LINEAMIENTOS TÉCNICOS Y METODOLÓGICOS PARA LA PROGRAMACIÓN ESTRATÉGICA SECTORIAL E INSTITUCIONAL Y

SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN SECTORIAL

MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN NACIONAL Y POLÍTICA ECONÓMICA

MINISTERIO DE HACIENDA

SAN JOSÉ, COSTA RICA Mayo 2010

DGPN-STAP

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INDICE

PRESENTACIÓN

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CAPITULO I DEFINICIONES CAPITULO II DISPOSICIONES GENERALES CAPITULO III INSTRUCTIVO DEL PLAN OPERATIVO INSTITUCIONAL (POI) ASPECTOS ESTRATÉGICOS INSTITUCIONALES PROGRAMACIÓN ESTRATÉGICA A NIVEL DE PROGRAMA (PEP) CAPITULO IV CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES

I. CONCEPTOS

II. CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES

III. INTERPRETACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LOS INDICADORES

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PRESENTACIÓN En el nivel más estratégico de la acción gubernamental, al finalizar el año 2010, finaliza también la aplicación del Plan Nacional de Desarrollo vigente “Jorge Manuel Dengo Obregón 2006-2010 y los Contratos con la Ciudadanía establecidos como norte de la ejecución y como instrumentos de compromiso y control al inicio de la Administración Arias Sánchez. Esta situación especial hace necesaria la revisión y elaboración de un nuevo marco estratégico global de Planificación Nacional (Ley 5525). Aunque, de ninguna manera interrumpe los procesos ordinarios de programación y evaluación operativa que llevan a cabo, día a día, las instituciones públicas en torno a la oferta de bienes y servicios que brindan hacia la ciudadanía. En este contexto, estos lineamientos técnicos y metodológicos se orientan a mejorar la calidad de la programación sectorial e institucional, su seguimiento y evaluación, los proyectos de inversión pública vinculados y el presupuesto institucional, generando información de carácter estratégica para la evaluación de la gestión, de los resultados y de la rendición de cuentas durante el año 2011. Por otro lado, no hay que olvidar que la Ley 8131, Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (LAFRPP), del 18 de setiembre de 2001 busca propiciar que la obtención y aplicación de los recursos públicos, se realice según los principios de economía, eficiencia y eficacia; desarrollando sistemas que faciliten información oportuna y confiable sobre el comportamiento financiero del sector público nacional, como apoyo a los procesos de toma de decisiones y permitiendo la evaluación de la gestión y la definición de un marco de responsabilidad de quienes participan en los sistemas regulados en esa normativa. El Decreto Ejecutivo 33151-MP del 18 de mayo de 2006 y sus reformas, reactivó la estructura sectorial del Poder Ejecutivo y su objetivo ha sido consolidar las funciones de rectoría y enfocar la acción de las instituciones del sector público dentro de un marco global y unitario. De manera que, conferir una lógica y una estructura sectorial a los procesos de planeación y evaluación, ha tenido el efecto positivo de fortalecer la rectoría de las y los ministros sobre su respectivo sector y favorecer la colaboración de instituciones para la definición de metas comunes. Este ejercicio y forma de organización de la administración de gobierno, constituye, así, un primer paso, crucial, en la construcción de una visión más global de la acción pública, cuya atomización y duplicación son dos de las causas, y no las menores, de la baja eficacia de muchas políticas públicas. No obstante, hasta tanto esté oficializado el nuevo Plan Nacional de Desarrollo y los Contratos con la Ciudadanía que regirán entre los años 2011 y 2014, se programará operativamente haciendo uso del Plan Operativo Institucional y su instrumental por programa. Los lineamientos presentes desarrollan los elementos del POI-PEP y abren un período de transición hacia el nuevo PND-CCC.

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CAPÍTULO I

DEFINICIONES

Para los efectos de aplicación de estos lineamientos, se entiende por: Beneficiario: personas físicas o jurídicas o agrupaciones de ellas que reciben en forma específica, los bienes y servicios que provee el programa presupuestario. Desempeño histórico: se refiere al comportamiento de las metas alcanzadas (total o parcialmente) en un período determinado. Desempeño proyectado: proyección de las metas por alcanzar en determinado período. Estimación de recursos presupuestarios: proyección de recursos financieros previstos para cada meta. Enlace institucional: funcionario designado por el jerarca institucional que actúa como facilitador y coordinador de los aspectos técnicos de los procesos de programación y evaluación, al interior de su institución y con MIDEPLAN. Enlace sectorial: funcionario designado por la rectoría que actúa como facilitador y coordinador de los aspectos técnicos de los procesos de programación y evaluación, al interior de su sector y con MIDEPLAN. Fase de inversión: estado del proyecto donde se integran las diferentes etapas relacionadas con: Preinversión, Ejecución, operación y mantenimiento. Fase de operación: estado del proyecto en donde se pone en marcha y se concretan los recursos necesarios para la implementación y alcanzar los beneficios y servicios. Fase de preinversión: estado del proyecto donde se estudia el problema a resolver y se avanza en las siguientes etapas: Perfil, Prefactibilidad, Factibilidad y Diseño. Indicador: variable o relación entre variables de nivel cuantitativo o cualitativo, que permite medir el grado de cumplimiento del objeto a evaluar. El indicador corresponde a una variable, cuando mide la cantidad de bienes y servicios generados. Institución: comprende las entidades públicas o entes descentralizados, ministerios y demás órganos. Inversión pública: conjunto de recursos de origen público destinados a mantener o incrementar el capital físico y humano que cada institución pretende ejecutar, como parte de las políticas institucionales y sectoriales, enunciadas en el Plan Nacional de Desarrollo, que proporcione la ampliación de la capacidad de producción de bienes y servicios, con fundamento en una metodología que faculte su identificación, ejecución y evaluación. Línea base año anterior: es el valor que presenta un indicador antes del inicio del proceso de programación anual.

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Matriz de Programación estratégica a nivel de programa (PEP): instrumento que contempla información sobre la misión, productos, usuarios, beneficiarios, objetivos estratégicos, indicadores de gestión y de resultado. Meta del indicador: Desempeño proyectado tanto para el indicador del producto como para el objetivo estratégico. Permite medir el avance de los logros y el desempeño de éstos. Ministra o Ministro Rector: es el responsable de cada sector, dictará directrices conjuntamente con el Presidente de la República, para que las políticas que fijen conjuntamente para el respectivo sector, sean ejecutadas y acatadas por las diferentes instituciones centralizadas y descentralizadas que lo integran. Asimismo, velará por la coordinación interinstitucional y fiscalizará que las políticas de su sector sean efectivamente ejecutadas por las instituciones que lo integran. Misión del programa o subprograma presupuestario: declaración formal del propósito y quehacer del programa o subprograma presupuestario: para qué existe, para quiénes existe y qué bienes y servicios les provee. Misión institucional: declaración concisa sobre la razón de ser o el propósito último de la institución (qué somos, qué hacemos y para quién). Objetivo estratégico institucional: logros que se esperan concretar a nivel institucional en uno o más años, para el cumplimiento de la misión y prioridades institucionales, de forma eficiente y eficaz. Estos logros se refieren, principalmente, a la capacidad institucional en el cumplimiento de su finalidad y cómo ésta se expresa en los resultados o cómo impacta sobre el bienestar de los ciudadanos. Los objetivos estratégicos institucionales constituyen la base para el establecimiento de los indicadores, que permitirán medir el avance de las acciones gubernamentales hacia los resultados. Objetivo estratégico del programa o subprograma presupuestario: Logros que el programa o subprograma presupuestario espera concretar en uno o más años, para el cumplimiento de su misión en forma eficiente y eficaz. Los logros se refieren principalmente a los beneficios y efectos generados en la población objetivo, por medio de los bienes y servicios que brindan los programas y subprogramas. Estos objetivos estratégicos también constituyen la base para el establecimiento de los indicadores, que permitirán medir el avance de las acciones gubernamentales hacia los resultados. Plan Nacional de Desarrollo (PND): marco orientador del Gobierno de la República que define las políticas que normarán la acción de gobierno para promover el desarrollo del país, por medio del aumento de la producción, productividad, distribución del ingreso, acceso a los servicios sociales y la participación ciudadana, para la mejora en la calidad de vida de la población. Establece de forma vinculante para las instituciones las prioridades, objetivos y estrategias derivadas de esas políticas, que han sido fijadas por el Gobierno de la República a nivel nacional, regional y sectorial. Plan Nacional de Inversión Pública (PNIP): conjunto de políticas, programas y proyectos de inversión pública, que son consistentes con la estrategia del PND, e integra los diversos programas que el sector público pretende desarrollar en el mediano y largo plazo, a nivel nacional y regional.

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Plan Operativo Institucional (POI): instrumento que tiene como marco de referencia el PND y las políticas institucionales, en el cual las instituciones definen los objetivos, acciones, indicadores y metas que deberán ejecutar en el corto, mediano y largo plazo y estiman los recursos financieros necesarios para obtener los resultados esperados. Políticas Institucionales: lineamientos dictados por el máximo jerarca, que orientan la acción institucional, acorde con el marco jurídico actual. Prioridades institucionales: compromisos de carácter estratégico que se definen a nivel institucional y permiten centrar los recursos y las prioridades de la gestión, sobre los cuales debe responder a la ciudadanía; tomando como referencia el PND y las políticas institucionales. Producto final: bienes y servicios generados por los programas y subprogramas presupuestarios, que están en estrecha relación con la misión institucional y la del programa presupuestario. Son permanentes en el tiempo, una vez generados no sufren transformación a lo interno de la institución y son dirigidos a los usuarios externos de ésta. Programa anual institucional de inversión pública: conjunto integrado de proyectos de inversión que un Órgano del Gobierno de la República, plantea ejecutar durante el ejercicio presupuestario, a nivel nacional y regional en concordancia con el PND vigente. Programa anual sectorial de inversión pública: conjunto de proyectos de inversión agrupados por sectores destinados a la operacionalización del PND, de acuerdo con la prioridad y programación establecida por el Ministro Rector. Programa de inversión pública: conjunto de proyectos que responden a un objetivo común, el cual es diferente a un programa presupuestario. Programa presupuestario: categoría programática de mayor nivel en el proceso de presupuesto, conformada por un conjunto de subprogramas, actividades o proyectos que conducen a uno o más productos finales para el cumplimiento de objetivos y metas, también se debe considerar como tal al programa de apoyo (actividades centrales o administración superior). Programa presupuestario de inversión: Véase “programa presupuestario”. Programación estratégica institucional: conjunto de instrumentos de programación integrado por los Aspectos Estratégicos Institucionales. Programación presupuestaria estratégica: comprende una serie de acciones coordinadas, íntimamente ligadas entre sí, que permiten, mediante la participación activa de los niveles directivos responsables, tanto en el plano institucional como en el programático, reflejar los planes de largo y mediano plazo en planes anuales o plurianuales. Proyectos de inversión pública: conjunto sistemático de actividades cuya producción deviene en un incremento en la formación bruta de capital y cuya ejecución está delimitada en el tiempo, en el espacio y en recursos dirigidos a la consecución de uno o más objetivos que contribuyan al desarrollo del país.

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Recursos externos: es uno de los elementos de la estimación de recursos presupuestarios. Corresponde a la estimación de recursos provenientes de fuentes externas (empréstitos, donaciones, cooperación técnica no reembolsable, etc), que la institución dispone para el logro de la meta estratégica institucional. Recursos internos: es uno de los elementos de la estimación de recursos presupuestarios. Corresponde a la suma de la estimación de recursos provenientes del presupuesto nacional y recursos propios, que la institución debe prever para el logro de la meta estratégica institucional. Sector: es una agrupación de entidades públicas centralizadas y descentralizadas con propósitos afines, bajo la dirección de un Ministro Rector, establecido con el fin de imprimir un mayor grado de coordinación, de eficacia y de eficiencia en la Administración Pública. Subprograma presupuestario: desagregación de un programa presupuestario complejo, para facilitar su ejecución, control y evaluación. Tiene las mismas características del programa y contribuye a alcanzar la producción total del programa. Total presupuesto institucional: presupuesto estimado para el año de programación, en el cual se contemplan las diversas fuentes de financiamiento. Usuario (a): personas físicas o jurídicas o agrupaciones de ellas, a quienes van dirigidos directamente los bienes y servicios que provee el programa presupuestario. Visión: declaración que enuncia lo que la organización desea ser en el futuro.

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CAPÍTULO II

DISPOSICIONES GENERALES

Artículo 1. Los presentes lineamientos técnicos y metodológicos son de aplicación para cumplir con los requerimientos tanto de MIDEPLAN como del Ministerio de Hacienda. Disposiciones para la programación anual, seguimiento y evaluación del PND - CCC: Artículo 2. A partir de que el nuevo Plan Nacional de Desarrollo y los Contratos con la Ciudadanía sean elaborados y oficialmente presentados para el período 2011-2014, se abrirá un período especial para la programación anual correspondiente, la cual incluirá lineamientos e instrumentos específicos para establecer su vinculación con el nuevo PND-CCC. Las modificaciones a la programación anual vigente durante el año 2011 serán tomadas en cuenta durante los procesos de seguimiento y evaluación respectivos, según los calendarios que para el efecto sean comunicados. Artículo 3. La información sobre el avance de cumplimiento de metas durante el primer semestre del 2010, así como la información sobre resultados anuales vinculados al PND-CCC al 31 de diciembre de 2010, será enviada a MIDEPLAN por las y los Ministros Rectores de acuerdo con el calendario e instrumentos vigentes en los Lineamientos Metodológicos ya publicados para el año 2010, en la siguiente dirección electrónica: http://www.mideplan.go.cr/content/view/87/438/ Disposiciones para la programación presupuestaria estratégica: Artículo 4. El POI está conformado por la Programación Estratégica Institucional (MAPI y Aspectos Estratégicos Institucionales) y la PEP. Artículo 5. Las instituciones reflejarán la programación presupuestaria estratégica en los “Aspectos Estratégicos Institucionales” y en la “Matriz de Programación Estratégica por Programa” del POI. Para lo anterior, se debe tomar como referencia lo indicado en el PND, el PNIP y las políticas institucionales. Artículo 6. El POI deberá ser avalado por el máximo jerarca institucional (jerarca supremo) y remitido a la Dirección General de Presupuesto Nacional (DGPN) y a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP), según corresponda. Artículo 7. Las instituciones deberán realizar un ordenamiento de sus prioridades estratégicas, de manera que dentro de la Programación Estratégica Institucional, se incorporen aquellas que cuenten con el respectivo financiamiento. Artículo 8. Las instituciones, deberán establecer los procedimientos internos que estimen pertinentes, con el fin de garantizar la formulación, seguimiento y evaluación del POI. Además, debe entenderse que este instrumento no sustituye los que la institución ya utiliza para el proceso de planificación de corto, mediano y largo plazo. Artículo 9. Al jerarca le corresponde designar un funcionario responsable por cada uno de los programas presupuestarios. Estos funcionarios serán responsables por los

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resultados de su gestión física y financiera. Asimismo, establecerán los mecanismos de coordinación necesarios para que las unidades de planificación y presupuesto, cumplan con la programación propuesta. Artículo 10. Los ministerios al 15 de junio de cada año y las entidades públicas al 30 de setiembre de cada año, remitirán a la DGPN y a la STAP respectivamente, el POI establecido en estos lineamientos. Artículo 11. La STAP, emitirá dictamen técnico con base en el análisis del contenido del apartado de la Programación Estratégica Institucional y la PEP de las instituciones que están dentro del ámbito de la Autoridad Presupuestaria, no incluye a los ministerios Artículo 12. La estructura presupuestaria a nivel de programa de las instituciones y la que se incluye en el apartado “Aspectos Estratégicos Institucionales”, deberá ser igual a la del presupuesto. Además, sus programas presupuestarios deberán responder a procesos de producción final de bienes y servicios. Artículo 13. Cuando las instituciones tengan un programa presupuestario de inversión, éste debe generar bienes y servicios finales dirigidos al usuario externo. No se debe confundir programa presupuestario de inversión con programa de inversión pública. Artículo 14. Las instituciones que tengan programas de inversión velarán para que sean compatibles con la información de los proyectos registrados en el Banco de Proyectos de Inversión Pública (BPIP) Artículo 15. Aquellas entidades públicas y órganos desconcentrados, que requieran reprogramar el POI, deberán presentarla a la STAP a más tardar el 31 de marzo de cada año; con excepción del 2010, la cual se podrá modificar una vez que se conozca el nuevo PND. Artículo 16. Las instituciones cuyas metas institucionales no se relacionan directamente con el logro de las metas de las acciones estratégicas del PND, no deberán elaborar la MAPI y utilizarán solamente el apartado de “Aspectos Estratégicos Institucionales”, de la Programación Estratégica Institucional, además de la PEP. Artículo 17. Para cada programa y subprograma presupuestario se deberá formular la PEP, con excepción del “Programa Actividades Centrales” para el cual la institución tendrá que dar el seguimiento y evaluación correspondiente a la gestión que realice, información que deberá estar disponible en caso de ser requerida por los entes competentes. Artículo 18: Las instituciones desarrollarán indicadores para los productos finales y para los objetivos estratégicos, de manera que a nivel institucional se cuente con las diferentes medidas de desempeño (eficacia, eficiencia, economía y calidad). En aquellos casos que por la naturaleza de la entidad no se pueda medir alguna de las dimensiones, deberán documentarlo con una justificación razonada y remitirla al Ministerio de Hacienda. Artículo 19: Las instituciones desarrollarán indicadores de resultado (intermedio y/o final) y en aquellos casos que por naturaleza de la entidad no se puedan formular indicadores

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de resultado final, deberán documentarlo con una justificación razonada y remitirla al Ministerio de Hacienda. Artículo 20: Cada objetivo estratégico institucional deberá contar con al menos un indicador de resultado (intermedio y/o final) asociado. Artículo 21: Los indicadores de resultado intermedio a nivel de “aspectos estratégicos institucionales”, deben ser diferentes a los indicadores intermedios que se establezcan a nivel de programa presupuestario (en caso de establecerse), dado que los primeros vienen a dar cuenta de lo actuado a nivel institucional.

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CAPITULO III

INSTRUCTIVO DEL PLAN OPERATIVO INSTITUCIONAL (POI)

Objetivo: reflejar la programación estratégica institucional y presupuestaria, tomando como referencia las prioridades y objetivos estratégicos sectoriales e institucionales y los programas y proyectos de inversión relacionados con las metas de las acciones estratégicas del PND; así como con otros lineamientos estratégicos de gobierno y aquellos definidos por las propias instituciones. A. ASPECTOS ESTRATÉGICOS INSTITUCIONALES 1. Institución: indique el nombre. 2. Misión: debe ser comunicativa, concisa y expresar claramente cuál es el propósito o fin que persigue la institución. Una correcta definición de la Misión debe contener: los productos finales (bienes y servicios), los usuarios y beneficiarios a quienes van dirigidos los productos finales, cuál es el impacto (resultado final) que se espera lograr en la población objetivo a quien se dirige su accionar. 3. Visión: debe permitir comunicar a la ciudadanía cómo espera ser vista la institución. Se debe evitar repetir las funciones y los productos que caracterizan la definición de la misión. 4. Programas presupuestarios: indicar todos los programas presupuestarios de la institución con sus respectivos montos asignados y la correspondiente participación relativa. El objetivo de incluir este punto, es visualizar cuáles son los programas que permiten la ejecución de las políticas públicas, a partir de la provisión de los bienes y servicios a los usuarios. 5. Prioridades institucionales: señale en orden de importancia, los compromisos de carácter estratégico que se definen a nivel institucional y permiten centrar los recursos y las prioridades de la gestión, sobre los cuales debe responder a la ciudadanía; tomando como referencia el PND y las políticas institucionales. Deben estar focalizadas en aspectos netamente estratégicos y redactadas de tal manera que sean simples y comprensibles para la ciudadanía. Se deberán atender las siguientes interrogantes para su formulación:

• ¿Qué compromiso puede establecer la institución con los usuarios que atiende y con la población en general?

• ¿Hacia dónde irán dirigidos sus esfuerzos, por los cuáles quiere ser reconocida la

institución? Además, se propone que la institución tenga como primer referente para el establecimiento de las prioridades institucionales, lo establecido en el PND, así como las políticas institucionales.

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Una de las características de la gestión estratégica, es justamente saber jerarquizar y determinar cuáles serán las prioridades que articulan y expresan las necesidades y preferencias ciudadanas, sobre las que serán asignados los recursos públicos. 6. Objetivos estratégicos institucionales: Indique los objetivos estratégicos institucionales, los cuales deben estar redactados de manera simple, que reflejen logros y evidencien el cambio o transformación que se esperan con las políticas a cargo de la institución. Surgen como respuesta a una pregunta esencial:

• ¿Qué debemos lograr en el corto, mediano y largo plazo, para tener un accionar coherente con la misión?

Además, para el establecimiento de los Objetivos Estratégicos Institucionales deben considerar las políticas institucionales y tener como referencia el PND. La redacción debe:

- Señalar la expresión de logro, evidenciar un cambio o transformación que se espera con las políticas a cargo de la institución.

- Redactarse siempre en infinitivo, es decir, en el tiempo verbal que denota acción.

- Evitar la redacción en términos de "esfuerzos" tales como "Contribuir", "Fomentar",

"Procurar".

- Permitir a la ciudadanía conocer hacia dónde se dirigen los recursos asignados de la institución en su globalidad.

- Indicar a qué problema social o aspecto relacionado con la misión responde.

- Responder sobre el beneficio esperado para los usuarios a los cuales van dirigidas

las políticas y/o programas de la institución. 7. Indicadores de resultado: Establezca los indicadores de resultado que contribuyen a la obtención del objetivo estratégico institucional. Estos indicadores pueden ser atendidos por uno o más programas presupuestarios. Se reitera que los indicadores de resultado intermedio o efecto se refieren a los cambios en el comportamiento o estado de los beneficiarios, una vez recibidos los bienes o servicios. Los indicadores de resultado “Final” o “Impacto” se refieren a los “resultados” que se obtienen de los bienes y servicios entregados, significan un mejoramiento en las condiciones de la población objetivo.

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B. PROGRAMACIÓN ESTRATÉGICA A NIVEL DE PROGRAMA (PEP)1 1. Productos2: Indique los bienes y servicios finales generados por el programa o subprograma presupuestario. Además, establecer los usuarios y beneficiarios del producto brindado. Su redacción debe ser suficientemente clara, de tal modo que la ciudadanía pueda identificar los bienes y servicios que se generan. La demanda de los usuarios por éstos es continua, sistemática, permanente y cautiva, es decir, que no hay otra institución pública que le provea el bien o servicio. Para validar si su definición está bien realizada, debe poder responder las siguientes preguntas:

¿Corresponde a un bien o servicio que la institución proporciona directamente a un usuario externo? ¿Se deriva del mandato legal y de la gestión institucional ? ¿Poseen importancia alta para los usuarios externos a la institución? ¿La demanda de los usuarios es continua, sistemática, permanente, cautiva?

Ahora bien, para validar si están bien redactados, deben formularse entre otras, las siguientes preguntas:

¿Queda claro cuál es el bien o servicio que se está brindando?

¿Queda claro a quién se le está brindando el bien o servicio?

2. Objetivo estratégico del programa: Incluya aquellos logros orientados a cambiar el comportamiento, estado, actitud o a mejorar las condiciones de la población a quien el programa dirige la prestación de sus bienes y servicios. Están relacionados con la misión del programa y con los objetivos estratégicos institucionales. Deben expresarse en términos concretos de resultados esperados y no ser establecidos en términos de funciones permanentes del Programa. Deben responder a la siguiente pregunta: ¿Qué efecto o impacto queremos lograr en la población objetivo, en el corto, mediano y largo plazo, para el cumplimiento de la misión del programa, en concordancia con los bienes y servicios generados? 1 Para el caso del sector descentralizado, la información deberá indicarse solo a nivel de programa presupuestario. 2 Para todas las instituciones los Programas de Actividad Central no deberán formular la PEP.

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La redacción debe:

- Evitar la redacción en términos de "esfuerzos" tales como "Contribuir", "Fomentar", "Procurar".

- Redactarse siempre en infinitivo, es decir, en el tiempo verbal que denota acción. - Permitir a la ciudadanía conocer hacia dónde se dirigen los recursos asignados al

Programa en su globalidad.

- Señalar la expresión de logro, evidenciar un cambio o transformación en los usuarios y beneficiarios del Programa.

Los objetivos estratégicos constituyen la base para el establecimiento de indicadores de desempeño, los cuales permitirán medir el avance y logro de los primeros.

3. Indicador de gestión o (y) de resultado - Fórmula3: Defina indicadores que permitan medir la producción; los efectos e impactos generados. Deben formularse indicadores, considerando los niveles de desempeño: economía, eficiencia, eficacia y calidad. Incluya la fórmula de cada uno. 4. Desempeño histórico: incluya datos para los años presupuestarios en que se disponga información del indicador. 5. Desempeño proyectado: es la meta del indicador que se proyecta para medir el desempeño estratégico para los años propuestos. Incluye los indicadores anuales para el año de programación. 6. Estimación de recursos presupuestarios: incluya el monto de los recursos asignados para el cumplimiento de los productos en el año de programación (t), así como la fuente de financiamiento –interna o externa–. En el caso de los programas de los ministerios de gobierno, en que se incluyan transferencias, éstas no se reflejarán en la estimación de recursos de cada producto. La suma de los recursos del (de los) producto(s) de cada programa debe ser igual al monto total del presupuesto de dicho programa. 7. Fuente de datos del indicador: señale de dónde provienen los datos referidos a las metas de desempeño histórico y proyectado y la estimación de recursos presupuestarios, por ejemplo: estadísticas de la institución (señale el nombre del departamento: estudios, etc), estadísticas nacionales, sistemas de información institucional, etc.

3 Los indicadores de resultado que son incluidos en el apartado de “Aspectos Estratégicos Institucionales” serán atendidos por la institución, mientras que los indicadores contenidos en la “Matriz de Programación Estratégica a nivel de Programa” serán atendidos propiamente por el programa.

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8. Supuestos, Notas técnicas y Observaciones: refiérase a los factores externos que no controla la institución y que pueden alterar el desempeño proyectado en la meta, por ejemplo, tasa de variación del tipo de cambio, otros precios, situaciones externas que influyan en la producción del bien o servicio. Esta columna puede utilizarse también para colocar notas explicativas, aclarar aspectos del desempeño (indicador) u otras explicaciones relativas a las metas.

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ASPECTOS ESTRATÉGICOS INSTITUCIONALES Institución: Misión: Visión: Programas presupuestarios:

Nombre del programa Monto presupuestario (en millones de colones)

Participación relativa de c/u

TOTAL

Prioridades institucionales: Objetivos estratégicos institucionales: Indicadores de resultado:

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INSTITUCION: PROGRAMA O SUBPROGRAMA:

OBJETIVO ESTRATEGICO INSTITUCIONALE(ES): (2)

tanual

Producto:

Usuarios:

Beneficiarios:

Producto:

Usuarios:

Beneficiarios:

t: año de programaciónFF: Fuente de Financiamiento( 1 ) Incluir la misión del programa o subprograma( 2 ) Copiar los objetivos estratégicos institucionales que se relacionan con el programa o subprograma, que se establecieron en el apartado " Aspectos Estratégicos Institucionales"

t-2

MISION: (1)

Fuente de datos del indicador

Supuestos, Notas Técnicas y

ObservacionesDesempeño Proyectado t

PROGRAMACION ESTRATEGICA A NIVEL DE PROGRAMA

Producto (s)Objetivo

Estratégico del Programa

Indicador de Gestión y/o de

ResultadosFórmula Desempeño Histórico

Metas del Indicador

Estimación Recursos Presupuestarios (en millones de colones)

t-4 t-3 t-1 t+1 t+2 t+3 Monto F F

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A continuación se detallan algunos ejemplos de cómo se derivan los indicadores de gestión y de resultado a partir de la definición de los productos, usuarios, beneficiarios y objetivos estratégicos:

EJEMPLOS

Producto: 1. Atención nutricional de niños y niñas. 2. Atención de la mujer gestante.

Usuario/Beneficiario Usuario:

1. Niños y niñas en situación de pobreza y de zonas rurales y urbano marginales. 2. Mujeres gestantes en situación de pobreza, de zonas rurales y urbano marginales.

Beneficiario: 1. Niños y niñas de zonas rurales y urbano marginales menores de 36 meses, en

situación de pobreza. 2. Mujeres gestantes de zonas rurales y urbano marginales en situación de pobreza

Objetivos estratégicos del programa

1. Introducir prácticas saludables para el cuidado infantil y la adecuada alimentación del menor de 36 meses.

2. Mejorar nutrición de gestantes.

Indicadores Resultado Resultado Intermedio

1. Mejorar alimentación y nutrición del menor de 6 meses. 2. Reducir incidencia de bajo peso al nacer.

Resultado Final Reducir la desnutrición crónica en el 2011 en niños menores de 3 años. Indicadores de Gestión

1. Familias que aplican hábitos de higiene saludables Número de familias rurales capacitadas según guías del ministerio de Salud referentes a los hábitos de higiene saludables /Total de familias rurales

2. Niños con vacuna completa

Número de niños menores de 5 años con esquema de vacunación completa de acuerdo a edad/ Total de niños y niñas menores de 5 años

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3. Niños con suplemento de hierro y vitamina A Número de niños menores de 36 meses con suplemento de hierro y vitamina A/Población de menores de 36 meses.

4. Gestante con suplemento de hierro y ácido fólico

Número de gestantes que recibieron suplemento de hierro y ácido fólico según norma/Total de gestantes esperados.

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CAPÍTULO IV

CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES: Objetivo: Indicar los diferentes elementos que se deben considerar en la construcción de indicadores I.- CONCEPTOS Los indicadores de desempeño son variables cuantitativas o una relación entre variables que permite medir el grado de cumplimiento del objeto a evaluar. Se considerarán dos grandes grupos de indicadores de desempeño para efectos de esta metodología, que se dividen en indicadores de gestión e indicadores de resultado. Indicadores de Gestión: Permiten medir la cantidad de bienes y servicios generados, así como el grado de eficiencia, eficacia, calidad y economía en la producción de una institución (insumo, proceso y producto). Indicadores de Resultado: Se refieren a los efectos logrados en los usuarios, población objetivo o beneficiarios, con la entrega de los bienes y servicios por parte de la institución, programa o subprograma presupuestario. Este grupo de indicadores presenta las siguientes características:

• Sus logros se obtienen en el mediano o largo plazo (intermedios y finales). • Sus logros no siempre dependen de la acción de una sola institución, programa o

subprograma (indicadores finales). • Por las razones anteriores, no es posible obtener indicadores de resultado final de

forma anual.

Resultado Intermedio o Efecto. Se refiere a los cambios en el comportamiento, estado, actitud o certificación de los beneficiarios una vez que han recibido los bienes o servicios de un programa o subprograma presupuestario. Su importancia radica en que se espera que conduzcan a los resultados finales, en consecuencia, constituyen una aproximación a éstos. Resultado Final o Impacto. Son resultados obtenidos de los bienes o servicios entregados e implican un mejoramiento en las condiciones de la población objetivo atribuible exclusivamente a éstos. En algunas oportunidades es difícil realizar esta medición, principalmente, por la dificultad de aislar los efectos de otras variables externas o porque muchos de estos efectos son de largo plazo.

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Dimensiones de Desempeño: Indicador de eficacia: nos dice acerca del grado de cumplimiento de los objetivos de la institución, sin referirse al costo de éstos. Por esta razón, podemos obtener indicadores de eficacia, tanto de los productos (outputs), o bien de los resultados ya sea intermedios o finales (impactos-outcomes). Indicador de eficiencia: costo por unidad de servicio o bienes provistos o productividad de un insumo (input), son útiles para evaluar los costos relativos y la productividad de los servicios y bienes que se entregan. Los indicadores de eficiencia pueden expresarse como “costo por producto”, “unidades por insumo” o “costo por resultado”. Indicador de calidad: mide la capacidad para cumplir adecuadamente con los requisitos de satisfacción que deben tener los usuarios por el producto o servicio, tales como: oportunidad, accesibilidad, precisión, etc. Indicador de economía: mide la capacidad de la institución para movilizar adecuadamente sus recursos financieros para lograr el cumplimiento de sus objetivos; por ejemplo, porcentaje de ejecución y participación relativa del gasto, entre otros. II.- CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES Aspectos Generales: Los indicadores son parte de la programación y formulación presupuestaria, por lo tanto, serán los instrumentos que permitirán evaluar el desempeño de la institución. De esta manera, al ser la base de la evaluación constituirán un compromiso respecto de cómo queremos que la institución sea medida. Asimismo, al compararlos con las metas programadas, estos indicadores servirán para tomar decisiones respecto de los resultados obtenidos. El indicador debe considerar el compromiso del responsable por su cumplimiento (centro gestor) y ser útil para éste, para la institución y para los usuarios externos. De igual forma, debe tener una fuente de información confiable que lo respalde. Se deben tener presente los siguientes aspectos para su construcción:

a) Deben estar focalizados en lo sustantivo según los fines institucionales, por ejemplo: importancia en la misión, importancia para el público externo, órganos de control, etc.

En el caso de un Programa de Seguridad Ciudadana, un indicador de número de chalecos antibalas comprados, número de chalecos antibalas programados, es fundamental para dar cuenta internamente de los procesos que la institución realiza por la seguridad de sus policías y para mejorar la acción de resistencia a los delitos, pero a la población o al Poder Legislativo, le podría interesar que haya

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menos asaltos en las calles, que la ciudadanía tenga menor sensación de victimización o que sus denuncias se atiendan y resuelvan a tiempo.

b) Tienen que medir “resultados” no “esfuerzos” (promover, contribuir, procurar,

fomentar, etc.).

c) Deben abarcar los productos finales, evitando concentrarse en un único producto. Lo recomendable, es que se defina al menos un indicador por cada bien o servicio final que se produce.

d) Para medir la integralidad del desempeño institucional y programático, se deben

construir indicadores de: eficacia (cobertura, focalización, resultado intermedio, final), eficiencia (costo por producto, insumos utilizados por producto generado, etc.), calidad (tiempos de respuestas, grado de cumplimiento de estándares técnicos, tasa de errores, etc.) y economía (porcentaje de ejecución, porcentaje de crecimiento y participación relativa).

e) Tienen que ser comparativos, sobre lo planeado o sobre algún estándar, no

interesan medidas por sí solas, por ejemplo: número de inmunizaciones, número de viviendas, número de certificados, no dicen mucho respecto del grado de cumplimiento de los objetivos y productos, ni de cómo se está logrando (calidad, costo).

f) Los indicadores básicamente “informan”, entregan una “señal de alerta” sobre el

comportamiento de una o dos variables que interesa medir respecto de cuán bien o mal se está logrando el objetivo definido; permite conocer si el desempeño logrado por el indicador es mejor, igual o peor que el desempeño pasado.

Pasos básicos para la construcción de los indicadores y antecedentes para el sistema de monitoreo de los indicadores:

1. Tener claro lo que se quiere medir, qué productos, qué objetivos de referencia se tienen que establecer para la medición.

2. Los productos, objetivos e indicadores surgen de una fase de planificación estratégica.

3. Identificar las áreas de desempeño: Eficiencia, Eficacia, Calidad, Economía. 4. Describir la fórmula de cálculo. 5. Establecer la línea base. 6. Establecer las metas o el valor deseado del indicador. 7. Señalar la periodicidad de cálculo de las variables. 8. Completar la planilla con el desempeño logrado. 9. Realizar la interpretación de los indicadores y del desempeño.

Construcción de indicadores de resultados Cualquier institución debe definir un conjunto de “prioridades institucionales” para cumplir su misión. La identificación de tales prioridades, tendrá como principal referente al PND y las políticas institucionales que tienen como finalidad “solucionar” o “dar respuesta” a través de las políticas públicas a los problemas que afectan a la sociedad costarricense.

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En concordancia con lo anterior, se deberán identificar cuáles son los indicadores que permiten informar de mejor manera el cumplimiento de la misión. Así, los indicadores a nivel institucional tienen como principales características las siguientes:

• Son indicadores estratégicos, es decir, tienen relación directa con la misión. • Son indicadores que permiten medir el logro de los resultados finales o de

impacto, o bien, resultados intermedios o de efecto, que posibilitan acercarse a dicha medición.

• Por lo general, el logro de los indicadores de resultado final o de impacto, no

depende solamente de una institución. Para identificar los indicadores de resultado a nivel institucional, se debe:

a. Identificar solo aquellos indicadores de resultado en que la institución tenga el control de las variables que inciden en el comportamiento de éstos.

b. Identificar cuáles son los resultados intermedios esperados, sobre los que la

institución tiene control y que permiten informar si los recursos se están asignando adecuadamente, en beneficio de un resultado final.

Algunas dificultades que implicará la construcción de este tipo de indicadores, son:

• Falta de experiencia en el desarrollo de este tipo de medición. • Dificultad para construir bases de datos que permitan dar cuenta del avance de los

indicadores de resultado. • Dificultad para identificar qué tipo de participación tiene la institución en el

resultado final cuando existen otras instituciones que coadyuvan al mismo. Construcción de Indicadores de Gestión Se considerarán indicadores de cualquier fase del proceso productivo (insumos, procesos o actividades y productos) que permitan medir la eficacia, eficiencia, economía y calidad de la gestión institucional. Los requisitos fundamentales para la construcción de dichos indicadores son los siguientes:

1. Cada indicador debe estar relacionado con un producto final y de simple medición; además, debe permitir dimensionar anualmente la cantidad de los bienes y servicios provistos.

2. Los indicadores de gestión deben procurar cubrir al menos una de las dimensiones, eficacia, eficiencia, calidad y economía:

Eficacia: que abarca aspectos como cobertura, focalización y otros, por ejemplo: Eficiencia: que comprende aspectos como: costo por producto, insumos utilizados por producto generado, etc; por ejemplo:

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Calidad: versa sobre aspectos como tiempos de respuestas, grado de cumplimiento de estándares técnicos, tasa de errores, etc; Economía: están relacionados con lo referente a participación relativa, porcentaje de ejecución,

Selección de indicadores Se requiere aplicar los siguientes criterios técnicos para su selección: 1. RELEVANCIA

• Los indicadores deben tener un enfoque estratégico y vinculado con lo definido en las prioridades institucionales. Se aclara que no es posible, ni deseable medirlo todo.

• Es fundamental generar un grupo de pocos indicadores, pero consistentes en su información.

2. PERTINENCIA

• Deben reflejar la capacidad de la institución para influir en el logro de las metas. Antes de definir los indicadores es necesario conocer el proceso de producción que se mide, asegurándose que la medida de desempeño representa un proceso clave para la obtención de la meta.

3. INTEGRACIÓN

• Deben mostrar y mantener un equilibrio utilizando indicadores de desempeño de eficacia, eficiencia, calidad y economía.

• Lograr un balance entre medir indicadores de resultados (a veces demasiado difíciles de recolectar y medir) con indicadores relacionados con el proceso productivo.

4. HOMOGENEIDAD

• Se debe usar siempre el mismo parámetro o unidad de medida para la construcción y medición de un indicador, por ejemplo, asesorías legales, inspecciones, atenciones médicas, etc.

• Las unidades de producto deben ser equivalentes entre sí, en términos de los recursos institucionales que consumen (horas hombre, cantidad de insumos materiales, etc.)

5. INDEPENDENCIA Medir lo que la institución sea capaz de controlar. No generar metas o estándares a alcanzar, cuyo resultado dependa de la acción de factores exógenos a la institución (tales como: variables económicas de difícil predicción o con comportamiento cambiante o de demanda sobre la cual inciden otros factores).

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6. CONFIABILIDAD Contar con los datos suficientes y demostrables, lo cual implica generar indicadores que provienen de registros, estadísticas, sistemas de información disponibles. Debe quedar clara la fuente de datos sobre la cual verificar el cumplimiento o el estándar con el que se compara. Posteriormente, una vez atendidos los puntos anteriores, es importante responder a las siguientes interrogantes para validar los indicadores formulados:

• ¿Se relaciona el indicador con el objetivo al cual está vinculado? • ¿Se relaciona el indicador con el producto al cual está vinculado? • ¿Se relaciona el indicador con la misión del programa o subprograma? • ¿Es importante el indicador para la institución? • ¿Es posible recopilar datos confiables y precisos para este indicador? • ¿El resultado de este indicador podría estar condicionado solo por factores

internos? • ¿Está la información de este indicador disponible y accesible a los interesados?

(interesados internos y externos, el público en general, etc) • ¿El indicador fue elaborado en forma participativa? (liderazgo y personal de la

institución y el programa, grupos de interés público, etc) • ¿Es importante el indicador para el cliente? • ¿Muestra o expresa el indicador de forma clara el resultado para poder ser

analizado por los interesados externos a la institución? Recomendaciones para la determinación de los niveles de desempeño proyectados o metas del indicador ¿Cómo establecer los niveles de desempeño de los indicadores (metas)? 1.- Considerar diferentes parámetros Se debe recurrir a diferentes parámetros para fijar el nivel de desempeño proyectado:

• Desempeño histórico (año t-1, año t-2, etc.) • Desempeño de instituciones similares, buenas prácticas internacionales,

benchmarking. • Desempeño proyectado de acuerdo con mejoras tecnológicas o de procesos

según la capacidad institucional. 2.- Considerar el nivel de desempeño de las metas a nivel nacional/ local Siempre debe especificarse si el nivel esperado será a nivel nacional, regional o local. 3.- Considerar los supuestos no controlables por la institución Los niveles de desempeño proyectado o metas del indicador deben ser realistas y autofinanciadas con los recursos del presupuesto asignado, por lo tanto, deben considerar las capacidades de la institución para cumplirlas. No obstante, puede haber situaciones que escapan del control de la organización y que inciden en el cumplimiento de éstas. Las posibilidades pueden ser las siguientes:

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• Las variaciones del tipo de cambio o de determinados precios, pueden afectar niveles de ingresos esperados, tarifas, etc.

- Aplicable a recaudación de ciertos tributos, crecimiento, etc. - Aplicable para la estimación de indicadores de eficiencia que miden la

relación insumo (costos, mano de obra, etc) con los productos obtenidos.

• Licitaciones que escapan del control de la institución, para eso se debe señalar que el producto o resultado prevé que la licitación estará resuelta en una fecha determinada.

- Aplicable a metas relacionadas con porcentajes de planes de inversión

concluidos o a la implementación de grandes proyectos, construcciones, etc.

• Provisión de recursos internacionales. Aquellos proyectos que dependen de

desembolsos de cooperación o préstamos internacionales, debe señalarse la fecha prevista de su disponibilidad.

• Situaciones de orden climático que alteren el comportamiento de obras,

actividades agrícolas, etc.

• Resultados que dependen de variables políticas, tales como aprobación de tratados de libre comercio, reformas fiscales o de otro tipo.

Resultados que dependen de acciones coordinadas con otras instituciones. En estos casos, se debe señalar qué indicadores están comprometidos en las otras instituciones, cuya acción debe ser coordinada para la obtención del resultado. 4.- Las metas deben tener asignados responsables para su cumplimiento a nivel de la institución. Debe quedar claramente establecido cuál es la Unidad, Área, Dirección, que es responsable por el cumplimiento de la meta, aún cuando otras áreas intervengan con producción intermedia o final.

• La construcción de 10 Centros de Atención Infantil ¿es responsabilidad de la Dirección de Nutrición Infantil o del Área de Edificaciones?

• La disminución de X plagas en la cosecha ¿es responsabilidad del Departamento

Fitosanitario o del Departamento de Sanidad Agropecuaria? 5.- Debe evitarse la definición de metas que generen “Incentivos perversos”. Los incentivos perversos son denominados así en la literatura sobre evaluación de la gestión y se refieren a los efectos contraproducentes de las acciones que se pueden llevar a cabo por la organización para cumplir con el desempeño comprometido.

• Aumento en los porcentajes de recaudación por multas a contribuyentes evasores (puede incentivarse a destinar mayores recursos de los necesarios a las acciones

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de fiscalización en áreas donde las multas sean más onerosas; desestimando otros que tienen mayor importancia desde el punto de vista de la economía, la competencia, la seguridad para los usuarios, calidad de los productos, etc.)

• Aumento de detenciones por delitos (puede incentivarse una acción represiva no

acorde con la situación delictiva o destinar recursos extras para la represión del delito, dejando otras acciones preventivas, etc).

• Disminución de tiempos de respuestas, sin llevar asociado una meta de calidad del

producto entregado. (Por ejemplo, número de fallos judiciales en un tiempo X, puede implicar que el juicio no se ajuste a derecho, que los fallos sean inapropiados, generando problemas de seguridad, reincidencia, etc).

6. No comprometer metas de productos cuya demanda debe ser satisfecha en 100% y resultan ser poco relevantes como indicador del desempeño institucional. Estas metas son aquellas que la institución debe cumplir sí o sí y que si aumenta la demanda (en el porcentaje que sea) o disminuye no debiera haber un problema de gestión para enfrentarlo. La información sobre este tipo de producción puede ser relevante para informar el volumen de los servicios provistos, como medida de desempeño, no como indicador. Lo que sí es una buena gestión es que las 1500 emergencias atendidas hayan sido a tiempo y que producto de éstas se hayan ahorrado X recursos. Por eso, se puede desarrollar una meta relacionada con la calidad de servicio. Otra meta que puede comprometerse, es la eficiencia en la atención de las emergencias, lo que se obtiene con el número de funcionarios por emergencia atendida: Número de emergencias / Número de funcionarios que atienden emergencias (siempre y cuando se trate del mismo tipo de emergencias), por ejemplo, si se producen 1000 emergencias, con 200 funcionarios se atienden 5 emergencias por funcionario, si aumenta el número de emergencias a 1500, con los mismos 200 funcionarios se atienden 7,5 emergencias. Otro ejemplo:

El caso del producto “Servicios de tramitación X”, en este caso se programó 250 Servicios de tramitación y se atendieron 1003.

La programación de este tipo de metas es irrelevante desde el punto de vista de la gestión institucional. Lo que sí puede ser importante, es prever cuánto será de forma aproximada el volumen de servicios, en la perspectiva que hubiera por alguna razón un aumento que escape al promedio normal. Sin embargo, es pertinente conocer el costo unitario de los servicios, o bien, el número de funcionarios que participan por servicio o los tiempos de demora en la entrega de ciertos trámites claves a nivel del trámite con el fin de mejorar la información desde el punto de vista de cómo se están utilizando los recursos en la provisión de ese servicio. 7. Debe considerarse que lograr niveles de eficiencia (mejor relación insumo-producto), es clave para la organización, así como que logre sus objetivos programados, en cobertura, etc., sin embargo lo más importante, es el “logro de resultados”, es decir, cómo los bienes y servicios provistos a los usuarios y

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ciudadanos, modifican su comportamiento o mejoran las condiciones de éstos, medidos por medio de los indicadores de resultado. El resultado final debe dar cuenta de la justificación de la acción gubernamental, cuál es el “valor público” creado a partir de la intervención gubernamental. Ejemplo:

La creación de un Programa de Capacitación para el Trabajo, no tiene como fin “Capacitar a desempleados”, sino “Lograr disminuir el desempleo del grupo capacitado”, o bien, “Mejorar el nivel de ingreso de los jefes de hogar antes desempleados”.

El producto de este programa es “Cursos de capacitación jefes de hogar”, por eso interesa que éstos sean realizados al mínimo costo, es decir, ajustado a los costos del mercado, costo promedio de este tipo de cursos, que el porcentaje de gastos operacionales (es decir, gastos de contratos, de apoyo secretarial, arriendo oficina, etc), sean menores respecto de los gastos totales, en lo posible no más allá del 15% al 20%. Asimismo, nos interesa que en un año cumplamos con lo programado en alumnos capacitados, o bien, alumnos con calificación excelente o cursos evaluados con nota 10 por los participantes, etc. Pero el desempeño que más debiera interesar, es si finalmente el Programa contribuye a disminuir el desempleo o aumentar la empleabilidad de los trabajadores que participan en el curso. III.- INTERPRETACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LOS INDICADORES El mal desempeño de un programa no justifica por sí solo la disminución o el recorte de los recursos. Si un programa muestra escasos resultados, no puede por este hecho ser eliminado. Deben analizarse las siguientes situaciones:

• Si las metas son realistas de acuerdo con los recursos asignados: población beneficiaria estimada, plazos definidos.

• Si hay problemas de estimación de resultados.

• Si hay problemas de gestión derivados de coordinación con otras instituciones

(autorizaciones, disposiciones que entraban el cumplimiento de plazos), problemas en procesos productivos y tecnologías no consideradas.

• Si la información utilizada para la evaluación introduce sesgos por estar definida

en forma incorrecta. Por otra parte, el cumplimiento de objetivos de un programa, no implica que a éste deban ser adicionados más recursos. Igualmente, puede haber un programa cuyo éxito esté altamente condicionado a determinada asignación de recursos, la cual si por razones de índole presupuestaria no está dada, por muy válidos que sean sus propósitos, éstos no serán cumplidos.