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enero 2004 No. 38

Una serie regular de notas destacando las lecciones recientes del programa operacional y analíticode la Región de América Latina y el Caribe, del Banco Mundial.

MANCOMUNACIÓN DE ESFUERZOS, AHORRO Y PREVENCIÓN:UN ENFOQUE DE SEGURO INTEGRAL PARA LA GESTIÓN DE LOS

RIESGOS SOCIALES

Los individuos y las sociedades responden de diversasmaneras cuando se enfrentan a la perspectiva de sufrir pérdidaseconómicas causadas por eventos traumáticos como son losdesastres naturales, las enfermedades, la muerte súbita, laincapacidad o el desempleo. Dentro de este contexto, la gestiónde los riesgos sociales es un marco que integra tres grandesestrategias: prevención, mitigación y afrontamiento. El enfoquede seguro integral se centra en la mitigación, para cuyo efectobrinda una herramienta que permite determinar losinstrumentos de seguros y lasmedidas preventivas que seránmás efectivas de acuerdo con ladimensión y la frecuencia de losdiversos tipos de pérdidaseconómicas que podrían ocurrir 1.En el presente artículo se explica elmarco del seguro integral, el queluego se utiliza para evaluar lasrecientes reformas del sistema deseguro de desempleo en Chile.

El problema que enfrentan losindividuos, las familias o losgobiernos respecto del seguro so-cial es determinar la mejorcombinación de “seguro de mercado”, “autoseguro” y“autoprotección”. El seguro de mercado reparte los riesgosentre los individuos. En los lugares donde existe, se puedecomprar a un precio determinado: la prima de seguro. Elautoseguro, que en esencia es un ahorro individual, no implicala mancomunación de los riesgos. Si bien no tiene un precioexplícito, su costo se puede derivar del gasto en que incurrenlas personas para ahorrar, digamos en términos de consumosacrificado. Los individuos sin seguro de mercado niautoseguro tienen que afrontar cualquier pérdida que losafecte. No obstante, pueden mitigar el riesgo a través de laautoprotección, o sea, tomando medidas preventivas. Laprevención disminuye la probabilidad de que se produzca una

pérdida, pero no reduce la magnitud de la misma si ésta seproduce.

Este marco tiene cuatro connotaciones principales:

1. La mancomunación de los riesgos y los ahorros sonsustitutos: un aumento en el precio de la mancomunaciónaumenta la demanda por ahorro.

2. La mancomunación de los riesgos cubre las pérdidas pococomunes de una manera máseficiente que los ahorros, yaque el precio de uninstrumento demancomunación de riesgoseficiente debiera bajar cuandodisminuye la probabilidad depérdida, mientras que el costoimplícito del ahorro no se alteracon esa probabilidad.

3. Los mecanismos de lamancomunación de riesgos noconllevan inevitablemente quelos individuos gasten menos

en prevención, si bien en teoría las personas aseguradaspodrían bajar la guardia contra las posibles pérdidas. Porejemplo, cuando una casa se asegura contra robos, se tienemenos cuidado de cerrarla muy bien, ya que el seguro reduceel costo de reponer los bienes robados. Sin embargo, este“riesgo de negligencia” no es inevitable. Si las medidaspreventivas reducen la posibilidad de que se produzcanpérdidas y si esta reducción de los riesgos se recompensamediante primas de seguro más bajas, la mancomunación delos riesgos y la prevención pueden volversecomplementarias. A modo de ilustración, las primas de losseguros de accidentes para automóviles particulares por loregular son más altas en los grupos de conductores

Truman Packard

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considerados de mayor riesgo (como los hombres menores de25 años que conducen sus propios autos deportivos). Enalgunos tipos de seguros de mercado con mancomunación deriesgos que presta el estado, como el seguro de desempleo enlos Estados Unidos, las primas se clasifican según el riesgo:los empleadores norteamericanos de las industrias conrotación frecuente pagan primas más elevadas para losseguros de desempleo que las de baja rotación2.

4. Las personas se encuentran en mejor situación cuandodisponen de todas las opciones. Si sólo cuentan con lamancomunación y la prevención, los individuos se veríanforzados a utilizar los mecanismos de mancomunación de losriesgos para enfrentar las pérdidas que no son de ocurrenciahabitual. Si sólo tienen asequible la mancomunación deriesgos y los ahorros, a los más previsores se les negará laoportunidad de reducir la prima que pagan por la cobertura. Ysi sólo disponen de ahorro y previsión, los individuoscarecerían de la herramienta más rentable para autoprotegersecontra pérdidas poco comunes, pero muy costosas.

En la Figura 1 se muestran las recomendaciones del enfoquede seguro integral. Resulta más eficaz que los individuosafronten las pérdidas pequeñas que ocurren másexcepcionalmente (parte superior izquierda de la figura) queasegurarse contra ellas. A medida que las pérdidaspotenciales se tornan más frecuentes, la prevención y elahorro para mitigarlas se hacen relativamente más eficaces.Cuando las pérdidas potenciales se tornan menosfrecuentes, pero aumentan de magnitud, es más eficaz lamancomunación de los riesgos. En las pérdidas catastróficasfrecuentes (extremo inferior derecho), los individuos ofamilias pueden hacer poco por sí mismos para mitigar las

pérdidas y se requiere la intervención del estado paraproporcionar coberturas conjuntas de los riesgos de mayorenvergadura. Esto por lo general adquiere la forma deasistencia social financiada con cargo a los impuestos, unsistema que de hecho reparte los riesgos entre todos loscontribuyentes. Los riesgos covariados, aquellos padecidosen un mismo momento por muchos individuos dentro de lamisma potencial cobertura de riesgos, caen en el extremoinferior derecho, catastrófico y frecuente, de la figura.

La necesidad de intervención pública

El marco del seguro integral va más allá del análisis de lagestión de los riesgos en el plano del hogar. También brindaorientación a los gobiernos cuando éste examina lasconsecuencias de la gestión económica y la política fiscalpara la protección social. Los gobiernos tienen opcionessimilares que los individuos y las familias para afrontar losriesgos. Pueden mancomunar los riesgos de sufrir algunas

potenciales pérdidas promoviendo losfondos comunes (por ejemplo, el segurode desastres privado o serviciosfinancieros públicos contingentes),pueden ahorrar acumulando excedentesen tiempos de bonanza para gastarlos enprogramas sociales durante los tiemposde escasez (como la asignación de fondospara fines específicos, fondos deestabilización, políticas de gastoanticíclicas) y pueden ayudar a prevenirlas pérdidas mediante políticas monetariasy fiscales prudentes, emprendiendoreformas que aumenten la eficiencia y laseguridad del mercado de factores einvirtiendo en el mejoramiento de sucapacidad administrativa. Con frecuencia,los gobiernos que se ven obligados aafrontar estos problemas lo hacen demanera muy deficiente y recortan lainversión en educación pública, salud einfraestructura.

Las políticas utilizadas por los gobiernospara manejar los riesgos influyen en losinstrumentos que éstos pueden brindar (oincrementar) a los individuos y familias.

Los gobiernos que no previenen o impiden pérdidas como eldesempleo mediante la práctica de políticas fiscales ymonetarias prudentes y mediante la eliminación de lasdistorsiones en los mercados, dejan a sus ciudadanos pocasalternativas más que intentar afrontarlas. Esto sucede enparte porque el despilfarro del gasto público y la falta deerradicación de las ineficiencias del mercado aumentan laprobabilidad de que ocurran eventos macroeconómicostraumáticos, lo cual dificulta asegurarse en su contra, y enparte porque esas mismas ineficiencias del mercado hacenque los precios del ahorro y la mancomunación de losriesgos no reflejen de manera exacta los riesgos.

Pequeña

Mediana

Poco común Frecuente

no hacer nada(afrontarla)

más ahorromásprevención

más prevenciónalgo de ahorro

Grandemancomunación de los riesgos prevención

Catastrófica

másmancomunación

menos ahorro

Magnitud de la pérdidas

Frecuencia de la pérdida (o sea, probabilidad de ocurrencia)

Figura 1. Instrumento de mitigación recomendado según el tamaño y lafrecuencia de las pérdidas potenciales

mancomunación de los riesgos

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En aquellos casos en que los precios no se puedan ajustar yla capacidad administrativa para valorar correctamente losriesgos es deficiente, se rompe el vínculo complementarioentre prevención y mancomunación de los riesgos, situaciónque aumenta la probabilidad de que el seguro social sucumbaante el riesgo de negligencia y la selección adversa1. Losgobiernos que tienen políticas económicas sólidasdisminuyen la probabilidad de sufrir eventos traumáticos enel futuro, de modo que reducen el costo de mancomunar losriesgos y hacen que el seguro social tenga un precio másrazonable.

El seguro de desempleo

Los ingresos derivados del empleo por lo general constituyenla mayor fuente de ingresos de un hogar. Por este motivo, laspérdidas del trabajo y los períodos de desempleo prolongadospueden ocasionar pérdidas sustanciales y hasta catastróficas.Sin embargo, en los lugares donde los mercados laboralesestán relativamente exentos dedistorsiones y funcionan eficientemente,el riesgo de pérdidas debido a períodosde desempleo extensos es por lo generalpoco frecuente (aunque la rotación delmercado laboral sea alta). En estacoyuntura favorable, los individuossuelen apoyarse más en el ahorro comomecanismo para mitigar las pérdidas deingresos debido a una rotaciónrelativamente frecuente y el traslado deun sector de trabajo a otro, a la vez quebuscan otras opciones para protegersecontra las pérdidas relativamenteexcepcionales, pero de mayor magnitud,debido a períodos de desempleoprolongados.

La tarea de brindar seguro usualmente recae en losgobiernos, porque el riesgo de desempleo puede seraltamente sistémico o generalizado. Cuando se recrudece eldesempleo, digamos por una recesión, muchos individuos dela cobertura conjunta de riesgos se ven afectados al mismotiempo. Dado que habitualmente no existen suficientespersonas empleadas (“los ganadores”) para compensar a lasque han perdido el empleo (“los perdedores”), cubrir laspérdidas resulta demasiado costoso para los aseguradoresprivados. Así, los sindicatos y los gobiernos entran enacción para proporcionar los instrumentos de seguro. Estosinstrumentos incluyen la cobertura conjunta medianteprogramas de indemnización o cesantía al nivel de empresa,cobertura conjunta entre la población económicamente activamediante seguros de cesantía con cargo a los ingresoscorrientes y el establecimiento de sistemas basados encuentas de ahorro individuales con garantías de prestacionesmínimas respaldadas por fondos comunes.

El caso de Chile

Con algunas excepciones recientes notables, los analistasindican que el mercado laboral de Chile es relativamenteeficiente y está exento de obstáculos para el empleo (encomparación con el de Argentina o Colombia). Comoresultado, muchos individuos pueden proveerse unautoseguro contra la perspectiva de desempleo a cortoplazo y el gobierno está en buena situación paraproporcionar una cobertura conjunta para una ciertacantidad de desempleo a largo plazo. Ambas formas deprotección parecen ser cada vez más necesarias: existe unapreocupación creciente 300

de que el desempleo sea cada vez más frecuente y que laduración promedio del desempleo quizás esté aumentando.El desempleo sigue siendo elevado (10% en 2001), lo quepuede deberse a una baja en la demanda agregada y alreordenamiento de los precios relativos. El costo del capitalha ido descendiendo significativamente, mientras que elcosto de la mano de obra ha ido aumentando. Desde 1998, el

salario mínimo ha aumentado 20%en términos reales, situación queafecta mayormente a las pequeñasy medianas empresas, lasprincipales generadoras de empleoen el sector privado. Las recientesreformas al Código del Trabajopueden aumentar aún más loscostos laborales debido a lasmayores restricciones que imponena los empleadores para manejar lashuelgas y los despidos.

Ante este cambiante telón de fondomacroeconómico, Chile estáreemplazando gradualmente unbeneficio de desempleo muy

modesto y no contributivo –el subsidio por cesantía,disponible para todos los que presenten prueba de haberperdido el empleo y financiado con cargo a los ingresospúblicos generales– por un sistema de seguro de desempleocontributivo basado principalmente en cuentas de ahorroprivadas. El nuevo sistema combina aspectos del ahorro yde la mancomunación de riesgos de “tipo de mercado”. Losaportes del empleador y el trabajador se acumulan encuentas de ahorro individuales administradas por el sectorprivado (similares a las cuentas de ahorro previsionales opara jubilación de Chile) y los trabajadores cubiertos tienenacceso limitado a una reserva común de fondos financiadapor el gobierno si se agota el saldo de sus cuentas2.

Si se analiza desde el punto de vista de integridad del seguro, elsistema chileno está bien diseñado. Mitiga de manera real tantolas pérdidas más frecuentes debido a la rotación laboral (através del seguro) como las menos frecuentes debido aperíodos de desempleo prolongados (a través de la coberturaconjunta y pública de los riesgos). Si bien posiblemente no erala intención de los diseñadores del nuevo sistema, lacombinación de ahorro y cobertura conjunta en una única

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Sobre el autor

Truman Packard es Economista Principal en la Unidad deProtección Social en el Departamento de Desarrollo Humanoen la Oficina Regional de América Latina y el Caribe delBanco Mundial.

Notas1 Basado en Isaac Ehrlich y Gary Becker, “Market Insurance,Self-Insurance and Self-Protection”, Journal of PoliticalEconomy 80: 623-648 (1972); Indermit Gill y Nadeem Ilahi, “Eco-nomic Insecurity, Individual Behavior, and Social Policy”(Oficina del Economista Jefe del Banco Mundial, Región deAmérica Latina y el Caribe, Washington DC, 2000). Para unaaplicación empírica del marco al riesgo de pobreza en la terceraedad, vea Truman Packard, “Pooling, Saving and Prevention:Mitigating Old Age Poverty in Chile“, Documento de trabajo deinvestigación sobre políticas No. 2849 del Banco Mundial,Washington, DC, e Indermit Gill, Truman Packard y Juan Yermo,“Keeping the Promise of Old Age Income Security in LatinAmerica and the Caribbean” Conference Edition, Oficina delEconomista Jefe del Banco Mundial, Región de América Latinay el Caribe, Washington DC, 2003. Para más información acercadel enfoque de seguro integral, vea “Securing Our Future in aGlobal Economy” de David de Ferranti, Guillermo Perry, IndermitGill, Luis Servén y otros, Banco Mundial, Región de AméricaLatina y el Caribe, Junio 2003, disponible enwww.worldbank.org2 La mancomunación y prevención de los riesgos sólo puedenser complementarias si el precio del seguro refleja exactamentela probabilidad de la pérdida. Razones administrativas y depolítica hacen esto difícil de lograr, especialmente en losgrandes regímenes estatales de seguro social. El resultado esun riesgo de negligencia muy generalizado.3 La selección adversa surge de una información imperfecta.Puesto que los individuos más propensos a adquirir segurosson aquellos más propensos a necesitarlos, las coberturasconjuntas de los riesgos pueden incluir muchas personas conmalos riesgos propensas a padecer el evento traumático y anecesitar un desembolso. Demasiados malos riesgos en unacobertura conjunta significan que no habrá suficientes buenosriesgos para cubrir eficazmente las potenciales pérdidas.4 El nuevo sistema entró en vigencia en mayo de 2002 y seaplica a todos los nuevos contratos de trabajo. Lostrabajadores con contratos en curso tendrán que renegociar unnuevo contrato para incorporarse y pueden elegir participar an-tes. El subsidio por cesantía no contributivo se eliminará demanera progresiva y su actual financiamiento gubernamentalpasará al componente mancomunado del nuevo sistema.5 “Working in Partnership to Protect the Vulnerable”, página 42.

estructura es un aspecto primordial, dado que otorga una mayorflexibilidad de parámetros a las autoridades responsables quedeben lidiar con la naturaleza cambiante del desempleo. En casoque varíe la magnitud o la frecuencia de las potencialespérdidas del desempleo a la par con el ciclo económico ocambios en las políticas, se puede ajustar el tamaño delcomponente “ahorro” en relación con el componente“cobertura conjunta” sin que sea necesario realizar cambiosestructurales a todo el sistema que pueden ser conflictivospolíticamente.

Desventajas

Aunque el nuevo sistema se considera altamente innovador,también tiene sus desventajas. En primer lugar, la duraciónmáxima del beneficio potencial (cinco meses) es corta,especialmente en vista del sostenido aumento de la duraciónpromedio del desempleo en los últimos años. Para losmuchos trabajadores desempleados que quizás no logrenencontrar un trabajo en ese tiempo, el fin de su derecho (asícomo el hecho de que las tasas de reemplazo descienden amedida que pasan los meses) aumentará su tribulación. Esteproblema se evidenciará de manera especial durante losperíodos de contracción, cuando el mercado laboral privadogenera menos nuevos empleos que durante los períodos decrecimiento.

En segundo lugar, el nuevo sistema no hace nada paraproteger a los trabajadores del sector informal contra laspérdidas generadas por el desempleo. Antes, lostrabajadores formales e informales podían optar porbeneficios con tan sólo presentar pruebas de su desempleo.Al mutar hacia aportes de los empleadores y los trabajadorescomo principal fuente de financiamiento, el sistema ahoracrea una marcada diferencia entre la protección que disfrutanlos trabajadores con contrato legal y los que no lo tienen,inclusive los trabajadores independientes. Y no es probableque la creación de cuentas individuales conduzca a unamayor formalización, como sucedió en la reforma depensiones de 1981 en Chile. En ese momento, las cuentas deahorro individuales sustituyeron a un régimen de pagosfinanciado con cargo a los impuestos sobre la nóminaretenidos en el nivel de empresa y de hecho condujo a unareducción en las tasas de dichos impuestos. Las nuevascuentas de desempleo no sustituyen a un régimenfinanciado con cargo a los impuestos sobre la nómina yaumentarán las tasas contributivas en lugar de disminuirlas.

Todo esto sugiere que a Chile le falta un instrumentoimportante para enfrentar las pérdidas generadas por eldesempleo. Los programas de empleo público destinadospor su propia índole a determinados grupos (en esencia, otraforma de mancomunación de los riesgos proporcionadapúblicamente que no requiere prueba formal de desempleo yque paga salarios muy por debajo del salario de mercadoprivado) han resultado ser el mejor “seguro de desempleo”que los gobiernos pueden ofrecer a los trabajadores del sectorinformal, hayan perdido un empleo sin contrato o hayan

fracasado en sus negocios a causa de una recesión. Aunque noestán destinados tácitamente a ayudar a estos trabajadores, losprogramas de creación de empleos como Trabajar enArgentina3 y la asistencia de desempleo no contributiva puedenresultar muy convenientes, porque el acceso a los beneficios nodepende de que los trabajadores hayan pagado primas o hayanhecho aportes en cuentas individuales.