBAPROA, avalados por el Gobierno Federal.

Los créditos de la cartera adquirida fueron seleccionados por los propios bancos; sin embargo, para asegurarse de que dichos bancos cumplieran con los requisitos, en las bases se estableció que deberían ser revisados por un auditor independiente y los resultados serían validados por la CNBV.

Como ya se mencionó, la cartera susceptible de ser adquirida por el FOBAPROA tenía restricciones para incorporarla al PCCC; sin embargo, el Comité Técnico flexibilizó algunos de los criterios originalmente propuestos en las Bases para la Capitalización, y aprobó aceptar, de manera expresa, los llamados créditos relacionados, los irrecuperables, los denominados en UDI, y los redescontados. Asimismo, en algunos bancos, se aceptaron intereses moratorios y no únicamente los intereses ordinarios devengados. Por lo que se refiere a los créditos en litigio, se aceptaron en su totalidad a pesar de que no cumplieron con lo establecido en el Código Civil para el Distrito Federal.

También se modificaron los criterios respecto a los importes de las reservas necesarias por constituir, por lo que el el Comité Técnico argumentó que las reglas de calificación de cartera resultaban muy estrictas para el ejercicio de valuación de la cartera.

El haber modificado los términos originales del convenio de creación del FOBAPROA, así como las características de los créditos por adquirir por el Fondo como originadores de flujos del PCCC, establecidos en las Bases para la Capitalización y en los contratos de compra y de constitución de fideicomisos, evidenció que el Comité Técnico del FOBAPROA actuó sin reglas y políticas que le permitieran dar transparencia e imparcialidad a sus decisiones para acreditar la economía, eficiencia y eficacia de los apoyos que otorgó el Gobierno Federal al dar su aval para el citado programa, en el que participaron las instituciones de banca múltiple, lo que al finalizar el plazo convenido en


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los pagarés, causará un impacto económico negativo en las finanzas del Gobierno Federal.

Por tanto, es en este ejemplo donde el ámbito de una regla se amplió, casi ilimitadamente, flexibilizando los criterios de precisión. Dio como resultado construcciones ad hoc para que el Gobierno Federal comprara créditos originadores de flujos, sin las evidencias que pudieran analizarse en ámbito y precisión; contando únicamente con las interpretaciones de las decisiones del Comité Técnico.

El concepto de potencia explicativa de la evidencia puede analizarse en rendimiento y profundidad. A su vez, el rendimiento se obtiene por el ámbito y la precisión, determinado a su vez por el grado de congruencia de los hechos con las normas a las que han sido sometidos a contrastación. Y como éstas últimas, no son más que una muestra del conjunto total de los hechos contrastables con la norma, resulta que una intensa potencia explicativa no es garantía de la congruencia entre norma y hecho, sino sólo un síntoma de ella.

Conclusión:

El objetivo principal de toda auditoría es la explicación de evidencias con potencia explicativa creciente que amplíen el horizonte de lo conocido y el alcance de la razón. La explicación en la auditoría consuma la unión de la razón con la experiencia, puesto que la explicación es una argumentación lógica que requiere de hallazgos y evidencias contrastados con las normas y reglas del deber ser. Toda explicación aumenta la sistemicidad porque transforma el hallazgo aislado en una pieza de un todo conceptual.

A continuación se muestra el diagrama con los elementos indispensables para darle a la argumentación potencia explicativa:

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VII.9.4.4 LAS EXPLICACIONES DE LOS ENTES AUDITADOS

El principio para explicar un hallazgo basado en la intención es el siguiente: siempre que alguien se propone hacer algo: lo hace. En otras palabras, cuando se establece una política pública para enfrentar un problema, se ejecuta.

A) Explicaciones basadas en la intención

La explicación basada en los propósitos del actor aparece como un simple caso de explicación causal, en la que se da una intención como causa de la acción. Si se dice que los recursos se ejercieron porque estaban presupuestados. Se presupone, como marco conceptual de interpretación, que siempre que una ventana es golpeada por una piedra se rompe. En el otro caso, se presupone que siempre que un recurso está presupuestado se ejerce. Este tipo de explicaciones que dan los entes auditados falla al no distinguir entre medios y fines.

*/Es la definición del número de elementos que contiene el asunto a estudiar y el concepto de cada uno de ellos.


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Cuando se pregunta por qué se ejerció el presupuesto, no basta con que respondan que porque estaba presupuestado. Se requiere saber el por qué, es decir; ¿para qué fines? ¿con qué efecto? ¿con qué eficiencia?

Por regla general, los entes auditados actúan para conseguir fines previamente determinados en el diseño de la política pública, y creen que los obtendrán con sus acciones. Así, se puede decir que, el presupuesto se ejerció para el pago de los maestros, para que éstos dieran clase y los alumnos aprendieran. Entonces, los términos que habrá que correlacionar son el ejercicio presupuestario y el aprovechamiento de los alumnos.

Una explicación basada en los propósitos, para ser completa, tendrá, por tanto, que incluir una referencia no sólo a las intenciones u objetivos del ente auditado, sino también a la certidumbre de que una acción obtendría lo que se había propuesto.

Una intención de la política pública es como si fuera un punto culminante que, una vez dado y bajo condiciones favorables, provoca la realización de la acción.

Todo ente auditable tiene una serie de objetivos, visión, misión, voliciones, inclinaciones o tendencias que llamaremos: motivos de la acción.

Solo se formulan intenciones y se realizan acciones cuando todos los motivos han sido llamados para desempeñar un papel. Por tanto, al exigir –en una auditoría– la explicación de una acción, más que una investigación de las intenciones, lo que se exige es una revisión de los motivos. La auditoría seguirá siendo de motivos, aun en los casos en que la presencia de la intención sea dudosa.

B) Explicaciones basadas en motivos

No se denominarán motivados los actos públicos descontextualizados, las ocurrencias de los actores políticos–administrativos, aunque sean geniales y oportunas. Llamamos motivos a los objetivos planteados de manera sistemática en los documentos de la planeación, de la programación y de la presupuestación.

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El ejercicio presupuestario para el pago de maestros tiene la intención de elevar el nivel cultural y educativo de la población escolar, por tanto, la medida última de ese gasto son los indicadores educativos de: reprobación, deserción escolar; eficiencia terminal; aprovechamiento; universalidad del conocimiento; nivel competitivo del aprendizaje; formación ciudadana; aprendizaje de los valores universales vinculados a procesos reflexivos y probados, más que a tradiciones y costumbres; y a indicadores de compresión lectora y de matemáticas, denominados de logro educativo.

Tenemos que preguntarnos ahora si las explicaciones motivadas operan igual que las intencionales, presuponiendo marcos conceptuales de referencias. Responderemos que operan igual, pero teniendo en cuenta que los marcos conceptuales de tipo general que implican son más complejos y que pueden ser de diversos tipos.

Las explicaciones motivadas vinculadas con marcos conceptuales generales no pueden sustentarse en el principio de las explicaciones basadas en intenciones, según lo cual siempre que alguien tiene deseo de realizar algo, hará aquello que cree que servirá para lograrlo. Expuesto de este modo puede resultar falso. Si un ente auditado que tiene que elaborar una explicación motivada, utiliza ese principio, resulta que tendrá que admitir que la explicación habrá de hacerse de dos formas.

En primer lugar, dado que un motivo es siempre un proyecto de largo plazo, resulta que hace falta algo que explique por qué ese motivo es llamado a desempeñar un papel en un momento determinado y no en otro.

Admitiendo que los recursos se ejercieron porque estaban presupuestados. Todavía podemos preguntar si los maestros recibieron sus sueldos en tiempo y forma, si se les descontaron los días en que no asistieron, si se dejó sin efecto su nombramiento por faltar un número determinado de días, si se les otorgó el quinquenio a quienes lo merecían, si se elevó el nivel cultural y educativo de la población, si los índices escolares mejoraron.


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Por tanto, si se quiere explicar por qué se ejerció el presupuesto, se tiene la obligación de indicar tanto las circunstancias como los motivos.

En segundo lugar, en cualquier momento, los hombres quieren realizar muchas cosas, pero de hecho pueden realizar pocas, una o a veces ninguna. Por eso, el solo deseo de un hombre no basta para explicar por qué realiza una cosa y no otra. Para comprenderlo necesitamos recurrir a las fuerzas relativas de los diversos motivos. Estas fuerzas pueden mostrar los rasgos de la administración. Al maestro le interesa que le paguen porque de eso vive; al administrador de personal le interesa pagar porque esa es su obligación; al alumno y a los padres de familia les interesa que paguen porque habrá maestro con mayor grado de satisfacción; el Secretario de Educación Pública espera que la maquinaria funcione y mejoren los índices educativos. Siempre se precisará un criterio de orden entre los motivos que una organización pueda tener.

Por eso, si se tuviera que ofrecer un modelo de tendencia o de regularidad racional presupuestaria por las explicaciones motivadas, éste sería: “dadas unas circunstancias ocasionales, toda organización realizará aquello que cree que le servirá para obtener el fin que se ha propuesto”.

Pese a estar en la situación de poder indicar los factores principales que entran en la explicación, ocurre que solo podemos acercarnos en mayor o menor grado a un postulado que construirá las condiciones suficientes para que la acción pueda tener lugar y tener una explicación racional.

Por ello, se determina que toda evidencia debe ser pertinente para explicar las razones o motivos de la acción gubernamental.

El quehacer gubernamental y las políticas públicas son complejos, pero la operación o ejecución de ellas implican explicaciones motivadas, que a su vez presuponen objetivos predeterminados por la autoridad competente de los fines que se quieren alcanzar.

Por qué una evidencia para ser suficiente y competente debe situar la pregunta ¿por qué? por encima de la pregunta ¿cómo? Las políticas públicas tienen propósitos –o deberían tenerlos– que desean alcanzar mediante la ejecución. De ahí que, cuando se explica algo demostrando que alguien lo deseó así, se estima que la cuestión está

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resuelta de un modo muy concluyente. Pero en la auditoría tenemos que evitar que ese defecto pueda apartarnos del carácter lógico de nuestras explicaciones.

Explicar significa hallar las razones de la acción pública; pero hallarlas si es que nos convencieran, no significa encontrar las causas.

En primer lugar, la frase “dar una razón” de algo que ha sucedido se utiliza con frecuencia como sinónimo de “dar una explicación”. Así, se puede decir que dar la razón por la cual tuvo lugar el sobregiro presupuestal, la causa por la cual se realizó la investigación científica sin contar con los criterios para la aprobación de los protocolos, la razón por la cual se admitieron como beneficiarios de LICONSA a quienes no cumplían los requisitos o la razón por la cual se canceló un programa anteriormente aprobado. En todos los casos se observa que al buscar las razones, lo que se busca son las causas y que, por tanto, precisamos recurrir a las declaraciones oficiales sobre lo que se pretendía lograr y se distorsionó en la ejecución, si queremos una explicación causal. De ahí que, si queremos averiguar la razón del sobregiro, lo que buscamos es el ¿por qué? y no el ¿cómo?

En segundo lugar, si se dice que un ente auditado tiene una razón para actuar de un modo determinado, se puede declarar que se ha señalado un propósito. De este modo, si el auditor pregunta por qué admitieron a beneficiarios que no cumplían los requisitos de las reglas de operación, se dan un sinnúmero de respuestas y no todas ellas razonables: porque se equivocó el encuestador, porque la georreferenciación se diseñó de manera defectuosa, porque en la localidad es el único lugar en que se vende leche y no se podía dejar fuera a una parte de la población que no cumplía los requisitos, porque hubo una presión política para que así se hiciera... ¿cuál de todas ellas resultará razonable y, por tanto, aceptable para el auditor?

Muchas veces, cuando se mencionan las razones que tiene un ente auditado para actuar, no se hace referencia a lo que se propone hacer, sino a lo que cree acerca de los medios necesarios para lograrlo. La razón que tenía el ente auditado para cancelar un programa previamente aprobado era que creía que se duplicaba con otro, pero


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nunca comprobó esa creencia. Muchos entes auditados responden sobre la base de “razones basadas en las creencias”.

Se escucha con frecuencia la frase, “creí que era lo más adecuado y por eso lo hice”. Los entes auditados contestan que lo que hicieron fue realizado porque pensaron que era lo justo, lo indicado, lo idóneo, lo procedente, lo acorde. Todas son justificaciones que el auditor debe valorar, pero no basar su dictamen en ellas.

Hay una diferencia entre la respuesta y la pregunta a ¿por qué? La primera corresponde al auditor y la respuesta al ente auditado. Cuando se pregunta a un ente auditado por qué hizo algo, lo único que el preguntado se cree obligado a explicar son las razones-creencias que tuvo para hacerlo, y muchas veces son solo sus creencias. Pero el auditor no se debe contentar con la sola disertación de las creencias; tendrá que mostrar la relación que existe entre el hecho de que el ente auditado tuviera esas razones, y la realización de la acción de acuerdo con la racionalidad establecida en la política pública y tiene que demostrar al ente que sólo se podía mover dentro del marco regulatorio de la política pública.

Las creencias en las relaciones de los medios con los fines pueden ser erróneas. Las razones que un ente auditado tiene para actuar pueden resultar suficientes o insuficientes; pueden ser razones lógicas o ilógicas y entonces no son razones, pues toda razón es una idea lógica. En este caso podemos decir que el ente auditado, que erróneamente creía que iba a lograr algo con su acción, no tenía ninguna razón para actuar como actuó.

Se afirma que un ente auditado actúa racionalmente sólo cuando posee razones lógicas que vinculan fines–medios. Para sustentar una razón–lógica se requiere:

Que la acción esté vinculada con los objetivos por lograr; se requiere que haya una evidencia lo suficientemente sólida como para demostrar fehacientemente que la acción está vinculada a las metas, pero además que los medios que se utilizan sean los racionales y que sean los aceptados socialmente de manera congruente y apegada a una rigurosidad metodológica.

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Si un ente auditado invirtió sus recursos remanentes por conducto de una casa de bolsa en instrumentos de renta variable, cuando lo permitido por la norma era sólo en instrumentos de renta fija y además los resultados de esa inversión son altamente positivos; entonces el auditor podría pensar y concluir que no hay daño patrimonial e incluso, sin un rigor lógico, no observar el hecho. Pero un auditor con claridad puede preguntar ¿por qué? y la respuesta del ente auditado –dados los resultados positivos– pudiera ser: porque el director de finanzas soñó que las acciones de una determinada emisora tendrían un alza en su cotización y como sus sueños se hacen realidad, invirtió los recursos públicos en inversiones de alto riesgo. Si el auditor observa con claridad el asunto, discernirá que el acto fue irregular, que trastocó la norma, en la que se establece que lo más importante es la seguridad de los recursos y por ello se estableció la prohibición de invertir en instrumentos de renta variable; cualquier acción que vulnere la seguridad es contraria a los fines y debe observarse aunque la irracional acción del director de finanzas haya producido efectos positivos al momento de la revisión.

No cabe duda de que esta acción del director de finanzas violó una norma que protegía la seguridad de los recursos públicos, independientemente del resultado positivo o negativo, el haberse presentado un resultado negativo que produjera un daño patrimonial a la Hacienda Pública, sólo hubiera agravado la conducta irregular del servidor público.

La evidencia que justifica una acción es muy útil cuando llega el momento en que tenemos que explicarla como una acción racional. Porque en el instante que una persona toma nota de la evidencia, ésta provoca una modificación en el desempeño. Si por otro lado, una empresa estatal tiene permitido invertir en renta variable y lo hace ya sea que pierda o gane, el auditor entonces preguntará las razones de por qué se compraron tales o cuales acciones y la respuesta tiene que ser racional, por ejemplo, que la empresa tenía una situación adecuada de acuerdo con el análisis de sus estados financieros, que existía información relevante de las perspectivas positivas de la empresa, que los valores estaban subiendo y que los especialistas auguraban la estabilidad del mercado financiero, según datos de estimaciones y proyecciones, iba por buenos pronósticos. El ente auditado no contestará con las revelaciones de sus sueños, o con las señales de los astros, sino con hechos fehacientes.


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Por tanto, la evidencia tiene dos funciones distintas. Por un lado, sirve para juzgar si lo que un ente auditado hace está basado en la racionalidad de la política pública; pero también, la evidencia es algo concreto que el ente auditado y el auditor tomarán en cuenta, ya que sirve para explicar y comprender el sentido racional de la política pública. Precisamente esta segunda función es la causa de que los auditores suelan afirmar que las acciones racionales tienen que ser explicadas con rigor lógico y metodológico, mientras que las acciones irracionales admiten justificaciones basadas en causas psicológicas o de otro tipo.

Se puede concluir que, siempre que un ente auditado actúa porque tiene razones lógicas para hacerlo, podrá contestar con relativa facilidad el “por qué” en el mismo sentido que se utiliza cualquier explicación causal. Si un ente auditado se deja guiar por las evidencias, dadas ciertas circunstancias, se puede explicar o predecir sus acciones estudiando esa misma evidencia. Por esta razón es de suma importancia no ignorar el carácter distintivo de la acción racional.

VII.9.5 LA EVIDENCIA

Concepto

Es el conjunto de elementos lógicos, sistemáticos y argumentativos que aportan las pruebas obtenidas mediante el proceso metodológico de la auditoría, y proporcionan el sustento suficiente, competente, relevante y pertinente para que un auditor esté en posibilidad razonable y convincente de emitir una opinión motivada y fundamentada sobre el asunto auditado.

Por extensión es producir un estado de certidumbre en la mente de una o varias personas de la existencia de un hecho, o de la verdad o falsedad de una proposición.

Del latín evidentia “prueba clara, demostración”.

VII.9.5.1 LA NORMA DE LA INTOSAI

Una auditoría bien diseñada y ejecutada se realiza siguiendo las normas generalmente aceptadas en el ámbito internacional y nacional.

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La Organización Internacional de Entidades de Fiscalización Superior (INTOSAI) agrupa a las Entidades de Fiscalización Superior (EFS) de 184 países; mediante esta organización se han difundido normas y directrices de auditoría basadas en principios generalmente aceptados por las EFS para la práctica de las revisiones.

Para el subproceso de Ejecución de las auditorías, la INTOSAI ha establecido normas para ser consideradas en la búsqueda de la evidencia que coadyuve a cumplir los objetivos de la auditoría y a sustentar la opinión o dictamen de la revisión efectuada. Las normas de auditoría constituyen directrices para saber qué hacer y cómo hacerlo, y reflejan las experiencias de las EFS con una tradición consolidada para el desarrollo de auditorías.

Las normas tienen el fin de proponer elementos que faciliten la ejecución de la auditoría y presentar un informe con resultados de alta calidad, y corresponden a una auditoría donde los procesos evolucionan gradualmente mediante su interacción recíproca, y se llevan a cabo de modo simultáneo, haciendo que los métodos se desarrollen en profundidad y adquieran una complejidad cada vez mayor. (NA 2.2.39, 3.0.1 y 4.0.21).

El trabajo de una auditoría puede considerarse un proceso analítico y, al mismo tiempo, de comunicación, en el proceso analítico se recogen, interpretan y analizan datos. El proceso de comunicación comienza cuando la auditoría se expone por primera vez ante la entidad fiscalizada, y continúa a medida que avanza la fiscalización, al valorar los distintos resultados y temas, y sigue hasta el momento en que finalice el informe.

El ideal consiste en lograr alcanzar un diálogo abierto y constructivo, pero una auditoría puede provocar reacciones negativas. El auditor tiene que enfrentarse a situaciones diversas, desde la apertura y la voluntad de cooperar hasta una actitud de evasión y secretismo. Por consiguiente, es importante que los auditores informen a la entidad fiscalizada acerca de los objetivos y métodos de la fiscalización, y conforme al programa de trabajo realizar la búsqueda de pruebas.


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VII.9.5.1.1 La importancia de las pruebas de auditoría

La INTOSAI utiliza el término de “Prueba de auditoría” para referirse a la información recabada y utilizada que apoya los resultados de una revisión, así como las conclusiones y recomendaciones que aparecen en el informe de auditoría. De esta manera, enfatiza la necesidad de que los auditores deban reflexionar cuidadosamente acerca de la naturaleza y la calidad de las pruebas que recojan. Todo el trabajo de campo deberá planificarse desde la perspectiva de adquirir pruebas que apoyen los resultados que se integrarán en el informe definitivo.

Los auditores deben ser creativos, flexibles y cuidadosos, trabajando en todos los ámbitos en la búsqueda de pruebas, las cuales deben ser convincentes y concluyentes, a veces resulta útil debatir previamente con la entidad fiscalizada la naturaleza de la prueba obtenida y la forma en que el auditor la analizará e interpretará. Este enfoque reduce el riesgo de desacuerdo, y puede facilitar el proceso. También es importante que los auditores busquen información de diferentes fuentes, ya que los funcionarios de una organización, los expertos y las partes interesadas tienen diferentes perspectivas y argumentos que defender (NA.3.5.1.). (1)

De acuerdo con la INTOSAI las pruebas de auditoría tienen que ser competentes, pertinentes y suficientes.

VII.9.5.1.2 Competencia de las pruebas

La prueba es competente (válida y fiable) sí representa lo que se propone representar. La fiabilidad de las pruebas puede evaluarse tomando en consideración los factores siguientes:

• La corroboración aportada por las pruebas es una técnica poderosa para aumentar la fiabilidad. Esto implica que el auditor busque diferentes tipos de prueba que tengan diferentes orígenes.

• A menudo, con razón o sin ella, las pruebas originadas en el exterior de la entidad fiscalizada se consideran más fiables, a los efectos de la auditoría, que la información generada dentro de la propia entidad fiscalizada.

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• La prueba documental suele considerarse más fiable que la prueba oral.

• La prueba que tiene su origen en la observación o el análisis del auditor es más fiable que la prueba obtenida de modo indirecto.

• La fiabilidad de la información generada por la entidad fiscalizada estará parcialmente en función de la fiabilidad de la dirección y los sistemas de control interno de la entidad fiscalizada.

• La prueba oral corroborada por escrito es más fiable que la prueba meramente oral.

• Los documentos originales son más fiables que las fotocopias.

VII.9.5.1.3 Pertinencia de las pruebas

La pertinencia exige que la prueba posea una relación clara y lógica con los objetivos y los criterios de la auditoría. Un enfoque de la planificación, de la recolección de datos consiste en enumerar, para cada tema y cada criterio, la naturaleza y la localización de la prueba que se necesita, así como el procedimiento que va a ejecutarse.

VII.9.5.1.4 Suficiencia de las pruebas

El auditor deberá obtener las pruebas suficientes y apropiadas de auditoría como para extraer conclusiones razonables que sirvan de base a su informe. La suficiencia es la medida de la cantidad de pruebas, y el carácter apropiado es la medida de la calidad de las pruebas, su pertinencia con respecto a determinados criterios y su fiabilidad. La prueba es suficiente cuando es fiable, es decir, cuando logra convencer a una persona razonablemente de que los resultados, conclusiones y recomendaciones de la auditoría están fundamentadas y garantizadas.

VII.9.5.1.5 Las pruebas, los resultados y las recomendaciones

Los resultados de la auditoría contienen los elementos siguientes: los criterios ("lo que debería ser"), la condición efectiva ("lo que es"), y el


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efecto ("las consecuencias”) más la causa ("por qué se produce una desviación con respecto a las normas o los criterios"). Sin embargo, no siempre es obligatorio que los cuatro elementos estén presentes en una auditoría; por ejemplo, el elemento "criterios" no siempre interviene en el enfoque orientado a problemas. El proceso de analizar pruebas, desarrollar resultados y presentar recomendaciones se resume en el diagrama siguiente.

Criterios de Auditoría (“lo que debería ser”)

Pruebas de auditoría (“lo que es”)

Resultado de la auditoría (“lo que es” comparado con “lo que debería ser”)

Determinar las causas y los efectos del resultado

Desarrollar las conclusiones y recomendaciones de la auditoría

Calcular los probables influjos de las recomendaciones, siempre que sea posible

Los factores que indican la fuerza de las pruebas requeridas en apoyo de una observación en auditoría son los siguientes:

• Nivel de importancia o significación de la observación.• Grado de riesgo asociado con la adopción de una conclusión errónea.• Experiencia obtenida en anteriores exámenes de fiscalización u

otras investigaciones; sobre el grado de fiabilidad de los registros y declaraciones de la entidad fiscalizada.

• Sensibilidad conocida de la entidad fiscalizada con respecto a un tema.

• Costo de obtención de las pruebas, en comparación con los beneficios buscados con la observación.

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VII.9.5.1.6 Debilidades de las pruebas

Una auditoría puede durar mucho tiempo, y pueden surgir cambios en los conocimientos y en la realidad con posterioridad al punto de partida original. Para no quedar atrapado en detalles y en una cantidad abrumadora de datos, antes de la auditoría y durante su realización es preciso efectuar evaluaciones detalladas de la necesidad de información sobre los problemas que van a tratarse.

Los auditores tienen que ser conscientes de los problemas o debilidades potenciales de las pruebas de auditoría, que son los siguientes:

• Pruebas basadas en una única fuente (fiabilidad, validez, suficiencia).• Pruebas orales carentes de documentación u observaciones de

apoyo (fiabilidad).• No sensibles al tiempo, es decir, demasiado viejas y que no reflejan

los cambios (pertinencia).• Prueba demasiado costosa de obtener en comparación con los

beneficios que aporta (pertinencia y suficiencia).• El origen de la prueba tiene un interés creado en el resultado

(fiabilidad).• Las muestras recolectadas no son representativas (pertinencia,

validez, suficiencia).• La prueba sólo puede relacionarse con un único hecho (validez,

suficiencia).• La prueba es incompleta, es decir, no demuestra una causa o un

efecto (fiabilidad, suficiencia).• La prueba es contradictoria (fiabilidad).

VII.9.5.1.7 Clasificación de las pruebas

Las pruebas pueden clasificarse, de acuerdo con su tipo, en materiales, orales, documentales y analíticas.

a) Materiales. La observación de personas y acontecimientos, o el examen de bienes, son formas de obtener pruebas materiales. Pueden consistir en fotografías, tablas, mapas, gráficos u otras representaciones mediante imágenes. Una imagen de un estado inseguro es mucho más convincente que una descripción escrita.


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Cuando la observación de un estado material es decisiva para lograr los objetivos de la auditoría, tendrá que ser confirmada. Esto puede lograrse haciendo que dos o más auditores lleven a cabo la observación, acompañados, si es posible, por representantes de la entidad fiscalizada.

b) Orales. Las pruebas orales asumen la forma de manifestaciones que, por lo general, proceden de encuestas o entrevistas. Estas manifestaciones pueden proporcionar importantes indicios que no siempre cabe obtener mediante otras formas de trabajo de auditoría. Son efectuadas por empleados de la entidad fiscalizada, beneficiarios y clientes del programa que se fiscaliza, expertos y consultores contactados para que aporten pruebas que confirmen la prueba en relación con una fiscalización, y miembros del público en general. Se requiere la confirmación de las pruebas orales si van a utilizarse como tales y no como simple historial de base.

La confirmación de las pruebas orales puede efectuarse mediante confirmación por escrito del entrevistado, por el análisis de múltiples fuentes independientes que revelen los mismos hechos, o por comprobación posterior de los registros.

c) Documentales. La forma más común de pruebas son las documentales de carácter material o electrónico. Pueden ser externas o internas a la entidad fiscalizada. Las primeras abarcan cartas o memorandas recibidas por la entidad fiscalizada, facturas de proveedores, arrendamientos, contratos, auditorías externas e internas y otros informes, y confirmaciones de terceros. En tanto que las segundas tienen su origen en la entidad fiscalizada, tales como registros contables, copias de la correspondencia de salida, descripciones de puestos de trabajo, planes, presupuestos, informes y memorandas internas, y políticas y procedimientos.

Los documentos que son consecuencia de los sistemas de control de la gestión. El sistema contable tendrá que evaluarse de conformidad con los controles internos que se aplican dentro de dicho sistema.

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d) Analíticas. Surgen del análisis y verificación de los datos. El análisis puede realizarse sobre cálculos, razones aritméticas, tendencias y patrones de datos procedentes de la entidad fiscalizada u otras fuentes pertinentes. También pueden efectuarse comparaciones con las normas obligatorias o con las evaluaciones comparativas propias del sector. El análisis suele ser numérico, y toma en consideración las razones matemáticas entre productos y recursos, o el porcentaje del presupuesto que se ha gastado. Puede tener un carácter no numérico; como cuando se observa una tendencia coherente en la naturaleza de las reclamaciones realizadas respecto de una entidad fiscalizada.

VII.9.5.1.8 El proceso de prueba

La recolección de pruebas se lleva a cabo durante las fases de estudio previo y de examen de una auditoría. El trabajo realizado en la fase de estudio previo también forma parte de la prueba general.

La calidad en la recolección de datos y la documentación es decisiva, porque la auditoría está sometida a un enjuiciamiento. Las normas de auditoría de la INTOSAI declaran que: "Para fundamentar las opiniones y las conclusiones del auditor relativas a la organización, al programa, a la actividad o a la función fiscalizada, deben aportarse pruebas adecuadas, pertinentes y razonables" (NA 3.5.1).

Para ello, los auditores deberán:

• Examinar las características de los datos requeridos.• Recoger datos pertinentes para el logro de los objetivos específicos

de la auditoría.• Recoger datos basados en los criterios de auditoría expuestos en el

plan de trabajo de la auditoría.• Recoger datos suficientes y convincentes que fundamenten

lógicamente los análisis.• Aplicar la norma de prueba para establecer de forma satisfactoria

“un equilibrio de probabilidades”.

La recolección de datos se realiza de una sola vez o mediante mediciones continuas (diseño de serie temporal, análisis longitudinal).


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La información se recoge tomando como base las pruebas físicas, los documentos (incluidas las declaraciones por escrito), los testimonios orales (entrevistas) o por cualquier otro medio, en función de los objetivos de la auditoría. Con frecuencia será necesario recoger datos tanto cuantitativos como cualitativos. Los tipos de datos que vayan a obtenerse tienen que poderse explicar y justificar en lo que respecta a su suficiencia, validez, fiabilidad, pertinencia y razonabilidad.

Los auditores deben ser creativos, flexibles y cuidadosos en la búsqueda de pruebas. Al trabajar en ámbitos donde la prueba que se obtenga sea convincente y no concluyente, a veces resulta útil debatir previamente con la entidad fiscalizada la naturaleza de la prueba que vaya a obtenerse y la forma en que el auditor la analizará e interpretará. Este enfoque reduce el riesgo de desacuerdo, y puede facilitar el proceso. También es importante que los auditores busquen información de diferentes fuentes, ya que las organizaciones, las personas de una organización, los expertos y las partes interesadas tienen diferentes perspectivas y argumentos que defender (NA 2.2.39, 3.4.5 y 4.0.24).

VII.9.5.1.9 Las fuentes de pruebas son las siguientes:

a) Las declaraciones políticas y la legislación. Los auditores deben recoger documentos de política, directrices de funcionamiento, manuales, directivas ministeriales, delegaciones, etc., y examinar el trasfondo que ha conducido a su promulgación. Asimismo, deben tomar en consideración los cambios en la legislación y la serie de documentos que imponen la necesidad de efectuar cambios, como son: documentos presentados, recortes de prensa, reclamaciones, historiales de casos y discursos.

b) Los datos publicados sobre el rendimiento de los programas. En efecto, los estados presupuestarios publicados de la entidad fiscalizada proporcionan datos sobre los objetivos y el rendimiento de los organismos. Incluyen una visión general de la entidad fiscalizada y proporcionan una información sobre su financiación y rendimiento.

c) Las entrevistas. Éstas pueden ser útiles, pero es necesario identificar a la persona correcta que facilite la información, y

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confirmar la información oral. Es esencial una sólida preparación a este respecto, y resulta útil una lista de interrogantes elaborada con anterioridad.

d) Examen de archivos. La información procedente de los archivos aporta una prueba elocuente en apoyo de las recomendaciones. En los sistemas de registro de la entidad fiscalizada deberá obtenerse un listado de archivos. Además, la información de archivos que sea relevante para un área de trabajo particular puede encontrarse en esa área de trabajo.

Los archivos útiles para la revisión son los que hacen referencia a:

• Planificación estratégica y operativa;• Control de gestión;• Actas de las reuniones de carácter ejecutivo;• Reclamaciones y conflictos; y • Revisiones y auditorías.

El examen de los archivos exige tiempo y, por lo general, no pueden examinarse todos. Hay que decidir si se examina una selección al azar o una basada en el propósito de la investigación.

e) Informe y revisiones de la gestión. Los organismos públicos suelen generar diversos informes o revisiones de carácter interno que resumen para la alta dirección los temas de interés en cada momento, o que proponen alternativas de actuación. Los auditores deben localizar y analizar dichos informes. Las formas de identificarlos incluyen las entrevistas y el examen de las actas de las reuniones de la dirección.

• Bases de datos. La mayoría de los organismos públicos poseen algún sistema de información a la dirección que recoge datos pertinentes para la realización de las operaciones.

Cuando los datos procesados informáticamente sean importantes para los resultados de la auditoría, es conveniente tomar precauciones adicionales con el propósito de obtener pruebas suficientes, competentes y pertinentes de que los datos son válidos


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y fiables. Además, cuando el objetivo primario de la auditoría es la fiabilidad de un sistema de información, los auditores tienen que efectuar una revisión de los controles generales y de aplicación del sistema. (NA 2.2.37, 2.2.46 y 3.3.4).

g) Fuentes externas. Es posible que los organismos de mayores dimensiones tengan grandes bibliotecas especializadas pertinentes para sus áreas de responsabilidad. Puede resultar especialmente útil la búsqueda de bibliografía sobre los temas pertinentes y los términos clave.

h) Fuentes de las Entidades de Fiscalización Superior. El auditor no debe pasar por alto las pruebas que se han recogido en las auditorías previas.

i) Observación directa. Su valor no debe subestimarse, por ejemplo: una observación del comportamiento general del personal aporta información sobre la presión, la moral laboral o la falta de trabajo, sobre las cuales puede efectuarse a continuación un seguimiento, si se considera apropiado.

Es preciso realizar una cuidadosa consideración con objeto de seleccionar las actividades o instalaciones que van a inspeccionarse físicamente. Éstas tienen que ser representativas del área que se examina. Los auditores también tienen que ser conscientes de que las personas actúan de forma diferente cuando se las somete a observación.

VII.9.5.1.10 Documentación de las pruebas

Las normas de auditoría de la INTOSAI señalan que: “los auditores deben justificar documentalmente, de manera adecuada, todos los hechos relativos a la fiscalización, incluso los antecedentes y la extensión de la planeación, del trabajo realizado y de los hechos puestos de manifiesto” (NA 3.5.5.). También se ha afirmado que una documentación adecuada es importante por razones diversas:

1) Para confirmar y fundamentar las opiniones e informes del auditor.

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2) Para incrementar la eficiencia y la eficacia de la auditoría.

3) Como fuente de información en la preparación de los informes o en la respuesta a las preguntas de la entidad fiscalizada o de otras partes interesadas.

4) Como prueba del cumplimiento por parte del auditor de las normas de auditoría.

5) Para facilitar la planeación y la supervisión.

6) Como apoyo al desarrollo profesional del auditor.

7) Como ayuda para garantizar que los trabajos delegados han sido realizados satisfactoriamente.

8) Como prueba del trabajo realizado, para futuras referencias (NA 3.5.6).

El auditor debe adoptar los procedimientos apropiados para mantener la confidencialidad y la custodia segura de los documentos de trabajo, y debe conservarlos durante el periodo suficiente para cumplir los requisitos legales y profesionales de conservación de registros.

VII.9.5.2 LA NORMA DEL INSTITUTO MEXICANO DE CONTADORES PÚBLICOS, A. C.

En el ámbito nacional las auditorías practicadas tienen como referencia normativa lo señalado por el Instituto Mexicano de Contadores Públicos, A.C. (IMCP), organización fundada en 1923, conformada por 61 colegios de profesionistas y agrupa a más de veinte mil contadores públicos asociados en todo el país, el cual ha emitido políticas, lineamientos y documentos normativos relativos al trabajo del auditor para la aplicabilidad de los principios y normas de contabilidad.

VII.9.5.2.1 Boletín E-03

Respecto de la evidencia, el Instituto emitió el Boletín E-03, sobre la evidencia suficiente y competente, el cual se adapta a las Auditorías de Desempeño y Especiales. El boletín trata sobre las características


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cuantitativas y cualitativas que debe reunir el material o los elementos de juicio, así como los criterios de importancia relativa y de riesgo probable que deben guiar al auditor tanto en la conducción de su trabajo como en la preparación de su dictamen.

El material o los elementos de juicio a que se refiere el boletín es lo que se llama evidencia comprobatoria, la cual debe comprobar la autenticidad de los hechos.

Los pronunciamientos relativos a la evidencia suficiente y competente son los siguientes:

01 La evidencia será suficiente, cuando ya sea por los resultados de una sola prueba o por la concurrencia de resultados de varias pruebas diferentes, en los que se ha obtenido en la cantidad indispensable, para que el auditor llegue a la convicción de que los hechos que está tratando de probar dentro de un universo y los criterios cuya corrección está juzgando, hayan quedado satisfactoriamente comprobados.

Es imposible, en cualquier trabajo de auditoría, llegar a obtener la certeza absoluta, por ejemplo, un grado de seguridad en el juicio equivalente al de las ciencias matemáticas; sin embargo, dentro de la formación de juicio de una persona existe un grado de seguridad en el cual puede afirmar las cosas con plena confianza de que no está haciendo una afirmación audaz o arriesgada, aun cuando no tenga la certeza absoluta de ellas. A este grado de seguridad, dictado por la prudencia y que es la guía que rige la mayor parte de las actividades humanas, se le llama certeza moral. Es la que el auditor debe alcanzar para que le sea posible dar su opinión de una manera objetiva y cumpliendo con las finalidades y deberes que le impone su actividad pública.

02 La evidencia es competente cuando se refiere a hechos, circunstancias o criterios que realmente tienen relevancia cualitativa dentro de lo examinado y las pruebas realizadas son válidas y apropiadas.

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La evidencia comprobatoria debe ser competente, es decir, debe referirse a aquellos hechos, circunstancias o criterios que realmente tienen importancia en relación con lo examinado. La Cuenta Pública presenta hechos importantes, los resultados de sus operaciones, de la aplicación de las políticas públicas para informar a la sociedad sobre el resultado de la gestión gubernamental, pero, por ningún motivo, es una descripción minuciosa, detallada y exhaustiva de todos los elementos de la gestión pública.

La evidencia que se obtenga debe referirse a los hechos importantes de su examen, estar relacionada con ellos y ser útil como base para la opinión que va a emitir.

03 La reunión de estos dos elementos: Evidencia suficiente (característica cuantitativa) y evidencia competente (característica cualitativa) proporcionan al auditor la convicción necesaria para tener una base objetiva en su examen.

04 Para obtener la evidencia, el auditor deberá guiarse por los criterios de importancia relativa y riesgo probable.

No todos los hechos, criterios y elementos que forman parte de la Cuenta Pública son de la misma importancia. Existen algunos cuya importancia es decisiva dentro del contexto general de lo que se va a examinar.

05 Se considera que una partida tiene importancia relativa cuando mediante su inclusión o exclusión; o un cambio en su presentación, en su valuación, o en su descripción pudiera modificar sustancialmente la interpretación de la información financiera.

El auditor debe graduar su examen y la atención que dedique a los conceptos conforme a la importancia relativa de éstos.

06 El riesgo probable se refiere a la posibilidad de error que puede representar la carencia o deficiencia de ciertas partes de la evidencia, dada la naturaleza de la partida que se pretende comprobar.


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El auditor debe determinar el alcance y oportunidad de sus procedimientos de acuerdo con el riesgo relativo al error que corre en cada una de las áreas sometidas a examen.

07 La evidencia suficiente y competente se debe consignar en los papeles de trabajo.

Los papeles de trabajo constituyen la evidencia de la auditoría.

VII.10 LA NORMA DE LA AUDITORÍA ESPECIAL DE DESEMPEÑO

La Auditoría Especial de Desempeño define la evidencia como:

Un conjunto de elementos lógicos, sistemáticos y argumentativos que aportan las pruebas obtenidas mediante el proceso metodológico de la auditoría, que proporcionan el sustento suficiente, competente, relevante y pertinente para que un auditor esté en posibilidad razonable y convincente de emitir una opinión motivada y fundamentada sobre el asunto auditado.

VII.10.1 CARACTERÍSTICAS DE LA EVIDENCIA

La evidencia debe ser suficiente, competente, relevante y pertinente.

a) Evidencia suficiente. Cuando se obtiene en la cantidad necesaria para sustentar las observaciones, conclusiones y recomendaciones. Por consiguiente, deberá obtenerse la mejor evidencia disponible de acuerdo con el costo de su obtención. Ello implica que sólo deberá obtenerse la estrictamente necesaria para cumplir cada uno de los objetivos de la auditoría.

La evidencia será suficiente cuando por los resultados o hallazgos de la aplicación de una o varias pruebas, el auditor adquiere la certidumbre lógica y razonable de que los hallazgos se encuentran satisfactoriamente comprobados y el número de casos revisados permite reducir razonablemente el margen de error de la auditoría y hacer las generalizaciones correspondientes. Para tener la certeza de que las pruebas son suficientes es necesario aplicar los

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métodos cuantitativos y los procedimientos de la lógica inferencial: todo ello requiere el criterio profesional del grupo auditor y del grupo supervisor de la calidad.

Es importante destacar que la expresión de “opinión” no sugiere en ningún caso 100% de certidumbre. Cuando se dice en opinión de la ASF se quiere decir que a su juicio, en su percepción o cualquier otro calificativo similar, los conceptos del objetivo de la revisión no son correctos; o si lo son, existe la posibilidad de un margen de error que no sería significativo para la opinión de los diputados y de la sociedad.

b) Evidencia competente. Cuando es de calidad y es capaz de persuadir sobre su validez para apoyar las conclusiones y recomendaciones. El auditor debe considerar cualquier razón que ponga en duda la validez o integridad de su evidencia y, en su caso, obtener mayor y mejor información o reflejar la duda en su informe. De esta forma es competente cuando se logran las características de validez y confiabilidad.

Es válida cuando las fuentes, las pruebas y la interpretación que de ellas se desprenden pueden otorgar la certidumbre de la aceptabilidad, de la oficialidad de los documentos prueba, de la confirmación de los hechos y de una interpretación correcta y acorde con las leyes, normas y prácticas de la administración pública. La validez se refiere a la prueba y la confiabilidad al método; juntos hacen posible la competencia de la evidencia.

Es confiable si realizando otras muestras y pruebas adicionales, llegamos a la misma conclusión; o si, con el mismo método, otros auditores llegarían a la misma conclusión.

c) Evidencia relevante. Cuando es importante, coherente y tiene relación lógica y patente con los hechos. Para que sea relevante debe ayudar al auditor a lograr los objetivos de la auditoría.

La relevancia se refiere a que las pruebas aportadas por el auditor son sobresalientes, importantes, significativas y podrán sostener, por su carácter cualitativo, la opinión o dictamen del auditor. Una evidencia relevante posee una gran potencia explicativa.


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d) Evidencia pertinente. Es cuando se relaciona con la materia revisada y el periodo de la auditoría, así como cuando existe congruencia entre las observaciones, conclusiones y recomendaciones formuladas y permite sistematizar el informe de conformidad con los objetivos y estructura de la auditoría.

Es la cualidad que obliga a centrar la revisión, exclusivamente, en los propósitos de la auditoría, pero también puede indicar la necesidad de reconceptualizar la revisión.

VII.10.2 CONFIABILIDAD DE LA EVIDENCIA

Los auditores necesitan cerciorarse de que sea mínimo el riesgo de error en cuanto a conclusiones infundadas o recomendaciones improcedentes para determinar si se ha obtenido la evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente que proporcione un alto grado de confiabilidad y el nivel de seguridad de la auditoría. A fin de minimizar ese riesgo, el auditor deberá corroborar la observación-conclusión mediante la evidencia obtenida de otras fuentes y de distinta naturaleza.

Por consiguiente, el grupo auditor debe buscar en sus evidencias suficiencia, competencia, relevancia y pertinencia. Para medir que esas cualidades existan en las evidencias, la metodología de la auditoría ha propuesto las pruebas siguientes:

• El proceso de refinamiento de los datos (suficiencia)• La relación triádica (competencia y relevancia)• La potencia explicativa (pertinencia)

El grupo auditor, al presentar sus resultados al Director General y, posteriormente, al Auditor Especial de Desempeño mostrará de manera fehaciente que ha aplicado las pruebas a sus evidencias.

VII.10.3 TAXONOMÍA DE LA EVIDENCIA

Cuando un auditor sostiene que por el proceso de auditoría ha llegado a un hallazgo, se espera que presente las evidencias; esto es, que ofrezca documentación, inspección, testimonios, análisis o dictámenes periciales de apoyo a su aseveración. Las evidencias pueden ser:

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a. Físicas. Se obtienen mediante inspección u observación directa de actividades, bienes o sucesos. Pueden presentarse en forma narrativa, fotografías, gráficos, mapas o muestras de materiales.

Por ejemplo, en la auditoría practicada a PEMEX Refinación en su Programa de Producción de Petrolíferos, fue necesario que el equipo auditor se trasladara a varias refinerías para observar y conocer en forma directa como se lleva a cabo el proceso de refinación del petróleo crudo. La inspección y observación de los diferentes procesos productivos, mediante los cuales se elaboraron los refinados, se constituyó en una de las evidencias físicas importantes para sustentar algunos resultados de esta revisión.

b. Documentales. Consiste en información elaborada, como la contenida en cartas, contratos, registros de contabilidad, facturas y documentos de la administración relacionados con el desempeño.

Una evidencia de este tipo, se encuentra en la auditoría practicada a la PROFECO en su Programa de Protección y Asistencia a los Consumidores, en la que se tomó una muestra representativa de las operaciones registradas en su Sistema de Seguimiento y Control de Quejas (SISEQ), en donde se encontró que los datos no coincidían con el reporte y que se habían duplicado los registros de las quejas presentadas por los usuarios.

c. Testimoniales. Se obtiene en forma de declaraciones hechas en el curso de investigaciones o entrevistas.

Ejemplos de este tipo lo constituyen los cuestionarios de control interno y las minutas de las reuniones de trabajo realizadas en la ejecución de las auditorías.

d. Analíticas. Comprende cálculos, comparaciones, razonamiento y separación de la información en sus componentes.

Un ejemplo lo encontramos en la auditoría practicada a SEPOMEX, en la que se evaluó, entre otros aspectos, la oportunidad en la entrega de correspondencia, elaborándose un cuadro comparativo


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de los tiempos estándar establecidos por el propio ente contra los resultados reales de la entrega, dichos datos fueron tomados de los propios registros del ente y confrontados con una encuesta realizada por una empresa especializada.

e. Asimismo, pueden ser directas o indirectas, tanto en sentido metodológico como en el sentido de lo que se denomina pruebas de auditoría.

Una evidencia lógicamente directa sobre una proposición o hallazgo es un dato que puede compararse contra dicha proposición, o con un caso o ejemplo de ello, si es general. Por ejemplo, todo oficio de la autoridad o acta del órgano de gobierno da evidencia directa a favor o en contra de los hallazgos, y también son evidencias a favor de la hipótesis general de cómo se están haciendo las cosas.

Uno de los ejemplos de evidencias directas lo encontramos en la auditoría practicada a la Comisión Federal de Competencia en su Programa para Proteger los Procesos de Competencia y Libre Concurrencia, en la que se revisaron las Actas del Consejo de Administración para verificar que las resoluciones emitidas por ese órgano de gobierno correspondieran con lo reportado por ese organismo.

Una evidencia indirecta a favor de una proposición o hallazgo es aquella que coincide con ella, sin ser comparable. Si, por ejemplo, auditamos la política pública contra las drogas, podemos encontrar evidencias lógicamente directas; pero si nada de todo eso nos describe qué tan bien está funcionando la lucha contra las drogas podremos buscar evidencias indirectas, llamadas también colaterales a favor o en contra de la hipótesis planteada. El ente auditado nos puede decir que aumentó el presupuesto, se contrató más personal, pero todo ello no nos explica si hay éxito o fracaso en la acción pública; por lo que podemos tener datos como el precio de la droga en el mercado, las estimaciones de producción de droga, el número de drogadictos delincuentes y en tratamiento, todo esto es evidencia indirecta conectada con la política pública.

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En ocasiones, la evidencia indirecta es mucho más importante que la directa, ya que pueden confirmar qué tan bien están funcionando hechos y normas y qué efectos están produciendo. Puede llevar del cómo al porqué.

Por ejemplo, en la auditoría practicada a la Dirección General del Autotransporte Público Federal (DGAPF), una de las hipótesis era que la DGAPF no había cumplido con su propósito de disminuir el número de accidentes en las carreteras federales. Los datos presentados mostraban que se había incrementado el número de inspecciones y verificaciones y que por ello consideraban haber disminuido el número de accidentes, aunque no se tenían evidencias de esta aseveración. Fue necesario solicitar a la Secretaría de Seguridad Pública los registros de los siniestros ocurridos en estas vías, los cuales demostraron que no se había reducido el índice de accidentes, sino que se había mantenido constante.

VII.10.4 LOS DATOS DE LA EVIDENCIA

Las preguntas fundamentales acerca de la búsqueda de la evidencia son referentes a precisión, confiabilidad, congruencia de los datos y su análisis, a saber: ¿cuán precisos son los resultados de la auditoría? ¿pueden otros auditores repetir el procedimiento, llegar a la misma evidencia y elaborar una observación semejante? y ¿la evidencia está conformada por datos fiables que llevan a la observación dictaminada por el auditor?

Si los datos de los resultados son rudimentarios, si otros auditores no pueden reproducir el procedimiento y llegar a la misma conclusión, si éstos no satisfacen una lógica rigurosa, entonces los hallazgos y las observaciones resultarán dudosos.

Además, por preciso que sea un cálculo, lo que se mide sigue siendo una cualidad. La cuantificación no hace más que lograr una mayor precisión y confiabilidad de la medición de las cualidades que se consideran importantes.

La más cualitativa de las auditorías intenta una medición aproximada. Está claro que, cuando los datos son suficientemente precisos, las


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técnicas estadísticas pueden simplificar la labor de comprenderlos. Estas técnicas son medios auxiliares para la auditoría, tal como pueden serlo los buenos métodos de registro.

El empleo cada vez mayor de estadísticas no es el rasgo distintivo de la auditoría, sino que lo es más bien la precisión y confiabilidad cada vez mayores de las técnicas para la misma, y unos niveles y normas más elevadas de prueba que han hecho que el empleo de estadísticas sea más fructífero.

En este contexto, un dato, etimológicamente hablando, es algo dado. Pero en la auditoría los datos no son dados, hay que producirlos, y muchas veces tras una ardua labor. Los hallazgos de una auditoría no se dan gratuitamente y ya confeccionados por el ente auditado, sino que son productos constructivos, los datos son a la vez el resultado y material en bruto de esa construcción.

Por ejemplo, se supone que la auditoría informa sólo acerca de hechos objetivos (evidencia) y, además, sólo de aquellos que puedan “tener sentido” (pertinencia) en el cuerpo de resultados; lo que quiere decir, aún más adecuadamente, que la auditoría sólo se interesa por datos sistematizables.

La acción pública existe, la ejecución de una política pública es la base de hechos congruentes o incongruentes con el deber ser; pero para aprehenderlos y convertirlos en hallazgos dentro de un informe de resultados, el auditor se ve obligado a usar una metodología que supone un conjunto teorético de cómo debería operarse la política pública para después analizar los hechos de la operación y contrastarlos con ese conjunto teorético y observar la fidelidad de la operación respecto al diseño.

Algunas corrientes académicas de la metodología de la auditoría han postulado la recolección de datos sin previa formulación de hipótesis y supuestos: de este modo, afirman, se recogerían datos “puros y duros” sobre los cuales no se había conjeturado nada y, por esa razón, serían imparciales y de completa garantía.

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Nadie se pone a buscar algo –datos, en este caso– sin tener presente las características de los hechos que está buscando. Una auditoría sin hipótesis o postulados de investigación, no reconocerá el hecho buscado al encontrarlo (lo que quiere decir que no lo encontraría nunca); el auditor no sabría como practicar la operación de búsqueda.

Cuanto más se ignoran las cualidades y características de los hechos buscados, tanto más se tiene que ejercitar la imaginación; y cuanto más se sabe acerca de los hechos, tantas más hipótesis se tienen, en principio, para orientar la auditoría.

Toda evidencia es un dato, pero no todo dato es una evidencia. El carácter evidencial de un dato no es una propiedad intrínseca del mismo. Son evidencias los datos que son relevantes para comprobar o refutar postulados o para estructurar conexiones de sentido. Se admite que un dato constituye una evidencia a favor de un postulado y se le atribuye credibilidad porque ésta explica o hasta predice. En este caso se constituye una argumentación circular: convalidamos el dato por el postulado y el postulado por la teoría, lo cual es como si un acusado designara él mismo a su juez.

Un ejemplo: la inclusión de beneficiarios en LICONSA fuera de las reglas de operación: una familia fue incluida como beneficiaria sin cubrir los requisitos. El hecho convalida el postulado llamado reglas de operación y éstas, a su vez, establecen los criterios para discernir si se incluye a beneficiarios fuera o dentro de las normas. Por tanto, la evidencia empírica es circular, razón por la cual sólo aporta descripción y escasa potencia explicativa. La pregunta es: ¿por qué incluyeron a esa familia?, ¿por qué los controles no detectaron el hecho? Las respuestas podrían dar la potencia explicativa y la auditoría dejaría de ser descriptiva. En el primer caso, el auditor sólo lograría que se excluyera a la familia y que se sancionara al personal que la incluyó. Todo eso es bastante, pero no suficiente, si el auditor añade a su evidencia potencia explicativa, entonces seguramente hará que se seleccione mejor el personal operador, que la georreferenciación de los beneficiarios sea más explícita, que los órganos de control modifiquen sus prácticas; así, de una argumentación circular se pasaría a una argumentación vertical, abierta y con gran potencial de desarrollo.


458

VII.10.5 LA EVIDENCIA Y LA TRIADA

Evidencia es un concepto complejo: tiene que alinearse con las particularidades de la hipótesis, y con el trasfondo del conocimiento de la política pública.

Por tanto, la expresión “el dato (e) es una evidencia relevante para la hipótesis (h)”, es una expresión incompleta. Deberíamos decir: “Sobre la base de los postulados de la política pública T, el dato (e) es una evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente para la hipótesis (h)”.

El concepto de evidencia tiene la estructura de una relación triádica: un dato relativo a alguna hipótesis en virtud de un cuerpo de conocimiento teorético.

Ejemplo 1:

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Ejemplo 2:

Ejemplo 3:

Ejemplo 4:


460

Ejemplo 5:

Este es el flujo:

A continuación, se presenta un ejemplo del análisis estadístico que se realizó en el programa de Impulso a la Producción de Café.

Objetivo del programa: impulsar la productividad del cultivo de café:

461


Las auditorías especiales y de desempeño deben aspirar a ver las políticas públicas como un todo sistémico dentro de un marco conceptual; no de hallazgos sueltos, por más importantes e impactantes que sean; la auditoría no puede producir sólo un montón de observaciones con sus acciones promovidas que sólo apunten al casualismo, a la coyuntura o al hecho aislado.

Algunas auditorías llamadas superficiales o ligeras sólo acumulan información que no lleva a ninguna parte porque se produce sin ninguna relación con los marcos conceptuales de las políticas públicas.

Es necesario apuntar que una auditoría definida como ligera es aquella que registra cuidadosamente sus hallazgos, pero no sabe la importancia de éstos porque no están referidos a hipótesis de trabajo ni a los marcos conceptuales en los que debe operar la política. Los hallazgos de una auditoría ligera no están conectados ni con las hipótesis orientadoras del trabajo, ni con el marco conceptual de la política pública.

La auditoría profunda, en cambio, tiene como tarea suministrar información dura, evidente; describir esa información; explicar el sentido que tiene esa información: ejercicio hermenéutico; contrastar la información con las hipótesis de trabajo y procurar una explicación racional a los porqués del quehacer público. Ninguna de esas tareas es una finalidad de la auditoría en sí misma: el desideratum es la explicación de la tríada: hallazgos, hipótesis, marcos conceptuales para poder tener razones en las observaciones y acciones promovidas.

VII.10.6 EL RIESGO DE LA AUDITORÍA

El riesgo de auditoría se integra por el efecto combinado de tres tipos de riesgo: el inherente, el de control y el de detección. El primero, representa el riesgo de que ocurran errores importantes en una transacción o saldo contable en función de las características o particularidades del mismo, sin considerar el efecto de los procedimientos de control interno que pudieran existir; el segundo, constituye el riesgo de que la estructura del control interno del ente auditado no tenga la capacidad para prevenir o detectar en forma oportuna errores importantes; y el tercero, es el riesgo probable de que al ejecutar los trabajos de auditoría las pruebas sustantivas no detecten errores significativos que hayan escapado a los procedimientos del control interno.


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El riesgo inherente considera que la probabilidad de que ocurran errores importantes es mayor en algunas transacciones. Por ejemplo, el dinero en efectivo es más susceptible de robos o malos manejos que un inventario de artículos voluminosos.

El riesgo de control se reduce a medida que se incrementa la efectividad del control interno para alcanzar los objetivos planteados. No obstante, este tipo de riesgo no desaparece totalmente, aun cuando se alcancen los objetivos.

El riesgo de detección, por su parte, disminuye en la medida que aumenta la efectividad de los procedimientos de auditoría aplicados. Se reconoce que una parte de este riesgo se produce porque no se analiza la totalidad de las partidas que integran una cuenta (el riesgo de muestreo); y, la otra parte, porque se aplican procedimientos inadecuados o se malinterpretan los resultados obtenidos.

El riesgo inherente y el de control son independientes de la auditoría, por lo que en estos casos el auditor únicamente debe darse a la tarea de evaluarlos correctamente. En cambio, el riesgo de detección lo determina el auditor cuando precisa la naturaleza y el alcance de la revisión.

Entre menor sea el riesgo inherente y el de control, mayor puede ser el riesgo de detección. Por ello, éste último deberá establecerse siempre en relación inversa a los dos primeros, con el propósito de que el riesgo de auditoría sea aceptable.

El riesgo de auditoría incide en el alcance de la revisión y en las tareas previstas de supervisión. En efecto, cuando al aplicar los procedimientos se determina que los riesgos inherente y de control, que en el Proceso de Planeación se habían estimado como bajos, son altos, es necesario realizar ajustes al alcance de la auditoría, a fin de reducir el riesgo de detección.

La carencia o insuficiencia de la evidencia disminuye la credibilidad de los resultados de la auditoría; daña las relaciones de auditoría y debilita el estatus profesional de los auditores. Por ello, si existe falta de evidencia o ésta es insuficiente, debe hacerse énfasis en la limitación.

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VII.10.7 LA MUESTRA

Al elaborar el informe al 75% y estructurar el apartado “Metodología y procedimientos aplicados”, el auditor debe ser consciente de la relevancia de este apartado, debido a que en él se describen las principales pruebas y procedimientos de auditoría, los cuales deben corresponder al objetivo, alcance y resultados presentados; aquí se agrupan las distintas técnicas y pruebas de auditoría aplicables al estudio en particular de una operación o un proceso, mediante las que se obtiene un análisis interpretativo que sirve para fundamentar la opinión profesional.

El grupo auditor deberá evidenciar en el informe al 75% la forma en que estructuró sus observaciones e información documental, las entrevistas, el conjunto de técnicas que utilizó, así como los criterios de los cuales partió.

En la aplicación de procedimientos de revisión el auditor podrá hacer uso de técnicas de muestreo estadístico, entendiendo éstas como el proceso de inferir conclusiones a partir del estudio de una parte de un todo denominado universo. De tal forma que los elementos seleccionados como muestra de ese universo puedan proporcionar información de todo el conjunto al cual pertenecen, sin necesidad de tener que evaluar uno por uno.

Cuando los resultados se fundamenten en una muestra, se deberá elaborar una "Cédula para la integración de la muestra de auditoría", que explique la metodología empleada para sustentar la confiabilidad y la selección de la muestra. Dichas cédulas formarán parte de los papeles de trabajo y, en el resultado correspondiente, se hará una síntesis de la metodología empleada. En el apartado "Alcance de la auditoría", deberán establecerse aquellos resultados que requieran una muestra.

En la "Cédula para la integración de la muestra de auditoría", que forma parte de los papeles de trabajo, se deberán señalar los puntos siguientes:


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• Objetivo general de la auditoría.• Objetivo específico vinculado con la muestra.• Objetivo de la prueba o propósito del estudio.• Definir cuál es la población o universo de estudio.• El nivel de confianza con el que se desea obtener la muestra.• El nivel de precisión que desea obtener el grupo auditor,

entendiéndose éste como la máxima diferencia porcentual que se está dispuesto a aceptar entre la estimación y el parámetro poblacional correspondiente. También se conoce como "margen de error”.

• Parámetros conocidos del universo.• Unidad de muestreo.• Variables de interés por analizar.• Grado de variabilidad de los atributos que se miden.• Tipo de muestreo: (aleatorio simple, aleatorio estratificado, por

conglomerados, sistemático, etc).• Método de selección de la muestra.• Hipótesis (posibles resultados).

El muestreo estadístico debe usarse como una forma de selección en la que no intervenga el criterio subjetivo o preferencial y debe relacionarse con el objetivo de la auditoría.

El muestreo estadístico o probabilístico estará basado en técnicas de cálculo matemático y de probabilidades. El método no probabilístico o no estadístico es aquel que aplica el auditor según su criterio.

En el proceso de selección de la muestra y determinación del tamaño de la misma, el grupo de auditores deberá, preferentemente, utilizar programas informáticos de auditoría autorizados por la institución.

El muestreo estadístico podrá ser aplicado por el grupo auditor, tanto en pruebas de evaluación de cumplimiento, como en pruebas sustantivas. Las primeras se efectúan para conocer cuán correctamente funcionan ciertos controles internos específicos, mientras que las sustantivas son pruebas sobre los detalles de las operaciones y saldos en las cuentas, procedimientos de revisión analítica, entre otros, que sirven para detectar errores o irregularidades en los estados financieros.

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El grupo auditor deberá considerar que para que un conjunto de elementos pueda ser tratado estadísticamente, deberá presentar las características siguientes:

• Masividad: es decir que el universo a revisar sea extenso, que por el tiempo y recursos no sea posible revisar la totalidad.

• Homogeneidad: que los elementos a revisar no presenten diferencias notables del resto con respecto a las características a revisar, debido a que esto puede distorsionar el resultado, si ello sucediese, será necesario subdividir el universo en grupos de elementos homogéneos (estratos).

• Probabilidad: los elementos del universo deben tener las mismas probabilidades de pertenecer a la muestra.

La decisión sobre si se debe usar o no un enfoque de muestreo estadístico es un asunto que se deja a juicio del auditor. Él debe buscar la manera más eficiente de obtener evidencia suficiente y apropiada de auditoría, en las circunstancias particulares del caso.

Para que los procesos y mecanismos de supervisión garanticen el uso adecuado de la determinación de la muestra y selección de pruebas de auditoría, los auditores deben considerar lo siguiente:

1. Los grupos de auditores deberán contar con los conocimientos de muestreo en auditoría, para lo cual deberán haber aprobado el curso de Muestreo en Auditoría.

2. El subdirector de área tendrá la responsabilidad de verificar que el personal encargado de efectuar la auditoría reciba la orientación que garantice:

• La ejecución correcta del muestreo; y• El logro del objetivo del muestreo.

3. Antes de utilizar las técnicas de muestreo, los auditores, deberán determinar el nivel de riesgo del ente, el cual se obtiene de la evaluación del control interno.


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4. El grupo de auditores deberá presentar el programa específico para aplicar las pruebas de muestreo de control y sustantivo, así como el alcance previsto, el cual deberá ser aprobado por su subdirector.

5. El Jefe de Departamento efectuará la supervisión sistemática y oportuna del trabajo realizado en el muestreo por el equipo de auditores.

6. El Subdirector de Área, revisara el contenido del resultado de la aplicación de las técnicas de muestreo en las cedulas de trabajo y, con base en el resultado, podrá solicitar que se aumente el tamaño de la muestra para su revisión.

7. Las muestras deberán ser verificadas por un especialista, ya sea interno de la AED o contratado exprofeso, el cual deberá certificar la validez de cada muestra antes de la presentación del 75%.

CONSIDERACIONES PARA LA DETERMINACIÓN DEL TAMAÑO DE LA MUESTRA

Para determinar un tamaño de muestra deseable para una auditoría se deben tomar ciertas decisiones que involucran el criterio del auditor:

A. Propósito del estudio;B. El tamaño de la población;C. El nivel de precisión;D. El nivel de confianza o de riesgo; yE. El grado de variabilidad en los atributos que se miden.

Estos elementos deben quedar plasmados en la cédula de la muestra, además del procedimiento específico para calcular el tamaño de la muestra.

A. Propósito del estudio

¿Sobre qué variable o variables se van a analizar los elementos del universo, o en su caso, de la muestra?, ¿cuál es el atributo más importante o variable en el estudio? Ésta suele ser la variable de resultado (variable dependiente).

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Si la variable de interés corresponde a los "totales", puede resultar útil construir una tabla como la siguiente:

Actividad de la auditoría(Experimento –en términos

estadìsticos-)

Variable de interés oVariable aleatoria

Valores posibles del resultado

Revisar 1200 expedientes para determinar si cumplen los requisitos.

Número de expedientes que satisfacen los requisitos.

0, 1, 2,…,1200.

Determinar si los 7322 apoyos otorgados no rebasaron el límite establecido.

Número de apoyos que rebasaron el límite establecido.

0, 1, 2,…,7322.

Analizar 1,149 expedientes de concesionarios para determinar si cumplieron las obligaciones establecidas.

Número de expedientes en los cuales los concesionarios cumplieron sus obligaciones.

0, 1, 2,…, 1149

Si la variable de interés corresponde a una "proporción " del universo, la tabla sería del tipo siguiente:

Actividad de la auditoría(Experimento –en términos

estadìsticos-)

Variable de interés oVariable aleatoria

Valores posibles del resultado

Revisar 1200 expedientes para determinar si cumplen los requisitos.

Proporción de expedientes que satisfacen los requisitos respecto del total de expedientes.

p = k 1200

Donde k puede tomar los valores: 0, 1, 2,…,1200.

Determinar si los 7322 apoyos otorgados no rebasaron el límite establecido.

Proporción de apoyos que rebasaron el límite establecido, respecto del total de apoyos otorgados.

p = k 7322

Donde k puede tomar los valores: 0, 1, 2,…,7322.

Analizar 1,149 expedientes de concesionarios para determinar si cumplieron las obligaciones establecidas.

Proporción de expedientes en los cuales los concesionarios cumplieron sus obligaciones, respecto del total de expedientes de concesionarios.

p = k 1149

Donde k puede tomar los valores: 0, 1, 2,…,1149


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B. Tamaño de la población.

¿Cuántos elementos conforman el universo bajo análisis? Por ejemplo: 7500 expedientes, un padrón de beneficiarios con 5,000,000 de personas, 900 permisos , etc.

i. Si la población objeto de análisis es pequeña, de tal manera que la muestra sea más del 20% de la población, debe introducir un factor de corrección.

ii. Si la población es de gran tamaño, tal que la muestra no sea superior al 20% de la población, no es necesario introducir un factor de corrección.

C. Nivel de precisión

El auditor debe decidir cuál es el margen de error en la estimación de la proporción que se está dispuesto a tolerar en su muestra.

El nivel de precisión, a veces llamado error de muestreo, es el rango en que se estima el valor real de la población. Este rango de frecuencia se expresa en puntos porcentuales, (por ejemplo, ± 5 por ciento), de la misma manera que los resultados de las encuestas de las campañas políticas son reportados por los medios de comunicación. Por tanto, si un investigador encuentra que el 60% de los agricultores en la muestra han adoptado una práctica recomendada con una tasa de precisión de ± 5%, entonces él o ella puede concluir que entre 55% y 65% de los agricultores en la población han adoptado la práctica.

i. Es decir, ¿qué tan exacta o representativa se desea tener la muestra? Más o menos ¿qué porcentaje?

ii. Este intervalo, por ejemplo + 5% se llama intervalo de confianza.

iii. Por lo tanto el auditor puede decidir que desea que su muestra posea el atributo de que se trate dentro de + 5% del valor de la población, por ejemplo, el 50% + / - 5%.

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iv. Si es posible, se debe estimar la proporción de la población que posee ese atributo, basada en conocimiento confiable, por ejemplo, una prueba piloto.

v. Si no es posible estimar de manera confiable la proporción de la población que posee el atributo, la estimación será del 50%.

D. El nivel de confianza o de riesgo

El auditor debe decidir qué tan seguro quiere estar de que la proporción muestral se ubica en el intervalo de confianza.

El nivel de confianza o nivel de riesgo se basa en ideas sustentadas en el Teorema del Límite Central. La idea fundamental comprendida en el Teorema del Límite Central es que cuando una población es muestreada varias veces, el valor medio del atributo obtenido por las muestras es igual al valor real de la población. Por otra parte, los valores obtenidos por estas muestras se distribuyen normalmente alrededor del verdadero valor, algunas muestras teniendo un valor más alto y algunas un valor inferior al valor real de la población. En una distribución normal, aproximadamente el 95% de los valores de la muestra están dentro de dos desviaciones estándar del valor real de la población (por ejemplo, la media).

En otras palabras, esto significa que, si se selecciona un nivel de confianza del 95%, en 95 de cada 100 muestras se tendrá el valor real de la población dentro del rango de precisión especificado anteriormente. Siempre hay una posibilidad de que la muestra obtenida no represente el valor real de la población. Este riesgo se reduce si se establece un nivel de confianza del 99% y aumenta para niveles de confianza del 90% (o menos).

i. El auditor quiere hacer su muestra lo suficientemente grande como para que la proporción que posee el atributo caiga dentro de su margen de error especificado.

ii. Se acostumbra a elegir el nivel de confianza del 99% cuando se quiere ser extremadamente confiado; el nivel del 95% cuando quieres estar razonablemente seguro, y el nivel del 90% cuando se está dispuesto a relajar un poco la confianza.


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E. El grado de variabilidad en los atributos que se miden

El grado de variabilidad en los atributos que se mide se refiere a la distribución de los atributos de la población. Cuanto más heterogénea es una población, mayor será el tamaño de muestra necesario para obtener un determinado nivel de precisión. Mientras menos variable sea la población (más homogénea), menor es el tamaño requerido de la muestra.

Se debe tener en cuenta que una proporción de 50% indica un mayor nivel de variabilidad que el 20% o 80%. Esto es porque el 20% y el 80% indican que una gran mayoría no tienen o si tienen, respectivamente, el atributo de interés. Debido a que una proporción de 0.5 indica la máxima variabilidad en una población, que a menudo se utiliza para determinar el tamaño de la muestra más conservador, es decir, el tamaño de la muestra puede ser mayor que si se utilizara la verdadera variabilidad del atributo de la población.

OTRAS CONSIDERACIONES

Al completar este análisis para determinar el tamaño de la muestra, hay tres cuestiones adicionales. En primer lugar, los enfoques considerados para determinar el tamaño de la muestra han asumido que el diseño de la muestra es una muestra aleatoria simple. Diseños más complejos, por ejemplo, muestras aleatorias estratificadas, deben tener en cuenta las varianzas de las subpoblaciones, estratos o grupos antes de que se pueda hacer una estimación de la variabilidad en la población en su conjunto.

Un ajuste en el tamaño de la muestra puede ser necesario para dar cabida a un análisis comparativo de los subgrupos (por ejemplo, como una evaluación de los participantes en un programa respecto de los no participantes). Algunos autores sugieren que se necesita un mínimo de 100 elementos para cada grupo o subgrupo de la muestra y para cada subgrupo menor, una muestra de 20 a 50 elementos es necesaria. Del mismo modo, mencionan que de 30 a 200 elementos son suficientes cuando el atributo está presente desde 20 hasta 80 por ciento del tiempo (es decir, la distribución se aproxima a la normal). Por otra parte, las distribuciones sesgadas pueden dar lugar a graves desviaciones de

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la normal, incluso para las muestras de tamaño moderado. Entonces, es necesaria una muestra más grande o un censo.

Por último, las fórmulas para calcular el tamaño de la muestra indican el número de respuestas que deben obtenerse. Muchos investigadores comúnmente agregan 10% al tamaño de la muestra para compensar por personas que el investigador no pueda localizar.

El tamaño de la muestra también es a menudo aumentado en un 30% para compensar la falta de respuestas. Así, el número de encuestas enviadas por correo o entrevistas planificadas pueden ser sustancialmente más grandes que el número requerido para un nivel deseado de confianza y de precisión.

VII.10.8 INFORME DE AUDITORÍA AL 75%

Este documento se debe presentar para la revisión de los resultados cuando la auditoría fue concluida por el grupo auditor. Su elaboración es responsabilidad del grupo auditor, que es dirigido por el jefe de departamento; la revisión de calidad por el subdirector; la corrección y perfeccionamiento por el director de área; y la aprobación por el director general, quien además es responsable de solicitar la reunión de trabajo con el Comité Técnico de Revisión del Proyecto de Informe al 75%.

El Comité Técnico de Revisión del Proyecto de Informe al 75% estará presidido por el Auditor Especial de Desempeño y como vocales los asesores del Auditor Especial. Concurrirán a la reunión: el director general, el director de área, el subdirector, el jefe de departamento y los auditores que participaron en la auditoría sujeta a revisión.

1. En la reunión de revisión del informe al 75% los miembros del Comité entregarán por escrito sus consideraciones.

2. Cada miembro del grupo auditor deberá tomar nota de los puntos sustantivos de la reunión.

3. El subdirector elaborará una Cédula de Control de Calidad (DE30/T006) a fin de que los comentarios y sugerencias acordadas queden por escrito. Esta cédula será firmada por todos los asistentes y


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servirá de elemento fundamental para el perfeccionamiento de la auditoría y para preparar la confronta. La cédula se enviará junto con el informe de auditoría.

4. Para guiar al lector, es necesario construir un universal conceptual semejante a una introducción –que explique las ramas de la auditoría, según el mapa de auditoría– y ubicarlo al término del apartado de antecedentes y antes del resultado 1. Además, cada rama y cada resultado de la auditoría deberán tener un título.

5. Para la evaluación de la calidad lograda en el informe del 75% se transcribe la escala siguiente:

ESCALA DESCRIPCIÓN

Segunda vuelta. No cumple los requisitos del lineamiento. El documento puede irse a tantas vueltas como sea necesario, en tanto no cumpla con los requisitos de calidad.

Aprobada con salvedades. Cumple, en lo general, con el lineamiento, pero tiene errores en capítulos, en la interpretación hermenéutica, o bien, algunos resultados no tienen el onus probandi. En conclusión, tiene errores de importancia.

Aprobada con indicaciones de mejora. Cumple con el lineamiento, pero algunos resultados muestran inconsistencia en las cifras o en la lógica, y se requiere trabajarlos.

Aprobada sin indicaciones ni salvedades. Cumple con el lineamiento. La calidad está en el estándar. Los resultados no ofrecen posibilidad de aumentar la potencia explicativa.

Aprobado con indicaciones de perfeccionamiento.

Cumple con el lineamiento. Existe la posibilidad de aumentar la calidad del documento.

Aprobada con mención. Cumple con el lineamiento; además, la calidad supera el estándar.

Paradigmática. Cumple con el lineamiento y, por la calidad lograda, se puede considerar como ejemplar y antológica.

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Cabe señalar que si el Auditor Especial de Desempeño no aprueba el documento, el grupo de auditoría no podrá realizar la reunión de resultados definitivos y deberá presentar, a la brevedad posible, el documento en el que se atiendan las sugerencias y correcciones sugeridas para su aprobación.

Para el caso de las auditorías de seguimiento la cédula de control de calidad será firmada por el director general y el grupo auditor, en quienes se delega la revisión de los resultados una vez concluida la auditoría, así como la autorización para celebrar la reunión de resultados definitivos con el ente fiscalizado.

a) Claridad

El contenido del informe de auditoría debe expresarse en términos accesibles y lenguaje sencillo, sin ambigüedades y conforme al formato aprobado para tal efecto. La organización lógica, la evidencia de los hechos y la precisión del deber ser.

Para facilitar la lectura, se evitarán las repeticiones de textos en las conclusiones de cada resultado.

Actualmente, existen tres párrafos de manera esquemática en cada resultado: deber ser, ser y observación conjugada con la conclusión.

b) Objetividad

Los resultados del informe de auditoría al 75% deben ser puntuales e imparciales, sin magnificar los hechos y los resultados.

c) Concisión

El contenido del informe de auditoría debe ser breve, sin detalles en exceso. Ser conciso; exige que no sea más extenso de lo necesario para transmitir y apoyar el dictamen.


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d) Calidad

El informe de auditoría debe cubrir las características de objetividad, imparcialidad, confiabilidad, integralidad, competencia, convicción y utilidad.

• Objetividad.- Concordancia entre el concepto y el hecho.• Imparcialidad.- Ser neutral.• Confiabilidad.- Certeza y seguridad de su contenido.• Integralidad.- Inclusión de todas sus partes.• Competencia.- Ser de calidad en sus componentes conceptuales

que conforman el todo y con ello tener conocimiento puntual del objeto y sujeto de la revisión.

• Convicción.- Probar los hechos de manera que racionalmente no se pueda negar.

• Utilidad.- Que los resultados sirvan y se aprovechen para mejorar la acción pública.

El informe de auditoría al 75% es el documento técnico mediante el cual se presentan los datos e información que identifican una revisión con los resultados basados en la evidencia respectiva.

Incluirá solo aquella información relevante, eliminando textos repetitivos y aspectos de carácter técnico que no guarden relación con el objetivo de las revisiones, en atención a la recomendación CV-IR-04-001 de la CVASF al Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004.

Fundamentos jurídicos

Para evitar distorsiones de los fundamentos legales sobre los que se construye el deber ser, los auditores evitarán hacer interpretaciones, síntesis o cambio de palabras. Deberán hacer citas textuales de los artículos y fracciones que den soporte al deber ser. Si es necesario cortar un texto para dejar solamente lo aplicable, se deberán usar los corchetes: “[ ]”.

Los auditores deberán utilizar el nombre correcto del ordenamiento jurídico, así como el del ente auditado.

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Es responsabilidad del subdirector, del director de área y del director general evitar incurrir en los errores mencionados en los dos puntos anteriores.

VII.10.8.1 CONTENIDO Y CARACTERÍSTICAS DEL INFORME

El contenido y características se describen a continuación:

El Informe al 75% debe contener los apartados que se detallan a continuación:

1. TÍTULO DE LA AUDITORÍA

Se generará automáticamente en función de lo registrado en la Propuesta de Revisión, conforme a lo consignado en el PAAF, o en su caso, en la modificación que se haya realizado conforme a lo indicado en el apartado V. “Altas, Bajas y Modificaciones de Auditorías del Ejercicio Fiscal en Revisión”, del Macroproceso para la Revisión de la Cuenta Pública, Volumen 1, Proceso de Planeación.

2. CRITERIOS DE SELECCIÓN

Se generará automáticamente en función de lo registrado en el apartado “Observaciones y Comentarios”, de la Propuesta de Revisión; sin embargo, podrá actualizarse a fin de describirlos de manera objetiva, precisa y consistente.

3. OBJETIVO

Se generará automáticamente en función de lo registrado en la Propuesta de Revisión, por lo que sólo se capturará información si sufrió modificaciones, de acuerdo con el apartado V. “Altas, Bajas y Modificaciones de Auditorías del Ejercicio Fiscal en Revisión”, del Macroproceso para la Revisión de la Cuenta Pública, Volumen 1, Proceso de Planeación, PA/LT/42/DP01, conforme a la versión que se encuentre vigente en el SCD.


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4. ALCANCE

Es la relación que existe entre la muestra auditada y el universo seleccionado. Este apartado se integra con datos relativos a ambos referentes y se expresa con importes en miles de pesos, debiendo incluir un texto breve con la descripción de su integración. Tratándose de revisiones en las que su objeto de evaluación o parte de éste no es cuantificable en términos monetarios, se registrará invariablemente en cero. En la revisión de funciones, programas, sistemas, procesos o proyectos, se indicarán, en su caso, las fases o componentes que fueron revisados, para delimitar y ubicar en contexto los resultados obtenidos.

Universo Seleccionado

Cuantificación monetaria del conjunto de operaciones, registros o movimientos. Con base en una metodología definida, se selecciona una muestra para aplicarle procedimientos o pruebas de auditoría.

El universo seleccionado lo constituye, entre otros, el presupuesto ejercido en los capítulos, conceptos o partidas objeto de la revisión; el total de los conceptos o fracciones de ingreso; los rubros de Balance o Resultados considerados en la auditoría; así como el monto del proyecto de obra, programa, proceso, fondo o cualquier otro concepto materia de la revisión.

Muestra Auditada

Cuantificación monetaria de las operaciones, registros o movimientos fiscalizados mediante procedimientos o pruebas de auditoría, cuyos resultados permiten emitir el dictamen correspondiente.

El tamaño de la muestra lo integra el importe total de las operaciones, registros y movimientos analizados, cotejados, validados, compulsados o sometidos a otros procedimientos o pruebas de auditoría.

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5. ÁREAS REVISADAS

Indica las unidades administrativas de la entidad fiscalizada responsables de la ejecución de las operaciones, actividades o programas objeto de la revisión.

Antecedentes

Es un rubro que deberá indicar los antecedentes de la política pública, así como la problemática que se pretende resolver a efecto de ubicar el contexto en el que se ejecuta el programa, proceso, contrato, concesión, permiso, decreto, ley, etc. objeto de la revisión.

6. PROCEDIMIENTOS DE AUDITORÍA APLICADOS

En las auditorías de desempeño y especiales se debe incluir este apartado con la descripción de las principales pruebas y procedimientos de auditoría aplicables al estudio en particular de una operación o un proceso, los cuales deben corresponder al objetivo, alcance y resultados presentados.

El procedimiento de auditoría es la agrupación de distintas técnicas y pruebas de auditoría aplicables al estudio particular de una operación o un proceso, mediante las cuales se obtiene un análisis e interpretación que sirve de base para fundamentar la opinión profesional.

La aplicación de las pruebas de auditoría deberá conducir a la obtención de evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente acerca del objeto auditado, con base en las cuales se determinarán los resultados, el dictamen y se emitirán las observaciones-acciones a que haya lugar. Dichas características se definen de la siguiente manera:

• Suficiencia.- Deberá ser la necesaria para sustentar los resultados. Asimismo, deberá ser objetiva, confiable, fehaciente y susceptible de ser confirmada.

• Competencia.- Deberá corresponder con los hallazgos de la revisión y tener validez para apoyar las conclusiones, las observaciones, la


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formulación de acciones legales, la promoción de otras acciones y el fincamiento de responsabilidades resarcitorias.

• Relevancia.- Deberá ser importante, coherente, y tener relación lógica y patente con los hechos, para sustentar el dictamen de la auditoría.

• Pertinencia.- Deberá corresponder con el propósito de la auditoría.

Se cuidará que los procedimientos se presenten enumerados; que inicien con un verbo en infinitivo que indique la acción que se va a ejecutar; que no se mencionen actividades y que contengan el ordenamiento legal y/o normativo que se va a verificar que se cumpla por parte de la entidad fiscalizada.

7. RESULTADOS

Los resultados deben expresar los hechos, evidencias y conclusiones obtenidas de la aplicación de los procedimientos y pruebas de auditoría e invariablemente deben contener la estructura triádica.

8. MATRICES DE ATENCIÓN DE PREGUNTAS CLAVE Y DE HIPÓTESIS DE TRABAJO

Los grupos de auditoría deberán incluir como anexos dos matrices:

• Una matriz en la cual se indique cómo se contestaron las preguntas clave formuladas en la auditina y que se vinculen con los objetivos estratégicos y las preguntas comprehensivas de la política pública sujeta a revisión;

• Otra matriz en la que los equipos de auditoría expliquen si se comprobaron o rechazaron las hipótesis de trabajo que formularon en la etapa de elaboración de la auditina.

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9. DETERMINACIÓN DE SI EL INFORME DE AUDITORÍA DEBE SER ENVIADO A LA DGJ PARA REVISIÓN DE LOS ASPECTOS LEGALES

Con base en los “Parámetros para Determinar los Informes de Auditoría de la Cuenta Pública 2009, que se enviarán a la Dirección General Jurídica para la Revisión de los Aspectos Legales”, el grupo de auditoría determinará si el Informe de Auditoría al 75% que presenta es necesario enviarlo a la DGJ para la revisión correspondiente. Para el efecto, se deberán considerar los cuatro criterios siguientes:

• Informes incluidos en el COSAR, es decir auditorías relevantes, que cuenten con la autorización de la COSAR y que cumplan con la normativa establecida.

• Informes de auditoría no relevantes, que por su “impacto jurídico general” requieran revisarse.

• Resultados específicos de los informes de auditoría, en los que las áreas auditoras requieran opinión jurídica.

• Informes de auditoría que contengan Pliegos de Observaciones (PO), Promoción de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias (PRAS) o Solicitudes de Aclaración (SA).

VII.10.8.2 RESPONSABILIDAD

El Jefe de Departamento, como líder del grupo auditor, es quien debe integrar el informe y presentarlo a revisión del subdirector, que deberá supervisar la estructura triádica de los resultados de auditoría y el cumplimiento de la normas establecidas en la ASF, dejando como constancia las marcas de revisión en las que se evidencie el cumplimiento de la tríada, o bien, las recomendaciones y observaciones para su perfeccionamiento.

Una vez revisado el informe por el subdirector y el director de área, y avalado por el titular de la UAA, deberá presentarse al Comité Técnico de Revisión del Proyecto de Informe al 75%, y de ser el caso, obtener la autorización y celebrar la reunión de resultados definitivos con el ente fiscalizado.


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VI.10.9 LA CONFRONTA

Marco conceptual

La Real Academia de la Lengua da seis significados al concepto confrontar. De esos seis, dos son aplicables a las tareas de fiscalización superior: uno, carear a una persona con otra; y dos, cotejar una cosa con otra, especialmente escritos. De estos dos conceptos se puede sintetizar que la confronta es una reunión “frente a frente” del grupo auditor con el ente auditado, a fin de cotejar los resultados de la auditoría contra las opiniones del ente auditado; y en virtud de ese cotejo, ratificar, rectificar o perfeccionar los resultados de la auditoría.

En el diccionario, además, se asevera que los conceptos cercanos a cotejar son: verificar, enfrentar, comparar, compulsar, comprobar y examinar. Todos ellos son muy propios para una reunión de confronta y, posiblemente, se ejecuten todas esas conceptualizaciones durante el transcurso de una reunión de confronta.

La confronta es una reunión dialógica cuya finalidad es dejar sentados los hallazgos de una auditoría sobre la base de las evidencias; pero también, sobre la base de un diálogo argumentativo fundamentado en la certeza de los hallazgos. Tres son los principales sistemas dialógicos, a saber:

a) El de Lorenzen (Normative Logic and Ethics).

Establece una serie de reglas para el manejo de una discusión entre quien presenta una evidencia y las posibles impugnaciones de un oponente, en este caso, el ente auditado.

b) El de Rescher (Dialectics).

Desarrolla un sistema formal de discusión e introduce las nociones de carga de la prueba, presunción y distinción, lo que permite concluir el diálogo sobre la base de una argumentación racional.

c) El sistema W-B (Why?–Because) de Hamblen (Fallacies).

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Estructura una serie de reglas que definen el protocolo de un diálogo; las locuciones permisibles en cada momento para cada uno de los participantes; y también un conjunto de reglas de los interlocutores. Este sistema ha permitido la identificación y análisis de las falacias en el curso de una discusión.

Sobre la base de las teorías anteriores, se han hecho las adaptaciones aplicables al proceso de presentación de resultados preliminares (preconfronta) y de conclusión de los trabajos de auditoría y presentación de resultados (confronta) en la ASF.

De esta forma, una confronta es un diálogo entre dos sistemas de argumentos alternativos; uno nacido de la operación de una política pública; y otro, surgido de la facultad fiscalizadora de esa política pública. Por consiguiente, ambos sistemas pueden entrar en controversia sobre la forma de interpretar un mismo hecho. La manera de superar esa posible controversia tiene que darse por el contenido proposicional de los argumentos de las partes; y de las pruebas o evidencias presentadas durante el diálogo.

Dado que la confronta es un diálogo para encontrar la interpretación unívoca de los hechos; ambas partes deben estar abiertas a escuchar y ponderar las razones aducidas y adecuar sus textos y conclusiones de acuerdo con el peso de las razones y de las pruebas aportadas.

La estructura del diálogo debe estar basada en los supuestos siguientes:

1° Una base común de información.

2° Sobre esa base común de información deben elaborarse, inferirse, argumentarse las posibles interpretaciones, yendo de lo equívoco a lo unívoco.

3° Ambas partes deben de intercambiar información y volver a discutir sobre la interpretación más ortodoxa de los hechos y de las evidencias.

4° Si los tres pasos no son suficientes, entonces, mediante el diálogo, debe hacerse un ejercicio de división de lo discutido. Por una parte,


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debe discutirse exclusivamente el hecho y sus evidencias; y, por otra, debe quedar aclarado el asunto para ambas partes, pues los hechos en tanto realidad no pueden someterse a litigio, o lo son o no lo son.

5° Una vez aclarados los hechos y las evidencias, se deberá realizar un ejercicio hermenéutico para discutir su interpretación; en caso de que continúe la controversia, se podrá recurrir a un tercero el cual puede ser el Auditor Especial o el área jurídica, según sea el caso; si no se llega a un consenso, la ASF podrá actuar conforme a sus normas internas, e incluir en su informe de auditoría ambas posturas.

Las aspiraciones de un auditor competente en una reunión de confronta, deben ser:

1.- Describir con claridad sus hallazgos y resultados;

2.- Explicar las razones que motivaron los hechos;

3.- Mostrar que sus evidencias son competentes, suficientes, relevantes y pertinentes;

4.- Demostrar que sus evidencias establecen la verdad de los hechos y que no hay dudas razonables; y

5.- Elaborar un ejercicio hermenéutico correcto conforme a las evidencias.

La confronta tiene una razón de ser fundamental: la descripción y explicación de los hechos con veracidad y objetividad. Y es una constante que a pesar de la potencia explicativa y demostrativa de una evidencia, la entidad fiscalizada quiere que se haga un ejercicio de crítica, y en él, aportar sus motivos y razones y, en el mejor de los casos, refutar los resultados.

La confronta es un proceso institucional de la ASF para que pueda llevarse a cabo la discusión crítica, el examen de las pruebas y sus correlativos efectos. Pero no hay que confundir la confronta –que es un

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método de crítica racional– con los métodos de prueba de una auditoría que establecen con certidumbre la evidencia que muestra el auditor. La confronta pretende ser un foro de argumentación y no necesariamente es un proceso de refutación y de corroboración de hechos. El diálogo argumentativo es para que el auditor demuestre, con razones, su dicho; y el ente auditado explique sus motivos de haber actuado de tal o cual forma.

Cuando se cita a confronta, el grupo auditor tiene ya sus resultados y el soporte de ellos. No va a corroborar, pues ya tiene las evidencias, sino va a demostrar que tiene la razón. Si la auditoría es de calidad y las evidencias tienen todo el soporte y la potencia explicativa, entonces el diálogo versará posiblemente sobre el contexto de la situación y los motivos –que no razones– que produjeron los hechos.

Sin embargo, es posible que la entidad fiscalizada aproveche la situación para tratar de desvirtuar las evidencias con argumentaciones falaces o sofistas. Por lo que el auditor debe ser un experto en argumentación y competente para demostrar cuando los argumentos son falaces y el tipo de falacia que se está utilizando. Con toda mesura, el auditor mostrará la fuerza de sus evidencias y las posibles argumentaciones sin soporte de la entidad fiscalizada.

Pero también puede ocurrir que la entidad fiscalizada tenga razón. Aporte información complementaria o subsecuente o razones de peso y legales que refuten o desvirtúen las evidencias del grupo auditor. Dos cuestiones se siguen de lo anterior:

Primero, que la auditoría estuvo mal desarrollada y sus evidencias no fueron suficientes ni competentes ni relevantes ni pertinentes; por lo tanto, el grupo auditor debe aceptar las pruebas adicionales y modificar sus resultados. Después, y fuera de la confronta, se enviará un memorando al Auditor Especial explicando lo que pasó y las razones que motivaron que la auditoría no tuviera razón en sus conclusiones. El director general propondrá en ese memorando los mecanismos para corregir y evitar la recurrencia de esas situaciones. Hipotéticamente deberemos pensar que la supervisión falló; que los métodos no fueron rigurosos; que el grupo auditor no fue competente; que hubo displicencia o negligencia en el proceso. Pero la ética profesional no permite que,


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si la entidad fiscalizada nos ha demostrado que no tenemos razón, tratemos de permanecer en nuestro dicho a pesar de todo. La ética es la obligación de aceptar la verdad.

Segundo, en otras ocasiones, es difícil saber quién tiene razón. El diálogo argumentativo puede tener razones válidas y de peso para ambas partes. Como la confronta no es una revisión para estar de acuerdo, sino para demostrar a quién le asiste la razón; entonces, en este caso, se debe concluir que se pondrán los argumentos de las partes en el Informe de la Auditoría. Si el caso lo amerita, el director general enviará al Auditor Especial un memorando explicando el asunto; se podrá convocar internamente a una reunión de trabajo en la AED donde se decide lo procedente, e invitar al Titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos y al Auditor Especial de Tecnologías e Información para escuchar sus puntos de vista. Si de esas reuniones no saliera una decisión satisfactoria, se elevará el asunto al Auditor Superior de la Federación.

El acto de la reunión de confronta cobra en todos los casos una importancia vital. Es la constancia que fija los argumentos en pro y en contra; que establece los motivos y sutilezas de lo dicho; y finalmente, es una prueba adicional en caso de litigio. Por lo que el grupo auditor debe prever que el acta cumpla con toda la normativa expedida al respecto.

Una confronta, en fin, es una parte fundamental del proceso de auditoría. A ella debe asistir el grupo auditor con una disposición abierta, con amplitud de criterio, con afán de aprender y comprender al interlocutor. El valor de una confronta es la discusión de las diferencias naturales entre el operador de una política pública y el fiscalizador. Ambos deben partir de un lenguaje común de suposiciones básicas también comunes; pero el contexto de ambos actores hará que sus puntos de vista sean diferentes. El valor de la confronta es precisamente la oposición de visiones, la diversidad de motivos y de razones argumentales.

El grupo auditor no debe pensar en un perfecto acuerdo en las opiniones; debe pensar en la demostración de las evidencias; no debe pensar en el consenso, sino en la confronta de ejercicios hermenéuticos sobre las pruebas aportadas. Por definición, una entidad fiscalizada

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discrepará ya sea en el fondo o en la forma, cuando los resultados no le favorezcan. Al salir de la confronta debe quedar convencido de a quién le asiste la razón.

Como filosofía, el auditor debe profesar su fe en el diálogo argumental, en la discusión racional, como método de relación entre servidores públicos. Gobernar en y por la discusión es transparencia; fiscalización transparente es escuchar el punto de vista del otro, el desarrollo del sentido de la verdad y la predisposición al compromiso con la tarea encomendada.

VII.10.9.1 LA ARGUMENTACIÓN

Al proceso de fundamentar las evidencias sobre la base de la racionalidad de las acciones y de los dichos, se le llamará argumentación; y al proceso de intercambiar argumentaciones con la entidad fiscalizada; confronta. Toda confronta es un intercambio dialogal con otro; toda confronta es dialógica: hay un proponente que es el grupo auditor, y un oponente que es la entidad fiscalizada. Proponente y oponente serán los actores de una política de diálogo argumentativo.

En el proceso argumentativo se señalan dos operaciones: comprender y dictaminar. La primera se refiere a que tenemos que entender el significado de los términos en cuestión, a circunscribirnos exclusivamente sobre lo que discutimos, sobre lo que estamos defendiendo o atacando. Para que los términos resulten comprensibles, se recurre a la definición de los conceptos. Esta operación de definir los conceptos se denomina hermenéutica, pues se interpreta qué significado tendrá cada concepto.

Cuando dictaminamos, estamos enjuiciando la verdad o falsedad de los comunicados. Se pone en ejercicio la crítica; palabra que viene del griego krínein, que significa juzgar. Los enunciados son las premisas o razones de nuestra argumentación. Para que una argumentación tenga efecto, la conclusión debe inferirse de los enunciados.

En una argumentación de confronta, el grupo auditor debe mostrar y demostrar que sus enunciados están fundamentados en evidencias suficientes, competentes, pertinentes y relevantes; y que su dictamen, resultado o conclusión surge o está implicado en sus enunciados.


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Existen dos tipos de argumentación: la analítica y la tópica. La primera es la que corresponde a un sistema axiomático; tiene principios o premisas necesarias y autoevidentes, procede por esos principios o axiomas y además por reglas de inferencia. Es deductiva.

La argumentación tópica tiene premisas contingentes y opinables; no cuenta con axiomas, sino sólo con reglas de inferencia; la verdad de las premisas es pragmática.

Los esquemas argumentativos o los lugares de los que se sacan los argumentos probables son los tópicos argumentativos. Son los que llevan el mayor peso en el desarrollo de la discusión, pues son las reglas del juego argumentativo.

Los tópicos se dividen en intrínsecos o extrínsecos. Al argumentar por los tópicos intrínsecos, las razones se sustentan en la “esencia interna” de la cosa en cuestión; cuando se argumenta con tópicos extrínsecos, las razones se apoyan en algo exterior a la esencia de la cosa.

Los tópicos intrínsecos son nueve:

1. De la definición; lo que conviene a la definición conviene a lo definido.

2. De género; lo que conviene al género conviene a las especies.

3. De la diferencia; lo que conviene a la diferencia, conviene a las subalternas.

4. De las partes; lo que necesariamente acompaña a la parte, también acompaña al todo.

5. Del todo; dado el todo, necesariamente se dan sus partes esenciales.

6. De la descripción; lo que conviene a la descripción conviene a lo que ella describe.

7. Del propio; lo que conviene a la definición conviene a la propiedad.

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8. Del accidente; si los accidentes del predicado no convienen al sujeto, tampoco el predicado será coherente a ese sujeto.

9. Del sujeto; lo que repugna a los accidentes, también al sujeto o sustancia, porque donde está el sujeto están los accidentes y donde están los accidentes está el sujeto.

Los tópicos extrínsecos son diez:

1. De los conjugados; lo que se dice de uno de dos conjugados, se dice del otro guardando las debidas distinciones.

2. De los semejantes; lo que se da en un semejante, también en el otro.

3. De las causas; puesta la causa, se produce el efecto.

4. Del efecto; quitado el efecto, cesa la causación.

5. Del mayor; quien puede lo más, puede lo menos.

6. Del menor; quien no puede lo menos, no puede lo más.

7. De la autoridad; a cada quien hay que creerlo en lo que domina.

8. De los opuestos repugnantes; lo que conviene a uno no puede convenir al otro.

9. De los opuestos disparatados; lo que conviene a un disparatado no conviene siempre al otro.

10. De los desemejantes; lo que conviene a uno, no conviene a otro.

Para fines prácticos, a continuación se citan 10 ejemplos sobre estos 19 tópicos argumentativos, de los cuales, 6 corresponden a los intrínsecos y 4 a los extrínsecos.


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Intrínsecos

1. De la definición; lo que conviene a la definición conviene a lo definido.

Ejemplo: En la reunión de confronta correspondiente a la auditoría practicada al Instituto Nacional de Migración, se hizo del conocimiento de dicho organismo que el término utilizado en diversos documentos elaborados por el propio Instituto, en donde se hace referencia a las "estancias migratorias" es inadecuado, ya que la Ley General de Población y su reglamento, artículos 71 y 208, respectivamente, definen únicamente la locución “estación migratoria”, por lo que ésta es la que se encuentra debidamente legitimada para efectos del aseguramiento de los extranjeros que se internan al país sin obtener su documentación migratoria.

Los representantes del Instituto Nacional de Migración argumentaron que en razón de que las instalaciones físicas que se habilitaron como estaciones migratorias no cumplían con los aspectos mínimos establecidos en el artículo 208 del reglamento de la citada ley, se optó por utilizar la denominación “estancias migratorias”.

2. De género; lo que conviene al género conviene a las especies.

Ejemplo: En la minuta de confronta correspondiente a la auditoría en la que se evaluaron las percepciones ordinarias y extraordinarias de los mandos medios y superiores del Gobierno Federal, se hizo del conocimiento de la Secretaría de la Función Pública (SFP) que con la revisión practicada se determinó que los servidores públicos de mando del Poder Ejecutivo recibieron un aumento del 1.8%, el cual no se incluyó en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación.

Al respecto, la SFP señaló que la extinta Unidad de Servicio Civil de la SHCP hizo de conocimiento la autorización por parte del Ejecutivo Federal, de un incremento del 1.8% al tabulador de los funcionarios públicos de mando, con vigencia de aplicación a partir del 1o. de enero de 2003, el cual contenía la percepción ordinaria en términos brutos autorizada por la autoridad competente en la materia, por

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lo cual se procedió a efectuar la actualización del Tabulador de Percepciones de manejo interno de la SFP, por lo que consideran que no se incumplió con las disposiciones correspondientes.

3 De las partes; lo que necesariamente acompaña a la parte también acompaña al todo.

Ejemplo: En la auditoría al Instituto Nacional Indigenista (INI) en los Fondos Regionales para el Desarrollo Económico y Productivo de los Pueblos Indígenas, se determinó que el instituto entregó recursos federales correspondientes a los Fondos Regionales a organizaciones indígenas que no estaban afiliadas a un fondo regional, en contravención de lo que disponían las reglas de operación.

Al respecto, el INI argumentó que no se contraviene la normativa, por el hecho de que se financie directamente a organizaciones, puesto que la constitución de ellas es el fin último del Fondo Regional, siempre y cuando se ciñan a los lineamientos y criterios que previó el instituto para el otorgamiento de recursos federales asignados a los fondos.

4. De la descripción; lo que conviene a la descripción conviene a lo que ella describe.

Ejemplo: En la minuta de confronta correspondiente a la auditoría practicada sobre las percepciones ordinarias y extraordinarias de los mandos medios y superiores del Gobierno Federal, se hizo del conocimiento del Instituto Federal Electoral (IFE) que con base en la información presentada por ese instituto, se determinó que la percepción total anual del Consejero Presidente del IFE ascendió a 2,798.7 miles de pesos, monto superior en 8.9% al del Presidente de la República, que fue de 2,568.5 miles de pesos, en contravención de lo dispuesto en el artículo 45, párrafo quinto, del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación.

Al respecto, el IFE señaló que el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación indica en su artículo 1o., párrafo cuarto, que “Los Poderes Legislativo y Judicial, así como los entes públicos


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federales, se sujetarán a las disposiciones de este decreto en lo que no se contraponga a los ordenamientos legales que los rigen”, siendo el caso, que tales disposiciones se contraponen con el COFIPE, por lo que consideran que no se incumplió con la normatividad establecida.

5. Del propio; lo que conviene a la definición conviene a la propiedad.

Ejemplo: El artículo 36 de la Ley General de Desarrollo Social establece que al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), le compete establecer la definición, la identificación y la medición de la pobreza. De acuerdo con el CONEVAL en 2006 existían 44.7 millones de personas en pobreza de patrimonio; 21,7 millones de personas en pobreza de capacidades; y 14.4 millones de personas en pobreza alimentaria.

Las Reglas de Operación del Programa Oportunidades de 2006 establecieron que el objetivo general del programa, era el de apoyar a las familias que vivieran en condición de pobreza extrema.

Para determinar a qué nivel de pobreza corresponde el concepto de pobreza extrema el CONEVAL informó a la Auditoría Superior de la Federación que: “se considera a la población en situación de pobreza extrema a aquellos individuos cuyo ingreso per cápita se encuentra por debajo de la línea de pobreza alimentaria o de la línea de pobreza de capacidades debido a que estos dos grupos de población no cuentan con los ingresos suficientes para satisfacer sus necesidades básicas más apremiantes; de acuerdo con las definiciones, la situación de la población en pobreza alimentaria es de mayor precariedad”.

6 Del accidente; los accidentes del predicado no convienen al sujeto, tampoco el predicado será coherente a este sujeto.

Ejemplo: En la minuta de confronta correspondiente a la auditoría realizada al Servicio de Administración Tributaria (SAT), se hizo del conocimiento del organismo que sus unidades administrativas no cumplían con algunas de las fracciones de los artículos de su Reglamento Interior.

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El SAT argumentó que no obstante que las referidas unidades administrativas no cumplían con algunas de las funciones conferidas en su Reglamento Interior, no significaba que el SAT no ejerciera dicha facultad.

Extrínsecos

1. De los semejantes; lo que se da en un semejante, también en el otro.

Ejemplo: En la minuta de confronta correspondiente a la auditoría efectuada para evaluar las percepciones ordinarias y extraordinarias de los mandos medios y superiores del Gobierno Federal, se hizo del conocimiento del IFE que con base en la información presentada se determinó que la percepción total anual del Consejero Presidente de ese instituto ascendió a 2,798.7 miles de pesos, monto superior en 8.9% al del Presidente de la República, que fue de 2,568.5 miles de pesos, en contravención de lo dispuesto en el artículo 45, párrafo quinto, del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación.

El IFE señaló que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 41, Base III, párrafo cuarto, indica que “La retribución que perciban el Consejero Presidente y los Consejeros Electorales será igual a la prevista para los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación”, y que la percepción de los Consejeros del IFE es inferior a la de los Ministros de la SCJN, por lo que no se incumplió con la normativa.

2. De las causas; puesta la causa se produce el efecto.

Ejemplo: En la minuta de confronta correspondiente a la auditoría realizada al Servicio de Administración Tributaria (SAT), se hizo del conocimiento del organismo que la recaudación programada en la Ley de Ingresos y la efectivamente observada cada año no alcanzaba las metas programadas.

El SAT argumentó que el presupuesto, que por medio de la Ley de Ingresos de la Federación anualmente aprueba el H. Congreso de la Unión, está basado en una serie de supuestos sobre


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variables económicas establecidas en los Criterios Generales de Política Económica, tales como el crecimiento de la economía, la meta de inflación, el tipo de cambio o el precio internacional del petróleo y que, cuando existen eventos económicos que modifican los supuestos originalmente planteados, la operación de la administración tributaria es claramente ajena a las desviaciones en metas recaudatorias.

3. Del efecto; quitado el efecto, cesa la causación.

Ejemplo: En la reunión de confronta correspondiente a la auditoría para evaluar las acciones realizadas para detener y revertir la contaminación del aire en las principales zonas metropolitanas, practicada a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y sus organismos coordinados, se observó que la dependencia no dispuso de información completa y actualizada de las fuentes móviles de contaminación de jurisdicción federal, ya que no proporcionó cifras del número de unidades motrices del transporte público federal y las emisiones generadas por esas unidades, en contravención del artículo 41, fracción II, del Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, en materia de prevención y control de la contaminación de la atmósfera, en el sentido de que debe establecer y mantener actualizado un sistema nacional de información de la calidad del aire que se integre con los datos que resulten de los inventarios de las fuentes de contaminación de jurisdicción federal y local, así como de sus emisiones.

La entidad fiscalizada argumentó que la información reportada en la auditoría provenía del documento “Estadística Básica del Autotransporte Federal 2000”, porque era necesario ser congruente con el Inventario de Emisiones de la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM), debido a que el Inventario de Emisiones de la ZMVM 2002 se reportaría en 2004, siguiendo los lineamientos del Programa de Calidad del Aire de la ZMVM 2002-2010, y que el documento “Estadística Básica del Autotransporte Federal 2002” elaborado por la SCT se encontraba en proceso de publicación en el periodo en que se realizó la auditoría, por lo que en fecha posterior a la confronta se remitió la información del número de unidades motrices del transporte público federal.

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4. De la autoridad; a cada quien hay que creerlo en lo que domina.

Ejemplo: En la reunión de confronta correspondiente a la auditoría efectuada para evaluar las acciones realizadas para recuperar, conservar y manejar de manera integral los recursos hídricos en la Cuenca Lerma-Chapala, practicada a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y a la Comisión Nacional del Agua, se determinó que de conformidad con lo establecido en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y en la Ley de Aguas Nacionales y su reglamento, la Comisión Nacional del Agua determinó la disponibilidad media anual de las aguas subterráneas y superficiales en la Cuenca Lerma-Chapala; la información mostró que en 2003 existió un déficit de 522.1 hm3 en los acuíferos de la cuenca (aguas subterráneas) y un déficit medio anual de 1,158.3 hm3 de agua superficial.

Los representantes de la Comisión Nacional del Agua argumentaron que los 1,158.3 hm3 de agua superficial que se consignan obedece a una interpretación errónea y que la cantidad correcta es de 746.7 hm3, que corresponden a 677.6 hm3 del déficit de la cuenca interconectada y 77.2 hm3 de la cuenca del lago de Cuitzeo a los que se les descontarán la disponibilidad de 8.1 hm3 de la cuenca de Pátzcuaro; y explicaron la problemática que implica la obtención de esos datos.

VII.10.9.2 LA DELIBERACIÓN

La deliberación es la consideración de las alternativas posibles que una determinada situación ofrece a elección.

La deliberación se inicia con la expresión de preocupaciones generales, sigue en decisiones concretas y finaliza con la fiscalización y el dictamen correspondiente.

Cada etapa de la deliberación tiene su propia función y sus propios órganos. Las partes exponen problemas y formulan soluciones; la mayoría legislativa transforma los programas en leyes y asigna el presupuesto; luego, el Ejecutivo, traduce todo en políticas específicas, las opera y rinde cuentas. Finalmente, el Legislativo, por sí o por medio


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de su órgano técnico, evalúa y fiscaliza el resultado de esas políticas públicas y somete a discusión sus conclusiones.

La argumentación es el proceso fundamental que siguen los ciudadanos y los servidores públicos para llegar a juicios evaluatorios sobre las políticas públicas, y el proceso fiscalizador no puede sustraerse de ese proceso. Tiene que mostrar los resultados de sus auditorías y enfrentar la discusión que, a juicio de la entidad fiscalizada, merezcan.

La discusión pública moviliza el conocimiento, la experiencia y el interés sobre los asuntos públicos. Cada uno de los participantes se siente alentado para ajustar su visión de la realidad, e incluso, por la fuerza de las evidencias, para cambiar sus posiciones, como resultado de un proceso de persuasión recíproca. La discusión es un antídoto frente a los métodos autoritarios o tecnocráticos de formulación y fiscalización de políticas públicas.

Pero toda discusión democrática entre la entidad fiscalizada y el grupo auditor debe seguirse con el auxilio de reglas y procedimientos apropiados. El debate sin regulación conduce con facilidad a la discusión interminable e incluso a la violencia verbal. Una confronta que carece de organización puede padecer diversas perturbaciones, sobre todo puede llevar al obstruccionismo.

El propósito general de la confronta es asegurar la exposición de las opiniones de ambas partes, sin obstruir el llegar a una conclusión. Una de las razones de la dificultad para institucionalizar el debate es que los resultados de una auditoría raras veces son discutidos con argumentos puramente técnicos; la entidad fiscalizada siempre que observa que ha procedido heterodoxamente, por lo que deduce sus razones de forma distinta a los mecanismos y procedimientos de una auditoría. Por lo que la confronta debe fijar desde el principio, que la discusión es lisa y llanamente sobre las evidencias que presenta el grupo auditor.

Una confronta debe elaborar una cuidadosa disección del problema que presenta a la entidad fiscalizada, en sus componentes puramente técnicos. El grupo auditor deberá considerar sólo los aspectos técnicos y dejar de lado otras consideraciones que la entidad fiscalizada haga sobre la evidencia.

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El argumento es la conexión de los datos y la información con los resultados de la auditoría; su estructura ideal es una mezcla compleja de afirmaciones de hechos.

Junto con deducciones estadísticas y lógicas, existen también inferencias empíricas y analógicas, referencias a opiniones de expertos, estimaciones de beneficio y costos, y aclaraciones de diversas clases.

La naturaleza de la evidencia resulta crucial debido a que es una información seleccionada de entre el conjunto disponible e introducida en cierto punto del argumento para dar certidumbre a la verdad o falsedad de una afirmación. La evidencia no es lo mismo que los datos o la información.

El método utilizado en la evaluación de los hechos pueden ponderarse en términos de cánones más o menos objetivos, pero la evidencia debe serlo de acuerdo con diversos factores peculiares de una situación dada, tales como la naturaleza del caso, sus reglas de funcionamiento y certeza de las conclusiones.

VII.10.9.3 LAS FALACIAS

David Hackett en su libro Historia de las Falacias incluye 112 distintas. Para los fines de una confronta nos quedaremos con las 17 más comunes en las discusiones de los resultados de una auditoría. Las falacias se dividen en dos grandes grupos: de atinencia y de ambigüedad.

A) Falacia de Atinencia

Cuando un argumento descansa en premisas que no son pertinentes para su conclusión, la falacia cometida es de atinencia y existen doce tipos, a saber:

1. Argumento ad ignorantiam.

Es el error que cometido cuando se argumenta que una proposición es verdadera sobre la base de que no se ha probado su falsedad o, a la inversa, que es falsa porque no se ha probado su verdad.


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Es famoso en la historia de la ciencia el argumento ad ignorantiam utilizado para criticar a Galileo, cuando mostró a los principales astrónomos de su época las montañas y valles que se podían ver en la superficie de la luna. Algunos eruditos de esa época, absolutamente convencidos de que la luna era una esfera perfecta, como había enseñado por siglos la teología y la ciencia aristotélica. Argumentaron contra Galileo que, aun cuando en apariencia vemos montañas y valles, la luna de hecho es una esfera perfecta, dado que todas sus irregularidades aparentes son llenadas con una sustancia cristalina invisible. Esta hipótesis, que salva la perfección de los cuerpos pesados, ¡no podía ser refutada por Galileo!

La leyenda nos dice que Galileo trató de poner en evidencia el argumento ad ignorantiam ofreciendo como caricatura otro del mismo tipo. Incapaz de probar la no existencia de la supuesta sustancia transparente que llenaba los valles, él propuso la hipótesis igualmente probable de que sobre la capa de sustancia invisible de la luna, había picos montañosos aún más altos, pero hechos de cristal y, por tanto, invisibles. Lo cual, señalo él, no podía ser refutado por sus críticos.

En la confronta, el ente auditado comete esta falacia cuando afirma haber cumplido los ordenamientos legales o normativos aplicables con base en evidencia que no corresponde a los hechos, como se observa en el ejemplo siguiente:

En la confronta con Pemex Gas y Petroquímica Básica, el grupo auditor determinó que el organismo no cumplió con las especificaciones de calidad del gas natural que se suministró a sus clientes, debido a que se rebasaron los niveles de contenido máximo de licuables.

Argumento falaz del ente:

El organismo argumentó que el gas natural que suministró a sus clientes cumplió con las especificaciones de calidad, ya que no se registraron inconformidades.

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2. Argumento ad verecundiam.

Este error ocurre cuando se hace una aplicación a personas que no tienen autoridad legítima en la materia en discusión. Los ejemplos más flagrantes de apelaciones erróneas a la autoridad aparecen en los “testimonios” de propaganda política o de publicidad comercial.

Cuando un candidato hace decir a una cantante famosa que ésta votará por él, se debe deducir que la cantante no es autoridad en materia gubernamental y que, por tanto, no hay que votar por ese candidato; pero el público en general cae en el error y transmigra su simpatía de la cantante hacia el candidato.

Siempre que la verdad de una proposición se afirma sobre la base de la autoridad de una persona que no tiene especial competencia en esa esfera, se comete la falacia de apelación equivocada a la autoridad. También llamada apelación a la vergüenza o a la reverencia. Esta falacia se utiliza para intimidar al adversario, en ella se apela a una autoridad que no está bien visto discutir, como se aprecia en el ejemplo siguiente:

Los indicadores estratégicos establecidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal 2002 son imprecisos para medir los objetivos del programa, porque cuantifican la cobertura de la superficie atendida respecto a la programada, en lugar de medir el aumento de la producción y productividad agrícola.


Como se estableció en el Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal 2002, la SAGARPA incluyó en las Reglas de Operación indicadores estratégicos del programa, los cuales fueron previamente analizados por la dependencia y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Antes de su publicación en las Reglas de Operación, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público los autorizó, por lo tanto, los indicadores son los correctos y la SAGARPA los utilizó para presentar los informes de avance trimestrales y los resultados en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal.


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En este caso, el ente fiscalizado evade su responsabilidad transfiriéndola hacia otra instancia de decisión.

3. Complejidad falaz.

Consiste en formular una pregunta de tal forma que se presupone la verdad de alguna conclusión implícita en esa pregunta.

Así, por ejemplo en el debate entre el libre mercado y el control estatal, se asevera: ¿Por qué el desarrollo de la iniciativa privada en el sector energético es más eficiente que la exclusividad de la explotación por parte del Estado? La pregunta en sí es ya de una complejidad falaz; lleva una trampa, se supone ya de manera axiomática que la iniciativa privada es superior en eficacia y eficiencia al sector público; se espera que la respuesta sea para corroborar el sesgo de la pregunta.

Tales preguntas, que aparecen a menudo en los editoriales de los periódicos o en los programas televisivos de opinión, buscan lograr la aceptación de la verdad de ciertas proposiciones sin tener que presentar razones para afirmar o defender esas supuestas verdades. La complejidad falaz es el recurso más socorrido del “periodismo amarillista” y de los entes auditados que tratan de desviar la discusión de la verdad o de las evidencias.

He aquí un diálogo hipotético en una confronta:

Entidad fiscalizada: Todos los datos que ustedes han trabajado giran alrededor de una hipótesis tendenciosa para comprobarla a fuerzas. ¿No es así?

Auditor: ¡No!

Entidad fiscalizada: Usted admite, entonces, que su hipótesis de trabajo es tendenciosa y que sus resultados se han ido alineando en ese sentido.

Auditor: ¡Espere!

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Entidad fiscalizada: Por lo tanto, su auditoría tiene el defecto de ser parcial y sesgada.

Por ejemplo, cuando se descubre una observación por la falta de controles internos en la recuperación de viáticos anticipados.

Entidad fiscalizada: ¿Ustedes siempre tienen que dejar algunas observaciones, no es cierto?

Auditor: ¡No!

Entidad fiscalizada: ¿Y por qué nunca han de reconocer cuando el trabajo se hace bien? Sus observaciones carecen de validez, ya que solamente están justificando su trabajo.

En este ejemplo, el ente fiscalizado pretende desviar la atención haciendo afirmaciones, sin defender sus supuestas verdades.

4. Argumento ad hominem.

La frase “ad hominem” debe traducirse como “contra el hombre”. Esta falacia va dirigida no contra las razones sustentadas, sino contra la persona que las sustenta; hay dos maneras de dirigir el ataque:

a. Argumento ad hominem alusivo.

En las confrontas es muy común menospreciar el carácter de los interlocutores, negar su inteligencia o racionalidad, cuestionar su integridad moral o sus valores. Pero el carácter personal de ese individuo es lógicamente irrelevante para la verdad o falsedad de los argumentos.

Sostener que las propuestas son malas o falsas porque las proponen los “dinosaurios”, “los radicales” o “los corruptos” es un ejemplo típico de la falacia ad hominem alusiva.

En nuestro caso, muchas entidades fiscalizadas argumentan que el grupo auditor no estaba calificado, que no fue puntual a las citas, que no pidió la información correcta, pero no penetran las razones de los argumentos.


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b. Argumento ad hominem circunstancial.

Las circunstancias de los hechos se usan con frecuencia, en forma falaz, como si fueran las razones suficientes para rechazar la conclusión, como cuando se argumenta, sin pertinencia con respecto a las evidencias que éstas fueron el resultado de una situación especial. El ente auditado arguye con frecuencia lo inexorable de la situación, pero no se dirige a refutar la evidencia del auditor.

La falacia se realiza cuando en un proceso de confronta se descalifica a los auditores en lugar de los argumentos que se están proponiendo.

Argumento falaz

Auditor: Los expedientes de personal no se encuentran adecuadamente integrados, ya que carecen de documentos e información para poder determinar si las prestaciones fueron otorgadas conforme a las reglas y procedimientos establecidos en la entidad.

Entidad fiscalizada: ¡Claro!, usted es contador no es cierto y los contadores son “cuadrados”, por eso no entienden nuestras justificaciones.

5. Falacia de accidente.

Cuando se aplica una generalización a casos individuales de manera impropia, se comete la falacia de accidente.

Se comete al confundir la esencia con el accidente, lo sustancial con lo adjetivo. Incurre en ella, por ejemplo, quien juzga por las apariencias. Esta falacia puede ser cometida por el auditor que no cuente con evidencia suficiente y por lo tanto se generalicen casos particulares, por ejemplo:

La entidad no cuenta con controles de activos fijos en virtud de que 10 bienes no inventariables bajo resguardo, no se encontraron físicamente.

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Argumento falaz

Auditor: Por tanto, inferimos que todo el activo fijo no cuenta con controles adecuados para su manejo.

Entidad fiscalizada: Pero ¿por qué?

6. Falacia de accidente inverso.

Cuando aplicamos un principio que es verdadero a un caso particular como si lo fuera en general, se comete la falacia de accidente inverso.

Casi toda buena regla tiene excepciones apropiadas; argumentamos falazmente cuando razonamos partiendo del supuesto de que algunas reglas tienen una fuerza universal.

La falacia de accidente es un genuino y serio obstáculo para todos aquellos que tratan de concluir en torno a asuntos específicos y complejos apelando de manera mecánica a las reglas generales.

Cometemos la falacia de accidente cuando pasamos sin rigor metodológico de una generalización a un caso particular; el accidente inverso es la falacia que cometemos cuando vamos sin rigor metodológico del caso particular a la generalización.

Así, cuando partimos de una regla de operación y el caso estudiado no se ajusta a ella, sentenciamos “que el ente auditado infringió la normativa” sin haber estudiado las posibles excepciones a la regla.

O, a la inversa, así encontramos en las conclusiones de los auditores, que al encontrar una irregularidad, sentencian “El ente auditado no se ajustó a la normativa” como si todo hubiera sido irregular; en la jerga auditoría se habla de aquel que mató una rata, ya es, por lo tanto, un matarratas en esencia. Ejemplo:

Los objetivos anuales del programa se modificaron debido a que su diseño se realizó sin disponer de un estudio sobre la situación de los productores de frutales, hortalizas y frutales; y a que en el programa


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sectorial de mediano plazo no se incluyeron los objetivos del Programa de Fomento a Cultivos Estratégicos.


Respetuosamente, se reitera que las adecuaciones siempre son para mejorar. Los objetivos, cada vez que los modificamos, son con el propósito de mejorar la operación del programa y de atender las propuestas de los gobiernos estatales, así como de los productores. Por tanto, las adecuaciones a nuestros objetivos obedecen siempre a la necesidad de dar una atención integral a los productores.

7. Falacia de post hoc ergo propter hoc (después de, por tanto, a causa de)

Cualquier razonamiento que concluye que la causa de un fenómeno o de un hecho es algo que no es su causa incurre en el error de non causa pro causa, que se denomina falacia de causa falsa o de post hoc ergo propter hoc.

El error consiste en concluir que un evento es causado por otro simplemente porque sigue al primero. Pero la mera sucesión temporal no establece una conexión causal.

Ejemplo: después de decretarse la extinción de un fideicomiso, el auditor puede observar los números rojos de la contabilidad y puede concluir que éstos se deben al decreto de extinción. Sin embargo, un análisis a profundidad puede concluir que la extinción se debió a que se había cumplido con el mandato y el fideicomiso había dejado de tener un objeto. Los números rojos tenían otra causa, no el decreto.

Aquí se incluyen todos los errores causales producidos al interpretar precipitadamente cualquier relación como una coincidencia, por confundir la causa con el efecto, por olvido de una causa común, o por encadenar las causas injustificadamente.

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8. Falacia petitio principii.

Este error de argumentación consiste en suponer la verdad de lo que uno quiere probar.

David Hume pone el ejemplo clásico de este error: “El futuro será como el pasado” y asevera que este postulado peca de petición de principio, porque el punto en discusión es si la naturaleza se continuará comportando regularmente; que esto hubiera sucedido así, en el pasado, no implica que lo mismo sucederá en el futuro.

Cuando se presentan los resultados a una entidad fiscalizada y ésta nos contesta que “sus funcionarios son probos” nos enfrentamos a una petición de principio, tendrá que demostrarlo y quizá los resultados están señalando otra cosa.

En la propaganda política y en la publicidad comercial se utiliza mucho este error para confundir y engañar a las personas. El ejemplo clásico es: “Si es Bayer es bueno”.

La idea de esta falacia es que el principio (garantía) de una demostración no puede apoyarse en la conclusión. Una cosa no puede ser probada por sí misma. En todo raciocinio, lo que sirve de fundamento debe ser más claro y conocido que lo que se quiere probar. Esta falacia se puede encontrar en observaciones mal planteadas en la que la observación es lo mismo que su causa, por ejemplo:

Observación: La entidad no cuenta con controles internos que le permitan cumplir con la política pública y desarrollar sus actividades en forma sistemática.

Causa: La entidad no cuenta con manuales de organización

y procedimientos. Efecto: Fallas en los controles internos.

Argumento Falaz

No existe la deficiencia, ya que el documento consta de 50 hojas, mismas que se contaron y por lo tanto está completo e identificado.


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9. Argumentos ad populum.

La apelación a la emoción, es el recurso favorito de todos los propagandistas. Es falaz porque reemplaza la tarea de presentar evidencia y argumentos racionales con el lenguaje expresivo y otros recursos calculados para excitar el entusiasmo.

En una ocasión al abrir una auditoría de desempeño en el área de la pobreza, el representante del ente auditado hizo una emotiva y larga disertación sobre lo importante que es el gasto social y cómo las comunidades apoyaban estos programas exigiendo que las reglas de operación fueran puestas por ellos, y que, dado que así fue, la gente estaba contentísima y muy satisfecha. Frente a tales argumentos ad populum, se le pidió al grupo auditor que bajara su emoción y volviera a la realidad. Que la auditoría debería ser imparcial y fría frente a la exulta disertación del ente auditado.

10. Argumento ad misericordiam.

Es un argumento que apela a la piedad, no a la verdad de las cosas. Cuando se ha demostrado la realidad de los hechos; cuando las evidencias son contundentes, el ente auditado puede apelar piedad, al grupo auditor.

En una confronta, después de que el grupo auditor demostró que el ente auditado no había seguido las reglas de operación; que había incluido a familias que no cumplían los requisitos, que había georreferenciado incorrectamente y que además, no había certificado a los ya inscritos como mandataban las reglas; entonces, el ente auditado, en voz de su representante, apeló a la piedad. Dijo que no era justo que se sancionara al equipo, que con tanta entrega había hecho su trabajo; que sacar a las familias iba a causar una conmoción social en la comunidad; que, en fin, el programa –si la auditoría actuaba– quedaría hecho trizas y que los principales perjudicados serían las familias pobres.

Un ejemplo clásico es el del joven acusado de asesinar a sus padres. Confrontado con abrumadoras evidencias que probaban su culpabilidad, pidió clemencia sobre la base de que era huérfano. Por tanto, esta falacia consiste en apelar a la piedad para lograr la aceptación cuando se carece de argumentos.

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11. Argumento ad baculum.

Es la apelación a la fuerza para que se acepte una determinada conclusión. Consiste en el uso o la amenaza de los métodos de “mano dura”, de represalias, de intimidación, de chantaje al grupo auditor para que cambie su dictamen.

Es muy probable que un auditor o un grupo auditor se hubiere amedrentado por las amenazas. Entonces, habrá que pensar en cambiar de trabajo, pues el riesgo de ser auditor es la amenaza y quien no esté dispuesto a enfrentarla con valentía y a aceptar todas las consecuencias de su trabajo, no debe ser auditor.

Un auditor debe saber que la apelación a la violencia por parte de la entidad fiscalizada, es señal inequívoca de que se ha abandonado la razón como el eje fundamental de la argumentación y de la con-fronta.

Un auditor debe ser firme, ecuánime y frío frente a la amenaza. Si no lo es, no tiene el carácter para ser auditor. Ejemplo:

La entidad fiscalizada recibió bienes sin cumplir con los requisitos establecidos en el acuerdo de coordinación para el aseguramiento y administración de bienes.

Argumento falaz de la entidad fiscalizada:

El auditor con esta observación, está excediendo sus atribuciones, por lo que en este acto se solicita se levante el acta y se informe de las consecuencias a sus superiores, para los efectos legales y administrativos a que haya lugar.

12. Falacia ignoratio elenchi.

Este error se comete cuando un argumento que establece una conclusión en particular se dirige a probar una conclusión diferente.

Los objetivos que se enuncian en las políticas públicas son muy generales: seguridad nacional, estabilidad financiera, superación de la


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pobreza, vivienda digna para todos, presupuesto equilibrado; y todos ellos –los objetivos– son fácilmente defendibles en una confronta; lo difícil es defender las cuestiones puntuales como: ¿esta medida en particular promoverá un mejor bienestar y será más eficiente que sus alternativas?, ¿la supervisión de las instituciones bancarias realizada por la CNBV, realmente está propiciando la estabilidad financiera?, ¿el componente alimentario del programa contra la pobreza, realmente está incidiendo y en qué grado lo está, si es que lo está haciendo?

Pasar por alto tales preguntas, obscureciendo el punto de discusión con atractivas generalizaciones acerca de un fin más amplio o diferente implica cometer la falacia ignoratio elenchi.

En otras palabras, cuando la entidad fiscalizada defiende el objetivo general y no arguye sobre las medidas implementadas concluyendo de manera genérica y eludiendo el caso concreto, comete la falacia ignoratio elenchi. El grupo auditor en la confronta debe descubrir esta falacia y centrar la confronta en el caso concreto.

En las confrontas que presentan este tipo de falacias, debe aplicarse el término non sequitur a los argumentos falaces: esto significa que la conclusión enunciada no se sigue de la premisa o premisas previas. Por ejemplo el caso de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV)

CNBV: Uno de los objetivos generales de la Comisión es propiciar la estabilidad financiera del país, pues ésta traerá certidumbre a la inversión extranjera, garantiza el ahorro de los ciudadanos, dará estabilidad al tipo de cambio... por lo tanto, la supervisión a las instituciones bancarias produce estabilidad financiera.

Grupo auditor: Muy bien, la estabilidad financiera produce todos los beneficios enunciados, pero non sequitur que la supervisión produzca estabilidad financiera, lo que queremos discutir es cómo y qué efectos reales produce la supervisión a las instituciones bancarias. ¡Ese es el punto!

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13. Falacias de ambigüedad.

En ocasiones, los argumentos fracasan porque su formulación contiene frases ambiguas, cuyo significado cambia en el curso de la confronta. Se les denominan falacias de ambigüedad o sofismas.

14. Falacia de equivocación.

La mayoría de las palabras tienen más de un significado literal por lo que el auditor deberá ser un experto en hermenéutica para conocer el sentido del texto y de su contexto y obligar con razones a que el ente auditado interprete de la misma manera el texto.

Ejemplo:

Ulises atrapado en la Cueva de Polifemo inventa una argucia para crear una confusión debido a una falacia de equivocación.

El gigante monoojo: ¿Cómo te llamas?

Ulises: Nadie.

El gigante monoojo: ¡Qué raro nombre!

Después Ulises ciega a Polifemo lanzándole con gran acierto una estaca en el ojo. Polifemo solicita ayuda a sus congéneres vociferando: ¡Nadie me ha cegado! ¡Nadie me ha cegado! Los otros gigantes pensaron que Polifemo juega y se divierte y no acuden a su auxilio.

Polifemo tomó la palabra “nadie” como un sustantivo propio; y los otros gigantes, como un pronombre indefinido.

El relato de las aventuras de Alicia que hace Lewis Carroll en A través del espejo abunda en equivocaciones graciosas y originales. Una de ellas es la siguiente: “¿A quién pasaste en el camino?”, le preguntó el rey al mensajero. “A nadie”, dijo el mensajero.

“Muy bien”, dijo el rey, “esta joven dama también lo vio. Así que Nadie camina más despacio que tú”.


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En la confronta el grupo auditor debe estar seguro de que las partes hablan de los mismos conceptos y con la misma interpretación. Ejemplo:

La dependencia no cuantificó la población objetivo por atender mediante el programa; no obstante, que en el artículo 59, fracción I, del Capítulo VII del Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal 2002 se estableció “Identificar con precisión a la población objetivo, por grupo y región del país, entidad federativa y municipio”.


La SAGARPA no observa problema alguno, puesto que en el numeral 12.3 de las Reglas de Operación se precisa que la población objetivo es la dedicada a las actividades agrícolas. Los grupos específicos son los ejidos, comunidades y asociaciones de productores, así como personas físicas y morales dedicadas a la agricultura. Las reglas de operación señalan la aplicación de los programas en el ámbito nacional, regional y estatal.

Por tanto, la dependencia sí definió la población objetivo, que son todos los agricultores del país; por ello, cumplió con lo expuesto en el Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal 2002. La cobertura también se cumple, porque el programa tiene presencia nacional, regional, estatal y municipal.

15. Falacia de anfibología.

Este error ocurre cuando se argumenta a partir de premisas cuyas formulaciones son ambiguas a causa de su construcción gramatical. Un enunciado anfibológico puede ser verdadero bajo una interpretación, y falso bajo otra.

Las emisiones anfibológicas formaban parte del arsenal de los antiguos oráculos. Creso, el rey de Lidia, fue advertido al consultar el oráculo de Delfos, antes de iniciar la guerra contra el reino de Persia, de que “si Creso va a la guerra contra Ciro, destruirá un poderoso reino”. Entusiasmado con esta predicción, que a su entender le auguraba el triunfo sobre el poderoso reino de Persia, atacó y fue destruido

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por Ciro, el rey de Persia. Desesperado, compareció de nuevo ante el oráculo, cuyos sacerdotes le dijeron que la respuesta había sido totalmente correcta, al ir a la guerra contra Ciro, Creso había destruido un poderoso reino: ¡el suyo propio!

Ejemplo:

La entidad no cuenta con programas de pensiones y estudios actuariales actualizados que demuestren su viabilidad financiera.

Argumento falaz:

La entidad no tiene programas de pensiones y solamente tiene estudios actuariales que no han sido actualizados para demostrar su viabilidad financiera.

16. Falacia en énfasis.

Un argumento puede resultar engañoso y no válido cuando el cambio de significado dentro de él surge a partir de cambios de énfasis en las palabras o en sus partes.

El auditor o el ente auditado pueden realizar el énfasis por medio de las mayúsculas, de separar párrafos, de los subrayados, de los títulos, de las negritas. Para evitar esta falacia los textos y el hablar no deben llevar ningún énfasis; deben ser lo más limpios de cualquier artilugio para acentuar cualquier frase o párrafo.

El ente auditado no reintegró sus remanentes en tiempo y forma. Es una frase sin énfasis; pero si decimos: No reintegró sus remanentes en tiempo y forma, el ente auditado; ya estamos con un sesgo en la enunciación al comenzar con el adverbio negativo.

17. Falacia de composición.

Consiste en atribuir las condiciones de las partes a un todo. Decir que cada uno de los barcos está listo para la batalla, y que, por lo tanto, la flota misma también lo está, es una falacia de composición.


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Ejemplo:

El análisis del cumplimiento de metas y ejercicio de recursos se efectuó con base en las cifras preliminares de la unidad responsable de la operación del programa, ya que no se dispuso de la totalidad de los finiquitos anuales del programa por entidad federativa.


Todos los finiquitos del programa fueron entregados a los auditores, donde se muestran los avances físico-financieros del programa, que incluyen los finiquitos que están pendientes de concluirse, cuyas cantidades no serán sujetas de modificaciones y pueden considerarse como definitivas.

18. Falacia de división.

Se produce cuando se argumenta que lo que es verdad para una totalidad, también debe ser cierto para cada una de las partes.

Argumentar que los resultados de la auditoría muestran que la entidad está operando, en lo general, de acuerdo a las sanas prácticas gubernamentales, no significa que cada uno de esos resultados revele que efectivamente se opera en todos y cada uno de las partes del ente auditado de conformidad a las sanas prácticas gubernamentales.

Ejemplo:

La entidad no cuenta con el soporte documental que demuestre el cumplimiento de las obligaciones sobre retenciones de impuestos a prestadores de servicios para el ejercicio 2002.

Argumento falaz de la entidad fiscalizada:

Se entregó a los auditores la declaración anual de retenciones presentada a la SHCP para el ejercicio fiscal 2002, misma que cuadra con los reportes contables, por lo que se deduce que cada una de las constancias se encuentra debidamente reportada a la autoridad fiscal.

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Conclusión:

Las falacias son errores en los que se puede incurrir en el curso de los razonamientos. La confronta es el espacio para analizar que los argumentos sean sólidos y no cometan ninguna falla lógica como las enunciadas; pero también se debe estar alerta para que la argumentación del ente auditado sea sin fallas de razonamiento que trastoquen las evidencias encontradas.

VII.10.9.4 CONTRASTACIÓN DE EVIDENCIAS

Popper en su libro La Lógica del Descubrimiento Científico sugiere que el procedimiento de contrastación de las evidencias es análogo a un juicio con un jurado, en donde la verdad de un alegato sobre la evidencia (que él llama sobre la comprobación o refutación de hipótesis), se decide de acuerdo con ciertas reglas de evidencia y procedimiento, y a la sentencia de un juez, en la que se determina el destino del sujeto a quien se hace el alegato, o de las teorías de las que se deducen las hipótesis.

En la fase del juicio, el científico toma en sistemática cuenta la teoría originaria; que en nuestro caso son los postulados jurídicos, programáticos y los objetivos sociales de las políticas públicas de los que se dedujeron las hipótesis de trabajo de la auditoría. Después, los pasos de la investigación e interpretación de resultados.

Mediante la crítica sistemática de los resultados y de los controles metodológicos, se busca, antes de llevar a cabo la comparación real del hallazgo empírico con las hipótesis de trabajo, valorar la medida con que los dos pueden ser comparados. Esto es, como primer paso, se desea saber: ¿en qué medida la teoría está bien integrada y bien establecida?, ¿con cuánto cuidado están elaboradas las hipótesis?, ¿Con cuánta inventiva, rigor y comunicabilidad ha sido interpretada, sometida a pruebas de rigor racional? y ¿en qué medida los hallazgos están relacionados a la tríada de acuerdo con los procedimientos establecidos de comprobación? En definitiva, ¿permiten los hallazgos una buena contrastación?


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Si el balance de cada respuesta es positivo, entonces el siguiente paso es la contrastación o comparación misma. Aquí el problema central es establecer un control rigurosamente metódico de la tríada y la potencia explicativa de los argumentos.

Para la contrastación, tanto las hipótesis como el hallazgo deben expresarse, de ser posible, de forma cuantitativa y cualitativa.

El tercer paso consiste en un juicio, yendo, por inferencia, a recaer esta decisión sobre los postulados de los que se dedujeron las hipótesis. En general, el juicio decisorio se efectúa para: confirmar o desconfirmar; modificar el juicio para hacerlo congruente entre postulados y hallazgos.

El juicio final depende de la decisión misma de la contrastación y de la importancia relativa asignada a los resultados de esa contrastación.

Si el balance de cada respuesta es positivo, entonces el paso siguiente es la contrastación o comparación. Aquí el problema central es establecer un control rigurosamente metódico de la tríada y la potencia explicativa de los argumentos.

Con ese juicio final, el auditor deberá presentarse a la entidad fiscalizada para confrontar sus resoluciones; en términos ideales, las evidencias si son suficientes, competentes, relevantes y pertinentes bastarán para que la entidad fiscalizada quede convencido de los resultados de la auditoría; no se puede concebir ninguna sorpresa en la confronta ni por parte de la entidad fiscalizada ni por parte del grupo auditor.

Toda sorpresa en cualquier sentido es señal de que algo se hizo mal. El auditor no planteó bien su auditoría, no tuvo control de calidad, no supo encontrar la correspondencia entre hallazgos y postulados (la triada) o sus pruebas resultaron bastante débiles. Por el lado de la entidad fiscalizada deberemos pensar que no ofreció toda la documentación o que en las reuniones de trabajo y en la preconfronta se portó con negligencia o mala fe.

Por lo tanto, una confronta es una contrastación de argumentos sobre la base de la racionalidad del quehacer público y de las evidencias encontradas por la metodología de la auditoría. El principal problema en una confronta es el de la irracionalidad del diálogo argumentativo.

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VII.10.9.4.1 El Desacuerdo

Una confronta puede comenzar con un desacuerdo entre las partes. Pero su meta debe ser la resolución del desacuerdo.

Dos cuestiones se deben atender para solucionar un desacuerdo: se deben tomar en cuenta no solamente las evidencias presentadas por el grupo auditor, sino también las actitudes de los confrontantes en torno a las evidencias.

Para diferentes tipos de desacuerdos, se requieren también diferentes métodos para resolverlos.

El desacuerdo provocado por las distintas opiniones sobre las evidencias, se puede resolver si se comienza con la tríada: primero las generalizaciones del deber ser; luego los hechos con todas sus evidencias; y, finalmente, las conclusiones del grupo auditor. Más adelante, dejarle la palabra al ente auditado, pero solicitándole que siga el mismo orden.

Más adelante, dejarle la palabra a la entidad fiscalizada, pero solicitándole que siga el mismo orden. Quizá el primer desacuerdo sea sobre la interpretación de las normas generales que rigen la actuación; aquí habrá que dedicarle el mayor tiempo posible.

Pues si la interpretación es antagónica, la confronta no podrá avanzar. Si el ente auditado, asevera que si está facultado para hacer lo que hizo, y el grupo auditor afirma lo contrario, la confronta llevara a un punto de alejamiento tal que será necesario recurrir a terceros especializados. Por lo que el ejercicio hermenéutico deberá ser la puerta que permita avanzar en la interpretación unívoca, o por lo menos, lo menos equívoca posible. Por lo tanto, el grupo auditor no podrá citar a confronta mientras no se sienta seguro de que sus interpretaciones están muy cerca de la univocidad.

Si el ejercicio hermenéutico resulta positivo, entonces se podrá pasar al onus probandi, a la evidencia y si ésta es competente, suficiente, relevante y pertinente no deberá haber ningún problema en el ejercicio demostrativo. Es posible que el auditado aporte nuevas pruebas y mayor documentación, pero esto debe suceder en la preconfronta, no en la confronta.


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La confronta debe ser un ejercicio racional de argumentación, no de aporte de pruebas. Aunque, por excepción esto pudiera suceder. Si el ejercicio hermenéutico es positivo y la demostración de las pruebas de la evidencia son contundentes, entonces se pasa a las conclusiones que se refieren, fundamentalmente a las observaciones de la ASF. Hasta ahí se discute el asunto. Las acciones promovidas son actos de autoridad, posteriores a la confronta y no forman parte de ésta.

Las acciones promovidas son actos de autoridad, posteriores a la confronta y no forman parte de ésta. Por otra parte, si existe un desacuerdo de actitud más que de creencia, las técnicas apropiadas para resolverlo son muy diferentes, más variadas y menos directas: llamar testigos, mostrar documentos o hacer otras cosas parecidas para establecer si un hecho ha sucedido de tal o cual manera, pero resultarían inútiles, porque las evidencias no están en discusión; el desacuerdo no es sobre las evidencias, sino sobre cómo deben ser valoradas.

Los esfuerzos para resolver este tipo de desacuerdos deben involucrar la referencia a muchas cuestiones de hecho, pero no deben nunca referirse a la evidencia misma sobre la cual se produce el conflicto de actitudes.

En concreto, el ente auditado está aceptando la evidencia, pero lo que quiere evitar son las consecuencias, por lo que toma una actitud de defensa y de ataque a la manera como el grupo auditor presenta su dictamen. Por lo tanto, no debe ponerse a discusión la evidencia misma, sino tratar de comprender la preocupación del ente auditado; por esta importante razón, las acciones promovidas no deben formar parte de la confronta, ésta tiene su frontera en la observación.

Cuando dos partes parecen estar en desacuerdo y formulan sus puntos de vista divergentes en enunciados que son lógicamente consistentes entre sí, siendo ambos quizás literalmente verdaderos, sería un error sostener que las dos partes “realmente” no están en desacuerdo o que su desacuerdo es sólo verbal. Hay que asumir el problema lisa y francamente; y se debe estudiar la naturaleza y esencia de la discrepancia.

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El conocimiento de los diferentes usos del lenguaje es una valiosa ayuda para entender qué tipos de desacuerdos pueden estar involucrados y así resolverlos.

El lenguaje neutro es valioso cuando se trata del peso de nuestras evidencias. Cuando se presenta una evidencia y cuando se argumenta, las distracciones pueden ser frustrantes. Y las emociones del auditor o del ente auditado pueden ser una distracción poderosa del objetivo central de una confronta: discutir las evidencias.

Las pasiones –de ambos lados– tienden a obnubilar la razón; por tanto, cuando en una confronta se trata de razonar acerca de las evidencias de una manera objetiva y fría, describirla con términos emotivos es un obstáculo a la verdadera argumentación que debe prevalecer en una confronta.

En una preconfronta, el ente auditado explicaba con vehemencia que la generación de energía se hacía dentro de la ley y que era indispensable que se siguieran dando permisos de generación. A la pregunta del auditor, de si la ley estaba en concordancia con el mandato constitucional y si había capital público para invertir, en lugar de contestar las preguntas tomó una actitud ríspida e insultante, diciendo que esos eran argumentos de los políticos y no de los auditores, y subiendo la voz, aseveró que había un sesgo evidente en la auditoría y todavía con más arte teatral adujo que se trataba de trabajar por el país.

De esta preconfronta, deducimos varias falacias: ad hominen, ad ignorantiam, ad verecundiam petitio principi; el ente auditado no quiso ir al meollo de las preguntas por más lenguaje neutro que utilizó el grupo auditor.

Si la intención del grupo auditor es comunicar sus resultados y si no desea ser malinterpretado, entonces debe usar el lenguaje con la menor carga emotiva posible.

En una confronta no se gana nada, en términos del rigor metodológico, recurriendo a frases sarcásticas, o adjetivos calificativos. Se trata


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de convencer y persuadir al ente auditado que las evidencias son contundentes; y de escuchar los puntos de vista de aquél, que quiere demostrar que las evidencias no son tan contundentes. Y tomando los dos lados, una confronta pretende obtener los puntos a discusión en una controversia sobre los resultados de la auditoría; se trata de recoger los argumentos y evidencias de ambos lados. Mal haría un grupo auditor en pensar que la confronta es un acto unilateral en donde hay un dictaminador como agente activo y un dictaminado que sólo asiste en calidad de escucha o peor aún, de sentenciado.

Una confronta debe seguir los argumentos en sus consecuencias más que disminuir a los participantes en el debate por cualquier método. Jugar con las actitudes y emociones en lugar de apelar a la razón, es un recurso común de quienes quieren salir ganando con la distorsión de la verdad.

Por otra parte, en ocasiones, surge una disputa donde no existe un desacuerdo auténtico ni de opiniones ni de actitudes. Las partes se hallan en conflicto solamente porque no se dan cuenta de que están usando una frase o concepto ambiguo en diferentes sentidos. Tales controversias se suelen llamar semánticas. No siempre son fáciles de resolver, pero una vez reconocidas, se pueden resolver satisfactoria y fácilmente al especificar los diferentes sentidos en los que se usan las palabras. El estudio de la semántica y de la epistemología ayuda considerablemente a superar estos desacuerdos.

El lenguaje es la herramienta principal de una confronta, pero cuando las palabras se usan sin cuidado o de manera errónea, aquello con lo cual se pretende avanzar hacia el mutuo entendimiento, puede obstaculizarlo.

Con frecuencia el conflicto se convierte en una insospechada diferencia de las formas que las partes utilizan un término con sentidos diferentes e igualmente legítimos, pero que no deben confundirse. Entonces es importante tener la capacidad de explicar los diferentes sentidos del término ambiguo.

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VII.10.9.4.2 Tipos de Disputas

En las confrontas se pueden suscitar tres tipos de disputas:

a. Auténtica confusión.

En ella las dos partes explícitamente y sin ambigüedades están en desacuerdo sobre algo, sea en opiniones o en actitudes.

En la confronta el desacuerdo se puede originar por las distintas opiniones que se tienen sobre la evidencia documental, por lo que para resolver esta situación el resultado en controversia se deberá someter al análisis hermenéutico de la tríada: señalar primero con toda claridad el deber ser del asunto tratado, posteriormente describir y explicar los hallazgos o resultados soportados en evidencias contundentes, y finalmente presentar la conclusión del grupo auditor.

Ejemplo:

En la auditoría realizada al Programa de Modernización del Manejo del Agua (PROMMA), a cargo de la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), con motivo de la revisión de la Cuenta Pública de 2004, se originó una confusión entre el ente auditado y el grupo auditor respecto de las evidencias relacionadas con la evaluación de la capacitación del personal que participó en el referido programa.

Con la revisión de los programas de trabajo y las evaluaciones técnicas del PROMMA de 2000 a 2004, se determinó que para 2004, la Comisión incluyó las acciones programadas de consultoría y capacitación con el tema, costo y área, las cuales fueron autorizadas por el Banco Mundial. Sin embargo, la CONAGUA no estableció las fechas, los responsables del programa de capacitación, los objetivos y la cantidad de servidores públicos por áreas administrativas que se capacitarían.

Al respecto, la CONAGUA argumentó que el PROMMA sí contaba con un programa de capacitación, el cual formaba parte del programa de trabajo para 2004 y que como tal había sido autorizado por el Banco Mundial. La autorización fue en términos de que está de acuerdo


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con el programa porque es consistente, congruente y enfocado al cumplimiento de los objetivos del PROMMA.

Sin embargo, mediante la estructura triádica y la presentación de evidencias, la CONAGUA aceptó la observación del grupo auditor en el sentido de la falta de evidencia sobre el programa de capacitación para el personal que participaría en la operación del PROMMA, por lo que en forma posterior elaboró los programas anuales de capacitación del personal que requiere la Comisión Nacional del Agua para operar el Programa de Modernización del Manejo del Agua.

b. Semántica.

La disputa es meramente sobre conceptos en donde la presencia de un término usado con significados diferentes por cada parte origina la controversia.

Ejemplo:

En la auditoría de desempeño practicada con motivo de la revisión de la Cuenta Pública 2004 al Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias (INIFAP), se originó una controversia entre los representantes del INIFAP y el grupo auditor cuando se les dio a conocer uno de los resultados de la revisión: el Instituto no tenía establecido un índice de renovación de personal para evaluar en qué medida se fortalecería su capacidad institucional, particularmente en lo relativo al personal científico.

Lo anterior, tomando en cuenta que para el grupo auditor la renovación del personal consiste en disponer de una plantilla de investigadores con el fin de mantener e incrementar la cantidad y calidad de la investigación científica del país.

Para el INIFAP esta renovación significaba únicamente reponer las plazas vacantes de investigadores que causan baja por retiro o fallecimiento.

Una vez que se identificaron los diferentes significados, el INIFAP compartió el mismo referente del grupo auditor y aceptó la

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recomendación de establecer indicadores con el fin de medir el grado de renovación de su personal científico para fortalecer invariablemente su capacidad institucional.

En estos casos lo que se necesita es definir los conceptos y con ello se elimina la ambigüedad crítica. En realidad las partes no están totalmente opuestas una contra la otra; simplemente pueden estar defendiendo diferentes proposiciones, usando la misma palabra en diferentes sentidos o con diferentes significados, o pueden estar defendiendo la misma proposición usando palabras diferentes. Una vez que se han identificado los diferentes significados, y con ellos, las diferentes proposiciones que resultan de usarlos, desaparece la discusión entre las partes.

Otro ejemplo:

En una auditoría practicada a las actividades de distribución y abasto de gas natural, a cargo de Pemex Gas y Petroquímica Básica, se presentó una disputa por el término “Empresas de clase mundial”. El ente tenía establecido dentro de sus objetivos ser una empresa de clase mundial. Para evaluar el cumplimiento de este objetivo, la ASF solicitó al ente el conjunto de indicadores referenciados con estándares de empresas de clase mundial que mostraran el posicionamiento del organismo en materia de eficiencia productiva, calidad del producto, rentabilidad y seguridad respecto de las mejores prácticas internacionales.

El ente argumentó que ellos son una empresa de clase mundial en virtud de que cuentan con tecnología de punta para la operación del sistema nacional de gasoductos, pues el Sistema de Control Supervisorio y de Adquisición de Datos (SCADA) es una tecnología utilizada por las empresas de clase mundial.

De esto, las interpretaciones de un mismo término fueron las siguientes:

PGPB: Empresa de clase mundial = utilización de tecnología de punta.

ASF: Empresa de clase mundial = Resultados comparables con estándares internacionales.


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Una vez aclarado el punto en disputa, la ASF formuló una recomendación a PGPB para que contara con un sistema de indicadores referenciados con estándares de clase mundial para valorar su posicionamiento respecto de las mejores prácticas en la materia.

c. Seudo semántica.

En ocasiones, las partes consideran que, en el fondo, no tienen desavenencias y que es un problema de diccionario, el uso de las palabras. Pero cuando las palabras se aclaran, resulta que el litigio subsiste. Se creía que era un problema semántico, pero se trataba de un problema real, auténtico.

Ejemplo: En la reunión de confronta correspondiente a la auditoría efectuada para evaluar las acciones realizadas en la exploración y producción de gas natural, practicada a Pemex Exploración y Producción, la ASF determinó que en los puntos de entrega Alondra y Culebra el gas que PEP entregó a PGPB no cumplió con el parámetro de calidad de contenido máximo de licuables, pues rebasó en 4.6 barriles por millar de pie cúbico al parámetro establecido en la NOM-001-SECRE-2003 “Calidad del gas natural” que es de 10.5bl/mmpc.

Los representantes de PEP argumentaron que la calidad del gas enviado a PGPB sí cumplía con los parámetros, debido a que al mezclarse las diferentes corrientes de gas en los ductos, una con valores inferiores y otra con valores superiores al parámetro establecido, el contenido de licuables de las corrientes que rebasaban el límite máximo permisible disminuía y se ubicaba cerca del parámetro establecido. Pero el organismo no consideró la calidad del gas por punto de entrega, conforme al contrato firmado entre PEP y PGPB. El punto en disputa fue el “cumplimiento de la calidad del gas” enviado a PGPB.

PEP argumentó que sí cumplió con la calidad del gas que entregó a PGPB, si se considera el volumen total de gas.

La ASF observó que no se cumplió con la calidad del gas que PEP entregó a PGPB, debido a que existieron puntos específicos en los que el gas inyectado a ductos no cumplió la calidad contratada.

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Finalmente, la ASF formuló una recomendación a PEP para que en todos los puntos de entrega cumpliera con las especificaciones de calidad del gas entregado a PGPB.

Si queremos descubrir si algo existe o es, se buscan las causas por los efectos. Entonces se debe comenzar, con paciencia y tranquilidad, a analizar la cuestión dada para darse cuenta de qué es lo que se busca, para luego entenderlo. Después nos centramos en lo desconocido de la cuestión, abriendo nuestra inteligencia para captar por intuición cada cosa, y en general hacer una investigación a fondo de lo desconocido, pero con la mente preparada para ir más allá de lo que encontramos, tratando de interpretar hechos y sus verdaderos significados.

VII.10.9.5 PROTOCOLO: DESARROLLO DE LA PRESENTACIÓN DE RESULTADOS FINALES Y OBSERVACIONES PRELIMINARES

La celebración de las reuniones de Aclaración de Resultados Preliminares (Preconfronta) y de Conclusión de los Trabajos de Auditoría y Presentación de Resultados (Confronta) constituyen la expresión argumentativa del grupo auditor frente al ente auditado con el propósito de realizar la descripción y explicación de los resultados de la auditoría mediante el cotejo que permitirá ratificar o perfeccionar estos resultados.

Este apartado comprende cuatro temas. En el primero, se presenta la logística para el desarrollo de las reuniones de preconfronta y confronta; en el segundo, se precisan los lineamientos para la elaboración de las Cédulas de Resultados de las auditorías practicadas; en el tercero, se describen los procedimientos para la notificación de las reuniones de preconfronta y confronta; y en el cuarto, se detallan las actividades que deben considerarse para dejar constancia de la actuación de la ASF.

VII.10.9.5.1 LOGÍSTICA

El desarrollo de las reuniones de preconfronta y confronta, además de ser sesiones de intercambio de información y argumentos alternativos entre el ente auditado responsable de la operación de la política pública y la instancia de auditoría superior facultada para fiscalizarla, constituye


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un cotejo donde se manifiesta adicionalmente el control sobre los procedimientos administrativos de apoyo que reflejan la capacidad de organización e imagen de los funcionarios que representan a la Auditoría Superior de la Federación.

Por ende, la realización de estos eventos debe programarse y prepararse, no sólo con el fin de enfrentar una posible controversia argumentativa, sino también en la realización de actividades de apoyo que faciliten el desarrollo de las sesiones para llevarse a cabo de manera fluida.

En este sentido, para las reuniones de preconfronta y confronta se debe considerar como aspecto importante el tiempo de su desarrollo y orientar los esfuerzos para reducir o prever procedimientos que se traduzcan en fluidez de las sesiones; por lo tanto, disponer de información confirmada por los asistentes firmantes de las actas respectivas, así como de la información documental de la acreditación de su personalidad en calidad de representantes de la entidad fiscalizada, constituyen entre otros aspectos, recursos que redundan en economías de tiempo y esfuerzo.

Para las reuniones de preconfronta y confronta, el subdirector del grupo auditor es el funcionario responsable de asegurar y coordinar la celebración adecuada de los actos programados, para lo cual establece los enlaces necesarios con los responsables de la entidad fiscalizada.

Con el propósito de conducir de una manera formal las reuniones de preconfronta y confronta, es necesario que en todos los casos se elabore una orden del día con los puntos a tratar. En la orden del día deben incluirse minimamente: a) presentación del personal de la ASF y del ente auditado; b) propósito de la reunión; c) presentación de resultados; y c) comentarios del ente auditado.

Las reuniones de preconfronta podrán ser presididas por el director general o el director de área. En lo posible, el director general presidirá todas la reuniones de confronta.

El Auditor Especial de Desempeño asistirá cuando a juicio del director general se prevea una reunión difícil y polémica o cuando los resultados

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sean excepcionales y se hubiere invitado a la jerarquía más alta posible de la entidad fiscalizada. Si el Auditor Especial de Desempeño no pudiese asistir, el director general le enviará un memorándum ejecutivo sobre los principales hechos suscitados en el acto.

Al final de las reuniones de preconfronta y confronta, deberá entregarse un juego del acta y del anexo correspondiente al enlace designado por parte de la entidad fiscalizada, y otro al representante del Órgano Interno de Control. En todos los casos, las actas y los anexos deberán contener la leyenda impresa que indique si la información es reservada o confidencial.

Las reuniones de preconfronta podrán celebrarse en las oficinas de la ASF o en las de la entidad fiscalizada. En el caso de la confronta, todas las reuniones deberán celebrarse en las oficinas de la ASF y sólo podrá cambiarse previo permiso del Auditor Especial.

En el artículo 16, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, se señala que la Auditoría Superior de la Federación, a más tardar en el mes de enero del año siguiente al que se presentó la Cuenta Pública, dará a conocer a las entidades fiscalizadas la parte que les corresponda de los resultados finales y las observaciones preliminares que se deriven de la revisión de la misma, a efecto de que dichas entidades presenten las justificaciones y aclaraciones que correspondan.

En la misma disposición legal, se establece que a las reuniones en las que se dé a conocer a las entidades fiscalizadas la parte que les corresponda de los resultados y observaciones preliminares que se deriven de la revisión de la Cuenta Pública, se les citará por lo menos con 3 días hábiles de anticipación, remitiéndoles con la misma anticipación los resultados y las observaciones preliminares de las auditorías practicadas. En dichas reuniones las entidades fiscalizadas podrán presentar las justificaciones y aclaraciones que estimen pertinentes.

Adicionalmente, se señala que la Auditoría Superior de la Federación les concederá un plazo de 7 días hábiles para que presenten argumentaciones adicionales y documentación soporte, misma que deberán ser valoradas por esta última para la elaboración del Informe del Resultado.


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Una vez que el Auditor Especial de Desempeño apruebe el avance del Informe al 75%, el grupo auditor cuenta con autorización para celebrar las reuniones de preconfronta y confronta con la entidad fiscalizada.

Para el efecto, es necesario que los resultados de las auditorías practicadas se presenten con base en el formato Cédula de Resultados (DE42/T025 LFRCF). En las reuniones de preconfronta y confronta, la Cédula de Resultados es un anexo de las actas administrativas correspondientes.

VII.10.9.5.2 Cédulas de Resultados

En la reunión de preconfronta los representantes de los entes auditados podrán emitir comentarios y, posteriormente, enviar información complementaria para corregir o matizar algún resultado. En este caso, los comentarios de la entidad fiscalizada se incluirán al final de la Cédula de Resultados.

Para la reunión de confronta, se presentarán los resultados finales de la auditoría practicada con las consideraciones realizadas por los entes fiscalizados y valoradas por la UAA.

Para las dos reuniones, las cédulas de resultados deberán remitirse a las entidades fiscalizadas por lo menos con 3 días hábiles de anticipación, como lo establece el artículo 16, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

Para convocar a los entes auditados a las reuniones de preconfronta y confronta, se deben utilizar los formatos de Oficio de Notificación de Reunión de Presentación de Resultados y Observaciones Preliminares (DE42/T028 LFRCF) y el Oficio de Notificación de Reunión para la Presentación de Resultados Finales y Observaciones Preliminares (DE42/T045 LFRCF). De conformidad con la normativa vigente, en ambos casos los oficios deben contener en todas sus hojas, la leyenda impresa en la que indique si la información es reservada o confidencial.

Para las dos reuniones, se debe citar a las entidades fiscalizadas, por lo menos con 3 días hábiles de anticipación, remitiendo con la misma

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anticipación los resultados y las observaciones preliminares de las auditorías practicadas.

Los oficios de notificación de las reuniones de preconfronta y confronta deben estar dirigidos a los enlaces designados, y deben ser firmados por el director general.

En los oficios se debe solicitar la presencia de representantes de las áreas auditadas. Es importante que en todos los casos se invite a un representante del Órgano Interno de Control.

En las reuniones de confronta, es necesario tener presentes las consideraciones siguientes:

• Si los resultados de la auditoría son relevantes y tendrán efectos importantes; se deberá invitar a la reunión al nivel más alto posible en la jerarquía del ente auditado.

• Si los resultados son normales, a juicio del Director General se invitará a los directores generales de las áreas auditadas o a sus representantes.

• Si los resultados de la auditoría no generaron observaciones, se invitará a la reunión exclusivamente a los representantes de las áreas auditadas.

VII.10.9.5.3 Actas administrativas

Con objeto de hacer constar los resultados de las reuniones de preconfronta y confronta, se deberán levantar las actas administrativas correspondientes.

En el caso de la preconfronta, se debe requisitar el formato Acta Administrativa de la Reunión de Presentación de Resultados Preliminares (Preconfronta), (DE42/T029 LFRCF). En esta Acta deben quedar asentados los nombres y datos particulares de quienes participaron en la reunión; y los hechos en cuanto a la cantidad de resultados presentados y el plazo establecido para recibir información


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complementaria. Como anexo del acta deberá incluirse la Cédula de Resultados (DE42/T025 LFRCF), la cual debe contener los resultados y las observaciones preliminares, así como los comentarios de la entidad fiscalizada.

En la reunión de confronta se debe utilizar el formato Acta de Presentación de Resultados Finales y Observaciones Preliminares (con observación), (DE42/T030-1 LFRCF) o en su caso, sin observaciones (DE42/T030-2 LFRCF). En esta acta debe quedar constancia de quiénes participaron, del número de resultados presentados y las justificaciones y aclaraciones que la entidad fiscalizada, estime pertinentes. Como anexo del acta deberá incluirse la Cédula de Resultados (DE42/T025 LFRCF), la cual debe contener los resultados finales y las observaciones preliminares, así como los comentarios de la entidad fiscalizada.

Adicionalmente, para las reuniones de preconfronta y confronta, la Auditoría Superior de la Federación les concederá a las entidades fiscalizadas un plazo de 7 días hábiles para que presenten argumentaciones adicionales y documentación soporte, misma que deberán ser valoradas por esta última para la elaboración del Informe del Resultado.

Una vez que la Auditoría Superior de la Federación valore las justificaciones, aclaraciones y demás información a que hacen referencia los párrafos anteriores, podrá determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares que les dio a conocer a las entidades fiscalizadas, para efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado.

En caso de que la Auditoría Superior de la Federación considere que las entidades fiscalizadas no aportaron elementos suficientes para atender las observaciones preliminares correspondientes, se deberá incluir en el apartado específico del Informe del Resultado, de manera íntegra, las justificaciones, aclaraciones y demás información presentada por dichas entidades.

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VII.10.9.6 OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS

La formulación de las Observaciones, Acciones y Recomendaciones forman parte de los lineamientos técnicos establecidos por la Auditoría Especial de Desempeño (AED) para que las auditorías se desarrollen con rigor metodológico. Esta normativa es complementaria a las disposiciones establecidas en el Marco Rector y los Macroprocesos para la Revisión de la Cuenta Pública.

Su propósito es identificar las causas de las desviaciones, sus efectos y riesgos; formular las acciones promovidas y recomendaciones que coadyuven a mejorar el desempeño de las entidades fiscalizadas; corregir las fallas detectadas, e implementar las medidas necesarias para evitar su reincidencia.

Los elementos claves de esta normativa son la presentación y explicación de la tríada; la taxonomía de las acciones promovidas y recomendaciones; la formulación de las observaciones; el impacto esperado, y el control de calidad.

VII.10.9.6.1 Conceptos

OBSERVACIÓN

Una observación se deriva de los resultados de la auditoría y se refiere al señalamiento de deficiencias en el desempeño, irregularidades u otros hallazgos relevantes.

Como se señala en el Resultado Onus Probandi, las observaciones son cada uno de los hechos enumerados en el informe de una auditoría, sustentados en evidencia. “Es la descripción de hechos, evidencias y conclusiones resultantes de la aplicación de los procedimientos y pruebas de auditoría”.6 Son “las pruebas específicas para responder las preguntas de fiscalización y verificar las hipótesis establecidas, que

6 Indicadores de Revisión para la Fiscalización de la Cuenta Pública 2008.- Proceso de Desarrollo. ASF.


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expresan en su formulación la evidencia sustentada en información suficiente, pertinente, competente y relevante.”7

Es pertinente señalar que en las auditorías de desempeño y especiales, cuando se analizan los resultados de una política pública, también se encuentran logros y fortalezas que se señalan en los resultados.

Las observaciones deberán ser importantes e imparciales, para derivar de ellas acciones que puedan contribuir sustancialmente a mejorar el desempeño, el uso de los recursos, los servicios públicos o la rendición de cuentas. Tanto el análisis como las observaciones resultantes deberán derivar exclusivamente de la evidencia obtenida en la auditoría. Las observaciones constituyen la base para establecer el dictamen de la auditoría.

ACCIÓN PROMOVIDA

Es el instrumento jurídico derivado de los resultados con observaciones de las auditorías practicadas que la ASF promueve a la entidad fiscalizada o a la instancia competente.8 Las acciones promovidas presentan las propuestas de solución a fin de mejorar el logro de los objetivos y metas encomendadas con el máximo de eficacia, el menor costo posible, observando el marco legal aplicable.

Asimismo, constituyen las medidas que se consideran apropiadas a fin de corregir problemas y mejorar la operación. Para promover una acción, es necesario sustentarla en los hallazgos correspondientes y demostrar que existe la posibilidad de mejorar significativamente la operación y el desempeño de los entes públicos federales. Conforme a lo señalado en el artículo 13, fracción I, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, las acciones promovidas se clasifican en:

7 INTOSAI-Comité de Normas, Directrices de Aplicación de las Normas de Auditoría del Rendimiento, Normas y directrices para la auditoría del rendimiento basadas en las Normas de Auditoría y la experiencia práctica de la INTOSAI, julio de 2004, página 71. 8 Auditoría Superior de la Federación, Macroproceso para el Seguimiento de las Acciones Promovidas y Fincamiento de Responsabilidades Tomo III.- Volumen 1.- Proceso de Seguimiento.

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• Solicitudes de aclaración• Pliegos de observaciones• Promociones de intervención de la instancia de control competente• Promociones del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal• Promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria• Denuncias de hechos• Denuncias de juicio político

RECOMENDACIÓN

Se refiere a las sugerencias que se formulan a la entidad fiscalizada para fortalecer su desempeño, la actuación de los servidores públicos y el cumplimiento de metas, objetivos, indicadores y atribuciones, orientadas a fomentar las mejores prácticas gubernamentales.

Son de carácter preventivo y están relacionadas con deficiencias de control interno, para evitar la discrecionalidad en la toma de decisiones y propiciar el cabal cumplimiento de las disposiciones normativas. Se realizan con el propósito de modificar leyes, reglamentos y demás normativa, cuando durante las auditorías de desempeño y especiales se determinan hallazgos que dan cuenta de la discrecionalidad en la toma de decisiones de los servidores públicos y como sugerencias que se emiten a los entes fiscalizados para mejorar su gestión y cumplir sus objetivos, metas, funciones, programas, actividades institucionales y proyectos.

Conforme a lo señalado en el artículo 13, fracción II, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, las recomendaciones se clasifican en:

• Recomendaciones

• Recomendaciones al desempeño


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VII.10.9.6.2 Importancia

Las observaciones constituyen la base para la formulación de las acciones, que permitirán inducir el manejo eficaz, productivo y honesto de los recursos públicos, y promover la transparencia y la rendición de cuentas por parte de los Poderes de la Unión y los entes públicos federales. Mejorar las formas de hacer las cosas, proponer cambios, eliminar lo que obstruye, mejorar lo perfectible, asimismo, permiten obtener mejores resultados en cuanto a la aplicación de los recursos y la prestación adecuada de los servicios públicos.

Para el caso de las recomendaciones que emite la ASF, en el artículo 15, fracción XIV, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación se establece como atribución de la ASF el “Formular recomendaciones al desempeño para mejorar los resultados, la eficacia, eficiencia y economía de las acciones de gobierno, a fin de elevar la calidad del desempeño gubernamental”.

LA TRÍADA

Las observaciones y acciones emitidas son el tercer vértice de la tríada, que se refiere al establecimiento de las observaciones que dan origen a la formulación de acciones.

De acuerdo con el Lineamiento El Resultado-Onus Probandi, el vértice superior de la tríada está constituido por las políticas públicas, los programas, los reglamentos, las metas, el marco jurídico y toda la normativa a la que debe ajustarse su operación, es decir, el deber ser. El segundo vértice, se refiere a los hechos, a lo ocurrido, al que se desciende por medio de las hipótesis que se formularon en la auditina y que sirve de guía para buscar los hechos que deseamos comprobar, es decir, los resultados de la auditoría. El tercer vértice, corresponde a las observaciones, a las cuales llegamos a través de evidencias suficientes, competentes, pertinentes y relevantes para sustentar los resultados de comparar lo que se hizo contra lo que debió haberse realizado.

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Una observación es, por lo tanto, la consecuencia de confrontar los resultados de la política pública con los objetivos planteados; lo alcanzado contra lo programado; la forma en que se operó respecto a lo mandatado por la ley y sus reglamentos; en general, podemos decir que es la conclusión de haber verificado los hechos contra el deber ser.

Una vez que se determinaron las observaciones, con base en éstas se formulan acciones para mejorar la forma de hacer las cosas, para proponer cambios, que permitan la obtención de mejores resultados en la aplicación de los recursos públicos.

En el supuesto de que durante el proceso de desarrollo de las auditorías al desempeño se detecten hallazgos que pudieran presumir la promoción de responsabilidades administrativas sancionatorias; es necesaria la intervención del órgano interno de control, por tratarse de hallazgos cuya responsabilidad fue en años anteriores o bien, que se encuadren fuera de las atribuciones de la ASF.La UAA procederá a su denuncia ante la instancia competente, conforme al oficio número UAJ/172/09 del 9 de septiembre del 2009 suscrito por el titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos.


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VII.10.9.6.3 Taxonomía de las Acciones Promovidas y Recomendaciones

El artículo 74, fracción VI, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala: “La revisión de la Cuenta Pública la realizará la Cámara de Diputados por medio de la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley. En el caso de la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, dicha entidad sólo podrá emitir las recomendaciones para la mejora en el desempeño de los mismos, en los términos de la Ley”.

La Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación por su parte, en su artículo 15, fracción XV, que a la letra dice “Formular (…), solicitudes de aclaración, pliegos de observaciones, promociones de intervención de la instancia de control competente, promociones del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal, promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria, denuncias de hechos y denuncias de juicio político”, establece las acciones promovidas a que se sujetarán las auditorías especiales cuando se detecten discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados o incumplimientos a la normativa. A este tipo de acciones se denominan correctivas.

Las acciones correctivas que emite la ASF a la entidad fiscalizada derivan de irregularidades que permiten presumir la existencia de hechos o conductas que causen daños o perjuicios, o ambos, estimables en dinero, causados al Estado en su Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales.

Por otra parte, en el mismo artículo 15, pero en la fracción XIV, la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación señala que la

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ASF tendrá la atribución de “Formular recomendaciones al desempeño para mejorar los resultados, la eficacia, eficiencia y economía de las acciones de gobierno, a fin de elevar la calidad del desempeño gubernamental”, este tipo de recomendaciones se formulan por las auditorías al desempeño y especiales para fortalecer los procesos administrativos y los sistemas de control, su desempeño, la actuación de los servidores públicos y el cumplimiento de metas, objetivos y atribuciones, a fin de fomentar las prácticas de buen gobierno. A este tipo de acciones, como las recomendaciones a que se refiere la fracción XV de este mismo artículo, se denominan preventivas.

Los principales puntos sobre la utilidad de la evaluación realizada por las auditorías al desempeño y especiales, que se traduce en acciones correctivas y preventivas, radica en:

• Verificar, ratificar o corregir el rumbo de la acción gubernamental.

Énfasis en las metas que tienen sanción oficial con el objetivo de que los implementadores conecten lo que están tratando de cumplir por medio de sus actividades diarias. Este ejercicio de la racionalidad medios-fines es de una gran utilidad para corregir desviaciones de las políticas públicas.

• Aprender de la experiencia y tomar decisiones sobre bases más sólidas.

Extraer el conocimiento de lo ya hecho para mejorar el diseño y la implementación de las políticas públicas. La historia nos proporciona lecciones sobre lo que ha funcionado bien y lo que ha fallado, y las razones de éxitos y fracasos, propios y ajenos.

• Negociaciones presupuestarias En un sistema de administración por resultados, la evaluación facilita

las negociaciones con los ministerios de finanzas. Es más sencillo demandar incrementos presupuestarios cuando se pueden mostrar resultados tangibles de las asignaciones recibidas y gastadas, que en el caso contrario.


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• Las sanas prácticas gubernamentales

Un compromiso normal para la evaluación realizada por las auditorías de desempeño y las especiales está basado en la esperanza de que las prácticas inefectivas puedan ser identificadas mucho antes de que el error se vuelva una pandemia. La evaluación de los procesos del programa puede mandar señales tempranas de lo que necesita atención. Una razón importante para emprender la evaluación es hallar pronto qué está sucediendo para hacer cambios correctivos hacia las mejores prácticas.

• Ejercicio democrático de rendición de cuentas Las acciones preventivas y correctivas de las auditorías de desempeño

y las especiales deben servir como instrumento que permita, en los diferentes niveles de responsabilidad, rendir cuentas sobre la gestión y los resultados de un programa. El ciudadano tiene derecho a saber no sólo en qué se están empleando los fondos públicos, sino también con qué grado de idoneidad, eficacia y eficiencia se están asignando, gestionando y empleando dichos fondos.

VI.9.5.5.6.4 Acciones que Promueve la ASF

De conformidad con el Marco Rector de la ASF y el artículo 13 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, y como resultado de la revisión y fiscalización de la Cuenta Pública que realiza la ASF, promueve diversas acciones derivadas de observaciones por el incumplimiento de objetivos, metas, disposiciones legales y normativas, por deficiencias de los mecanismos de control interno y por presuntos incumplimientos de carácter fiscal, daños y perjuicios o ambos al estado en su hacienda pública o al patrimonio de los entes públicos federales y por probables conductas ilícitas penales. Las observaciones que emita la ASF podrán derivar en:

I. Acciones promovidas, incluyendo solicitudes de aclaración, pliegos de observaciones, promociones de intervención de la instancia de control competente, promociones del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal, promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria, denuncias de hechos y denuncias de juicio político, y

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II. Recomendaciones, incluyendo las referentes al desempeño.

Es el instrumento jurídico derivado de los resultados con observaciones de las auditorías practicadas, en el cual la ASF ejerce los actos de autoridad que le faculta la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. En las acciones promovidas se expresa con toda exactitud el carácter con que la entidad de fiscalización superior de la Federación emite el acto de molestia, mediante la formulación, promoción, presentación o fincamiento de responsabilidades ante la entidad fiscalizada o la autoridad competente; se relacionan a continuación:

En las acciones promovidas se expresa con toda exactitud el carácter con que la entidad de fiscalización superior de la Federación emite el acto de molestia, mediante la formulación, promoción, presentación o fincamiento de responsabilidades ante la entidad fiscalizada o la autoridad competente; se relacionan a continuación:

NOMBRE DE LA ACCIÓN SIGLAS

Acciones Promovidas:Solicitud de Aclaración Pliego de Observaciones Promoción de Intervención de la Instancia de Control CompetentePromoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación FiscalPromoción de Responsabilidad Administrativa SancionatoriaDenuncia de HechosDenuncia de Juicio Político

SA PO PIIC

PEFCFPRAS

DHDJP

RecomendacionesRecomendación

R

Recomendación al Desempeño RD

SOLICITUD DE ACLARACIÓN

Es la acción mediante la cual la ASF requiere a la entidad fiscalizada o autoridad competente la documentación que aclare o soporte las operaciones y montos observados no justificados y/o no comprobados durante la revisión.

Los responsables de la entidad fiscalizada o de la autoridad competente disponen de 30 días hábiles contados a partir del día siguiente al


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que fueron notificadas para presentar la documentación justificativa y comprobatoria correspondiente o lograr la recuperación del monto observado; en caso de que el requerimiento no se atienda en tiempo y forma, corresponde a la ASF formular un Pliego de Observaciones o una Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.

Se emite a las entidades fiscalizadas en casos siguientes:

• Cuando se requiera que la entidad fiscalizada aclare operaciones o bienes no registrados o registrados erróneamente.

• Su utilización debe implicar cuantificación monetaria de las observaciones con recuperación probable u operada; o bien, errores y omisiones de la información financiera.

• El uso de esta acción es para casos excepcionales plenamente motivados y autorizados por los directores generales, y con la autorización del Auditor Especial de Desempeño, conforme lo establece el inciso A7, del numeral A. Elaboración de los IA, del apartado V.2 Reglas de Ejecución, del capítulo V Informe de Auditoría, de los Macroproceso para la Revisión de la Cuenta Pública, Volumen 2. Proceso De Desarrollo.

PLIEGO DE OBSERVACIONES (PO)

Instrumento mediante el cual la ASF da a conocer a los Poderes de la Unión, entes públicos federales, órganos constitucionalmente autónomos, sociedades nacionales de crédito, fideicomisos, organismos desconcentrados, entidades federativas, municipios y órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del D.F. (delegaciones políticas) las observaciones de carácter económico, derivadas de las auditorías, visitas o inspecciones que practica, en las que se determine un presunto daño o perjuicio o ambos, a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales, o de las entidades paraestatales federales, en cantidad líquida expresada en moneda nacional o en moneda extranjera, señalando en este supuesto que será pagadera al tipo de cambio vigente en el lugar y fecha en que deba hacerse el pago, así como la presunta responsabilidad de

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los infractores, conforme a lo establecido en el artículo 55 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

Las entidades fiscalizadas a que se refiere el párrafo anterior disponen de un plazo improrrogable de 30 días hábiles contados a partir de su notificación para solventar ante la ASF el PO, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 56 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. En caso de resarcimiento, éste no excluye que la ASF pueda promover otro tipo de acciones.

Los elementos para determinar la procedencia de un pliego de observaciones son los siguientes:

1) Cuando se presuma un daño o perjuicios, o ambos, a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales o las entidades paraestatales federales; siempre y cuando exceda de cien veces el salario mínimo diario general vigente en el D.F.

2) Cuando la entidad fiscalizada o instancia competente no atienda en tiempo y forma la Solicitud de Aclaración y que implique presuntos daños o perjuicios o ambos al erario federal.

Su utilización implica en todos los casos cuantificación monetaria de las observaciones con recuperación probable.

Para la formulación del PO, se deberá integrar el dictamen técnico y el soporte documental suficiente, competente, pertinente y relevante, como se establece en los “Lineamientos para la Formulación, Seguimiento y Conclusión del Pliego de Observaciones” (SELT51DE04).

En caso de que en la auditoría se detecten irregularidades que correspondan a ejercicios distintos al de la Cuenta Pública sujeta a revisión o estén fuera del objetivo y alcance de la misma, la UAA procederá a hacerlo del conocimiento de la instancia competente antes de la integración del Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, para que en el ámbito de sus atribuciones realice las gestiones que resulten procedentes.


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En este sentido estos hallazgos se presentarán en el IA como resultados con o sin observaciones en los que se precise el número y la fecha del comunicado con el que el titular de la UAA lo hizo del conocimiento de la instancia competente.

PROMOCIÓN DEL EJERCICIO DE LA FACULTAD DE COMPROBACIÓN FISCAL (PEFCF)

Acción con la cual la ASF informa a la autoridad tributaria federal sobre una posible evasión fiscal detectada en el ejercicio de sus facultades de fiscalización, o bien, por la presunción de errores aritméticos, omisiones u otros que aparezcan en las declaraciones, solicitudes o avisos fiscales, a efecto de que se lleven a cabo las acciones de su competencia, incluyendo invariablemente el ordenamiento legal o normativo al que se dará cumplimiento con su atención.

Para la emisión de esta acción se requiere la denominación o razón social y domicilio fiscal del proveedor de bienes o servicios o de la entidad fiscalizada que se identifique como presunto evasor.

PROMOCIÓN DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA (PRAS)

Acción por la cual, la ASF promueve ante la instancia de control en la entidad fiscalizada o la Secretaría de la Función Pública o la autoridad competente la aplicación de las sanciones que procedan conforme a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. Cuando se trate de los Ramos 23 y 33, se aplicarán de acuerdo con la competencia (local o federal) determinada en la Ley de Coordinación Fiscal, en los casos que se presuma incumplimiento a las disposiciones normativas en el desempeño del empleo, cargo o comisión de los servidores públicos o porque no actuaron de acuerdo con sus atribuciones y responsabilidades.

Para el PRAS la UAA procederá a integrar el expediente técnico respectivo cuando detecte que en su conducta los servidores públicos o particulares personas físicas o morales, en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones, contravinieron presuntamente

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disposiciones normativas, siempre y cuando se acredite cualquiera de los siguientes supuestos:

a) Se encuentre una conducta activa u omisiva a cargo de un servidor público o de un particular persona física o moral durante el ejercicio de la revisión; como el incumplimiento de las disposiciones normativas que rigen su actuación, siempre que no cause un daño o perjuicio, o ambos, al Estado en su Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales.

b) Cuando el Auditor Superior de la Federación o los Auditores Especiales, derivado de las auditorías, visitas e inspecciones que practiquen, dejen de formular el Pliego de Observaciones en el caso de que lo estimen justificado por economía procesal y su monto sea igual o menor al equivalente de cien veces el salario mínimo diario general vigente en el Distrito Federal.

c) Cuando los servidores públicos de la entidad fiscalizada no entreguen la información o documentación solicitada por la UAA durante la etapa de planeación o desarrollo de las auditorías.

d) Cuando del seguimiento de las acciones promovidas por la ASF no se proporcione la información o documentación requerida para su conclusión.

e) Cuando derivado del oficio de PRAS la Instancia de Control Competente a juicio de la UAA, no atendió la solicitud conforme a derecho.

f) Cuando los servidores públicos de la entidad fiscalizada o la persona física o moral que administre, custodie, aplique o ejerza recursos públicos federales, incumpla con lo previsto en el artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades administrativas de los servidores públicos.

El detalle de los requisitos mínimos que debe contener el expediente técnico se consultarán en el Lineamiento para Promover las Responsabilidades Administrativas Sancionatorias (SELT52DE01) y


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en las notas técnicas que en su caso emitan la Unidad de Asuntos Jurídicos y la Auditoría Especial de Tecnologías e Información.

FINCAMIENTO DE RESPONSABILIDAD RESARCITORIA (FRR)

De conformidad con el Capítulo III, del Título V, de la LFRCF, es el procedimiento que se origina cuando la entidad fiscalizada no solventa o solventa parcialmente un pliego de observaciones, con el cual la ASF finca a los servidores públicos o a los particulares el pliego definitivo de responsabilidades en el que se determina la indemnización correspondiente por los daños y perjuicios estimables en dinero, que causaron al Estado en su Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales.

La indemnización correspondiente (resarcimiento) se constituye en un crédito fiscal, cuyo cobro efectúa la Tesorería de la Federación mediante el procedimiento administrativo de ejecución.

El FRR se realizará con base en las disposiciones contenidas en los Lineamientos para el Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias (FRLT52DE01).

DENUNCIA DE HECHOS (DH)

Acción mediante la cual la ASF hace del conocimiento del Ministerio Público de la Federación una irregularidad detectada en el ejercicio de sus funciones de fiscalización, que pudiera ser constitutiva de un delito imputable a un servidor público o a un particular por actos u omisiones en el desempeño de su empleo, cargo, comisión o actividad.

Esta acción se emite cuando la ASF detecta una irregularidad constitutiva de delito y dispone de los elementos probatorios de actos u omisiones que implican una probable sanción de tipo penal y podría implicar Cuantificación Monetaria de las Observaciones y Recuperación Probable.

Para su elaboración, se deberán observar los Lineamientos para la Formulación de Pliego de Observaciones y Presentación de Denuncia Penal (SELT51DE01).

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DENUNCIA DE JUICIO POLÍTICO (DJP)

Acción mediante la cual la ASF presenta denuncia ante la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, con motivo de la presunción de actos u omisiones de los servidores públicos a que se refiere el artículo 110 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho; a efecto de que se sustancie el procedimiento relativo al juicio político y resuelva mediante la declaratoria respectiva las responsabilidades correspondientes.

RECOMENDACIÓN (R)

Sugerencia de carácter preventivo que la ASF formula a la entidad fiscalizada para fortalecer los procesos administrativos y los sistemas de control, la cual incluirá el ordenamiento legal o normativo al que se dará cumplimiento con su atención.

Están relacionadas con la detección de debilidades o deficiencias en los mecanismos de operación y los sistemas de control administrativo, la identificación de operaciones o bienes no registrados o registrados erróneamente y que no impliquen un daño o perjuicio a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de la entidad fiscalizada. Se promueven para evitar la discrecionalidad en la toma de decisiones y propiciar el cabal cumplimiento de las disposiciones normativas, así como para desalentar la comisión de ilícitos.

La recomendación se debe referir a una sugerencia concreta, específica y factible de ser atendida por los entes fiscalizados en los plazos señalados por la ASF.

RECOMENDACIÓN AL DESEMPEÑO (RD)

Son sugerencias que la ASF emite a las entidades fiscalizadas para promover el cumplimiento de los objetivos y metas de las instituciones, políticas públicas, programas y procesos operativos, así como de las atribuciones para fomentar las prácticas de buen gobierno; la adopción de mejores prácticas gubernamentales y lograr o mejorar la eficacia, eficiencia, economía, calidad de los servicios, satisfacción


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del ciudadano y competencia de los actores públicos; y promover la creación y operación de indicadores estratégicos, de gestión y de servicios, para calificar el grado y forma en que se cumplen los objetivos.

El volumen de evidencias que se recopila en el proceso de revisión y fiscalización permite a los auditores privilegiar la formulación de recomendaciones al desempeño, con lo cual, a diferencia de las recomendaciones simples, se promueven respuestas proactivas por parte de los entes auditados y con ello se contribuye en el mejoramiento de su gestión, de sus prácticas públicas y del cumplimiento eficaz, eficiente y oportuno de sus objetivos y metas.

VII.10.9.6.4 Efectos de las Acciones Promovidas y Recomendaciones

El efecto esperado es el resultado o beneficio que se espera alcanzar en la entidad fiscalizada con motivo de la atención de la acción promovida por la ASF. Este apartado se genera en forma automática por el SICSA.

Por cada acción o recomendación, se deberá registrar un efecto esperado de los que el SICSA despliega para su selección automática, “Efectos Esperados” de los Criterios Generales para la Fiscalización de la Cuenta Pública, Proceso de Desarrollo (DELT42DP01), correspondiente al ejercicio fiscal en revisión.

El efecto esperado se clasifica por tipo de acción, como se detalla a continuación:

RECOMENDACIÓN (R)

1. Fortalecer los mecanismos de operación y control.

2. Promover la elaboración, actualización o simplificación de la normativa.

3. Asegurar la confiabilidad de los registros presupuestarios y contables.

4. Impulsar reformas a la legislación.

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5. Fomentar el cumplimiento de las metas y objetivos de los programas.

RECOMENDACIÓN AL DESEMPEÑO (RD)

1. Fortalecer los mecanismos de operación en términos de eficacia, eficiencia y economía.

2. Alentar la implantación y utilización de sistemas de medición del desempeño.

3. Fomentar el óptimo aprovechamiento y aumentar la calidad de los bienes y la prestación de los servicios.

4. Promover la elaboración, actualización o simplificación de la normativa.

5. Fortalecer los mecanismos de operación y control.

6. Impulsar reformas a la legislación.

PROMOCIÓN DEL EJERCICIO DE LA FACULTAD DE COMPROBACIÓN FISCAL (PEFCF)

1. Desalentar la evasión fiscal.

2. Promover la correcta presentación de las declaraciones, solicitudes o avisos fiscales.

SOLICITUD DE ACLARACIÓN Y PLIEGO DE OBSERVACIONES

1. Recuperar recursos económicos para la Hacienda Pública Federal.

2. Aclarar o justificar operaciones o bienes. (Sólo se aplica para la Solicitud de Aclaración).


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PROMOCIÓN DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA (PRAS)

1. Promover la sanción de servidores públicos infractores.

2. Promover la recuperación de recursos económicos para la Hacienda Pública.

DENUNCIA DE HECHOS (DH)

1. Promover la sanción por la comisión de delitos.

DENUNCIA DE JUICIO POLÍTICO (DJP)

1. Promover la sanción por delitos cometidos por servidores públicos

VII.10.9.6.5 Procedimiento para la Formulación de las Observaciones, Acciones Promovidas y Recomendaciones

A) Las Observaciones

El proceso de formulación de las observaciones parte de los resultados y se sintetiza como sigue, de acuerdo con los principios de la tríada.

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En el deber ser estarán los criterios establecidos para la auditoría; en los hechos se señalará la actuación del ente referida al deber ser, apoyados en evidencia suficiente, pertinente, relevante y competente. La observación será el señalamiento del cumplimiento o incumplimiento del deber ser por parte del ente auditado. Los tres elementos siguientes forman en conjunto el resultado:

a) El deber ser, b) Los hechos o evidencia, y,c) Las observaciones.

En función de lo anterior, las observaciones son producto de la comparación entre la información obtenida y analizada y los criterios establecidos para la auditoría.

A partir de los resultados triádicos, se formulan las observaciones y se emiten las acciones. En la exposición de las observaciones es necesario presentar evidencia soportada con datos duros, verificados y verificables, relevantes y cuantitativos. Se deben formular argumentos lógicos, sintéticos y contundentes que permitan demostrar los hallazgos y las desviaciones. En su formulación deben ser:

• Puntuales, evitando mezclar varios asuntos.

• Concisos, contundentes y breves en función de la evidencia obtenida.

• Claros, sintetizando cuando sea necesario lo asentado en el apartado de resultados.

De acuerdo con las normas de INTOSAI “La relación entre objetivos, criterios, resultados y observaciones de la auditoría tiene que ser verificable y completa. Es preciso que el enlace entre los resultados de la auditoría y las observaciones sea completo y se exprese con claridad”.

La Cédula de Observaciones, Acciones Promovidas y Recomendaciones debe estar respaldada por evidencias competentes, relevantes, suficientes y pertinentes. Las evidencias que se presenten deben


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demostrar la corrección y justificación de los asuntos objeto del informe. Una imagen correcta implica describir con exactitud el alcance y la meta de la fiscalización, y exponer los resultados y las observaciones de modo coherente con el alcance del trabajo de auditoría y que éstas correspondan al objetivo de la auditoría.

Como resultado de la presentación de resultados preliminares y finales, la entidad fiscalizada puede aportar información adicional o complementaria que contribuya a precisar los hechos y observaciones de la auditoría y puede también presentar aquella que fundamente su desacuerdo. El equipo auditor deberá valorar la información presentada y los comentarios efectuados por el ente para, en caso de proceder, realizar las adecuaciones que considere pertinentes.

B) Las Acciones Promovidas y las Recomendaciones

El principal objetivo de las acciones y recomendaciones es implementar las recomendaciones en la entidad fiscalizada. Para lograrlo, es necesario que los servidores públicos acepten y se comprometan a instrumentar y llevar a cabo las acciones que correspondan, por lo que los resultados deben ser convincentes al responder a los objetivos de la auditoría.

El equipo auditor deberá formular acciones que faciliten la adopción de las medidas preventivas y correctivas pertinentes. En el proceso de elaboración de las acciones y recomendaciones, se deberán indicar las medidas para corregir las deficiencias, en el entendido de que se deberá especificar la forma en que deben aplicarse. Al formular las acciones el equipo auditor deberá:

• Considerar el costo y la factibilidad de las acciones que se propongan, así como medidas correctivas alternativas para su realización, en el caso que hubiese algún impedimento para operar las inicialmente sugeridas.

• Prever los efectos que tendrán las acciones en los resultados del ente y exponer las ventajas que se obtendrían con su implementación.

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Asimismo, al formular las acciones y recomendaciones se debe considerar que éstas derivan de los resultados de la fiscalización, y que deben reflejar de manera adecuada las causas y efectos de los hallazgos.

Su presentación debe ser clara y persuasiva. La información presentada debe ser suficiente para inducir al lector a aceptar la validez de los resultados, la justificación de las observaciones y el beneficio de poner en práctica dichas acciones.

Las acciones deben ser viables y aportar valor a la entidad fiscalizada, por lo cual en su formulación deberán:

• Ser de carácter indicativo, destinadas a superar irregularidades, corregir desviaciones, promover cambios en la orientación y aplicación de la política pública, con criterios de eficacia, eficiencia y economía.

• Señalar de manera explícita los criterios, la actividad, proceso o información con los cuales la UAA evaluará el cumplimiento por parte de la entidad, y con ello propondrá su solventación.

• Utilizar conceptos y lenguaje preciso, así como una redacción clara y directa; ya que esto condiciona la forma en que responden las entidades fiscalizadas.

• No se incluirán las disposiciones jurídicas o normativas incumplidas, tampoco las que facultan a la ASF para emitir las acciones.


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C) Impacto de las Observaciones, Acciones Promovidas y Recomendaciones

Los auditores deberán exponer los casos significativos de incumplimiento que se hubieran descubierto durante la fiscalización o en relación con ésta. De acuerdo con su naturaleza, los auditores determinarán la repercusión en el control, los errores y omisiones de la información financiera, la cuantificación monetaria de las observaciones y las consecuencias sociales o áreas de oportunidad que de éstos deriven y, en su caso, se procederá al fincamiento de responsabilidades, indemnizaciones o sanciones, sin menoscabo de solicitar a otras autoridades el fincamiento de las responsabilidades correspondientes.

Esquema para la formulación de observaciones, acciones promovidas y recomendaciones

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En este apartado, se hace referencia de manera general a los tipos de impacto que tienen las observaciones y las acciones promovidas. Para su registro en el SICSA, se deberá cumplir con lo establecido en los Criterios Generales para la Fiscalización de la Cuenta Pública, Proceso de Desarrollo.

• Repercusión en el control

Consecuencia de lo observado para el desarrollo administrativo, el control interno o el desempeño de la entidad fiscalizada.

Debe ser redactado en presente, con la descripción de la situación observada consecuencia de la irregularidad.

• Errores y omisiones de la información financiera

Se refiere a la cuantificación monetaria de las omisiones, errores numéricos y de cálculo, revelación insuficiente y aplicación de criterios divergentes para el registro contable y presupuestal de las operaciones en incumplimiento, entre otros, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y su Reglamento, Ley General de Contabilidad Gubernamental y de los Postulados Básicos de Contabilidad Gubernamental.

• Cuantificación monetaria de las observaciones

Corresponde a las observaciones determinadas por la ASF, como resultado del incumplimiento de las disposiciones legales y normativas vigentes, lo cual no necesariamente implica, recuperaciones, daños o perjuicios, o ambos, estimables en dinero, causados al Estado en su Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales.

• Consecuencias sociales

Es el incumplimiento de cobertura o focalización en términos de: beneficiarios no atendidos; índices de calidad o bienestar no alcanzados; déficit en la producción de bienes o servicios; incumplimiento de objetivos y metas; o cualquier otro indicador que evalúe el impacto


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que representa para la sociedad la ineficiencia, ineficacia u otras deficiencias observadas. Se determina por la orientación que el auditor dé a las acciones para contribuir en el mejoramiento de la prestación de los servicios y la calidad de los bienes producidos por los entes auditados. Implica, también, promover y aprovechar oportunidades de mejora para fortalecer la operación de los entes públicos.

Parte fundamental en la formulación de acciones es el motivar el mejoramiento y fortalecimiento de la gestión pública, como medio para incentivar el aprovechamiento de las capacidades y recursos de los entes públicos y con ello potenciar sus fortalezas y superar debilidades. Con las acciones formuladas como conclusión del proceso de fiscalización, se pretende, también, promover la calidad de los servicios públicos ofertados y de los bienes producidos; así como de la planeación, de los controles y de la administración, en un contexto de economía, eficiencia y eficacia. Poniendo particular énfasis en la rendición de cuentas y los mecanismos para transparentar las acciones y resultados encomendados a los entes públicos.

VII.10.9.6.5 Control de Calidad

La Cédula de Observaciones, Acciones y Recomendaciones deberá ser elaborada por el jefe de departamento y los auditores de fiscalización. Se revisará por el subdirector y el director de área; y será autorizada por el director general.

Esta cédula deberá enviarse para revisión y firma del Auditor Especial de Desempeño y sus asesores, antes de la fecha de entrega del informe de auditoría a las áreas revisoras a que se haya comprometido el grupo auditor (primera, segunda, tercera o cuarta etapa), conforme al cronograma que se establece en los Criterios Generales para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública.

Como resultado de la revisión del Comité Técnico de Revisión puede haber cuatro posibilidades:

a) Que no haya observaciones y se dé la positiva ficta.

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b) Que haya observaciones y se envíen, por escrito 48 horas después de recibido el proyecto de informe de observaciones.

c) Que no se apruebe el proyecto y tenga que reelaborarse. d) Que no se apruebe el proyecto y se cite a reunión de trabajo.

• Cédula de Evaluación del Comité Técnico de Revisión al documento “Cédula de Observaciones, Acciones y Recomendaciones”

La Cédula de Evaluación del Comité Técnico de Revisión al Documento “Cédula de Observaciones, Acciones y Recomendaciones” (DE30/T006) deberá ser elaborada por el grupo auditor, e integrará todas las observaciones del Comité Técnico de Revisión (CTR), la cual deberá ser supervisada por el subdirector y aprobada por el director de área, quien la someterá al director general.

El director general será responsable de someter a la consideración del Comité Técnico de Revisión la “Cédula de Observaciones, Acciones y Recomendaciones”, y en su caso, a firma del Auditor Especial de Desempeño y sus asesores, dentro de las 48 horas siguientes a su revisión.

VII.10.10 EL DICTAMEN

VII.10.10.1 DEFINICIÓN Y ESTRUCTURA DEL DICTAMEN

El Dictamen se define como la opinión o pronunciamiento que emite la ASF respecto de la muestra auditada con base en los resultados obtenidos en la revisión.

El Dictamen tiene como objetivo expresar de manera unívoca la opinión acerca de los resultados de la fiscalización superior en términos de la eficacia, la eficiencia y la economía en el uso de los recursos públicos. Debe ser equilibrado respecto de los objetivos, alcance y hallazgos comprobados; y reflejar una congruencia lógica entre los objetivos de la auditoría, las evidencias, los resultados y la conclusión a la que llegue el grupo auditor.


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En las auditorías de desempeño su finalidad es expresar una opinión o pronunciamiento respecto al cumplimiento de objetivos y metas de la política pública, programa, proyecto, fondo o rubro examinado; así como comprobar el establecimiento, en la entidad fiscalizada, de indicadores construidos de acuerdo con la metodología de la Matriz de Marco Lógico, señalada para la instrumentación del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED).

En el caso de las auditorías especiales, se aplicará indistintamente alguno de los criterios mencionados.

El dictamen debe construirse en función del objetivo general, así como de cada uno de los objetivos específicos de la auditoría y sintetizar los resultados de la auditoría. Debe reflejar el conocimiento del grupo auditor en la materia auditada y contener el fundamento legal en el que se basó la fiscalización realizada.

Por lo tanto, el grupo auditor debe tener especial cuidado en que el dictamen esté sustentado en evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente.

• Suficiencia.- Debe ser la evidencia necesaria para sustentar los resultados, dictámenes, observaciones, recomendaciones y acciones promovidas. Asimismo, ser objetiva, confiable, fehaciente, y susceptible de ser confirmada.

• Competencia.- Deberá corresponder con los hallazgos de la revisión y tener validez para apoyar los dictámenes, las observaciones, las recomendaciones, las acciones promovidas y el fincamiento de responsabilidades resarcitorias.

• Relevancia.- Deberá ser importante, coherente, y tener relación lógica y patente con los hallazgos derivados de la fiscalización para sustentar el dictamen de la auditoría.

• Pertinencia.- Deberá corresponder al propósito de la auditoría.

El dictamen que la AED emita para cada revisión debe considerar lo siguiente:

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• Señalar que la revisión se realizó conforme a las normas y guías para la fiscalización superior y, en caso de proceder, indicar que sobre los Postulados Básicos de Contabilidad Gubernamental.

• Mencionar que la auditoría fue planeada y desarrollada de tal manera que proporciona una base razonable para sustentar la opinión referida sólo a la muestra de las operaciones revisadas.

• Contener el pronunciamiento u opinión: Limpia; Con Salvedad; Negativa; o, de Abstención de Opinión.

VII.10.10.2 TIPOS DE OPINIÓN

A) Opinión limpia

Se emite cuando el grupo auditor considera que el ente auditado cumplió con los parámetros siguientes:

▪ Las exigencias legales y los reglamentos pertinentes.

▪ Los objetivos para los que fue creada.

▪ Las metas que se propuso, de manera eficaz.

▪ La aplicación de los recursos asignados con eficiencia y economía.

▪ La producción de los bienes y servicios con la calidad establecida y la satisfacción del cliente ciudadano.

▪ La institución responsable de la política pública y sus operadores se desempeñaron con la competencia requerida.

Este tipo de opinión se establece cuando no existen observaciones, o bien cuando las que se determinen sean únicamente de carácter administrativo, de control interno o normativas.


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B) Opinión con salvedad

La opinión con salvedad debe emitirse cuando el grupo auditor no está de acuerdo, o tiene dudas con respecto a algún aspecto específico que sea importante pero no fundamental para el cumplimiento de los objetivos y metas del ente auditado.

La opinión con salvedad se utilizará cuando los resultados evidencien deficiencias administrativas y/o de control interno que impliquen errores y omisiones en la información financiera u operaciones cuyos montos observados sean de importancia relativamente menor, en comparación con el tamaño de la muestra auditada. Asimismo, cuando los resultados, respecto de la ejecución de los programas, proyectos o políticas públicas, presenten debilidades que no afecten el razonable cumplimiento de sus metas y objetivos o sobre cuestiones que puedan mejorarse.

C) Opinión negativa

Se emite cuando el grupo auditor no está en posibilidades de formarse una opinión clara sobre los aspectos auditados como un todo, por un desacuerdo fundamental que repercute en la situación presentada.

Los términos en que se redacte deben indicar de manera clara un resultado no satisfactorio de la fiscalización, seguida de una especificación concisa de los aspectos con los cuales se está en desacuerdo. En este caso, es de gran utilidad que los efectos financieros se cuantifiquen siempre que sea pertinente y factible.

Este tipo de opinión se emitirá cuando los resultados con observación presenten errores y omisiones de la información financiera o presuntos daños o perjuicios o ambos a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales de importancia significativa, en comparación con el tamaño de la muestra auditada. Asimismo, cuando los resultados, respecto de la ejecución de los programas, proyectos o políticas públicas, evidencien el incumplimiento de las metas previstas que cuestionen seriamente la viabilidad y el objetivo del programa.

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D) Abstención de opinión

La abstención de opinión se emite cuando la entidad fiscalizada no proporcione información suficiente para realizar la auditoría programada conforme a las normas o procedimientos aplicables. Los términos de la abstención deben dejar claro que no puede emitirse una opinión y especificar de manera clara y concisa todos los puntos de duda.

E) Situación excepcional

En lo que respecta a las revisiones de situaciones excepcionales consideradas en la LFRCF, el apartado de Dictamen se sustituirá por “Consideraciones de la Auditoría Superior de la Federación”, en donde se plasmará la opinión respecto del informe de revisión excepcional presentado por la entidad fiscalizada.

VII.10.10.3 TEXTOS SUGERIDOS

TEXTO COMÚN

El texto del formato genérico del dictamen y sus opciones se refieren a auditorías de regularidad. En las auditorías de desempeño y sobre todo en las especiales, por la complejidad y particularidad de las políticas públicas, operaciones, programas y procesos examinados, la elaboración del dictamen no necesariamente debe circunscribirse a un texto con formato predeterminado.

Para la consulta y en su caso aplicación de los textos sugeridos para cada uno de los supuestos, se remitirá a los Criterios Generales para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública del año correspondiente.

Al hacer uso de los textos sugeridos, se evitará utilizar la expresión “no presenta errores importantes”.

El texto del Dictamen se integra por dos partes fundamentales:

a) La primera corresponde a la parte introductoria y justificativa, que señala que la revisión se realizó conforme a las normas y guías para la fiscalización superior y, en caso de proceder, sobre los Postulados


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Básicos de Contabilidad Gubernamental y que la auditoría fue planeada y desarrollada de tal manera que proporciona una base razonable para sustentar la opinión referente a la muestra de las operaciones revisadas.

b) El pronunciamiento u opinión: Limpia; Con Salvedad; Negativa; o, de Abstención de Opinión.

El texto que se sugiere para los casos Situación Excepcional se presenta a continuación.

Consideraciones de la Auditoría Superior de la Federación(Situación Excepcional)

La Auditoría Superior de la Federación considera que el informe del Resultado de la Revisión de Situación Excepcional presentado por [nombre completo de la entidad fiscalizada], cuyo objetivo consistió en [consignar una breve descripción del objetivo de la revisión], con información de la que es responsable la entidad fiscalizada, se efectuó de conformidad con lo dispuesto en los artículos 79, fracción I, párrafo último, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 40 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

Como resultado de la solicitud de Revisión de Situación Excepcional, la Auditoría Superior de la Federación concluye que el informe de situación excepcional presentado por [nombre de la entidad fiscalizada][relatarbrevementelaconclusióndelaASFsobreelinformepresentado].

Es importante señalar que para este tipo de opinión no se realiza la parte introductoria y justificativa.

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CAPÍTULO VIII

El Informe de AuditoríaEs el documento técnico mediante el cual se presentan los datos e información de una revisión, los resultados con y sin observaciones, las acciones promovidas, el dictamen de la ASF y, en su caso, los comentarios de la entidad fiscalizada.

VIII.1 CARACTERÍSTICAS DEL INFORME DE AUDITORÍA (IA)

Los informes de las auditorías deben ser claros, objetivos, concisos, y los resultados deben ser relevantes y de utilidad.

A) Claridad

Lo claro es lo que no ofrece obstáculo a la mirada o al pensamiento. El contenido del informe de auditoría debe expresarse de manera sencilla, sin tecnicismos, con un lenguaje directo y conforme al formato aprobado. Es importante que la estructura de los resultados tenga una tríada lógica, al igual que las observaciones y acciones promovidas.

B) Objetividad

Los resultados del IA deben ser precisos e imparciales, sin magnificar los hechos ni los resultados. Para ello, los auditores deben aplicar los criterios más estrictos para asegurarse de que sus conclusiones se fundan en evidencia suficiente y competente. En este sentido es importante recordar la conveniencia de que los datos duros se presenten en términos absolutos y relativos, a fin de mostrar la importancia que tienen dentro de un contexto.

C) Concisión

El contenido del IA debe ser breve, sin detalles en exceso. Exige realizar un trabajo previo para analizar y consolidar la información, que dé la esencia del informe, trasmita el mensaje y sustente el dictamen.No toda la información reunida es necesaria para comunicar de manera exitosa un hallazgo.


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El auditor debe ser capaz de mostrar las evidencias de manera contundente, clara e irrefutable. Las estadísticas, tablas y gráficas que no se refieran a la conclusión del resultado, distraen y no dejan ver la esencia del problema.

La información innecesaria no otorga apoyo. No tiene propósito en los resultados y ningún rol en la lógica ni en un informe de auditoría. Reunir y entender la información es parte muy importante de la auditoría.

El IA tiene como principal insumo el Informe de Auditoría al 75% que fue revisado por el CTI y aprobado por el CTR de la AED, y su estructura y contenido debe facilitar la lectura y comprensión, objetivo al que coadyuva la reducción considerable de la extensión y la simplificación de su redacción.

D) Calidad

El informe de auditoría debe cubrir los principios de integralidad, competencia, relevancia, convicción y utilidad.

La integralidad se refiere a que se deben atender las normas de fiscalización a fin de que se presenten resultados confiables; en tanto que la competencia, a describir actos referidos al desempeño, captación de los ingresos y ejercicio de los egresos, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, de conformidad con el objetivo de la revisión.

La relevancia exige que el IA incluya los aspectos importantes del resultado de la revisión; la convicción, a que sean sólidas las pruebas aplicadas y los hallazgos detectados, y la utilidad, a que se dé a conocer oportunamente a la Cámara de Diputados, a la entidad fiscalizada y a la ciudadanía los resultados de la operación de los programas gubernamentales.

En resumen, el IA debe ser claro, objetivo, conciso y de calidad, por lo que debe incluir sólo información relevante que muestre el trabajo realizado, sin textos repetitivos y libre de tecnicismos.

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VIII. El Informe de Auditoría

VIII.2 ESTRUCTURA Y REGISTRO DEL INFORME DE AUDITORÍA

Los resultados que se encuentran en el IA se generan en el Lineamiento Técnico de la Auditoría Especial de Desempeño Núm. 3 “El Resultado: El Onus Probandi”, una vez que se hayan incorporado las modificaciones pertinentes derivadas de las reuniones de preconfronta y confronta.

El Informe de Auditoría se compone de 14 apartados de acuerdo con los Criterios Generales para la Fiscalización de la Cuenta Pública, Proceso de Desarrollo (DELT42DP01), los cuales se mencionan a continuación:

1. Título de la Auditoría (obligatorio)2. Criterios de Selección (obligatorio)3. Objetivo (obligatorio)4. Alcance (obligatorio)

• Universo Seleccionado (no aplica en auditorías de seguimiento)• Muestra Auditada (no aplica en auditorías de seguimiento)

5. Áreas Revisadas (obligatorio)6. Antecedentes (obligatorio para las auditorías de desempeño)7. Procedimientos de Auditoría Aplicados (obligatorio)8. Resultados, Observaciones y Acciones Promovidas (obligatorio)

8.A. Resultado Con Observaciones y Acciones (aplica cuando se determinen deficiencias)

8.B. Resultado Con Observación Solventada (aplica para resultados que se solventen en el transcurso de la auditoría y generen recuperaciones operadas)

8.C. Resultado Sin Observaciones (aplica cuando se determinen fortalezas)

8.A.1 Acciones (obligatorio para los resultados con observación)

8.A.1.1 Efecto Esperado (obligatorio)8.A.1.2 Concepto de la Irregularidad (obligatorio)8.A.1.3 Impacto por Acción (aplica según la deficiencia

determinada)

• Errores y Omisiones de la Información Financiera• Cuantificación Monetaria de las Observaciones.


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8.A.1.4 Postulados Básicos de Contabilidad Gubernamental (aplica según la deficiencia determinada)

8.A.1.5 Ordenamientos Legales (no aplica en resultados que refieran a mejores prácticas gubernamentales)

8.A.1.6 Multas Impuestas (aplica según la deficiencia determinada)

8.A.1.7 Acción promovida por la EFSL (aplica sólo para las auditorías solicitadas)

9. Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas (obligatorio)10. Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones (se

generará por el SICSA en forma automática)11. Impacto de las Observaciones (aplica según la deficiencia

determinada)11.A. Errores y Omisiones de la Información Financiera (Monto)11.B. Cuantificación Monetaria de las Observaciones11.C. Consecuencias Sociales

12. Resumen de Observaciones y Acciones (aplica cuando el IA contiene resultados con observaciones)

13. Dictamen (obligatorio)14. Comentarios de la Entidad Fiscalizada (obligatorio)

El IA se registrará en el SICSA de acuerdo con el formato previsto en el instructivo correspondiente, a fin de ser enviado a revisión del Comité Interno de Revisión (CIR), considerando las precisiones que se señalan en los apartados siguientes:

Áreas Revisadas: Únicamente se consignarán las Áreas Revisadas, sin incluir antecedentes o contexto.

Antecedentes: Se abrirá un campo denominado “Antecedentes” en el SICSA para que se presenten en forma independiente al de áreas revisadas. Es obligatorio para las auditorías de desempeño y optativo para el resto.

Procedimientos de Auditoría Aplicados: No deben señalarse las disposiciones legales y normativas verificadas en cada uno de los procedimientos de auditoría y sólo se incluirán los procedimientos que correspondan a los resultados consignados.

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Resultados: En el SICSA los resultados se registrarán en el orden que cada UAA determine y se utilizará la clasificación que se despliega en la pantalla correspondiente, como sigue:

ʘ A.- Con Obs. y Acción(es). Se utilizará para los resultados con observación que generen acciones.

ʘ B.- Con Obs. Solventada. Se utilizará para los resultados que se solventen en el transcurso de la auditoría y que generaron “recuperaciones operadas”; el monto de éstas se consignará en el campo correspondiente. Excepcionalmente esta opción podrá utilizarse para otros resultados con observación que no generaron recuperaciones que la UAA considere relevantes. Los resultados que se registren en este campo, el SICSA los cuantificará en el apartado de “Resumen de Observaciones y Acciones” como observaciones solventadas.

ʘ C.- Sin Observación. Excepcionalmente, se incluirán los principales resultados sin observaciones que se consideren indispensables para el cumplimiento del objetivo de la auditoría y dar contexto al informe.

En los resultados que ameriten la emisión de oficios para solicitar o promover la intervención de las instancias de control o recaudatorias competentes, por irregularidades detectadas fuera del objetivo, alcance, año de revisión, o porque se ubiquen en el supuesto del artículo 74, fracción VI, párrafo segundo de la CPEUM relacionado con las auditorías de desempeño, en el campo del SICSA donde aparece la leyenda “Se comunicó a la Instancia Competente”, la UAA deberá seleccionar si estas denuncias se refieren a SIIC, PRAS o PEFCF, información que el SICSA totalizará en el apartado de Resumen de Observaciones y Acciones.

Se reitera que en todos los casos debe evitarse el exceso de referencias a disposiciones jurídicas y normativas y utilizar un lenguaje sencillo, conciso y preciso.

Acciones Promovidas y Multas: Su redacción debe ser clara, concisa y directa. No se incluirán las disposiciones jurídicas o normativas incumplidas, tampoco las que facultan a la ASF para emitir dichas acciones.


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Para tal efecto, el SICSA despliega los textos sugeridos con base en los Criterios Generales para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, Proceso de Desarrollo.

Los campos de registro estadístico relacionados con el efecto esperado, concepto de la irregularidad, impacto por acción, errores y omisiones de la información financiera, cuantificación monetaria de las observaciones, postulados básicos de contabilidad gubernamental, ordenamientos legales, multas impuestas, y acción promovida por la EFSL (homologación) se deben llenar de la forma acostumbrada, para cada una de las acciones. Estos rubros no se presentan en la versión para edición, sin embargo, en la versión para revisión se incluyen para ser verificados por las áreas auditoras y revisoras.

Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas: Para facilitar el llenado de este apartado, se ha incluido en el SICSA una herramienta que permite acumular las disposiciones incumplidas. En consecuencia, este apartado lo generará el SICSA automáticamente, de acuerdo con lo registrado por las UAA en cada resultado con acción, específicamente en los campos de “Ordenamientos Legales” y de “Postulados Básicos de Contabilidad Gubernamental”.

El texto que aparecerá como introducción al apartado es el siguiente: “Durante el desarrollo de la auditoría practicada, se determinaron incumplimientos en las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan:”

Este apartado no es aplicable para las auditorías sin observaciones ni acciones.

Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones: Este campo se generará por el SICSA en forma automática. El texto que aparecerá en este apartado es el siguiente:

“Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones que derivaron de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes”:

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“Artículos 79, fracción II, párrafos tercero y quinto; fracción IV, párrafo primero; y párrafo penúltimo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”.

“Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32, 39, 49, fracciones I, II, III y IV; 55, 56 y 88, fracciones VIII y XII de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.”

Este apartado se omitirá en aquellas auditorías donde no existan acciones promovidas.

Impacto de las Observaciones: En la versión final del informe sólo se mostrarán las recuperaciones y las consecuencias sociales.

Errores y Omisiones de la Información Financiera: El total de los errores y omisiones de la información financiera seguirá siendo calculado por el SICSA para fines estadísticos. Por lo tanto, no será necesario adicionar el texto con los rubros que integran el total, que complementaba este subapartado.

Cuantificación Monetaria de las Observaciones y Recuperación de Recursos: El total de la cuantificación monetaria de las observaciones seguirá siendo calculado por el SICSA para fines estadísticos, y se reflejara en el Informe de Auditoría sólo en su versión para revisión.

Cuando se registren recuperaciones operadas o probables, el SICSA generará automáticamente el texto siguiente:

“Se determinaron recuperaciones por xx.x miles de pesos, de los cuales xx.x miles de pesos fueron operadas y xx.x miles de pesos corresponden a recuperaciones probables.” Este texto aparecerá tanto en la versión para revisión como para edición.

En caso de considerarse pertinente, la UAA podrá incorporar un texto breve que identifique los conceptos y montos que las integran.


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Resumen de Observaciones y Acciones Promovidas: La información de este apartado la generará directamente el SICSA. El texto que aparecerá en este campo es el siguiente:

“En resumen, se determinó (aron) [xx] observación(es), de las cuales [xx] fueron solventadas por la entidad fiscalizada antes de la integración de este informe. La(s) [xx] restante(s) generó(aron) [xx] acción(es) que corresponde(n) a: [xx] Recomendación(es), [xx] Recomendación(es) al Desempeño, [xx] Solicitud(es) de Aclaración, [xx] Pliego(s) de Observaciones, [xx] Multa(s), [xx] Promoción(es) de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria, [xx] Promoción(es) del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal, [xx] Denuncia(s) de Hechos y [xx] Denuncia(s) de Juicio Político.

Adicionalmente, en el transcurso de la auditoría se emitió (eron) [xx] oficio(s) para solicitar o promover la intervención de la(s) instancia(s) de control competente y [xx] de la(s) autoridad(es) recaudatoria(s)”.

Dictamen: Para efectos de simplificación, se eliminará el primer párrafo de los textos sugeridos. El segundo párrafo se reducirá a lo indispensable. El tercer párrafo (ahora segundo) señalará el sentido del dictamen.

Los dictámenes con salvedad, negativos y con abstención de opinión requieren de un texto adicional en el que únicamente debe señalarse, en forma muy breve, las irregularidades determinantes que sustenten esos dictámenes. No deberán repetirse los resultados ni tampoco los ordenamientos legales que se incumplieron.

VIII.3 REVISIÓN Y ENVÍO DEL PROYECTO DE INFORME DE AUDITORÍA

Los titulares de las UAA y los servidores públicos de la Auditoría Superior de la Federación que elaboren el informe de auditoría serán los responsables de su contenido.

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Las distintas áreas revisoras de los proyectos, tanto la superior jerárquica como las de la Auditoría Especial de Tecnologías e Información y de la Unidad de Asuntos Jurídicos, en el ámbito de su competencia, tienen la responsabilidad de vigilar y calificar la calidad de los documentos.

Corresponde a los directores generales, al AED y a las áreas revisoras verificar todos los aspectos legales, de estilo y de contenido técnico del Informe de Auditoría.

VIII.3.1 COMITÉ INTERNO DE REVISIÓN

El IA deberá ser revisado por el Comité Interno de Revisión (CIR), el cual estará conformado por el director general de la UAA y los directores de área.

El documento deberá ser capturado, generado y editado en SICSA para su envío al CIR para su revisión. Para este propósito se hará uso del correo electrónico y se confirmará la recepción del documento por el mismo medio. El grupo auditor imprimirá el comprobante de lectura como constancia del envío.

La revisión del CIR consiste en asegurar el cumplimiento de los criterios siguientes:

• Que considere todos los apartados definidos en la estructura del IA.

• Que la información contenida en cada uno de esos apartados corresponda con la naturaleza y propósito de los mismos.

• Que los objetivos y los resultados se encuentren vinculados.

• Que por cada acción emitida y dada de alta en el SISCA, se consigne el efecto esperado; la línea estratégica, el concepto de la irregularidad, y que se mencionen los ordenamientos legales.

• Revisar que se hayan observado las disposiciones del SED.

De acuerdo con las sugerencias hechas por el CIR, el grupo auditor hará las modificaciones pertinentes al documento y elaborará la Cédula


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de Evaluación del Comité Interno de Revisión de la UAA, (DE30/T007) en la que constatarán los cambios hechos al IA.

VIII.3.2 COMITÉ TÉCNICO DE REVISIÓN (CTR)

El CTR llevará a cabo la segunda revisión interna y estará conformado por el Auditor Especial de Desempeño y sus asesores.

Se utilizará el correo electrónico para el envío del IA a los integrantes del CTR y se confirmará la recepción del mismo. El grupo auditor imprimirá el comprobante de lectura como constancia del envío. El AED y asesores devolverán el IA revisado a la UAA en un plazo de 48 horas.

La revisión consiste en verificar que el IA cumpla con los requisitos mínimos de calidad establecidos, que se haya estructurado de manera ordenada y que en lo general cumpla con el rigor metodológico que exige la normativa institucional, así como los lineamientos técnicos de la AED.

El Auditor Especial de Desempeño y sus asesores comunicarán por escrito, con firma y rúbrica, al director general de la UAA los errores, omisiones y los elementos que pueden contribuir a la mejora del IA y a darle un valor agregado.

Una vez hechas las correcciones al IA, el grupo auditor elaborará la Cédula de Evaluación del Comité Técnico de Revisión (DE30/T004), en la que se precisarán los cambios realizados.

Con el fin de documentar el trabajo del Comité Técnico de Revisión, se instituyó la evaluación del CTR bajo el criterio siguiente:

• Se evaluará si el CTR ayudó a perfeccionar los actos de autoridad: si ponderó la justeza de los actos de autoridad, si coadyuvó proactivamente a la motivación y fundamentación de los actos de autoridad; y si, al leer el texto del IA, coadyuvó a elevar su calidad en fondo y forma.

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VIII.3.3 ÁREAS REVISORAS

Una vez atendidas las sugerencias del Auditor Especial de Desempeño y autorizado el documento, se editará para su envío a la Dirección General de Normatividad y Evaluación Técnica DGNET, la Dirección General de Informes y Control de Resultados de Auditoría (DGICRA) y la Dirección General Jurídica (DGJ), a fin de que se revisen los aspectos técnicos y normativos; gramaticales y de corrección de estilo; y legales; respectivamente.

Las áreas revisoras en el ámbito de sus atribuciones proceden de la manera siguiente:

a) La DGNET verifica los aspectos técnicos y normativos y el cumplimiento de los requisitos del informe establecidos en los Criterios Generales, como resultado, remite a las UAA de manera impresa la Cédula de Sugerencias de la Revisión Técnica y Normativa (DE42T035) acompañada del IA con las marcas de referencia, asimismo, notifica su envío vía electrónica mediante el SICSA en donde incorpora la citada Cédula de Sugerencias (artículo 26, fracción VI, del RIASF).

b) La DGICRA efectúa la corrección de estilo para uniformar su presentación. Como resultado, remite a las UAA el IA con las marcas de referencia, asimismo notifica su envío vía electrónica mediante el SICSA (artículo 27, fracción II, del RIASF). Cabe señalar que hasta la conclusión del Proceso de Integración de Informes Institucionales se elabora la Cédula de Corrección de Estilo (DE43T001).

c) La DGJ verifica los aspectos legales. Como resultado, remite a las UAA de manera impresa la Cédula de Sugerencias de la Revisión de Aspectos Legales (DE42T034) acompañada del IA con las marcas de referencia, asimismo, notifica su envío vía electrónica mediante el SICSA en donde incorpora la citada Cédula de Sugerencias (artículo 34, fracción X, del RIASF).

Parámetros para Determinar los Informes de Auditoría de la Cuenta Pública, que se enviarán a la Dirección General Jurídica para la revisión de aspectos legales.


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1. Informes de Auditorías Relevantes

Los Informes de Auditoría que correspondan a revisiones calificadas como relevantes, que cuenten con la autorización del Comité de Seguimiento de las Auditorías Relevantes (COSAR).

• Se revisarán de manera integral los Informes de Auditoría que las áreas auditoras identifiquen como relevantes.

2. Informes de Auditorías No Relevantes, que por su problemática jurídica general requieran revisarse

Los Informes de Auditorías que en su conjunto contengan aspectos legales que merezcan especial énfasis, con motivo de su problemática jurídica general se revisarán de manera integral.

3. Resultados específicos de los Informes deAuditoría, en losque las áreas auditoras requieran opinión jurídica

• Se revisarán los aspectos legales de los resultados y sus acciones promovidas, en el contexto de los planteamientos jurídicos específicos y concretos que formulen las áreas auditoras.

• Los planteamientos podrán referirse, entre otros, a:

- Aparente laguna o controversia en las normas jurídicas o normativas aplicables al resultado.

- Controversia en la aplicación o interpretación de las normas jurídicas o normativas respecto de situaciones concretas.

- Divergencia con la opinión jurídica emitida por la entidad fiscalizada, para la aplicación o interpretación de las normas jurídicas o normativas respecto de situaciones concretas.

- Conflicto en la identificación del ordenamiento jurídico o normativo aplicable, o bien en la determinación de su vigencia.

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4. Informes de Auditoría que Contengan Pliegos de Observaciones (PO), Promociones de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias (PRAS), Solicitudes de Aclaración (SA) o Denuncias de Hechos y de Juicio Político.

• Se revisarán los aspectos legales de los resultados y sus acciones promovidas, y de ser necesario sus antecedentes.

• La revisión tendrá como finalidad verificar que el Informe de Auditoría incluye los elementos jurídicos suficientes que acrediten la procedencia de la acción promovida y, en su caso, cuando se considere necesario que las áreas auditoras cuentan con la evidencia suficiente, competente, relevante y pertinente para tales efectos.

5 En el caso de auditorías sobre el desempeño se revisarán los oficiosdenotificacióndehallazgosquepudieranserconstitutivosde responsabilidad administrativa, así como los resultados que deriven en recomendaciones a la Cámara de Diputados.

6. La entrega de los Informes de Auditoría se sujetarán a lo establecido enelcronogramadelprocesodedesarrollo,revisiónyfiscalizaciónde la cuenta pública de los Criterios para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, Proceso de Desarrollo.

La DGNET y la DGJ emitirán las Cédulas de Sugerencias, resultado de las revisiones técnicas y jurídicas, y las turnarán a las UAA, acompañadas de los IA con las marcas de referencia para su atención.

La entrega a las UAA de las cédulas de sugerencias y de los IA revisados por las áreas revisoras se realizará en forma escalonada, tratando de evitar entregas el último día de la fecha de corte, a fin de cumplir con los plazos y porcentajes establecidos en las etapas del Cronograma del Proceso de Desarrollo.

Una vez hechas las modificaciones al IA, la UAA enviará a la DGNET y a la DGJ un oficio, a fin de informarles sobre las modificaciones realizadas en cada caso, el cual deberá anexar la cédula de respuesta a las sugerencias correspondientes, sustentando la procedencia o improcedencia en su caso.


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Para el caso de la DGICRA, no se emitirá oficio de respuesta.

Es importante resaltar que una vez atendidas las sugerencias y registradas en el SICSA, se genera el informe de auditoría.

VIII.3.4 REGISTRO Y LIBERACIÓN DEL IA

En cuanto se hayan atendido las sugerencias de las áreas externas, el grupo auditor capturará en el SICSA las modificaciones y editará el Informe de Auditoría. Se enviará a la DGICRA el oficio de cierre de SICSA con copia a la Dirección General de Sistemas, informándoles que el Informe de Auditoría que se encuentra en el sistema es la versión definitiva para integrar los tomos correspondientes.

VIII.4 EL EXPEDIENTE DE AUDITORÍA

VIII.4.1 DEFINICIÓN

El expediente de auditoría es el conjunto de documentos, registros cédulas y papeles de la planeación, los análisis derivados de la aplicación de los procedimientos de auditoría y la integración del informe, que permiten respaldar y comprobar los resultados de las revisiones practicadas por los servidores públicos de la ASF y, en su caso, por los profesionales de auditoría independientes contratados y habilitados para tal fin, así como la información y la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada u otra instancia, y la generada por la propia ASF, en el curso de la auditoría. Es la evidencia documental del trabajo del grupo auditor.

VIII.4.2 IMPORTANCIA

Constituye un instrumento imprescindible, puesto que contiene la información obtenida por el auditor en su revisión, así como los resultados de los procedimientos y pruebas de auditoría aplicados.

En el Expediente de Auditoría se deja constancia de las pruebas y de la suficiencia de los elementos en que se soportó la opinión de la ASF, es decir, es la evidencia de la calidad y profesionalismo con que se desarrolló el trabajo.

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VIII.4.3 FUNDAMENTO LEGAL Y NORMATIVO DEL EXPEDIENTE DE AUDITORÍA

El fundamento legal del expediente de auditoría se presenta en los artículos 15, fracción I, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación; y 6, fracción IX y 10, fracción V, del Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación.

El Marco Rector de la ASF establece en la 10ª Norma de Fiscalización que los trabajos y los resultados de la fiscalización superior de la gestión gubernamental deben quedar registrados en las cédulas de auditoría que integran los papeles de trabajo.

Asimismo, la documentación que la entidad fiscalizada proporcione para su revisión y evaluación formarán parte del expediente.

El Marco Rector señala, también, las características, pertenencia, integración y conservación de los papeles de trabajo que son propiedad de la ASF, y que su contenido es de carácter confidencial.

Dentro de las normas y procedimientos de auditoría que el Instituto Mexicano de Contadores Públicos, A.C., ha publicado, se encuentra el Boletín 3010 Documentación de la Auditoría, en el que se hace mención que el Expediente de Auditoría debe cumplir con lo siguiente:

• Contener la evidencia de la planeación llevada a cabo por el auditor, la naturaleza, oportunidad y alcance de los procedimientos de auditoría aplicados y de las conclusiones alcanzadas.

• Ser completos y suficientemente detallados.

• Contener todos los asuntos significativos que requieran del juicio profesional del auditor, así como la conclusión de los mismos.

Respecto de la clasificación, consulta y difusión de la información contenida en el Expediente de Auditoría, se deberán observar las disposiciones establecidas en la Ley Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental; el Acuerdo por el que se establecen los criterios del Comité de Información sobre la Clasificación de la Información de la


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ASF; el Sistema de Administración de Documentos; los Lineamientos Generales y Específicos para la Organización y Conservación de los Archivos de la ASF, y el Catálogo de Disposición Documental.

VIII.4.4 POLÍTICAS

Los aspectos principales que deberán considerarse para la integración de los Expedientes de Auditoría, además de las políticas establecidas en los Lineamientos para la Integración de los Expedientes de Auditoría (DE/LT/42/DE01), son los siguientes:

1) Por cada auditoría deberá integrarse un expediente.

Cada auditoría deberá ser ordenada con los documentos que sirvieron de base para la presentación de los resultados de la revisión, para lo que se utilizará un procedimiento lógico de archivo e identificación, a fin de realizar consultas, verificaciones y comprobaciones de los procedimientos, pruebas y evidencias que sustentan los resultados presentados.

2) El expediente deberá contar con índices que permitan ordenar los documentos.

Cada uno de los documentos incluidos en el expediente y cada una de sus fojas deberán contar con índices que permitan su rápida identificación, de acuerdo con la relación presentada al inicio del expediente.

3) Los documentos deberán contener marcas y llamadas de auditoría.

4) Toda la documentación deberá estar foliada y archivada de acuerdo con un índice que especifique su contenido y folio consecutivo, y conforme a su clasificación en archivo continuo y permanente señalada en el lineamiento técnico de la AED.

5) Los papeles de trabajo pueden ser almacenados en medios electrónicos.

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VIII.4.5 CARACTERÍSTICAS DE LOS PAPELES DE TRABAJO QUE INTEGRAN EL EXPEDIENTE DE AUDITORÍA

Una correcta integración del expediente permite asegurar que la revisión se realizó adecuadamente y que está documentada y sustentada correctamente. Por ello, los papeles de trabajo contenidos en el Expediente de Auditoría deben cumplir los requisitos siguientes: • Ser completos, exactos, claros, limpios, comprensibles y

técnicamente elaborados.

• Ser lo suficientemente detallados, para que de la sola lectura el supervisor o cualquier otro auditor que no haya intervenido en la auditoría esté en posibilidades de fundamentar las conclusiones y proponer las acciones.

• Ser legibles y ordenados, y estar organizados adecuadamente para determinar su valor como evidencia.

• Contener información relevante, esto es, limitarse a los asuntos pertinentes y competentes en cumplimiento del objetivo de la revisión.

• Tener la suficiente evidencia para soportar los resultados de la revisión y las observaciones-acciones formuladas.

• Incluir la opinión del grupo auditor como consecuencia del resultado del procedimiento aplicado.

• Contener la evidencia de la supervisión realizada, mediante la firma y, en su caso, los comentarios del supervisor.

VIII.4.6 ESTRUCTURA DEL EXPEDIENTE DE AUDITORÍA

Por cada revisión, el Expediente de Auditoría se integrará por dos archivos: Archivo Continuo y Archivo Permanente.


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VIII.4.6.1 ARCHIVO CONTINUO

Integración del Archivo Continuo

De acuerdo con las guías de operación de los macroprocesos el archivo continuo se integra, por lo menos, por los elementos de identificación y contenido siguientes:

1. La Carátula de Identificación (ADSA01/04) deberá pegarse como portada en el legajo del expediente.

2. El Índice General de Papeles de Trabajo (DE42/T032), en el primer legajo, y por cada legajo un índice particular, esto es, el mismo índice general desagregado conforme al contenido de cada legajo.

3. La versión definitiva del Informe de Auditoría (emitida por el SICSA y que corresponde a la publicada en el tomo sectorial).

4. Los documentos que sustentan la planeación de los trabajos de auditoría:

4.1 Cédula de propuesta de Auditoría autorizada, que genera el SICSA (PA42/T004).

4.2 El Programa de Actividades para el Desarrollo, que genera el SICSA que incluya las actividades de supervisión.

4.3 Cédula Análisis Resumen de Fuentes (PA30/T001).

4.4 Cédula de Control de Calidad (PA/30/T003).

5. Los oficios y actas administrativas que sustentan la formalización de los trabajos de auditoría:

5.1 Oficio de solicitud a las EFSL para la Revisión de los Recursos Federales Transferidos (PA42T015), según corresponda al mecanismo seleccionado para la revisión.

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5.2 Oficio de Notificación de Modificaciones al Título o al Objetivo de la Auditoría [PA42T019, (en su caso)].

5.3 Oficio de Orden de Auditoría (DE42/T015 o DE42/T016 o DE42/T017).

5.4 Acta de Formalización e Inicio de Ejecución de Auditoría (DE42/T019).

5.5 Oficio de Aumento, Disminución o Sustitución de Personal Actuante [DE42/T021 (en su caso)].

5.6 Oficio de Solicitud de Documentación Complementaria [DE42/T023 (en su caso)].

5.7 Oficio de Notificación de Reunión de Presentación de Resultados Preliminares [DE42/T028 (en su caso)].

5.8. Acta Administrativa de la Reunión de Presentación de Resultados Preliminares (DE42/T029).

5.9 Oficio de Notificación de Reunión de Conclusión de los Trabajos de Auditoría y Presentación de Resultados [DE42/T028 (en su caso)].

5.10 Acta de Conclusión de los Trabajos de Auditoría y Presentación de Resultados (con observaciones) (DE42/T030-1).

5.11 Acta de Conclusión de los Trabajos de Auditoría y Presentación de Resultados (sin observaciones) (DE42/T030-1).

5.12 Oficios (comunicaciones que se generen en el desarrollo de la auditoría entre la entidad fiscalizada y la ASF).

5.13 Acta Administrativa Circunstanciada de Auditoría [DE42/T020 (en su caso)].


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5.14 Oficio de Notificación de Reunión para la Presentación de Resultados Finales y Observaciones Preliminares (DE42T045, DE42T045-A1, DE42T045-A2, DE42T045-B1 DE42T045-B2).

6. Los documentos que sustentan el desarrollo de la auditoría:

6.1. La Guía de Auditoría (DE42/T018).

6.2. Cuestionario de Control Interno (DE42/T022).

6.3. Las Cédulas de Trabajo [DE42/T024 (ordenadas progresivamente conforme a los procedimientos de auditoría aplicados)] y el soporte documental:

• Cédulas Sumarias• Cédulas Analíticas• Cédulas Subanalíticas

6.4. Cédulas de Resultados (DE42/T025).

6.5. Informe de Supervisión (DE42/T027).

6.6. Oficio de Visita Domiciliaria [DE42/T033] .

6.7. Cédula de Integración del Alcance de la Auditoría (DE42/T026).

6.8. Cédula para la Integración de la Muestra Auditoría (DE30/T011).

Carátula

Cada expediente debe contener una carátula de identificación que sirva para identificar la UAA responsable de la auditoría, el tipo, número y nombre de la revisión, así como la Cuenta Pública a la que corresponde dicho trabajo, conforme al formato (ADSA01/04).

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Índice General

Por cada expediente de auditoría se debe elaborar un índice general que indique el contenido de cada uno de los legajos del expediente de papeles de trabajo, con el folio de la página donde inicia y termina cada documento, así como los nombres y las firmas de los servidores públicos que elaboraron, supervisaron y aprobaron el índice.

Índices y cruces de auditoría

El índice general se deberá ajustar al formato, contenido y orden señalado.

La localización de los documentos y cédulas de trabajo dentro del conjunto de papeles de trabajo, se facilita por medio de los índices (claves) asignados, que permiten la relación entre sí y la conexión con el Informe de Auditoría.

Para referenciar la información de una cédula de trabajo o un documento con otro, deben establecerse cruces, los cuales se anotarán tan cerca como sea posible de los datos, cifras, conceptos u observaciones. Tratándose de medios magnéticos se hará la referencia en la cédula de trabajo correspondiente.

Relación de marcas y llamadas de auditoría

Cada uno de los expedientes de auditoría debe señalar las claves o símbolos utilizados durante la ejecución de los trabajos, los cuales, además, permiten llevar un orden lógico de la revisión de los resultados parciales o definitivos obtenidos, así como el control de los documentos recabados.

Para lograr una inmediata identificación de los cruces y marcas de auditoría se deberá utilizar el color rojo.

La presentación de las marcas y llamadas de auditoría utilizadas durante una revisión deberá ajustarse al formato siguiente:


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MARCA NOMBRE APLICACIÓN

Cálculos u operaciones aritméticas cotejadas y verificados

Indica que las cifras relevantes que forman parte de una cédula o documento han sido comprobadas y reflejan un dato que es correcto.

Cotejado con estados financieros Indica que los saldos o cifras que se presentan en los papeles de trabajo elaborados por el personal auditor fueron comparados con las cifras que se presentan en los Estados Financieros (Balance, Estado de Resultados, Balanza de Comprobación, etc.).

Cotejado con registros contables Indica que los saldos o cifras que se presentan en los papeles de trabajo elaborados por el personal auditor fueron comparados con las cifras que se presentan en las afectaciones o asientos contables, originados por las operaciones propias de las entidades fiscalizadas (Pólizas, Auxiliares, Balanza de Comprobación, etc.).

Cotejado con registros presupuestarios

Indica que los saldos o cifras que se presentan en los papeles de trabajo elaborados por el personal auditor fueron comparados con las cifras que se presentan en los registros presupuestales, originados por las asignaciones, modificaciones y el ejercicio de los recursos presupuestarios de las entidades fiscalizadas (Pólizas, Auxiliares presupuestarios, etc.).

Verificado físicamente Sirve para indicar que el personal auditor verificó o realizó un recuento físico de los activos registrados por las entidades fiscalizadas.

Operaciones aritméticas cuadradas

Sirve para indicar en los papeles de trabajo que las diferentes operaciones aritméticas realizadas por el auditor, coinciden con el resultado final obtenido.

Cotejado con Cuenta Pública Indica que los saldos o cifras que se presentan en los papeles de trabajo elaborados por el personal auditor fueron comparados con la información contable, financiera, presupuestaria, programática y económica relativa a la gestión anual de la entidad fiscalizada y presentada en la Cuenta Pública.

Pendiente de aclarar Sirve para indicar los aspectos o puntos pendientes de atender, relacionados con las operaciones efectuadas por los auditores en la aplicación de las técnicas y procedimientos de auditoría o por información pendiente de recibir y analizar.

Pendiente atendido Sirve para indicar que todos los aspectos o puntos que se encontraban pendientes por atender, fueron resueltos oportunamente.

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MARCA NOMBRE APLICACIÓN

Documento revisado Indica que el documento proporcionado por la entidad fiscalizada, que se utilizó como fuente de información, ha sido analizado por el personal auditor.

Indicar Indica algún comentario adicional que se tenga que informar al personal que consulta los papeles de trabajo.

Notas Aclaratorias Indica algún comentario o aclaración de relevante importancia en los papeles de trabajo que no debe pasar desapercibido. En el interior del círculo se debe anotar la clave correspondiente que se cruza con el párrafo, cifra o saldo objeto de la aclaración.

DEFuente de Datos e Información Indica el origen de la documentación o

información obtenida en el transcurso de la revisión, ya sea de un apartado documental o de un área específica.

DODocumentación Original Indica que los documentos que se utilizaron

como soporte de la revisión fueron documentos originales proporcionados por la entidad fiscalizada.

FDFaltante de Documentación Indica que en determinada operación

la entidad fiscalizada no proporcionó la documentación soporte, o se encuentra incompleta.

N/ANo Aplicable Indica que determinada operación o

resultado no se aplica a la revisión o en su caso, no se ve afectada por la misma.

GASFNúmeros Generadores de la Auditoría Superior de la Federación

Indica que las cifras, números o saldos obtenidos son producto del análisis realizado por el personal comisionado por la Auditoría Superior de la Federación.

GENúmeros Generadores de la entidad fiscalizada

Indica que las cifras, números o saldos registrados en los papeles de trabajo son producto del análisis realizado por la entidad fiscalizada.

Sumas Parciales Indica que las sumas obtenidas, registradas o analizadas son parte de un saldo total.

Sumas Totales Indica que las sumas obtenidas, registradas o analizadas reflejan el saldo total de una operación.

Viene de Indica la procedencia de datos o información entre los papeles de trabajo, y se utiliza para reforzar los cruces de auditoría.

Va hacia Indica el destino de datos o información entre los papeles de trabajo, y se utiliza para reforzar los cruces de auditoría.


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VIII.4.6.2 ARCHIVO PERMANENTE

Contiene información de interés permanente que se extiende más allá de cualquier periodo de auditoría. Se integra de la documentación que interesa para la auditoría que se practica y para las que en lo sucesivo se practiquen. El archivo permanente deberá incorporar un índice o contenido que indicará los folios consecutivos de los documentos incluidos y las distintas secciones que lo integran. Por su amplitud, algunos de estos documentos deberán conservarse en medios electrónicos.

Se conformará con los documentos siguientes:

A) Marco Jurídico de la Entidad Fiscalizada

Incluye las leyes, reglamentos, normas y acuerdos aplicables a los programas bajo la responsabilidad del ente auditado.

B) Estructura Orgánica

Logra ubicar las funciones desarrolladas por el ente, agrupadas en forma jerárquica, así como las áreas responsables de la ejecución del programa auditado. Se recomienda contar con el documento actualizado y autorizado.

C) Manuales Institucionales

Son los documentos que contienen los objetivos, los procesos operativos y las responsabilidades de cada área, y que se encuentren en los Manuales de Organización y Procedimientos. En este caso, también es conveniente contar con los documentos actualizados y autorizados.

D) Estados Financieros Dictaminados

Son los documentos que muestran la situación financiera de la entidad fiscalizada.

581


E) Actualización Permanente

Las UAA adscritas a la AED deberán proponer nuevas alternativas de mejora, con objeto de lograr una actualización permanente del archivo.

VIII.4.7 CONTROL DE CALIDAD

VIII.4.7.1 Integración

El jefe de departamento, con el apoyo de los auditores a cargo de la revisión, deberá:

a) Elaborar la portada para cada legajo en que se integrará el expediente.

b) Elaborar el Índice General del expediente.

c) Clasificar y ordenar la documentación producto de la auditoría, de conformidad con los lineamientos de la ASF y de la AED.

d) Integrar el Expediente de Auditoría resultante de la revisión efectuada.

e) Registrar los índices, cruces y marcas de auditoría en papeles de trabajo.

f) Asignar números de folio secuencial y consecutivo a todos y cada uno de los papeles de trabajo.

g) Firmar la portada del Expediente de Auditoría y presentarla al subdirector para su revisión y firma.

VIII.4.7.2 Verificación

El subdirector de la UAA es responsable de verificar la calidad en la integración del expediente de auditoría, por tanto debe realizar lo siguiente:


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1. Corroborar que el expediente esté integrado conforme a los lineamientos establecidos, con base en el cuadro de verificación del contenido mínimo del expediente de auditoría.

2. Validar que la integración no presente debilidades ante la revisión que practique cualquier instancia de auditoría interna o externa.

3. Firmar de conformidad la integración del expediente y presentarlo al director de área de la UAA.

VIII.4.7.3 Registro

En las reuniones semanales de los directores generales, los grupos auditores, mediante el registro semanal de los avances de las auditorías, deberán reportar la integración de los expedientes de auditoría. Los enlaces administrativos llevarán el récord de la integración de los expedientes de auditoría, de cada una de las auditorías de la dirección general correspondiente.

VIII.4.7.4 Autorización

El director de área de la UAA se encargará de evaluar el contenido del expediente de auditoría de las revisiones practicadas; firmar las carátulas y el índice de cada uno de los legajos, e informar al director general de la UAA, quien a su vez deberá firmar las carátulas.

VIII.4.7.5 Revisión de Calidad

La CASG llevará a cabo las revisiones a los Expedientes de Auditoría. Como resultado de éstas revisiones identificará debilidades y oportunidades de mejora. Las cuales deberán ser atendidas por la UAA.

VIII.4.7.6 Índice de Papeles de Trabajo

Para verificar que el Expediente de Auditoría cuente con todos los elementos normativos establecidos por la DGNET y el lineamiento técnico de la AED, el subdirector de la UAA deberá cotejar el contenido

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del mismo conforme a la relación que se incluye a continuación, la cual no establece el orden del expediente, sino que sólo se utilizará como medio de verificación del contenido del mismo, respecto de los lineamientos técnicos de la AED.

Cuadro de verificación del contenido mínimo del expediente de auditoría

NO. CÓDIGO DE FORMATO CONTENIDO

1 ADSA01/04 Carátula de Identificación

2 DE42/T032 Índice General de Papeles de Trabajo

3 Sin número Cédula de Marcas y Llamadas de Auditoría

LINEAMIENTO TÉCNICO No. 1 LA PLANEACIÓN

4 PA30/T001 Cédula Análisis-Resumen de Fuentes

5 PA30/T003 Cédula de Control de Calidad

6 PA42/T004 Cédula de Propuesta de Auditoría

LINEAMIENTO TÉCNICO No. 2 LA AUDITINA

7 Sin número La Auditina

8 DE42/T018 Guía de Auditoría

9 DE30/T001 Cédula de Evaluación del Comité Técnico de Revisión de la Programación. La Auditina

10 DE30/T002 Metas de Calidad por Grupo Auditor

11 DE30/T003 Carta de Manifestación de No Conflicto de Intereses

12 DE30/T003 Bis Carta de Manifestación de No Conflicto de Intereses del personal habilitado por la ASF

13 S/C Programa de Actividades

14 PA42/T009 Altas, bajas y modificaciones de auditorías

15 DE42/T015 Oficio de Orden de Auditoría (Dependencias y Entidades)

16 DE42/T023 Oficio de Solicitud de Documentación Complementaria

17 DE42/T019 Acta de Formalización e Inicio de Ejecución de Auditoría

18 DE42/T020 Acta Administrativa Circunstanciada de Auditoría(1)

19 DE42/T021 Oficio de Aumento, Disminución o Sustitución del Personal Actuante (1)

20 DE42/T022 Cuestionario de Control Interno

21 DE42/T024 Cédulas de Trabajo (Sumarias, Analíticas, Subanalíticas, etc.)

22 DE42/T026 Cédula de Integración del Alcance de la Auditoría

23 DE30/T011 Cédula para la Integración de la Muestra de Auditoría


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LINEAMIENTO TÉCNICO No. 3 EL RESULTADO

24 Sin número Informe al 75% de Avance

25 DE30/T004 Cédula de Evaluación del Comité Técnico de Revisión AED (Informe de Avance del 75%)

26 DE42/T027 Informe de Supervisión

LINEAMIENTO TÉCNICO No. 4 LA CONFRONTA

27 DE42/T028 Oficio de Notificación de Reunión de Presentación de Resultados y Observaciones Preliminares

28 DE42/T029 Acta Administrativa de la Reunión de Presentación de Resultados Preliminares

29 DE42/T045 LFRCF Oficio de Notificación de Reunión para la Presentación de Resultados Finales y Observaciones Preliminares (Confronta)

30 DE42/T030-1 Acta de Presentación de Resultados Finales y Observaciones Preliminares, con observaciones

31 DE42/T030-2 Acta de Presentación de Resultados Finales y Observaciones Preliminares, sin observaciones

32 DE42/T025 Cédula de Resultados

LINEAMIENTO TÉCNICO No.5 FORMULACIÓN DE LAS OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS

33 DE30/T005 Cédula de Observaciones y Acciones Emitidas

34 DE30/T006 Cédula de Control de Calidad

LINEAMIENTO TÉCNICO No.6 EL DICTÁMEN

35 Sin número Dictámen de Auditoría

LINEAMIENTO TÉCNICO No.7 EL INFORME DE AUDITORIA

36 Sin número Proyecto de Informe de Auditoría

37 DE30/T007 Cédula de Evaluación del Comité Interno de Revisión del Informe de Auditoría

38 DE30/T004 Cédula de Evaluación del Comité Técnico de Revisión (Informe de Auditoría)

39 DE30/T008 Oficio de envío del Informe de Auditoría a las áreas revisoras

40 DE30/T009 Oficio de atención a las sugerencias de las áreas revisoras

41 DE30/T010 Oficio en el que se indica que el Informe de Auditoría que se encuentra en SICSA es la versión definitiva

42 DE42/T035 Cédula de Sugerencias de la Revisión Técnica y Normativa

43 DE42/T034 Cédula de Sugerencias de la Revisión Jurídica

LINEAMIENTO TÉCNICO No. 9 LA FICHA DE AUDITORÍA

44 Sin número Ficha de auditoría

LINEAMIENTO TÉCNICO No. 10 PRESENTACIÓN GRÁFICA DE LA AUDITORÍA

45 Sin número Presentación gráfica de la auditoría

46 DE30/T012 Cédula de Calificacion de Presentacion en Power Point

47 DE30/T004 Cédula de Evaluación del Comité Técnico de Revisión AED

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LINEAMIENTO TÉCNICO No. 11 NOTA DE DIFUSIÓN

48 Sin número Nota de difusión

LINEAMIENTO TÉCNICO No. 12 MATERIALES PARA LA COMPARECENCIA

49 Sin número Materiales para la comparecencia

DE LA INTEGRACIÓN DE PAPELES DE TRABAJODeberá verificarse que el contenido de cada uno de los legajos cuente con:

50 Índices

51 Marcas

52 Cruces

53 Folios

54 Firmas

(1) En su caso.

Los enlaces administrativos deberán notificar por escrito al director general, con copia al Auditor Especial de Desempeño que se verificó el contenido mínimo de los expedientes de auditoría, conforme al lineamiento técnico correspondiente y con base en este índice general de papeles de trabajo.

VIII.5 LA FICHA DE AUDITORÍA

La Ficha de Auditoría, de acuerdo con lo que señalan los Criterios Generales para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública.- Proceso de Desarrollo, es el documento que contiene una exposición de lo sustancial del informe final de auditoría y se refiere a un epítome de los aspectos relevantes de la revisión practicada.

VIII.5.1 CARACTERÍSTICAS DE LA FICHA DE AUDITORÍA

A) Claridad

Para la elaboración de “La Ficha de Auditoría” y su registro en el SICSA, el grupo auditor debe utilizar un lenguaje claro, conciso y directo.

El contenido debe expresarse en términos accesibles y lenguaje sencillo, sin ambigüedades ni tecnicismos, y conforme al formato aprobado para tal efecto.


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B) Objetividad

Los resultados que se incluyan en la ficha de auditoría deben ser precisos e imparciales, sin magnificar los hechos y los resultados.

C) Concisión

El contenido debe ser breve y relevante, sin detalles en exceso. Ser conciso exige que el contenido transmita el mensaje triádico y apoye el dictamen.

VIII.5.2 LOS RESULTADOS RELEVANTES

Los Resultados Relevantes son aquellos que reflejan la importancia de una auditoría. Este apartado debe contener muy claro el mensaje que se quiere comunicar, y, en su forma, debe ser impecable por su redacción y por su estilo. Además, debe incluir la información más representativa de los resultados obtenidos de las revisiones, en términos de reconocimiento de fortalezas, o bien, de la descripción de hechos que constituyen irregularidades o deficiencias y el cumplimiento o incumplimiento de las disposiciones legales y normativas por parte de la entidad fiscalizada.

Relevante significa que tiene relieve, que sobresale de todo aquello que es plano, normal, regular, ordinario, rutinario. El relieve puede ser bajo “bajorrelieve”, cuando los resultados de la política pública que se muestran son negativos en grado significativo y afectan las sanas prácticas gubernamentales en cuanto a la calidad del servicio o del bien que produce el Estado; a la honestidad en el manejo de los fondos públicos; a la consecución de objetivos y metas propuestas en la acción gubernamental; a la legalidad y sustento en la normativa de los actos administrativos; a la eficiencia e imparcialidad de la acción pública; a la relación costo-beneficio del quehacer público y a la satisfacción del ciudadano con su gobierno. El “altorrelieve” es el fenómeno que se produce cuando una política pública es ejecutada de acuerdo con las mejores prácticas gubernamentales en todos o en la mayoría de los aspectos fundamentales.

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En los relevantes no entran los asuntos planos, los tonos grises, la medianía; entra lo muy cercano a lo profundo-bajorrelieve o lo muy cercano a las alturas-altorrelieve. Por lo tanto, las auditorías especiales y las de desempeño siempre deben ser relevantes por su propia naturaleza. Lo especial siempre debe ser relevante; y las auditorías de desempeño y especiales siempre deben tratar asuntos de importancia y tener conclusiones en altorrelieve o bajorrelieve.

Además, las auditorías con resultados relevantes compiten por subir al Informe Ejecutivo del IRFSCP que el Auditor Superior de la Federación presenta a la Comisión de Vigilancia. En ese documento se halla lo “relevante de lo relevante” (r de r). Toda auditoría especial y de desempeño debe aspirar a ser calificada como “r de r”.

A los relevantes y los “r de r” no se les puede estructurar dentro de un formato rígido, de un índice o de un guión de trabajo; se tienen que estructurar por la importancia del mensaje. El apartado de relevantes se debe estructurar y redactar de esta manera: con creatividad (arte de comunicar) y calidad (impecabilidad de forma y fondo).

Las auditorías eje y las auditorías coordinadas deberán proporcionar los "r de r". Las auditorías eje proporcionarán los "r de r" para dar una visión integral de la política pública, un tema de la agenda pública o una función de gobierno y deberán formar parte del apartado Resultados Relevantes del Informe Ejecutivo.

Las auditorías eje deberán tener los resultados más representativos en el contexto de la instrumentación de las políticas públicas y la ejecución de los programas, actividades y operaciones objeto de la fiscalización.

Las auditorías coordinadas darán los "r de r" para aumentar la potencia explicativa de las auditorías eje y al mismo tiempo presentarán la visión de un tema específico o de un subuniverso de revisión.

Los Resultados Relevantes deberán consolidar la posición de la ASF sobre la aplicación de las políticas públicas.


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VIII.5.3 LA FORMA Y EL FONDO

El mensaje requiere un buen uso del lenguaje, un profundo conocimiento de la auditoría, pero también evidencias, datos duros, comparativos con cifras relativas, razones, argumentaciones. Debe establecerse un equilibrio entre la forma y el fondo. La extensión es la que requiere el texto; ni una letra más ni una letra menos.

VIII.5.4 ESTRUCTURA Y CONTENIDO DE LA FICHA DE AUDITORÍA Y DE LOS RESULTADOS RELEVANTES

Los apartados que integran la Ficha de Auditoría y los Resultados Relevantes se establecen en los Criterios Generales para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública.- Proceso de Desarrollo y se generan automáticamente por el SICSA, con base en la información que incorporan las UAA durante la elaboración y conclusión del Informe de Auditoría. Para el apartado de resultados solo se deben incorporar los resultados sobresalientes de la revisión, los cuales deben establecer la estructura triádica.

Los aspectos de la Ficha de Auditoría se describen a continuación:

Datos de Identificación.- Nombre de la entidad fiscalizada, número y título de la revisión, ejercicio (Cuenta Pública) y tipo de auditoría.

Objetivo.- Se transfiere lo registrado en el IA.

Alcance.- Se transfiere lo registrado en el IA.

Resultados.- Para las auditorías de desempeño y especiales los resultados son exclusivamente aquellos que conforman de manera sustancial la política pública. Deben tener orden de exposición según la trama, la urdimbre y el proceso argumental.

Los resultados deben considerar la adopción de un enfoque funcional de la acción fiscalizadora, con la evaluación del cumplimiento de los objetivos y metas asociados con las políticas públicas, programas y temas relevantes de cada grupo funcional, para calificar su desempeño.

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Los resultados deben tener una estructura triádica y reflejar el trabajo del grupo auditor. Lo realizado por el ente, se puede encontrar en los informes de labores o en la Cuenta Pública; lo realizado por el grupo auditor, en los resultados relevantes. El texto debe ser claro, concreto y preciso; describir de manera cronológica los hallazgos principales.

Para las auditorías de cumplimiento financiero se deben registrar los resultados y observaciones sustanciales de la revisión, los cuales se integran, principalmente, con los montos y conceptos que, en su caso, originaron los errores y omisiones de la información financiera o la cuantificación monetaria de las observaciones. Además, se deben incluir e identificar las recuperaciones operadas y probables, así como las observaciones que originaron las consecuencias sociales cuando así se haya consignado en el IA.

IMPACTO DE OBSERVACIONES

a) Errores y Omisiones de la Información Financiera.- El SICSA registra en forma automática el monto en miles de pesos que se consignó en el IA y lo presenta como sigue:

Errores y Omisiones de la Información Financiera. Por xxx.x miles de pesos.

b) Cuantificación Monetaria de las Observaciones.- El SICSA registra en forma automática los montos en miles de pesos que se consignaron en el IA.

c) Consecuencias Sociales.- Se genera por el SICSA de conformidad con lo registrado en el IA.

Resumen de Observaciones y Acciones Promovidas.- Se genera por el SICSA de conformidad con lo registrado en el IA.

Dictamen.- Se genera por el SICSA de conformidad con lo registrado en el IA.

El contenido de la Ficha de Auditoría y los Resultados Relevantes deben ser revisados, autorizados y firmados por el titular de la UAA


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con el propósito de dejar constancia de su aprobación, toda vez que la información de ésta es utilizada para la integración del apartado Resultados Relevantes del Informe Ejecutivo del IRFSCP y de apoyo en las presentaciones a la Cámara de Diputados.

Proceso de autorización y responsabilidad

• El jefe de departamento y el grupo auditor deben elaborar la ficha de auditoría.

• El subdirector es responsable de la calidad, veracidad, consistencia y cumplimiento de la normativa institucional.

• El director de área es responsable de aumentar la potencia explicativa de la ficha.

• El director general debe autorizar si se cumple con el estándar de calidad.

VIII.5.5 REVISIÓN DE LA FICHA DE AUDITORÍA Y LOS RESULTADOS RELEVANTES

La Ficha de Auditoría y los Resultados Relevantes se deben presentar para su revisión cuando esté concluido el IA. Su elaboración es responsabilidad del grupo auditor; la revisión de la calidad estará a cargo del subdirector; la corrección y perfeccionamiento del director de área; y la aprobación del director general.

El documento debe cumplir con los criterios siguientes:

• Considerar todos los apartados definidos en la estructura de la Ficha de Auditoría y los Resultados Relevantes.

• La información contenida en cada uno de esos apartados debe corresponder con la naturaleza y propósito de los mismos.

• Cuidar que los resultados relevantes estén alineados a los hilos conductores de la fiscalización y que faciliten la comprensión e interpretación de la política pública.

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• Verificar que la argumentación de los resultados tenga una lógica y consistencia impecables.

• Presentar los mensajes de acuerdo con la lógica y consistencia de la revisión de la materia auditada.

• Cuidar que en la redacción se utilice un lenguaje claro, conciso y directo. Evitar la redacción confusa, repetitiva o incompleta.

• Cuidar que los resultados tengan estructura triádica y potencia explicativa.

• Que no existan omisiones de cifras o errores en operaciones aritméticas y en cálculos porcentuales.

• Que el Dictamen cuente con los requisitos mínimos establecidos en los lineamientos técnicos de la AED.

Las Fichas de Auditoría y los Resultados Relevantes, una vez autorizados por el titular de la UAA, deberán enviarse al Titular de la AED y a sus asesores para su aprobación.

VIII.5.6 RESPONSABILIDAD

Los titulares de las UAA y los servidores públicos de la Auditoría Superior de la Federación que participen en las revisiones internas y en la elaboración de las Fichas de Auditoría, serán los responsables de su contenido. Las observaciones y recomendaciones de los asesores deben ser sometidas al análisis de procedencia por la UAA.

VIII.5.7 REGISTRO

El SICSA es el mecanismo institucional para registrar y controlar los datos e información sobre la elaboración de la Ficha de Auditoría.

La captura en el SICSA de la Ficha de Auditoría y de los Resultados Relevantes debe hacerse con base en el formato previsto en el instructivo para la ficha de auditoría.

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CAPÍTULO IX

Documentos para la Difusión de los Resultados de las Auditorías de Desempeño y EspecialesEn este capítulo se exponen los lineamientos para la elaboración de una serie de documentos para dar a conocer en forma clara y concisa los resultados de las auditorías practicadas, con el propósito de hacerlos accesibles, tanto a las entidades fiscalizadas como a los diputados y a la sociedad en su conjunto.

IX.1. LA PRESENTACIÓN GRÁFICA DE LA AUDITORÍA

IX.1.1 GENERALIDADES

La presentación gráfica de la auditoría constituye el documento con el que la Auditoría Especial de Desempeño expone los trabajos realizados y los resultados obtenidos en cada una de sus auditorías. Es el medio para comunicar de manera clara y accesible, y con un soporte visual, las ideas básicas, los conceptos y mensajes producto de su trabajo y que enforman los resultados y conclusiones de las auditorías de desempeño y especiales.

El apoyo visual es un elemento gráfico que un presentador expone para facilitar la comprensión de un tema.

IX.1.2 IMPORTANCIA

La representación gráfica constituye el instrumento para comunicar el mensaje de la auditoría a los interesados directos como las comisiones de la Cámara de Diputados y los entes auditados. Contiene la información obtenida por el auditor en su revisión expuesta de manera clara mediante gráficas e imágenes que facilitan la comprensión de conceptos, en ocasiones difíciles de entender por el grado de especialización de las materias que tratan. La exposición contiene la información suficiente, competente, pertinente y relevante que respalda


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los hallazgos de auditoría, y sustenta y apoya las observaciones, recomendaciones y el dictamen de la auditoría.

Se estableció el compromiso, con los países pares internacionales, de difundir el formato Power Point, por medio de la página de Internet de la ASF, a fin de comunicar de manera clara las ideas básicas, los conceptos y mensajes producto de la fiscalización.

IX.1.3 DIFUSIÓN

Una vez presentado el Informe del resultado de la Cuenta pública ante la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados, se deberán incluir las presentaciones gráficas elaboradas en Power Point de cada auditoría en la página de Internet de la ASF.

Para cumplir con lo dispuesto en el párrafo anterior, dentro de los siguientes 15 días naturales a la revisión de la presentación por parte del Comité Técnico de Revisión, se debe remitir el documento aprobado por el Auditor Especial de Desempeño al Asesor del Auditor Especial de Desempeño encargado de la vinculación con el área de Comunicación Social de la Auditoría Superior de la Federación, el cual deberá realizar las gestiones, a fin de que las presentaciones gráficas, sean incluidas en la página de internet de la ASF.

IX.1.4 METODOLOGÍA

La presentación gráfica se rige por seis leyes fundamentales:

1. La ley de la amplitud: No existe límite de espacio. Se pueden presentar tantas láminas como se requiera. Para su cumplimiento se deberá tomar en cuenta que no se exceda el tiempo que se establece en la Ley de la finitud del tiempo.

2. Ley de la finitud del tiempo: El tiempo tiene un límite, un término. El tiempo de presentación para una auditoría normal deberá ser de entre 30 y 35 minutos; una auditoría integral, abstrusa o complicada deberá explicarse en un tiempo de entre 40 y 50 minutos.

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IX. Documentos para la Difusión de los Resultados de las Auditorías de Desempeño y Especiales

3. Ley de la condensación: La ley se expresa así: un mensaje en cada lámina presentado mediante la fuerza de la línea. Sintetizar o resumir un mensaje en pocas líneas, máximo dos o tres líneas.

4. Ley de la fuerza del movimiento: Si se adiciona movimiento a la lámina, se llama la atención sobre un aspecto en particular. Se debe ser cuidadoso en que este movimiento sea natural a la materia que se trata, que no distraiga sino que llame la atención del espectador y le dé fuerza a la explicación. El movimiento debe ser de atracción, centrípeto; no es recomendable que se abuse de él. Por lo anterior, los movimientos que se incluyan no deberán ser extraídos del conjunto que posee Power Point para la transición de diapositivas o para la configuración de la acción del texto.

5. Ley de la fuerza del sonido: Para atraer la atención, se puede añadir el sonido natural de la materia que se explica. Debe ser breve y no es recomendable que se abuse de él.

6. Ley del orden espacial, se expresa así: Un lugar para cada asunto y cada asunto en su lugar. Con los márgenes y sangrías se deben separar lo primario de lo secundario. Por orden de importancia se pondrá el tema principal en el extremo superior izquierdo y se debe ir acotando con una sangría lo menos importante un margen lo menos importante. Así también y con el mismo propósito, se utilizarán para numerar los capítulos: números romanos; para los subcapítulos, números arábigos y para desglosar elementos dentro de estos subcapítulos, viñetas.

IX.1.4.1 LA ENFORMACIÓN DEL MENSAJE

Los mensajes deben estar “enformados”, puestos en alguna forma. “Enformar” no quiere decir ilustrar. Ilustrar significa adornar un impreso con grabados alusivos al texto, mientras que por “enformar” entendemos poner imágenes de acuerdo con la sustancia de la materia que nos ocupa. Poner formas, además de palabras que apoyen al expositor para aclarar y facilitar la comprensión del discurso.


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IX.1.4.2 LA FUERZA DE LA LÍNEA

Los mensajes deben ser claros y sintéticos. Cada lámina debe contener un solo mensaje: el correcto y unívoco.

Algunos expertos en Power Point sugieren que no se utilicen más de cinco palabras por línea ni más de cinco líneas por diapositiva. Se deben evitar las masas de texto y la saturación de la lámina.

Asimismo, sugieren que se utilicen letras de tipo Tahoma, ya que son las que mejores efectos producen a la visión, en un tamaño no menor de 24 puntos. Este tamaño es el mínimo recomendado para que se alcance a ver el texto con claridad en un auditorio amplio.

La adecuada articulación entre el expositor y la claridad del mensaje contenido en la lámina harán posible que pocos segundos de exposición sean suficientes para que el mensaje pueda ser captado y no exceder el tiempo que se ha concedido.

IX.1.4.3 USO DE COLORES Y CONTRASTES

El uso de los colores en el Power Point debe estudiarse con cuidado, ya que con este recurso puede cambiar el impacto del mensaje. No es lo mismo informar con letras o figuras de color blanco o rojo. En el primer caso se supondría que es algo normal, pero en el segundo, el mensaje llama fuertemente la atención, regularmente indica peligro. Hasta la naturaleza atiende este código de color: los animales más peligrosos tienen en su exterior alguna parte de su cuerpo con esta tonalidad.

Los colores, además, crean y señalan estados de ánimo, o situaciones que tranquilizan o avivan a quien los percibe.

La mayoría de las veces al mensaje sólo lo enformamos en letras, textos o párrafos, con lo cual perdemos fuerza y expresividad. El mismo mensaje puesto en un texto puede llevar la forma de una gráfica, una estadística, o una fotografía.

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Cómo impacta el color

Los colores se pueden dividir en dos grupos: fríos y cálidos.

Los colores cálidos, van desde el rojo al amarillo, y son colores muy impactantes, ya que destacan mucho sobre un fondo. El rojo o el naranja son colores muy vistosos y llamativos, por este motivo se usa el color rojo en los semáforos y muchas señales de peligro.

Los colores fríos, van desde el verdes hasta el azul, tienen la característica de que son muy relajantes. Se utilizan en la decoración infantil, centros de estudio, hospitales.

El blanco, gris y negro, no pueden incluirse en los grupos de cálidos y fríos.

Los tonos marrones, tostados, cremas y ocres, representan añoranza y son perfectos para representar productos naturales y clásicos. En publicidad se emplean en anuncios en blanco y negro o escala de grises, para resaltar el producto o elemento protagonista.

Los colores primarios (magenta, cian y amarillo) se utilizan en productos infantiles, porque aportan alegría y juventud, además de que estos colores, les recuerdan los dulces a los niños.

Para el uso de los colores, los expertos del Power Point afirman que el límite máximo de colores para una diapositiva es de cuatro. Por ello, se recomienda que los auditores sigan esta buena práctica. De manera adicional, los colores deben seleccionarse con todo cuidado para conseguir una buena composición de color.

Formas básicas compositivas del color: Existen dos formas básicas una de ellas es la armonía y la otra el contraste.

Armonizar: Significa coordinar los diferentes valores que el color adquiere en una composición, es cuando en una composición todos los colores poseen una parte común al resto de los colores componentes.


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Armónicas son las combinaciones en las que se utilizan modulaciones de un mismo tono, o también de diferentes tonos, pero que en su mezcla mantienen los unos parte de los mismos pigmentos de los restantes.

La habilidad para hallar similitudes entre los tonos favorece en gran medida el proceso de selección del color, pues permite combinar con armonía y equilibrio todos los colores de un diseño.

Contraste: Se produce cuando en una composición los colores no tienen nada en común.

Existen diferentes tipos de contraste:

• Contraste de tono (cuando utilizamos diversos tonos cromáticos).

• Contraste de claro/oscuro (el punto extremo está representado por blanco y negro).

• Contraste de saturación (se produce por la modulación de un tono puro saturado con blanco, con negro, con gris o con un color complementario).

• Contraste de cantidad (contraposición de lo grande y lo pequeño, de tal manera que ningún color tenga preponderancia sobre otro).

• Contraste simultáneo (se produce por la influencia que cada tono ejerce sobre los demás al yuxtaponerse a ellos en una composición gráfica).

• Contraste entre complementarios (para lograr algo más armónico conviene que uno de ellos sea un color puro y el otro esté modulado con blanco o con negro. El tono puro debe ocupar una superficie muy limitada, pues la extensión de un color en una composición debe ser inversamente proporcional a su intensidad).

• Contraste entre tonos cálidos y fríos (por ejemplo, en un contraste de claro/oscuro: hay uno o varios colores más aproximados al blanco y uno o varios colores más aproximados al negro).

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El contraste de colores debe facilitar la lectura de los mensajes.

La combinación de colores se debe basar en el uso del círculo cromático, el cual nos sirve para observar la organización básica y la interrelación de los colores, se puede emplear como una forma para seleccionar el color que nos parezca adecuado a nuestro diseño.

Una vez que se han seleccionado los colores de cada una de las láminas de la presentación, se debe imprimir en blanco y negro para confirmar que la selección ha sido la correcta: se deben notar con claridad cada uno de los colores dentro de la gama de grises que ofrece la impresora de blanco y negro. En caso de que los tonos de gris sean muy parecidos, se tendrá que seleccionar una nueva combinación de colores para que la impresión pase esta prueba.

Los principios básicos de la enformación

La mayoría de las veces el mensaje sólo se enforma en letras, textos o párrafos, con lo cual se pierde fuerza y expresividad. El mismo mensaje puesto en un texto puede llevar la forma de una gráfica, una estadística o una fotografía.

Las mejores opciones para enformar un mensaje son las que más llaman la atención, las que mejor se observan y las que se recuerdan


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con mayor facilidad. Para el caso de presentaciones de temas poco especializados se sugieren las formas siguientes:

• Las determinadas matemáticamente, las geométricas.

• Las formas naturales.

• Las formas caprichosas dictadas por la fantasía.

En el caso de las presentaciones para las auditorías de desempeño se deben utilizar imágenes relacionadas con la esencia del tema: si se está hablando de salud, se pueden incluir jeringas; en el caso del transporte ferroviario, rieles; en transporte marítimo, barcos; etc.

IX.1.4.4 LA SIMETRÍA, LA ASIMETRÍA Y LA COMPENSACIÓN DE MASAS

La simetría es la distribución de los elementos de la presentación a ambos lados de un punto o eje central, de modo que unas partes están en correspondencia con otras. La simetría lleva en sí misma la expresión de severidad, solemnidad y fuerza. Responde al principio de unidad, de orden y de organización.

La simetría es una transformación matemática que da lugar a una figura idéntica a la original o a una copia de la misma.

La asimetría es la distribución de los elementos de la presentación libre e intuitiva, equilibrando unas partes respecto de otras, a fin de mantener y conseguir una armonía de conjunto. Responde al principio de la variedad y de la libertad de composición de los elementos de la exposición.

IX.1.4.5 EL EQUILIBRIO Y LA COMPENSACIÓN DE MASAS

El equilibrio se basa en que todos los elementos de la exposición puestos en el rectángulo guarden una proporción de uno a uno tanto hacia la derecha como a la izquierda y tanto hacia arriba como hacia abajo.

601


Equilibro simétrico: es cuando al dividir una composición en dos partes iguales, existe igualdad de peso en ambos lados. No se encuentran elementos que sobresalgan más que el resto en importancia y peso.

Equilibrio asimétrico: se origina cuando al dividir una composición en dos partes iguales no existen las mismas dimensiones en tamaño, color y peso, pero existe un equilibrio entre los elementos.

Ejemplo del equilibrio por compensación de masas.

IX.1.4.6 LA VARIEDAD DENTRO DE LA UNIDAD

Hallar y representar la variedad dentro de la unidad.

La variedad no debe ser tanta que desconcierte y disperse la atención y el interés del oyente.

Es preciso que la variedad esté organizada, que responda a un orden y unidad de conjunto.

Los dos factores básicos que necesariamente deben combinarse entre sí y que resumen, en principio, todas las reglas de la composición de una presentación, son:

• Unidad dentro de la variedad.

• Variedad dentro de la unidad.

Los factores básicos de unidad y variedad deberán ofrecer una ordenación conjunta y dirigida de todos los mensajes que se quieren exponer; necesariamente, en todo acto de ordenar, y para ello habrá


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que pensar en los números ordinales, deberá haber un mensaje más importante que otro, e incluso un primer mensaje, un elemento principal, al que seguirá y estarán supeditados todos los demás.

Se deberá realzar el mensaje principal y dentro de éste, el punto principal. Si se logra, tendremos entonces: el centro de interés de la exposición de nuestro trabajo.

Si se logra la unidad, la variedad y el centro de interés, se podrá decir que la exposición tiene ritmo.

IX.1.4.6.1 La unidad

Para conseguir la unidad de la presentación, el expositor debe recurrir a los elementos siguientes:

Organización del espacio y de la forma, condicionada por el estudio de la proporción espacial.

El espacio

Para la exposición de un tema, desde los antiguos clásicos, se ha descubierto que la figura geométrica ideal es el rectángulo. El pizarrón es rectangular, lo son también la pantalla del cine y de la televisión; las fotografías; los libros; los espectaculares; los carteles; los rotafolios; las hojas de papel para escribir. El Power Point recoge esa sabiduría, pero es necesario saber: ¿por qué el mundo de la exposición y de la explicación es rectangular?

En toda composición, la proporción es la relación matemática de cada parte con el total y con las otras partes. La “proporción áurea” o “media de oro” o “sección dorada” se basa en el concepto de la relación entre dos partes distintas de un total, donde la proporción entre la parte más pequeña y la más grande es igual a la que existe entre la parte grande y el total.

La “media de oro” sirve para determinar las proporciones ideales de un rectángulo. La expresión aritmética de la “sección dorada” es igual a 0.618.

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Cuando se quiere hallar dentro del espacio disponible de un rectángulo uno o más puntos cuyo emplazamiento responde a la ley de la “sección dorada”, multiplique el factor 0.618 por la longitud total de dicho espacio. El resultado dará automáticamente, sin más cálculos, la situación de la “sección dorada”, la que nos estará señalando que hay que huir del centro.

Los rectángulos son los más utilizados para la presentación de mensajes y, sobre todo, su sección áurea perfectamente delimitada. Dentro de ellos, se emplea el triángulo, el cubo, el propio rectángulo y otras figuras como la “L”, “E”, “X”, etc.

Ejemplo: Un rectángulo cuya anchura sea de 9 cm. y altura de 5.

a) Multiplicando 9 por 0.618 obtenemos 5.5.

b) Multiplicando 5 por 0.618 obtenemos 3.0.

c) Entonces, el lugar dorado para poner la cifra, el dato o la frase más importante será la intersección entre 5.5 y 3.0. Será el lugar ideal para colocar el mensaje más importante.

Con el propósito de no saturar de información las láminas del Power Point se recomienda que se aplique una marialuisa, que ayude además a evitar problemas con la proyección, ya que algunas veces se pierde información de la orilla de las diapositivas.


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IX.1.4.6.2 La variedad

La variedad se define como la diferencia dentro de la unidad; el conjunto de cosas diversas.

Para lograr la variedad, el ponente recurre al estudio y puesta en práctica de los factores siguientes:

1. Creación de similitudes. Es establecer semejanzas, repetir y repartir por el rectángulo esas semejanzas. Es la ley de la repetición la que consigue una armonía y un mejor orden. La ley permite jugar con el color, el volumen, la forma, la factura y el estilo.

2. Similitudes de color. Los colores deben permitir un gran juego de luces y de tonalidades que deben repetirse y repartirse a lo largo de la exposición.

3. Similitudes de volumen. La sensación de volumen es importante y llama la atención del espectador. Volumen y color pueden hacer un magnífico juego de luz y sombras, de profundidad y superficies planas.

4. Similitud de forma. La misma letra en toda la presentación, los mismos márgenes, el mismo formato de gráficas y de textos crean el efecto de similitudes de forma.

5. Similitudes de factura y estilo. La factura se refiere al conjunto de la presentación y cuyos rasgos principales se hallan en cada una de las partes; el estilo debe ser acorde al tema: no se puede ser ligero con asuntos graves, ni grave con asuntos nimios. El estilo debe estar determinado por la esencia del mensaje.

6. Creación de contrastes. Tiene por objeto lograr en la presentación el interés, vitalidad y variedad dentro de la unidad. Se ha de pensar no sólo en contrastes de datos, de cifras, de gráficos, de formas, de situaciones, de tamaños, de expresión, sino también contrastes de color y de tono, que al ser yuxtapuesto crea un verdadero ambiente de interés para el espectador.

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Tiene su mayor expresividad en la oposición: lo áspero frente a lo suave, lo vertical frente a lo horizontal, lo recto frente a lo ondulado, lo grande frente a lo pequeño, lo sencillo frente a lo complicado, el reposo frente al movimiento, lo oscuro frente a lo claro. Son los contrapuntos de una exposición.

7. Utilización de las posibilidades expresivas. Para realzar y dar énfasis al contenido de la presentación se deben utilizar las posibilidades expresivas entendidas como un recurso para llamar la atención mediante el realce y énfasis expresivo del tema, habida cuenta que puede lograrse por la disposición de los elementos en el rectángulo, el tamaño de la letra o de gráficas, por el color del fondo de los datos, por la forma gráfica de presentación.

8. Realce mediante la materia. Si el mensaje es de petróleo entonces se puede realzar el dato con una gráfica compuesta por un barril; si es de salud, una jeringa es muy impactante; si el dato es de educación, un libro o un aula pueden dar el mensaje. La materia está dada por la esencia del mensaje, el expositor debe tomar esas posibilidades y darle énfasis a su discurso por medio de los símbolos más expresivos de lo que está hablando.

9. Originalidad. Una presentación compuesta con originalidad, ofrece una disposición y combinación de espacios, formas y colores que se aparta de lo “común y corriente”. Ser original es ser uno mismo a partir de uno mismo. La originalidad nace de la inconformidad de lo logrado y de avanzar constantemente, y de renovarse siempre.

IX.1.4.6.3 El ritmo

Cuando hay unidad y variedad y estos factores se combinan para realzar un centro de interés, surge el ritmo. El ritmo no se puede agregar, construir o hacer, sino que es un factor que se da por añadidura cuando todo lo demás está bien hecho.

El ritmo se define como la repetición de partes, semejantes en cuanto a su origen, y desiguales en cuanto a su función. Si presentamos diez auditorías, todas serán presentadas según un formato que se repetirá


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en las diez, pero el mensaje de cada una será diferente según el área auditada, según los hallazgos y las consecuencias.

El ritmo es, en principio, orden: en los espacios, en las formas, en las letras, en los párrafos, en las gráficas, en los colores, en el tono de los mensajes.

El ritmo es diversidad: lineal, formal, tonal, espacial, gráfica, sintáctica, expresiva.

El ritmo es armonía: es el acoplamiento perfecto entre la organización del espacio, la creación de contrastes, la comparación equilibrada de masas y la búsqueda de originalidad.

IX.1.4.7 ESTRUCTURA DE LA EXPOSICIÓN

Se debe considerar una lámina de portada de la auditoría, una para presentar el contenido y otra final.

Las láminas deben tener una secuencia lógica, de tal forma que se expongan de manera precisa los puntos siguientes:

IX.1.4.7.1 Contexto

En el contexto se expone el o los problemas que dieron origen al programa, política pública o función objeto de la auditoría. Se debe dramatizar el problema e incorporar datos duros sobre el mismo, que señalen la magnitud de las dificultades que se tendrán que resolver.

El drama, generalmente, se explica en la exposición de motivos de la ley o instrumento jurídico que se utiliza para la creación del programa, ente o política pública. Será de suma importancia encontrar los datos duros que apoyen estas consideraciones.

Para dramatizar el contexto, al igual que siempre, se deberán establecer los universales y referentes correspondientes para que el mensaje que el auditor quiere enviar tenga potencia explicativa.

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Desde el contexto se deben sentar las bases y el hilo conductor de la lógica argumentativa, que conectará todos los apartados de los temas que se traten.

IX.1.4.7.2 Objetivos de la política pública

La lógica argumentativa nos obliga a conectar este apartado con el anterior. Se debe señalar cuál fue el diseño de la política pública, sus objetivos y sus metas y establecer la congruencia con la problemática que se diagnosticó en la exposición de motivos de los documentos oficiales.

En este apartado también se pueden considerar las evaluaciones hechas anteriormente por la Auditoría Especial de Desempeño en otros ejercicios al mismo programa, política pública o función o a uno de sus componentes, a efecto de obtener una visión de conjunto de las vertientes que lo integran.

IX.1.4.7.3 Universal conceptual de resultados

Para iniciar la presentación de los resultados, es necesaria una primera lámina donde se establezca el universal conceptual que va a guiar la presentación del capítulo de la presentación de los resultados de auditoría. Este universal conceptual de resultados, va a dar orden y secuencia a los apartados de la revisión que arrojaron los resultados más importantes.

IX.1.4.7.4 Resultados de la revisión

Los resultados relevantes que se expongan deberán estar de acuerdo con la lógica argumentativa, vinculados con los objetivos del programa o política pública, y alineados con los objetivos de la auditoría.

Este apartado deberá contener los elementos triádicos inherentes y propios de un documento de auditoría. Los auditores, cualquiera que sea la presentación con la que muestren su trabajo, deberán continuar siendo auditores, exponer cuales fueron los objetivos, metas, parámetros, estándares o mejores prácticas, que se consideraron


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cumplidas, ignoradas o acatadas de manera parcial. Todas las láminas de este apartado deben mostrar de manera clara: el deber ser; los resultados; y, en su caso, la observación que se incumple.

De manera opcional, de acuerdo con el tema y las condiciones particulares de cada auditoría se pueden incorporar los elementos inherentes a un resultado de auditoría.

Por ejemplo:

- Las principales características de la política pública, programa o función auditada. El deber ser plasmado en el marco jurídico, marco normativo, objetivos y metas;

- Las evidencias obtenidas que sustentan las observaciones, es decir la comparación de lo que se hizo o no, contra lo que se debió realizar en opinión de la AED;

- Las debilidades y fortalezas del ente, programa, política o función; y

- Las oportunidades de mejora.

En las láminas de este apartado deberán considerarse, en el margen inferior izquierdo, un espacio para señalar el número del resultado de la auditoría; y en el margen inferior derecho el número de la lámina que corresponda. En la parte superior de la lámina deberá ir el universal-conceptual que guía la exposición.

IX.1.4.7.5 Dictamen

Se elaborarán una o varias láminas que contengan el dictamen de auditoría en sus puntos relevantes y en congruencia con la lógica argumentativa de la presentación. Por tanto, se deberán alinear los objetivos de la auditoría con los resultados obtenidos y exponer la opinión del grupo auditor en relación a los hallazgos.

Se enumerarán las observaciones y acciones emitidas a que dieron lugar los hallazgos obtenidos.

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IX.1.4.7.6 Síntesis de las acciones emitidas

De acuerdo con los criterios emitidos en los macroprocesos, se deberán exponer los impactos contables, económicos y sociales que se consideran alcanzar como resultado de las recomendaciones formuladas al ente auditado, programa o política.

IX.1.4.7.7 Impacto de auditoría

El impacto debe estar referenciado a los objetivos y a los resultados. Debe reflejar cuáles son los beneficios para la sociedad como producto de las acciones promovidas y, en su caso, las mejoras esperadas en el desempeño del ente.

IX.1.4.8 RESPONSABILIDADES EN LA ELABORACIÓN DE LA PRESENTACIÓN GRÁFICA

IX.1.4.8.1 Jefe de Departamento y Grupo Auditor

El jefe de departamento, con el apoyo de los auditores a cargo de la revisión, deberá:

a) Determinar el contenido.b) Elaborar la presentación.

IX.1.4.8.2 Subdirector

Al subdirector de la UAA le corresponde:

a) Revisar la presentación y comprobar que se ajuste a la norma;

b) Señalar los ajustes que crea convenientes para presentarla al director de área de la UAA; y

c) Revisar que la presentación cumpla con la calidad suficiente, en cuanto a los requisitos esenciales, para su evaluación por el Comité Técnico de Revisión.


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IX.1.4.8.3 Director de Área

El director de área de la UAA se encargará de evaluar el contenido de la presentación, señalar las modificaciones que requiera el documento y comprobar que cubre los requisitos de la norma. Informar al director general de la UAA para su aprobación final, o, en su caso, realizar las correcciones que señale.

El director de área de la UAA es el responsable de señalar ante el Comité Técnico de Revisión, el cumplimiento cabal de la norma, así como de los requisitos esenciales a fin de cumplir con los parámetros de calidad.

IX.1.4.8.4 Comité Técnico de Revisión

Este cuerpo colegiado tiene como propósito analizar, debatir y mejorar el contenido de la presentación gráfica (Power Point).

IX.1.4.8.5 Integración del Comité Técnico de Revisión

Presidente: El titular de la AED será quien presida este cuerpo colegiado, ocasionalmente, en caso de ausencia, la suplencia recaerá en el Director General cuyo documento se analice en la sesión de trabajo y es el responsable de determinar y emitir la evaluación sobre el contenido del documento materia de análisis.

Grupo Asesor: Estará conformado por un número de entre 3 a 5 personas quienes serán convocados por parte del presidente y serán responsables de emitir su opinión y comentarios por escrito sobre el contenido del documento que se analice en la sesión correspondiente.

Grupo auditor: Estará conformado por el director general, el director de área, el subdirector, el jefe de departamento, el coordinador de auditores y los auditores que sometan a consideración del Comité Técnico de Revisión la presentación Power Point; este grupo tiene como responsabilidad emitir su percepción sobre las aportaciones formuladas por el grupo asesor a los documentos evaluados durante la sesión de trabajo del Comité.

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IX.1.4.8.6 Aportaciones de los Asesores

Los comentarios se deben orientar a lo que establece la norma, particularmente en cuanto al cumplimiento de las leyes, enformación de los mensajes y cumplimiento de la estructura de la presentación. Las intervenciones deben ser precisas y puntuales respecto a que si el contexto está suficientemente dramatizado, a que si el universal conceptual está bien estructurado, a que los resultados soporten el dictamen, a que los resultados expliquen la situación de la política pública y si el documento logra reflejar la importancia del informe.

IX.1.4.8.7 Percepción del Grupo Auditor a los trabajos del Grupo Asesor

Dado que los procesos de evaluación del grupo asesor requieren ser perfeccionados, el grupo auditor tiene la obligación de emitir una evaluación de su percepción respecto al grupo asesor, para lo cual llenará una cédula en la que se ponderará la participación de cada uno de los asesores que servirá de base para obtener una calificación colectiva.

IX.1.4.9 CONTROL DE CALIDAD

El director general dará el visto bueno para la presentación ante el Comité Técnico de Revisión; éste analizará en una sesión pública el documento gráfico y emitirá sus consideraciones. Cabe señalar que, a dicha sesión asisten todos los auditores que autorice el director general.

La presentación gráfica de la auditoría será calificada de acuerdo con los siguientes parámetros:

CALIFICACIÓN PUNTAJE OBTENIDOParadigmáticaAprobada con menciónAprobada con indicaciones de perfeccionamientoAprobada con indicaciones de mejoraAprobada con salvedadesRevisión en segunda vuelta

Más de 100 puntos De 90 a 100 puntos De 80 a 89 puntosDe 70 a 79 puntosDe 60 a 69 puntosMenos de 60 puntos


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Para determinar los puntos de calificación de las auditorías, los asesores de la AED llenarán durante la reunión de trabajo la Cédula de Calificación de las Presentaciones en Power Point, (DE30/T012).

La calificación definitiva de las presentaciones, se hará con el promedio de las calificaciones asignadas por los asesores, las cuales quedaran asentadas en la cédula resumen que se dará a conocer al finalizar la reunión.

IX.2 LA NOTA DE DIFUSIÓN

Es el documento que contiene, para fines periodísticos y de información al ciudadano en general, los resultados obtenidos de la fiscalización superior de la Cuenta Pública, así como de la revisión de situaciones excepcionales previstas en la LFRCF.

IX.2.1 OBJETIVOS

• Normar el criterio de los auditores en la elaboración de Notas de Difusión de alta calidad para que, en su caso, puedan ser difundidas en los diarios nacionales, o cualquier otro medio informativo.

• Establecer la estructura de las Notas de Difusión de tal manera que se combine claridad, congruencia, homogeneidad y creatividad.

• Buscar que los grupos auditores formulen Notas de Difusión cuyo contenido transmita en forma sencilla los resultados de sus auditorías.

IX.2.2 CRITERIOS PARA LA ELABORACIÓN DE LA NOTA DE DIFUSIÓN

Para la elaboración de la nota se deberán tomar en cuenta los criterios siguientes:

a) Cuando en un diario de circulación nacional se publiquen los resultados de una auditoria de desempeño o especial, se tomará textualmente la información de esta nota. Los grupos de auditoría incorporarán esta información cuidando que se consideren los apartados requeridos para este documento.

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b) En el caso de que aparezcan diversas notas periodísticas se seleccionará la que el grupo auditor, a su juicio, considere la más relevante.

c) Cuando no sean publicados los resultados en un artículo periodístico, los equipos de trabajo deberán elaborar la Nota de Difusión de conformidad con lo establecido en el lineamiento de la AED.

IX.2.3 ¿QUÉ SE DEBE COMUNICAR?

La comunicación con la ciudadanía debe buscar que ésta cuente con la información suficiente del siguiente trinomio: el mandato, la rendición de cuentas y la fiscalización superior. El pueblo manda, el mandatario obedece, rinde cuentas y se somete a la fiscalización superior.

Mandato

El mandatario es el Poder Ejecutivo que acepta el mandato y promete llevarlo a cabo y rendir cuentas en su oportunidad. Ese mandato popular se llama presupuesto, que debe ser transparente y reflejar con claridad: ¿qué se manda?, ¿qué recursos se asignan? y ¿cómo y cuándo deberán hacerse las cosas?

Rendición de Cuentas

Rendir cuentas es la obligación de informar sobre una responsabilidad conferida. A la luz de los principios de la administración responsable, se podría reconsiderar la definición tradicional para formularse como una relación basada en la obligación de demostrar el desempeño y asumir la responsabilidad correspondiente en términos de las expectativas convenidas.

La rendición de cuentas abarca tres formas: inspección pública, explicación de lo hecho, y responsabilidad de lo realizado.

Fiscalización Superior

La rendición de cuentas obliga a la fiscalización con el fin de verificar lo que se hizo. Con cuánto; cómo y cuándo; para después compararlo contra el mandato y de esta forma dar fe sobre si las cuentas son


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correctas y de los resultados obtenidos. La fiscalización, al igual que todos los casos anteriores, debe ser transparente.

IX.2.4 CARACTERÍSTICAS DEL MENSAJE

a) Claridad

La claridad exige la lógica y la ordenación expositiva. El buen estilo se aprecia en la estructura del edificio que no puede ofrecer grietas y deberá apoyarse sobre todo en la coherencia, por un lado; y en la progresión de las ideas, por otro. No se puede dar saltos argumentales en el vacío. Se debe tener presente esta máxima: “Jamás escribas nada que no entiendas”.

b) Contundencia

Está relacionada esencialmente con la estructura del texto. Debemos pensar bien qué estructura es la más idónea (interpretativa o demostrativa). Una estructura posible puede partir de una aseveración de principio (un resultado de la auditoría) que después debemos apuntalar con argumentos demostrativos para rematar y redondear con una nueva sentencia al terminar, coincidente con la inicial. En cambio no es aconsejable comenzar con principios generales para la entrada a los resultados, ya que si escogemos la doctrina general habremos creado un circunloquio que puede aburrir pronto al lector.

c) Proactividad

Significa diseñar el futuro que se desea y crear los mecanismos y herramientas para lograrlo. Se considera que el futuro debe ser mejor que el pasado y el presente, y que el grado de mejoría depende de una adecuada preparación. La nota debe enviar el mensaje de las mejores prácticas gubernamentales, de conformidad con la visión de lo que debe ser la administración pública en el futuro.

d) Brevedad

Para cumplir con su objetivo debe ser un documento breve que no pase de cinco o seis párrafos aunque, en caso necesario, según la extensión

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y complejidad del tema podría llegar hasta los 10. La condición de brevedad determinará el estilo. Si el espacio es breve sólo podremos exponer nuestra postura, sin acudir a la documentación o evidencia para respaldar nuestros argumentos, apenas podremos dejar sentados los principales resultados y sus consecuencias, sin más explicaciones y con la mayor contundencia posible.

IX.2.5. ESTRUCTURA

a) Título o entrada

Frase muy corta que guarde relación con el tema de la auditoría y con el principal resultado o resultados. La primera frase debe entenderse por sí misma. La entrada ha de escribirse lo suficientemente completa y autónoma como para que el lector conozca lo fundamental de la información. La entrada no debe ser un resumen de lo que se va a tratar más adelante.

b) Contexto

Debe incluir la referencia de que los resultados que se presentan se derivan del Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública correspondiente, que presentó el Auditor Superior de la Federación a la Cámara de Diputados.

c) Principales resultados

Se comenzará la exposición con los principales resultados de la auditoría, teniendo claro: qué deseamos contar exactamente; qué queremos exponer; qué consideramos lo más importante; y cuáles hechos o datos duros deben difundirse.

Hay que desechar los detalles accesorios que se supone no interesan al lector; la escasez de espacio obliga a prescindir de lo superfluo, pero a la vez toma sentido todo lo que se elige para la exposición.

Una de las claves para contar bien algo se basa en no querer decirlo todo a la vez, hay que buscar una cadencia que no dé la sensación


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de barullo. Además, si el texto ha de extenderse más allá de cinco o seis párrafos, es conveniente mantener el interés del lector espaciando adecuadamente los datos. No se trata de guardar ningún dato importante para el final, sino de acompasar la información para que no decaiga el interés.

Gabriel García Márquez, Premio Nobel de Literatura, declaró en 1999: “Con el primer párrafo hay que atraer, hay que quedarse con el lector. Mi método de lectura es muy útil como método de escritura; calculo donde se va aburrir el lector y procuro no dejar que se aburra”.

d) Datos duros para apoyar resultados

Un dato constituye una evidencia a favor de un postulado, y se le atribuye credibilidad a éste porque está respaldado por cifras contundentes.

Toda evidencia es un dato, pero no todo dato es una evidencia. El carácter evidencial de un dato no es una propiedad intrínseca del mismo. Son evidencias los datos que son relevantes para comprobar, o refutar postulados o para estructurar conexiones de sentido. Por lo que los resultados expuestos en la Nota de Difusión deben estar respaldados en evidencias y éstas en datos duros, contundentes.

e) Conclusión o remate

El párrafo final concluirá con la opinión de la ASF. La última frase debe estar en el lugar adecuado. Y si ya se tiene un buen remate, no hay que añadir otro.

Este párrafo deberá incluirse aun cuando la base haya sido una nota o artículo periodístico publicado en los medios de comunicación.

f) Bibliografía

Si la Nota de Difusión se elaboró con base en una nota o artículo periodístico se deberá incluir la referencia del medio de comunicación en que fue publicada.

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• Anexo

En el caso de que la Nota de Difusión se haya elaborado con base en un referente periodístico se debe anexar fotocopia de la publicación.

IX.2.6 CONTROL DE CALIDAD

IX.2.6.1 FLUJO DE AUTORIZACIÓN

• El grupo auditor –conformado por los auditores y el jefe de departamento– elaborará la Nota de Difusión y la someterá a la consideración del subdirector.

• El subdirector revisará la calidad del documento y se asegurará de la atención de las instrucciones para la mejora de la Nota de Difusión para someterla a la consideración del director de área.

• El director de área dará la aprobación y, en su caso, someterá el documento al visto bueno del director general.

• El director general, en su caso, dará el visto bueno y lo entregará al CTR/AED en la reunión de presentación de Power Point correspondiente.

• El CTR/AED evaluará la calidad de la Nota de Difusión; hará las consideraciones necesarias para perfeccionarlo y, en su caso, el Auditor Especial de Desempeño dará la autorización correspondiente.

• En el caso de que en alguna fase del proceso no se autorice el documento se regresará a la inmediata anterior para las correcciones necesarias y volverá al flujo establecido.

IX.2.6.2 CALIDAD DE LA NOTA

Para garantizar la calidad del documento en todas las fases deberán revisarse, principalmente, los rubros siguientes:


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IX.2.6.2.1 Información

La información debe ser la esencial, cuidando que sea acorde con el Informe Final y que el texto se explique por sí mismo. Que el lector no se quede con preguntas sin contestar, cuando termine la lectura.

IX.2.6.2.2 Estilo

El estilo debe ser claro. Una frase en la Nota de Difusión tiene que estar construida de tal forma que no sólo se entienda bien, sino que no se pueda entender de otra manera.

IX.2.6.2.3 Sintaxis

La sintaxis significa arreglo; orden. Se refiere a las reglas que explican el orden de las palabras y la construcción de las frases.

La base fundamental de una buena sintaxis radica en la concordancia. Las frases largas y enredadas conducen a errores de concordancia.

IX.2.6.2.4 Didáctica

Cuando se aborden cuestiones técnicas, los revisores deberán cuidar que el lector no se aparte del texto porque no ha entendido algo. Habrán de verificar la didáctica, instruir en forma clara y agradable desde las primeras líneas, de modo que el receptor del mensaje no se separe del texto sino hasta su terminación.

IX.2.6.2.5 Extensión

Para cumplir con su objetivo debe ser un documento breve que no pase de cinco o seis párrafos aunque, en caso necesario, según la extensión y complejidad del tema podría llegar hasta los 10 párrafos. El estándar internacional de un artículo es de dos y media cuartilla.

IX.2.6.2.6 En resumen

La revisión de la calidad debe comenzar desde la entrada o título principal; después en el contenido: que exista un párrafo explicativo o

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de contexto que ubique al lector; verificar que se destaque o enfatice el resultado principal de la auditoría y que se respalde con datos, de ser posible duros; finalmente, la recomendación o posibles acciones para llevar a cabo las medidas correctivas necesarias; y terminar con un párrafo que reafirme la opinión de la ASF sobre las recomendaciones, y su importancia para el futuro del programa o de la política pública. Cuando se juzgue necesario, en razón de su divergencia o desacuerdo, incluir también la opinión del ente auditado.


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EJEMPLO DE UNA NOTA DE DIFUSIÓN ELABORADA CON BASE EN UNA NOTA PERIODÍSTICA

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IX.3 MATERIALES PARA LA COMPARECENCIA

Corresponde al Lineamiento Núm. 12 que tiene como propósito estructurar de manera lógica los documentos de apoyo que los servidores públicos de la Auditoría Especial de Desempeño (AED) utilizarán en sus reuniones con los legisladores integrantes de la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados, a fin de dar respuestas claras y precisas a las preguntas sobre los resultados de las auditorías de desempeño y especiales, que se presenten en relación con el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública correspondiente.

EJEMPLO DE UNA NOTA DE DIFUSIÓN ELABORADA SIN UN REFERENTE PERIODÍSTICO


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La serie de documentos que formarán parte de la carpeta que se integra para la comparecencia son:

IX.3.1 FICHA DE AUDITORÍA

Este documento expone lo más sustancial del Informe Final de la auditoría, y se refiere a una síntesis de los aspectos relevantes de la fiscalización practicada.

IX.3.2 NOTAS

Se deberán recopilar las notas o elaborar las notas técnicas, de disertación, temáticas que sirvan para proporcionar entendimiento tanto en lo general como en lo particular sobre los diferentes aspectos tratados en cada una de las auditorías.

A) Notas técnicas

Las notas técnicas tienen como objetivo aportar información de apoyo en las mesas de trabajo con la Comisión de Vigilancia. Se desarrollarán sobre los siguientes aspectos: universales, referentes, objetivos y atribuciones de los entes fiscalizados.

B) Notas para disertación

Tienen como objetivo apoyar y dar elementos teóricos para sustentar el discurso de manera irrefutable. Las explicaciones a los cuestionamientos, que en un momento determinado realicen los legisladores, requieren de información proveniente de fuentes reconocidas y de documentos oficiales que cumplan con los criterios de suficiencia, competencia, relevancia y pertinencia.

a) Su estructura se compone de:

Contexto

En este apartado se detallará de manera breve y con datos duros el contexto de la política pública y los resultados de la auditoría practicada.

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Pregunta

Se plantearán una serie de posibles cuestionamientos a fin de dar respuesta a posibles preguntas por parte de los legisladores, sobre la política pública y los resultados obtenidos en la auditoría.

Respuesta

Deben incluirse respuestas con potencia explicativa y datos duros.

C) Notas temáticas

Es el documento que reúne la información más importante de la fiscalización practicada y tiene como objetivo contestar las preguntas e inquietudes de los diputados en lo que se refiere a las políticas públicas, asuntos de interés camaral, público y los comentarios de los entes auditados.

Las notas deberán integrar la descripción de resultados obtenidos de la auditoría de manera breve y con datos cuantificados en valor absoluto y relativo, que den una referencia general de la política pública, permitan identificar su contexto y los resultados consecuencia de la fiscalización . Por ejemplo, el costo fiscal del rescate bancario; el estado general de las carreteras de altas, medias y bajas especificaciones; los ingresos generados por los diferentes impuestos, productos derechos y aprovechamientos; los índices de aprovechamiento escolar en los diferentes niveles educativos. La extensión de las notas temáticas debe ser preferentemente de una cuartilla para facilitar su exposición.

Para mayor precisión en la elaboración de las notas temáticas, se deberá revisar el documento de la Comisión de Vigilancia denominado “Comentarios Preliminares al Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública”, además, el análisis por grupo funcional que hace la UEC con la finalidad de disponer de información sobre posibles cuestionamientos. En ese documento se definen las auditorías que son objeto de un análisis mucho más profundo.


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Las notas temáticas se enviarán para conocimiento del Auditor Especial de Desempeño conforme al calendario que se establezca, el cual deberá identificar las fechas correspondientes para cada dirección general. Si el Auditor Especial de Desempeño tiene consideraciones las hará saber a más tardar en dos días. Se aplicará la positiva ficta.

La notas temáticas pueden ser de cuatro tipos: Resultados Relevantes, Documentos del Poder Legislativo, Comentarios de los Entes Auditados y de la Opinión Pública.

a) Resultados Relevantes

De los resultados más importantes de cada una de las auditorías, deberá generarse para cada uno de ellos una nota en la cual se refleje lo sustancial de los temas que se considere puedan ser abordados en las comparecencias.

Las notas estarán relacionadas con los resultados incluidos en la Ficha de Auditoría y aquellos que considere el equipo auditor. Los resultados plasmados en las notas deberán considerar la estructura triádica y reflejar el trabajo del grupo auditor.

b) Documentos del Poder Legislativo

En la elaboración de estas notas deberán considerarse los documentos de la Comisión de Vigilancia - Unidad de Evaluación Control (CV-UEC). Como estos documentos serán entregados muy cerca de la fecha de la reunión, las notas deberán ser enviadas a la brevedad posible para ser incluidas en la carpeta respectiva. La Comisión de Vigilancia generalmente ha elaborado un documento de comentarios preliminares además de formular uno por cada sesión de trabajo; y uno final, con el que cierra el ciclo del análisis del Informe de Resultado.

Los grupos auditores deberán repasar los documentos del año anterior para estudiar el sentido y espíritu de las consideraciones de la Comisión de Vigilancia. En ocasiones esta Comisión hace consideraciones y recomendaciones que muy probablemente pueden salir durante las discusiones.

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La Cámara de Diputados cita con frecuencia a comparecer a diferentes servidores públicos para que expliquen el estado en que se encuentra el asunto a su cargo. En esas reuniones los CC Diputados reflejan su interés y sus inquietudes acerca de los temas puestos a discusión. En consecuencia, los equipos auditores deberán revisar las versiones estenográficas de las comparecencias de los servidores públicos, ya que es probable que se repitan las mismas preguntas y se pueda conocer de manera anticipada la posición de los legisladores y de la entidad fiscalizada. Del análisis de esas versiones estenográficas los grupos auditores deberán elaborar las notas de alcance según su criterio.

Algunas auditorías fueron realizadas derivadas de puntos de acuerdo del Pleno o de la Comisión Permanente. El grupo auditor deberá revisar los puntos de acuerdo y elaborar el análisis de procedencia.

c) Comentarios de los entes auditados

Las inquietudes de los entes auditados sobre los resultados de las auditorías se expresan de manera importante en las opiniones del ente auditado. Los grupos auditores deben tener presente que los diputados pueden tomar las consideraciones de los entes auditados para cuestionar a los auditores. Asimismo, deberán revisar el apartado de comentarios del ente auditado para elaborar las notas que a su buen criterio sean necesarias.

En el supuesto de que el ente fiscalizado no haya hecho consideraciones sobre la auditoría practicada, el grupo auditor deberá elaborar las notas respectivas a partir de los resultados en los que se detectaron controversias ya sea en el desarrollo de la revisión o en las reuniones de aclaración de resultados preliminares y de resultados finales.

d) Opinión pública

A partir de que se entrega el Informe del Resultado el 20 de febrero de cada año como plazo límite, los medios emiten notas sobre las diferentes auditorías; estas pueden reflejar las inquietudes tanto de la opinión pública como la de los C. Diputados. Por lo tanto, es de esperarse que lo que se reflejó en ellas, surja en las reuniones de trabajo.


626

IX.3.3 PRESENTACIÓN GRÁFICA DE LA AUDITORÍA

Se deberá disponer de un ejemplar de la presentación gráfica de la auditoría que contenga todos los elementos definidos en la norma correspondiente.

La presentación gráfica de una auditoría puede ser sumamente útil para que en pocas líneas se tenga la respuesta correcta a un cuestionamiento o pregunta sobre algún dato cuantitativo o cualitativo de una auditoría. En caso que así se requiera, también puede ser proporcionada a los diputados.

IX.3.4 NOTA DE DIFUSIÓN

El equipo de auditoría deberá incluir la nota de difusión de la auditoría elaborada de acuerdo con el lineamiento correspondiente.

IX.3.5 IDENTIFICACIÓN Y FORMATO

A) Identificación

Para cada reunión con los diputados, el director general designará como responsable al área de apoyo técnico para integrar la carpeta de materiales para la comparecencia correspondientes a cada auditoría.

Los documentos que los grupos auditores remitan al Auditor Especial y a sus asesores, deberán identificar en la parte superior izquierda, el sector, ente, auditoría y tipo de documento a que se refiere el texto y a la derecha la fecha del documento.

B) Formato

Los documentos del Poder Legislativo, las notas temáticas, técnicas y para disertación deberán elaborarse con las especificaciones siguientes: en formato Word, tipo de letra: Arial Narrow, tamaño de fuente: 12, alineación general: justificado, sangría: izquierdo 0 cm., espaciado: anterior 0pto, y posterior 0 pto., especial: ninguna, interlineado: 1.5 líneas.

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Para los documentos “Ficha de Auditoría” “Presentación Gráfica” y “Nota de Difusión”, se utilizarán los formatos que se establecen en los lineamientos respectivos de cada uno de estos documentos.

IX.3.6 ORGANIZACIÓN Y PRESENTACIÓN

Los documentos deberán organizarse de acuerdo con lo establecido en el “Esquema de Integración de Materiales”.

Todos los documentos que formen parte de los materiales para la comparecencia deberán ser presentados en una carpeta de argollas, con una portada que indique los datos básicos, un índice que describa el contenido y separadores por sección.

En caso de existir más de una nota relacionada con alguno de los temas definidos en el esquema anexo, deberán organizarse de forma lógica, considerando un orden de exposición por tema abordado que refleje la relevancia de los aspectos auditados (Cumplimento de Objetivos, Control Interno, Uso de Recursos, Percepción de los Usuarios, Eficiencia Operativa, etc.)

Una vez que la Comisión de Vigilancia defina el cronograma para el análisis del Informe del Resultado, el Auditor Especial de Desempeño establecerá las fechas en las que las UAA deberán entregar los materiales que sean requeridos conforme a su ámbito de responsabilidad.

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CAPÍTULO X

Premiación de las Auditorías

La premiación de los esfuerzos del trabajo se fundamenta en el enfoque basado en los incentivos y en el fomento del buen comportamiento; este enfoque se conoce como administración de la ética basada en la integridad.

La premiación de las auditorías de desempeño y especiales se fundamenta en este principio y en el marco de la política de calidad de la Auditoría Superior de la Federación que establece lo siguiente:

1. Conforme a su misión y visión estratégica la Auditoría Superior de la Federación (ASF) deberá mejorar continuamente la calidad de la operación de sus procesos, adoptando las mejores prácticas en la materia, a fin de que los informes emitidos cumplan en forma objetiva, imparcial y oportuna con las disposiciones establecidas en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

2. Propiciar que el personal involucrado en la ejecución de los procesos de la ASF sea competente y opere bajo los principios de profesionalismo, objetividad, imparcialidad, honestidad, confiabilidad, responsabilidad e integridad.

En tal sentido, se ha establecido el marco de referencia para evaluar mediante parámetros cualitativos y cuantitativos las auditorías de desempeño y especiales que por sus atributos merecen ser consideradas dentro de las categorías de: paradigmáticas, de alta calidad o de calidad, a efecto de reconocer el esfuerzo, compromiso y responsabilidad del equipo auditor, además, de que podrán constituirse en modelos para futuras auditorías.

X.1 POLÍTICAS

a) La evaluación de las auditorías para la premiación será anual, después de la entrega del Informe de Resultados a la Cámara de Diputados.


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b) Se reconocerá a todo el equipo que participó en la auditoría, sin embargo, mediante acuerdo de los mandos medios y la conformidad del equipo auditor, se podrán excluir de la premiación a aquellos auditores cuya participación en el trabajo de auditoría no hubiese sido satisfactoria. Los directores de área no estarán sujetos a participar en el proceso.

c) Se seleccionarán las tres mejores auditorías de cada dirección general, las que se evaluarán por sus atributos para determinar la categoría que se propondrá al Auditor Especial de Desempeño.

d) La estrategia está orientada a promover el trabajo en equipo y la revaloración de la labor del auditor respecto a su equipo.

f) Los criterios para evaluar las auditorías serán cuantitativos y cualitativos. Para los primeros, se utilizará la información sobre el número de observaciones de las diferentes instancias revisoras y los segundos, se fundamentarán en opiniones o comentarios del director general, del Auditor Especial de Desempeño y de los asesores, del ente auditado, sobre la calidad, aportación e impacto de la auditoría.

X.2 TIPOS DE EVALUACIÓN

X.2.1 EVALUACIÓN CUANTITATIVA (PRIMERA ETAPA DE LA EVALUACIÓN)

La evaluación cuantitativa es externa y se realiza con base en el número de inconsistencias observadas por informe de auditoría, por las áreas normativas revisoras como son: la Dirección General de Normatividad y Evaluación Técnica (DGNET), la Dirección General de Informes y Control de Resultados de Auditoría (DGICRA) y la Unidad de Asuntos Jurídicos. Para la cual se utiliza el cuadro siguiente:

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X. Premiación de las Auditorías

Se seleccionan las auditorías con el menor número de inconsistencias, las cuales pasan a la segunda etapa que es la evaluación cualitativa.

X.2.2 EVALUACIÓN CUALITATIVA (SEGUNDA ETAPA DE LA EVALUACIÓN).

A nivel de dirección general.

Por cada una de las auditorías realizadas, cada dirección general considerará los puntajes conforme a la cédula de calificación siguiente:

NOMBRE DE LA AUDITORÍA INDICADOR PROMEDIO1

Nombre de la auditoría

Inconsistencias técnicas aceptadas por informe.

Promedio1Inconsistencias legales por informe.

Inconsistencias editoriales por informe.2

1 Se promedia el número de observaciones por el número de hojas del informe de auditoría.

2 Se promedia el número de observaciones por el número de hojas del Informe.

CONCEPTOS A EVALUAR

CALIFICACIÓN

RANGO PUNTUACIÓN MÁXIMA

PUNTUACIÓN ESPECÍFICA

Puntuación Total 111

(Auditina Comité revisor)

30

Paradigmática 30

Aprobada con mención

25

Aprobada con indicaciones de perfeccionamiento

20


15

Aprobada con salvedades

10

Segunda vuelta 5


632

CONCEPTOS A EVALUAR

CALIFICACIÓN




Desarrollo 75%(Comité revisor)

40

Paradigmática 40

Aprobada con mención

35

Aprobada con indicaciones de perfeccionamiento

30


25

Aprobada con salvedades

20

Segunda vuelta 10

Eficiencia(Auditor Especial)

10

Conclusión en tiempo (auditina, informe al 75% y final)

10

Primera reprogramación(auditina, informe al 75% y final)

7

Segunda reprogramación

4

Tercera reprogramación(auditina, informe al 75% y final)

2

Cuarta reprogramación(auditina, informe al 75% y final)

1

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CONCEPTOS A EVALUAR

CALIFICACIÓN




Cumplimiento del informe final

(Director General)

7

Total (objetivo, busilis e hipótesis en la auditina)

7

Parcial (objetivo, busilis e hipótesis en la auditina)

3

Tipo de revisión(Director General)

Integral, horizontal y centricidad

3

otras 1

Opinión del enteauditado en laconfronta (cuestionamientodel ente a losresultados)

10

Significativa (cuestionamiento al 10% de los resultados)

10

Buena (cuestionamiento entre el 25% y 11% de los resultados)

8

Parcial (cuestionamiento entre el 40% y 26% de los resultados)

6

Reservada (cuestionamiento a más del 41% de los resultados)

5


634

La evaluación general de cada auditoría será el resultado que se obtenga de la suma de los puntajes específicos asociados a la evaluación cualitativa restando los puntos resultantes de la evaluación cuantitativa.

Será responsabilidad del Director General de la UAA llenar la Matriz Resumen de Calificaciones (DE30/T013) y verificar que la evaluación cuente con el sustento respectivo.

La evaluación de todas las auditorías se presentará en acuerdo con el Director General con el AED, en una relación en orden decreciente, es decir en primer lugar la auditoría que haya obtenido la mayor evaluación general; en segundo, la que haya obtenido la siguiente evaluación, y así sucesivamente.

X.3 DETERMINACIÓN DE RECONOCIMIENTOS

En acuerdo del director general con el Auditor Especial de Desempeño, se determinarán los reconocimientos que se otorgarán a los grupos auditores por las auditorías realizadas, tomando como base las evaluaciones de todas las auditorías.

Tomo Ejecutivo(Director General)

Forma parte 3

No está incluido 1

COSAR(Director General)

Incluida en el COSAR

5

No incluida en el COSAR

1

Resumen Ejecutivodel Informe deResultado(Director General)

Forma parte 3

No está incluido 1

CONCEPTOS A EVALUAR

CALIFICACIÓN




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Los reconocimientos serán los siguientes:

CATEGORÍA DEL RECONOCIMIENTO RECONOCIMIENTO

Auditoría Ejemplar Carta firmada por el Auditor Superior de la Federación

Auditoría de Alta Calidad Carta firmada por el Auditor Especial de Desempeño

Auditoría de Calidad Carta firmada por el Director General

Sólo podrá seleccionarse una auditoría por cada categoría y por dirección general. Podrá declararse desierta alguna de las categorías por dirección general cuando ninguna auditoría reúna los atributos de la categoría correspondiente.

X.4 PREMIACIÓN DE LAS AUDITORÍAS

La entrega de los reconocimientos a los grupos auditores, se realizará en la “Reunión Anual de Evaluación” que realiza la Auditoría Especial de Desempeño.

El lugar y fecha será determinada por el Auditor Especial de Desempeño.

X.4.1 CONTROL DE RECONOCIMIENTOS

Una vez concluida la “Reunión Anual de Evaluación” las UAAs serán las encargadas de solicitar una copia de los reconocimientos entregados a los grupos de auditores seleccionados, con el fin de llevar un registro de los mismos. Asimismo, deberán enviar una copia a la Auditoría Especial de Desempeño, y a la Dirección de Personal para ser integrada en el expediente de personal de cada uno de los auditores que corresponda.

Será responsabilidad del Director General de la UAA llenar el Cuadro Resumen para el Control de los Reconocimientos (DE30/T014).

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CAPÍTULO XI

Seguimiento de Recomendaciones, Recomendaciones al Desempeño y Acciones Promovidas

El seguimiento de las acciones es el último de los 14 lineamientos técnicos formulados por la Auditoría Especial de Desempeño para que las auditorías se desarrollen y concluyan con rigor metodológico y se ajusten a la normativa institucional y legal correspondiente. Este lineamento es complementario de las disposiciones establecidas por la Auditoría Especial de Tecnologías e Información (AETI) en el Marco Rector DRLT42DR01, el Macroproceso para el Seguimiento de las Acciones y Fincamiento de Responsabilidades Tomo III.- Volumen 1.- Proceso de Seguimiento SELT42DP01, que se refiere a los lineamientos y criterios relativos para la formulación, promoción o presentación de las acciones, así como el seguimiento de su atención y conclusión.

XI.1 OBJETIVO

“Controlar que las acciones que la ASF formula, promueve o presenta cuenten con el registro de su seguimiento, estado de trámite, pronunciamiento y conclusión de las acciones como resultado de la revisión de la Cuenta Pública, así como las acciones supervenientes por la falta de atención o solventación que finca o impone de manera directa a las entidades fiscalizadas y a los servidores públicos que incurrieron en irregularidades”.9

De acuerdo con el artículo 13 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación y el Marco Rector de la ASF, las observaciones que emita la ASF podrán derivar en:

9 Tomo III Macroproceso para el Seguimiento de las Acciones y Fincamiento de Responsabilidades. Volumen 1, Proceso de Seguimiento. Versión 03, abril 2011, pág. 17.


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I. Acciones promovidas, yII. Recomendaciones, incluyendo las referentes al desempeño.

XI.2 CONCEPTOS

▪ Acciones

Es el instrumento jurídico que la ASF formula, promueve, presenta o finca ante la entidad fiscalizada o autoridad competente cuando los resultados de la auditoría presentan observaciones e incluye:

Nombre de la Acción Clave SICSA Siglas

Recomendación al Desempeño 07 RD

Recomendación 01 R

Solicitud de Aclaración 03 SA

Pliego de Observaciones 06 PO

Promoción de Intervención de la Instancia de Control Competente

02 PIIC

Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal

05 PEFCF

Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria

08 PRAS

Denuncia de Hechos 09 DH

Denuncia de Juicio Político 11 DJP

Fincamiento de Responsabilidad Resarcitoria 10 FRR

XI.3 MARCO DE REFERENCIA

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) y la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas (LFRC) establecen diversos plazos relacionados con la formulación, seguimiento y atención de las acciones promovidas:

• El artículo 79, fracción II, cuarto párrafo de la CPEUM y 33 de la LFRCF, establecen que la Auditoría Superior de la Federación deberá pronunciarse en un plazo de 120 días hábiles sobre las respuestas emitidas por las entidades fiscalizadas, en caso de no hacerlo, se tendrán por atendidas las recomendaciones y acciones promovidas.

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XI. Seguimiento de Recomendaciones y Acciones Promovidas

• Conforme al artículo 31, párrafo primero de la LFRCF, la ASF enviará a las entidades fiscalizadas y, de ser procedente a otras autoridades competentes, a más tardar a los 10 días hábiles posteriores a la fecha en que sea entregado el Informe del Resultado, las acciones promovidas y recomendaciones.

• En términos del artículo 32 de la LFRCF, las entidades fiscalizadas, dentro de un plazo de 30 días hábiles contados a partir de la fecha en que reciban las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas, deberán presentar la información y las consideraciones que estimen pertinentes a la ASF para su solventación o atención.

Para cumplir con los establecido en estas normas, se considera que la Auditoría Especial de Desempeño debe cumplir con el principio de oportunidad en los plazos para la atención de las recomendaciones y acciones promovidas, y analizar la información y documentación que las entidades fiscalizadas le remitan en tiempo y forma dentro de los 30 días hábiles que establece el artículo 32 y se pronunciará a más tardar en 120 días hábiles, sobre la existencia o inexistencia de elementos para proceder a la solventación o atención de las acciones promovidas y recomendaciones.

XI.4 SEGUIMIENTO A LAS RECOMENDACIONES Y RECOMENDACIONES AL DESEMPEÑO

XI.4.1 RECOMENDACIONES

Las recomendaciones están relacionadas con la detección de debilidades o deficiencias en los mecanismos de operación y los sistemas de control administrativo, la identificación de operaciones o bienes no registrados o registrados erróneamente, que no impliquen un daño o perjuicio a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de la entidad fiscalizada. Se promueven para evitar la discrecionalidad en la toma de decisiones y propiciar el cabal cumplimiento de las disposiciones normativas, así como para desalentar la comisión de ilícitos.

Aplicaciones:

• Se utiliza para todo tipo de auditorías excepto en las auditorías sobre el desempeño.


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• Cuando se detecten debilidades o deficiencias en los mecanismos de operación y en los sistemas de control administrativo.

• Se promueve con la finalidad de evitar la discrecionalidad en la toma de decisiones.

• Cuando se requiera que la entidad fiscalizada fortalezca sus procesos de control respecto de operaciones o bienes no registrados o registrados erróneamente y que no impliquen un daño o perjuicio o ambos a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales.

• Cuando se detecten debilidades, deficiencias o áreas de oportunidad en el establecimiento o el fortalecimiento de indicadores estratégicos de gestión y de servicios; el aprovechamiento de bienes y/o servicios, así como el cumplimiento de metas y objetivos.

• Su utilización puede implicar errores y omisiones de información financiera y cuantificación monetaria de las observaciones, esta última siempre y cuando implique Recuperaciones Operadas.

XI.4.2 RECOMENDACIÓN AL DESEMPEÑO

Sugerencia de carácter preventivo que formula la ASF a la entidad fiscalizada para fortalecer su desempeño, la actuación de los servidores públicos y el cumplimiento de metas, objetivos y la elaboración o fortalecimiento de indicadores de gestión y servicios y fomentar las mejores prácticas de buen gobierno.

Tienen por objeto orientar a las entidades fiscalizadas en la adopción de mejores prácticas gubernamentales y el cumplimiento de sus propósitos, en el marco de una mayor eficiencia, eficacia y con criterios de economía.

El volumen de evidencias que se recopila en el proceso de revisión y fiscalización permite a los auditores privilegiar la formulación de recomendaciones al desempeño, con lo cual, a diferencia de las recomendaciones simples, se promueven respuestas proactivas por parte de los entes auditados y con ello se contribuye en el mejoramiento

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de su gestión, de sus prácticas públicas y del cumplimiento eficaz, eficiente y oportuno de sus objetivos y metas.

XI.4.3 MARCO DE REFERENCIA DE LAS RECOMENDACIONES Y RECOMENDACIONES AL DESEMPEÑO

El artículo 79, fracción I, de la CPEUM establece la facultad para que la ASF realice auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

1) El artículo 12, fracción III, inciso a) de la LFRCF, establece que la fiscalización de la Cuenta Pública tiene por objeto, entre otros:

“Realizar auditorías del desempeño de los programas, verificando la eficiencia, la eficacia y la economía de los mismos y su efecto o la consecuencia en las condiciones sociales, económicas y en su caso, regionales del país durante el período que se evalúe”.

2) Por su parte, el artículo 13, fracción II de la LFRCF señala que las observaciones que, en su caso, emita la Auditoría Superior de la Federación derivado de la fiscalización de la Cuenta Pública, podrán derivar en: recomendaciones, incluyendo las referentes al desempeño.

3) En las auditorías sobre el desempeño sólo se promoverán recomendaciones al desempeño y, en el caso, de que se determinen deficiencias que correspondan al ejercicio en revisión y fiscalización de la Cuenta Pública y que pudieran constituir responsabilidades administrativas sancionatorias o exista la presunción de una evasión fiscal, se harán del conocimiento de la instancia competente y se señalarán como parte del texto del resultado con o sin observación.

4) Tratándose de recomendaciones o recomendaciones al desempeño la ASF deberá pronunciarse, también, en un plazo de 120 días hábiles, contados a partir de la fecha en que se reciba la respuesta de la entidad fiscalizada, emitirá el oficio con el pronunciamiento correspondiente mediante el formato SE51T043, en el entendido de que no es factible la emisión de alguna acción de carácter superveniente, por lo que simplemente se señalará que las mismas


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están registradas con el estatus de No Atendidas. (Nota Técnica N°. SELT42DP01-4 del 10 de agosto de 2010).

5) En el caso de las recomendaciones cuya atención sea posterior al envío de la información trimestral, su atención (conclusión) se registrará en el SICSA, conforme a la normativa aplicable, y se dará a conocer a la entidad fiscalizada o a la instancia competente en el siguiente corte trimestral con base en la figura de la afirmativa ficta prevista en el artículo 33 de la LFRCF por eficiencia administrativa. Se deberá contar con el soporte correspondiente de que la recomendación se atendió de manera previa al vencimiento de los 120 días hábiles o con posterioridad.

El seguimiento de las recomendaciones y las recomendaciones al desempeño es el conjunto de actividades que la AED realiza para notificar y evaluar la procedencia de la documentación e información suministrada por las entidades fiscalizadas e instancias competentes con el propósito de atender la recomendación al desempeño y registrar la información correspondiente. Este proceso incluye:

a) La recepción, registro, análisis y evaluación de la información y documentación suministrada por las entidades fiscalizadas e instancias competentes.

b) La elaboración de los dictámenes y oficios de conclusión.

c) El pronunciamiento de la AED.

d) La integración de los expedientes de seguimiento.

El principal instrumento para el seguimiento de las recomendaciones y recomendaciones al desempeño es la Cédula de Seguimiento y Control Interno en el SICSA (SE42/T017), que contiene: la acción emitida, las respuestas de la entidad fiscalizada con las referencias de fecha y descripción de la evaluación que la UAA realiza a dichas respuestas, el estado de trámite y los oficios remitidos a las entidades fiscalizadas por la AED. Lo anterior, es resultado de la captura durante el seguimiento efectuado por la UAA y su autorización se da de manera electrónica al momento del registro en el sistema por las personas que en ellas

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participan. Esto subsana el requisito de contar con la rúbrica o firma de esta cédula. (Nota Técnica SELT42DP01-01 del 26 de enero de 2010).

XI.4.4 SUBPROCESO DE SEGUIMIENTO A RECOMENDACIONES Y RECOMENDACIONES AL DESEMPEÑO

A las Direcciones Generales de Desempeño y a la DGAE, en su caso, les corresponde:

XI.4.4.1 NOTIFICACIÓN

A LAS UAA CORRESPONDE

1) Registrar en el SICSA los estados de trámite que se generen por el análisis y evaluación de la información y documentación presentada por las entidades fiscalizadas antes de su notificación.

XI.4.4.2 ELABORACIÓN Y NOTIFICACIÓN DE LAS ACCIONES

A la DGICRA corresponde:

1) Imprimir e integrar las cédulas de las acciones registradas en el SICSA.

2) Elaborar los oficios que se envían a las entidades fiscalizadas y remitirlos por medio de la Auditoría Especial de Tecnologías e Información (AETI) al Auditor Superior de la Federación para su firma y anexar las cédulas de las acciones sobre recomendación o recomendaciones al desempeño.

3) Notificar a las entidades fiscalizadas en un término que no exceda de 10 días hábiles posteriores a la fecha en que sea entregado el Informe del Resultado.

4) Registrar en el SICSA las referencias siguientes: número de oficio, fecha de emisión y fecha de acuse de recibido de la entidad fiscalizada o de la autoridad competente, a la cual se le notificó la acción.


644

5) Proporcionar a la UAA, en medio magnético los oficios y cédulas de emisión de las recomendaciones o de las recomendaciones al desempeño, con el fin de que se impriman e integren a los expedientes de seguimiento.

A las UAA corresponde:

1) Informar al Auditor Especial de Desempeño de los procedimientos jurisdiccionales que impacten las recomendaciones o las recomendaciones al desempeño.

AL AUDITOR SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN LE CORRESPONDE:

1) Autorizar los oficios y cédulas para comunicar, notificar o presentar las recomendaciones o las recomendaciones al desempeño derivadas de la fiscalización.

XI.4.4.3 RECEPCIÓN DE LA DOCUMENTACIÓN

A LA DGICRA CORRESPONDE

1) Recibir y registrar en el SICSA la referencia de la información y documentación remitida por las entidades fiscalizadas e instancias competentes, para responder o atender las recomendaciones o recomendaciones al desempeño realizadas por la ASF y enviarla a las UAA responsables de su análisis.

2) Controlar los vencimientos de los plazos conforme a los acuses de recibo de las notificaciones para la atención de las recomendaciones al desempeño y registrarlos en el SICSA.


1) Las UAA que reciban información y documentación directamente de las entidades fiscalizadas o de las instancias competentes registran la referencia de la información y documentación en el SICSA y envían copia a la DGICRA.

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XI.4.4.4 ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE LAS RESPUESTAS DE LAS ENTIDADES FISCALIZADAS


1) Registrar en el SICSA:

• El análisis y evaluación de las respuestas remitidas por las entidades fiscalizadas e instancias competentes y su autorización electrónica:

• La fecha en que se incorporan;

• Dictamen Técnico;

• El estado del trámite que le corresponda en atención al análisis que la UAA determine.

2) Las UAA encargadas del seguimiento de las recomendaciones y recomendaciones al desempeño tendrán que verificar que la información y documentación proporcionada por la entidad fiscalizada precise las mejoras efectuadas, las acciones por realizar o, en su caso, justificar su improcedencia o las razones por las cuales no resulta factible su implementación.

3) Evaluar la conveniencia de solicitar a la entidad fiscalizada documentación complementaria (SE42T024), cuando la información presentada no atienda los términos de la acción, dando un plazo máximo de 15 días hábiles para atender la acción, siempre y cuando la información sea solicitada antes del pronunciamiento que establece el artículo 13 de la LFRCF. Lo anterior, no limita a la UAA para realizar otras gestiones ante la entidad fiscalizada para obtener la información.

Para cumplir con los plazos establecidos en la LFRCF la UAA llevará el registro de los mismos en la Cédula de Control de los Plazos Previstos en la Normativa Institucional para la Solventación de las Acciones Promovidas (SE30/T001).


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4) En caso de que las entidades fiscalizadas no presenten los elementos necesarios para la atención o solventación de las acciones determinadas la ASF procederá:

• Para las recomendaciones al desempeño emitirá un pronunciamiento por la No Atención mediante formato SE51T043 y registrará en el SICSA el número de oficio, la fecha de emisión y recepción por parte de la entidad fiscalizada y los motivos o razonamientos que sustentan la no atención, ya que no es factible la emisión de alguna acción de carácter superveniente.

5) Informar, por medio de los conductos institucionales, al Auditor

Superior de la Federación sobre el avance de la atención de las acciones emitidas.

XI.4.4.5 ELABORACIÓN DE LOS OFICIOS DE PRONUNCIAMIENTO

Las UAA deberán pronunciarse en un plazo máximo de 120 días hábiles sobre las respuestas recibidas de las entidades fiscalizadas respecto de las acciones como se establece en el artículo 33 de la LFRCF.

XI.4.4.6 DETERMINACIÓN DE MULTAS

A LAS UAA CORRESPONDE:

1) De no recibir respuesta de las entidades fiscalizadas en los 30 días hábiles establecidos en la LFRCF, posteriores a la notificación de las acciones, la UAA aplicará lo conducente a efecto de determinar la multa correspondiente por el incumplimiento de las solicitudes de información de la ASF, que podrá ser de una mínima de 650 a una máxima de 2000 días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, además de promover las acciones legales que correspondan. Para cumplir lo anterior, la UAA solicitará el auxilio de la DGJ para sustanciar el procedimiento.

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XI.4.4.7 CONCLUSIÓN DE LAS ACCIONES

INTEGRACIÓN DEL EXPEDIENTE DE SEGUIMIENTO Y EMISIÓN DEL DICTAMEN TÉCNICO DE CONCLUSIÓN


1) Integrar los expedientes de seguimiento de las acciones, conforme al Lineamiento para la Integración de Expedientes (DELT42DE01).

2) Con el Dictamen Técnico simplificado que se elabora, registra y emite mediante el SICSA, como resultado del análisis de la información presentada por las entidades fiscalizadas, se dará por concluida la acción.

XI.4.4.8 COMUNICACIÓN A LAS INSTANCIAS DE CONTROL COMPETENTES POR LA NO ATENCIÓN DE LAS RECOMENDACIONES O RECOMENDACIONES AL DESEMPEÑO


1) Si del análisis de la información y documentación remitida por las entidades fiscalizadas, se llegara a determinar que no se atiende la recomendación o la recomendación al desempeño, se registra en el SICSA como no atendida y se comunica a la instancia de Control Competente la no atención de la acción, marcando una copia del oficio de pronunciamiento (SE51T043). En este caso no será necesario su seguimiento, ya que éste queda bajo la responsabilidad y atribuciones de las instancias ante quienes se promovieron.

A LA DGICRA CORRESPONDE

1) Comunicar a la entidad fiscalizada la conclusión de la acción mediante el Informe Trimestral de Situación de las Acciones Promovidas por la ASF, que se envía a las entidades fiscalizadas e instancias competentes, para informarles sobre su situación a la fecha del corte.


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XI.4.5 ESTADOS DE TRAMITE DURANTE EL SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES Y RECOMENDACIONES AL DESEMPEÑO

ACCIONES PROMOVIDAS

Siglas DESCRIPCIÓN RECOMENDACIÓN AL DESEMPEÑO

ÁREA RESPONSABLE

SR SIN RESPUESTA

Acciones que fueron notificadas por la DGICRA a las entidades fiscalizadas. Este estado de trámite permanece desde la notificación hasta que se recibe respuesta de la entidad fiscalizada.

X SICSA

RA RESPUESTA EN ANÁLISIS

Cuando la documentación e información remitida por las entidades fiscalizadas e instancias competentes se encuentra en proceso de evaluación y calificación por la UAA.El registro de la respuesta de la entidad fiscalizada o de las instancias competentes se llevará a cabo por el área que reciba la información.

X UAA / DGICRA

IM RESPUESTA IMPROCEDENTE

Respuesta de la entidad fiscalizada que no está vinculada con la acción.

X UAA

IN RESPUESTA INSUFICIENTE

Cuando a criterio de la UAA, la entidad fiscalizada exhibe documentación que revela avances en la resolución de la problemática o irregularidad detectada o desahoga aspectos parciales de la misma, pero éstos resultan insuficientes para atender en su totalidad la la recomendación al desempeño.

X DGADDSDGADDEDGADGF

DGAE

DTC DICTAMEN TÉCNICO PARA CONCLUSIÓN

Cuando a juicio de la UAA la entidad fiscalizada o autoridad competente exhibe la documentación que acredita haber actuado o instrumentado las medidas procedentes para dar por concluida las acción.


DGAE

De considerarlo pertinente, la UAA podrá remitir a la DGJ, el dictamen técnico simplificado y solicitar la revisión de los aspectos legales.

DTCF DICTAMEN TÉCNICO PARA CONCLUSIÓN POR ACUMULACIÓN

Cuando una o más UAA emitan dos o más acciones del mismo tipo a la misma entidad fiscalizada derivadas de la misma irregularidad, por razones de economía procesal se dará de baja una de ellas. Las UAA acordarán cuál de ellas dará el seguimiento a la acción.


DGAE

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XI.4.6 ESTADOS DE TRÁMITE PARA LA CONCLUSIÓN DE LA RECOMENDACIÓN AL DESEMPEÑO

ACCIONES PROMOVIDAS

Siglas DESCRIPCIÓN RECOMENDACIÓN AL DESEMPEÑO

ÁREA RESPONSABLE

AT ATENDIDA

Cuando la UAA elabora dictamen técnico simplificado favorable al análisis de la información y documentación remitida por la entidad fiscalizada.


DGAE

NA NO ATENDIDA

Se utilizará cuando la recomendación al desempeño no sea atendida.

Cuando la entidad fiscalizada remite información de una recomendación al desempeño que se registró con pronunciamiento de “No Atendida”, en fecha posterior al pronunciamiento y, de considerarlo procedente, la UAA cambiará el estado de trámite de No atendida por Atendida. (Nota Técnica N° SELT42DP01-4 del 10-Ago-2010).


DGAE

NAD NO ADOPTADA

Si en el plazo señalado de los 30 días hábiles, no se recibe información para atender la recomendación al desempeño, la UAA cerrará el expediente, manteniendo en el SICSA el estatus de “no adoptada”.


DGAE

PRO PROMOVIDA Cuando se recibe respuesta de la acción promovida por parte de la instancia competente, en la que indique que actuará o instrumentará las medidas procedentes.

X DGAE

BC BAJA POR CONCLUSIÓN PREVIA A SU EMISIÓN

Cuando se acreditó haber actuado o instrumentado las medidas procedentes para dar por concluida la acción promovida. Requiere de la autorización del dictamen técnico correspondiente.


DGAE


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XI.4.7 PLAZOS DEL PROCESO DE SEGUIMIENTO DE RECOMENDACIONES AL DESEMPEÑO

Para llevar el registro y control de los plazos establecidos por la LFRCF se utiliza la Cédula para el Control de los Plazos Previstos en la Normativa Institucional para que las entidades fiscalizadas e instancias competentes atiendan o solventen las acciones (SE30T001); y los plazos para que las UAA , la DGR y la DGJ analicen, califiquen, promuevan, emitan dictámenes técnicos y se pronuncien respecto de las respuestas recibidas de las entidades fiscalizadas e instancias competentes ante quienes se promovió la acción.

Los plazos para las auditorías de desempeño se presentan en el cuadro siguiente:

• Si la respuesta no atiende o no solventa la acción, la UAA debe elaborar un oficio a la entidad fiscalizada, expresando los motivos o razonamientos que sustentan la no atención de la acción a fin de evitar que surta efecto la afirmativa ficta prevista en la LFRCF.

V.5 SEGUIMIENTO DE LAS ACCIONES

PROMOVIDAS

XI.5.1 ACCIONES PROMOVIDAS

Es el instrumento jurídico derivado de los resultados con observaciones de las auditorías practicadas, en el cual la ASF ejerce los actos de autoridad que le faculta la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. En las acciones promovidas se expresa con toda exactitud el carácter con que la entidad de fiscalización superior de la Federación emite el acto de molestia, mediante la formulación,

Acción Emitida Plazos para la respuesta de las entidades fiscalizadas, el análisis y el pronunciamiento de la ASF

De la entidad fiscalizada o instancia competente

Internos de la ASF

Análisis de las

respuestas recibidas

(UAA)

Emisión de los

dictámenes técnicos

(UAA

Elaboración y envío del

pronunciamiento a las entidades

fiscalizadas(1)

Total de días hábiles

Recomendación al desempeño 30 50 60 10 120

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promoción, presentación o fincamiento de responsabilidades ante la entidad fiscalizada o la autoridad competente; se relacionan a continuación:

Las Acciones Promovidas son:

• Solicitudes de Aclaración (SA); • Pliego de Observaciones (PO);• Promociones de Intervención de la Instancia de Control Competente

(PIIC);• Promociones del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal

(PEFCF);• Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria

(PRAS);• Denuncias de Hechos (DH); • Denuncias de Juicio Político (DJP).

La Dirección General de Auditorías Especiales es la única UAA de la AED responsable de pronunciarse por medio de recomendaciones, recomendaciones al desempeño y acciones promovidas. Las Direcciones Generales de Auditorías de Desempeño, al Desarrollo Social, al Desarrollo Económico y a Gobierno y Finanzas, sólo podrán emitir recomendaciones al desempeño.

XI.5.2 SEGUIMIENTO DE ACCIONES PROMOVIDAS

El seguimiento de las recomendaciones y acciones promovidas es el conjunto de actividades que la Dirección General de Auditorías Especiales realiza para notificar y evaluar la procedencia de la documentación e información suministrada por las entidades fiscalizadas e instancias competentes con el propósito de atender o solventar las acciones y registrar la información correspondiente. Este proceso incluye:

a) La recepción, registro, análisis y evaluación de la información y documentación suministrada por las entidades fiscalizadas e instancias competentes;

b) La elaboración de los dictámenes técnicosc) El pronunciamiento de la AED;


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d) La integración de los expedientes de seguimiento;e) En su caso, la emisión de acciones supervenientes por la falta de

atención o solventación de las acciones promovidas, por parte de las entidades fiscalizadas o instancias competentes.

El principal instrumento para el seguimiento de las acciones promovidas es la Cédula de Seguimiento y Control Interno en el SICSA (SE42/T017), que contiene: la acción, las respuestas de la entidad fiscalizada con las referencias de fecha y descripción de la evaluación que la UAA realiza a dichas respuestas, el estado de trámite y los oficios remitidos a las entidades fiscalizadas por la AED.

Lo anterior, es resultado de la captura durante el seguimiento efectuado por la UAA y su autorización se da de manera electrónica al momento del registro en el sistema por las personas que en ellas participan. Esto subsana el requisito de contar con la rúbrica o firma de esta cédula. (Nota Técnica SELT42DP01-01 del 26 de enero de 2010).

De la interpretación al marco jurídico referido se obtienen las opciones siguientes:

• La información remitida por las entidades fiscalizadas Atiende las acciones promovidas.

• La información remitida por las entidades fiscalizadas No Atiende las acciones promovidas.

• Las observaciones que no se atendieron en tiempo se denominarán: “No Adoptadas”.

XI.5.2.1 ACCIONES PROMOVIDAS ATENDIDAS

Los auditores de la DGAE tomarán en cuenta las siguientes consideraciones:

1. La DGAE será responsable de registrar en el SICSA, una vez analizada la información remitida por la entidad fiscalizada o la autoridad competente, el dictamen técnico simplificado de conclusión.

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2.- No será necesario el envío del dictamen técnico simplificado a la DGJ para la conclusión de la Solicitud de Aclaración y la Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal.

Las solicitudes de aclaración cuya atención sea posterior al envío de la información trimestral, en razón del tipo de acción promovida y en virtud de la trascendencia que tenga, dentro del plazo de 120 días hábiles se dará a conocer a la entidad fiscalizada su atención (conclusión) mediante oficio de pronunciamiento individual por cada solicitud de aclaración (Se deberá utilizar el formato técnico SE51T042). Además, se contará con el registro en el SICSA de que la solicitud de aclaración se atendió de manera previa al vencimiento de los 120 días.

3.- Se eliminan las actividades correspondientes a la elaboración y notificación de los oficios de conclusión de la DGJ.

4.- La conclusión de la acción será comunicada por la DGICRA mediante el Informe Trimestral de Situación de las Acciones Promovidas por la ASF, que se envía a las entidades fiscalizadas e instancias competentes, para informarles sobre su situación a la fecha del corte.

XI.5.2.2 ACCIONES PROMOVIDAS NO ATENDIDAS

Una vez realizado el análisis deanalizada la información que las entidades fiscalizadas remitan, conforme al artículo 33 de la LFRCF, la DGAE, a más tardar en 120 días hábiles posteriores a la recepción de las respuestas, elaborará un oficio (SE51T043), dirigido a la entidad fiscalizada expresando:

• Que la información remitida no atiende las acciones promovidas;

• Que en vista de lo anterior, se procederá al fincamiento del pliego de observaciones o la promoción de las acciones a que se refiere el artículo 49 de la LFRCF.

Para evitar riesgos en la procedencia de las acciones promovidas de carácter superveniente, en particular las solicitudes de aclaración que


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deriven en pliegos de observaciones, se debe emitir el pronunciamiento dentro del plazo de los 120 días hábiles.

El pronunciamiento debe precisar expresamente que la solicitud de aclaración no se solventa, por lo que la ASF procederá en los términos del artículo 49 de la LFRCF. En este sentido, la DGAE tendrá un plazo de 160 días hábiles contados a partir de la notificación del pronunciamiento para emitir el pliego de observaciones correspondiente.

En el caso de las solicitudes de aclaración que se considere que no están atendidas, y que proceda una acción superveniente diferente a un pliego de observaciones como es el caso de una promoción de responsabilidad administrativa sancionatoria, se debe utilizar el formato SE51T044.

En todos los casos en que se vaya a emitir oficio de pronunciamiento de no atención de solicitudes de aclaración, se sugiere que sea enviado para revisión a la DGJ.

Por lo que respecta, a las promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria, promociones del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal y denuncias penales, en virtud de su naturaleza jurídica, no le son aplicables los criterios antes señalados.

XI.5.3 CLASIFICACIÓN DE ACCIONES PROMOVIDAS

Las acciones que la DGAE podrá emitir como resultado de la revisión y fiscalización de la Cuenta Pública, así como las derivadas del seguimiento de su atención y solventación, se relacionan a continuación:

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XI.5.3.1 ACCIONES CON PRESUNTA RESPONSABILIDAD

En las acciones con presunta responsabilidad, donde por sus características no se establecen plazos para su presentación, imposición o resolución, a excepción del procedimiento de Fincamiento de Responsabilidad Resarcitoria, se dispone de 30 días hábiles para analizar la procedencia legal de los dictámenes técnicos emitidos por la UAA.

Nombre de la acción UAA Clave SICSA Siglas

Acciones Promovidas:

Solicitud de Aclaración DGAE 03 SA

Pliego de Observaciones DGAE 06 PO

Promoción de Intervención de la Instancia de Control Competente

DGAE 02 PIIC

Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal DGAE 05 PEFCF

Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria DGAE 08 PRAS

Denuncia de Hechos DGAE 09 DH

Denuncia de Juicio Político DGAE 11 DJP

Fincamiento de Responsabilidad Resarcitoria DGAE 10 FRR

Multa La ASF podrá aplicar a los titulares de las áreas administrativas auditadas una multa mínima de 650 a una máxima de 2000 días de salario mínimo general vigente en el DF (artículo 32 LFRCF), además, promoverá las acciones legales que correspondan, cuando las entidades fiscalizadas no atiendan en un plazo de 30 días hábiles las observaciones, recomendaciones y acciones.

Fincamiento de Responsabilidad Resarcitoria

Este procedimiento se origina cuando la entidad fiscalizada no solventa un pliego de observaciones.La DGR analiza la procedencia legal del dictamen técnico que no solventa o solventa parcialmente el pliego de observaciones que emite la UAA y del expediente técnico que integra, para lo cual dispone de 30 días hábiles para analizar la procedencia legal a partir de su recepción.La ASF instrumenta el procedimiento para el fincamiento de responsabilidad resarcitoria y finca a los servidores públicos o a los particulares, persona física o moral, responsables, el pliego definitivo de responsabilidades en el que se determina la indemnización correspondiente (resarcimiento), la cual deberá ser suficiente para cubrir los daños o perjuicios, o ambos, estimables en dinero, que afecten la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales. Su cobro queda a cargo de la TESOFE mediante el procedimiento administrativo de ejecución. Cabe señalar que una vez desahogadas las pruebas, se cuenta con un plazo de 60 días hábiles para emitir la resolución correspondiente.

ACCIÓN SEGUIMIENTO


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XI.5.4 REGLAS DE EJECUCIÓN PARA EL REGISTRO Y CONTROL DEL SEGUIMIENTO DE LAS ACCIONES

I) NOTIFICACIÓN

ANTES DE SU NOTIFICACIÓN

A LA DGICRA CORRESPONDE:

1) Verificar y conciliar con las UAA, que las acciones publicadas en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública se encuentren registradas en el SICSA.

2) Actualizar el directorio de dependencias y entidades fiscalizadas para su notificación.


Es una acción terminal.La ASF, mediante la UAA, promueve ante la Instancia de Control Competente la procedencia de aplicar las sanciones conforme a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y demás ordenamientos legales, cuando se presume el incumplimiento de las disposiciones normativas en el desempeño del empleo, cargo o comisión de los servidores públicos.

Denuncia de Hechos Es una acción terminal.La DGJ analiza la procedencia legal del dictamen técnico que emite la UAA y del expediente técnico que integra, para lo cual dispone de 20 días hábiles a partir de su recepción.Corresponde a la UAJ, por conducto de la DGJ, presentar ante el Ministerio Público de la Federación una irregularidad que pudiera ser constitutiva de un delito imputable a un servidor público o a un particular por actos u omisiones en el desempeño de su empleo, cargo, comisión o actividad, y coadyuvar con el Ministerio Público en los procesos penales investigatorios y judiciales correspondientes.

Denuncia de Juicio Político

Es una acción terminal.La DGJ analiza la procedencia legal del dictamen técnico que emite la UAA y del expediente técnico que integra, para lo cual dispone de 20 días hábiles a partir de su recepción.Corresponde a la UAJ, por conducto de la DGJ, presentar ante la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión denuncia con motivo de la presunción de actos u omisiones de los servidores públicos a que se refiere el artículo 110 de la CPEUM, que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho a efecto de que sustancie el procedimiento relativo al juicio político y resuelva sobre las responsabilidades correspondientes mediante la declaratoria respectiva.

ACCIÓN SEGUIMIENTO

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A LA DGAE CORRESPONDE

1) Registrar en el SICSA los estados de trámite que se generen por el análisis y evaluación de la información y documentación presentada por las entidades fiscalizadas antes de su notificación.

2) Elaborar el Dictamen Técnico para Conclusión Previa a la Emisión de las acciones (SE42T014) de las que recibió información, que atienden o solventan las siguientes acciones:

• Solicitud de Aclaración• Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria• Pliego de Observaciones

3) Remitir cuando así lo consideren para asesoría jurídica a la DGR o la DGJ las acciones para su conclusión previa a su notificación.

A LA UAJ CORRESPONDE:

1) Asesorar a las UAA, por medio de sus direcciones generales, sobre las asesorías que les soliciten por las acciones que se concluyan antes de su notificación.

2) Registrar en el SICSA los estados de trámite que se generen por su intervención.

II) ELABORACIÓN Y NOTIFICACIÓN DE LAS ACCIONES


1) Imprimir e integrar las cédulas de las acciones registradas en el SICSA, a excepción de los PO, DH y DJP.

2) Elaborar los oficios que se envían a las entidades fiscalizadas y remitirlos por medio de la AETI al Auditor Superior de la Federación para su firma, y anexar las cédulas de las acciones siguientes:

• Recomendación• Recomendación al Desempeño


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• Solicitud de Aclaración• Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria (se

anexará el expediente técnico)• Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal.

3) Notificar a las entidades fiscalizadas en un término que no excederá de 10 días hábiles posteriores a la fecha en que sea entregado el Informe del Resultado, a excepción de la PRAS, que contará con 160 días hábiles para su notificación utilizando el formato SE42T021, Oficio de Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.

4) Registrar en el SICSA las referencias siguientes: número del oficio, fecha de emisión y fecha de acuse de recibo de la entidad fiscalizada o de la autoridad competente, a la cual se le notificó la acción.

5) Proporcionar a las UAA, en medio magnético, los oficios y cédulas de emisión de las observaciones, recomendaciones y acciones, con el fin de que se impriman e integren a los expedientes de seguimiento.


1) Elaborar y remitir a la DGICRA copia certificada del expediente que sustente la PRAS (SE42T023).

2) Remitir el expediente técnico y el pliego de observaciones a la DGR para su asesoría técnica.

3) Proporcionar la documentación que le solicite la DGR según corresponda, referente al pliego de observaciones.

4) Proporcionar la información o documentación que les solicite la DGJ, según se trate, referente a la denuncia de hechos y de juicio político.

5) Integrar los dictámenes y expedientes técnicos requeridos durante el proceso de formulación de las denuncias, conforme a la normativa siguiente:

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Lineamientos para la Formulación de Pliego de Observaciones y Presentación de Denuncia Penal (SELT51DE01)

6) Registrar en el SICSA los estados de trámite de las acciones derivadas de suspensión por mandato judicial, procedimientos jurisdiccionales, así como de las acciones relacionadas con un asunto pendiente de resolver por alguna instancia judicial.

Nota: En los Lineamientos para la Formulación, Seguimiento y Conclusión del Pliego de Observaciones (SELT51DE04), se relacionan actividades específicas que deben desarrollar las UAA y la DGR, desde la formulación hasta la conclusión del Pliego de Observaciones, por lo que en este documento sólo se mencionan actividades generales.

A LA DGR CORRESPONDE

1) Asesorar jurídicamente a la UAA en la elaboración del expediente técnico para la emisión del Pliego de Observaciones.

2) Remitir a los titulares de las UAA el proyecto del Pliego de Observaciones con el fin de obtener la firma de los Auditores Especiales que correspondan, para su emisión.

3) Notificar a las entidades fiscalizadas el Pliego de Observaciones derivado de la revisión de la Cuenta Pública, previa autorización de los auditores especiales, en un término que no exceda de 160 días hábiles posteriores a la fecha en que se entregue el Informe del Resultado.

4) Registrar en el SICSA las referencias siguientes: número del oficio, fecha de emisión y fecha de acuse de recibo de la entidad fiscalizada, a la cual se le notificó el Pliego de Observaciones.

5) Informar a las UAA el vencimiento del plazo de 30 días hábiles para que las entidades fiscalizadas procedan a la solventación del pliego de observaciones.


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A LA DGJ CORRESPONDE:

1) Informar a la UAA para su registro en el SICSA sobre la suspensión de acciones por mandato judicial, procedimientos jurisdiccionales, así como de las acciones relacionadas con un asunto pendiente de resolver por parte de alguna instancia judicial y que deban ser calificadas en los estados de trámite “Suspensión por Mandato Judicial”, “En Espera de Resolución de Autoridad Competente” y “Baja por Resolución de Autoridad Competente”.

2) Solicitar a la UAA la información y documentación que se requiera someter a la consideración del Titular de la UAJ y registrar en el SICSA la elaboración de denuncia de hechos y la denuncia de juicio político.

3) Asesorar a petición de las UAA sobre aspectos legales de los dictámenes técnicos y sus expedientes para presentar denuncias de juicio político, denuncias o querellas penales derivadas de la fiscalización de la Cuenta Pública.

La DGJ proporcionará asesoría en materia jurídica en apego a la normativa siguiente:

Lineamientos para la Determinación y Difusión de los Criterios Jurídicos Relacionados con las Funciones de la ASF (AJLA51CD01).

4) Presentar ante el Ministerio Público Federal la denuncia de hechos

5) Presentar ante la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión:

• Denuncia de Juicio Político a los servidores públicos a los que se refiere el primer párrafo del artículo 110 de la CPEUM.

• Tratándose de responsabilidades de los servidores públicos de los Poderes de los Estados, la ASF comunicará a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión las irregularidades detectadas en el manejo de los recursos federales, conforme al segundo párrafo del artículo 110 de la CPEUM.

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AL TITULAR DE LA UAJ CORRESPONDE:

1) Elaborar y dar seguimiento, conjuntamente con la DGJ, a las denuncias de juicio político y de hechos para su envío a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión o al Procurador General de la República, respectivamente.

AL AUDITOR ESPECIAL DE DESEMPEÑO CORRESPONDE:

1) Autorizar el pliego de observaciones.

AL AUDITOR SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN LE CORRESPONDE:

1) Autorizar los oficios y cédulas para comunicar, notificar o presentar las acciones derivadas de la fiscalización superior.

III) SEGUIMIENTO DE LAS ACCIONES

RECEPCIÓN DE LA DOCUMENTACIÓN

1) Registro de la documentación recibida


1) Recibir y registrar en el SICSA la referencia de la información y documentación remitida por las entidades fiscalizadas e instancias competentes, para responder o atender las acciones emitidas por la ASF y enviarla a las UAA responsables de su análisis.

A LA UAA LE CORRESPONDE:

1) Las UAA que reciban información y documentación directamente de las entidades fiscalizadas o de las instancias competentes registrarán la información y documentación en el SICSA y enviarán copia a la DGICRA.


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ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE LAS RESPUESTAS DE LAS ENTIDADES FISCALIZADAS


1) Registrar en el SICSA:

El análisis y evaluación de las respuestas remitidas por las entidades fiscalizadas e instancias competentes y su autorización electrónica:

• La fecha en que se incorporan; • Dictamen técnico,• El estado de trámite que le corresponda en atención al análisis

que la UAA determine.

2) Evaluar la conveniencia de solicitar a la entidad fiscalizada documentación complementaria (SE42T024), cuando la información presentada no atienda los términos de la acción, dando un plazo máximo de 15 días hábiles para atender la acción, siempre y cuando la información sea solicitada antes del pronunciamiento que establece el artículo 33 de la LFRCF. Lo anterior no limita a la UAA para realizar otras gestiones ante la entidad fiscalizada para obtener información que atienda la acción.

3) En caso de que las entidades fiscalizadas no presenten los elementos necesarios para la atención o solventación de las acciones determinadas la ASF procederá:

• Para la solicitud de aclaración no atendida fincar un pliego de observaciones o promover una responsabilidad administrativa sancionatoria siempre y cuando el importe de la acción no exceda de cien veces el salario mínimo diario general vigente en el Distrito Federal en la fecha en que se cometa la infracción o no esté cuantificada y no signifique una probable recuperación.

• En el caso del pliego de observaciones no solventado, la ASF procederá a fincarles las responsabilidades resarcitorias y promoverá, en su caso, ante los órganos o autoridades

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competentes las responsabilidades administrativas, civiles y penales a que hubiere lugar.

• Para una responsabilidad administrativa sancionatoria que no sea atendida, promover otra similar en contra de los servidores públicos que omitieron su atención ante la instancia superior a la que se promovió la primera.

4) Informar, por medio de los conductos institucionales, al Auditor Especial o al TUAJ de su adscripción, según corresponda, sobre el avance de la atención de las acciones emitidas.

ELABORACIÓN DE LOS OFICIOS DE PRONUNCIAMIENTO

Las UAA deberán pronunciarse en un plazo máximo de 120 días hábiles sobre las respuestas recibidas de las entidades fiscalizadas respecto de las acciones como se indica en el apartado Pronunciamiento a las Respuestas Remitidas a la ASF por las Entidades Fiscalizadas Artículo 33 de la LFRCF.

DETERMINACIÓN DE MULTAS


1) De no recibir respuesta de las entidades fiscalizadas en los 30 días hábiles establecidos en la LFRCF, posteriores a la notificación de las acciones, la UAA aplicará lo conducente a efecto de determinar la multa correspondiente por el incumplimiento de las solicitudes de información de la ASF, que podrá ser de una mínima de 650 a una máxima de 2000 días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, además de promover las acciones legales que correspondan, para cumplir lo anterior, la UAA solicitará el auxilio de la DGJ para sustanciar el procedimiento.

IV) Conclusión de las Acciones


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INTEGRACIÓN DEL EXPEDIENTE DE SEGUIMIENTO Y EMISIÓN DEL DICTAMEN TÉCNICO DE CONCLUSIÓN.


1) Integrar los expedientes de seguimiento de las acciones, conforme al Lineamiento para la Integración de Expedientes (DELT42DE01).

2) Con el dictamen técnico simplificado que se elabora, registra y emite mediante el SICSA, como resultado del análisis a la información presentada por las entidades fiscalizadas, se dará por concluida la acción.

3) La UAA podrá solicitar a la DGJ la asesoría jurídica correspondiente para la conclusión de la acción sobre planteamientos concretos o específicos relacionados con aspectos legales del dictamen técnico, acompañando a éste, el soporte documental que sustenta la conclusión.

4) El dictamen técnico de conclusión del pliego de observaciones se elaborará en el formato establecido para tal fin, de así considerarlo conveniente, la UAA podrá remitirlo a la DGR para la revisión de los aspectos legales, en caso contrario, solventará la acción.

5) Incluir, en su caso, las sugerencias de la DGR y registrar en el SICSA la conclusión de las acciones.

6) En el caso de la PRAS, independientemente de que se determine su conclusión, se solicitará a las autoridades ante quienes se envió la promoción que informen sobre la resolución definitiva que se determine o recaiga en este tipo de asuntos y lo registrará en el SICSA en los campos que para tal efecto se tienen establecidos.

En caso de que las entidades fiscalizadas no presenten los elementos necesarios para la atención o solventación de las acciones determinadas la ASF promoverá las acciones legales correspondientes.

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7) Se elaborará dictamen técnico simplificado para conclusión previa a su emisión:

• Del pliego de observaciones cuando la entidad fiscalizada remita información que solvente la acción antes de su notificación.

• Por acumulación cuando por sus características los pliegos de observaciones se acumulen en uno solo y se de de baja uno de ellos.

• Por las denuncias de hechos cuando por sus características se fusionen en una sola para su presentación ante el Ministerio Público, y se den de baja una o más de ellas

A LA DGR CORRESPONDE:

1) Asesorar a petición de las UAA sobre aspectos legales en la Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria y en la elaboración de los dictámenes técnicos e integración de los expedientes técnicos para la solventación de los pliegos de observaciones.

2) Proporcionar asesoría jurídica para la elaboración del expediente y dictamen técnico de no solventación del pliego de observaciones.

EMISIÓN DE OFICIOS DE SOLVENTACIÓN O CONCLUSIÓN

AL AUDITOR SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN CORRESPONDE:

1) Autorizar, cuando así lo considere conveniente, los oficios para solventar el pliego de observaciones.

A LOS AUDITORES ESPECIALES LES CORRESPONDE:

1) Autorizar los oficios de solventación del Pliego de Observaciones, y el de conclusión relativa a la PEFCF (SE51T032).

A LA UAA LE CORRESPONDE:

1) Elaborar, rubricar y remitir los Oficios de Solventación del pliego de observaciones a las entidades fiscalizadas suscritos por el Auditor


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Superior de la Federación o los Auditores Especiales y su registro en SICSA.

2) Recibir de los Auditores Especiales o del Titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos los oficios de solventación emitidos y comunicarlos a las entidades fiscalizadas.

V) ACCIONES SUPERVENIENTES

INTEGRACIÓN DEL EXPEDIENTE TÉCNICO Y ELABORACIÓN DEL DICTAMEN TÉCNICO PARA LA EMISIÓN DE ACCIONES SUPERVENIENTES.


1) Integrar los expedientes técnicos requeridos en el proceso de acciones supervenientes conforme a la normativa siguiente:

• Lineamientos para la Formulación, Seguimiento y Conclusión del Pliego de Observaciones (SELT51DE04).

• Lineamientos para la Formulación de Pliego de Observaciones y

Presentación de Denuncia Penal (SELT51DE01).

Para la emisión de los expedientes técnicos de la PRAS se sujetarán a lo dispuesto en este documento.

Dichos expedientes deben contener la documentación que permita referenciar las acciones supervenientes con las de origen.

2) Elaborar el oficio con la Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria (SE42T020) y comunicarlo a la Secretaria de la Función Pública (SFP) o a la autoridad competente de otros poderes, de los Órganos Constitucionalmente autónomos, de las Entidades Federativas o de los Municipios, según corresponda.

3) Elaborar los dictámenes técnicos para la emisión de fincamiento de responsabilidad resarcitoria, pliegos de observaciones o promoción de responsabilidad administrativa sancionatoria, cuando la entidad

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fiscalizada o la instancia de control competente no atienda, o solvente parcialmente las acciones que deriven en supervenientes como se señala en el apartado de este documento que marca los Plazos del Proceso de Seguimiento, con la asistencia y opinión de la DGR, conforme a los Lineamientos establecidos para tal fin.

4) Valorar, en su caso, las consideraciones y sugerencias de la DGR en el contexto de la información y papeles de trabajo que se encuentren relacionados con el fincamiento de responsabilidades resarcitorias y remitirlo nuevamente a éstas.

5) Registrar en el SICSA los estados de trámite que le correspondan del apartado referente al fincamiento de responsabilidad resarcitoria.

ASESORÍA JURÍDICA.

A LA DGJ Y A LA DGR CORRESPONDE:

1) Emitir los comentarios que considere pertinentes a los dictámenes técnicos elaborados por las UAA para la formulación de las acciones supervenientes para efecto de integrar los elementos faltantes a los dictámenes y expedientes técnicos.

2) Sugerir a la UAA, en el ámbito de sus atribuciones, inicie los trámites para proceder a la solventación de la acción correspondiente, cuando no se cuente con las evidencias suficientes, competentes, relevantes y pertinentes que acrediten la irregularidad.

3) Tramitar, en los términos planteados por la UAA, el dictamen técnico que sea remitido en segunda instancia.

4) Verificar su debida integración y respaldo documental que acredite la existencia de las irregularidades y emita acuerdo de inicio del Procedimiento de Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias y Oficios Citatorios.

Las actividades que deben desarrollar las UAA y la DGR se establecen en los Lineamientos para el Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias (FRLT52DE01).


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5) Notificar, ejecutar el desahogo del procedimiento resarcitorio y resolver la existencia o inexistencia de responsabilidades o de abstención de sanción, elaborar, en su caso, la solicitud a la TESOFE para que proceda al embargo precautorio a efecto de garantizar el cobro de las sanciones resarcitorias, en atención de los Lineamientos para el Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias (FRLT52DE01).

6) Proporcionar a las UAA la información derivada de su participación de auxilio o gestión en el seguimiento de las acciones que hayan sido notificadas a los servidores públicos o instancias correspondientes, con el fin de que se integre al expediente técnico de seguimiento del Procedimiento para el Fincamiento de Responsabilidad Resarcitoria.

7) Recabar semestralmente de la TESOFE el informe respecto del avance sobre los trámites para la ejecución de los cobros respectivos y los montos recuperados, hacerlo del conocimiento de las UAA y registrarlo en el SICSA.

8) Registrar en el SICSA los estados de trámite que le correspondan referentes al fincamiento de responsabilidad resarcitoria.

A LOS AUDITORES ESPECIALES O AL TITULAR DE LA UNIDAD DE ASUNTOS JURÍDICOS CORRESPONDE:

1) En caso que no sea solventado el Pliego de Observaciones iniciar el procedimiento de responsabilidades resarcitorias con la asesoría de la DGR de conformidad con el Lineamientos para el Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias (FRLT52DE01).

SEGUIMIENTO DE LAS ACCIONES CON PRESUNTA RESPONSABILIDAD

A LA DGJ CORRESPONDE:

1) Dar seguimiento, en el ámbito de sus atribuciones, al registro, trámite, y presentación de:

• Denuncia de Hechos• Denuncia de Juicio Político

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2) Emitir los reportes del estado de trámite con la periodicidad y características que le sean requeridos de:

• Denuncias de Hechos• Denuncias de Juicio Político

3) Emitir al final del ejercicio, para efecto de integrar los apartados correspondientes en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización de la Cuenta Pública, el reporte de la situación y evolución de las denuncias de hechos y denuncias de juicio político.

4) Coadyuvar con el Ministerio Público en los procesos penales investigatorios y judiciales de los que forme parte, opinar sobre el no ejercicio o el desistimiento de la acción penal, y presentar las acciones jurídicas que procedan derivadas de las actuaciones del Ministerio Público.

5) Dar seguimiento a las denuncias penales y atender los requerimientos del Ministerio Público de la Federación y de las autoridades jurisdiccionales, y recabar la información en las UAA.

8) Solicitar a las autoridades, ante quienes se presentó la denuncia, informen sobre la resolución definitiva que se determine o que recaiga en este tipo de asuntos para la actualización de su estatus en el SICSA.

VI) EMISIÓN Y ENVÍO DE INFORMES

A LA DGICRA LE CORRESPONDE:

1) Consultar el cronograma de actividades en lo referente a la elaboración del Informe Semestral.

2) Emitir los reportes para su envío del estatus de las respuestas de las entidades fiscalizadas y autoridades competentes, que remitieron en tiempo, extemporáneas o en forma parcial.

3) Presentar el Informe Semestral a más tardar los días 1 de los meses de mayo y noviembre de cada año, con los datos disponibles


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al cierre del primer y tercer trimestre del año, respectivamente y remitirlo a la H. Cámara de Diputados.

El informe se elaborará con base en los formatos que al efecto establezca la Comisión e incluirá invariablemente los montos de los resarcimientos al erario derivados de la fiscalización de la Cuenta Pública y en un apartado especial, la atención de las recomendaciones al desempeño. Asimismo, el Informe semestral deberá publicarse en la página de Internet de la ASF en la misma fecha en que sea presentado.

Además, verificará que el Informe Semestral cuente con los requisitos correspondientes. En Relación con la Norma ISO 9001:2008 y lo envía mediante la Cédula de Revisión, Verificación y Validación (SE43T002).

4) Comunicar mensualmente sobre el estado de trámite de las acciones a los Auditores Especiales, al Coordinador de Análisis y Seguimiento de la Gestión y al Titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos.

Emitir el reporte del Informe Trimestral de Situación de las Acciones, que se envía a las entidades fiscalizadas e instancias competentes, para informarles sobre su situación en la fecha del corte. Dicho informe debe estar integrado por el “Oficio de Corte Trimestral” y por los anexos correspondientes.

Características del informe:

• El año de la Cuenta Pública de referencia• El tipo de acción:• Recomendación• Recomendación al Desempeño• Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal• Solicitud de Aclaración• Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria• Pliego de Observaciones• Estado de Trámite• Entidad Fiscalizada

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La DGICRA remitirá la información con base en los registros obtenidos del SICSA para su conciliación, a las UAA les informará sobre el tiempo en que deberán remitir sus comentarios a la misma.

5) Elaborar cualquier otro informe que solicite el Titular de la ASF o el Auditor Especial de Tecnologías e Información.

XI.5.5 PLAZOS DEL PROCESO DE SEGUIMIENTO

Se incluyen los plazos para que las entidades fiscalizadas e instancias competentes atiendan o solventen las acciones; y los plazos para que las UAA, la DGR, y la DGJ analicen, califiquen, promuevan, emitan dictámenes técnicos y se pronuncien respecto de las respuestas recibidas de las entidades fiscalizadas e instancias competentes ante quienes se promovió la acción.


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Acción Emitida

Plazosparalarespuestadelasentidadesfiscalizadas,elanálisisyelpronunciamientodela ASF

Acciones Supervenientes

De la entidad

fiscalizadao instancia competente

Internos de la ASF

Análisis de las

respuestas recibidas

(UAA)

Emisión de los dictámenes

técnicos para la conclusión o promoción de acciones

supervenientes(UAA)

Análisis de la

procedencia legal de los dictámenes

técnicos(7)

Elaboración y envío del

comunicado del pronunciamiento a las entidades fiscalizadas

(1)

Total de días hábiles

Recomendación

30 50 6010

(Sólo por la no atención)

120Recomendación al desempeño

Solicitud de Aclaración 30 50 30 30 * 10 120 PO (1)

PRAS (2)


30 50 50 20 * 120 PRAS (2)

Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal

30 50 50 20 * 120 PRAS (2)

Pliego de Observaciones 30 50 40 30 * 120 FRR (3)

PRAS (2)

PLAZOS DEL PROCESO DE SEGUIMIENTO

* Para las acciones supervenientes como PO y FRR los plazos se ajustarán a los siguientes: Lineamientos para la Formulación, Seguimiento y Conclusión del PO. (SELT51DE04) Lineamientos para el Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias (FRLT52DE01) Nota Técnica Procedimiento para las Promociones de Responsabilidad Administrativas Sancionatorias

derivadas de la Revisión de la Cuenta Pública y Supervenientes (SELT52DE01-1) del 11 de febrero de 2010

(1) Procede cuando la entidad fiscalizada no atienda en tiempo y forma la Solicitud de Aclaración (Nota: El Auditor Superior de la Federación o los Auditores Especiales no formularán el Pliego de Observaciones, en los casos en que la irregularidad no exceda de cien veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal en la fecha en que se cometa la infracción, sin perjuicio de las acciones que se promuevan ante la instancia de control competente para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias (Artículo

55 LFRCF).(2) Puede ser promovida como acción superveniente cuando los servidores públicos de la autoridad competente

no atiendan la acción de origen. También se promueve por la no atención de una Solicitud de Aclaración cuando de origen esta acción no motiva daño o perjuicio, o ambos, que afecten la Hacienda Pública federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales.

(3) Como resultado de la no solventación de un Pliego de Observaciones(4) El plazo para la elaboración y el envío del pronunciamiento de la ASF sobre las respuestas recibidas de las

entidades fiscalizadas comprenden las actividades de la UAA.(5) Este plazo sólo se aplicará para acciones supervenientes.

General:a) Cuando las entidades fiscalizadas o las instancias competentes no remitan las respuestas a las acciones

promovidas se iniciará el procedimiento para la imposición de multas y se solicitará la intervención de la instancia de control.

b) Cuando no se trate de una acción superveniente, el plazo establecido en la columna “Análisis de la procedencia legal de los dictámenes” se trasladará a la columna “Emisión de los dictámenes técnicos por parte de la UAA para conclusión o promoción de acción superveniente”.

c) Los plazos aquí establecidos podrán ser modificados en atención a los acuerdos que establezca el Consejo de Dirección.

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XI.5.5.1 DEL CONTROL DEL PLAZO DE SEGUIMIENTO

Los plazos del seguimiento serán controlados de la forma siguiente:

Los plazos establecidos en los diversos ordenamientos legales como la CPEUM, la LFRCF u otras leyes, códigos, reglamentos y circulares son obligatorios y definitivos.

Los plazos de carácter interno son convencionales; se fijan para el mejor control de las actividades del proceso de fiscalización. Cuando las UAA se encuentren imposibilitadas en su cumplimiento por razones de modificaciones de la normativa, requerimientos de operación, complejidad de los asuntos, cargas de trabajo, etc., deberán establecer controles internos para finalizar sus actividades y ajustarse a los plazos legales; en su caso, deberán reprogramar las actividades e informar a las áreas que controlan su cumplimiento.

Control de los plazos contenidos en el cuadro que antecede:

a) De su seguimiento

Los Auditores Especiales y el titular de la UAJ, mediante los informes que presentan al Consejo de Dirección sobre la atención de las acciones pendientes de concluir.

b) Por la no atención de las acciones

Las UAA, mediante los oficios de solicitud de intervención de la instancia de control competente, denunciarán ante ésta la no atención de las acciones en tiempo (formatos SE51T047 y SE51T048).

c) Por el pronunciamiento

El procedimiento para pronunciarse se describe en este documento.

d) Extensión de los plazos

De no ser necesaria la intervención de la DGJ o de la DGR para revisar los dictámenes técnicos, las UAA contarán con el plazo establecido en


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la tabla para la revisión de la procedencia legal, y el plazo se sumará al que tienen para emitir los dictámenes.

Cuando se trate de acciones supervenientes (PO o de PRAS) los plazos para su notificación comenzarán a contar a partir de la recepción de la entidad fiscalizada del pronunciamiento por la no atención de la acción que lo origina.

El FRR se sujetará a los Lineamientos para el Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias (FRLT52DE01) en lo que se refiere a su notificación y procedimiento, la DGR dispone de 30 días hábiles para analizar la procedencia legal de los dictámenes técnicos emitidos por la UAA.

XI.5.5.2 PRONUNCIAMIENTO A LAS RESPUESTAS DE LOS ENTES FISCALIZADOS

La Auditoría Superior de la Federación deberá pronunciarse en un plazo máximo de 120 días hábiles sobre las respuestas recibidas de las entidades fiscalizadas respecto de las acciones como sigue:

1) Para la Recomendación y la Recomendación al Desempeño, informar a las entidades fiscalizadas los motivos o razonamientos que sustenten el incumplimiento de lo observado (SE51T043). Por el cumplimiento de lo observado no será necesario emitir pronunciamiento, ya que se reportará en la cédula de seguimiento de control interno los elementos suficientes para su atención en el informe trimestral que se envía a las entidades fiscalizadas.

Cuando la atención sea posterior al envío del informe trimestral se dará a conocer en el siguiente corte con base en la figura de afirmativa ficta. En este caso se deberá contar con el registro y soporte que se atendió de manera previa a su vencimiento de los 120 días hábiles. En el entendido de que no es factible la emisión de alguna acción de carácter superveniente para este tipo de acciones, sólo se señalará en el oficio de referencia que quedan registradas con el estatus de no atendidas.

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2) Para las Solicitudes de Aclaración, informar a las entidades fiscalizadas los motivos o razonamientos que sustenten el cumplimiento o el incumplimiento de lo observado (formatos SE51T042 y SE51T044).

Para los incisos 1) y 2), las UAA registrarán en el SICSA el número de oficio, la fecha de emisión y de recepción por la entidad fiscalizada.

3) Para las Promociones del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal, y las Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria no se emitirá pronunciamiento, ya que queda bajo la responsabilidad y atribuciones de las instancias ante quienes se promovieron, que emitirán la respuesta dentro del plazo que marca la LFRCF, y en forma posterior remitirán a la ASF la resolución definitiva que se determine o que recaiga en este tipo de asuntos. Además las PRAS quedan comprendidas a lo que dispone el numeral siguiente;.

4) Para los Pliegos de Observaciones y las Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 79, fracción II, párrafo tercero de la CPEUM y 31 de la LFRCF, solo requieren formularse o emitirse durante los siguientes 160 días hábiles posteriores a la presentación del Informe del Resultado, por lo que no será necesario emitir pronunciamiento.

5) La Denuncia de Hechos y la Denuncia de Juicio Político se desahogarán conforme a su propia y especial naturaleza y no será necesario pronunciarse, ya que las responsabilidades de su seguimiento recaen en instancias ajenas a la ASF.

XI.5.6 MULTAS

Con fundamento en los artículos 6 y 32 de la LFRCF, la ASF tiene facultad para imponer multas a los servidores públicos o particulares que no atiendan en tiempo los requerimientos de información y documentación con motivo del seguimiento de las acciones derivadas de la fiscalización superior de la Cuenta Pública.


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Para iniciar el procedimiento, el área auditora deberá remitir a la DGJ la evidencia documental con que cuente, entre ella, los oficios en que consten los requerimientos formulados a la entidad fiscalizada, así como los elementos que acrediten el transcurso en exceso del plazo otorgado a la entidad fiscalizada para atender los requerimientos de información. La DGJ asesora y, en su caso, auxilia en la sustanciación del procedimiento a la UAA para imponer la multa correspondiente a los servidores públicos.

La DGNET dará seguimiento al cobro de las multas impuestas por la ASF, que efectúe la TESOFE y elaborará el reporte de imposición de multas y, en su caso, incluirá en este reporte la condonación correspondiente.

Para los efectos del párrafo anterior, la UAA deberá registrar en el SICSA la recuperación correspondiente y proporcionará a la DGNET la información y documentación necesarias que ésta le solicite para el seguimiento respectivo.

XI.6 NORMA ISO 9001:2008

El Sistema de Gestión de Calidad (SGC) implementado en la ASF basado en la norma ISO 9001:2008 tiene como propósito asegurar la calidad de los servicios de la organización, lograr la satisfacción del cliente y su mejora continua. El Proceso de Seguimiento cumple con esta norma cuidando, entre otros aspectos, el documentar sus procedimientos para garantizar la eficaz planificación, operación y control de sus procesos.

Del Informe Semestral

En este apartado se describe como se lleva a cabo bajo condiciones controladas la realización del producto intencionado: Informe para la Honorable Cámara de Diputados. Estado que Guarda la Solventación de Observaciones y Acciones Promovidas a las Entidades Fiscalizadas, Informe Semestral.

El personal involucrado en la elaboración del Informe Semestral mediante este documento cuenta con la información que describe los

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requisitos y características del mismo. Adicionalmente, tiene acceso a las instrucciones de trabajo necesarias para su conformación, y cuenta con los recursos materiales y tecnológicos suficientes para realizarlo. También, aplica métodos apropiados para el seguimiento y medición del producto y del proceso, y documenta la elaboración, revisión y aprobación del Informe Semestral.

Diseño y Desarrollo del Producto

De acuerdo con los apartados III.4 y VII.3 del Manual de Calidad, se excluye el cumplimiento de la Norma: 7.3 Diseño y Desarrollo, y los demás apartados (7.3.1 a 7.3.7).

PLANEACIÓN DE LA REALIZACIÓN DEL PRODUCTO

La DGICRA controla la planeación de la realización del Informe Semestral mediante un cronograma de actividades para la elaboración del mismo y determina los elementos de entrada, los mecanismos de revisión y verificación del producto.

Los elementos de entrada para la realización del producto son los siguientes:

Formatos remitidos por la Cámara de Diputados (en ausencia de éstos, se considerarán las características determinadas en este apartado).

Base de datos del SICSA.

Reporte de la UAJ de las Promociones de Responsabilidades Resarcitorias, Denuncias de Hechos y Denuncias de Juicio Político.

Observaciones y recomendaciones de la Cámara de Diputados relacionadas con el Informe Semestral.

Resultado de la conciliación que realizan las UAA y la UAJ con la información de las acciones contenidas en el SICSA.

Formatos de informes semestrales anteriores.


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Los determinados en la sección de requisitos del producto.

Informes semestrales anteriores.

Formato del Informe Semestral predefinido en el SICSA(Elaborado con base en los formatos que, en su caso, remita la CVASF).

Los determinados relacionados con el producto.

REALIZACIÓN DEL PRODUCTO

La DGICRA utiliza los elementos de entrada y procede a la realización del producto conservando como evidencia el cronograma de actividades que indica las fechas en que se realizan las actividades. También toma como referencia el Programa Anual de Actividades de la ASF.

Las actividades para la realización del producto se enlistan a continuación:

1. Enviar la relación de las acciones registradas en el SICSA a las UAA y la UAJ para que concilien los estados de trámite correspondientes y, en caso de ser necesario, los actualicen en el SICSA.

2. Solicitar a la DGS el respaldo de información del Módulo de Seguimiento del SICSA con corte al primer y tercer trimestre del ejercicio en curso.

3. Recabar los reportes de la DGNET y la UAJ que formarán parte del producto intencionado.

4. Elaborar el Informe Semestral.

5. Verificar el cumplimiento de los requisitos del Informe Semestral y, en su caso, corregir.

6. Entregar el Informe Semestral a la Cámara de Diputados por conducto de la CVASF, mediante oficio de la OASF.

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7. Publicación del informe en la página de Internet institucional con apoyo de la DGS.

ASPECTOS RELACIONADOS CON LOS CLIENTES / SATISFACCIÓN DEL CLIENTE

La comunicación con el cliente se obtiene mediante las observaciones y las recomendaciones que la Cámara de Diputados remite a la ASF, derivadas del ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 78 de la LFRCF en materia de evaluación del desempeño de la ASF.

El Auditor Superior de la Federación recibe información relativa a la percepción del cliente (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión) con respecto al cumplimiento de sus requisitos, por conducto de la CVASF. Esta información está contenida en el documento “Análisis al Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública”.

Una vez recibido dicho documento, se turna al AETI quien, por medio de la DGNET, analiza, acuerda y define las acciones a implementar con los responsables de su atención.

Estas acciones se integran en el programa para atender las recomendaciones formuladas por la CVASF derivadas del análisis del Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, el cual se remite a la Cámara de Diputados, por conducto de la CVASF para su conocimiento.

La ASF da cuenta de la atención de las recomendaciones en el Informe del Resultado del ejercicio siguiente.

REQUISITOS RELACIONADOS CON EL PRODUCTO INTENCIONADO

El artículo 79, fracción II, párrafo sexto, de la CPEUM, señala que la ASF deberá entregar a la Cámara de Diputados, a más tardar los días 1 de los meses de mayo y noviembre de cada año, un informe sobre la situación que guardan las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas.


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CARACTERÍSTICAS DEL INFORME SEMESTRAL

El Informe Semestral incluye como mínimo, en ausencia de un formato emitido por la Cámara de Diputados lo siguiente:

- Portada - Índice ó contenido- Fecha del corte de las acciones- El año de la Cuenta Pública o IAGF- Estado de trámite de las acciones- Nombre de la entidad fiscalizada- Un apartado con los montos de los resarcimientos al erario

derivados de la fiscalización de la Cuenta Pública- Un apartado sobre la atención a las recomendaciones al

desempeño

VERIFICACIÓN DEL PRODUCTO / LIBERACIÓN DEL PRODUCTO

La DGICRA utiliza la cédula de revisión, verificación y validación del Informe Semestral para asegurar el cumplimiento de los requisitos (SE43T004).

La DGICRA verifica el Informe Semestral antes de su liberación y entrega. Mantiene los registros del resultado de la revisión de los requisitos del producto, mediante la cédula de autorización de los informes semestrales (SE43T002), la cual contiene los criterios para la aceptación y liberación del producto.

CONTROL DE PRODUCTO NO CONFORME

La DGICRA revisa el Informe Semestral durante su elaboración para verificar el cumplimiento de sus requisitos, prevenir su uso o entrega no intencionados y, en caso de detectar algún incumplimiento, procede a su corrección o solicita al área correspondiente que realice las correcciones o adecuaciones necesarias. Una vez corregido, el Informe Semestral se verifica para demostrar su conformidad.

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TRAZABILIDAD

La identificación y trazabilidad de cada acción que forma parte del Informe Semestral se realiza mediante un identificador o código que se mantiene en los registros de la base de datos del SICSA.

Con respecto a los comunicados para intercambio de información en formato electrónico se estableció la cuenta de correo electrónico institucional seguimiento.acciones‒@asf.gob.mx para remitir información a las UAA con los estados de trámite de las acciones, a fin de que concilien la información que contiene el SICSA y dejar evidencia de las actividades realizadas.

PRESERVACIÓN DEL PRODUCTO

Se refiere a la identificación, manipulación, embalaje, almacenamiento y protección de conformidad con lo siguiente:

Producto: Denominación: Informe para la Cámara de Diputados. Estado que Guarda la Solventación de Observaciones y Acciones Promovidas a las Entidades Fiscalizadas.

Identificación:

El producto se identifica con la denominación en la carátula principal del documento y con su índice y fecha de corte de acuerdo con el art. 79 de la CPEUM y del artículo 30 de la LFRCF. De igual forma se identifica el disco compacto que contiene la misma información.

Manipulación:

La manipulación del producto durante su elaboración es responsabilidad de la DGICRA.


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Embalaje:

Para el empaque o embalaje del producto, la DGICRA, determina el medio adecuado en función de la dimensión del Informe Semestral; el empaque se adecua a las instrucciones de la alta dirección con el fin de facilitar y asegurar la entrega oportuna del producto en buenas condiciones.

Almacenamiento:

Se realiza durante el tiempo necesario para la elaboración, revisión y empaque del Informe Semestral.

Posteriormente, la copia impresa se resguarda de conformidad con el Catálogo de Disposición Documental contenido en el Lineamiento para la Organización y Conservación de los Archivos de la ASF (ADLA61SA01).

El tiempo de resguardo en medios electrónicos del Informe Semestral será permanente por tratarse de un documento de carácter histórico. La clasificación y distribución de dichos medios es de la manera siguiente:

Máster.- Copia del disco compacto entregado a la Cámara de Diputados

Utilidad.- Resguardo principal de la información del producto intencionado en archivos con los formatos electrónicos que permitan una reproducción del mismo si fuera necesario.

COPIAS “A” Y “B”- DISCOS COMPACTOS QUE CONTIENEN COPIA DEL INFORME SEMESTRAL EN FORMATO PDF QUE FUE ENTREGADO A LA CVASF.

Utilidad.- Resguardo del informe con los formatos electrónicos que permitan su reimpresión.

Protección.- El resguardo de las distintas copias del Informe Semestral se realiza de la manera siguiente:

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Máster.- DGS.- Se ubica en el servidor determinado por la misma.

Copia “A” – DGICRA.- Se ubica, bajo llave, en la oficina del director general.

Copia “B” – DCSRA.- Se ubica, bajo llave, en la oficina del director de área.

SOBRE LAS DENUNCIAS DE HECHOS Y DE JUICIO POLÍTICO

Se exceptúan de la norma ISO 9001:2008, ya que se ajustan a diversas disposiciones legales.

MEDICIÓN, ANÁLISIS Y MEJORA

La medición del desempeño del Proceso de Seguimiento se realiza mediante indicadores. Éstos se incluyen en el Tablero de Control del Proceso de Seguimiento, con la finalidad de que quienes intervienen en el proceso, realicen las acciones preventivas y correctivas que aseguren la eficacia del proceso, en el ámbito de sus respectivas competencias.

Las UAA generan las acciones correctivas, preventivas o de mejora, sometiendo su análisis y aprobación al Subcomité Operativo de Calidad del Proceso de Seguimiento.

XI.7 REGISTRO, CONTROL Y SEGUIMIENTO DE LAS RECUPERACIONES

Objetivo

Establecer la metodología para el registro, control y seguimiento de las recuperaciones determinadas, operadas y justificadas durante el desarrollo de las auditorías y posteriores a la presentación del Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública.

1) El SICSA es el mecanismo institucional para el registro, control y seguimiento de las recuperaciones, lo cual se realiza de forma continua y permanente por las UAA y la DGR.


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2) Las Recuperaciones están vinculadas con los procesos de Desarrollo, de Seguimiento, de Integración de Informes Institucionales y de Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias.

3) Las UAA y la DGR son las encargadas de registrar, controlar y dar seguimiento a las recuperaciones determinadas, que resulten del proceso de revisión de la Cuenta Pública; correspondiendo:

a) A la UAA las acciones que conllevan a una recuperación.

b) A la DGR el Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias.

4) Las recuperaciones operadas que se reportan serán las que provienen de la acción fiscalizadora de la ASF o por acciones en materia de responsabilidades resarcitorias, cuyos montos han sido reintegrados al erario federal.

5) Los movimientos registrados en el SICSA no se pueden eliminar.

Cuando se requiera hacer una modificación al importe registrado, la UAA y la DGR podrán agregar movimientos que adicionen o disminuyan el importe ya registrado con aprobación del director general.

6) Toda reclasificación del estado que guardan las recuperaciones (Recuperaciones Operadas a Justificadas, o viceversa) se hará constar en el SICSA.

7) La CASG es el área responsable de verificar que se incorpore la información de las recuperaciones a la página de Internet de la ASF.

8) El informe de las Recuperaciones Derivadas de la Fiscalización Superior de las Cuentas Públicas deberá ser presentado de forma semestral a la Cámara de Diputados, por conducto de la CVASF, a más tardar los días 1 de los meses de mayo y noviembre de cada año, e incluirá invariablemente los montos de los resarcimientos al erario derivados de la fiscalización de la Cuenta Pública como lo establece el artículo 30 de la LFRCF.

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9) Las UAA y la DGR son responsables de la custodia de la documentación que compruebe las recuperaciones, y de entregar copia de la misma a la DGNET y, cuando así se requiera, en el ámbito de sus respectivas competencias, presentarán la evidencia documental ante cualquier instancia administrativa o legal, sobre la determinación de una recuperación o del estado que ésta guarde (determinado, operado o justificado) con las limitaciones que señalan los ordenamientos jurídicos en materia de reserva, confidencialidad, secrecía y de acceso a la información pública gubernamental.

10) El soporte documental de las recuperaciones operadas provenientes de auditorías practicadas por las EFSL, se mantendrá en los expedientes de auditoría de la EFSL correspondiente.

11) Las disposiciones establecidas en este lineamiento son de observancia obligatoria para todos los servidores públicos de la ASF y los profesionales habilitados que realizan actividades de registro, control y seguimiento de las recuperaciones determinadas en la revisión de la Cuenta Pública.

12) En el registro de una acción superveniente, las UAA y la DGR verificarán el saldo de la nueva acción, en caso de existir diferencias procederán a registrar los movimientos respectivos con la justificación correspondiente.

13) Sobre las irregularidades en moneda extranjera, se hará la conversión a moneda nacional tomando en cuenta el tipo de cambio del DOF de la fecha en que se detectó.

XI.7.1 REGLAS DE OPERACIÓN

En los casos en que se detecten irregularidades que presuman la existencia de actos u omisiones que se traduzcan en daños o perjuicios, o ambos, que afecten a la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales, así como el desvío de recursos a fines distintos a los autorizados o a la falta de reintegro de fondos federales no ejercidos, la ASF determina y promueve las acciones correspondientes.


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Durante el desarrollo de la fiscalización las recuperaciones determinadas, se identifican como Operadas y Probables:

Operadas.- Se refieren a montos reintegrados al erario federal en el transcurso de la revisión, con motivo de la intervención de la ASF.

Probables.- Se refieren a los montos observados que están sujetos a las aclaraciones que se efectúen en los plazos establecidos para tal fin o, en su caso, a la recuperación de los mismos.

Las recuperaciones se consignan en el SICSA durante la elaboración del informe de auditoría como sigue:

1. Las UAA registran en el apartado “Resultados, Observaciones y Acciones” los montos de la Cuantificación Monetaria de las Observaciones por cada acción, según proceda

2. Dentro del apartado “Impacto de las Observaciones” del Informe de Auditoría, se presenta el resumen de la Cuantificación Monetaria de las Observaciones, resultado de la suma de los montos Operado y Probable.

SOBRE EL SEGUIMIENTO

1. Una vez presentado el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, el control de la información y documentación que remita la entidad fiscalizada para su atención o solventación y seguimiento de las recuperaciones, se registrarán bajo los rubros siguientes:

DETERMINADAS.-

Saldo Inicial.- Es el importe de los probables daños o perjuicios, o ambos, que afecten la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales, cuantificados en cantidad líquida y reportados en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización de la Cuenta Púbica.

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Saldo de acción superveniente.- Es el importe que proviene de otra acción que lo origina.

Actualizaciones.- Son las cantidades que se suman al monto inicial o a la cantidad que subsista, después de realizar las justificaciones respectivas, y que se constituyen en cantidad líquida de la presunta responsabilidad de los infractores, en términos de lo dispuesto por los artículos 17-A y 21 del Código Fiscal de la Federación de aplicación supletoria por disposición del artículo 5, de la LFRCF (multas, recargos, intereses y variaciones en tipo de cambio).

OPERADAS.- Devienen de la acción fiscalizadora y del ejercicio de las facultades de la ASF en materia de responsabilidades resarcitorias, y se refieren a procesos de fiscalización superior ya concluidos y conciliados cuyos montos han sido reintegrados al erario federal.

Se clasifican en:

Enteradas.- Recuperaciones obtenidas de terceros o de la entidad fiscalizada, en efectivo, o en especie, por concepto de reintegro de fondos, cobro de responsabilidades resarcitorias fincadas, deductivas, reparación física o reposición de bienes o servicios y cobro de penas convencionales o fianzas, entre otros, de las que se tiene un sustento documental.

Proceso judicial.- Montos reconocidos por la entidad fiscalizada, cuyo cobro se encuentra en proceso de recuperación cuando la propia entidad fiscalizada promovió, en la vía judicial, alguna acción legal, situación que queda fuera del ámbito de actuación de la ASF.

Justificadas.- Importes de operaciones que la entidad fiscalizada aclaró y documentó satisfactoriamente, con posterioridad al cierre de la auditoría, lo cual solventa parcial o totalmente la irregularidad observada.

Sustituida por Nueva Acción.- Saldo pendiente de operar o justificar proveniente de la acción que le dio origen.


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Probables por Recuperar.- Cantidades que se obtienen de la operación aritmética de sumar o restar los conceptos que afectan el saldo inicial de las recuperaciones determinadas. Por ningún motivo debe reflejar un importe negativo.

Registro por Acción

1. Las UAA y la DGR en el ámbito de sus respectivas competencias, registrarán en el módulo de Seguimiento del SICSA, en el apartado de Evaluación de Respuesta, el movimiento procedente.

Fecha Referencia. El día, mes y año del movimiento que se registra. Este dato cuenta con ayuda de calendario.

Concepto. Síntesis descriptiva del movimiento, debe incluirse el tipo de documento que lo ampara (Depósito, Factura, Nota de Crédito, Dictamen, Formato de Presentación de Declaración, Oficio de Solventación etc.) y el tipo de procedimiento que aplique al reintegro.

Movimiento. El concepto del movimiento que se registra. El SICSA desplegará un catálogo donde deberán seleccionar el tipo

de destino de la recuperación soporte.

Importe (miles de pesos). Una vez referenciado el movimiento, se registrará el importe respectivo. El SICSA automáticamente incrementará o disminuirá el saldo.

Moneda extranjera. Para la solventación, parcial o total, se hará la conversión al tipo de cambio de la fecha en la que se está registrando la recuperación y, en su caso, el registro de la actualización por la variación cambiaria.

Si la acción es justificada no será necesario realizar la conversión.

Tratándose de una acción superveniente, se actualizará el importe en moneda nacional al tipo de cambio del día en que se registra en el SICSA la nueva acción, y la que le dio origen deberá quedar con saldo cero.

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REGISTRO POR AUDITORÍA

1. El registro por auditoría se efectúa, excepcionalmente, cuando el monto recuperado no se relacione con una acción.

Una vez seleccionada la auditoría se registrará el impacto económico y la recuperación determinada.

ACCIONES RESARCITORIAS

1.- Una vez que el seguimiento para la recuperación de la acción haya llegado a sus últimas instancias, y ésta refleje un saldo por recuperar, la DGR solicitarán a la TESOFE le remita el dictamen por la inviabilidad del cobro.

Para cancelar el saldo por recuperar de una acción incobrable, la DGR generará un movimiento de actualización en forma negativa, indicando el motivo por el cual se realiza el registro.

SOBRE EL CONTROL DE LA INFORMACIÓN

1. Las UAA y la DGR, en el ámbito de sus respectivas competencias, son responsables de integrar y resguardar el soporte documental de las recuperaciones determinadas, operadas y justificadas.

a) Durante la elaboración del informe de auditoría.- en el expediente de auditoría, de conformidad con el Lineamiento para la Integración de Expedientes (DELT42DE01).

b) Durante el seguimiento.- en el expediente de seguimiento, de conformidad con el Lineamiento para la Integración de Expedientes (DELT42DE01).

2. Con el fin de elaborar los informes periódicos, las UAA y la DGR enviarán a la DGNET copia del soporte documental que ampare el movimiento registrado en recuperaciones “Operadas” en el SICSA, en un plazo no mayor de cinco días hábiles contados a partir de su registro.


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3. La DGNET verificará que lo registrado como “Operado” coincida con el soporte documental que envíen las UAA y la DGR. En caso de que el importe no sea igual, no sea claro o no se cuente con la evidencia, notificará al área correspondiente para que aclare lo procedente y remita el soporte pendiente.

El soporte documental de las recuperaciones consiste en (de manera enunciativa pero no limitativa):

▪ Fichas de depósito, cheques, transferencias electrónicas.▪ Avisos de reintegros a la TESOFE.▪ Facturas, recibos de caja, notas de crédito, recibos de ingresos,

notas de devolución.▪ Pantallas SAP.▪ Declaraciones SAT por pago de derechos.▪ Pago de fianzas.

No se consideran como soporte:

▪ Papeles de trabajo de las UAA o de la DGR ▪ Reportes generados del SICSA sobre el seguimiento de la

recuperación.▪ Documentación confusa, incompleta o que no coincida con lo

registrado.▪ Los oficios de conclusión▪ Informe del Pliego de Observaciones.

4. Las UAA o la DGR solicitará a la entidad fiscalizada o a la TESOFE la confirmación sobre la recuperación registrada en el SICSA.

La ASF, en aras de la transparencia, solicitará a las instancias competentes, las confirmaciones sobre los montos de las recuperaciones obtenidas que se encuentran sustentadas en documentación clasificada como reservada o confidencial, confirmación que será del conocimiento público.

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SOBRE EL INFORME DE LAS RECUPERACIONES

1. Con la Información de las recuperaciones “operadas” registrada en el SICSA y su sustento documental sobre el control de la información, la DGNET elaborará en forma trimestral el “Informe de las Recuperaciones Derivadas de la Fiscalización Superior de las Cuentas Públicas” (SE42/T015).

2. La CASG controla, analiza y determina qué documentación o información es evidencia suficiente y competente y su clasificación como Pública, Reservada o Confidencial. Para poder publicarla en la página de Internet, se requiere a la UAA o a la DGR soliciten a la entidad fiscalizada la confirmación de los montos recuperados.

La reserva y confidencialidad de la documentación señalada se sustenta en las disposiciones legales y normativas siguientes: artículos 14, 18 y 61 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental; artículo 46 y 117 de la Ley de Instituciones de Crédito; artículo 69 del Código Fiscal de la Federación y en los capítulos I y III del Acuerdo por el que se establecen los Criterios del Comité de Transparencia y Acceso a la Información sobre la Clasificación de la Información de la Auditoría Superior de la Federación.

3. La AETI por conducto de la DGNET y en coordinación con la CASG preparan la información y documentación, y la presentarán al Auditor Superior de la Federación, para recabar su aprobación para su incorporación al portal de Internet de la ASF.

4. Una vez obtenido el Vo. Bo. del Auditor Superior de la Federación, la AETI por conducto de la DGNET remite el “Informe de las Recuperaciones Derivadas de la Fiscalización Superior de las Cuentas Públicas”, al Comité de Transparencia y Acceso a la Información de la ASF para su aprobación, una vez aprobado, solicita a la DGS se incorpore en la página web institucional http://www.asf.gob.mx/.

5. También, la DGNET elaborará semestralmente el Informe de las Recuperaciones Derivadas de la Fiscalización Superior de las


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Cuentas Públicas para presentarlo a la Cámara de Diputados, por conducto de la CVASF, a más tardar los días 1 de los meses de mayo y noviembre de cada año.

6. Asimismo, en forma mensual la DGNET elaborará el reporte sobre la situación que guardan las recuperaciones operadas, así como, las pendientes por justificar o recuperar en el Informe de Seguimiento a la Fiscalización de la Cuenta Pública que presenta al Consejo de Dirección.

XI.7.2 INTEGRACIÓN DEL EXPEDIENTE TÉCNICO

Los papeles de trabajo de la auditoría, visita o inspección y del seguimiento se consideran información reservada, mientras el estado de trámite de las observaciones-acciones emitidas sea distinto al de concluida, de conformidad con el acuerdo por el que establecen los criterios del Comité de Información sobre la clasificación de la información de la ASF, por lo que su guarda y custodia son responsabilidad del grupo auditor encargado de su seguimiento, así como de los servidores públicos asignados para la atención del asunto por parte de sus autoridades superiores y de la Unidad de Asuntos Jurídicos, independientemente de las partes del documento clasificadas como reservadas o confidenciales.

1) Por cada auditoría, visita o inspección practicada, las UAA integrarán un expediente de seguimiento para el control y, pronta localización, de cada una de las observaciones-acciones.

2) A las UAA les corresponde integrar los expedientes técnicos requeridos en el proceso de formulación de pliegos de observaciones y de acciones subsecuentes, incluidas las denuncias, con base en la normativa elaborada por la Unidad de Asuntos Jurídicos.

Estos expedientes deben contener la documentación que permita referenciar las acciones supervenientes con las de origen.

3) Las UAA, con el auxilio de la DGJ o la DGR, según corresponda, a partir de los dictámenes técnicos de formulación, promoción o

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presentación, integrarán expedientes individuales de control y seguimiento, tratándose de las siguientes acciones:

• Pliego de Observaciones

• Fincamiento de Responsabilidad Resarcitoria

• Denuncia de Hechos

• Denuncia de Juicio Político

• Multa

4) Los expedientes de seguimiento se integrarán con los papeles de trabajo que contengan la documentación soporte suficiente, competente, relevante y pertinente, incluyendo la que se genere por la emisión de acciones subsecuentes derivadas del seguimiento, desde la notificación hasta la conclusión.

5) Los papeles de trabajo del seguimiento deberán reflejar oportunamente todos los estados de trámite que ocurran durante el seguimiento de las observaciones-acciones y se integrarán conforme se vayan obteniendo, incluido el resultado de la evaluación que realice el personal auditor a la documentación remitida por la entidad fiscalizada o autoridad competente.

6) Los índices, marcas, cruces y llamadas de auditoría se aplicarán en los documentos y cédulas conforme se vayan generando durante el seguimiento, y deberán cumplir con lo establecido en el “Lineamiento para la Integración de los Expedientes de Auditoría”.

7) Los expedientes de seguimiento deberán incluir las cédulas de trabajo que comprueben la integración de los montos que fueron observados, mismas que deberán estar firmadas por el auditor encargado del seguimiento de las observaciones-acciones.

Deberán integrarse con la información y documentación que va desde la notificación hasta la conclusión de cada una de las observaciones-acciones.


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8) Una vez foliados, los expedientes de seguimiento deberán contener las rúbricas del personal de la UAA que los integró, revisó y supervisó, en su primera y última foja; en las cédulas de seguimiento de control interno y demás cédulas de trabajo.

9) Los expedientes que se integren como producto del seguimiento y control de las observaciones-acciones emitidas son responsabilidad de las UAA, DGJ o de la DGR, según corresponda, hasta que se turnen a la Dirección General de Administración para su archivo, clasificados de conformidad con los Lineamientos Específicos para la Organización y Conservación de los Archivos de la ASF.

XI.7.2.1 CONTROL DE AVANCES SOBRE EL ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN ENVIADA POR EL ENTE

Con la finalidad de llevar un control sobre la situación y etapa en la que se encuentran las acciones formuladas a las entidades fiscalizadas, se deben reportar semanalmente los porcentajes avance de las acciones emitidas pendientes de solventar por Cuenta Pública, desde su comunicación al ente hasta la conclusión de las mismas.

XI.7.2.2 REPORTES SOBRE LOS IMPACTOS

Los grupos de auditoría deben elaborar reportes mensuales para identificar los impactos en la entidad fiscalizada o la política pública como consecuencia de las observaciones-acciones emitidas, con el fin de conocer los mecanismos adoptados y en qué medida contribuirán éstos a mejorar su desempeño.

Asimismo, se indicará bajo qué criterio de solventación se atendió y con que línea de la visión estratégica de la ASF se identifica dicha recomendación.

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XI.7.3 SUSTENTO NORMATIVO DEL SEGUIMIENTO DE OBSERVACIONES

XI.7.3.1 NORMAS DE LA ACADEMIA MEXICANA DE AUDITORÍA INTEGRAL Y AL DESEMPEÑO, A.C.(AMDAID)

En el boletín Núm. 5 Normas de la AMDAID se establecen las Normas para el Diseño, Implantación y Evaluación de las Recomendaciones Resultantes de la Auditoría Integral, en las que se señala que estas normas se refieren a una actividad operativa que debe llevar a cabo la administración de la entidad, con o sin el auxilio de consultores externos, a fin de lograr los cambios que se requieran.

Hace hincapié en que la labor del auditor no termina con la entrega del informe de auditoría, sino que también incluye el determinar las ineficiencias existentes, proponer soluciones y colaborar con la entidad para su implantación; que es el paso entre lo que se pensaba hacer y los hechos reales; es el momento a partir del cual se empiezan a materializar los beneficios de las recomendaciones, tanto a corto como a largo plazo.

La AMDAID establece también que la evaluación continua, metódica y detallada del proceso de implantación es una tarea que tiene que ejecutarse con el apoyo de la máxima autoridad de la entidad fiscalizada.

En este contexto las normas desarrolladas por la AMDAID para el diseño, implantación y evaluación de las recomendaciones resultantes de la auditoría integral, comprenden las cuatro etapas siguientes:

a) Diseño

Consiste en elaborar un plan de trabajo que precise los objetivos, el alcance y los resultados necesarios para implantar las recomendaciones de informe de auditoría, conjuntamente con la entidad, para que cada proyecto sea diseñado con la calidad requerida, en el tiempo y costos establecidos y, en su caso, deben preverse las pruebas en paralelo que se consideren adecuadas.


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b) Implantación

Debe elaborarse un Programa detallado de ejecución, con las actividades por realizar y su secuencia (ruta crítica), así como las fechas de inicio, término y presentación de los informes de avance de control.

También debe prepararse el presupuesto detallado, incluyendo los requerimientos de recursos materiales y humanos, así como formar equipos de trabajo, con la asignación de responsables y recursos por actividad.

c) Evaluación

Una vez puesta en marcha la nueva operación deben medirse y registrarse las variables previamente establecidas en la etapa de diseño y planeación, el auditor tiene que asegurar el cumplimiento de los objetivos y resultados esperados con la implantación del proyecto.

A partir de las debilidades que se observen durante un lapso razonable de operación del nuevo sistema, debe evaluarse la conveniencia de efectuar las modificaciones a cualquiera de los componentes del mismo.

La experiencia ha demostrado la necesidad de poner especial atención a la revisión periódica de los sistemas, para evitar pierdan vigencia y se afecte la eficiencia de la entidad en su conjunto.

Las acciones correctivas y las auditorías de seguimiento subsecuentes deben ser terminadas dentro de un lapso convenido con la entidad.

a) Informes

Al concluirse totalmente se debe entregar un informe descriptivo de lo realizado en esta última fase de la auditoría integral, el cual enfatice los resultados alcanzados a la fecha y los que se espera materializar posteriormente.

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El informe de seguimiento debe revelar el estado de los hallazgos y recomendaciones que se hubieran presentado en el informe de auditoría.

XI.7.3.2 NORMAS INTERNACIONALES

XI.7.3.2.1 INTOSAI

La Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por sus siglas en inglés) establece que las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) poseen libertad para decidir el contenido y la oportunidad de sus informes de auditoría, al igual que sobre su publicación y divulgación; que cuenten con mecanismos eficaces de seguimiento de sus recomendaciones; aprueben normas de auditoría, procedimientos y metodologías, así como objetivos transparentes.

Sobre los mecanismos eficaces para el seguimiento de las recomendaciones, y como resultado del análisis de las normas emitidas por la INTOSAI; ISSAI 10 Declaración de México sobre independencia; ISSAI 20 Principios de transparencia y rendición de cuentas, e ISSAI 21 Principios de Transparencia y responsabilidad (Principios de buenas prácticas), la ASF da cumplimiento en materia de seguimiento en este documento, a la normativa internacional sobre el seguimiento de las acciones y recomendaciones derivados de la revisión de la Cuenta Pública.

XI.7.3.2.2 Canadá

Dentro de su Manual de Auditoría de Desempeño, la Oficina del Auditor General de Canadá tiene establecida una Norma para el seguimiento de las auditorías.

En dicha norma se define el seguimiento de las auditorías en los términos siguientes:

“Las actividades que se efectúan con objeto de ofrecer un nivel moderado de seguridad respecto a la suficiencia y pertinencia de las acciones realizadas por la entidad auditada para corregir las deficiencias señaladas en el informe de una auditoría del desempeño.


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En ciertos casos, el seguimiento también puede proporcionar un nivel moderado de seguridad en cuanto a la importancia de los resultados obtenidos mediante las medidas correctivas”.

Para efectos del seguimiento, los auditores se apoyan en la información que proporcionan los representantes de la entidad auditada, la cual es confirmada en la medida necesaria para determinar si es aceptable en las circunstanciasen que fueron planteadas.

Asimismo, se necesita obtener la evidencia de que la entidad revisada ha asumido un compromiso para instrumentar las recomendaciones que se hubieren emitido; que existen comunicaciones internas sobre el particular; que se han supervisado los avances y se han presentado los informes correspondientes. Para obtener esa evidencia los auditores efectúan encuestas, análisis y discusiones con funcionarios de la institución auditada. Para determinar si la información proporcionada por la organización sujeta a fiscalización es aceptable, podrá ser necesario que se obtenga la evidencia corroborativa pertinente.

La Unidad Auditora debe dar seguimiento a las acciones correctivas que deban efectuarse en relación con todas las recomendaciones y observaciones importantes que se presenten en los informes del Auditor General y, cuando corresponda, en informes de comités parlamentarios hasta que los problemas se resuelvan o el seguimiento ya no sea necesario.

El objetivo del seguimiento esasegurar que las entidades auditadas atiendan las recomendaciones y observaciones e informar al Parlamento sobre el estado de las acciones promovidas.

La Oficina del Auditor General de Canadá aplica una metodología de seguimiento de las observaciones, que consiste básicamente en realizar las actividades siguientes:

• Revisar con toda oportunidad y de manera sistemática las acciones que haya efectuado la entidad fiscalizada para atender las observaciones y recomendaciones derivadas de la auditoría.

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• Determinar si las acciones que ha emprendido corregirán las deficiencias detectadas en la auditoría.

• Evaluar la facilidad o dificultad que exista para atender las recomendaciones.

• Determinar si es necesario efectuar trabajo adicional (mediante un seguimiento o una auditoría posterior).

• Determinar qué aspectos de las recomendaciones y observaciones ya no son pertinentes.

• Presentar los resultados del seguimiento en los informes del Auditor General.

En los informes de seguimiento que se presentan al Parlamento, se procura proporcionar un nivel moderado de seguridad, en cuanto a la suficiencia y pertinencia de las acciones correctivas que ha efectuado la institución revisada.

Esto no significa que se revise de nuevo el área auditada, sino que el trabajo se basa en información proporcionada por funcionarios de la entidad correspondiente.

Para aceptar esa información, el órgano de fiscalización se basa en el conocimiento de la entidad que posee el equipo de auditoría, la cual se complementa con las encuestas, análisis y discusiones adicionales que sean necesarias para que el equipo de auditores determine que la información proporcionada es aceptable.

En el caso de recomendaciones muy complejas, es posible que el equipo auditor necesite aplicar procedimientos de auditoría. La decisión en cuanto a los procedimientos que deban aplicarse y su profundidad corresponderá al Director General.

Los seguimientos forman parte de los resultados de las Unidades Auditoras en materia de desempeño; por lo que en estos casos deberán cumplirse las Normas para las Auditorías del Desempeño, excepto en


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lo que se refiere a la formulación de las recomendaciones, ya que en el apartado de los informes del seguimiento no se incluyen éstas.

Esta política y lineamientos son aplicables al seguimiento de todas las auditorías del desempeño, estudios y notas de auditoría, así como a las observaciones importantes que hagan los comités parlamentarios. El seguimiento podría ser necesario incluso en el caso de un capítulo que no incluyera recomendaciones. Corresponderá al Director General responsable de la auditoría decidir si los puntos y observaciones que se expusieron en el capítulo original requieren de seguimiento.

Todos los informes de los seguimientos se presentan en un capítulo del Informe del Auditor General. En el caso de las entidades respecto de las cuales se informe regularmente, los equipos de auditoría podrán considerar la conveniencia de incluir los informes de seguimiento en los capítulos del informe anual.

Se necesita asegurar que los informes de seguimiento sean de fácil lectura y comprensión para el lector. A fin de informar con toda imparcialidad, es necesario que los equipos se refieran preferentemente a los avances obtenidos en la atención de las recomendaciones, en lugar de enfatizar lo que no se haya hecho en ese sentido.

Las normas establecen plazos para la presentación del informe. El primer seguimiento se efectúa generalmente dos años después de que se publica el capítulo original. La regla no será aplicable cuando, por ejemplo, los cambios necesarios para atender las recomendaciones requieran de más de dos años o el problema sea muy complejo.

Es conveniente que los equipos de auditoría estén enterados de los planes que hayan establecido las entidades para atender las recomendaciones, el tiempo necesario para su ejecución y su costo estimado, así como los beneficios que se espere obtener como resultado de las acciones correctivas. Ello les permitirá evaluar las medidas que se hayan adoptado para atender una recomendación en el largo plazo.

En los casos en que el plazo de dos años sea insuficiente para llegar a una conclusión respecto a la atención de una recomendación, el

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equipo de auditoría será responsable de dar seguimiento al problema hasta su resolución o hasta que ya no sea necesario el seguimiento.

XI.7.3.2.3 Estados Unidos

En el caso de este país, la Oficina General de Contabilidad (GAO) incluye en su metodología el seguimiento de las observaciones realizadas en las auditorías que practica.

La GAO no requiere que las agencias auditadas estén de acuerdo con las conclusiones obtenidas en sus revisiones; sin embargo, solicita sus comentarios, los cuales son publicados posteriormente en el reporte de la auditoría. Es conveniente aclarar que la GAO tiene un mecanismo para que los entes auditados puedan ir tomando medidas correctivas desde la ejecución de la auditoría.

Por último, las recomendaciones formuladas tienen un proceso de seguimiento. En los reportes anuales de la GAO al Congreso, se presenta un capítulo especial en el que se detalla el estado de las acciones tomadas por las agencias en respuesta a estas recomendaciones, e incluso las acciones que el Congreso llevó a cabo para este propósito.

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CAPÍTULO XII

Sistemas de Evaluación y Fiscalización

XII.1 EVALUACIÓN DE PROGRAMAS Y AUDITORÍAS DE DESEMPEÑO

La evaluación de programas examina una gran gama de información sobre el desempeño de los programas y su contexto puede tener un alcance más amplio de lo que es factible controlar durante su operación habitual. Una evaluación del programa permite una valoración general del funcionamiento del programa, y de lo que puede hacerse para mejorar sus resultados. Las evaluaciones de programas constituyen un tipo de revisión que podrían ejecutar las Entidades de Fiscalización Superior (EFS) bajo el título de auditorías de desempeño.

El concepto de evaluación de programas es un tema muy debatido entre las EFS. Se ha cuestionado si la evaluación de programas es una tarea importante para una EFS. La INTOSAI10 ha creado un grupo especial para promover principios y orientaciones sobre este tema. Dentro de la INTOSAI suele aceptarse que la evaluación de programas posee objetivos similares a los de la auditoría del desempeño, desde el punto de vista de que se propone analizar la relación existente entre los objetivos, los recursos y los resultados de una política o un programa. También se ha acordado que la evaluación de programas constituye una tarea importante para una EFS que tenga la autoridad y la competencia requerida para efectuar tales revisiones.

Aunque la auditoría del desempeño puede utilizar enfoques y metodologías semejantes a los empleados en la evaluación de programas, de conformidad con el Grupo de Trabajo sobre Evaluación de Programas de la INTOSAI, no necesariamente evalúa la eficacia de una política pública o de las políticas alternativas. Una evaluación de programas podría incluir temas como determinar si los objetivos estipulados son coherentes con la política general. Algunas EFS tienen

10 Directrices de Aplicación de las Normas de Auditoría del Rendimiento, INTOSAI p. 24.


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derecho a evaluar la eficacia de la política del gobierno o de la entidad fiscalizada e incluyen la evaluación de programas en su mandato. Otras no están obligadas a realizar dicha fiscalización.

De acuerdo con el Grupo de Trabajo sobre Evaluación de Programas de la INTOSAI,11 la fiscalización y la evaluación pueden dividirse en las siete categorías siguientes:

- Fiscalización de regularidad: ¿Se cumplen las reglamentaciones?- Fiscalización de la economía: ¿Los medios elegidos representan el

uso más económico de los fondos públicos en la gestión específica?- Fiscalización de la eficiencia: ¿Los resultados obtenidos son

proporcionales a los recursos empleados?- Fiscalización de la eficacia: ¿Los resultados son coherentes con

la política?- Evaluación de la coherencia de la política: ¿Los medios empleados

por la política son coherentes con los objetivos fijados?- Evaluación del influjo de la política: ¿Cuál es el influjo económico y

social de la política?- Evaluación de la eficacia de la política y análisis de las causas:

¿Los resultados observados se deben a la política, o existen otras causas?

XII.2 LA AUDITORÍA DE DESEMPEÑO Y LA MEDICIÓN DEL DESEMPEÑO

Los Poderes Ejecutivo y Legislativo requieren de información sobre la evaluación de los programas y acciones de gobierno, que les ayude a tomar decisiones; información que les indique si un programa, una dependencia o entidad del sector público están funcionando adecuadamente o no y el motivo de tal comportamiento.

La auditoría de desempeño y los estudios de evaluación han sido diseñados para juzgar la forma en que operan los programas o entidades y pueden diferir mucho entre sí.

11 Grupo de Trabajo sobre Evaluación de Programas de la INTOSAI (1995). Informe resumido de proyecto.

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XII. Sistemas de Evaluación y Fiscalización

XII.2.1 MEDICIÓN DEL DESEMPEÑO

La Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE) señala que para fines de evaluación se deben definir los indicadores necesarios y, en general, define esta tarea como:

“Un valor numérico que provee una medida para ponderar el desempeño cuantitativo y/o cualitativo de un sistema. En el sistema Presupuestario los indicadores son los parámetros que integran el sistema de medición para evaluar el nivel de cumplimiento de los objetivos, que dan respuesta a la misión de una institución a través de los resultados alcanzados”. Y sirven para:

• Producir información que indique el desempeño de cualquier área de la institución y verificar el cumplimiento de los objetivos, en términos de resultados;

• Prevenir y detectar desviaciones en el logro de sus objetivos;

• Contribuir a mejorar la operación diaria y consecuentemente a la producción de bienes y servicios a través de la generación de información sistemática;

• Proporcionar datos que permitan rendir cuentas sobre el cumplimiento de compromisos concretos;

• Reflejar los puntos más objetivos para la evaluación y asignación del gasto público;

• Calificar la eficacia, eficiencia, economía, calidad, cobertura, impacto y alineación de los recursos de las políticas gubernamentales;

• Además permiten informar adecuadamente a:

- Una sociedad más demandante, en cuanto que promueve la credibilidad de la ciudadanía en la aplicación y uso de los recursos públicos;


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- Un Congreso más plural e informado.12

La medición del desempeño se centra en verificar que un programa haya logrado sus objetivos, expresados como normas mensurables del rendimiento. La medición del desempeño, en virtud de su naturaleza continua, puede servir como un sistema de alerta temprana para la dirección, y como vehículo de rendición de cuentas.

El proceso continuo de comprobación del cumplimiento de los objetivos previstos por parte de un programa o un organismo público es una cuestión que corresponde a la dirección y al control interno, y no a una tarea de auditores externos. Sin embargo, en el campo de la medición del desempeño –en la comprobación de la calidad de la información sobre el desempeño elaborada por el poder Ejecutivo para el poder Legislativo– , pueden intervenir los auditores. Los indicadores de desempeño pueden también utilizarse como indicadores o referencias para la planeación de las auditorías de desempeño. Uno de los aspectos que debe cuidar la auditoría de desempeño, consiste en comprobar si los sistemas de medición de los programas públicos son eficientes y eficaces. Por ejemplo, pueden llevarse a cabo revisiones profundas para saber si los indicadores de desempeño miden los elementos correctos o si éstos proporcionan resultados mensurables dotados de credibilidad.

XII.3 TENDENCIAS NACIONALES E INTERNACIONALES DE LOS SISTEMAS DE EVALUACIÓN Y FISCALIZACIÓN

XII.3.1 BREVE HISTORIA DE LA LUCHA POR EL ESTABLECIMIENTO DE INDICADORES EN MÉXICO

En 1997 surgió la Reforma al Sistema Presupuestario (RSP), como iniciativa del Gobierno Federal para modernizar el quehacer de la administración pública con la mejora continua del sistema presupuestario, consistente en utilizar al presupuesto como medio para la obtención de resultados, en términos de calidad, costo, eficiencia,

12 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Reforma al Sistema Presupuestario en la Administración Pública Federal, p. 157.

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equidad y oportunidad; lo cual comprendió un replanteamiento integral de la estructura programática y la introducción de indicadores estratégicos para monitorear y evaluar los resultados de las dependencias y entidades gubernamentales; así como la creación de la Nueva Estructura Programática (NEP), la cual se visualizó como el instrumento de la programación presupuestaria que ordena las acciones y los recursos de la gestión gubernamental y los relaciona con los resultados por alcanzar.

Dentro de su alcance, la NEP se propuso promover un sistema presupuestario que permitiera hacer evidentes los resultados y mejorar la rendición de cuentas por medio de indicadores y de un Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), considerado como el instrumento mediante el cual se evaluaría de manera objetiva si los ejecutores cumplían eficientemente con las responsabilidades asignadas, a cambio de eliminar trámites y otorgar mayor flexibilidad en el ejercicio del gasto, considerando su integración con base en cinco componentes: indicadores de desempeño, convenios y bases de desempeño, auditorías de resultados, encuestas a beneficiarios y un sistema de información ejecutivo.

Sin embargo, en la anterior administración las acciones para instrumentar los cinco componentes del SED carecieron de una norma que obligara a las dependencias y entidades a establecer este sistema.

En el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 se consideró dentro de las prioridades el establecimiento de mecanismos que dieran certidumbre de que los programas cumplirían con las demandas de la sociedad y con los objetivos que requiere el desarrollo del país; para lo cual se propuso el diseño de un Sistema Nacional de Indicadores que midiera el avance del Plan en cada uno de sus objetivos y estrategias.

No obstante, el Ejecutivo Federal tampoco definió reglas para la creación y operación de dicho sistema, ni desarrolló acciones para continuar con el SED. En el Presupuesto de Egresos de la Federación de 2001, 2002 y 2003 se estableció que las dependencias y entidades debían verificar los resultados de la ejecución de sus programas y presupuestos con base en el SED; mientras que en el Presupuesto de Egresos de 2004 y 2005 se estableció la “administración por resultados”


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como eje de evaluación del cumplimiento de los objetivos y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo.

Las acciones que estableció el Gobierno Federal en el ámbito de la evaluación del desempeño, y que estuvieron apoyadas por un marco legal obligatorio, únicamente se observan en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación.

El 30 de marzo de 2006 se publicó la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que sustituyó a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, la cual estuvo vigente aproximadamente 30 años y que fue rebasada con las reformas constitucionales. Lo más destacado de la nueva ley es el enfoque de resultados, al establecer dentro de la programación y presupuestación del gasto público la evaluación de los avances logrados en el cumplimiento de los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales de mediano plazo con base en el Sistema de Evaluación del Desempeño, las metas y los avances físicos y financieros del ejercicio fiscal anterior y los pretendidos para el ejercicio siguiente; y al obligar a incluir en el anteproyecto de los entes, indicadores que permitan establecer parámetros de medición de los logros por alcanzar, en términos de cobertura, eficiencia, impacto económico y social, calidad y equidad.

En 2010, el gobierno informó que la consolidación del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) avanza de conformidad con la estrategia que establecieron las secretarías de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y de la Función Pública (SFP), así como el Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL).

De acuerdo con este informe, la consolidación del SED comprende tres fases, como se muestra a continuación:

“1. Concluir la implantación del SED en la APF en 2008, lo cual se llevó a cabo mediante las acciones realizadas durante 2007 y 2008 que permitieron establecer y poner en ejecución los principios, conceptos, metodologías, lineamientos, procedimientos y sistemas informáticos que sustentan la operación del SED, de conformidad con lo establecido en el artículo Sexto Transitorio de la LFPRH”.

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“2. Consolidar el PbR y el SED en las dependencias y entidades de la APF, a partir de 2009 y hasta 2012; es decir, ampliar y mejorar la calidad, de forma gradual, de las bases establecidas en la APF con la implantación del SED, así como utilizar la información derivada del mismo para la planeación, programación y presupuestación”.

“3. Apoyar, en su caso, a los gobiernos locales en la implantación y consolidación del PbR y el SED, en cumplimiento del mandato Constitucional que determina que los recursos públicos de que dispongan, se administren con criterios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, y que dichos recursos sean evaluados por las instancias técnicas que establezcan respectivamente, cada orden de gobierno.”13

Asimismo, en la Cuenta Pública 2010, la SHCP reportó que los programas presupuestarios han fortalecido su alineación con el PND 2007-2012; se han mejorado las estructuras programáticas realizando una compactación de las mismas en: SAGARPA, SE, SEP, STPS, SEMARNAT y CONACYT; se ha perfeccionado la calidad de la Matriz de Indicadores (MIR) asesorando a los operadores de los 179 programas de las dependencias con mayor rezago en calidad; y se capacitó a 6,608 servidores públicos de los tres órdenes de gobierno.

XII.3.2 TENDENCIAS MUNDIALES EN LA INSTRUMENTACIÓN DE SISTEMAS DE EVALUACIÓN CON BASE EN INDICADORES CLAVE

Actualmente las administraciones nacionales se enfrentan a nuevos y más complejos desafíos de rendimiento y de rendición de cuentas que no pueden afrontar por sí solas. Una de las herramientas para hacer frente a estos desafíos es el desarrollo de indicadores clave para medir el avance hacia los resultados nacionales, y evaluar condiciones y tendencias.

Las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) pueden desempeñar una función en la identificación de modos de afrontar desafíos

13 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Consolidación del Sistema de Evaluación del Desempeño, Cuenta Pública 2010. Anexos, págs. 1 y 2.


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nacionales clave. Un conjunto de indicadores clave nacionales constituiría una herramienta indispensable para ayudar a las EFS en esta función, al proporcionar información sobre el rendimiento de la administración. Los sistemas de indicadores clave nacionales pueden mejorar la información sobre el rendimiento y la rendición de cuentas, y facilitar análisis eficaces de políticas y evaluaciones de programas. Reconociendo la importancia de que las naciones desarrollen y utilicen indicadores clave nacionales, así como su utilidad para que las EFS lleven a cabo sus mandatos, el Comité Directivo de la INTOSAI acordó adoptarlo como tema del Congreso de 2007.

Los indicadores clave nacionales pueden ayudar a determinar el rendimiento de una administración nacional en conjunto examinando las contribuciones de todos los organismos, junto con las de otras entidades, para el logro de los resultados nacionales; pueden servir de enlace y brindar información de apoyo a metas y objetivos orientados a resultados dentro de los planes estratégicos en el ámbito de los organismos de la administración; pueden ayudar a los responsables de la toma de decisiones a comprender mejor qué políticas están funcionando.

Aunque la evaluación del progreso nacional es importante en y por sí misma, puede aportarse un nuevo contexto comparando el progreso nacional con el de otras naciones. Esto ayuda a definir la posición de la nación al identificar los aspectos en que está retrasada con respecto a sus pares, o aquellos en que los supera, y la evaluación puede utilizarse como punto de referencia del rendimiento nacional. Las naciones, asimismo, pueden utilizar esta información para obtener asistencia internacional, para mejorar el rendimiento y afrontar los desafíos nacionales.

Una información puntual, útil, fiable y transparente constituye la herramienta individual más importante y poderosa que tienen las naciones para facilitar la planificación estratégica, evaluar el progreso, informar en la toma de decisiones y fortalecer la rendición de cuentas. Las EFS pueden utilizar la información producida por un conjunto de indicadores clave nacionales significativos con objeto de ayudar a la rendición de cuentas a través de diversas actividades de supervisión, comprensión y previsión.

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Para efectos de la rendición de cuentas, el sistema de indicadores clave de evaluación del desempeño debe tomar en cuenta tanto las tres “e” (la eficacia, la eficiencia y la economía) como las tres “c”: la calidad del bien o servicio, la competencia de los actores y la satisfacción del ciudadano – beneficiario.

La propuesta concreta se basa en las tres premisas siguientes:

- El diseño de toda política pública debe incluir un sistema de indicadores que permita medir el cumplimiento de los objetivos y metas de corto y largo plazos.

- El sistema de indicadores debe permitir la comparación entre políticas públicas similares, a fin de identificar las mejores prácticas, las brechas entre los diversos ejecutores y las oportunidades de mejora.

- Las mejores prácticas son aquellas que alcanzan sus objetivos y metas con el máximo rendimiento y el menor costo posible, medidas a través de indicadores de eficiencia y eficacia. Las mejores prácticas siempre se orientan hacia la obtención de resultados.

Las tareas para empezar a implementar el sistema serían:

- Establecer, con la participación conjunta de la INTOSAI y la OCDE, una práctica de buen gobierno que encauce a los diseñadores de las políticas públicas a establecer sistemas de indicadores en los programas públicos; por su parte, será necesario que las EFS, en sus auditorías, revisen la existencia y evalúen la eficiencia, la eficacia y la economía de dicho sistema.

- Revisar las mejores prácticas en relación a un sistema de indicadores clave universalmente aceptados. Esto permitiría que los países que siguen las mejores prácticas apliquen procesos de mejora continua, y que los países que presenten rezagos en su gestión, lleven a cabo procesos de reingeniería en el diseño de sus políticas, con el fin de cerrar la brecha que los separa de las mejores prácticas.


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- Practicar auditorías con enfoque de resultados de las políticas públicas. Este sistema de indicadores clave y la aplicación de las mejores prácticas, además de proporcionar elementos valiosos a las EFS para desempeñar su función fiscalizadora, generarían un círculo virtuoso de sanas prácticas y buen gobierno.

Finalmente, los indicadores en cada país deberán estar articulados con los sistemas nacionales de planeación, el diseño de políticas públicas, los planes sectoriales y regionales, los programas de corto, mediano y largo plazos y con la expresión cuantitativa de ellos en los presupuestos anuales de las naciones.

En el caso de América Latina, hasta la llegada del presupuesto por resultados, los procesos presupuestarios eran inerciales, en lugar de incluir prioridades de políticas públicas.

Actualmente, en la región se ha desarrollado la capacidad de monitoreo y evaluación de programas, pero se ha hecho de manera desfragmentada, ya que se ha circunscrito a proyectos y programas específicos, lo que ha incidido en el flujo de información suficiente impidiendo la conformación de nuevas políticas o a la corrección de las políticas antiguas.

La forma parcial en la que se están implementando los Sistemas de Evaluación de Desempeño se está traduciendo en una debilidad técnica a nivel de políticas, y repercute negativamente en la calidad de los sistemas de gestión por resultados adoptados por los gobiernos de América Latina, ya que se trata de sistemas de indicadores que han permanecido, en gran medida, a nivel de programas y proyectos basados predominantemente en la información de procesos y productos vinculados superficialmente con las metas superiores del gobierno o las nuevas prioridades de la administración entrante.

Esta realidad está provocando que la evaluación de programas se circunscriba generalmente a las metas del programa con poca o ninguna influencia en relación con el propósito general de las políticas.14

14 Banco Mundial, 2010, La formulación de políticas públicas en la OCDE: ideas para América Latina.

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Este fenómeno ya fue denunciado en la esfera de investigación de políticas públicas, en la que se señaló que “uno de los efectos indeseados de la estructurar institucional y administrativa del gobierno y del método estándar de diseño y evaluación de las políticas públicas es la fragmentación de las acciones del gobierno, que perjudica la eficacia y calidad de la dirección gubernamental, pues numerosos problemas sociales quedan irresueltos y se agravan si el gobierno no los aborda en forma integrada”.15

En este contexto, los organismos se vuelven auto-contenidos, se distancian entre sí y operan con independencia respecto de los demás organismos del gobierno; asimismo, las políticas se fragmentan en un gran número de programas y proyectos particulares, con objetivos e instrumentos incompatibles y contrapuestos, sin estar alineados con los objetivos generales y lineamientos de acción de la política pública.

Para controlar y resolver esta situación el gobierno ha tomado varias decisiones de reordenamiento organizativo y operativo de su administración, entre las que está la transversalidad que se refiere al “reconocimiento de los valores públicos que no pueden afirmarse socialmente, así como determinados problemas públicos que no pueden ser resueltos satisfactoriamente, a menos que sean valores que reconocen todas las unidades de gobierno en sus actividades y problemas que atacan todas las unidades, políticas y problemas del gobierno y que cuentan además con los recursos necesarios para que los valores sean asegurados y resueltos los problemas”.16

Por su parte, la ASF, para promover que los sistemas de evaluación del desempeño no otorguen una visión parcial de las políticas públicas, e impulsar un funcionamiento transversal de éstas, estableció la realización de auditorías eje, que son revisiones cuyo alcance permite proporcionar un posicionamiento integral de una política pública. Los resultados de este tipo de auditorías corresponden a la evaluación de los objetivos estratégicos y por lo tanto otorgan una visión holística (Lineamiento Técnico de la Auditoría Especial de Desempeño Núm. 2 “La auditina”).

15 José María Ramos, et al. (2011), La evaluación de políticas públicas en México. México: INAP. 16 Id.


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PALABRAS FINALES

Una cosa es anticipar el futuro y otra muy distinta es tomar decisiones a partir de la previsión. Las previsiones se hacen con base en la planeación estratégica, la cual es el proceso de examinar la situación actual y la trayectoria futura de una organización o comunidad o programa o política pública; fijar objetivos, y desarrollar una estrategia para alcanzarlos y evaluar los resultados.

La estrategia de las auditorías de desempeño a futuro será lograr la legitimidad y la confianza de la ciudadanía y contribuir a fortalecer la administración pública y dar a conocer información fiable sobre la eficacia, eficiencia y economía de los programas públicos.

La auditoría de desempeño es el medio por el que los ciudadanos, los contribuyentes, órganos legislativos, directivos y medios de comunicación llevan a cabo un control y obtienen una perspectiva sobre el destino de los recursos públicos. Es una forma de responder a las preguntas ¿Obtenemos valor a cambio de nuestros impuestos? o ¿podría gastarse el dinero de un modo más eficiente?

Factores o elementos factibles de mejorar en las auditorías de desempeño:

▪ Información

El reto para realizar una buena auditoría es explicar una situación, una política pública de manera racional y lógica y esto sólo se puede hacer en la medida en que la información proceda de un esquema estructurado y que sea fiable.

La recopilación y análisis tiene que llevarse a cabo mediante

riguroso procedimiento y someterse a pruebas de significancia de la información.

Es un proceso tortuoso porque la entidad fiscalizada en pocas ocasiones tiene la información estructurada y sistematizada, por lo que regularmente se solicitan plazos mayores que los previstos para entregar la información. Los auditores deben dedicar gran

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parte del tiempo a ordenar y seleccionar la información que pueda serles útil.

Las entidades de la administración pública federal no disponen de indicadores estratégicos para evaluar el deber ser contra el ser, por lo que a falta de indicadores los auditores tienen que estructurar indicadores con el fin de medir el desempeño del programa o política pública.

La auditoría de desempeño depende cada vez más de la calidad de la información presentada por la entidad fiscalizada y de las posibilidades de aprovechar al máximo dicha información.

La construcción de un sistema de evaluación del desempeño con indicadores de medición adecuados, mejoraría las acciones de gobierno, facilitaría la rendición de cuentas y las tareas de fiscalización.

▪ Tecnología de la Información

La utilización de la mejor tecnología de la información facilita su procesamiento y se obtienen mejores resultados. Por ello, los auditores deben conocer los usos de la tecnología de la información (TI) y desarrollar estrategias y técnicas que les permitan aplicarlas en sus auditorías y asegurarse de que se empleen en las entidades fiscalizadas.

▪ Profesionalización del personal de carrera

Profundizar en las Rutas de Capacitación y en las Rutas de Profesionalización permitirá desarrollar mejores competencias para la realización de auditorías de calidad, para una comunicación clara y eficaz, tanto oral como escrita, y competencias específicas en estadística, muestreo, tecnología de la información, ingeniería etc., además de profundizar en las áreas funcionales por fiscalizar.

El aprendizaje por medio del trabajo práctico de auditoría (rutas de profesionalización) es un factor central en el proceso de desarrollo del personal auditor, por lo que, entre más auditorías se realicen mayor será la experiencia del auditor.


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Sin embargo, el auditor no es un especialista en la función que le corresponde auditar, por lo que en las auditorías de desempeño muchas veces es necesario contratar expertos. Pero, antes de acudir a un experto el auditor debe asegurarse de que éste posee la competencia necesaria de acuerdo con los objetivos de la auditoría y que sea independiente de la actividad o programa auditado.

▪ Entidades de fiscalización de legislaturas locales

Se estima necesario trabajar en para consolidar las auditorías del desempeño en todo lo concerniente a las entidades de fiscalización de las legislaturas locales a fin de que como órganos técnicos y autónomos puedan realizar auditorías de desempeño de calidad.

▪ Profundización en las auditorías de desempeño

Pensar no es monopolio de los filósofos; pensar es la actitud más deseable, es reflexionar permanentemente sobre lo que hacemos. El auditor debe reflexionar sobre la auditoría que realiza.

Se hacen muchas auditorías, pero ¿en cuántas realmente se profundiza? Se debe tratar de llegar hasta la raíz de la actividad, programa o política que se está auditando; hacer todas las preguntas y resolver todas las dudas y, en caso necesario, debemos apoyarnos en los especialistas y en los usuarios o beneficiarios de los servicios o productos para saber si el programa o política pública cumplió con el objetivo para el que fue diseñado.

Además de obtener una mayor profundización y calidad de las auditorías de desempeño, debemos tomar en cuenta que todos los programas y actividades del gobierno federal deben ser auditados. No se podrá hacer en un solo ejercicio debido a la capacidad limitada de nuestros recursos, pero se podrá planear a futuro que todos los programas y políticas públicas sean auditados.

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▪ Una visión de evaluación de políticas públicas integral Se deben procurar auditorías en las que se revisen los objetivos

estratégicos para tener una visión holística de los procesos, a fin de obtener un alcance capaz de generar un posicionamiento integral de la realidad de la política pública.

Dirección de la obra: Roberto Salcedo AquinoInvestigación y texto: Ma. Magdalena Reza Mendiola

Colaboradores: Jorge Pedro Castolo Domínguez Marisela Márquez Uribe Rubén Medina Estrada Eduardo Gurza Curiel Alfredo Hernández Toriz Paola Minerva Chapa Montes Jacob Cancino Romero

Esta obra se terminó de imprimir y encuadernar en:

Editorial Color, S.A. de C.V., Naranjo núm. 96-Bis,Col. Santa María la Rivera, Del. Cuauhtémoc,

C.P. 09420, México, D.F.

La edición consta de 1000 ejemplares

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