los sistemas de planeacion y presupuesto

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Los sistemas de planeación y presupuesto de las administraciones públicas en los ámbitos estatal y municipal

Por Alberto Haaz D.Consultor y capacitadorExperto en sistemas de planeación, presupuesto, gestión de la calidad, competitividad y excelencia.Instituto Sonorense de Administración Pública (ISAP), A.C.Hermosillo, Sonora, Mé[email protected]

Introducción

Alberto Haaz | Los sistemas de planeación y presupuesto público

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En el presente documento expongo una descripción de los rasgos que considero más relevantes acerca del “deber ser” en los sistemas de planeación y presupuesto, por cada uno de los elementos que los conforman.

Utilizo el estilo narrativo de una imagen–objetivo o visión del modelo ideal, aunque muchas de sus partes ya son realidades vivas.

<Así, cuidado al leerlo, muchas cosas no están funcionando en la actualidad como aquí lo describo: son la visión deseable>.

El propósito es ofrecer un modelo o estándar de referencia con el cual poder comparar la situación actual de los sistemas presupuestarios y de ahí derivar líneas de acción para la mejora.

Esto es únicamente con enfoque a lo estatal y municipal. Para el ámbito Federal ya existe mucha información del modelo en uso (en guías y manuales que ha emitido la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y que Usted puede consultar fácilmente en el portal web de esta dependencia.

NormatividadNormas JurídicasSe cuenta con un marco de disposiciones legales en materia de planeación adecuadas para el mejor cumplimiento de las necesidades y aspiraciones de la sociedad, respecto a las estrategias y acciones de desarrollo integral. Están actualizadas a las realidades locales y son congruentes con las del ámbito federal. Asimismo, son acordes al federalismo que ha tenido que profundizarse cada vez más para dejar atrás las prácticas que lo obstaculizaron en tiempo atrás; y así se ven fortalecidas las potestades tributarias estatales y municipales, aunadas a la mayor corresponsabilidad y honestidad en el gasto público.

Se tienen normas adecuadas para la organización y operación de mecanismos de participación social en los procesos de planeación estatal y municipal, así como en la ejecución de acciones para el desarrollo: desde los núcleos vecinales y sectoriales, hasta el estatal, pasando por los ámbitos municipales y regionales.


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Las normas de la administración presupuestaria y la evaluación de la gestión pública estatal, se mantienen afinadas para asegurar, entre otros aspectos, lo siguiente:• Vinculación Plan – Presupuesto• Elaboración de los POA• Concertación de estructuras programáticas• Incorporación de indicadores y otros elementos programáticos• Programación – Presupuestación regional • Coordinación sectorial administrativa• Presupuestación con enfoque de género

En el ámbito municipal, se han aprobado Reglamentos para la programación, presupuestación, ejercicio, control y evaluación, especificando así las disposiciones que al respecto contiene la Ley de Gobierno y Administración Municipal.

Además de los aspectos normativos mencionados se encuentran muchos otros para el funcionamiento de los sistemas presupuestarios y de evaluación. Todas las disposiciones legales y reglamentarias tienen especial énfasis en los fines de lo que tratan y en relación a lo que debe hacerse o no. Esto es, dejando márgenes adecuados para que las especificaciones de procedimientos, informes y algunas fechas límite, sean materia de disposiciones administrativas.

Disposiciones administrativasEstas se encuentran en manuales, catálogos, instructivos y oficios cubriendo todos los aspectos que permiten asegurar el óptimo cumplimiento de las normas jurídicas, así como de los elementos conceptuales de los sistemas presupuestarios y de evaluación, en su expresión práctica.

PlaneaciónConsistencia y persistencia de la planeación como sistemaTanto en el ámbito estatal como en el de los municipios, se ha consolidado la planeación participativa para conducir el proceso de desarrollo económico, social, político y cultural. Esto ha sido posible porque se efectuaron adecuaciones a los mecanismos de participación social, así como de la coordinación intergubernamental, tomándose en consideración las nuevas realidades y necesidades en dichos aspectos.

Se encuentran mejorados los servicios de la infraestructura de apoyo al sistema de planeación, en lo relativo a sus necesidades de capacitación de recursos humanos, la articulación de proyectos de inversión con los objetivos de la planeación estatal o municipal, según sea el caso, y la generación de información oportuna y adecuada a los requerimientos de cada etapa del proceso de planeación.


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Contenido de los planes de desarrolloSon muy precisos los planes de desarrollo, en relación a los resultados e impactos que se pretenden lograr. Esto es incluyendo indicadores y especificaciones que posibilitan sus conversiones a programas anuales. Los planes municipales y el estatal presentan características de contenido que denotan congruencias respecto a las necesidades, demandas y aspiraciones prioritarias de la sociedad sonorense. Esto es porque hubo acuerdos entre el gobernador electo y los presidentes municipales también electos, a fin de que sus equipos de colaboradores emprendieran la formulación de los planes de desarrollo (estatal y de cada municipio) de manera conjunta. Además, se ha impedido que la formulación de los planes -tanto estatal como de cada municipio- sea realizada por despachos de consultores privados únicamente para cubrir el requisito formal y para usos mediáticos.

Organización institucional para la ejecución de los planesEstán funcionando activamente los organismos de apoyo a la planeación en los que participan conjuntamente los sectores público, privado y social, del ámbito estatal y de los municipios.Asimismo, están actuando los organismos dedicados a la realización de acciones, obras y servicios, así como para la vigilancia de la función pública. Esto es desde el nivel de colonias o barrios hasta el estatal.Las entidades paraestatales y las paramunicipales efectúan sus tareas de planeación, administración presupuestaria y evaluación, en estrecha relación con las dependencias coordinadoras de los sectores en los que están agrupadas.

Vinculación Plan – PresupuestoSe tiene asegurada la vinculación entre las orientaciones y destinos del gasto público, respecto a las directrices señaladas en el plan de desarrollo correspondiente. En este sentido se cumplen los siguientes requisitos:

Instrumentos y metodologías de ensamble entre planes y presupuestosLos planes de desarrollo contienen grandes directrices, con objetivos, políticas y estrategias, que constituyen el marco general para las acciones de los sectores público, privado y social, abarcando el período del gobierno correspondiente; y en cada rubro se tienen identificados los indicadores para la programación de metas, el seguimiento, la medición y evaluación correspondiente.

En el ámbito estatal, los Programas de Mediano Plazo (PMP) que se derivan del Plan respectivo, contienen metas, proyectos y líneas de acción, expresando los detalles más relevantes de la política


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correspondiente. Sin embargo, mantienen la perspectiva del período sexenal.

Consecuentemente, los Programas Operativos Anuales (POA) constituyen el instrumento principal para vincular la planeación y programación de mediano plazo con la programación presupuestaria para cada ejercicio fiscal.

Cada POA cubre acciones de los sectores social y privado, además del público en sus tres órdenes de gobierno; y satisfacen dos requisitos fundamentales: Por una parte son la expresión de corto plazo del Plan y PMP al que corresponden; y por otra parte contemplan las condicionantes que presenta la coyuntura para la puesta en práctica de las directrices planificadas.

Del POA se derivan las orientaciones específicas que correspondan a la administración pública que lo elabora, mismas que se constituyen en el insumo básico para la programación presupuestaria.

Por lo expuesto, las metodologías de ensamble del Plan – Presupuesto abarcan dos momentos: 1. Para la elaboración del POA; y 2. Para la elaboración e integración de los programas presupuestarios.

El primer momento metodológico involucra a los actores de los sectores público, social y privado; y para ello se utilizan los Consejos Municipales y el Estatal de Planeación y Participación Social para el Desarrollo (antes COPLAM y COPLADE).

El segundo se realiza en el ámbito interno de la administración pública respectiva; y se lleva a cabo mediante procedimientos que permitan asegurar la cabal conversión del POA a programas presupuestarios de la administración pública.

Orientaciones programáticas para la asignación de recursosLa Secretaría de Hacienda en el ámbito estatal y las dependencias o unidades orgánicas en los ámbitos municipales que son responsables de la planeación, programación y presupuestación, determinan las mencionadas orientaciones con base en lo siguiente:

a) Políticas para ordenar prioridades sectoriales, regionales o por comunidades, de servicios públicos y administrativos.b) Políticas de gasto público; por ejemplo: las relativas al gasto corriente, de capital y para deuda pública; las concernientes a promover el desarrollo regional o de comisarías; y las tendientes a asegurar la equidad del desarrollo ente grupos de población y por género.


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c) Métodos para calificar las inversiones en obras públicas, a fin de incluirlas en el presupuesto, atendiendo criterios de costo y beneficio.

Otro elemento básico para determinar las orientaciones referidas, es la proyección de ingresos públicos para el ejercicio fiscal correspondiente; y de manera preponderante también se consideran las expectativas del marco macroeconómico nacional y estatal.

Coordinación entre organismos de planeación y presupuestoLos Consejos de Planeación y Participación Social, son organismos de apoyo a los procesos de planeación estatal y municipal; y estos procesos no se limitan únicamente a la formulación de los planes de desarrollo, abarcan también las etapas de instrumentación, control y evaluación.

En cada una de las Comisarías de los municipios, existe un organismo ligado al Consejo Municipal respectivo, que coadyuva también en la programación y presupuestación anual de sus ámbitos.

Las dependencias de la administración pública utilizan a los organismos de apoyo a la planeación como medios de consulta a la sociedad para la elaboración de los POA, con especial énfasis respecto a proyectos y acciones de la más alta prioridad para el desarrollo estatal, regional y municipal.

Más aún, los presupuestos aprobados se dan a conocer a los integrantes de dichos organismos y periódicamente se les informa acerca de los avances de la ejecución programática y de la situación de las finanzas públicas correspondientes.

Programación y PresupuestaciónProgramacióna) Programación global del gasto públicoLas administraciones estatal y municipal elaboran el Programa Global de Gasto Público que les corresponde, de manera que se constituye en el marco orientador de la programación – presupuestación para el siguiente ejercicio fiscal.

Este programa global se integra atendiendo lo siguiente:

• Determinación de las variables básicas del gasto público correspondiente, tanto las macroeconómicas como las específicas inherentes a los recursos comprometidos para amortización e intereses


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de la deuda pública, para inversiones en obras en proceso y para determinados rubros de gasto corriente directo y en transferencias.• Definición de políticas sectoriales y regionales o por comunidades, así como por temas especiales. Según correspondan en los ámbitos estatal y municipales.• Distribución de recursos en función de prioridades señaladas en las políticas respectivas del plan de desarrollo y los PMP.

Emprender la programación – presupuestación para determinado ejercicio fiscal carecería de sentido preciso si no se tiene el Programa Global de Gasto Público previamente integrado y aprobado por el ejecutivo estatal o presidente municipal respectivo.

Estructura ProgramáticaLa programación de las acciones de la administración pública se formula en agrupamientos que son Categorías Programáticas establecidas por el clasificador de las actividades públicas del ámbito estatal o municipal, según corresponda.

Las categorías superiores son: Función y Sub-función, seguida por la de Programa que se desagrega en categorías más específicas, las cuales permiten identificar claramente los diversos tipos de conjuntos de acciones de la esfera pública respectiva y sus orientaciones:

a) Las actividades institucionales, de naturaleza obligatoria para la administración pública y que se realizan de manera constante;b) Los proyectos estratégicos, innovadores y para mejorar o asegurar la calidad de determinados servicios públicos o de apoyo administrativo, así como los orientados a cumplir cabalmente con las directrices primordiales del plan de desarrollo; yc) Los proyectos de inversión en infraestructura para el desarrollo.

Cada año se revisa dicha estructura y es materia de concertación entre las dependencias responsables de la ejecución de los programas – presupuestos y la encargada de la conducción global de la planeación.

b) Elementos ProgramáticosPor cada una de las categorías programáticas del nivel más específico, se tienen los siguientes elementos que constituyen requisitos de contenido de la programación respectiva, que se presenta en una Cédula programática para cada actividad institucional o proyecto estratégico, con:

1) Planteamiento de la problemática o descripción de la situación que justifica la propuesta programática en la categoría respectiva (actividad institucional o proyecto estratégico)


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2) Descripción del impacto que se pretende lograr y que refleje el cambio deseado respecto a la problemática o situación antes planteada.3) Definición del objetivo, en concordancia con lo anterior.4) Definición de los beneficiarios correspondientes: quiénes y cuántos son, dónde están.5) Determinación de las metas referidas a los resultados que se buscan lograr. 6) Determinación de las líneas de acción, que representan frentes de trabajo o procesos de la administración pública con relación a cada una de las metas preestablecidas.7) Establecimiento de indicadores relativos -al objetivo, -a las metas y –a las líneas de acción (que se constituyen en indicadores de -Impacto, de -Resultados y de -Productos)8) Establecimiento de valores numéricos (metas) para cada uno de los indicadores. Esto es en los niveles porcentuales o cantidades que se buscan lograr al término del año para el que se programa.

c) Programación del ingresoLa Secretaría de Hacienda del gobierno del Estado y las Tesorerías Municipales, formulan la programación global del ingreso en los ámbitos que les corresponden, con metodologías que incluyen los siguientes elementos:

• Análisis histórico del comportamiento de los ingresos públicos respectivos.• Métodos de proyección con base en estadísticas• Análisis macroeconómicos con especial atención a las variables que inciden en los ingresos públicos respectivos.• Cálculo de ingresos por los diferentes tipos de fuentes de ingresos.• Análisis de sensibilidad, relativos a los impactos que pudieran presentarse en los ingresos previsibles, por factores de diversa naturaleza tanto del ámbito nacional como del estatal o municipal.

Asimismo, en la programación global del ingreso se toman en cuenta las proposiciones contenidas en la del gasto público respectivo.

d) Compatibilización de la programación del gasto e ingreso públicosUna vez formulados los proyectos preliminares de los programas globales de gasto e ingreso, se procede a cotejar los montos totales y la composición de los mismos. Consecuentemente, se hacen los análisis de los rubros más importantes para las tomas de decisiones del gobernador del estado o presidente municipal, según sea el caso.

Estas decisiones tienen por objeto asegurar la viabilidad de la programación global del gasto e ingreso, lo cual implica la capacidad


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real para lograr el equilibrio respectivo. Cuando se observa que el monto total de gasto proyectado supera al del ingreso, se procede a lo siguiente:

• Reajuste de metas globales;• Reasignación de recursos en la distribución contenida en el programa de gasto; y• Exploración, análisis y evaluación de fuentes de ingreso complementario.

Hecho lo anterior se integran los documentos de la programación global del gasto e ingresos públicos, que marcan las pautas básicas para la programación y presupuestación detallada.

e) Programación por unidades responsablesLa Secretaría de Hacienda estatal y las Tesorerías municipales emiten Políticas, lineamientos, metodológicos, formatos e instructivos y catálogos, para el trabajo de la programación.

Así se inicia la programación - presupuestación en las unidades orgánicas de la administración estatal y en la municipal. En los lineamientos se establece que primeramente debe elaborarse el POA definido con las características que permitan asegurar la Vinculación Plan – Presupuesto.

También se señala que debe efectuarse la Concertación de Estructuras Programáticas; esto es:• Entre las dependencias y la Secretaría de Hacienda en el ámbito estatal; y • Entre las dependencias y la Tesorería Municipal o la encargada de la conducción global de la programación municipal.• Asimismo, entre las entidades paraestatales y las dependencias coordinadoras de sectores administrativos en el ámbito estatal. Igualmente se hace esta concertación en el ámbito municipal.

La concertación de estructuras programáticas tiene por objeto determinar los programas que estarán bajo la responsabilidad ejecutora de cada dependencia y entidad paraestatal o paramunicipal.

Esto es precisando también las categorías programáticas más específicas, con primordial atención a las que tengan una vinculación más directa con los grandes objetivos y lineamientos estratégicos del plan de desarrollo y el PMP correspondientes.

Una vez concluida la elaboración de los POA y la concertación de las estructuras programáticas, se procede a lo siguiente:


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Las dependencias y entidades formulan los programas presupuestarios. Esto es abordando primeramente los Elementos Programáticos antes mencionados.

Esta tarea se hace atendiendo las definiciones previamente establecidas de la Misión y Visión correspondiente a cada dependencia y entidad, así como de la administración pública respectiva en su conjunto total.

Durante la programación se hacen también análisis de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA), relativas a los servicios, acciones y proyectos a cargo de cada dependencia y entidad.

También se efectúa la evaluación de la vigencia, consistencia y direccionalidad de las propuestas programáticas. Esto es por cada uno de los componentes que abarcan, referidos a actividades institucionales, proyectos estratégicos y proyectos de inversión. De esta evaluación se derivan decisiones de afinación, reestructuración o supresión de los componentes referidos, en los casos que lo ameriten; o se confirman los que satisfagan plenamente los requisitos antes mencionados.

PresupuestaciónDeterminación de la política presupuestariaDe manera simultánea a la programación global del ingreso y gasto público, se preparan los lineamientos de la política presupuestaria relativa a los egresos, con especial énfasis en lo que corresponde a los rubros principales del gasto corriente y de inversión.

Consecuentemente, una vez integrado el programa global de gasto público, se procede a la determinación definitiva de la política presupuestaria y ésta se da a conocer a las dependencias de la administración pública correspondiente, estatal o municipal.

Criterios de asignación de recursos financierosEstos criterios son definidos con enfoques relativos a lo siguiente:1) Estructura económica del gasto (gasto corriente, de capital y para deuda pública)

2) Asignaciones por programas3) Asignaciones por objeto del gasto 4) Asignaciones por dependencias y 5) Clasificaciones combinadas

En la definición de los criterios referidos, se toman en consideración los recursos etiquetados en razón de las fuentes y las normas que rigen sus destinos.


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También se consideran las obligaciones de pago derivadas de la deuda pública y los compromisos públicos asumidos por el Gobernador del Estado o el Presidente Municipal respectivo.

La aplicación de los criterios referidos, conduce al cálculo de importes específicos que se asumen como techos financieros, en las distintas perspectivas consideradas; y se dan a conocer a las dependencias y entidades correspondientes.

Instrumental técnico para la formulación de los proyectos presupuestariosLa Secretaría de Hacienda en el ámbito estatal y las Tesorerías en los ámbitos municipales (o los dependencias a cargo de la programación – presupuestación del gasto municipal), emiten lo siguiente:

• Instructivos para la programación – presupuestación• Catálogos de programas y de las categorías en que se desagregan • Clasificadores por objeto del gasto• Cronogramas de trabajo para la programación y presupuestación• Compendio de normas y disposiciones aplicables a dicho proceso• Formatos electrónicos y/o de papel, según sean los casos.

En el ámbito estatal y en la mayoría de los municipios, se tiene en sistema automatizado el proceso para la programación y presupuestación. Esto es de manera que en dicho sistema se registre toda la información requerida, incluyendo lo necesario para la evaluación de la consistencia y direccionalidad de cada proyecto y actividad institucional que se proponga.

Formulación de los proyectos presupuestariosEsto se efectúa primero al nivel de anteproyectos por parte de las dependencias y entidades; y son basados en las actividades y proyectos que conforman los programas respectivos. Se aplican criterios y análisis respecto a costos y beneficios de algunos servicios y acciones, así como obras públicas, a fin de optimizar la previsible disponibilidad de recursos.

Los titulares de dependencias y los directores de entidades, revisan las propuestas programáticas y presupuestarias de las unidades responsables a su cargo, en sesiones donde toman acuerdos y decisiones al respecto, de manera conjunta.

Integración del proyecto de presupuestoLa dependencia responsable de integrar el proyecto presupuestal, estatal o municipal, realiza el análisis de los anteproyectos


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mencionados; y elabora dictámenes con enfoques programáticos y sobre los montos presupuestales planteados.

Consecuentemente, informa al Gobernador del Estado o Presidente Municipal, según corresponda, acerca de dichos anteproyectos y exponiendo los resultados de sus análisis. Esto es de manera que puedan ser tomadas las decisiones más convenientes.

Respecto a los ajustes hechos a los anteproyectos presupuestales, se informa lo que corresponde a cada dependencia y entidad; y en general a todas se les comunica lo incluido en el proyecto presupuestal definido.

Aprobación del Poder Legislativo y de los AyuntamientosLos mecanismos y procedimientos para la revisión, discusión y aprobación de las iniciativas presupuestarias, se llevan a cabo conforme a las normas que los rigen y también con apego a acuerdos de los miembros del Congreso o del Ayuntamiento respectivo, según sea el caso, orientados a asegurar que la aprobación se obtenga con la mayor calidad posible respecto a lo que espera la ciudadanía.

Esto es, sin dejar lugar a dudas acerca de la racionalidad que sustenta a la aprobación correspondiente; lo cual se refleja en el contenido del Decreto que aprueba el presupuesto de egresos del Estado y en el Acuerdo sobre el presupuesto de egresos de cada municipio.

En el ámbito de los municipios, también se tiene asegurado el cabal cumplimiento de las disposiciones establecidas en la Ley de Gobierno y Administración Municipal, respecto a la presupuestación por comisarías, así como en relación al clasificador de las actividades públicas (estructura programática) y por objeto del gasto (capítulos, conceptos y partidas) que debe aprobar cada Ayuntamiento.

Aprobación de las entidades paraestatales y paramunicipalesLos órganos de gobierno de cada una de estas entidades, proceden a realizar la aprobación de sus respectivos presupuestos, tomando en consideración las asignaciones de recursos que hayan sido establecidas en el presupuesto estatal o municipal, según corresponda. Así, los presupuestos de estas entidades aprobados por sus órganos de gobierno, son dados a conocer a la legislatura local por medio de la Secretaría de Hacienda estatal o los ayuntamientos correspondientes.

Los acuerdos que aprueban dichos presupuestos contienen disposiciones para el ejercicio, control y evaluación con características que permiten


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asegurar su congruencia con las políticas para el desarrollo estatal o municipal, según sean los casos.

ControlTipos y niveles de controlEn las administraciones públicas del Estado y los municipios sonorenses, se encuentran dos grandes tipos de control:• El control normativo y administrativo, que vigila el cumplimiento por parte de las dependencias y entidades, de la normatividad que rige sus acciones y operaciones. Este control abarca aspectos jurídicos, financieros, contables, administrativos y también en materia de planeación.• El control económico y social, que tiene por objeto vigilar la congruencia entre el Plan y los programas que genera el sistema de planeación. También está destinado a asegurar que la ejecución de los programas y presupuestos se dirijan hacia la realización de los objetivos y las prioridades de la planeación estatal o municipal, según corresponda.

Respecto a los niveles del control, éstos se identifican de acuerdo con los de las instancias que toman decisiones o realizan lo conducente con base en el control respectivo:

• Gubernamental, con relación a las políticas para el desarrollo estatal o municipal, según corresponden. En este nivel se sitúan los poderes locales y los ayuntamientos;• Directivo, con relación a los programas presupuestarios en sus perspectivas globales por dependencias y entidades, y• Operativo, respecto a las metas y proyectos específicos de los programas mencionados.

Momentos e instrumentos del control

En la etapa de programación – presupuestación, se aplica el denominado Control Previo; esto es con medidas que se dan a conocer acerca de la congruencia que debe existir entre el plan, los programas y el presupuesto respectivo. Asimismo, a través de la verificación del cumplimiento de tales medidas.

También se examinan las capacidades de las dependencias, entidades y unidades específicas, para llevar a cabo las propuestas programáticas que presentan.

El segundo momento del Control es el Concomitante; es decir, durante la ejecución programática y presupuestaria, que incluye operaciones de adquisiciones, contrataciones, etc. Entonces se vigila el apego a los


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programas y las asignaciones de recursos autorizados, así como el cumplimiento de las normas aplicables a las operaciones consideradas. Para ello se efectúan revisiones y auditorias, además del análisis a los informes mensuales y trimestrales que elaboran las dependencias y entidades, y otros organismos a los que se transfieren recursos fiscales.

El Control Final, una vez concluido el ejercicio fiscal, tiene por objeto verificar que lo consignado en reportes e informes de la ejecución programática y presupuestal, sea real y que hayan sido cumplidas las normas respectivas. Para ello también se efectúan revisiones y auditorías; además, investigaciones contables, análisis financieros e inspecciones físicas.

Organismos responsables del controlEn el ámbito estatal, la mayor parte del control normativo y administrativo es llevado a cabo por la Secretaría de la Contraloría General del Estado; y el control de carácter económico y social está a cargo de la Secretaría de Hacienda.

En los ámbitos municipales es similar al estatal el esquema de responsabilidades institucionales para los dos tipos de control mencionados.

EvaluaciónTipos y niveles de la evaluación Son seis tipos de evaluación los que se llevan a cabo en la administración pública del Estado y de los municipios de Sonora, cada uno con sus instrumentos respectivos:

1) La evaluación de la consistencia, direccionalidad y congruencia de las propuestas programáticas antes de incorporarse en los proyectos presupuestales;2) La evaluación de la ejecución programática y presupuestaria, a través de informes mensuales y trimestrales, así como del Informe de Gobierno y sus Anexos;3) La contable y de resultados socioeconómicos, a través de la Cuenta Pública;4) La evaluación de la gestión administrativa en sentido amplio a través de informes de labores y de la contraloría;5) La evaluación de la calidad de los servicios, mediante auditorías, encuestas y trabajos de investigación al respecto; y 6) La evaluación para la planeación, a través de informes anuales de ejecución del plan de desarrollo y de los PMP y POAS, enfocados a los impactos logrados en cada ámbito de las políticas preestablecidas, así como en relación a las estrategias trazadas.


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Los niveles de la evaluación se encuentran relacionados con los de decisión de la gestión pública. Estos son:

• El nivel gubernamental, en el que se deciden las orientaciones y prioridades de las políticas públicas;• El nivel directivo, por dependencias y entidades de la administración pública; y• El nivel operativo, que es por unidades responsables de las actividades institucionales y los proyectos comprendidos en los programas presupuestarios.

Momentos de la evaluación Son tres momentos en los que se realizan las actividades de evaluación:• Antes del inicio de cada año fiscal. Específicamente cuando se está realizando la integración de las propuestas programáticas para la presupuestación de los egresos. Lo que se hace es la evaluación de la Consistencia interna de cada propuesta, así como de su Direccionalidad en relación a los objetivos consignados en el plan de desarrollo y el PMP correspondiente. También se evalúa la Congruencia de la propuesta considerada, respecto a las demás del ámbito al que corresponda. • En el transcurso del año fiscal. Esta es la evaluación concomitante, mediante monitoreos y análisis de avances en la ejecución física y financiera de los programas presupuestarios, así como de la prestación de los servicios públicos en términos de calidad.• La evaluación una vez concluido el año fiscal; y esta se expresa en: la Cuenta de la Hacienda Pública y el Informe de ejecución del Plan, los PMP y los POA.

Indicadores para la evaluaciónSon tres tipos de indicadores los que se usan para la evaluación integral de la gestión pública:1) Indicadores de Impacto, referidos a los efectos socioeconómicos, políticos y culturales de la gestión pública; y están ligados a los objetivos establecidos en relación a determinadas problemáticas o situaciones que se pretenden transformar o superar.2) Indicadores de Resultados, que son concernientes a logros por determinados servicios, acciones y obras, que contribuyen a generar los impactos deseados. Tales indicadores constituyen los focos de atención de las metas.3) Indicadores de Procesos; estos son relativos a las líneas de acción dirigidas a la consecución de las metas preestablecidas.

También hay indicadores construidos para la evaluación con enfoques acordes a las responsabilidades de diversas instancias públicas y a los propósitos de intereses de organismos no gubernamentales.


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Por otra parte se tienen establecidos indicadores que sirven para medir y valorar la denominada Transparencia de la gestión pública, así como los que representan requisitos para la certificación de la calidad, conforme a las normas ISO 9001 y/u otras aplicables a determinados tipos de servicios públicos, como los de educación, salud y seguridad pública.

Organismos responsables de la evaluaciónEn la administración estatal, a la Secretaría de Hacienda le corresponde la responsabilidad de la evaluación enfocada a la planeación, abarcando sus dimensiones económica y social y las programáticas y presupuestarias. Por otra parte, la Secretaría de la Contraloría General del Estado, es responsable de la evaluación normativa y administrativa, que efectúa mediante auditorías.

En las administraciones municipales, existen esquemas similares al expuesto del ámbito estatal, respecto a las responsabilidades de llevar a cabo la evaluación en el nivel global.

En cada dependencia y entidad también se realizan evaluaciones, con apego a los lineamientos emitidos por las instancias correspondientes.

Análisis de resultados y realimentaciónDe las evaluaciones efectuadas se derivan planteamientos y recomendaciones con relación a medidas correctivas que se consideran necesarias, en razón de desviaciones, retrasos o incumplimientos que se han detectado. Esto realimenta al proceso presupuestario.

En las evaluaciones enfocadas a procesos específicos de servicios públicos y de apoyo administrativo, cuando se observa que de manera constante no se alcanzan los niveles expresados en las metas de los indicadores respectivos, se procede a la búsqueda de alternativas de mejoramiento o a la aplicación de la reingeniería de procesos.

Sistemas de apoyo Continuando con la descripción de las características generales del modelo ideal de los sistemas presupuestarios y de evaluación, se consideran los siguientes aspectos agrupados en el componente de sistemas de apoyo:

Sistema de administración de los recursos humanosLa administración y el desarrollo del personal, se realiza a través de un sistema que tiene entre sus fines primordiales los siguientes: contar con la cantidad óptima de personal, bien remunerado y plenamente identificado con los objetivos del servicio público.


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El personal existente desempeña sus labores en los puestos definidos en la estructura ocupacional correspondiente, que guarda congruencia con los requerimientos de la estructura orgánica respectiva y ésta a su vez con los de la estructura programática establecida.

Se tiene funcionando un sistema específico para la evaluación del desempeño del personal, ligado al escalafonario y apoyado por un programa de capacitación con esquema curricular acorde a los requerimientos de conocimientos y habilidades que se tienen precisados en el manual de puestos. Esto permite impulsar la profesionalización de los servidores públicos estatales o municipales, según corresponda. Hay puestos “de carrera” y otros “de libre designación”.

Del citado sistema, se deriva información útil para la programación y presupuestación en materia de servicios personales.

Sistema de administración de los recursos materialesTodos los servidores públicos que intervienen en dichos tipos de operaciones, conocen a detalle las reglas y disposiciones aplicables al respecto. Asimismo, hay tareas de análisis que se realizan periódicamente a efecto de buscar y encontrar opciones que mejoren la relación entre costos y beneficios, respecto a los recursos materiales y servicios generales comprendidos tanto en el gasto corriente como en el destinado a bienes muebles e inmuebles, y a las inversiones en infraestructura.

Del sistema referido se obtiene información básica para la programación – presupuestación de los gastos en materiales, suministros, servicios y mobiliario y equipo, de la administración pública. Esto es en el sentido de que no necesariamente se asume como piso financiero o monto irreductible el gasto ejercido en el año anterior al que se va a presupuestar.

Sistema de administración de los recursos financierosLa contabilidad gubernamental se mantiene continuamente actualizada, de manera que genera información verás y oportuna para los diversos niveles de decisión, así como los de control y fiscalización.

Las contabilidades gubernamentales del Estado y de los municipios de Sonora se encuentran armonizadas entre sí y con relación a las del resto del país.

La red informática en la administración pública, posibilita los registros de compromisos de gasto y de los pagos efectuados, desde los lugares en que se originan y realizan. Todo ello supeditado a los controles


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presupuestarios, contables y de información que determinan las instancias respectivas.

Asimismo, en dicho sistema se llevan registros de cuentas consolidadas y con las diversas clasificaciones que permiten asegurar la vinculación de los ingresos y egresos reales con los presupuestados.

Esto incluye a los registros de ingresos propios de las entidades paraestatales o paramunicipales, según corresponda, así como los que obtienen directamente algunas unidades administrativas por la prestación de determinados servicios públicos. Por supuesto, también se registran las erogaciones que se sufragan con tales recursos. --------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Es recomendable que se efectúe un análisis de la situación actual del sistema de planeación y presupuesto que se tiene, y que se compare con relación al modelo ideal descrito, de manera que se identifiquen las áreas de oportunidad para la mejora. Para ello, ofrezco una matriz que sirve en el análisis respectivo:

SISTEMAS PRESUPUESTARIOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA DE SONORA1

Matriz de aproximación metodológica conceptual ponderada cuantitativamente

I. MARCO NORMATIVO15%

II. PLANEACION

10%

III. VINCULACION PLAN PRESUPUESTO

15%

1. Normas Jurídicas 2. disposiciones

administrativas

75

25

1. Consistencia y persistencia de la planeación como sistema.

2. Alcance y contenido de los planes de desarrollo.

3. Organización institucional de la planeación.

40

30

1. Instrumentos y métodos de ensamble entre planes y presupuestos.

2. Orientaciones programáticas para la asignación de recursos.

3. Coordinación entre las áreas de planeación y de presupuesto.

40

40

1 Que puede aplicarse a otro Estado y/o a un Municipio específico. Los valores de ponderaciones pueden ser determinados de acuerdo con cada caso. Aquí están expuestos los que el autor determinó para el ámbito estatal y municipal de Sonora en forma consolidada.


1

30

20

Totales % 100 100 100

Los porcentajes de los temas del I al VII suman 100% (Horizontal)A los rubros de cada tema se les asignaron porcentajes, cuyos totales respectivos por columnas (vertical) son 100%. Son ponderaciones en función del modelo ideal considerado en el presente trabajo respecto a los sistemas

mencionados.

IV. PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACION

IV. A Programación IV. B Formulación

1. Programación global del gasto público.

2. Estructura Programática3. Elementos del contenido de los

programas4. Programación del ingreso5. Compatibilización de la

programación del gasto e ingreso 6. Programación por UR’s

15

20

20

15

10

20

1. Determinación de la política presupuestaria

2. Criterios de asignación de recursos

3. Instrumental técnico para la formulación de los proyectos de presupuesto

4. Formulación de los proyectos presupuestarios

5. integración global del proyecto de presupuesto

20

20

15

25

20

Totales 100 100


1

V. CONTROL

15%

VI. EVALUACION

15%

VII. SISTEMAS DE APOYO AL PROCESO PRESUPUESTARIO Y

DE EVALUACION

15%

1. Tipos y niveles

2. Momentos e instrumentos

3. Organismos responsables

35

40

25

1. Tipos y niveles de la evaluación

2. Momentos de la evaluación3. Indicadores para la medición

y evaluación4. Responsabilidades de la

evaluación5. Análisis de resultados y

realimentación.

15

20

30

15

20

1. Sistema de administración de recursos humanos

2. Sistema de administración de recursos materiales

3. Sistema de administración de recursos financieros

25

35

40

Totales 100 100 100

Nota: si Usted desea el documento completo, que incluye una tabla para evaluación del sistema de planeación y presupuesto (que aquí no se encuentra), por favor pídalo a: [email protected]

El presente documento es una versión en síntesis del material que se tiene elaborado para cursos de capacitación presencial y/o virtual.

Su contenido es parte de los conocimientos básicos que deben dominar quienes desempeñan funciones o aspiran a desempeñar funciones relativas a la planeación, presupuesto, control y/o evaluación en la gestión pública estatal o municipal.

Alberto Haaz ofrece la capacitación respectiva, presencial y virtual, según se requiera.

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los sistemas de planeacion y presupuesto

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