los plazos de prescripción y la administración pública

Santiago González-Varas Ibáñez*

Los plazos de prescripción y la Administración Pública

Sumario: RESUMEN.—ABSTRACT.—I. LA PRESCRIPCIÓN EN EL EJERCICIO DEACCIONES.—II. 15 AÑOS PARA EJECUTAR UN ACTO.—III. REGULACIÓNDE LA LGP.—IV. REGLA GENERAL EN PRINCIPIO DE 4 AÑOS DE PRES-CRIPCIÓN PARA LAS RECLAMACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN CON-TRA LOS PARTICULARES.—V. PERO SE EXCEPCIONA LA REGLA GENERALDE LOS 4 AÑOS (ESTABLECIENDO UN PLAZO DE 15 AÑOS DE PRESCRIP-CIÓN) PARA LAS RECLAMACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN CONTRALOS PARTICULARES EN DISTINTOS SUPUESTOS (CUOTAS DE URBANIZA-CIÓN, RECLAMACIONES CONTRA RECAUDADORES, ETC.).—VI. REGLAGENERAL EN PRINCIPIO DE 4 AÑOS DE PRESCRIPCIÓN PARA LAS RECLA-MACIONES DE DEUDAS CONTRA LA ADMINISTRACIÓN.—VII. ASUNTOSEN QUE PUEDE PROCEDER LA APLICACIÓN DE 15 AÑOS DE PRESCRIP-CIÓN (DEL ART. 1964 DEL CÓDIGO CIVIL) EN VEZ DEL PLAZO DE 4 AÑOSDE LA LGP O DE 1 AÑO DE LA LRJAP-PAC EN MATERIA DE RESPONSABILI-DAD PATRIMONIAL; CIERTOS CASOS, RELACIONADOS CON EL INCUM-PLIMIENTO DE OBLIGACIONES LEGALES DE LA ADMINISTRACIÓN OINACTIVIDAD O EJERCICIO DE POTESTADES DE OFICIO.—VIII. EN ESTESENTIDO, PLAZO DE PRESCRIPCIÓN DE 20 AÑOS PARA LOS DEPÓSITOS.—IX. AUSENCIA DE PLAZO DE PRESCRIPCIÓN EN CASOS DE VÍAS DEHECHO O DE NULIDADES.—X. INTERRUPCIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN.—XI. PLAZO DE 15 AÑOS PARA LA EJECUCIÓN DE UNA SENTENCIA EN ELORDEN JURISDICCIONAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.

RESUMEN

Este trabajo llama la atención sobre los plazos de prescripción. Unas veces el asuntollega prescrito al letrado (lo que es asimismo una advertencia en general a los administra-dos o sus asesores). Otras veces el abogado es el encargado de la defensa y puede quedaren una zona confusa si es su responsabilidad o la de su representado la de estar pendien-

* Catedrático de Derecho administrativo en la Universidad de Alicante.

te de estos plazos. Del lado de la Administración, el funcionario ha de estar igualmenteatento. Los plazos procesales suelen controlarse mejor, pero estos otros son menos conoci-dos y hasta caóticos, con una legislación y jurisprudencia cambiantes y que en el caso con-creto pueden permitir alguna opción de defensa más allá del plazo general de 4 años».

PALABRAS CLAVE: prescripción, plazos, inactividad, reclamaciones, deudas,contratistas, Administración, impuestos.

ABSTRACT

This paper draws your attention to the statute of limitation (prescription). Someti-mes it can be confusing who is responsable for claiming the debt. Administration mustalso be as equally attentive to the deadlines given. The deadlines of limitation can beunclear because of legislations changing and a loop hole in the law may be found insome individual cases that may allow an extension to the general 4 year rule.

KEY WORDS: limitation or prescription, deadline or terms, inactivity, complaint,debts, contractors, administration, taxes.

I. LA PRESCRIPCIÓN EN EL EJERCICIO DE ACCIONES

En general, en materia de plazos de prescripción estamos ante un tema malregulado y no bien conocido (desde luego, en la LRJAP-PAC no existen cri-terios generales aplicables al respecto de tan importante cuestión del plazo parala ejecución de un acto, salvo de la prescripción de las infracciones y sanciones)en el que (dependiendo del caso concreto) interfieren criterios de la LEC, laLGP y el Código Civil que es necesario conocer; y de cuya aplicación al casoconcreto pueden resultar consecuencias incluso trágicas a veces, al quedar sinremedio posible la realización de un derecho existente (por ejemplo un cobro).

Hay veces que los plazos (sobre todo, cuando son más cortos, como ocu-rre cuando se aplica la LGP —4 años—) juegan a favor del particular que selibra de una exigencia legal por el hecho de la prescripción; y otras vecesaquellos lo perjudican cuando se aplica igual plazo (y no los 15 años del CC)para la reclamación de una deuda contra la Administración.

En el establecimiento legal de plazos largos o cortos de prescripción estáevidentemente la inteligencia del legislador y cuál es a su juicio la regla queha de imponerse. No queremos pensar (si bien no podemos dejar de hacer-lo, aunque solo sea consultando las sentencias existentes, tan numerosas y aveces cambiantes) los problemas que tantos ciudadanos o administradores hanpodido tener por culpa de haber pasado el plazo de prescripción1. Conseguir

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1 Informa la gráfica STS 283/2014, de 27 de mayo de 2014, n.º de recurso 710/2010, apreciandola Sala actuación negligente del letrado demandado por haber dejado transcurrir el plazo de prescrip-ción de la acción de responsabilidad patrimonial contra la Administración.

que se declare un derecho puede ser una experiencia dura, pero que se frus-tre tal derecho después de que ha sido declarado, lo es más.

El problema no es solo la no realización del derecho, o la pérdida deopciones legítimas reconocidas incluso, sino también las responsabilidadesque pueden derivarse a la hora de determinar de quién es la culpa de que sehaya producido la prescripción. O la incertidumbre de cómo un posible juezpuede entenderlo. Podrá producirse cierta imprecisión a veces y seguramen-te puede ser el simple infortunio. De hecho, los plazos procesales son másseguros y controlables que estos otros.

En fin, estamos ante uno de esos temas del Derecho característico de ten-siones, en el que también puede jugar —como siempre— la suerte un papel,o el éxito de la línea de defensa que pueda escogerse, ya que incluso domi-nando los criterios aplicables a veces pueden abrirse opciones por una u otravía para las posibles soluciones.

Procesalmente es cuando realmente se advierte que este tema es polémi-co. El trascurso del plazo, salvo causa de interrupción de la prescripción, con-duce irremediablemente al rechazo de la pretensión ejercitada. El plazo gene-ral se contempla en el artículo 1964 del Código Civil, previsto para el ejerciciode acciones personales y que viene a ser una especie de regulación subsidia-ria en defecto de una regulación especial donde se contemplen plazos deprescripción. Este precepto sigue encontrando aplicación, pero de forma cadavez más esporádica, ante el progresivo arraigo de la regulación de la LeyGeneral Presupuestaria que prevé actualmente un plazo de 4 años y que enel ámbito del Derecho administrativo se erige como la regulación de refe-rencia tanto en materia de pagos contra la Administración (así también cuan-do un contratista reclama adeudos de la administración contratante) como enmateria de reclamaciones de ésta frente a los particulares. La «salvación» enestos casos en que puede haber trascurrido el plazo de los 4 años viene de lamano de la interrupción de la prescripción, o bien de la aplicación del plazode 15 años que puede intentarse invocar en casos de inactividad o incumpli-miento de deberes legales de la Administración o ausencia de ejercicio depotestades de oficio.

En este contexto procesal puede destacarse que la prescripción es unacuestión de orden público procesal que debe aplicarse por el tribunal hayasido o no suscitada por las partes puesto que está extra muros de la voluntado poder dispositivo no solo de las partes, sino del mismo tribunal (sentenciadel TSJ de Madrid de 6 de noviembre de 2013, RJCA 201456).

II. 15 AÑOS PARA EJECUTAR UN ACTO

En relación con la ejecución de un acto, la determinación de este plazono es baladí, toda vez que pueden plantearse problemas no solo para los posi-bles afectados sino también para autoridades o funcionarios encargados deejecutar este tipo de actos, ante las consecuencias que puede producir elhecho de transcurrir el plazo de la ejecución sin haberla llevado a efecto y

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que se pueda interpretar que ha podido haber negligencia o descuido (oincluso prevaricación) respecto del ejercicio de las funciones públicas porparte de tales funcionarios.

Respecto del plazo para la ejecución de los actos administrativos hoy díaparece pacífico el criterio de los 15 años para su ejecución como plazo deprescripción. En este sentido, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia delas Islas Canarias (Las Palmas de Gran Canaria) de 10 de enero de 2013 afir-ma: «pues bien si el plazo de caducidad de 5 años no es aplicable a las obli-gaciones declaradas por sentencia desde el orden jurisdiccional, con mayorrazón no ha de ser aplicable a los simples actos administrativos, máxime cuan-do ha sido desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto ensu contra».

Se sigue esta misma línea por la STSJ Comunidad Foral de Navarra de 28mayo de 2008, STSJ Principado de Asturias de 30 de enero de 2004, STSJCataluña de 15 de octubre de 2001, STSJ Comunidad Autónoma del PaísVasco de 31 de mayo de 2000, STSJ de Galicia de 14 de diciembre de 2000,que se remiten a SSTS de fechas 25 de noviembre de 2002, 5 de junio de1987 y 11 de abril de 1984.

Aplicando el artículo 1964 del Código Civil se está diciendo que no seconsidera aplicable la LEC ni tampoco la LGP, tal como razona la sentenciade la Audiencia Nacional de 19 de diciembre de 2013 (recurso n.º 54/2011):«Finalmente, la doctrina jurisprudencial, establecida por el Tribunal Supremoen las sentencias, entre otras, de 20 de septiembre de 2005 (recurso n.º 1004/00)y de 18 de noviembre de 2009 (recurso n.º 4915/08), permite considerarque existe entre los casos debatidos en ellas y el que nos ocupa una identi-dad de razón que nos lleva a establecer, como regla de aplicación jurídica, lanecesidad de la analogia iuris, puesto que si la ley no prevé plazo especial deprescripción de la acción para reclamar el derecho ganado en sentencia fir-me y tampoco establece un plazo particular de la prescripción del derecho ala ejecución de lo ejecutoriamente resuelto ante la Administración —com-probado que el artículo 66 LGT se refiere a un caso distinto— es razonableconsiderar, de acuerdo con tales sentencias, que rige para la prescripción delos derechos inamovibles ganados por resolución firme el plazo general de15 años establecido para las acciones personales en el artículo 1964 del Códi-go Civil».

Este criterio temporal rige también la posibilidad de ejecutar medianteejecución subsidiaria según prevé, por todas, por la sentencia de la SalaTercera del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2000, cuando señala entorno a este tema que la cuestión debe analizarse desde los principios gene-rales que regulan la ejecución de los actos administrativos y en este sentidoes de ver que, conforme a los artículos 44 y 101 de la LPA, los actos de laAdministración son inmediatamente ejecutivos, lo que significa que debenllevarse a efecto de manera inmediata, pues toda demora irrazonable pudie-ra ir contra lo dispuesto en el artículo 102 de la Constitución Española y enconcreto contra el principio de eficacia impidiendo cumplir el fin de servircon objetividad los intereses generales que constituyen el soporte de la actua-


ción de la Administración pública. Por ello, aunque ni la legislación específi-ca urbanística ni la general de procedimiento administrativo prevean plazosde prescripción para ejecutar lo acordado, el principio expuesto, junto a losde seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderespúblicos (art. 9.3 de la Constitución) fuerzan a entender que la ejecución for-zosa se halla sujeta a plazos de prescripción. En la medida en que el actoadministrativo ordenó al constructor el derribo de un edificio, aquel contie-ne una obligación de hacer, la exigencia de cuya efectividad no puede que-dar indefinidamente pendiente en el tiempo sino que por tratarse, en defini-tiva, de una obligación personal está sujeta al plazo de prescripción de quinceaños del artículo 1964 del Código Civil, que es el plazo de que la Adminis-tración disponía para acudir al mecanismo de ejecución subsidiaria.

Parece superada otra línea de interpretación sostenida, por ejemplo, por elTribunal Superior de Justicia de Madrid y por muchos Juzgados que man-tienen que el plazo de prescripción para llevar a efecto la orden de demoli-ción dictada ha pasado a ser de cinco años, por resultar de la aplicación suple-toria del artículo 518 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de EnjuiciamientoCivil (Caducidad de la acción ejecutiva fundada en sentencia judicial o reso-lución arbitral: «la acción ejecutiva fundada en sentencia, en resolución delTribunal o del Secretario judicial que apruebe una transacción judicial o unacuerdo alcanzado en el proceso o en resolución arbitral, caducará si no seinterpone la correspondiente demanda ejecutiva dentro de los cinco añossiguientes a la firmeza de la sentencia o resolución»), habiéndose superado asídesde la nueva LEC la aplicación del artículo 1964 del Código Civil 2.


2 Vamos a continuación a reproducir la STSJ de Madrid de 17 de enero de 2008, que defiende estasegunda interpretación: «Así las cosas no puede ser objeto de discusión la caducidad de un expedienteadministrativo cuya resolución final por la que se requiere de demolición ha sido ya resuelta y confir-mada por sentencia firme, sino solamente si ha caducado la acción para llevar a cabo la ejecución de laorden de demolición. Al respecto, debe señalarse, de acuerdo con la doctrina expuesta por esta Secciónen sentencias, entre otras, de fecha 3 de julio de 2006, recaída en el recurso de apelación n.º 656-05,que una vez acordada la demolición el plazo para su ejecución es de quince años desde que se dictó laorden de demolición, así lo señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1987, y lo havenido sosteniendo esta Sección inveteradamente señalando a efectos ilustrativos la sentencia de 5 deabril de 2005 al entender que la prescripción de una Orden administrativa de derribo firme no tienelugar hasta el transcurso del plazo de los 15 años prevenido en el artículo 1964 del Código Civil con-tado a partir de la fecha en que el acto quedó firme, de modo análogo a lo que ocurre con la prescrip-ción de las ejecutorias (art. 4.1 del Código Civil) para las que los Autos de esta Sala de 16 de octubrede 1976 y 11 de julio de 1985 ya tienen aplicado el aludido plazo. Este criterio ha sido aplicado ade-más por la sentencia de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2000, cuando señalaen torno a este tema (…).

Este criterio tiene como antecedente la STS de 11 de julio de 1985 según la cual «la Adminis-tración Municipal —Ayuntamiento de G.— en su empeño de sostener que se ha producido la pres-cripción del derecho invocado por aquella incurre en una evidente confusión puesto que no distin-gue entre el plazo anual para el ejercicio de la acción de responsabilidad, a que se refieren los arts. 121y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa y 133, 134 y 136 de su Reglamento, así como el art. 40 dela Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, y el plazo de prescripción previsto enel art. 1964 del Código Civil para las acciones personales que no tengan señalado término especialde prescripción, olvidando que toda ejecutoria -cual aquí ocurre en que la acción de responsabilidadse encuentra satisfecha- constituye un nuevo y verdadero título del que se deriva una acción decarácter personal para el cumplimiento de la resolución judicial distinta de la deducida en juicio; y

La STSJ de Madrid de 20 de febrero de 2013 (RJCA 421), respecto deuna orden de demolición firme, se basa en la jurisprudencia del TribunalSupremo y dice que, en atención a la doctrina que se acaba de exponer, esteTribunal debe modificar la sostenida en ocasiones anteriores con el apoyosupletorio del citado artículo 518 de la Ley de Enjuiciamiento Civil paraentender que la ejecución forzosa de un acto administrativo que no tenganseñalado uno específico se encuentra sujeta el plazo prescriptivo de 15 añosrecogido en el artículo 1964 Código Civil; basándose en que ni la legislaciónespecífica urbanística ni la general de Procedimiento Administrativo prevénplazos de prescripción para ejecutar lo acordado, así como motivos de segu-ridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (igual-mente, SSTSJ de Madrid de 16 de abril de 2014 n.º recurso 1418/2012 y 19de marzo de 2014 n.º recurso 1198/2013).

Hablando de demoliciones conviene recordar que cosa distinta es el pla-zo de 4 años para la restauración de la legalidad urbanística (STSJ de Madridde 5 de abril de 2005 JUR 106755) si bien legislaciones urbanísticas comola valenciana o la catalana prevén 15 años.

III. REGULACIÓN DE LA LGP

Según el artículo 25 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, GeneralPresupuestaria («Prescripción de las obligaciones») salvo lo establecido porleyes especiales, prescribirán a los cuatro años: a) El derecho al reconoci-miento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de toda obligación queno se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos.El plazo se contará desde la fecha en que se concluyó el servicio o la presta-ción determinante de la obligación o desde el día en que el derecho pudoejercitarse. b) El derecho a exigir el pago de las obligaciones ya reconocidaso liquidadas, si no fuese reclamado por los acreedores legítimos o sus dere-chohabientes. El plazo se contará desde la fecha de notificación, del recono-cimiento o liquidación de la respectiva obligación. 2. Con la expresada sal-vedad en favor de leyes especiales, la prescripción se interrumpirá conformea las disposiciones del Código Civil. 3. Las obligaciones a cargo de la Hacien-da Pública estatal que hayan prescrito, serán baja en las respectivas cuentas,previa tramitación del oportuno expediente.

La reducción del plazo de prescripción a 4 años se produce el 1 de ene-ro de 2004 al entrar en vigor el artículo 25 de la Ley 47/2003, de 26 denoviembre, General Presupuestaria, frente a los 5 años que recogía el artícu-lo 46 del Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por elque se aprueba el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria.


esto sentado, no habiendo la Ley fijado plazo especial para el ejercicio de la referida acción, es evi-dente que el tiempo para la prescripción de la misma tiene que ser el de quince años, prevenido enel art. 1964 del Código Civil, contado a partir de la fecha en que la sentencia quedó firme, como dis-pone el art. 1971 del mismo Código».

Y dicha reducción del plazo en materia tributaria (en concreto, el dere-cho de la Administración para determinar la deuda tributaria mediante laoportuna liquidación, la acción para exigir el pago de las deudas tributariasliquidadas, la acción para imponer sanciones tributarias y el derecho a ladevolución de ingresos indebidos) se produce mediante la Ley 1/1998, de 26de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes.

IV. REGLA GENERAL EN PRINCIPIO DE 4 AÑOS DE PRESCRIPCIÓN PARA LAS RECLAMACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN CONTRA LOS PARTICULARES

La STS de 31 de octubre de 2012 (RJ 10526) cita la sentencia del Tribu-nal Supremo de 4 de mayo de 2004 en un recurso de casación para unifica-ción de la doctrina, afirmando que ha habido un cambio de jurisprudenciasobre el plazo de prescripción aplicable a la reclamación por la Administracióndel reintegro de subvenciones públicas derivado del incumplimiento de lascondiciones impuestas a los beneficiarios, de tal modo que el criterio sosteni-do en antiguas sentencias (que cita el Fundamento de Derecho primero deesta sentencia) era que el plazo de prescripción no empezaba a computarsesino a partir de la fecha en que la Administración hubiese optado la resoluciónde declarar la caducidad de los beneficios, resolución que podía ser adoptadadentro del plazo de 15 años previstos en el Código Civil (art. 1964) para las accio-nes personales que no tengan señalado un plazo especial de prescripción, peroque a partir de la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de abril de 1998 seinaugura un nuevo criterio reiterado en sucesivos pronunciamientos (que citala sentencia) según el cual a partir del momento en que deben quedar cum-plidas las condiciones puede ya ejercitarse el derecho a reclamar el reintegrode la subvención por causa de incumplimiento y constituye el día inicial o diesa quo a partir del cual ha de computarse el plazo de prescripción de 5 años queestablece el artículo 40.1.a de la Ley General Presupuestaria (hoy 4 años).

En esta línea la sentencia de la Audiencia Nacional de 30 de junio de 2004(JUR 244240) sostiene también que, para la devolución de un préstamo, unavez rescindido el contrato, rige un plazo de prescripción de 5 años: como loscontratos no tienen una regla específica en cuanto a su régimen de prescrip-ción en la legislación contractual pública han de aplicarse las restantes normasde Derecho administrativo llegándose así a la aplicación de la Ley GeneralPresupuestaria que rige la prescripción de deudas de Derecho público, apli-cando por tanto el plazo de los 5 años previstos en la normativa del momen-to de la sentencia. Y declarando prescrita la obligación por haber transcurridodicho plazo de 5 años sin interrupción de la prescripción al no haberse reali-zado actuaciones relevantes por Administración en tal plazo de 5 años. Igual-mente puede citarse la sentencia de la Audiencia Nacional 23 de julio de 2003(RJCA 2004/783), la sentencia de la Audiencia Nacional del 14 de julio de2004 (JUR 275366), la sentencia de la Audiencia Nacional de 22 de octubrede 2013 (JUR 265041), o la sentencia del TSJ de Madrid de 6 de marzo de


2003 (JT 1405). Por su parte, la STS de 3 de marzo de 2000 (RJ 2638) deses-tima el recurso de casación en interés de ley estableciendo que el plazo parareclamar al particular prestaciones indebidamente abonadas en cuenta por par-te de la gestión recaudatoria de la Seguridad Social es de 5 años y no 15.

El plazo se ha extendido a 20 años cuando los préstamos cuentan con unagarantía hipotecaria conforme al propio artículo 1964 del CC (sentencia delTribunal Supremo de 17 de mayo de 2012, número de recurso 6432/2011).

Aunque el criterio de los 4 años se ha consolidado finalmente, no obstan-te ha venido arraigando en la práctica el criterio de los 15 años de prescripciónen estos mismos casos. Sigue este criterio la STS de 13 de octubre de 2004(RJ 7407), estimando un recurso de casación para la unificación de la doctri-na, entendiendo que el plazo de prescripción en favor de la Administración esde 15 años y no de 5, sobre la base entre otros argumentos de que el plazo parareclamar préstamos concedidos por el IRYDA con cargo a su presupuesto o alos fondos obtenidos del Banco de Crédito Agrícola ha de regirse por el Códi-go Civil (art. 1964), ya que estamos ante deudas de Derecho público no tribu-tarias debiéndose distinguir entre tributos e ingresos de Derecho público. Estamisma tesis se encuentra en la sentencia de la Audiencia Nacional de 28 dediciembre de 2005 (JUR 2006/280392). O en la sentencia de la AudienciaNacional 3 de julio de 2008 (RJCA 412). O en la sentencia de la AudienciaNacional de 10 de abril de 2013 (RJCA 464). O también son 15 años para lasentencia del Tribunal Supremo de 12 de julio de 2006 (RJ 7258) o en la sen-tencia del TSJ de Madrid de 7 de diciembre de 2007 (JUR 163320).

V. PERO SE EXCEPCIONA LA REGLA GENERAL DE LOS 4AÑOS (ESTABLECIENDO UN PLAZO DE 15 AÑOS DE PRESCRIPCIÓN) PARA LAS RECLAMACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN CONTRA LOS PARTICULARES EN DISTINTOS SUPUESTOS (CUOTAS DE URBANIZACIÓN,RECLAMACIONES CONTRA RECAUDADORES, ETC.)

El plazo de los 15 años del artículo 1964 del Código Civil se aplica res-pecto de las reclamaciones de cuotas de urbanización considerándoseinaplicable la Ley General Tributaria, por no ser cuotas de naturaleza tribu-taria sino urbanísticas, aplicándose supletoriamente lo dispuesto en el Códi-go Civil para la prescripción de acciones personales sin término especial deprescripción salvo disposiciones propias del Derecho civil de cada Comuni-dad Autónoma (sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 1de febrero de 2005 JUR 83528; sentencia del TSJ de Cataluña de 6 de juliode 2010 JUR 388177; sentencia del TSJ de Cataluña de 26 de enero de 2006JUR 222239 fijando un plazo de 30 años, ya que en Cataluña la normativareguladora así lo establece, es decir, el Texto Refundido de la compilación deDerecho Civil de Cataluña; igualmente sentencia del Tribunal Supremo de27 de enero de 2012, RJ 5321, afirmando que esta modalidad de ingresopúblico que consiste en una prestación patrimonial de carácter coactivo no


encaja en ninguno de los supuestos que el artículo 2 apartado segundo de laLGT califica como tributos).

También se estima aplicable el plazo de 15 años en cuanto a las reclama-ciones por responsabilidades por perjuicio de valores, ejercitadas por Admi-nistraciones contra sus recaudadores (STS de 23 de noviembre de 1998,RJ 9514; sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 20 dejunio de 2002 JUR 259936; STS de 24 de octubre de 1989, RJ 7559 tam-bién contra recaudadores; ATS de 11 de mayo de 2006 aplicando el plazo de15 años de prescripción por ser acción personal en cuanto a la reclamaciónde una minuta de abogado; STS de 13 de junio de 2000, RJ 4776, contra unarquitecto). Asimismo, la STS de 5 de febrero de 2001 (RJ 4917) estableceque el plazo para instar la devolución de un aval por la Administración es de15 años conforme al artículo 1964 del Código Civil y no el de la Ley delSeguro de 1980 cuyo plazo es de 2 años.

En cambio, el plazo de prescripción es de 5 años si la responsabilidad con-table en el desempeño de la función recaudatoria se realiza en aplicación dela ley del Tribunal de Cuentas, cuya Disposición Adicional Tercera prevéun plazo general de prescripción de la responsabilidad desmontables en 5años, descartando el plazo de 1 año o de 15 años alegado por las partes (STSde 20 de julio de 2005, RJ 6855).

En suma, al poder público no le queda más remedio que admitir el plazogeneral de los 4 años, ya que sería un poco «llamativo» que se aplicaran 4 añosen contra del particular y 15 años en contra de la Administración, a efectos dereclamar adeudos. Pero, como podemos apreciar, siempre expectante el poderpúblico para ver si surge una ocasión para seguir una regla distinta de la general.

VI. REGLA GENERAL EN PRINCIPIO DE 4 AÑOS DE PRESCRIPCIÓN PARA LAS RECLAMACIONES DE DEUDAS CONTRA LA ADMINISTRACIÓN

En materia de reclamaciones de deudas contra la Administración sueleaplicarse el plazo de 4 años de la Ley General Presupuestaria, regla que seaplica a las reclamaciones de contratistas contra la Administración.

La sentencia del Tribunal Supremo de 27 de enero de 2003 (RJ 2282) serefiere a una reclamación de un particular que realiza unas obras para unaAdministración. El hecho de que no se hubiera formalizado un contrato noimpide el derecho al cobro en virtud del enriquecimiento injusto, ya que hahabido un beneficio de la Diputación y un correlativo empobrecimiento dela empresa. Pero esto no obsta, por su parte, para aplicar el plazo de 5 años (elcriterio actual es 4) de prescripción (de la LGP) en lugar de los 15 (del CC)que invocaba el contratista, con la consecuencia de que existe prescripción;y para ello la sentencia afirma que estamos en efecto ante la exigencia decumplimiento de una obligación de Derecho público, es decir, la contraídapor la Diputación en virtud del principio de la prohibición del enriqueci-miento injusto (al beneficiarse de unas obras que no se han retribuido) y por


eso las reglas a observar —en lo que a la prescripción se refiere— no son lasdel Código Civil, sino las establecidas en el artículo 46.1.a del Real DecretoLegislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el TextoRefundido de la Ley General Presupuestaria, que afirma un plazo de 5 años(conforme a la versión legal de esta Ley aplicable al caso enjuiciado).

También aplica 5 años (actualmente son 4) la sentencia del TS de 10 defebrero de 1986 (RJ 1424) respecto del cobro de cantidades por suministrosde agua realizados a las piscinas municipales, si bien en este caso había inte-rrupción de la prescripción, ya que el recurrente estuvo reclamando cada doso tres meses el pago de las facturas adeudadas sin que en ningún momentohayan transcurrido 5 años de pasividad por parte del acreedor.

Sigue este criterio igualmente la sentencia del TSJ de Madrid de 8 denoviembre de 2013 (JUR 362688) aplicando el plazo de 4 años de la LeyGeneral Presupuestaria respecto de reclamaciones y facturas derivadas de uncontrato de servicios, refiriéndose a la jurisprudencia del Tribunal Supremodonde aplica este mismo criterio a los contratos administrativos típicos, reser-vando el artículo 1964 del Código Civil a los contratos privados que celebrela Administración Pública.

También la sentencia de la Audiencia Nacional de 1 de julio de 2002(JUR 2003, 69058) considera que ha de aplicarse el plazo de prescripción dela Ley General Presupuestaria, por entonces de 5 años (hoy 4 años) respectode reclamaciones de abono por las diferencias entre la pensión reconocida yla pensión apagada, ya que tal plazo rige tanto a favor de la Administracióncomo cuando la Administración reclama del particular, al ser el plazo aplica-ble genéricamente en materia de Derecho administrativo y por tanto válidopara cuestiones de Clases Pasivas del Estado; y no el de 15 años del CódigoCivil de aplicación en el ámbito de las relaciones de derecho privado.

Asimismo, la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo deOrense de 24 de septiembre de 2013 (JUR 310164), citando sentencias delTribunal Supremo que siguen este mismo criterio de 5 años de la Ley Gene-ral Presupuestaria en relación con facturas derivadas de un contrato de obraso mejor dicho trabajos encargados verbalmente. Aplica igualmente el plazode 4 años de prescripción la sentencia del TSJ de Murcia de 26 de abril de2012 (RJCA 346) en un caso de reclamaciones por la prestación de un con-trato para el servicio de recogida domiciliaria de residuos sólidos urbanos yde limpieza viaria. Afirmando que ha de aplicarse la Ley General Presupues-taria y no el Código Civil por ser un criterio legal posterior el de aquella res-pecto de este. Igualmente sentencia del TSJ de Madrid de 26 de mayo de2005 (RJCA 427).

La sentencia del Tribunal Supremo de 2 de junio de 2004 (RJ 4023) apli-ca el plazo de 5 años del artículo 46 de la Ley General Presupuestaria, si bieneste caso no aludía al supuesto habitual del trascurso de 5 años a partir delreconocimiento o liquidación de la deuda, ya que no se había producido esteevento, sino desde la conclusión del servicio o prestación que hubiese dadoal nacimiento de la obligación (es el otro apartado de mismo precepto legalcitado en último lugar).


Respecto del abono de intereses de demora en materia de certificacionesde un contrato de obras rige el plazo de 4 años, para la sentencia del TSJ deMadrid de 14 de abril de 2010 (JUR 218199).

También (por la STS de 9 de mayo de 2013, RJ 3878) se estima que elplazo es de 4 años de prescripción de la Ley General Presupuestaria en uncaso de solicitud de reembolso de garantías en concreto de los costes del avalprestado para suspender la ejecución de los créditos tributarios, si bien habíainterrupción de la prescripción ya que hubo una segunda solicitud de pago.

En efecto, si existe un plazo especial de prescripción no puede aplicarseel previsto en el artículo 1964 del Código Civil, tal como establece la sen-tencia del Tribunal Supremo de 7 de octubre de 1994 (RJ 7401) cuando afir-ma que no procede aplicar el plazo de prescripción de 15 años del artículo1964 del Código Civil a casos de reversión que tienen otro plazo desesti-mando la pretensión del Ayuntamiento recurrente en casación.

Y, por supuesto, el plazo de prescripción es 1 año y no 15 años cuando setrata de responsabilidades patrimoniales de la Administración (sentencia delTSJ de Asturias de 23 de enero de 2001, RJCA 273).

Al margen se situarían todos esos casos en los que judicialmente se haexpresado como plazo de prescripción el de 15 años por entender no aplica-ble el de 4 años de la LGP, pero intentar esto (para salvar un posible plazo deprescripción de 4 años trascurridos) es complicado porque hay otras muchassentencias que aplican dicho término de 4 años de la LGP como ya nos cons-ta. Citamos en este contexto la STS de 1 de abril de 1985 (RJ 1785) consi-dera que el plazo de prescripción son 15 años previstos en el artículo 1964del Código Civil en un asunto relativo a reclamaciones por pagos del consu-mo de electricidad por un contratista contra un Ayuntamiento, al ser una obli-gación personal.

VII. ASUNTOS EN QUE PUEDE PROCEDER LA APLICACIÓN DE 15 AÑOS DE PRESCRIPCIÓN (DEL ART. 1964 DEL CÓDIGO CIVIL) EN VEZ DEL PLAZO DE 4 AÑOS DE LA LGP O DE 1 AÑO DE LA LRJAP-PAC EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL; CIERTOS CASOS,RELACIONADOS CON EL INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES LEGALES DE LA ADMINISTRACIÓN O INACTIVIDAD O EJERCICIO DE POTESTADES DE OFICIO

Este criterio tiene interés al poder servir para intentar, en función de lasposibles opciones que plantee el caso concreto, salvar el problema de la pres-cripción de 4 años de la LGP (art. 25), o incluso de 1 año de la LRJAP-PACprevisto para las reclamaciones de responsabilidad patrimonial. Sin perjuicio,evidentemente, de los supuestos que directamente puedan beneficiarse deesta regla de prescripción de 15 años por ser directamente aplicable (art. 1964del Código Civil), pese a que el arraigo de la regla de 4 años de prescripciónde la LGP dificulta de forma extrema encontrar supuestos donde un parti-


cular pueda invocar un plazo diferente de este cuando le interese reclamar eladeudo de una cantidad frente a la Administración.

Una primera referencia que aplica el plazo de 15 años previsto para lasacciones personales en el Código Civil es la sentencia de la Audiencia Nacio-nal de 19 de diciembre de 2013 (JT 2014, 260) rechazando la prescripciónde los 4 años (de la LGT) en relación con la solicitud de devolución de ingre-sos indebidos, es decir, incluso en materia tributaria. Esta sentencia sirve deapoyo para cuando el interesado pretenda superar el obstáculo de los 4 añosde la legislación tributaria o presupuestaria. Si bien, en este supuesto, existíauna sentencia llamada a ser cumplida (que reforzaba la posibilidad de inter-pretar los 15 años de prescripción), se advierte una clara voluntad por partedel Tribunal de dejar sentado en general que, cuando se trate del ejercicio depotestades de oficio o de incumplimientos de obligaciones legales o de inac-tividades por parte de la Administración, no se puede cargar sobre el parti-cular el reproche de haber permanecido inactivo y consiguiente prescrip-ción, ya que es aquella quien está permaneciendo indebidamente inactiva sinejercitar potestades de obligado cumplimiento. Para ello esta sentencia haceespecial hincapié en preceptos que dejan manifestar esta ratio:

«f) Es sorprendente, a tal efecto, que el TEAC, en la declaración ahora debatida,omita toda consideración acerca de la naturaleza de las propias potestades de ejecucióny del control de esta, desplazando en su integridad al beneficiario del derecho toda lacarga de impulsar el procedimiento necesario para llevarla a término, hasta el punto deeludir toda referencia, incluso implícita, a su deber de oficio de garantizar la ejecuciónde lo definitivamente resuelto en favor del reclamante.

g) El artículo 66 del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo (RCL2005, 1069 y 1378), por el que se aprueba el Reglamento general de desa-rrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en mate-ria de revisión en vía administrativa, dice así: “1. Los actos resolutorios delos procedimientos de revisión serán ejecutados en sus propios términos, sal-vo que se hubiera acordado la suspensión de la ejecución del acto inicial-mente impugnado y dicha suspensión se mantuviera en otras instancias”.

En tal enunciado es claramente perceptible que estamos ante una potestad de ofi-cio, por parte del órgano de resolución, que impide por su propia índole apreciar laprescripción del derecho basada en la presunción de inactividad del interesado, en tan-to no incumbe a este la carga de pedir de nuevo lo ya declarado en resolución favo-rable, ni activar periódicamente una ejecución como esta, sumamente sencilla, por loque la prescripción extintiva, basada en la presunción iuris et de iure de renuncia aun derecho o de abandono de una acción debido a su falta de ejercicio, es incompati-ble, por su propia naturaleza, con el ejercicio de una potestad de oficio, claramentededucible de los términos del antedicho precepto, pues manteniéndose esta, no seríaimputable al beneficiario del acto la inactividad de la Administración para ejecutar-lo debidamente.

h) Cabe añadir a ello que el artículo 221 de la LGT de 2003, sobre“Procedimiento para la devolución de ingresos indebidos”, dispone que“1. El procedimiento para el reconocimiento del derecho a la devolución


de ingresos indebidos se iniciará de oficio o a instancia del interesado, en lossiguientes supuestos:

a) Cuando se haya producido una duplicidad en el pago de deudas tri-butarias o sanciones.

b) Cuando la cantidad pagada haya sido superior al importe a ingresarresultante de un acto administrativo o de una autoliquidación.

c) Cuando se hayan ingresado cantidades correspondientes a deudas o san-ciones tributarias después de haber transcurrido los plazos de prescripción”.

Ello significa que aun cuando recondujéramos la acción ejercitada al terreno de ladevolución de ingresos indebidos —prescindiendo por ello del dato crucial de que hansido ordenados en una resolución administrativa firme— seguiríamos estando anteuna potestad de oficio, configuradora por lo tanto de un deber irrenunciable de laAdministración de que esta no se puede zafar, y menos aún de un modo tan poco fun-dado jurídicamente como lo ha hecho, pues si esta está obligada indispensablemente adevolver de oficio los ingresos indebidamente recibidos, con mucha más razón aúnhabrá de observar el citado deber cuando está incluido en una resolución firme y con-sentida por la propia Administración. Reconocer lo contrario sería tanto como dejar enmanos de aquella decidir si ejecuta o no las resoluciones de los Tribunales económico-administrativos, a menos que el interesado accione o se movilice para obtener la mate-rialización efectiva de su derecho.

CUARTO.- Al margen de lo anterior, la contestación a la demanda noda respuesta a la tesis, alternativamente propuesta por la demandante, en elsentido de que, aun aceptando a efectos puramente dialécticos que rigieraen este caso este plazo cuatrienal del art. 66 LGT, propio de las devolucio-nes de ingresos indebidos, el período indicado no arrancaría desde la noti-ficación al interesado de la resolución favorable, tal como se computa en losactos impugnados, sino desde su posterior firmeza, coincidente con el ago-tamiento del plazo de dos meses de impugnación jurisdiccional —que enel presente empezaría a correr el 3 de junio de 2006—, tesis que cabe com-partir, máxime cuando viene avalada por un evidente acto propio de laAdministración revisora, la resolución del propio TEAC de 9 de junio de2009 en que tal cómputo se respalda a los mismos efectos, sin que dichoórgano haya dado explicación alguna sobre los motivos conducentes a sepa-rarse de su propia doctrina.

Frente a ello, podría dialécticamente objetarse que, puesto que la reso-lución era íntegramente estimatoria de la pretensión actora y, por ende, nosusceptible de ejercicio de recurso judicial alguno por su parte, no era nece-sario esperar, a los efectos de configurar la actio nata, a ese transcurso de dosmeses para la firmeza de la resolución y su condigna (sic.) ejecutividad, loque afectaría al cómputo del plazo de cuatro años.

Sin embargo, esta Sala, aun negando la premisa mayor, esto es, la aplica-bilidad del régimen de la prescripción de los artículos 66 y siguientes al casoconcreto, pero admitiéndola a efectos dialécticos, también reputa más ade-cuado esperar a los dos meses siguientes a la notificación a efectos de firme-za y consiguiente arranque del cómputo prescriptivo —lo que permitiríaconcluir que la acción ejercitado lo habría sido antes del agotamiento de los


cuatro años—, pues de una parte, nada impedía a la Administración haberpromovido, frente a la expresada resolución, un procedimiento de lesividad yuna ulterior impugnación jurisdiccional, lo que se antoja difícilmente com-patible con una posibilidad de ejecución el mismo día de la notificación delacto favorable. Pero es que, además, esa interpretación, que no es objetada enel escrito de contestación, podría conducir a la consecuencia absurda e inde-seable de que quien obtuviera una resolución parcialmente favorable y, portanto, mantuviera abierta la posibilidad de recurrir frente al acto, sería demejor condición que aquel otro contribuyente que, como en el caso que nosocupa, haya resultado victorioso en la reclamación económico-administrati-va, tesis que, por conducir a una consecuencia absurda, debemos descartar.

Finalmente, la doctrina jurisprudencial, establecida por el Tribunal Supre-mo en las sentencias, entre otras, de 20 de septiembre de 2005 (RJ 2005, 8360)(recurso 1004/00) y de 18 de noviembre de 2009 (RJ 2009, 8071) (recur-so n.º 4915/08), permite considerar que existe entre los casos debatidos enellas y el que nos ocupa una identidad de razón que nos lleva a establecer,como regla de aplicación jurídica, la necesidad de la analogía iuris, puesto quesi la ley no prevé plazo especial de prescripción de la acción para reclamar elderecho ganado en sentencia firme y tampoco establece un plazo particularde la prescripción del derecho a la ejecución de lo ejecutoriamente resueltoante la Administración —comprobado que el artículo 66 LGT se refiere a uncaso distinto— es razonable considerar, de acuerdo con tales sentencias, querige para la prescripción de los derechos inamovibles ganados por resoluciónfirme el plazo general de 15 años establecido para las acciones personales enel artículo 1964 del Código Civil (LEG 1889, 27).

Siendo ello así, resulta manifiestamente improcedente considerar que es aplicableel plazo de cuatro años que rige para la prescripción del ejercicio de las potestades dela Administración o para reclamar frente a esta los derechos económicos a la devolu-ción de lo indebidamente ingresado, toda vez que en el asunto que nos ocupa no sedirime el contenido y extinción de una potestad tributaria (como es el caso delart. 66 LGT), sino la potestad administrativa de revisión obligatoria, previo al ago-tamiento de la vía antecedente de la judicial, que no puede decaer ante la pasividadde una Administración obligada por la Constitución y las leyes a cumplir lo manda-do en el fallo y, por ende, a afrontar las consecuencias negativas de su pasividad enhacerlo, siendo así que, en orden a la determinación del plazo de prescripción del dere-cho a obtener las cantidades reconocidas en sentencia —trasladable como hemos vistoa los títulos ejecutivos administrativos basados en la firmeza de una resolución revi-sora—, la jurisprudencia administrativa se decanta por el general de las acciones per-sonales, de 15 años, previsto en el artículo 1964 del Código Civil (LEG 1889,27), como hemos visto».

En esta línea, en las sentencias que enjuician casos sobre inactivi-dad (del art. 29.2 de la LJCA) se encuentran alusiones a que, cuando existeun deber de ejecutar un acto firme (así, un pago), no cabe excepcionar laprescripción. En este sentido la STSJ de Extremadura de 16 de junio de 2006(JUR 215366) afirma: «En consecuencia ni procede que la Sala condene a un


abono de cantidad distinta a la reconocida por la Administración ni permiteadmitir las alegaciones de esta en el sentido de estimar otras causas como laprescripción de la deuda, o caducidad del procedimiento puesto que ello seríadejar sin efecto un acto administrativo firme sin proceder a su revisión por elprocedimiento legalmente establecido»» (puede verse también la SAN de 27de abril de 2006 JUR 169290).

El interés jurídico podrá estar en hacer ver que el supuesto no se relacio-na con reclamaciones de responsabilidad patrimonial cuyo plazo de prescrip-ción es 1 año, debiendo regir entonces el plazo general de los 15 años querige en defecto de otro plazo legalmente previsto.

En efecto, puede intentarse por los recurrentes hacer valer que el supues-to se refiere a un deber de realizar una prestación material por parte de unaAdministración inactiva que incumple una obligación legal. En definitiva, entodos estos casos, puede ser clave observar si la inactividad en efecto se impu-ta al particular que no ejercita su derecho a cobrar, o bien a la Administra-ción que omite el cumplimiento de un deber.

Puede citarse la interesante STS de 7 de diciembre de 1999 (RJ 1729):«no existiendo plazo de prescripción en reclamación de entrega de instala-ciones de riego en condiciones adecuadas, resulta aplicable el plazo generalde prescripción de las acciones que señala el artículo 1964 del Código Civilpara las que no tiene señalado plazo especial de prescripción». Las obligacio-nes legales calificadas como autónomas se rigen por los preceptos generalesdel Código Civil, ya que no existe plazo de prescripción establecido en lalegislación agraria en relación con la obligación de entregar las instalacionesde riego en condiciones adecuadas; en el supuesto examinado la parte recu-rrente no ha demostrado la existencia de una relación contractual entre laAdministración y la comunidad sino que al invocar el artículo 78 de la ley dereforma y desarrollo agrario y hacer referencia al encuadramiento de las obli-gaciones de la administración en el contexto del régimen de transición deobras para el riego contemplado en la legislación de dicha naturaleza reco-noce implícitamente lo que la Junta de Andalucía afirma expresamente, asaber que la obligación de la Administración, de existir, constituye una obli-gación legal nacida exclusivamente de la ley; no cabe extender como preten-de la Administración el régimen de la responsabilidad patrimonial de laAdministración a todo supuesto que no sea encuadrable en el régimen decontratos. «En algunas sentencias hemos apuntado ya como el régimen de laresponsabilidad contractual se aproxima al que resulta aplicable a ciertas obli-gaciones impuestas o aceptadas por la Administración en virtud de un actoadministrativo unilateral (por ejemplo en el caso de las concesiones) y hemosde añadir aquí ahora que en el mundo del Derecho administrativo tienentambién cabida las obligaciones nacidas de la ley con carácter ajeno a la pro-ducción de hechos ilícitos, a la responsabilidad objetiva, o al enriquecimien-to injusto, que no son otras que las obligaciones llamadas autónomas por ladoctrina civilista, es decir, aquellas que surgen directamente, al margen de lossupuestos citados, por hechos o situaciones regulados por la ley. Estas obliga-ciones sancionadas directamente por la ley se rigen por los preceptos de


aquella que las hubiera establecido y, en lo no previsto en la misma, por lasdisposiciones generales del Código Civil sobre obligaciones y contratos(art. 1090 del Código Civil). Este mandato lleva a excluirlas del régimenespecífico de la responsabilidad aquiliana y por ende del régimen propio dela responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas por funcio-namiento de los servicios públicos».

Esta doctrina es interesante porque insinúa que en materia de inactividad,respecto de potestades o deberes ejercitables de oficio, el plazo de los 4 añosde la Ley General Presupuestaria sería inaplicable. En todo caso, en la sen-tencia de 7 de diciembre de 1999 no existía una relación contractual ni tam-poco por ello una responsabilidad patrimonial, con lo que el plazo no podíaser ni 4 ni de un año respectivamente.

Por contrapartida, es obvio que rige el plazo de 1 año de prescripción paralos casos que consisten finalmente en una acción de indemnización contra laAdministración en aplicación del artículo 142 apartado 5 de la Ley 30/1992(STS de 22 de octubre de 2010 RJ 7528).

En cuanto a la acción de retasación de la expropiación, señala la STS de26 de septiembre de 2011 RJ 7219 que se trata de una acción de carácterpersonal, de modo que el plazo de prescripción para ejercitar el derecho a laretasación de la expropiación por parte del expropiado es el de quince añosestablecido en el artículo 1964 del Código Civil.

VIII. EN ESTE SENTIDO, PLAZO DE PRESCRIPCIÓN DE 20 AÑOS PARA LOS DEPÓSITOS

El plazo de prescripción del derecho a solicitar a la Administración elcumplimiento de su obligación de pagar o devolver a un particular las sumasconsignadas en la Caja General de Depósitos no son los cuatro años regula-dos actualmente por el artículo 25.1 de la Ley 47/2003 General Presupuesta-ria, sino veinte años, plazo que inicialmente se establecía en el Reglamento dela Caja General de Depósitos de 19 de noviembre de 1929, que posterior-mente se reguló en el artículo 29.2 de la Ley General Presupuestaria 11/1977y de su Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988y que desde 2003 se recoge en el artículo 18.1 de la Ley 33/2003 del Patri-monio de las Administraciones Públicas: «Corresponden a la AdministraciónGeneral del Estado los valores, dinero y demás bienes muebles depositados enla caja General de Depósitos (…) respecto de los cuales no se haya practica-do gestión alguna por los interesados que implique el ejercicio de su derechode propiedad en el plazo de veinte años».

Así, lo señala, por ejemplo, la STSJ de Madrid de 28 de septiembre de2004 (JUR 300301) reproduciendo la STS de 11 de junio de 1996 (RJ 5152)respecto de la devolución de una fianza depositada en garantía de un contra-to de obras, indicando expresamente que es improcedente aplicar el plazo deprescripción de la LGP o normas concordantes aplicables a la Administración


Local, pues estamos ante un supuesto que presupone no solo el reconoci-miento del crédito sino la liquidación efectiva del mismo y por tanto ha deaplicarse el plazo de veinte años de esta ley especial; la STSJ de Madrid de 8de abril de 2005 (JUR 209861) para el caso del depósito del justiprecio deuna expropiación; la STS de 17 de septiembre de 2002 (RJ 9441), respectodel depósito de una fianza por unas obras, establece que dicho plazo de pres-cripción de veinte años comienza a computarse desde que se realiza o cons-tituye el depósito y se puede interrumpir por actuaciones del interesado soli-citando la devolución.

IX. AUSENCIA DE PLAZO DE PRESCRIPCIÓN EN CASOS DE VÍAS DE HECHO O DE NULIDADES

Es un criterio bien asentado en la jurisprudencia (primeramente nos fija-remos en la STS de 28 de noviembre de 1996, RJ 8172) que la acción parareclamar la iniciación del expediente expropiatorio por razón de la ocupa-ción por vía de hecho de los terrenos sin expediente de expropiación no estásujeta a prescripción. Dicha sentencia de 28 de noviembre de 1996 cita porsu parte la sentencia del Tribunal Supremo de 8 de abril de 1995 (RJ 3228).

Pero esta doctrina, además, no se aplica solo respecto del inicio del expe-diente expropiatorio sino también a casos en que directamente interese unareclamación de indemnizaciones por ocupación de hecho, tal como estable-ce el Fundamento Jurídico Cuarto de la sentencia del Tribunal Superior deJusticia de las Islas Canarias, Las Palmas de Gran Canaria, de 24 de febrero de2005 JUR 109152 citando otras sentencias del Tribunal Supremo que corro-boran la ausencia de plazo de prescripción en estos supuestos entrándose avalorar los daños y perjuicios en la propia sentencia.

X. INTERRUPCIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN

Evidentemente, estamos ante un tema central, que da lugar a numerosospronunciamientos por parte de los tribunales de justicia, en torno al artículo66.1 de la LGT.

La STS de 4 noviembre 2009 (RJ 2010, 1256) es un ejemplo del cri-terio de que, recurriendo, se evita la prescripción. Este fallo reaccionacontra la sentencia de instancia y el abogado del Estado, que entendían quehabía trascurrido el plazo de 5 años de prescripción de la LGP desde que sereconoció el cobro sin que supusiera interrupción el hecho de haber inter-puesto los recursos pertinentes para intentar aumentar la cifra reconocida:

«Casada la sentencia de instancia, nos corresponde resolver lo que pro-ceda dentro de los términos en que se plantea el debate procesal. Según ya


hemos expuesto, la única cuestión objeto de litigio era la de determinar si, recono-cido el derecho a la indemnización por un acto administrativo de 6 de junio de 1994,la interposición de determinados recursos contra dicho acto (inicialmente administrati-vo, luego contencioso-administrativo y finalmente de casación), a fin de que se aumen-tase la cuantía indemnizatoria, interrumpía el cómputo de la prescripción extintiva dela deuda.

Tras el reconocimiento de la indemnización (6 de junio de 1994) la interposiciónde aquellos recursos no fue obstáculo para que la Delegación de Economía y Haciendade Canarias (Las Palmas) emitiera la orden de pago (25 de agosto de 1995) ponien-do a disposición de la interesada un principal reconocido de 84.981.403 pesetas. Cin-co años y varios meses más tarde (18 de enero de 2001) aquella Delegación declaróprescrita la obligación de la Hacienda Pública en relación con dicha cantidad, acto queno consta fuera notificado a la acreedora de la deuda.

La señora Benita esperó hasta la resolución final de sus recursos jurisdiccionalescontra el acto inicial, lo que no tuvo lugar sino con la sentencia de esta Sala del Tri-bunal Supremo de 23 de abril de 2003. Una vez dictada ésta, el 7 de julio de 2003requirió el cobro de la cantidad liquidada más sus intereses.

Siendo ello así, ha de estimarse interrumpida la prescripción quinquenal para exi-gir el pago de las obligaciones reconocidas por la Hacienda Pública a favor dela recurrente. El ejercicio de acciones ante los tribunales constituye causa de interrup-ción de la prescripción conforme al artículo 1973 del Código Civil (LEG 1889, 27),al que se remitía el artículo 46.2 de la Ley General Presupuestaria vigente en las fechasde autos. La interposición de un recurso contencioso-administrativo por quienes acreedor legítimo de la cantidad objeto de pago hace saber al deudor (eneste caso la Hacienda Pública) su disconformidad con aquella, teniendo des-de ese mismo momento el efecto interruptivo del plazo de prescripción.

No ha existido en el caso de autos abandono, olvido, pasividad o aquies-cencia tácita del deudor a que el transcurso de los (entonces) cinco años pre-ceptivos haga decaer, por prescripción, su derecho al cobro de la indemni-zación acordada; por el contrario, ha intentado con los medios jurídicos a sualcance, mediante la correspondiente reclamación, cobrar la cantidad quejuzgaba le era debida. Y esta actuación es la que, conforme a los preceptoslegales citados, interrumpe el curso de la prescripción extintiva de la deuda.

SEXTO.- Los argumentos que la Administración del Estado opone a esta con-clusión no son convincentes. A) Aduce en primer lugar que “el hecho de promoverrecurso contencioso-administrativo por no haberse atendido en su cuantía total la pre-tensión de indemnización formulada por D.ª Benita no impedía que esta cobrara elimporte citado [...]” y que “en el supuesto de que por vía judicial se hubieseincrementado la cantidad inicialmente asignada, se habría abonado a la Sra.Benita la diferencia de indemnización reconocida judicialmente”. Añadeque si dicha señora “estimase que el cobro de la cantidad asignada pudieraperjudicar a su pretensión ejercitada judicialmente, podía haber utilizado elmecanismo de reserva de derechos, no obstante el cobro”» 3.


3 Añade esta STS de 4 de noviembre de 2009: «Siendo cierto que la acreedora pudo, en efecto, reci-bir la cantidad que se le ofrecía sin renunciar por ello a su incremento, a modo de anticipo de la liquida-

Por su parte, la sentencia de la AN de 12 de noviembre de 1996 (JT 1996,1568) es muy ilustrativa acerca de qué escritos consiguen interrumpir la pres-cripción y cuáles no (en un litigio, el juzgado por esta sentencia, relativo auna reclamación de un particular discutiendo las cantidades procedentes parala determinación de la deuda tributaria):

«(…). Se presentó escrito de alegaciones el día 23 de enero de 1986 ysin ningún otro trámite ni actuación que no fuera sino la relativa a la pre-


ción final si tenía éxito en sus pretensiones, también lo es que nada le impedía esperar al resultado de suacción procesal. El rechazo a lo que consideraba un pago parcial de la deuda (pues a su entender la indem-nización debía ser más elevada) se tradujo en una acción de reclamación tan legítima como lo hubiera sidoel cobro parcial con reserva de esas mismas acciones. Y ello tanto por aplicación de la doctrina general enesta materia, esto es, de las reglas del Código Civil sobre el cumplimiento de las obligaciones, como poraplicación analógica de lo dispuesto en la Ley reguladora de las expropiaciones forzosas.

En cuanto a las primeras, el acreedor no puede ser compelido a recibir parcialmente las prestacio-nes en que consista la obligación (art. 1169 del Código Civil). Puede, por lo tanto, ejercer las accionesque considere pertinentes para reclamar lo que considere le es debido, sin aceptar el pago parcial, conel efecto interruptivo de la prescripción que es inherente a la reclamación judicial de la deuda.

En cuanto a la aplicación analógica de los preceptos expropiatorios, es cierto que el mecanismo de anticipos a cuen-ta de las futuras indemnizaciones instaurado por la Ley 19/1990 no trae causa de la inexistente responsabilidadpatrimonial de la Administración española ni esta se ha subrogado propiamente en el pago del justiprecio de las “expro-piaciones” llevadas a cabo por el Gobierno cubano [véanse, por todas, las sentencias de esta Sala del TribunalSupremo de 10 de diciembre de 2003 (RJ 2003, 9581)]. Pero también lo es que el sistema de pagos anti-cipados de la Ley 19/1990 se aproxima a, aunque no se identifique con, un mecanismo de compensa-ción de expropiaciones o confiscaciones realmente producidas, mecanismo al que por analogía puedenaplicarse determinados preceptos recogidos en nuestra legislación expropiatoria, en defecto de un régi-men singular que sobre esta materia hubiera establecido la Ley 19/1990.

Desde este punto de vista analógico hemos de recordar que el artículo 50 de la Ley de ExpropiaciónForzosa de 16 de diciembre de 1954 (RCL 1954, 1848) contempla tanto la posibilidad de que el expro-piado rehúse recibir el precio (lo que determina la correlativa obligación de consignarlo por parte dela Administración) como la circunstancia de que “exista litigio o recurso pendiente”, en cuyo caso elexpropiado tendrá derecho a que se le entregue hasta el límite en que exista conformidad entre aquely la Administración, quedando en todo caso subordinada dicha entrega provisional al resultado del liti-gio. Se trata, pues, de una facultad del expropiado pero no de una obligación de recibir el pago que con-sidere parcial.

Es la Administración (art. 50.1 de la citada Ley) la que debe consignar en la Caja General de Depósitos, a dis-posición de la autoridad o Tribunal competente, la cantidad que sea objeto de discordia, cuando el expropiado rehu-sare recibir el precio o cuando existiere cualquier litigio o recurso pendiente. Consignación que en este caso noconsta se haya producido, pese a conocer el Ministerio de Economía y Hacienda la disconformidad delafectado y la existencia del litigio contra la fijación de la indemnización acordada.

Ninguna disposición legal obligaba, pues, a que la señora Benita recibiera parte de lo pretendido, siendo legíti-ma la impugnación global del acto liquidatorio ante los tribunales, ejercicio de su derecho a la tutelajudicial al que no puede anudarse un efecto perjudicial o restrictivo de su situación jurídica.

B) Sostiene igualmente el Ministerio de Economía y Hacienda que “D.ª Benita no ha reclamadodentro de los cinco años, a contar desde la fecha de notificación de reconocimiento o liquidación, lacantidad asignada por la Comisión Interministerial Liquidadora [...] sino que ha reclamado judicial-mente, no la obligación reconocida y liquidada por el importe citado, sino una mayor cuantía de dichaobligación correspondiente a la valoración o estimación económica de la Compañía ‘Pantalón X, S.A.’,pretensión que ha sido desestimada en vía judicial”. Concluye afirmando que “la acción ejercitada antelos tribunales no se dirige a obtener el reconocimiento de la obligación, en la cuantía ya admitida porla Administración, sino un mayor importe”.

La alegación tampoco es válida para suprimir simplemente el pago de lo que se reconoce como deu-da. La reclamación inicial se dirigía, según ya hemos afirmado, contra el acto en su conjunto y su pre-sentación en vía judicial interrumpía la prescripción extintiva del cobro de la entera deuda, tanto deaquella parte en la que había conformidad como de la parte en que había discordia».

sentación en fecha 9 de octubre de 1986 de un escrito en el que se señala-ba una Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central que secreía aplicable al tema planteado y en cuyo suplico, en concreto, textual-mente se decía: “Se tenga por recibido el presente escrito y en méritos de la legisla-ción citada por encontrarse el expediente en curso y no constituir ningún elemento nue-vo al tema salvo el señalar jurisprudencia aplicable al tema debatido, se incorpore alexpediente a los efectos pertinentes”, escrito en el que únicamente consta el sellode entrada en la Delegación de Hacienda de L. y sin que conste en ningúnmomento que el órgano económico-administrativo hubiera proveído enrelación al mismo, el Tribunal Económico-Administrativo Provincial dictóResolución el día 28 febrero 1990, resolución que no fue notificada hastael 29 de enero de 1991.

(…) La interrupción tuvo nuevamente lugar mediante la presentaciónde alegaciones, según ya decíamos, el día 23 de enero de 1986 y, no habién-dose practicado prueba en el expediente de reclamación, la Resolución delTribunal Económico-Administrativo de 28 febrero de 1990 fue notificadaa la hoy actora en fecha 29 de enero de 1991.

Pues bien, en el lapso de tiempo comprendido entre el día 23 de enerode 1986 y 29 de enero de 1991 transcurrió un período de cinco años y 6días; por ello deviene aquí cuestión fundamental la relativa a determinar siel escrito presentado por la hoy actora el día 9 de octubre de 1986 ante laDelegación de Hacienda y dirigido al Tribunal Económico-Administrativotenía, o no, virtualidad interruptiva de la prescripción; ya que de la respues-ta en un sentido o en otro a tal interrogante dependerá el que no haya exis-tido prescripción, como sostiene la Administración (considerando que tuvotal virtualidad interruptiva) o, por el contrario, que sí exista prescripción,como por la demandante se aduce (caso de extender que no tuvo aquellavirtualidad).

CUARTO.- El Tribunal Supremo interpretando el art. 66.1, apartadosb) y c), de la Ley General Tributaria tiene declarado que “no cualquier acto ten-drá la eficacia interruptiva que en dicho precepto se indica sino solo los tendencial-mente ordenados a iniciar o proseguir los respectivos procedimientos administrativos oque, sin responder meramente a la finalidad de interrumpir la prescripción contribu-yan efectivamente a la liquidación, recaudación o imposición de sanción en el marcodel impuesto controvertido” (de la Sentencia de 6 noviembre 1993 de la SalaTercera del Tribunal Supremo [RJ 1993, 8418]).

Ahora bien, en la aplicación concreta de tal doctrina, existen pronun-ciamientos ciertamente de diverso signo, fundamentalmente en orden aconsiderar determinadas conductas del sujeto pasivo como interruptivas ono de la prescripción. Así, el Tribunal Supremo considera interruptiva de laprescripción una actuación como la entrega por el representante legal deuna empresa a la Inspección de Tributos de los planes y mediciones de lasdistintas plantas del inmueble donde se ubicaba, porque tales planes y medi-ciones eran “determinantes… de la fijación definitiva de la superficie grava-ble o de la base imponible del impuesto” (STS 6 de octubre de 1995 [RJ1995, 7409]); también la presentación de un escrito en el que, pese a no


haberse recibido comunicación previa de la Administración Tributaria sobreel impuesto en cuestión, se pide la compensación de su importe con las can-tidades satisfechas por otros conceptos a fin de obtener una nueva y muyinferior liquidación, lo que, a juicio del Tribunal Supremo, “revela… lavoluntad de asumir la condición de sujeto pasivo aunque sea para cuestio-nar la cuantía del gravamen” (Sentencia del Tribunal Supremo de 9 defebrero de 1994 [RJ 1994, 1349]); de igual manera, la formulación de recla-maciones en distintas fechas produce el efecto interruptivo de la prescrip-ción, a juicio también del Alto Tribunal, “conforme al artículo 66.1 a) y b)de la Ley General Tributaria, especialmente de acuerdo con el último apar-tado señalado” (STS 30 mayo 1995 [RJ 1995, 3705]).

Por el contrario, el propio Tribunal Supremo considera que no inte-rrumpen la prescripción ni una actuación del sujeto pasivo por la que se pre-senta una escritura de compraventa “pues no se refiere su presentación másque al pago de un impuesto distinto al que se trata en el recurso, y al deseode lograr la inscripción en el Registro de la Propiedad y ante un órgano dis-tinto del Ayuntamiento (que en el caso de autos era la Administración Tri-butaria), y por ello, no concurre el requisito del reconocimiento a que serefiere el art. 66 de la Ley General Tributaria” (STS 6 noviembre 1993); tam-poco, según el propio Tribunal Supremo, la presentación de la declaración yel balance para disfrutar de una exención tributaria, puesto que “interrum-piendo la prescripción, con arreglo al art. 66.1, c) cualquier actuación delsujeto pasivo conducente al pago o liquidación de la deuda... condición queen ningún caso puede ser atribuida a la presentación de un balance y decla-raciones que precisamente están realizadas al amparo de una exención tribu-taria vigente en aquel momento” (STS 24 febrero 1995 [RJ 1995, 1378]).

Pero es más, el Tribunal Supremo, pese a lo dispuesto en el art. 66.1.b)LGT, y de modo aparentemente contradictorio con la antecitada Sentenciade 30 de mayo de 1995, llega a decir que “la simple interposición de la recla-mación no pudo interrumpir el plazo de prescripción al no haberse concedido la posi-bilidad de formular alegaciones y proponer la prueba” (STS de 29 de septiembrede 1995 [RJ 1995, 6571])» 4.


4 Añade esta SAN de 12 de noviembre de 1996: «QUINTO.- El escrito cuya virtualidad interrup-tiva de la prescripción se discute no constituye, desde luego, ni un escrito de alegaciones a que se refie-re el art. 95 del Reglamento de Procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas apro-bado por Real Decreto 1999/1981, de 20 de agosto (RCL 1981, 2126, 2471 y ApNDL 8295) (pues talescrito fue el que la hoy actora había presentado anteriormente, el día 23 de enero de 1986 en el pla-zo al efecto concedido por el Tribunal Económico-Administrativo), ni respondía a cumplimiento detrámite alguno de dicho procedimiento regulado en los arts. 92 y ss. del indicado Reglamento ni, final-mente, hagámoslo también notar, sobre el mismo recayó providencia alguna del órgano económico-administrativo, ya fuera para incorporarlo al expediente de la reclamación en curso —sean cuales fue-ren los efectos que se hubiere podido dar a una tal incorporación— ya fuera para denegar dichaincorporación, o simplemente tenerlo por no presentado.

Por otra parte, y ya desde el punto de vista sustantivo o material, tampoco puede decirse, en rigor,que contuviera alegaciones, ya que, tal y como se infiere de la lectura del suplico del escrito en cues-tión, mediante el mismo la hoy actora se limitó a solicitar que se considerase una resolución del Tribu-nal Económico-Administrativo Central que se acompañaba y que se entendía aplicable a la resoluciónde la meritada reclamación.

A la inversa, interesa observar qué actos de la Administración pueden ono interrumpir el plazo de prescripción, más allá del cual decae el derechode la Administración a la reclamación por esta pretendida. El interés está enobservar si la notificación es nula (en cuyo caso no puede interrumpir la pres-cripción) o válida o incluso anulable, en cuyo caso sí se interrumpe, segúndetermina la STSJ de Murcia de 17 de abril de 1998 (JT 531): se enfrentacon un recurso de un particular contra una liquidación complementariahecha por la Administración tras una comprobación de valores al no estar deacuerdo con la valoración presentada por aquel. Se plantea en este caso si haprescrito la acción de la Administración para determinar la deuda tributariapor haber transcurrido cuando notificó a la interesada la comprobación devalores (el 30 de junio de 1994) el plazo de 5 años establecido por el art. 64


Resulta, pues, claro que bajo ningún concepto nos hallamos ante la presentación de un documen-to que, de nuevo en palabras del Tribunal Supremo, “sin responder meramente a la finalidad de inte-rrumpir la prescripción, contribuya efectivamente a la liquidación (y, por supuesto, mucho menos, a larecaudación o imposición de sanción) en el marco del impuesto controvertido”, por lo que no resultade aplicación aquí el criterio expresado por el propio Tribunal Supremo en la ya citada Sentencia de 6de octubre de 1995, toda vez que en el caso por aquella resuelto el documento presentado contribuíaefectivamente a la liquidación del impuesto controvertido.

Tampoco, al no responder a trámite alguno del procedimiento económico-administrativo, puedesostenerse que esté “tendencialmente ordenado a iniciar o proseguir los respectivos procedimientosadministrativos” que, según la doctrina del Tribunal Supremo, es el otro tipo de actos del reclamante alque puede serle otorgado los efectos interruptivos de la prescripción, máxime si se tiene en cuenta que,más que propiamente alegar, la hoy actora se limitó a acompañar una resolución del Tribunal Econó-mico-Administrativo Central que entendía favorable a su pretensión anulatoria, pero, en todo caso, sinaportar ni añadir nada nuevo a las alegaciones que en su día había formulado; así no resulta, pues, apli-cable aquel otro criterio sostenido por el Tribunal Supremo en la ya citada Sentencia de 30 de mayo de1995, pues en el caso en aquella contemplado los documentos presentados constituían efectivamenteotras tantas reclamaciones.

Ni tan siquiera, al no haberse pronunciado sobre el escrito en cuestión el Tribunal Económico-Administrativo encargado de resolver la reclamación que ante él pendía, puede decirse que tenga vir-tualidad interruptiva de la prescripción, cuando para un escrito de mucha mayor trascendencia, comoes el de la interposición de la reclamación, según el Tribunal Supremo y como hemos visto, no inte-rrumpe la prescripción cuando no se ha pronunciado el órgano económico-administrativo concedien-do la posibilidad de formular alegaciones y proponer prueba (STS 29 de septiembre de 1995), ni, porsupuesto, revela voluntad alguna —sino más bien justamente todo lo contrario— de asumir la condi-ción de sujeto pasivo, elemento intencional determinante también de la interrupción de la prescripcióna tenor de la Sentencia de 9 de febrero de 1994 (RJ 1994, 1349) del Tribunal Supremo.

Concluyendo, el contenido mismo del escrito presentado por la hoy recurrente el día 9 de octubrede 1986 así como el momento procedimental en que se presentó, unido a la total y absoluta inactivi-dad en relación con el mismo del órgano económico-administrativo ante el que fue presentado, impi-den a esta Sala apreciar que la presentación de tal escrito interrumpió el plazo de prescripción y, en suconsecuencia, a tenor de lo ya expuesto, tal prescripción en este caso ha de entenderse consumada.

Sin que, por lo demás, a estos efectos la suspensión de la ejecución de la liquidación, como tambiéntiene establecido el Tribunal Supremo (por todas, STS 24 de octubre de 1994 [RJ 1994, 7587]) afecte alplazo de prescripción, contrariamente a lo que se alega por el abogado del Estado, pues como se dice enla sentencia que se acaba de citar “perteneciendo a la esfera de las facultades del Tribunal Económico revi-sar el acto antes de que se consume el plazo de prescripción, atentaría al principio de la seguridad jurídi-ca que garantiza la Constitución (art. 9.º.3 [RCL 1978, 2836 y ApNDL 2875]), y que constituye el fun-damento de esta modalidad de adquisición o pérdida de los derechos, conceder al proceder de una delas partes la existencia o inexistencia de prescripción”.

SEXTO.- De todo lo expuesto deriva la procedencia de estimar el recurso con la paralela anulacióndel acuerdo impugnado así como de las liquidaciones que le sirvieron de precedente al estar prescritala acción de la Administración para exigir el pago de las deudas tributarias liquidadas».

LGT (RCL 1963/2490 y NDL 15243). Entiende la actora que la liquidacióngirada por la dependencia de gestión anulada no interrumpe la prescripción [art.66.1), a) LGT], ya que lo que es nulo de pleno derecho, ningún efecto producey no puede ser objeto de convalidación. Afirma que pretender lo contrariosupondría vulnerar el principio de seguridad jurídica garantizado por el artícu-lo 9.3 de la Constitución, ya que le bastaría a la Administración con notificar unacto, por nulo que éste fuese, para interrumpir el plazo de prescripción, prolon-gando su derecho a determinar la deuda tributaria indefinidamente.

«TERCERO.- No cabe entender prescrita la acción de la Administra-ción para determinar la deuda tributaria, ya que el plazo de 5 años estable-cido por el artículo 64 LGT hay que entenderlo interrumpido por variasactuaciones tanto del recurrente, como de la Administración, con virtuali-dad suficiente para interrumpir la prescripción con arreglo a lo dispuesto enel art. 66.1, a) y b) LGT.

Así, si el plazo de prescripción de 5 años empezó a contarse el día enque finalizó el plazo reglamentario (30 días hábiles) para presentar lacorrespondiente declaración (según el art. 65.2 LGT, en relación con elart. 68 del Reglamento regulador de este impuesto de 29 de diciembrede 1981 [RCL 1981/2532, 2931; RCL 1982/29 y ApNDL 7171]) y en estecaso el 15 de febrero de 1988 en que el interesado presentó la autoliquida-ción (después de transcurrir dicho plazo). Posteriormente la prescripción seinterrumpió el día en que la administración notificó al interesado el 2 deseptiembre de 1992 la liquidación complementaria de fecha 23 de julio de1992, así como el 18 de septiembre de 1992 cuando éste interpuso contrala misma el recurso de reposición. Por consiguiente al producirse el 30 dejunio de 1994 la notificación de la comprobación de valores no había trans-currido el plazo de 5 años referido.

Es cierto que la jurisprudencia (SSTS 3.ª, Sección 2.ª de 13 de abril de 1992[RJ 1992/3292], 7 de julio de 1995 [RJ 1995/5800], 7 de junio de 1996[RJ 1996/4941] y 8 de marzo de 1997 [RJ 1997/2955]) ha señalado que no pue-de interrumpir la prescripción una notificación invalida e ineficaz, por no adecuarse alos condicionantes que, para su plena virtualidad, se exigían en los antiguos arts. 80LPA (RCL 1958/1258, 1469, 1504; RCL 1959/585 y NDL 24708) y 271.1D. 1653/1964, de 14 de mayo (RCL 1964/1225, 1471 y NDL 7939) (Regla-mento de los Servicios de Correos), en supuestos en los que el interesado no habíatenido conocimiento del acto notificado. Sin embargo en el presente caso, no se da estesupuesto, pues las notificaciones fueron válidas y eficaces y el interesado tuvo conoci-miento de todas las actuaciones. Lo único sucedido es que la liquidación complemen-taria fue anulada por la Dirección General de Tributos de la Comunidad Autónomaal estimar el recurso de reposición interpuesto por el interesado, lo cual no significa quetales actuaciones de liquidación y recurso no tengan virtualidad suficiente para deter-minar la interrupción de la prescripción, pues aparte de que la anulación no se pro-dujo por causas de nulidad de pleno derecho (enumeradas en los arts. 153 LGT y62 Ley 30/1992 [RCL 1992/2512, 2775 y RCL 1993/246]) que tenga efec-tos “ex tunc”, sino de anulabilidad (art. 63 de la Ley 30/1992), al producirse por


la existencia de un defecto de forma de carácter procedimental consisten en no haber-se notificado al interesado la nueva valoración dada a la vivienda en el expediente decomprobación de valores, el art. 66.1, a) y b) LGT señala que produce la interrup-ción de la prescripción, sin hacer distinción alguna al respecto, cualquier acción admi-nistrativa realizada con conocimiento formal del sujeto pasivo, conducente al reconoci-miento, regulación, inspección, aseguramiento, comprobación, liquidación y recaudacióndel impuesto devengado por cada hecho imponible, así como la interposición de recla-maciones o recursos de cualquier clase. Y ello teniendo en cuenta que en el presentecaso, es evidente que la liquidación anulada tenía por objeto, una vez realizada lacomprobación de valores, determinar la deuda tributaria y que por lo tanto, no era unpretexto para interrumpir la prescripción, practicado poco antes de transcurrir el plazo,supuesto en el que según la jurisprudencia tal actuación no sería suficiente para inte-rrumpir la prescripción, por no tener la finalidad que exige la Ley para ello (STS 25de junio de 1987 [RJ 1987, 4925], entre otras).

Ninguna norma, ni tampoco el art. 66 LGT, exige que los actos que interrum-pen la prescripción tengan que ser notificados al interesado para que tengan dicha efi-cacia. El art. 31.3 RGI (RCL 1986/1537, 2513 y 3058) se limita a facultar alórgano actuante para interrumpir las actuaciones inspectoras en los casos que seña-la, supuesto en el que lo debe hacer constar así en el expediente, comuni-cándoselo al sujeto pasivo. Ninguna relación tiene por tanto lo dispuesto endicho precepto con el caso aquí estudiado en que el órgano de gestión de lacomunidad autónoma se limitó a incoar un expediente de comprobación devalores por estar en desacuerdo con la base imponible tomada en cuenta porel actor en su autoliquidación y giró a continuación la liquidación comple-mentaria correspondiente, sin llevar a cabo ninguna actuación inspectora» 5.

Asimismo, la STSJ de Murcia de 8 de abril de 1998 (JT 530) entiende queno ha prescrito la liquidación, ya que la notificación no fue nula de plenoderecho, sino válida y eficaz (igualmente, STSJ de Murcia de 4 de marzo de1998 JT 342).Y como la notificación edictal es ineficaz el acto notificado no consigue

interrumpir la prescripción, con lo cual se confirma la existencia de pres-cripción a la hora de exigir la liquidación por la Administración en concep-


5 Añade esta sentencia «Por último cabe señalar que la tesis mantenida por el TEARM y por estaSala no vulnera el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE [RCL 1978/2836 y ApNDL 2875]),entendido como una suma de certeza (certeza en la regla de derecho aplicable), legalidad y publicidadnormativa, irretroactividad de lo no favorable e interdicción de la arbitrariedad (prohibición de fórmu-las proclives a la arbitrariedad). Y ello porque, como decíamos, en este caso la liquidación fue anuladapor la existencia de un defecto formal, ajeno a la misma, de tipo procedimental, y no por un vicio inhe-rente a la misma de los que dan lugar a la nulidad de pleno derecho (enumerados en el art. 153 LGT).Por consiguiente como cualquier acto anulable puede ser convalidada y produce el efecto de inte-rrumpir el plazo de prescripción. Su anulabilidad no produce efectos “ex tunc”, como alega el recu-rrente, sino «ex nunc», lo cual no quiere decir que la Administración tenga la posibilidad de interrumpirla prescripción dictando cualquier acto anulable; para ello es necesario que dicho acto tenga las finali-dades establecidas por el art. 66 LGT, y que, como ha señalado la jurisprudencia, no sea un simple pre-texto para interrumpir la prescripción. Hay que tener en cuenta, por otro lado, que la interrupción dela prescripción, no solamente la ha ocasionado en este caso la citada liquidación sino también el recur-so de reposición interpuesto contra la misma por el interesado».

to de impuesto sobre el Valor Añadido (en la STSJ de Madrid de 16 de juliode 2008 JT 1031; y por ser correcta la notificación edictal en el caso de laSTSJ del País Vasco de 17 de marzo de 2000 JUR 233290, la prescripción seha interrumpido y no existe prescripción siendo procedente el pago).

Similar ocurre con la STSJ de Andalucía (Granada) de 2 de marzo de1998 en un caso estimándose que la solicitud de cédula de calificación pro-visional de Vivienda de Protección Oficial no interrumpía el plazo de pres-cripción, con lo cual estaba prescrita la exigencia de pago de deudas tributa-rias por dos liquidaciones complementarias por el impuesto sobre elincremento de valor de los terrenos. Tampoco interrumpe la prescripciónuna actuación perteneciente a la fase de ejecución del procedimiento dedevolución (STSJ de Baleares de 30 de septiembre de 1997 JT 1072).

O con la STSJ de Murcia de 24 de febrero de 1998 (JT 288) en tanto encuanto la notificación se había realizado a una persona distinta del interesa-do, con lo cual no había interrupción de la prescripción (similar en la STSJde Murcia de 26 de enero de 1998 JT 45 y la STSJ de Castilla y León, Valla-dolid, de 13 de junio de 1997 JT 731).

Cuando se producen hechos que interrumpen la prescripción, a efectosde detectar esta ilustra el criterio de que existan intervalos de tiempo supe-riores al plazo de prescripción (4 años), según la SAN de 3 de junio de 1997JT 641, considerando interrumpida la prescripción por la notificación de lacomprobación de valores aun cuando posteriormente fuera anulada. Sinembargo, la STSJ de Cataluña de 10 de julio de 1997 (JT 884) establece queno interrumpe la prescripción una notificación de una comprobación devalores declarada posteriormente nula por falta de motivación.

La STS de 31 de octubre de 2012 (RJ 10526) establece que cuando nose notifica o no constan en el expediente las notificaciones o no son correc-tas el plazo no se interrumpe.

Según la sentencia el Tribunal Supremo de 13 de octubre de 2006RJ 10061 «cabe señalar que no puede compartirse la tesis de la parte recu-rrente sobre el evento al efecto interruptivo de la prescripción por las poste-riores vicisitudes en la ejecución y liquidación del contrato de obra dada lasustantividad de la deuda liquidada provisionalmente vino necesitada de ulte-riores complementos ni declaraciones para desplegar sus efectos obligaciona-les para las partes del contrato».

Para la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 30 dejunio de 2005 (JUR 2007/6804) el plazo de prescripción es de 5 años des-de el pago del justiprecio en un caso de reconocimiento de deuda por partede la Administración pero existiendo interrupción de la prescripción porquehubo actos de la Administración de reconocimiento de la deuda suscep-tibles de interrumpir la prescripción.

«El acudir a un orden jurisdiccional inapropiado (Civil) produce efectosinterruptivos de la prescripción para el ejercicio de la acción ante la jurisdic-ción competente (contencioso-administrativa), máxime cuando la Adminis-tración no ha dado respuesta expresa a la reclamación previa» (STSJ Cana-rias, Las Palmas, de 24 de julio de 1998; Ref. EC: 305/2000).


XI. PLAZO DE 15 AÑOS PARA LA EJECUCIÓN DE UNA SENTENCIA EN EL ORDEN JURISDICCIONALCONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Respecto del plazo para instar un derecho reconocido en una sentenciala STS de 18 de noviembre de 2009 (RJ 8071) establece el plazo de 15 años,«en definitiva, ante el régimen especial de la ejecución de las sentencias de lajurisdicción contencioso-administrativa y en el que el obligado al cumpli-miento de las sentencias y derechos reconocidos en una sentencia está sujetaal plazo general de prescripción de 15 años establecido en el artículo 1964del Código Civil a contar desde la firmeza de la sentencia tal como previe-ne el artículo 1971 del mismo, sin que pueda afectar al orden jurisdiccionalcontencioso-administrativo por tanto el plazo quinquenal de caducidad quepara interponer la demanda ejecutiva prevé el artículo 518 de la vigente Leyde Enjuiciamiento Civil aunque sea computado desde la entrada en vigor deesta Ley».

Igualmente, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las IslasCanarias (Las Palmas de Gran Canaria) de 10 de enero de 2013, citandonumerosas sentencias del Tribunal Supremo, afirma que al menos a partir dela sentencia del TS de 18 de noviembre de 2009 «los pronunciamientos sonunánimes en el sentido indicado», es decir, «en definitiva, ante el régimenespecial la ejecución de sentencias de la Jurisdicción Contencioso-Adminis-trativa y en el que el obligado cumplimiento de las sentencias no es un par-ticular sino una Administración pública que sirve con objetividad los intere-ses generales con sometimiento a la ley resulta obligado seguir manteniendola clásica doctrina de esta sala de creación para ejercitar las acciones y dere-chos reconocidos en una sentencia está sujeta al plazo general de prescrip-ción de 15 años establecido en el artículo 1964 del Código Civil a contardesde la firmeza de la sentencia».

La SAN de 5 de diciembre de 2012 (n.º de recurso 1819/1999) en rela-ción con un supuesto de devolución de un ingreso indebido rechaza en elFJ 3.º las alegaciones del abogado del Estado y descarta en consecuencia elplazo de 4 años de la LGP y el de 5 años del artículo 518 de la LEC, afir-mando el de 15 años procedente para las ejecuciones de sentencias, «tal comodeclara la STS de 27/01/10, en la que se dice «la ejecución de las sentenciasde este orden jurisdiccional contencioso-administrativo se inicia de oficiomediante la comunicación que de modo necesario ha de hacer el juzgado otribunal al órgano administrativo que hubiera realizado la actividad objeto delrecurso a fin de que, entre otros extremos, lleve a puro y debido efecto la sen-tencia y practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones conte-nidas en su fallo (art. 104.1 de la LJCA). Y se desenvuelve después en el modoy forma que prescriben los artículos siguientes, con la previsión, incluida enel 109.1, de que los incidentes que regula pueden promoverse mientras noconste en autos la total ejecución de la sentencia. Normas específicas quehacen inaplicable en este orden jurisdiccional contencioso-administrativo elplazo quinquenal de caducidad previsto en aquel artículo 518 de la LEC. La


cuestión queda resuelta de manera clara, entre otras, en STS de 4 de diciembre de2009, en la que se afirma que para la acción de ejecución rige el plazo general de pres-cripción de 15 años para las acciones personales que no tengan señalado término espe-cial de prescripción (ex art. 1964 del Código Civil).

Asimismo, para la STS de 4 de diciembre de 2009 (n.º de recurso 1396/2008):

«En definitiva, no puede impedirse la prosecución de la ejecuciónmediante un archivo basado en el acuerdo alcanzado con una de las partesejecutantes, mientras no conste alguna de las siguientes circunstancias.En primer lugar, la completa ejecución de la sentencia firme que demandael artículo 24.1 de la CE. En segundo lugar, se haya declarado la imposibili-dad legal o material de su ejecución (art. 105.2 de la LJCA). En tercer lugar, sehaya rebasado el plazo de la acción de ejecución, respecto del que rige el plazo generalde prescripción de quince años para las acciones personales que no tengan señalado tér-mino especial de prescripción [art. 1964 del Código Civil (LEG 1889, 27)]» 6.

En virtud de la STS de 17 de diciembre de 2010 (RJ 2011, 709):«CUARTO.- La solución a la cuestión que se suscita en casación, en orden

a la infracción del artículo 105 de la LJCA (RCL 1998, 1741) y la indebidaaplicación del artículo 518 de la LEC (RCL 2000, 34, 962 y RCL 2001, 1892),se encuentra en la jurisprudencia de esta Sala Tercera, y a ella hemos de remi-tirnos por razones de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación de la ley.

Así es, tradicionalmente venimos declarando que la acción para ejerci-tar las acciones y derechos reconocidos en una sentencia judicial firme estásujeta al plazo general de prescripción de quince años establecido en elartículo 1964 del Código Civil (LEG 1889, 27), según dispone el artículo1971 del mismo. De modo que no resulta de aplicación el plazo de caduci-dad de cinco años previsto en el artículo 518 de la Ley de EnjuiciamientoCivil, para interponer la demanda ejecutiva.

Resulta obligado, por tanto, citar las sentencias que recientemente se hanpronunciado en el sentido apuntado. Es el caso de la Sentencia de esta Salade 18 de noviembre de 2009 (RJ 2009, 8071) (recurso de casación n.º 4915/2008), que declara que “En definitiva, ante el régimen especial de la ejecu-ción de las sentencias en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y enel que el obligado al cumplimiento de las sentencias no es un particular, sinouna Administración Pública, que sirve con objetividad los intereses genera-


6 Añade esta sentencia: «SEXTO.- En este sentido hemos declarado en Sentencia de 7 de junio de2005 (recurso de casación n.º 2492/2003 (RJ 2005, 5244)) que «el apartamiento (que no desistimien-to, en el sentido técnico-jurídico que a este término ha de ser dado) del proceso de ejecución de quie-nes hasta entonces lo habían instado, no comporta como consecuencia necesaria la terminación y archi-vo de tal proceso o fase ejecutiva, sino su pendencia hasta que concluya el plazo hábil en que laejecución pueda aún ser ordenada. Es así por la circunstancia misma de la atribución de legitimaciónactiva en el proceso de ejecución no solo a las partes, sino también a las personas afectadas, con inclu-sión de todas las que efectivamente puedan serlo y sin limitación a las que con anterioridad hubieranpodido comparecer como tales». A tenor de cuánto hemos expuesto, procede declarar que ha lugar alrecurso de casación, por lo que habrá de continuar la ejecución de la sentencia en el punto en que seencontraba antes de acordar el archivo.

les con sometimiento a la Ley, resulta obligado seguir manteniendo la clási-ca doctrina de esta Sala de que la acción para ejercitar las acciones y dere-chos reconocidos en una sentencia está sujeta al plazo general de prescrip-ción de 15 años establecido en el artículo 1964 del Código Civil, a contardesde la firmeza de la sentencia, tal como previene el artículo 1971 del mis-mo, sin que pueda afectar al orden jurisdiccional contencioso-administrati-vo, por tanto, el plazo quinquenal de caducidad que para interponer lademanda ejecutiva prevé el artículo 518 de la vigente Ley de Enjuicia-miento Civil, aunque sea computado desde la entrada en vigor de esta Ley.(...) Acudir al mayor plazo prescriptivo posible para que una sentencia con-tencioso-administrativa se ejecute es contribuir al cumplimiento plenodel artículo 118 de la CE, máxime cuando el derecho a la ejecución de lasentencia contencioso-administrativo no puede concebirse solo como underecho del particular interesado en la ejecución, al estar implicado el inte-rés público» 7.

Asimismo, sería necesario remitirse a la STS de 29 de diciembre de 2010(n.º recurso 500/2008) donde extensamente se desarrolla una doctrina rela-


7 Añade esta sentencia: «También en la Sentencia de 25 de noviembre de 2009 (RJ 2009, 329)(recurso de casación n.º 6237/2007) tras señalar que la Sala de instancia había negado la aplicaciónsupletoria del artículo 518 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por cuanto la institución de la caducidadno es de aplicación en la jurisdicción contencioso-administrativa dado el interés público inherente a laactuación administrativa que esta jurisdicción revisa, señalamos al respecto que “al ejecutarse una sen-tencia condenatoria de la Administración y dictada por este orden jurisdiccional se parte de la premisade una actuación administrativa disconforme a derecho, siendo el interés público el que exige que serectifique —y no se mantenga— la actuación disconforme al ordenamiento jurídico ya que la Admi-nistración debe servir con objetividad a los intereses generales y de conformidad con los principios quese mencionan en el artículo 103 de la Constitución Española, añadiendo el auto que revisamos que“repugnaría a tales principios el que la inactividad de la Administración en cumplir una sentencia duran-te cinco años quedase premiada con el mantenimiento de la eficacia de un acto declarado ilegal porsentencia firme”. (...) La argumentación, como decimos, resulta correcta, y la idea de la consecución delos intereses generales preside, sin duda, toda la actuación administrativa, que es el objeto de las preten-siones que se deducen en este orden jurisdiccional; mas, siendo ello cierto, también lo es que en algu-nos procedimientos civiles (reivindicaciones frente al dominio público, cuestiones relativas a la situaciónpersonal, etc.) subyacen unos importantes intereses generales que, sin embargo, estarían sujetos al plazode caducidad de los cinco años previsto en el artículo 518 de la LEC. Añadiendo que “Más contunden-te resulta la observación de que nos encontramos en presencia de dos procedimientos —el contencio-so—administrativo y el civil— que cuentan con estructuras diferentes y están —en principio— presidi-dos por principios distintos. A pesar de que la propia Exposición de Motivos (penúltimo párrafo delapartado I) señala que reforma de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Con-tencioso Administrativa es continuista en relación con la anterior Ley de 1956 (RCL 1956, 1890)(‘...porque mantiene la naturaleza estrictamente judicial que la Jurisdicción Contencioso-Administra-tiva ya tenía en la legislación anterior y que la Constitución ha venido a consolidar definitivamente;porque mantiene asimismo el carácter de juicio entre partes que el recurso contencioso-administrativotiene...’), lo cierto y verdad es que el principio dispositivo, propio e intrínseco en la jurisdicción civil, almenos se modula —de forma significativa— en este orden jurisdiccional. (...) Efectivamente ello es loque acontece en el inicio de la ejecución de la sentencia firme, pues frente a la necesidad de solicitudde parte —mediante nueva demanda— en el procedimiento civil, en el recurso contencioso-adminis-trativo es el Tribunal de oficio el que está obligado iniciar el incidente de ejecución de sentencia”.

En consecuencia, ha de estimarse el único motivo invocado, toda vez que la Sala de instancia ha apli-cado indebidamente el artículo 518 de la LEC, que regula el plazo de caducidad de cinco años, cuan-do el plazo de aplicación es el de quince años citado».

tiva a los principios procesales diferentes en el orden contencioso-adminis-trativo respecto del civil para concluir que el plazo es de 15 años (igualmentenos remitimos, por no reiterar, al ATS de 29 de marzo de 2006 n.º recur-so 508735/1978 STS de 25 de noviembre de 2009 n.º recurso 6237/2007hablando en términos de la «inviable aplicación supletoria del artículo 518 dela LEC»).

Las publicaciones (así, la dirigida por J. P. QUINTANA CARRETERO,Comentarios a la LJCA, Valladolid, 2013, pp. 762 y ss.) se fijan en los criteriosdel TS existentes en la materia explicando que dicho TS (en sentencias de 29de diciembre de 2012 rec. 500/2008 y la citada de 18 de noviembre de 2009rec. 4915/2008) ha puesto de manifiesto las sustanciales diferencias entre elproceso civil y el contencioso-administrativo para concluir que el plazo es dequince años y no cinco. Por su parte, P. SALA SÁNCHEZ/J. A. XIOLRÍOS/R. FERNÁNDEZ MONTALVO, (Derecho procesal administrativo,Tomo V, Barcelona, 2013, p. 706) afirman que «si la ejecución del acto admi-nistrativo está sujeta a los plazos de prescripción de los derechos sustantivosreconocidos por la Administración, no pueden resultar de peor condición losderechos reconocidos en sentencia ante la renuncia o el rechazo de esta».

Finalmente, quedaría por tratar otro tema escabroso, que es el de las pres-cripciones de infracciones y sanciones, con un régimen jurídico especial-mente complejo, pero me remito para ello al tomo 1 de mi Tratado de Dere-cho administrativo, Editorial Civitas, Madrid, 2012, segunda edición.


los plazos de prescripción y la administración pública

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