%~élir-rt rle kt ~iirt fgóínrg: Senadora de la República

La que suscribe ANGÉLICA DE LA PEÑA GÓMEZ, Senadora de la República a la

LXIII Legislatura e integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución

Democrática, con fundamento en los artículos 71, fracción 11, de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55 fracción 11 del Reglamento del

Senado de la República, somete a la consideración del Pleno de esta Soberanía la

siguiente: INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE

REFORMAN LOS ARTÍCULOS 18, 19 y 21 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE

LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS EN MATERIA DE REINSERCIÓN

SOCIAL, PRISIÓN PREVENTIVA Y EJECUCIÓN DE SANCIONES, al tenor de la

siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

A) Reforma al artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos

Surgido a partir del Derecho penal ilustrado entre las diversas escuelas de

pensamiento de corte liberal democrático, e identificado con la clásica obra de César

Becaría De los delitos y de las penas (de la segunda mitad del siglo XVIII) , el

Derecho penal mínimo, asume la existencia y legitimación del Derecho penal,

incluyendo la prisión como su pena paradigmática, pero solo como la ultima ratio

del Estado para disminuir la violencia . Así, según el propio Ferrajoli , la pena

minimiza la reacción violenta frente al delito con garantías para el inculpado "frente

a las arbitrariedades, los excesos y los errores ligados a sistemas ajurídicos de

control social"1. Obviamente esta minimización excluye la pena capital.

1 /bidem, p. 249.

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~elir-cb rle la-{§l5;;¡¡a, ~:Í/I.'f!J Senadora de·la República

Sin embargo, el Derecho penal mínimo no tiene aceptación universal y tampoco ha

permeado en numerosos países con perfiles democráticos, como es el caso de los

Estados Unidos; asimismo, existen corrientes de pensamiento contemporáneo

detractoras de esta visión minimalista, como es el caso de la doctrina del Derecho

penal del enemigo, propagada desde Alemania por Günter Jakobs, para quien el

status de persona se gana o se pierde, siempre a

La prisión preventiva es una institución jurídica del orden procesal, que implica la

detención de una persona durante el tiempo en que se encuentre sujeta a proceso

penal. Según nos lo indica Zaffaroni: "se llama prisión preventiva a la privación de

la libertad que sufre quien aún no ha sido condenado, es decir, quien aún está

procesado porque aún no ha habido sentencia, la que bien puede ser condenatoria

como absolutoria.2" En este contexto, la prisión preventiva parece una figura

anómala en un sistema en donde existe la presunción de inocencia, en tanto resulta

extraño que se imponga una medida de tal trascendencia a quien se supone

inocente.

Si nos limitamos a quienes -al menos teóricamente- suscriben los postulados del

Derecho penal mínimo asignando una finalidad prev~ntiva a la pena de prisión,

existe otra gran bifurcación entre los adherentes al Derecho pen_al de autor, según

el cual en el fondo del delito está la personalidad de un delincuente que amerita ser

corregido; por otro lado, y los adherentes al Derecho penal de acto, para el cual el

delito es reprobable y sancionable en función del hecho mismo.

En la tradición constitucional mexicana había predominado el Derecho penal de

autor. En 1917, el fin de. la pena era el de la regeneración del individuo y, de 1965

a 2008, imperó el criterio de la readaptación, bajo el cual se formaron la mayor parte

quienes estamos en circulación. No obstante, el Derecho penal de acto ha ganado

2 Zaffaroni Eugenio, Rául, Manual de Derecho Penal, (\/léxico, Cárdenas Editor y distribuidor, 1988, p. 717.

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terreno: en 2008, como parte de la reforma constitucional en materia de seguridad

y justicia, se adoptó una finalidad más neutra, la de la reinserción social. Si bien

el lenguaje constitucional no se secularizó completamente y conserva enunciados

que recuerdan el "propósito de enmienda" del catecismo, la sujeción expresa del

régimen de ejecución penal a los derechos humanos conduce al Derecho penal de

acto, con importantes implicaciones respecto de la manera de imponer la pena de

prisión. En 2011 , la Suprema Corte argumentó así el cambio:

"[ ... ] la pena suele concebirse como un tratamiento que pretende curar, rehabilitar, reeducar, sanar, normalizar o modificar coactivamente la identidad del sujeto; también como un medio que pretende corregir al individuo "peligroso" o "patológico", bajo el argumento de que ello redunda en su beneficio. Por ello, el quantum está en función del grado de disfuncionalidad que se percibe en el individuo. Ese modelo se basa en la falaz premisa de que existe una asociación lógico-necesaria entre el "delincuente" y el delito, para asumir que quien ha delinquido probablemente lo hará en el futuro, como si la personalidad "peligrosa" o "conflictiva" fuera connatural a quien ha cometido un acto contrario a la ley. Además, el derecho penal de autor asume que el Estado -actuando a través de sus órganos- está legitimado para castigar la ausencia de determinadas cualidades o virtudes en la persona {o, por lo menos, utilizarla en su perjuicio). En cambio, el derecho penal del acto no justifica laimposición de la pena en una idea rehabilitadora, ni busca el arrepentimiento del infractor; lo asume como un sujeto de derechos y, en esa medida, presupone que puede y debe hacerse responsable por sus actos [ ... )". 3

De la misma manera, la Ministra Oiga Sánchez Cordero de García Villegas4,

sostiene que el cambio de readaptación social a reinserción social no es un simple

camb.io semántico, sino que implica una verdadera transformación del derecho

penitenciario, entendiendo a la reinserción como un principio rector de éste:

[ ... ]En ese sentido, considero, resultaba necesario precisar la diferencia entre un sistema penitenciario fundado en el concepto de "readaptación social" y uno, como es el que resulta de la reforma, fundado en el concepto de "reinserción social". Al respecto, es importante señalar que, mientras que el concepto de readaptación implica una visión del delincuente como un desadaptado, el concepto de reinserción social funge como un principio que pone en línea el

3 IUS Suprema Corte de Justicia de la Nación. México. Tesis sobre Derecho penal de autor 160,693: · http://db.tt/uZvmn2gr. Ver tesis consecutiva sobre Derecho penal de acto en http://db.tt/VwnMhkiv

4 Voto Concurrente que formula la Señora Ministra Oiga Sánchez Cordero De García Villegas en la Acción De lnconstitucionalidad 24/2012.

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derecho penitenciario con el derecho penal del acto. El hecho de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos elimine la posibilidad de que el sistema penal opere bajo la premisa de que el infractor es un sujeto al que puede atribuirse el adjetivo de "desadaptado", ayuda a formar la convicción de que nuestro sistema actual se decanta por un derecho penal sancionador de actos o de delitos, y no de personalidades. Lo mismo demuestra el abandono del término "delincuente", pues también exhibe la intención del constituyente permanente de eliminar cualquier vestigio de un "derecho penal de autor", permisivo de la estigmatización de quien ha cometido un delito.

Los sistemas penitenciarios que perseguían la readaptación del delincuente se fundaban en un proyecto disciplinario articulado con arreglo a dos finalidades: i) Una positiva, entendida como la reeducación del reo y ii) una negativa, consistente en la neutralización del delincuente. Ambas finalidades concurrían en la definición de la pena en un modelo de readaptación , como fin diversificado, corregible o incorregible, de los condenados. Estas perspectivas dejaban de lado el hecho delictivo y se concentraban en los autores. Así, el uso del derecho penal trascendía la prevención de la comisión de delitos y buscaba transformar las personalidades de los reos conforme a proyectos autoritarios de homologación o, alternativamente, de neutralizarlas mediante técnicas de saneamiento social.

En este sentido, la Reforma Constitucional de dieciocho de junio de dos mil ocho en materia de Seguridad Pública, Justicia Penal y Delincuencia Organizada, de 18 de junio de 2008 -que se construyó con base en varias iniciativas de reforma presentadas por distintos legisladores- estableció que el concepto de "readaptación social" era inadecuado, si se consideraba que la esencia de la prisión es la de una institución total y excluyente. Al ser la exclusión su principal característica, no puede esperarse que se logre la llamada readaptación. Así, el Poder Reformador de la Constitución reconoció la contradicción existente entre la finalidad que anteriormente se p~eveía para el sistema penal y la naturaleza misma de la ejecución de las penas, en particular aquella consistente en la privación de la libertad.

El abandono del concepto de readaptación social tiene un impacto que trasciende a la mera nomenclatura. La reinserción, como fin de la pena, no acepta la idea de que el culpable se caracteriza por ser desadaptado, enfermo, o peligroso. Entonces, para justificar la pena no es posible aludir a una especie de función moralizadora por parte del Estado (ya fuera mediante la reeducación del reo o su neutralización). La visión que abandona el concepto "readaptación" es más compatible con un entendimiento democrático y expansivo de los derechos de los sentenciados, que aquella visión en la que se admite suponer que el infractor es un delincuente, al cual el Estado debe reivindicar o reformar. Entonces, es a la luz del modelo de la reinserción que debemos entender las disposiciones contenidas en la Constitución y en los tratados internacionales, pues ésta es la interpretación más extensiva de derechos humanos, a la cual debe atenderse por imperativo del artículo 1 b.constitucional, segundo párrafo.

Ahora bien, el concepto de reinserción social debe interpretarse como un principio reconocido en el texto constitucional para el ordenamiento penitenciario y no como una regla pues el tratar a la reinserción social como un principio rector del sistema penitenciario supone distintos efectos que si le considera como una

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regla. Los principios generan actitudes favorables de adhesión o de disenso hacia todo lo que puede estar implicado en su salvaguarda en cada caso concreto. A diferencia de las reglas, los principios carecen de supuestos de hecho y por tanto sólo se les puede dar un significado haciéndolos reaccionar ante un caso concreto. ·

Por tanto, si se interpreta el concepto de reinserción social como un principio, éste puede asumirse como un conjunto de derechos y criterios de justicia penitenciaria, fundados en los derechos humanos del sentenciado, en el trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte, conforme a lo establecido por el artículo 18 constitucional. Así, el sistema de ejecución de penas debe estructurarse en función de los derechos y criterios de justicia que corresponden al principio de reinserción social; lo que supone obligaciones para los tres Poderes de la Unión con la finalidad de que el sistema en su conjunto satisfaga los estándares que este principio establece.

Acerca de las· penas privativas de la libertad, no puede dejarse de lado que la cárcel como tal no puede producir efectos útiles para la reinserción del sentenciado y que, al contrario, impone condiciones negativas en relación con esa finalidad. En ese sentido, la reinserción social del sentenciado no puede alcanzarse a través de la pena, sino que debe perseguirse a pesar de ella. Ello supone una gran diferencia con el sistema penitenciario de readaptación social pues, como se señaló en párrafos anteriores, este sistema consideraba a la ejecución de la pena como el medio para lograr la reeducación y corrección del desviado. En cambio, un sistema penitenciario organizado en función del principio de reinserción social considera, en su diseño, las externalidades negativas que produce la reclusión del sentenciado y considera la implementación de medidas para disminuir los efectos negativos que la prisión produce en el sentenciado.

Esta perspectiva supone entender los conceptos de reinserción y tratamiento para la reinserción en función del ejercicio de los derechos de los individuos sentenciados, y en términos de servicios y oportunidades laborales y sociales que se les proporcione durante y después de la detención. Estos servicios, que son aquellos a los que se refieren las garantías señaladas en el segundo párrafo del artículo 18 de la Constitución Federal, deben ofrecerse como una oportunidad para la reinserción social y no como un aspecto de la disciplina carcelaria, pues su objetivo es tratar los efectos negativos e inevitables que supone la privación de la libertad del individuo y que no pueden considerarse que forman parte de la pena. [ .. . ]

B) Reforma al artículo 19 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos

El uso y el abuso de la prisión preventiva es una de las principales causas de la

sobrepoblación y hacinamiento en el sistema penitenciario en México. En nuestro

país, los internos sin condena ascienden a 41.3 por ciento de las personas que se

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encuentran en los centros de reclusión. Si bien el porcentaje que representan los

internos sin condena del total de internos ha permanecido relativamente estable

desde 1997 (oscilando en el 40 por ciento), esta proporción aún es alta. Dos de

cada cinco il')ternos no tienen una sentencia condenatoria y aun así permanecen en

la cárcel.

Por otra parte, el estado actual de las prisiones mexicanas impone un padecimiento

adicional, pues se experimentan las implicaciones del hacinamiento en un sistema '

carcelario que está sobrepoblado, al estar al 130% de su capacidad (hay cárceles

en particular que están al 300% y más de ocupación). En estas condiciones se· suele

dar el autogobierne; . corrupción por parte de los agentes de la autoridad; falta de

condiciones salubres para vivir; violencia (se registran en las cárceles tasas de

homicidios y suicidios 8 y 9 veces superiores, respectivamente, a los registrados en

la población en libertad); y deterioro de la salud .

Además, se hace necesario revisar el estándar que impone el derecho nacional de

origen internacional a la prisión preventiva. El artículo 9o, párrafo tercero, del Pacto

Internacional de Derechos Civiles y Políticos, publicado en el Diario Oficial de la

Federación el veinte de mayo de mil novecientos ochenta y uno, reconoce que

aunque la prisión preventiva no debe ser la regla general, el otorgamiento de la

libertad sí puede estar subordinado a garantizar la comparecencia al proceso.5 Al

sEI artículo g• del citado pacto señala: Artículo go l. Todo individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad, personales. Nadie podrá ser sometido a detención o prisión arbitrarias. Nadie podrá ser privado .de su libertad, salvo por las causas fijadas por ley y con arreglo al procedimiento establecido en ésta. 2. Toda persona detenida será informada, en el momento de su detención, de las razones de la misma, y notificada, sin demora, de la acusación formulada contra ella. 3. Toda persona detenida o presa a causa de una infracción penal será llevada sin demora ante un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales, y tendrá derecho a ser juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad. La prisión preventiva de las personas que hayan de ser juzgadas no debe ser la regla general, pero _ su libertad podrá estar subordinada a garantías que aseguren la comparecencia del acusado en el acto del juicio, o en cualquier otro momento de las diligencias procesales y, en su caso, para la ejecución del fallo.

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interpretar esta disposición en su comentario general número 8, el Comité de

Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas apuntó que la

prisión preventiva debería ser "excepcional y lo más breve posible"6 .

Por su parte, el artículo 7, párrafo quinto, de la Convención Americana de Derechos

Humanos señala que la persona tiene derecho a ser juzgada en un plazo razonable

o ser puesta en libertad, sin perjuicio de la continuación del proceso7. Se advierten

entonces, diferencias normativas importantes respecto del referido artículo del

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, pues para la Convención

Americana la prisión preventiva sólo estará prohibida si la persona no es juzgada

en un plazo razonable (no señala excepcionalidad).

Para ahondar en los alcances de esta norma, es oportuno destacar que en su

informe 2/978 relativo a la prisión preventiva en Argentina, la Comisión

lnteramericana de Derechos Humanos comenzó por reconocer la grave situación

que atraviesan aquellos que están sometidos a esta medida. Además, señaló que

en algunos casos, el uso de la prisión preventiva, unido con la dilación en la

tramitación de los juicios, provocaba que gran cantidad de personas reeluidas estén

en espera de sentencia.

En este contexto, apuntó algunos aspectos de suma relevancia a efecto de

considerar la convencionalidad de una medida de prisión preventiva: por ejemplo,

señaló que ésta debe durar un plazo razonable, pues de lo contrario adquiría el

carácter de pena anticipada. Asimismo, señaló la posibilidad de que la prisión

6 Comité de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas, Comentario General no. 08, Derecho a la libertad y a la seguridad personal (art. 9), 1982, § 3. 7 "5. Toda persona detenida o retenida debe ser llevada, sin demora, ante un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales y tendrá derecho a ser juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad, sin perjuicio de que continúe el proceso. Su libertad podrá estar condicionada a garantías que aseguren su comparecencia en el juicio." 8 Comisión lnteramericana de Derechos Humanos, Informe 2/97, 11 de marzo de 1997, consultado en el sitio http:/ /www.cidh.oas.org/annualrep/97span/ Argentinal1.205.htm, (31 de enero de 2013).

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preventiva se prolongue, siempre que concurran ciertas justificaciones, a saber: la

posibilidad de que se haya cometido un delito grave; el peligro de fuga; el riesgo en

la comisión de nuevos delitos; la necesidad de investigar el delito y la posibilidad de

colusión; el riesgo de presión sobre los testigos, o la preservación del orden público.

Señaló también que la gravedad del delito, no es una razón suficiente para prolongar

la prisión, sino que debe estar unida con algún otro motivo que demuestre la

imperatividad de la medida.

De igual manera, en el Informe sobre el uso de la Prisión Preventiva en las Américas

aprobado por la Comisión lnteramericana de Derechos Humanos el 30 de diciembre

de 2013", establece al respecto:

8. Como se desarrolla en este informe, el uso excesivo de la prisión preventiva es un problema complejo producido por caus·as de distinta naturaleza: cuestiones de diseño legal, deficiencias estructurales de los sistemas de administración de justicia, amenazas a la independencia judicial, tendencias arraigadas en la cultura y práctica judicial, entre otras.

· 9. Al mismo tiempo, el uso no excepcional de esta medida contribuye a agravar otros problemas ya existentes en la región, como los altos niveles de hacinamiento penitenciario, lo que genera una situación de hecho en la que se ven vulnerados otros derechos fundamentales de los reclusos, como el derecho a la integridad personaL En la absoluta mayoría de los países de la región las personas en prisión preventiva están expuestas a las mismas condiciones que las personas condenadas, y en ocasiones a un trato peor que éstas. Las personas en prisión preventiva sufren grandes tensiones personales como resultado de la pérdida de ingresos, y de la separación forzada de su familia y comunidad; además padecen el impacto psicológico y emocional del hecho mismo de estar privados de libertad sin haber sido condenados, y por lo general son expuestos al entorno de violencia, corrupción, insalubridad y condiciones inhumanas presentes las cárceles de la región . Incluso los índices de suicidios cometidos en prisiones son mayores entre los presos en prisión preventiva9. De ahí la especial gravedad que reviste esta medida y la necesidad de rodear su aplicación de las máximas garantías jurídicas.10

9 OMS, Departamento de Salud Mental y Abuso de Sustancias, Prevención del Suicidio en Cárceles y Prisiones, 2007, págs. 8 y 10, disponible en: http:/ /apps. who.int/iris/bitstream/10665/75425/1/WHO _M N H_M BD _OO. 7 _spa.pdf. 1° Con respecto a los efectos negativos del encarcelamiento preventivo véase en general : Open Society/Justice lnitiative, The Socioeconomic lmpact of Pretrial Detention, 2011; Open Society/Justice lnitiative, Pretrial Detention and Torture: Why Pretrial Detainees face the Greater Risk, 2011; Open Society/Justice lnitiative, Pretrial Detention and Health : Unintended Consequences deadly Results, 2011.

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De acuerdo con este Informe, la CIDH establece que el uso de la prisión preventiva

debe basarse en los principios de presunción de inocencia, el principio del trato

humano, el principio de la posición garante del Estado y el principio de la

compatibilidad entre el respeto de los derechos fundamentales de las personas

privadas de libertad y el cumplimiento de los fines de la seguridad ciudadana.

Asimismo establece que la aplicación de la prisión preventiva y su naturaleza

excepcional, debe adecuarse a los criterios de necesidad y proporcionalidad. A este

respecto, desde hace más de dos décadas los órganos del Sistema Interamericano

han interpretado y aplicado estas normas, estableciendo que de las mismas se

desprenden, en síntesis, los siguientes estándares:

(i) La detención preventiva debe ser la excepción y no la regla; (ii) los fines legítimos y permisibles de .la detención preventiva deben tener carácter procesal, tales como evitar el peligro de fuga o la obstaculización del proceso; (iii) consecuentemente, la existencia de indicios de responsabilidad no constituye razón suficiente para decretar la detención preventiva de una persona; (iv) aun existiendo fines procesales, se requiere que la detención preventiva sea absolutamente necesaria y proporcional, en el sentido de que no existan otros medios menos gravosos para lograr el fin procesal que se persigue y que no se afecte desproporcionadamente la libertad personal; (v) todos los aspectos anteriores requieren una motivación individualizada que no puede tener como sustento presunciones; (vi) la detención preventiva debe decretarse por el tiempo estrictamente necesario para cumplir el fin procesal, lo que implica una revisión periódica de los elementos que dieron lugar a su procedencia; (vii) el mantenimiento de la detención preventiva por un plazo irrazonable equivale a adelantar la pena; y (vii) en el caso de niños, niñas y adol~scentes los criterios de procedencia de la detención preventiva deben aplicarse con mayor rigurosidad, procurándose un mayor uso de otras medidas cautelares o el juzgamiento en libertad; y cuando sea procedente deberá aplicarse durante el plazo más breve posible.

Por su parte, la Corte lnteramericana de Derechos Humanos (CoiDH) también se

ha pronunciado en reiteradas ocasiones en torno a la prisión preventiva. Así ,

encontramos que su primera sentencia al respecto fue el caso Suárez Rasero, en

donde adoptó la postura del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en

el sentido de que la prisión preventiva debe ser la excepción, y no la regla,

apuntando además que, en caso contrario: "se estaría cometiendo una injusticia al

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!J5:~e1ir-cú rle kú rf!J{)Jia, @&11 rg: Senadora de la República

privar de libertad, por un plazo desproporcionado respecto de la pena que

correspondería al delito imputado, que anticipar una pena a la sentencia, lo cual

está en contra de principios generales del derecho universalmente reconocidos11 ."

Posteriormente, la CoiDH se pronunció nuevamente sobre el tema en cuestión en

el caso del Instituto de Reeducación del Menor, en el que recordó que la prisión

preventiva es la medida restrictiva de la libertad más severa que se puede aplicar,

por lo que debe tener un carácter excepcional, justificado por los principios de

necesidad y proporcionalidad. Finalmente, hizo énfasis en que debía durar el tiempo

estrictamente necesario, pues de lo contrario se convertiría en una pena

anticipada12.

Finalmente, el tema se revisó nuevamente en los casos Bayarri13 y Chaparro

Álvarez14 , en los que complementó el corpus iuris que ya había desarrollado

anteriormente. Esencialmente reiteró que el derecho a la libertad impone límites a

la prisión preventiva, y cuando el trámite del juicio tarda una temporalidad que

sobrepasa lo razonable, el Estado deberá imponer medidas restrictivas de la libertad

menos lesivas. Además, apuntó que la prisión preventiva no puede prolongarse si

no subsisten las razones que motivaron su adopción en un principio. Apuntó, con

toda claridad, que "las características personales del supuesto autor y la gravedad

del delito que se le imputa no son, por sí mismos, justificación suficiente de la prisión

11 Corte IDH. Caso Suárez Rosero Vs. Ecuador. Fondo. Sentencia de 12 de noviembre de 1997. Serie C No. 35, párr. 77. 12 Corte IDH. Caso "Instituto de Reeducación del Menor" Vs. Paraguay. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de septiembre de 2004. Serie C No. 112228, párr. 228-229. En términos similares se pronunció en : Caso Tibi Vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 7 de septiembre de 2004. Serie C No. 114, y Caso Acosta Calderón Vs. Ecuador. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de junio de 2005. Serie C No: 129. 13 Corte ID H. Caso Bayarri Vs. Argentina. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de octubre de 2008. Serie C No. 187, párr. 69-70, 74. 14 Corte IDH . Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez Vs. Ecuador. Interpretación de la Sentencia de Excepciones ·Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2008. Serie C No. 189, párr. 101-103.

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preventiva15 . " Y también apuntó que: "la privación de libertad del imputado no

puede residir en fines preventivo-generales o preventivo-especiales

atribuibles a la pena, sino que sólo se puede fundamentar en un fin legítimo,

a saber: asegurar que el acusado no impedirá el desarrollo del procedimiento

ni eludirá la acción de la justicia"16.

En este orden de ideas, la jurisprudencia de la CoiDH, así como de la propia

Comisión del mismo sistema, es acorde en señalar que la prisión preventiva es

aceptable en ciertos casos. De hecho, su revisión más precisa revela que está

limitada cuando su duración sobrepasa un plazo razonable, y que será entonces

cuando será necesario justificar especialmente su imposición.

Entonces, la jurisprudencia interamericana revela un enfoque cualitativamente

diverso al adoptado en nuestro país, pues la prisión preventiva no se ve como una

medida tendente a evita~ el riesgo podría representar el posible culpable, sino como

providencia tendente a asegurar los fines del proceso penal, la comparecencia del

inculpado y la eventual ejecución de la· sentencia.

Por ello, la imposición de la prisión preventiva no puede estar sujeta a una conducta

que no ha sido probada a través del debido procedimiento impuesto por la ley,

porque sería contrario al principio de presunción de inocencia que rige el sistema

penal, entendiendo con ello, que las únicas razones para que una persona que aún

no se ha probado su culpabilidad se encuentre privada de su libertad son

precisamente que se encuentre justificación suficiente para suponer que ésta se

sustraerá de la acción de la justicia y con ello evadirá el desarrollo del mismo

procedimiento.

15 Caso Bayarri, op.cit., párr. 74. 16 Caso Chaparro Álvarez, op cit, párr. 103.

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Además, suponer a priori que una persona que presuntamente cometió un

determinado tipo · de delito es regresar al derecho penal en el que se castiga la

"peligrosidad" del sujeto. Es tanto como afirmar que si una persona probablemente

cometió una determinada conducta, entonces seguramente representa un riesgo

para la sociedad. Premisa que no soporta el mínimo escrutinio de la lógica.

C) Reforma al artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos

La Ejecución de las penas y medidas de seguridad es la última etapa del

procedimiento penal acusatorio y también, históricamente, la etapa más olvidada

del mismo. Con las reformas al Sistema de Seguridad y Justicia Penal en México

(2008) y de Derechos Humanos (2011) se le da un tratamiento especial a esta

etapa, ya que est~blece por primera vez en nuestro país, un control jurisdiccional

de la legalidad en la Etapa de Ejecución de las Sentencias, es decir, será la

autoridad judicial (Juez de Ejecución) la encargada de vigilar y controlar el

cumplimiento de las penas, medidas de seguridad y respeto a los Derechos

Humanos, a fin de evitar abusos en la ejecución de las sentencias. Al Poder

Ejecutivo le corresponderá la tarea de aplicar las mismas así como las sanciones

por infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía, velando; por el buen

funcionamiento de los centros de reclusión.

La Doctrina de Sujeción Especial (Lasagabaster)17 establece que existe un

debilitamiento o disminución de los derechos de los ciudadanos, como

consecuencia de una relación cualificada con los poderes públicos derivada de un

mandato constitucional, previsión legislativa o judicial; por tanto, este tipo de

previsiones pueden afectar los derechos humanos de los ciudadanos sujetos a este

17 Citado por lñaqui Rivera Beiras en : La devaluación de los Derechos Fundamentales de los Reclusos. Barcelona, J.M.Bosch, 1997, p.334.

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tipo de relacion~s. Para Rivera Beiras18 son el principio de legalidad y los derechos

fundamentales, los más afectados por la existencia de las Relaciones de Sujeción

Especial.

. La Ejecución de las sentencias penales se caracteriza por el desconocimiento

reiterado de los derechos humanos, ya que las autoridades abusan históricamente

del poder ante una relación desigual.

Para ello, es necesaria la intervención de un órgano judicial que, además de velar

por la correcta ejecución de las sanciones, haga lo propio respecto a los derechos

humanos de los sentenciados. Es decir, las decisiones tomadas por la

administración penitenciaria deben ser sometidas a control judicial permanente a

través del Juez de Ejecución.

Sin embargo, las cárceles se caracterizan por la reiterada vulneración de los

derechos humanos de los internos, razón por la cual, las autoridades de los Centros

de Reclusión deben operar bajo el principio del respeto a la dignidad humana como

valor fundamental del funcionamiento del sistema penitenciario, además de cuidar

en todo momento el respeto de la integridad física, psíquica, velando por la

protección de sus derechos y garantías fundamentales en apego a los instrumentos

nacionales e internacionales sobre derechos humanos, siempre bajo el control,

supervisión y vigilancia del Juez de Ejecución.

Ninguna persona podrá ser sometida a penas o tratos crueles, inhumanos o

degradantes, incluyendo aquellas que no comportando violencia directa, puedan

afectar el equilibrio físico y/o psíquico de quienes la sufrieren . Las personas

penalmente condenadas deben conservar todos los derechos que no le son

suprimidos en sentencia ejecutoria y son compatibles con la pena impuesta,

es decir, se les deben garantizar los derechos civiles, sociales, económicos y

18 Íbidem, p.338.

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culturales que no fueron suprimidos legalmente mediante resolución, siempre

y cuando éstos sean compatibles con su condición, por ejemplo en reclusión.

Ni la falta de recursos, ni circunstancias como el Estado de guerra, Estados de

excepción, situaciones de emergencia, inestabilidad política interna u otra

emergencia nacional o internacional, serán válidas para justificar la violación de los

derechos fundamentales o penitenciarios de las personas penalmente privadas de

libertad.

Como conclusión, los sujetos a la ejecución de sentencias penales en nuestro país,

gozarán de los derechos establecidos por la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos. Por ello, se hace imprescindible que en la Carta Magna se

especifique que el control de la ejecución sigue siendo facultad única y absoluta de

la autoridad judicial y que la administrativa es únicamente auxiliar en esta potestad .

El control jurisdiccional implica también, que cualquier restricción o suspensión de

derechos que la autoridad administrativa pretenda imponer por su cuenta deberá

primeramente pasar por la aprobación del Juez de Ejecución.

Todos estos derechos y obligaciones deben estar claramente definidos en la Ley

secundaria en la materia así como en los respectivos Reglamentos, siendo

obligación de la autoridad penitenciaria darlos a conocer al personal penitenciario y

a los internos.

Las limitaciones a los derechos fundamentales, tienen un carácter excepcional; por

lo tanto, las mismas deben estar reguladas en el texto constitucional y no dejarse a

discrecionalidad de la autoridad administrativa ejecutora.

Por lo anteriormente expuesto, me permito someter a la consideración de este

Pleno, el presente proyecto de:

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Senadora de la República

DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 18, 19 y 21 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

ARTÍC.ULO ÚNICO. Se reforman los artículos 18, 19 y 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 18 .. ..

El sistema penitenciario se organizará sobre la base del respeto a los derechos humanos para lograr la reinserción de la persona sentenciada a la sociedad, observando los beneficios que para ella prevé la ley. La ley garantizará su derecho al trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el

. deporte. Las mujeres compurgarán sus . penas en lugares separados de los destfnados a los hombres para tal efecto.

Artículo 19 ....

El Ministerio Público sólo podrá solicitar al juez la prisión preventiva cuando otras medidas cautelares no sean suficientes para garantizar la comparecencia del imputado en el juicio, el desarrollo de la investigación, la protección de la víctima, de los testigos o de la comunidad.

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Artículo 21 . ...

~efif'a, rle /a, @}[;J1a, (Cc:¡llr;fj Senadora de la República

La imposición de las penas, su modificación, duración y control de su ejecución son propias y exclusivas de la autoridad judicial. La autoridad administrativa actuará como auxiliar en la ejecución de las penas.

a) a e) . ..

ARTÍCULO TRANSITORIO

Único.- El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el Senado de la República, el día 27 de octubre de 2015.

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