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MAPEO DE PROCESOS DE PROGRAMAS
PRESUPUESTARIOS DE LA SEP
INFORME FINAL
15/Octubre/2010
RESUMEN EJECUTIVO
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CONTENIDO
INTRODUCCIÓN ................................................................................. 3
I. VINCULACIÓN CON EL MARCO NORMATIVO ............................ 5
II. RESULTADOS DEL MAPEO DE PROCESOS .............................. 7
III. REGULACIÓN DE LOS PROGRAMAS .....................................10
IV. ESTRUCTURA PARA LA OPERACIÓN DE LOS PP´s ..............13
V. ÁREAS DE OPORTUNIDAD ........................................................17
VI. PROPUESTAS DE MEJORA .....................................................18
3
INTRODUCCIÓN
El presente documento es un resumen de los resultados finales a los que se llegó
en el proyecto “Mapeo de Procesos de Programas Presupuestarios de la SEP”, en
esta etapa final, se concluye el análisis de los diez programas presupuestarios
acordados en el convenio SEP-UAM, incorporados en las Subsecretaria de
Educación Básica, Educación Media y Educación Superior de la SEP.
La metodología utilizada fue de carácter cualitativo, con entrevistas a profundidad
y semi-estructuradas como instrumentos básicos. Se concretaron dichas
entrevistas con los responsables normativos y operativos de cada uno de los
programas, tanto a nivel federal como con los operadores de estos mismos
programas en los Estados, para este caso se hizo un muestreo en diez Estados de
la República, a los cuales se acudió para entrevistarse con coordinadores
estatales y personal operativo.
Los elementos que se identificaron en el proceso y que se encuentran
directamente vinculados con los objetivos del proyecto fueron:
La Identificación de los procesos sustantivos que se generan en cada uno
de los programas presupuestarios para su operación.
La identificación de las normas generales y algunas específicas que
enmarcan los procesos de operación de los programas.
La Identificación de los operadores de los programas.
Con la información recabada en entrevistas y la revisión de los documentos que se
obtuvieron, se elaboraron los flujogramas, que son la representación gráfica del
mapa de procesos, éstos mapas permiten identificar hechos, situaciones, tiempos,
relaciones y/o fenómenos, por medio de símbolos que indican tanto las interfases
4
entre diferentes factores y unidades administrativas, como las relaciones causa-
efecto producto de cada actividad.
Así mismo, se identificaron las normas a las que debe sujetarse la operación de
los programas, particularmente en el nivel central y el trabajo diario que se
desarrolla alrededor de la puesta en práctica de tales normas. Paralelamente, a la
construcción de los flujogramas y caracterización de normas se identificaron los
operadores que intervienen realmente en las actividades propias de cada uno de
los programas presupuestarios.
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I. VINCULACIÓN CON EL MARCO NORMATIVO
Las estrategias del gobierno federal se alinean al Plan Nacional de Desarrollo -
PND- 2007-2012, mismo que hace referencia a cinco ejes rectores entre ellos el
Eje 3. Igualdad de oportunidades, es en este eje donde se ubica la estrategia
vinculada al desarrollo de la educación pública y a partir del cual se alinean la
mayor parte de los programas presupuestarios que se analizaron.
Asimismo el Programa Sectorial de Educación -PSE- y otros programas
presupuestarios dentro del sector educativo, constituyen un apoyo a los ejes
estratégicos del Gobierno Federal y buscan que se logre la efectividad de las
políticas conforme a lo previsto en los artículos 134 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos y en las 37 fracciones que conforman dicho
artículo, la ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y la ley
General de Desarrollo Social.
Figura 1.
Alineación de cada uno de los programas con los objetivos del PSE
Objetivo 4
Objetivo 5
Objetivo 2
Objetico 3
Objetivo 1
PES
PFT
PEEIE
ATP
PSNFCSP
HDT
Objetivo 6
Objetivos del programa
sectorial(PSE)
Fuente: Elaboración propia con datos de los documentos específicos por programas.
6
Como se muestra en la figura 1, existe una mayor concentración de programas al
objetivo 2 del PSE, donde se hace referencia a la importancia de ampliar las
oportunidades educativas; al objetivo 1 prioritariamente en los numerales 1.1, 1.2,
1.3 que señala elevar la calidad de la educación para mejorar logros educativos y
que se refleja en los programas específicos cuyas metas se orientan a ampliar las
oportunidades educativas a todos los sectores sociales, dotando de apoyos
tecnológicos y de recursos económicos para evitar la deserción de los estudiantes,
así como aumentar la cobertura de educación especialmente en el nivel superior.
Lo anterior se justifica a partir de un análisis previo del documento del PSE, sin
embargo, pese a que la mayoría de los programas se alinean a los objetivos 1 y 2
de dicho plan, en su conjunto los 10 programas presupuestarios se relacionan con
cada uno de los seis objetivos del PSE.
7
II. RESULTADOS DEL MAPEO DE PROCESOS
El proyecto se realizó en tres etapas, en la primera se diseñaron los instrumentos
de recolección de datos y se revisaron documentos estratégicos, con el propósito
de conocer los lineamientos y objetivos del programa, posteriormente en la
segunda y tercera etapas se construyeron los flujogramas de proceso por cada
programa.
Fue relevante encontrar que existen al menos tres procesos que son de suma
importancia en la operación de todos los programas, procesos que en algún
momento, cuando se conectan con instancias externas al emisor se realizan en
forma homogénea para todos los PPs, por ello la elaboración de los flujogramas
se hizo en cuatro secciones.
Los procesos de aprobación de Reglas de Operación, determinación de
presupuesto e implementación de la Contraloría Social, son los procesos
homogéneos en todos los programas, el resto de los procesos atienden a
aspectos específicos de cada uno de ellos y se definieron como los procesos de
operación.
II. Reglas de Operación
III. Presupuestación
IV. Contraloría Social
Procesos de Operación
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Cuadro 1. Actividades por proceso y por programa
ATP PES PFT HDT PEEIE PSNFCSP PROBEMS PIFI
Planeación 25 16 7 28 35 18 15 51
Programación y presupuestación
0 0 10 0 16 0 3 9
Difusión 6 0 10 1 2 11 28 7
Solicitud de apoyo 0 13 7 0 19 12 0 20
Selección de beneficiarios 16 17 5 15 1 0 28 35
Distribución de bienes 12 0 0 13 6 12 27 6
Entrega de Apoyos 21 4 0 10 0 0 39 15
Seguimiento de beneficiarios
23 0 8 1 13 0 14 8
Supervisión y monitoreo 12 10 0 11 9 9 0 8
Fuente: elaboración propia con datos de los Flujograma por programa.
En el cuadro 1, se puede observar que con excepción del PROBEMS que
concentra gran parte de sus subprocesos en la selección de beneficiarios, el resto
concentra sus subprocesos entre la planeación y la selección y apoyo a los
beneficiarios.
Cabe señalar que en el caso de PROMEP, los propios operadores le han dado
otra tipificación a sus procesos sustantivos, incluyendo conceptos como; acopio,
recepción, evaluación y validación, sin embargo conociendo el programa se
constata que estos procesos son equivalentes a los de los otros programas.
Por estas particularidades, observamos que en la grafica 1 el PROMEP concentra
sus actividades en el proceso de solicitud de apoyos, pero por razones de
homogeneidad concentramos en ese mismo proceso los de acopio y recepción.
Sin embargo, pese a esas diferencias observamos que los picos más altos se
concentran en la mayoría de los programas en los procesos sustantivos de
planeación, solicitud de apoyos, selección de beneficiarios y entrega de apoyos.
9
Gráfica 1. Actividades por proceso de los PPs
Fuente: Elaboración propia con datos de los flujogramas
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III. REGULACIÓN DE LOS PROGRAMAS
A nivel federal existe un marco normativo, el cual se ha ido desarrollando y
adaptando al contexto de las necesidades sociales. La idea de federalismo supone
que los Estados, al hacer sus propias leyes, generan normas que siguen el
espíritu de la Constitución y crean normas apegadas a la regulación federal, sin
embargo lo que hoy se ve es que en el nivel local las normas se están diseñando
conforme al contexto local.
Por lo tanto, es común que existan contradicciones entre las leyes de dos niveles
de gobierno diferentes. En la práctica lo que se observa, es que cuando los
recursos de la federación se radican en los Estados, el control lo toman las
autoridades locales y se sujetan a las normas locales, sean desconcentradas o
descentralizadas.
Por tanto, aunque estrictamente la norma debiera convertirse en un elemento que
los actores utilicen para resolver problemas a nivel operativo apegándose a la
interpretación ya sea local o federal, esta interpretación de la norma y su
adaptabilidad puede implicar un riesgo para la consecución de los objetivos del
programa presupuestario con Reglas de Operación, ya que supone una
interpretación que puede representar el desconocimiento de las normatividades
locales o federales.
Del análisis se derivó una mayor concentración de normas en la fase de
planeación y programación del presupuesto, sin embargo en esta fase no hay
injerencia de las normas estatales o locales.
En una segunda fase se observa que existe una mayor participación de las
normas locales sobre todo en lo que se refiera a la utilización de los recursos y
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normas federales que tiene que ver con la operación del programa (RO) o normas
administrativas como el Reglamento Interno de la SEP.
Cuadro 2. Normativa Federal-Local
Planeación y Programación De Gestión De Seguimiento o Rendición de
Cuentas
Articulo 17,35 y 36 de la Ley de
Planeación
Artículo 38 de la Ley Orgánica de
la Administración Pública Federal
Artículos 7 de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la
Información Pública
Gubernamental
Artículos 3 de la Constitución
Política de los Estados Unidos
Mexicanos
ACUERDO número 523 por el que
se emiten las Reglas de
Operación del Programa Asesor
Técnico Pedagógico
Lineamientos Generales para la
Evaluación de los Programas
Federales de la Administración
Pública
Artículos 2, 3, 7, 8, 21, 32, 33,
fracción V, 38 y 40 de la Ley
General de Educación
Artículo 1, 75, 77 y 78 de la Ley
Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria
Articulo 9,12,13 y 15 de la Sección
II De La Promoción de La
Contraloría Social
Artículos 11 y 13, fracción VI de la
Ley General de Derechos
Lingüísticos de los Pueblos
Indígenas
Artículos 1, 3, fracción XVIII, 19,
fracción V, 29, 30, 44, 45, 50
Anexos 29 del Presupuesto de
Egresos de la Federación para el
Ejercicio Fiscal 2010
Leyes Locales
Artículos 32 y 37 de la Ley para la
Protección de los Derechos de
Niñas, Niños y Adolescentes
Artículos 31 del Reglamento
Interior de la Secretaría de
Educación Pública
Artículos 6, 7, 8, 10, 19, fracciones
I, III y IV y del 69 al 80 de la Ley
General de Desarrollo Social
Leyes locales
Artículo 1, 75, 77 y 78 de la Ley
Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria
Artículos 1, 3, fracción XVIII, 19,
fracción V, 29, 30, 44, 45, 50
Anexos 29 del Presupuesto de
Egresos de la Federación para el
Ejercicio Fiscal 2010
Lineamientos Generales para la
Evaluación de los Programas
Federales de la Administración
Pública
Fuente: Elaboración propia
Un elemento más que se incorporó en el análisis de las normas fue la
fundamentación jurídica de los principales procesos que guían la operación del
programa, para ello se presenta una pirámide que muestra en orden jerárquico la
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legislación federal que regula las actividades del programa y en otra pirámide
invertida las regulaciones internas y/o costumbres que han quedado
preestablecidas en algunas etapas de los programas sin regulación previa, los
llamados “usos y costumbres”.
Fue también evidente a partir de las entrevistas al personal responsable de las
coordinaciones estatales que en general, existe poco conocimiento de la
normativa que va más allá de reglas de operación, de ahí que las
recomendaciones en materia de mejora regulatoria se fincan prioritariamente en la
necesidad de normar una serie de actividades que los operativos realizan a “su
buen entender”
Figura 2. Pirámide de normas
CONSTITUCIÓN
(1)
TRATADOS INTERNACIONALES (2)
LEYES GENERALES (3)
LEYES ORDINARIAS (4)
REGLAMENTOS - LINEAMIENTOS (5)
COSTUMBRE (5a)
CIRCULARES (4a)
ACUERDOS (3a)
DECRETOS (2a)
CONSTITUCIÓN (1a)
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IV. ESTRUCTURA PARA LA OPERACIÓN DE LOS PP´s
Se realizaron entrevistas en oficinas centrales a funcionarios públicos, y se
encontró que varios de ellos detentan plazas de honorarios o de base, que
ejecutan las acciones estratégicas planeadas por los niveles más altos de la
estructura; también son ellos los que mantienen una comunicación más estrecha
con los agentes ubicados en otros niveles o instancias de gobierno involucradas
en la operación del programa o más próximos a los beneficiarios, incluso éstos
que operan administrativamente el programa presupuestario.
Cuadro 3. Tipo de contratación del personal
Est. Ev. Ho. Est. Ev. Ho. Est. Ev. Ho. Est. Ev. Ho. Est. Ev. Ho. Est. Ev. Ho.
Tipo de contratación por programa
PSNFCSPATP PES HDT PFT PFEEIE
Confianza Mandos A 1 1 1 1
Mandos M 1 2 2 1 12 1 6 4 5 16
Enlace 1 3 2 9 3 7
Base 6 1
Operativo 2 1 1 1 1 8 5
3 1 1 1 5 4 3 0 12 6 1 10 2 6 5 1 16 28
5 10 15 17 13Total
Confianza
Sindicalizado
Total por contratación
45
Fuente: Elaboración propia
Cuadro 4. Tipo de contratación del personal
Est. Ev. Ho. Est. Ev. Ho. Est. Ev. Ho.
PROBEMS PIFI PROMEP
Confianza Mandos A 1 1
Mandos M 2 1 2 4
Enlace 39 4 5 1
Base 6 1 1
Operativo 4 2 21
2 0 39 16 0 10 22 0 6
26
Confianza
Sindicalizado
Total por contratación
Total 2841
Fuente: Elaboración propia
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El segundo nivel es heterogéneo, la asignación de responsables y operativos del
programa sale del control del gobierno federal, mientras que la responsabilidad de
los administradores públicos de estos niveles aumenta. De esta manera, y como
se define en las distintas reglas de operación de los programas, este nivel de
gobierno se denomina nivel operativo; las actividades que se realizan en éste no
son completamente administrativas, sino que también se reconoce la
responsabilidad de estos órdenes de gobierno en asuntos que tienen que ver con
la planeación, la ministración de recursos, la entrega de apoyos y el seguimiento
de beneficiarios.
Gráfica 2 Clasificación por Género (personal operativo)
Fuente: Elaboración propia
Como se muestra en la gráfica 2, en general existe una mayor participación del
género femenino en los procesos de operación de los programas, sin embargo, se
identificó que la participación de las mujeres destaca en los programas como PES,
PROMEP y PFEEIE, mientras que existe una mayor participación masculina en los
programas de PFT y HDT.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
AT
P
PF
T
HD
T
PE
S
PF
EE
IE
PS
NF
CS
P
PR
OB
EM
S
PIF
I
PR
OM
EP
Tota
l
1
710
2 2
2420
10 10
86
4 25 7
11
20 19
1318
99
Hombre
Mujeres
15
Por otra parte, en la gráfica 3, podemos observar que la gran mayoría de las
personas que intervienen en la operación de los programas presupuestarios
cuentan con nivel de licenciatura e ingeniería y sólo una menor proporción (30)
cuanta con estudios de nivel medio superior. Cabe destacar que 17 encargados de
operar los programas cuentan con nivel de maestría y sólo 9 con nivel primaria,
secundaría o técnico.
Gráfica 3. Clasificación por nivel de Estudio
Fuente: Elaboración propia
En el trabajo se detectó que, el número de años en promedio que tiene la gente
trabajando los programas es de 1 a 2 años, lo cual puede representar fortaleza o
debilidad del mismo dada su curva de aprendizaje, aunque también hay que
resaltar que la mayoría de los programas inician en el 2007 y también la mayoría
de ellos incorporan personal nuevo a sus funciones con excepción del PES.
0
20
40
60
80
100
120
Doctorado Maestría Especialidad Licenciatura o ingenieria
Bachillerato Primaria, secundaria o
tecnico
No identificado
Grado de estudios del personal involucrado en el operación
1
17
2
113
30
914
16
Un dato relevante que se observa en la mayoría de los programas es que su curva
de aprendizaje es muy limitada ya que la mayor parte del personal cuenta con muy
poca antigüedad, con excepción del programa de formación continua de maestros
en servicio donde cerca del 50% del personal tiene más de 8 años laborando en el
programa. Sin embargo, esta puede ser una fortaleza en el sentido de que pueden
desarrollar mejoras y procesos innovadores más fácilmente.
Gráfica 4. Antigüedad del personal involucrado en la operación de los programas
0
10
20
30
40
50
60
70
80
1 a 2 años 3 a 5 años 5 a 7 años 8 a 9 años 10 o mas años
Fuente: Elaboración propia con datos de los informes por programas individuales
En la siguiente sección se enlistan las principales áreas de oportunidad
identificadas, durante el estudio realizado a cada uno de los programas
presupuestarios sujetos a reglas de operación.
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V. ÁREAS DE OPORTUNIDAD
Se identificaron algunas áreas de oportunidad que se resumen de la siguiente
manera:
El rezago en la ministración de los recursos, tanto para el pago de
actividades como para el de sueldos de los responsables de su operación.
La asignación de nuevas tareas sin contar con la cantidad de recursos
adecuados para ello.
La diferencia entre los tiempos de gestión en las instancias receptoras del
programa y los demandados para el cumplimiento del programa.
Retraso para operar los procesos de licitación en los casos requeridos
El desconocimiento, o falta de reconocimiento, de condiciones diversas de
acceso a los beneficiarios o infraestructura de apoyo en los diferentes
estados.
Las diferentes estructuras a través de las cuales tiene que fluir la
ministración de recursos y, por tanto, las diversas normativas a las que
quedan sujetos tales recursos en los estados.
El desconocimiento de la reglamentación que rige la asignación y el manejo
de los recursos aportados por los programas presupuestarios, por parte de
autoridades estatales e instancias o áreas de apoyo, especialmente áreas
financieras, para la operación de los mismos.
La aún insuficiente capacitación de los responsables de la operación de los
programas, en parte debido a la movilidad de esta responsabilidad en los
estados.
Finalmente se incorporaron una serie de propuestas de mejora que atienden a la
problemática diversa que se identificó en los procesos de ejecución de los programas
analizados, dichas propuestas se encaminan a mejorar la gestión de los procesos
operativos en distintas fases, en este documento se enumeran de forma breve una serie
de propuestas que son desarrolladas en el documento extenso.
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VI. PROPUESTAS DE MEJORA
En términos generales estas son las propuestas de mejoras prioritarias que se
vinculan a todos los programas sujetos a reglas de operación analizados, en la
mayoría de los casos la viabilidad para desarrollar cada una de estas propuestas
es alta, sin embargo puede ser que se involucren a otras organizaciones para su
consecución. Por otra parte, algunas de estas propuestas de mejora requerirán
costos adicionales para su implementación, mientras que otras no, ya que
bastarían con modificaciones a los reglamentos operativos o cambio de cultura
organizacional.
Un análisis específico, de las propuestas de mejoras se realiza particularmente
para cada uno de los programas en los documentos que se presentan por
programa, sin embargo el desarrollo de propuestas acabadas implicaría otra
estrategia distintas a la diseñada para realizar el mapeo de proceso e
identificación de áreas de oportunidad, ya que requerirá una mayor
compenetración y concientización en el conjunto de las organizaciones, y por lo
tanto, en este estudio sólo se mencionan y establecen la identificación de las
principales propuestas de mejora encontradas.
A continuación, se presenta en forma de lista para el conocimiento general el
conjunto de propuestas de mejora identificadas:
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NOMBRE DE LA PROPUESTA:
Simplificar los trámites para la autorización necesaria para el ejercicio de los
recursos.
NOMBRE DE LA PROPUESTA:
Comunicación, coordinación y concertación sistémica
NOMBRE DE LA PROPUESTA:
Adecuación a la infraestructura y equipamiento
NOMBRE DE LA PROPUESTA:
Construcción de un sistema de información único de rendición de cuentas
NOMBRE DE LA PROPUESTA:
Oficializar la estructura que opera el Programa
NOMBRE DE LA PROPUESTA:
Elevar el grado de certidumbre de la estructura administrativa encargada de
operar el Programa
NOMBRE DE LA PROPUESTA:
Fortalecer la figura del operador de los programas a nivel local o estatal.
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VII. CONCLUSIONES
La relevancia de este estudio radica en se están analizando 10 programas
presupuestarios que se insertan dentro de un sector estratégico para el desarrollo
del país, en un marco que pugna por la modernización educativa. La propuesta de
este modelo para mejorar la calidad de la educación se aborda en diversos
ámbitos que están presentes en los objetivos que persiguen estos programas y
que van desde la dotación de infraestructura para las escuelas, desarrollo de
nuevas tecnologías, apoyos económicos para garantizar la permanencia de los
alumnos, incentivos para el mejor desempeño de los docentes, modernización del
modelo pedagógico para desarrollar nuevas capacidades y habilidades en los
estudiantes, desarrollo de mecanismos para abatir la discriminación y la inequidad
en el país y para cubrir las expectativas de garantizar el derecho a la educación
básica para toda la población.
El mapeo de procesos de estos programas ha permitido reconocer los principales
vínculos o interfases que se generan entre las actividades que conforman el
macroproceso y los procesos sustantivos cuyas funciones son fundamentales para
programa. Esta particularidad de seguir una ruta inter-institucional que opera en
forma paralela para que se cumplan los objetivos específicos de un programa
representó un análisis complejo.
En este trabajo se están dejando plasmados hallazgos importantes que derivan de
los propios mapas de proceso, se llegó a construir una matriz, que se incluye en el
documento de propuestas de mejora, donde se suman las diversas dimensiones
de los procesos en los 9 programas, identificando las áreas de oportunidad que
serán, en una siguiente etapa el punto de partida para profundizar sobre el
conocimiento de los problemas y tomar las decisiones más convenientes para el
grueso de los agentes participantes.
21
Asimismo se identificó que las estructuras operativas de los programas se han
posicionado como precursores de pequeños equipos de proyecto que llevan la
coordinación nacional, bajo condiciones de poca certidumbre en el trabajo y con
mucha eficiencia y eficacia para la consecución de los objetivos del programa.
También se han encontrado ineficiencias que se generan prioritariamente en el
nivel operativo y que se explican por diversas razones que van desde aspectos
internos de la coordinación estatal, desajustes en las interfases, falta de
planeación adecuada, radicación de recursos en áreas poco compatibles con los
objetivos del programa, etc.