libro sicep 2da parte

tica, Transparencia y Lucha contra la Corrupcin en la Administracin Pblica

tica, Transparencia y Lucha contra la Corrupcin en la Administracin Pblica

MANUAL PARA EL EJERCICIO DE LA FUNCIN PBLICA

GOBIERNO DE LA REPBLICA ARGENTINA

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Proyecto ARG/05/013 Fortalecimiento institucional de la Oficina Anticorrupcin Componente: Sistema de Capacitacin a Distancia en tica Pblica SICEP Con el apoyo de la Embajada Britnica en Buenos Aires (Global Opportunities Fund)

OFICINA ANTICORRUPCIN

Dr. Julio Fernando Vitobello. Fiscal de Control Administrativo. Director Nacional del Proyecto ARG/05/013. Dra. Claudia A. Sosa Directora de Investigaciones Lic. Gerardo Matas Serrano. Director de Planificacin de Polticas de Transparencia. Dr. Nstor Baragli. Subdirector de Planificacin de Polticas de Transparencia. Coordinador del Proyecto ARG/05/013. Ing. Nicols Gmez. Coordinador de Sistemas preventivos. Coordinador del Componente: Sistema de Capacitacin a Distancia en tica Pblica - SICEP del Proyecto ARG/05/013.

CRDITOS EDITORIALES

Desarrollo de contenidos: Dr. Nstor Baragli, Dr. Leopoldo Giupponi, Ing. Nicols Gmez, Dra. Lorena Caro. Comunicacin educativa y redaccin: Lic. Alejandra Bello Diseo grfico: Dg. Sergio Massun Ilustracin: Mara Jess Alvarez Edicin: Ing. Nicols Gmez y Lic. Alejandra Bello Produccin Editorial: Lic. Alejandra Bello y Eric Winer

ndice

Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Captulo 1: Definiciones sobre tica, Transparencia y Corrupcin . . . . . . . . . . . . . 13 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Qu se entiende por tica? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Qu se entiende por transparencia? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Qu se entiende por corrupcin? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 La corrupcin como fenmeno complejo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Los distintos escenarios de corrupcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 La frmula de la corrupcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Captulo 2: La lucha contra la corrupcin en el escenario internacional . . . . . . . 29 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Hitos histricos en la lucha contra la corrupcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Instrumentos internacionales que promueven polticas de transparencia . . . . . . . 33 Captulo 3: Mecanismos de prevencin de la corrupcin y promocin de la transparencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 El impacto poltico y social de la corrupcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Corrupcin y transparencia: soluciones desde una mirada compleja . . . . . . . . . . . . 45 Polticas y prcticas en la prevencin de la corrupcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Conflicto de intereses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 Declaraciones juradas patrimoniales de funcionarios pblicos . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Mecanismos de transparencia en los procesos de compras y contrataciones pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Condiciones para compras y contrataciones pblicas consideradas transparentes. 56 Cdigos de tica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Participacin de la sociedad civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Acceso a la informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Organismos de Control Superior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Captulo 4: Aspectos penales de la corrupcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Tipos penales relacionados con la corrupcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 Otros tipos penales relacionados con la corrupcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 Cuestiones procesales en la investigacin de casos de corrupcin . . . . . . . . . . . . . . 99 Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Algunas consideraciones a tener en cuenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

Si todo fuera tan simple! Si slo hubiera personas malvadas que, de algn modo, cometen insidiosamente malas acciones y basta con separarlas de las dems y destruirlas. Pero la lnea que divide el bien y el mal atraviesa el corazn de todo ser humano. Y quin est dispuesto a destruir una parte de su propio corazn? Alexander Solzhenitsyn

Introduccin

La lucha contra la corrupcin se ha instalado como tema destacado en la agenda pblica internacional desde los aos 90 y, como consecuencia, se ha impulsado en todo el mundo el diseo y promocin de diversas polticas y estndares comunes en materia de transparencia, controles y rendicin de cuentas de los poderes del Estado. Sin embargo, la existencia de estas normas no ha asegurado por s misma su efectivo cumplimiento. De hecho, su xito est relacionado con la eficiencia de las burocracias estatales y de los sistemas judiciales y, fundamentalmente, con factores de ndole cultural que privilegian el respeto de la ley. Latinoamrica, como regin, no posee una larga tradicin sustentada en estos principios. Por esta razn, es necesario trabajar arduamente para para lograr una masa crtica que permita, en el mediano plazo, reemplazar este ambiente de anomia por uno que garantice el pleno cumplimiento de la ley.

El primer paso para la observancia de las normas es que sean conocidas por la ciudadana y por aquellos cuya funcin es promoverlas, difundirlas y aplicarlas.

Los organismos pblicos existen para cumplir funciones al servicio de los ciudadanos. El respeto por esa tarea, implica el ejercicio de un orden legal y tico. Las personas que nos desempeamos en las organizaciones gubernamentales, representamos al Estado ms all de las intenciones o voluntades particulares. La dinmica de las instituciones y la opinin que de ellas se tenga estar influenciada por la conducta de quienes las integramos. Teniendo en cuenta estas premisas, se consider fundamental iniciar la informacin y capacitacin de los agentes y funcionarios del Estado para un uso efectivo de las herramientas, polticas y normas vigentes para el fortalecimiento de la transparencia y la lucha contra la corrupcin, incluyendo los cdigos de tica de los organismos a los cules pertenecen. Nos interesa promover la toma de conciencia sobre la responsabilidad que cada uno tiene en la prevencin de la corrupcin y en la construccin de una sociedad ms justa. Es as como la Oficina Anticorrupcin se propuso desarrollar esta publicacin dirigida a funcionarios de la Administracin Pblica Nacional para la difusin de las polticas, instrumentos y herramientas sobre estos temas. A travs de este manual se espera: Presentar la mirada sistmica sobre la corrupcin y abordar de manera integral los temas referidos a la tica pblica, transparencia y lucha contra la corrupcin.

PRESENTACIN

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Informar sobre las principales herramientas, prcticas y mecanismos de prevencin de la corrupcin y fortalecimiento de la transparencia. Desarrollar una mirada compleja sobre las posibles soluciones a situaciones de desvo, intergrando polticas y prcticas punitivas y preventivas. El propsito general de este material es contribuir a la difusin y al fortalecimiento de la transparencia en la Administracin Pblica. Esperamos que esta informacin contribuya al desempeo de su trabajo.

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TICA, TRANSPARENCIA Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN EN LA ADMINISTRACIN PBLICA

CAPTULO 1

Definiciones sobre tica, transparencia y corrupcin

Captulo 1: Definiciones sobre tica, Transparencia y Corrupcin

IntroduccinPara comprender el desarrollo de las polticas de transparencia como una estrategia de prevencin de la corrupcin, es necesario desarrollar una mirada compleja y sistmica que contemple los diferentes conceptos, aspectos, escenarios y factores que intervienen en esta problemtica. En este sentido, dedicaremos este captulo a explorar definiciones generales y trminos relacionados a los conceptos de tica, polticas de transparencia y corrupcin, a la vez que se presenta una perspectiva sistmica para su abordaje. Los propsitos de este captulo son: Presentar las definiciones de tica, transparencia y corrupcin. Establecer la diferencia entre corrupcin marginal y corrupcin sistmica. Describir diferentes contextos de corrupcin y sealar los factores que influyen en las prcticas corruptas.

Qu se entiende por tica?Desde hace ms de 2.500 aos, la tica ha sido uno de los temas fundamentales de la Filosofa Occidental. Las palabras tica y moral suelen ser usadas como sinnimos. Sin embargo, sus significados son diferentes.

La moral se refiere a pautas, valores y normas de grupos, comunidades, sociedades y culturas determinadas. La tica estudia los fundamentos y explicaciones que las diferentes culturas y comunidades se han dado a s mismas, para ordenar su propio funcionamiento, estableciendo puntos en comn y puntos de diferencia entre todos los sistemas de normas.

Al considerar los puntos en comn es posible identificar ideas, normas, valores y derechos humanos defendidos en todas las culturas, entre otros, el derecho a la identidad, a la vida, a la educacin y a la justicia. Si bien existen diferentes perspectivas sobre la tica, en este manual se trabajar desde la concepcin que articula tica con derechos humanos.

CAPTULO 1: DEFINICIONES SOBRE TICA, TRANSPARENCIA Y CORRUPCIN

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La tica tiende a lo universal en sus juicios. Los derechos humanos tambin tienden a la universalidad y establecen el horizonte tico de las acciones. Es importante tener en cuenta que la universalidad se refiere a una tendencia y no al logro de lo universal como un absoluto permanente e inmutable. La tica presenta un aspecto prescriptivo, a partir del cual brinda indicaciones y sugerencias para mejorar la convivencia entre los hombres y la calidad de los sistemas morales. Para vivir en sociedad son necesarias reglas de comportamiento de las cuales podemos ser ms o menos concientes. Estas reglas, que se desprenden de las prescripciones ticas, dan un sentido a la existencia y sirven de gua en las acciones, las elecciones, la ejecucin de unos actos y la abstencin de otros.

LA ACTIVIDAD TICA: NIVEL MORAL Y NIVEL TICO

La actividad tica implica acciones que tienden a lo universal y tiene dos niveles: el moral y el tico. El nivel moral comprende el campo de las normas que cada uno sigue personalmente y son asumidas por los distintos grupos sociales. Las normas morales regulan la conducta y justifican las acciones en los mbitos donde tienen vigencia. Tambin forman un cdigo explcito o implcito, que debe ser respetado para pertenecer a un grupo. El nivel moral no implica necesariamente que los integrantes de un grupo piensen en las normas que obedecen. El nivel tico observa y analiza esas normas morales, preguntndose por las consecuencias que tendra su aplicacin universal en un contexto mayor, en funcin del bien comn. En este caso, pensar en el bien comn implica analizar las consecuencias que tendran para las relaciones entre las personas, las normas que uno obedece o las conductas y comportamientos que un grupo determinado elige seguir. Pensar desde lo universal, implica atender los contextos ms amplios que engloban a los grupos. En este sentido, se tienen en cuenta los valores compartidos por encima de los de un grupo, ms all de las convicciones o conveniencias circunstanciales, por muy lgicas que stas parezcan. Muchas veces lo que las normas grupales justifican (moral) no es sostenible desde el bien comn. Esta misma relacin se busca en los cdigos de tica de las organizaciones, en donde se trata de articular las prcticas de la institucin con reglas universales. El nivel tico requiere que cada persona: Realice una actividad crtica reflexionando sobre las normas que rigen al grupo del que forma parte. Tenga voluntad de decisin. Tenga capacidad y voluntad de accin.

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El nivel moral funciona como nivel bsico y es necesario para que las personas obedezcan reglas de comportamiento en sociedad y en cada grupo. Pero esto no es suficiente; tambin se necesita del nivel tico, que reflexiona sobre las normas reguladoras de grupos o sociedades y decide si se las sigue o no, segn su contribucin al bien comn. De los principios ticos surge la posibilidad de una actividad tica, ejercida en cada uno de los mbitos de accin de la persona.

DILEMA TICO Y RESPONSABILIDAD

Uno de los pilares sobre los que se apoya la tica est constituido por el sistema de valores, reflejado en los criterios que se adoptan y las normas que se respetan en la toma de decisiones. Desde el nivel moral, los sistemas de valores son producidos y modificados por la cultura y por los grupos humanos. La actividad tica compara los valores personales y grupales con aquellos valores tendientes al bien comn. De manera conciente o inconciente, todos somos portadores de un sistema de valores que sustenta nuestras acciones. Convivimos con pensamientos, deseos y acciones que pueden entrar en conflicto con el sistema de valores y con las reglas que respetamos y, en ocasiones, que apoyan aquello que juzgamos incorrecto o malo. Frente a estas situaciones suele aparecer un sentimiento de incomodidad interna. Una situacin se percibe como incmoda y conflictiva cuando implica un tironeo de valores. En este caso, se detiene el desarrollo de las actividades habituales y se experimenta un estado de indecisin ms o menos prolongado. Esto sucede porque ciertas normas funcionan de modo autnomo en nuestro interior, la cual se denomina autonoma moral. La autonoma moral es la posibilidad de asumir como propias normas colectivas de comportamiento, aun cuando limiten la propia libertad, porque se est privilegiando la pertenencia a un grupo y cierta forma de convivencia. Establece una base para lograr la actividad tica porque permite obedecer reglas, pero no es suficiente por s misma para alcanzar el nivel de actividad tica. El conflicto tico generalmente se presenta en forma de dilema a partir de una situacin en un marco determinado grupo, institucin, sociedad en donde aparecen dos valoraciones y posibilidades de accin equivalentes y opuestas. Por ejemplo, elegir una determinada accin puede traer beneficios y riesgos. Si se elige una accin contraria, tambin se ganar y se perder algo. Frente a un dilema, en principio, se reacciona de maneras alejadas de la tica, por ejemplo, sintiendo culpa. La culpa es una reaccin moralmente normal, definida como la conciencia de obrar mal o de no hacer lo correcto y toma la forma de impotencia o de deuda impaga. Por s misma, es ineficaz para resolver problemas ticos porque se elude la responsabilidad sobre los propios actos, usando mtodos de


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justificacin moral para disminuirla como el traslado de la culpa a otros, la rigidez o dogmatismo irreflexivo (por ejemplo, no admitir el cuestionamiento a ciertas creencias), la permisividad total y la evitacin de los temas. Cuando el nivel moral ha llegado a su lmite, los recursos para disminuir el sentimiento de incomodidad no son suficientes: el conjunto de justificaciones morales del grupo ya no produce tranquilidad. En este sentido, el dilema indica el momento en el que el nivel moral ya no ayuda a aplacar las inquietudes que surgen frente a determinadas situaciones conflictivas. Para hallar una solucin ser necesario analizar la situacin desde el nivel de actividad tica. Este anlisis que implica pensar, valorar, decidir y realizar una accin permite esclarecer el conjunto de normas morales del grupo en el cual se encuentra inmerso quien debe decidir y las diferentes alternativas de solucin teniendo en cuenta el bien comn. Para pensar el conflicto o dilema, es necesario tomar distancia de la situacin y observar qu hay alrededor de este conflicto. Esto implica observar y analizar el contexto que engloba los acuerdos, normas y supuestos que integran el sistema al que se pertenece. En el momento en que se realiza este anlisis surge la responsabilidad personal, el hacerse cargo de los propios actos, de sus consecuencias y decidir alguna accin acorde a la tica y no al nivel moral.

Responsabilidad es la capacidad para dar cuenta, ante s mismo y ante los dems, de los propios actos y de sus consecuencias.

Asumir la propia responsabilidad exige observar la situacin con realismo, reconocer aquellos comportamientos propios que es necesario redirigir e identificar las conductas desviadas en nuestro grupo de pertenencia (trabajo, familia, amigos, comunidad, etc.). Esto nos permitir elegir con quines aliarnos, con quines formar un nosotros que promueva un proceder ticamente correcto. La responsabilidad es recproca en tanto implica un reconocimiento entre personas que se consideran comprometidas con ciertas leyes. No slo es fundamental en las relaciones ms personales, sino que sostiene la cohesin de vinculaciones autnticas en los mbitos de trabajo. Esos lazos forman un sentimiento de nosotros, en donde un sujeto puede encontrar con quin defender la mejor lnea de conducta. La actividad tica apela a asumir la responsabilidad personal. La responsabilidad se diferencia de la culpa, en tanto exige hacernos cargo de nuestras elecciones y comportamientos para poder dar cuenta de nuestros actos. Tambin es importante reconocer la responsabilidad de nuestros colaboradores y colegas por sus actos en cualquier actividad que realicemos. A partir de este reconocimiento es posible pensar qu acciones estn a nuestro alcance, para iniciar un camino que conduzca a un comportamiento tico en nuestros contextos laborales.

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Una posibilidad es comenzar analizando con quines formamos un nosotros dentro de la Organizacin para apoyarnos y compartir la promocin de conductas ticas y transparentes dentro de nuestros mbitos de desempeo.

Qu se entiende por transparencia?El significado literal de la palabra transparencia remite a un cuerpo que permite ver los objetos o deja pasar la luz a travs de l. Este mismo significado es el que se utiliza para el concepto de polticas de transparencia haciendo referencia a su sentido metafrico: la transparencia permite ver lo que hay del otro lado. En el mbito poltico, la transparencia es lo contrario a la corrupcin que, por su propia ndole, slo puede darse de manera oculta. En la construccin del concepto polticas de transparencia es necesario establecer relaciones y hacer referencia a otros trminos, por ejemplo: gobernabilidad y rendicin de cuentas. La Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) define gobernabilidad como el ejercicio de la autoridad econmica, poltica y administrativa para manejar los asuntos de un pas a todos los niveles. Esto abarca los mecanismos, procesos e instituciones a travs de los cuales los ciudadanos pueden aclarar y expresar sus intereses, ejercer sus derechos legales, cumplir con sus obligaciones y mediar en sus diferencias1. Por su parte, el Instituto del Banco Mundial considera la gobernabilidad como las tradiciones, procesos e instituciones por medio de las cuales, para el bien comn, se ejerce la autoridad en un pas. La gobernabilidad incluye diferentes componentes: el proceso para la seleccin, monitoreo y reemplazo de la autoridad y el respeto de los ciudadanos y del Estado por las instituciones que gobiernan las interacciones econmicas y sociales entre ellos (rgimen de derecho, control de la corrupcin, etc.)2. El otro concepto relacionado es la palabra inglesa accountability. Su traduccin habitual al espaol es rendicin de cuentas o el neologismo respondabilidad3. El

1.

En GONZLEZ DE ASS, M. Curso de Empoderamiento Comunitario e Inclusin Social, dictado por el Instituto del

Banco Mundial del 29 de octubre al 26 de noviembre de 2002. Mdulo 4: Participacin Ciudadana en Gobernabilidad Nacional. Tema: Gobernabilidad para un Desarrollo Humano Sostenible: documento de polticas del PNUD. 2. 3. GONZLEZ DE ASS, M. Ob. cit. La respondabilidad, implcita en todo acto pblico, se refiere a la obligacin del funcionario electo de ren-

dir cuentas y de responsabilizarse de los resultados de su accin y gestin. Esto significa que no puede actuar en el anonimato ni escudarse en la inmunidad. (Idea tomada de ANDRADE SALMN, L. Responsabilidad y democracia. Artculo publicado en La Prensa, de La Paz, Bolivia. Mayo de 1999.


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alcance del trmino implica la responsabilidad fiduciaria de cumplir con las labores especificadas y de rendir cuentas en forma precisa y oportuna4. Fiduciaria viene del latn fiduciarus y significa: 1. Que depende del crdito y la confianza que merezca. 2. Dicho de un negocio o de un contrato basado principalmente en la confianza entre las partes. 3. Persona que acta en inters de otra sin hacerlo pblico.

Teniendo en cuenta los trminos analizados, la expresin polticas de transparencia puede ser entendida como un conjunto de estrategias y prcticas basadas en una amplia apertura y disponibilidad de informacin, que contribuyen a la gobernabilidad y a la rendicin de cuentas5.

Segn esta definicin, las polticas de transparencia procuran brindar al pblico la mayor cantidad de informacin existente sobre: programas, proyectos, procesos de toma de decisiones, costos, presupuestos, recursos humanos y materiales, procedimientos internos y resultados obtenidos. A la vez, facilitan los medios para la verificacin, evaluacin y seguimiento de dicha informacin.

POLTICAS DE TRANSPARENCIA

Brindan informacin existente y proveen mecanismos para la verificacin, evaluacin y seguimiento

Programas y proyectos

Costos y presupuestos

Procesos de tomas de decisiones

Recursos humanos y materiales

Procedimientos internos

Resultados obtenidos

El desarrollo de polticas de transparencia eficientes, implica establecer una relacin entre los poderes del Estado, la sociedad civil y el sector privado, basado en la par-

4.

TRANSPARENCIA INTERNACIONAL LATINOAMRICA Y EL CARIBE Y TANSPARENCY INTERNATIONAL. La Hora de

la Transparencia en Amrica Latina El Manual de Anticorrupcin en la Funcin Pblica. Berln, Alemania, 1996 / Quito, Ecuador, 1996 / Konrad Adenauer Stiftung, A.C. CIEDLA, Alemania, 1997 / Ediciones Granica SA y Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo Latinoamericano CIEDLA, Buenos Aires, 1998, pg 27. 5. Los textos anteriores y esta definicin han sido tomados y editados de BARAGLI, N. Polticas pblicas de trans-

parencia. Publicado en Derecho Comparado de la Informacin, Mxico D.F., Universidad Nacional Autnoma de Mxico UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas. Nmero 5, EneroJunio 2005, pgs. 21 a 42.

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ticipacin, la comunicacin, la deliberacin, la interaccin, la supervisin y el control de todos los actores. En un sentido ms complejo, las polticas de transparencia implican el diseo, implementacin, coordinacin y evaluacin de determinadas polticas pblicas que garanticen el cumplimiento de los requisitos de publicidad de los actos de gobierno, como base fundamental del sistema democrtico. Tambin es frecuente utilizar la expresin polticas pblicas de transparencia en un sentido amplio, para referir a las polticas de prevencin de la corrupcin en un determinado mbito social o poltico.

Qu se entiende por corrupcin?As como transparencia es una palabra que genera rpidamente adhesin, la palabra corrupcin, hasta hace poco tiempo, era considerada un tab en mbitos polticos y profesionales. Rara vez apareca en los peridicos y casi nunca la mencionaban los economistas. A su vez, las ciencias sociales ya haban comenzado a manifestar un particular inters sobre este tema. El diccionario de la Real Academia Espaola propone una definicin amplia del trmino corrupcin: 1. Accin y efecto de corromper. 2. Alteracin o vicio en un libro o escrito. 3. Vicio o abuso introducido en las cosas no materiales. Por ejemplo: corrupcin de costumbres, de voces. 4. En las organizaciones, especialmente en las pblicas, prctica consistente en la utilizacin de las funciones y medios de aquellas en provecho econmico o de otra ndole, de sus gestores. La organizacin Transparencia Internacional define corrupcin: como el mal uso del poder encomendado para obtener beneficios particulares6. Esta definicin incluye tres elementos: 1. El mal uso del poder. 2. Un poder encomendado que puede estar en el sector privado tanto como en el pblico. 3. Un beneficio particular, referido a beneficios personales para la persona que hace mal uso del poder, incluyendo tambin a miembros de su familia inmediata y a sus amigos.

6.

SENTURIA, J.J., Encyclopaedia of Social Sciences. En el Vol. VI (1993) se encuentra la definicin tradicional: el mal

uso del poder pblico para obtener beneficios personales.


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Los acadmicos que se ocupan de este tema proponen diferentes definiciones, cada una de las cuales enfatiza en alguno de los aspectos de la corrupcin. Por ejemplo, Joseph Nye7 pone el acento en el cargo pblico y considera a la corrupcin como un comportamiento que se aparta de las obligaciones normales de la funcin pblica por motivos privados (familia, entorno cercano, etc.), pecuniarios o de incremento del status. Los economistas definen la corrupcin relacionndola con el mercado y consideran que un funcionario pblico corrupto concibe su cargo como una empresa cuyos ingresos intentar maximizar. De esta manera, el cargo se convierte en una unidad de maximizacin y su sueldo depende de la situacin del mercado y de su talento para encontrar el punto de mxima utilidad en la curva de demanda del pblico. Otras definiciones se centran en el inters pblico y la definen segn lo afecten o no. Por ejemplo, Carl Friedric sostiene: La corrupcin es un comportamiento desviado asociado con una motivacin particular, que es la del beneficio privado a costa del pblico.8

La corrupcin como fenmeno complejo9En la cultura occidental se tiende a pensar en forma dicotmica y polaridades: blanco y negro, bueno y malo, correcto e incorrecto. Esta forma de pensamiento sostiene que el bien est separado claramente del mal y que no hay zonas grises. Las zonas difusas suelen producir incomodidad y desconcierto porque implican observar, pensar la realidad de una manera compleja y sostener el tironeo que produce la ambigedad. Por eso, una creencia que tranquiliza es la que supone que el mal se concentra en algunas personas y que, al apartarlas del sistema, el mal ser anulado o extirpado. Ahora bien, reemplazando a estas supuestas personas concentradoras del mal, se termina realmente con la corrupcin? La creencia lineal que propone sacar a las personas para eliminar el mal, olvida un tema muy importante en el anlisis de los actos de corrupcin: la influencia del contexto. Se considera contexto al conjunto de factores que operan en las organizaciones y los sistemas. Algunos contextos ayudan a prevenir la corrupcin y otros contribuyen al desarrollo de conductas corruptas. Al respecto, Moreno Ocampo dice: Un acto individual puede ser el resultado de una predisposicin moral particu-

7.

Ejemplos citados en: MORENO OCAMPO, L. En defensa propia. Cmo salir de la Corrupcin. Editorial Sudameri-

cana. Septiembre 1993. Pag 103. 8. 9. MORENO OCAMPO, L. Ob. cit. Texto tomado y editado de: MORENO OCAMPO, L. En defensa propia. Cmo salir de la Corrupcin. Editorial Sud-

americana. Septiembre 1993

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lar pero un sistema de alta corrupcin acta masivamente influyendo en la conducta del ms santo.10 Una encuesta realizada por la empresa Gallup, citada por Luis Moreno Ocampo en su libro En Defensa Propia. Cmo salir de la corrupcin, propona a los entrevistados analizar diversas prcticas vinculadas con desvos a las normas. A continuacin se presentan algunas de esas conductas consideradas corruptas: Sacar un documento a travs de un conocido para evitar colas. Ofrecer dinero a un polica para evitar multas. Cobrar parte del sueldo en negro. Dar dinero para acelerar un trmite que se precisa con urgencia. Conseguir un certificado mdico para justificar una falta al trabajo, sin haber estado realmente enfermo. No facturar un trabajo para pagar menos impuestos. Comprar algo que se sabe que es robado o pirateado. Ofrecer dinero a un boletero para conseguir entradas con mejor ubicacin en un espectculo. Pagar menos impuestos de los debidos. Al observar esta lista, est claro que resulta imposible eliminar la corrupcin encarcelando ocasionalmente a algn responsable. El trabajo debe realizarse sobre la sociedad, la organizacin y los factores que permiten que esto ocurra. Es necesario abordar este fenmeno de manera sistmica, para evitar la replicacin de conductas desviadas dentro del sistema corrupto que las propicia.

El abordaje sistmico de la corrupcin no quita responsabilidad a las personas: todos somos responsables de nuestras elecciones y acciones. La propuesta es incluir en el anlisis las condiciones externas que tambin influyen en las personas que realizan prcticas corruptas.

Desde la perspectiva tica, la vida de cada individuo es parte de una vida colectiva. Cada persona se desarrolla a partir del ejercicio de su libertad y responsabilidad. En este sentido, cada uno es responsable ms all de los condicionantes externos.

10. MORENO OCAMPO, L. Ob.cit. pg. 117.


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Los distintos escenarios de corrupcin11Los problemas y las soluciones de un sistema en el que encontramos casos aislados de corrupcin no son iguales a los de un sistema en el que la corrupcin es generalizada. La diferencia entre un sistema y otro radica en los grados, causas y efectos de las conductas desviadas. Los distintos contextos o escenarios de corrupcin pueden representarse en una lnea en cuyos extremos se encuentran dos tipos puros de corrupcin: la marginal y la estructural.

CORRUPCIN MARGINAL CONTEXTOS Y ESCENARIOS DE CORRUPCIN

CORRUPCIN ESTRUCTURAL

Corrupcin Marginal

La cultura general respeta las reglas formales. Se dan casos aislados de corrupcin. Los organismos de control actan con eficacia y demuestran capacidad en detectar los casos de corrupcin, aislarlos y sancionarlos.

Corrupcin Estructural

La cultura general es permisiva a las violaciones de las reglas. Los sobornos son una forma generalizada de resolver los conflictos. Los organismos de control no cumplen con su funcin. No existen esfuerzos serios por controlar el problema.

La realidad poltico-institucional de un pas no coincide exactamente con alguno de estos dos extremos. Por lo general, se halla en una situacin que va de un extremo a otro de esta lnea, a veces ms cerca de la corrupcin marginal y otras veces ms cerca de la estructural. A la vez, la variedad de realidades hace que puedan co-existir mbitos con corrupcin marginal y mbitos con corrupcin estructural en el mismo momento histrico. Las consecuencias de los escenarios con corrupcin estructural son muy graves: El sistema poltico pierde legitimidad. Se realiza una mala asignacin de recursos. Los mejores negocios no dependen de las capacidades de las personas, sino de la influencia que se pueda ejercer sobre los responsables de tomar decisiones en los procesos de compras, contrataciones y pagos.

11. Texto tomado y editado de: MORENO OCAMPO, L. En defensa propia. Cmo salir de la Corrupcin. Editorial Sudamericana. Septiembre 1993.

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Se destruye el profesionalismo: el inters por el soborno reemplaza los criterios profesionales. Las personas honestas quedan segregadas, marginadas y desanimadas. Se pierde previsibilidad sobre el futuro de la organizacin o del sistema. Ejemplos de estas consecuencias pueden ser: mdicos que recetan remedios y estudios en funcin de las comisiones que les reconocern los laboratorios; periodistas que divulgan noticias por las que recibirn dinero; abogados y jueces que desvan el sentido de las leyes segn su conveniencia; ingenieros que realizan obras por debajo de los niveles de seguridad; funcionarios encargados de compras y contrataciones que simulan compulsas de oferentes para adjudicar contratos a ciertos proveedores, etc. Tomando como referencia trabajos realizados por Robert Klitgaard doctor en economa de la Universidad de Harvard y uno de los mayores expertos mundiales en temas de control de la corrupcin, los factores que pueden influir en las decisiones de cometer desvos pueden clasificarse en tres tipos:

Factores personales

Honestidad. Ambicin. Sentimientos de pertenencia e integracin al grupo. Cultura y valores de la organizacin. Posibilidades de realizacin personal de cada integrante. Conducta tica o corrupta de los superiores. Incentivos que la organizacin da a la honestidad. Eficiencia de los controles externos para detectar casos de corrupcin. Sanciones previstas en casos detectados de corrupcin. La presin externa en forma de coimas o extorsiones. El tipo y monto de los sobornos ofrecidos.

Factores de la organizacin

Factores externos Influyen cuando las personas cometen actos delictivos.

Estos tres factores interactan entre s generando diferentes situaciones. Por ejemplo: si la cultura de una organizacin es altamente corrupta, las personas eligen el silencio o se transforman en cmplices activos para conservar su trabajo y progresar. As no corren riesgos de ser sancionados. Los principios morales de las personas honestas pueden ceder ante la presin del grupo. De esta manera, la necesidad de pertenencia y de ser aceptado por el grupo an integrado por personas corruptas juega en contra de sus valores. En sntesis, el contexto influye y produce variantes en nuestras decisiones. Por esta razn, es importante definir los actos delictivos, sancionar a los responsables y pre-


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cisar cules son los aspectos que propician los desvos en cada escenario o mbito de definicin de polticas pblicas.

La frmula de la corrupcinDespus de un estudio sobre algunas experiencias de control de la corrupcin realizado en diversos lugares del mundo, Robert Klitgaard encontr que ciertos sistemas de organizacin se convierten en caldo de cultivo para el soborno y las actividades ilegales. A partir de este anlisis, desarroll la frmula de la corrupcin para detectar problemas de gestin en una organizacin. La frmula plantea:

C=M+D-R Corrupcin es igual a Monopolio ms Discrecionalidad menos Responsabilidad (transparencia)

A travs de esta frmula, Klitgaard plantea que la conducta ilcita florece cuando los agentes tienen: Poder monoplico sobre sus clientes. Grandes facultades discrecionales. Dbil responsabilidad ante el mandante. En este material se analiza el tema de la corrupcin en el mbito estatal y de la administracin pblica teniendo en cuenta la ntima relacin que existe entre los sistemas polticos y el control de la corrupcin. La democracia es el nico sistema poltico que prev la independencia de los poderes. Una regla fundamental es que existan controles externos al sector que est siendo controlado. Esto posibilita garantizar ciertos controles a travs de distintas instituciones que funcionan en organismos independientes y pueden observarse unas a otras. Los sistemas autoritarios, en cambio, carecen de estos mecanismos: prescinden del voto, censuran a la prensa, eliminan la independencia del Poder Judicial, cierran el Congreso, etc. Luis Moreno Ocampo utiliza la frmula de Klitgaard para sealar la vinculacin entre la corrupcin y la organizacin poltica de un Estado y concluye que la frmula de la democracia es de signo inverso a la frmula de la corrupcin. De esta manera, plantea:

Democracia es distinto a Monopolio ms Discrecionalidad menos Transparencia DM + D - T

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En la democracia: No existe monopolio de poder. ste debe distribuirse entre las distintas ramas de gobierno que se controlan unas a otras. Hay baja discrecionalidad porque la ley regula la conducta de los funcionarios pblicos. Existe transparencia al garantizar la libertad de expresin y la publicidad de los actos de gobierno. En el Estado hay muchos funcionarios que manejan grandes sumas de dinero. Los lmites en sus conductas estn dados por su moral personal y por los controles que eventualmente operen sobre ellos. Sin embargo, la existencia formal de los controles democrticos no garantiza necesariamente un funcionamiento eficiente. La sociedad moderna es muy compleja como para que funcione a travs de un sistema de democracia directa. Por esta razn, es necesario contar con representantes confiables y con funcionarios pblicos que cumplan con las tareas que la sociedad les encomend y con los deberes a los que se comprometieron en su funcin pblica. Tambin es necesario profundizar los procesos y mecanismos que establezcan el cumplimiento de la ley. En el captulo 3 se profundiza sobre algunas prcticas especficas para la prevencin de la corrupcin y la promocin de la transparencia en la gestin pblica en Argentina. Antes se presenta de un recorrido histrico de la lucha contra la corrupcin en el escenario internacional.


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CAPTULO 2

La lucha contra la corrupcin en el escenario internacional

Captulo 2: La lucha contra la corrupcin en el escenario internacional1

IntroduccinEn los ltimos aos el trmino transparencia ha ocupado un lugar importante en los diferentes discursos sociales, tanto en la poltica como en empresas y medios de comunicacin. La corrupcin como flagelo se instala en la agenda pblica internacional bien entrado el siglo XX. Las polticas de transparencia ingresan en la agenda mundial a fines de los aos 80, se consolidan a partir de los aos 90 y se instalan como un nuevo paradigma en las interacciones entre los sectores pblico y privado, nacionales e internacionales. Recin durante la dcada de los aos 90 la lucha contra la corrupcin trasciende las fronteras de los pases, cobra relevancia mundial y surgen, desde diferentes mbitos (acadmico, gubernamental, sociedad civil, organismos internacionales, etc.), toda clase de diagnsticos, investigaciones, herramientas, normas y estrategias de lucha contra la corrupcin y promocin de la transparencia. Este escenario se fue conformando a partir de la confluencia de diferentes fenmenos relacionados con la globalizacin, entre ellos: el auge de las operaciones financieras y comerciales transnacionales, la privatizacin de los servicios pblicos, el aumento en las inversiones extranjeras y de los intercambios comerciales, la cada de la cortina de hierro en Europa del Este, la consolidacin del Estado de derecho en pases de Amrica Latina. Los avances tecnolgicos de las ltimas dcadas provocaron un aumento exponencial de transferencias de divisas a travs de medios electrnicos2 y a bancos extraterritoriales situados en los denominados parasos fiscales que mantienen estrictas polticas de reserva, evaden impuestos y reciben escasa supervisin. Todos estos movimientos derivaron en la internacionalizacin de la corrupcin, con los perjuicios econmicos, sociales y polticos que trae aparejados.

1.

Los contenidos que figuran en este apartado fueron tomados y editados de: BARAGLI, N. Polticas pblicas de transparencia. Publicado en Derecho Comparado de la Informacin, Mxico D.F., Universidad Nacional Autnoma de Mxico UNAM , Instituto de Investigaciones Jurdicas. Nmero 5, Enero-Junio 2005, pgs. 21 a 42. BARAGLI, N. y RAIGORODSKY, N. Convencin Interamericana contra la Corrupcin. Implementacin de un eficaz instrumento internacional de lucha contra la corrupcin. Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nacin. Oficina Anticorrupcin. Segunda edicin actualizada. 2007.

2.

Segn datos de las Naciones Unidas, entre 1970 y 1990 el flujo internacional de dinero aument en un

3.200%.

CAPTULO 2: LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN EN EL ESCENARIO INTERNACIONAL

29

En un contexto de corrupcin y delitos globalizados, resultaba imposible para un Estado desarrollar polticas eficientes de control de la corrupcin puertas adentro. Fue necesario implementar una eficaz coordinacin de dichas polticas en el mbito internacional. As es como las polticas de transparencia comenzaron a tener un lugar destacado en las agendas de los Estados y de los organismos internacionales y se gener una base de acuerdos multilaterales que propici la firma de convenios internacionales en materia anticorrupcin. En este captulo se presenta un recorrido a lo largo de los ltimos 35 aos, en lo referente a la lucha contra la corrupcin y la construccin de polticas de transparencia. Los propsitos son: Presentar una sntesis histrica del fenmeno de la corrupcin como problema transnacional y el surgimiento de las polticas de transparencia en el escenario internacional. Presentar las iniciativas internacionales para el control de la corrupcin y los aportes realizados por organizaciones de la sociedad civil en este tema.

Hitos histricos en la lucha contra la corrupcinDesde principios de los aos 70 han sucedido una serie de hechos destacados que marcaron hitos en la historia de la lucha contra la corrupcin y condujeron al desarrollo de normas, polticas y literatura sobre esta cuestin. Uno de los hechos ms importantes sucedi en 1977 con la sancin, en los Estados Unidos de Amrica, de la Ley de Prcticas Corruptas en el Extranjero (Foreign Corrupt Practices Act - FCPA). Esta norma prohbe que toda empresa, sus representantes, directivos y accionistas de esa nacionalidad, promuevan ofrecimientos, pagos u otra clase de ventajas a funcionarios pblicos extranjeros, partidos polticos, dirigentes partidarios o candidatos a cargos polticos, con el objeto de obtener un beneficio econmico como consecuencia de estas acciones. De esta manera, se involucra, por primera vez, al sector privado en una estrategia de lucha contra la corrupcin. En la dcada del 80 comienzan a celebrarse con regularidad encuentros internacionales en los que se intercambian experiencias, se analizan prcticas y polticas y se promueve el debate de ideas referidas a la transparencia y al combate contra la corrupcin. Uno de los ms importantes foros mundiales ha sido la Conferencia Internacional Anticorrupcin (International Anti-Corruption Conference IACC). La primera se realiz en 1983 en Washington DC y, desde esa fecha, se realiza cada dos aos en diferentes ciudades del mundo. Sus participantes provienen de distintos sectores de la sociedad y estn relacionados con las polticas de prevencin y lucha contra la corrupcin. Durantes estos encuentros se reafirman compromisos, se realizan aportes y se comparten experiencias en el desarrollo de polticas de transparencia. Como complemento a estas conferencias, desde el ao 1999, se realiza el Foro Glo-

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bal de Lucha contra la Corrupcin (Global Forum on Fighting Corruption) en el que participan representantes de los poderes pblicos. A comienzos de la dcada del 90, comienza a considerarse a la corrupcin como obstculo para el desarrollo. En 1990 la Secretara de las Naciones Unidas prepar un Manual denominado Prevencin del Delito y la Justicia Penal en el Contexto del Desarrollo: Realidades y Perspectivas de la Cooperacin Internacional - Medidas Prcticas contra la Corrupcin3. En su segunda parte, establece los mecanismos administrativos y reglamentarios para la prevencin de prcticas corruptas y abuso del poder, y recomienda una serie de procedimientos para combatir la corrupcin. En 1992, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprob la Resolucin de Prcticas Corruptas en el Comercio Internacional4, que declara que las prcticas corruptas pueden frustrar el proceso de desarrollo integral, generando el desvo de recursos necesarios para el mejoramiento de las condiciones econmicas y sociales de los pueblos. En el ao 1993, el abogado alemn Peter Eigen, fund la organizacin no gubernamental Transparencia Internacional, que hoy cuenta con numerosos Captulos Nacionales en todo el mundo. Su objetivo es instalar el tema de la lucha contra la corrupcin y polticas preventivas en la agenda pblica mundial. En septiembre de 1996, el presidente del Banco Mundial, James D. Wolfensohn, dio un trascendental paso al comprometer pblicamente a la institucin para luchar contra la corrupcin. En septiembre de 1997, el Directorio del Banco suscribi a una estrategia anticorrupcin sustentada en cuatro componentes5: 1. Prevenir el fraude y la corrupcin en los proyectos financiados por el Banco. 2. Ayudar a los pases que solicitan el respaldo del Banco para reducir la corrupcin. 3. Incluir ms expresamente el tema de la lucha contra la corrupcin en las estrategias de asistencia a los pases, en el examen de las posibilidades de financiamiento, en el dilogo sobre polticas, en los estudios analticos y en la seleccin y el diseo de los proyectos. 4. Contribuir en los esfuerzos internacionales para reducir la corrupcin. Por su parte, en 1996 la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) realiz una recomendacin para prohibir la deduccin impositiva por los pagos de sobornos realizados por empresas, situacin habitual, hasta esos momentos, en muchos pases industrializados. En 1997, los pases miembros de esta organizacin suscriben a la Convencin sobre la Lucha contra el Soborno de Funcio-

3.

Manual preparado por la O.N.U. para el Octavo Congreso de las Naciones Unidas Sobre Prevencin del Delito y

Tratamiento del Delincuente 29 de Mayo de 1990 (Naciones Unidas, A / CONF. 144 / 8, 29 de mayo de 1990). 4. 5. Asamblea General de la ONU. Resolucin 1159 (XXII-0-92). Asistencia a los pases en la lucha contra la corrupcin. El papel del Banco Mundial. Banco Mundial, Red so-

bre Reduccin de la Pobreza y Gestin Econmica. Septiembre de 1997. Edicin en espaol: octubre de 1999.


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narios Pblicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales. Este instrumento jurdico internacional: Establece la ilegalidad del pago de sobornos para obtener contratos internacionales. Aporta transparencia al mercado global. Homologa las reglas del juego para todos sus actores. Promueve que las compaas honestas no estn en desventaja o pierdan negocios por la connivencia entre empresarios y funcionarios corruptos. En 1999, el Centro para la Prevencin del Crimen Internacional de la ONU lanz el Programa Global contra la Corrupcin para brindar asistencia tcnica a gobiernos sobre polticas de transparencia y control de la corrupcin. Para esto, public el United Nations Anti-Corruption Tool Kit (Caja de Herramientas), que consiste en un manual de polticas y herramientas anti-corrupcin destinado a funcionarios, organizaciones no gubernamentales, sector privado y ciudadana en general. En el continente europeo, un referente importante en la lucha contra la corrupcin lo constituye el denominado Informe Nolan6 publicado en 1995. Este informe se refiere a las normas de conducta en la vida pblica, establece una serie de recomendaciones y principios de comportamiento de los funcionarios pblicos y promueve su incorporacin en cdigos de conducta. En 1997, el Consejo de Europa adopt veinte principios para la lucha contra la corrupcin y, en mayo de 1999, cre el Grupo de Estados Contra la Corrupcin (Group of States against Corruption GRECO). Desde comienzos de los aos 90, en el continente americano, se han registrado destacados avances en materia de polticas contra la corrupcin, tanto en la OEA como en el proceso de las Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno. Uno de los antecedentes ms importantes en la regin lo constituye la Primera Cumbre de las Amricas, realizada en Miami en diciembre de 1994. En esta reunin, los Jefes de Estado y de Gobierno expresaron que en una democracia, todos los aspectos de la administracin pblica deben ser transparentes y estar abiertos al escrutinio pblico. Ese mismo ao, a travs de la Declaracin de Belm Do Par7 (Brasil), los Ministros de Relaciones Exteriores y los Jefes de Delegacin de los Estados parte de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), instaron al ...estudio de medidas, dentro del ordenamiento jurdico de cada pas, destinadas a combatir la corrupcin, mejorar la eficiencia de la gestin pblica y promover la transparencia y la probidad en la administracin de los recursos pblicos.

6.

En 1994, El primer ministro del Reino Unido, Mr. Major, cre el Comit para la Creacin de Estndares de la Vida

Pblica denominado Comit Nolan por el apellido de su presidente Lord Nolan. El objetivo de este Comit fue examinar el estado de la cuestin sobre las pautas de conducta tica de personas que ocuparan cargos pblicos y hacer las recomendaciones necesarias. Seis meses despus de su creacin apareci un documento llamado Normas de Conducta para la Vida Pblica, tambin conocido como el Informe Nolan el cual fue publicado en 1995. 7. Asamblea General de las Naciones Unidas. Declaracin 6 (XXIV-0/94).

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En 1997 la Asamblea General de la Organizacin de los Estados Americanos, reunida en la ciudad de Lima (Per), adopt el Programa Interamericano de Cooperacin para Combatir la Corrupcin mediante la Resolucin AG/RES 1477. En el mbito regional, el acontecimiento ms destacado en la lucha contra la corrupcin es la Convencin Interamericana contra la Corrupcin (CICC), adoptada por la OEA el 29 de marzo de 1996 durante la Conferencia Especializada sobre la Corrupcin celebrada en Caracas (Venezuela). En ella se establecen diversas medidas preventivas. Cinco aos despus, en mayo de 2001, tuvo lugar en Buenos Aires la Primera Conferencia de los Estados Parte en la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, durante la cual se redact el Acta de Buenos Aires que sent las bases del actual el Mecanismo de Seguimiento de la Implementacin de la CICC (MESICICC).

Instrumentos internacionales que promueven polticas de transparenciaUna de las principales motivaciones para promover las polticas pblicas de transparencia, como un aspecto fundamental en la lucha contra la corrupcin, ha sido reconocer acadmica, poltica y empricamente que las estrategias exclusivamente punitivas no son efectivas para lograr xitos duraderos. En la actualidad, las oficinas estatales de lucha contra la corrupcin de todo el mundo poseen reas destinadas a la persecucin penal y sectores dedicados a analizar, disear, proponer, implementar y difundir polticas de transparencia. Uno de los primeros precedentes es la Comisin Independiente contra la Corrupcin de Hong Kong (ICAC), creada en 1973. Tal como se present en el captulo anterior, existen diversos documentos y normas que han dado forma a la expresin polticas pblicas de transparencia, entre ellos: El Manual de Medidas Prcticas contra la Corrupcin de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU). El Libro de Fuentes (Source Book) de Transparencia Internacional (TI). La Convencin Interamericana contra la Corrupcin de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA). La Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU). La Convencin sobre la Lucha contra el Cohecho de los Funcionarios Pblicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). En este apartado se presenta una sntesis de estos instrumentos de promocin de la transparencia y la lucha contra la corrupcin.


33

MANUAL DE HERRAMIENTAS CONTRA LA CORRUPCIN (ONU)

La Organizacin de las Naciones Unidas fue uno de los primeros organismos internacionales que recomend una serie de polticas pblicas de transparencia a travs del Manual de Medidas Prcticas contra la Corrupcin, el cual ha seguido perfeccionndose en el tiempo. Una de sus ltimas versiones incorpora como agentes y estrategias de lucha contra la corrupcin a los siguientes elementos: 1. El fortalecimiento y la construccin institucional: agencias anti-corrupcin; ombudsman; fortalecimiento del Poder Judicial y accountability; cdigos de conducta; comits de integridad nacional o comisiones anti-corrupcin; encuentros de integridad nacional para desarrollar planes de accin; fortalecimiento de gobiernos locales. 2. La prevencin: declaraciones de activos y pasivos de funcionarios pblicos; creacin de una autoridad de monitoreo internacional para la transparencia de los contratos del sector pblico en las transacciones comerciales internacionales; islas de integridad y pactos de integridad; grupos de coordinacin de informacin: cooperacin anti-corrupcin del sector privado, reduccin de la complejidad en los procedimientos y de la discrecionalidad. 3. El desarrollo de acciones para la toma de conciencia: acceso a la informacin; movilizacin de la sociedad civil a travs de la educacin pblica y de campaas; planes de accin anti-corrupcin; capacitacin de la prensa y periodismo de investigacin.

LIBRO DE FUENTES DE TRANSPARENCIA INTERNACIONAL (SOURCE BOOK)

Este libro fue publicado por primera vez en el ao 1996. Se actualiza peridicamente y su objetivo es contribuir a la asociacin de los diferentes actores y grupos que pueden conformar un sistema nacional de integridad. Transparencia Internacional define al Sistema Nacional de Integridad como el conjunto de elementos que posibilitan que los distintos componentes del Estado y la sociedad civil se organicen y acten con transparencia, eficiencia y eficacia8. En este sentido, implica: Una forma prctica para impedir los daos de la corrupcin a los intereses pblicos. Un medio para promover un ambiente que realce la calidad de las decisiones gubernamentales. Se trata de aumentar la honestidad e integridad del gobierno como un todo. Esto implica focalizar en las razones y los lugares donde florece la corrupcin y establecer sistemas y procedimientos especficos para prevenirla. Dada la complejidad del

8.

Las referencias y comentarios sobre los Sistemas Nacionales de Integridad fueron tomados de La Hora de la

Transparencia en Amrica Latina El Manual de Anticorrupcin en la Funcin Pblica, Op. cit., pgs. 56 a 58.

34


fenmeno de la corrupcin, es necesario elaborar una estrategia integral a travs de diversas acciones9. En lo que se refiere al diseo de polticas de transparencia, esta organizacin internacional ha desarrollado los Pactos de Integridad y las Islas de Integridad10. Los Pactos de Integridad son acuerdos voluntarios, suscriptos entre todos los actores que intervienen directamente en un proceso de contratacin con recursos pblicos. Su objetivo es fortalecer la transparencia, la equidad, la probidad y la sostenibilidad de la modalidad contractual escogida. Su proceso de implementacin invita a un cambio cultural voluntario, en tanto convoca a grupos especficos de ciudadanos a aceptar sistemas reguladores comunes, ligados a un rgimen de gratificaciones y castigos que estn por encima de los establecidos en el marco legal nacional, lo cual genera valor agregado para este ltimo. La Isla de Integridad tiene como objetivo fortalecer la cultura tica en el sector pblico a travs del diseo y la aplicacin de medidas que protejan o aslen a ciertos procesos organizacionales de posibles hechos de corrupcin. Esta herramienta implica un ejercicio participativo con los actores internos y externos involucrados en el proceso seleccionado donde se identifican los riesgos de corrupcin. Tambin implica el diseo colectivo de medidas de carcter tico y procedimental, dirigidas a propiciar cambios que generen probidad. Transparencia Internacional tambin ha elaborado una Caja de Herramientas para el Control Ciudadano de la Corrupcin que compila prcticas exitosas de polticas de transparencia desarrolladas desde la sociedad civil en todo el mundo.

CONVENCIN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIN CICC (OEA)

En el continente americano, desde comienzos de la dcada del 90, tanto en el mbito de la OEA como en el proceso de las Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno (Cumbres de las Amricas) las polticas contra la corrupcin han tenido importantes avances11. El acontecimiento ms destacado en este terreno es la Convencin Interamericana contra la Corrupcin (CICC) adoptada por la OEA el 29 de marzo de 1996. Se trata del primer instrumento internacional en la materia que comprende de modo amplio el fenmeno, combinando componentes tanto punitivos como preventivos, as como de asistencia y cooperacin entre los Estados. Los propsitos de la CICC son:

9.

Una lista de los tipos de acciones propuestas por Transparencia Internacional se encuentra en BARAGLI, N. Po-

lticas pblicas de transparencia. Publicado en Derecho Comparado de la Informacin, Mxico D.F., Universidad Nacional Autnoma de Mxico UNAM. 10. Estas definiciones fueron tomadas de la organizacin Transparencia por Colombia (Captulo colombiano de TI). 11. Instituto de Investigaciones Jurdicas. Nmero 5, Enero-Junio 2005, pgs. 21 a 42.


35

Promover y fortalecer el desarrollo de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupcin en cada uno de los Estados parte. Promover, facilitar y regular la cooperacin entre los Estados parte a fin de asegurar la eficacia de las medidas y acciones orientadas a prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupcin en el ejercicio de la funcin pblica. Originalmente la Convencin no prevea un mecanismo de seguimiento de su implementacin. Este fue creado en mayo de 2001, durante la Primera Conferencia de los Estados Parte de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, realizada en Buenos Aires. El mecanismo establecido contempla la necesidad de avanzar progresivamente en el logro de los objetivos de la CICC y apoya los programas que los Estados parte realizan para la implementacin de la Convencin. En cuanto a las medidas preventivas, los Estados parte de la CICC convinieron en considerar, entre otras, la aplicabilidad de medidas destinadas a crear, mantener y fortalecer: 1. Normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones pblicas, orientadas a prevenir conflictos de intereses y asegurar la preservacin y el uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios pblicos. 2. Instrucciones al personal de las entidades pblicas, que aseguren la adecuada comprensin de sus responsabilidades y las normas ticas que rigen sus actividades. 3. Sistemas para la declaracin de los ingresos, activos y pasivos de los funcionarios pblicos en los cargos que establezca la ley y para la publicacin de tales declaraciones cuando corresponda. 4. Sistemas para la contratacin de funcionarios pblicos y para la adquisicin de bienes y servicios por parte del Estado que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de tales sistemas. 5. Sistemas adecuados para la recaudacin y el control de los ingresos del Estado que impidan la corrupcin. 6. Leyes que eliminen los beneficios tributarios a cualquier persona o sociedad que efecte asignaciones violando la legislacin contra la corrupcin de los Estados parte. 7. Sistemas para proteger a funcionarios pblicos y ciudadanos particulares que denuncien de buena fe actos de corrupcin. 8. rganos de control superior para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prcticas corruptas. 9. Medidas que impidan el soborno de funcionarios pblicos nacionales y extranjeros, mecanismos de registros contables que reflejen con exactitud y razonable detalle la adquisicin y enajenacin de activos y controles contables internos para detectar actos de corrupcin.

36


10.

Mecanismos para estimular la participacin de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en la prevencin de la corrupcin.Podr profundizar esta informacin en www.anticorrupcin.gov.ar

CONVENCIN SOBRE LA LUCHA CONTRA EL COHECHO DE FUNCIONARIOS PBLICOS EXTRANJEROS EN LAS TRANSACCIONES COMERCIALES INTERNACIONALES (OCDE)

A partir de la iniciativa gestada en el seno de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE), se han llevado adelante esfuerzos destinados a evitar que las empresas corrompan a los funcionarios pblicos extranjeros mediante la entrega de dinero u otra clase de ventajas en el mbito de las transacciones internacionales. El principal resultado de estas iniciativas es la Convencin sobre la Lucha contra el Cohecho de Funcionarios Pblicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales de 1997, que obliga a los Estados parte a sancionar penalmente a las personas o empresas que prometen, entregan u ofrecen sobornos a funcionarios extranjeros. A nivel mundial, existe hoy, tanto en gobiernos como en organizaciones empresariales y comerciales, un creciente inters por generar y conservar condiciones de sana competencia para las empresas y mejores condiciones de vida para los ciudadanos. Esta Convencin representa un instrumento fundamental que permite establecer pautas comunes para la adopcin de sistemas y esquemas preventivos de la corrupcin, fomentando al mismo tiempo la transparencia en la gestin pblica y privada. Llevar a cabo acciones para prevenir prcticas corruptas y corregirlas en caso de identificacin, dentro de la empresa y/o en sus relaciones con otros actores, implica el desarrollo de una poltica de integridad que impacte en cada uno de los procesos, sistemas y reas de la empresa.

CONVENCIN DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA LA CORRUPCIN (ONU)

Esta Convencin, suscripta en la ciudad de Mrida (Mxico) en diciembre de 2003, implica la generacin de un instrumento global de lucha contra la corrupcin y la incorporacin de nuevos paradigmas, a travs de temas y miradas ausentes en otros instrumentos, entre ellos: el desarrollo de aspectos preventivos, la inclusin de otras conductas irregulares como delitos de corrupcin, la incorporacin de disposiciones especficas para la corrupcin en el sector privado, etc.


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El Captulo II de la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin trata las medidas preventivas que prescriben para sus Estados parte. A continuacin se presenta una tabla en donde se mencionan algunas de ellas.

ARTCULOS

CONTENIDOS

Artculo 5 Polticas y prcticas de prevencin de la corrupcin

Formular y aplicar polticas coordinadas y eficaces contra la corrupcin que promuevan la participacin de la sociedad y reflejen los principios del imperio de la ley, la debida gestin de los asuntos pblicos y los bienes pblicos, la integridad, la transparencia y la obligacin de rendir cuentas.

Evaluar peridicamente los instrumentos jurdicos y las medidas administrativas pertinentes para determinar si son adecuados en el combate de la corrupcin.

Colaborar entre s y con las organizaciones internacionales y regionales pertinentes en la promocin y formulacin de polticas preventivas.

Artculo 6 rganos de prevencin de la corrupcin Artculo 7 Sector pblico

Garantizar la existencia de rganos independientes de control, difusin y aplicacin de medidas preventivas de la corrupcin.

Adoptar sistemas transparentes de convocatoria, contratacin, retencin, promocin y jubilacin de funcionarios pblicos. Establecer procedimientos adecuados de seleccin y formacin de los titulares de cargos pblicos que se consideren especialmente vulnerables a la corrupcin.

Fomentar una remuneracin adecuada y escalas de sueldo equitativas, teniendo en cuenta el nivel de desarrollo econmico del Estado parte.

Adoptar medidas legislativas y administrativas apropiadas para aumentar la transparencia en la financiacin de candidaturas a cargos pblicos electivos y en la financiacin de los partidos polticos.

Adoptar sistemas destinados a promover la transparencia y a prevenir conflictos de intereses. (contina)

38


ARTCULOS

ARTCULOS

Artculo 8 Cdigos de conducta para funcionarios pblicos

Establecer medidas y sistemas para exigir a los funcionarios pblicos que hagan declaraciones a las autoridades competentes sobre sus actividades externas y empleos, inversiones, activos y regalos o beneficios importantes que puedan dar lugar a un conflicto de intereses.

Adoptar medidas disciplinarias o de otra ndole contra todo funcionario pblico que transgreda estas normas.

Artculo 9 Contratacin pblica y gestin de la hacienda pblica

Adoptar las medidas para establecer sistemas de contratacin pblica basados en la transparencia, la competencia y criterios objetivos de adopcin de decisiones, que sean eficaces para prevenir la corrupcin.

Adoptar medidas apropiadas para promover la transparencia y la obligacin de rendir cuentas en la gestin de la hacienda pblica.

Artculo 10 Informacin pblica

Adoptar las medidas necesarias para que el pblico obtenga informacin sobre la organizacin, el funcionamiento y los procesos de adopcin de decisiones de la administracin pblica, con el debido respeto de la intimidad y de los datos personales.

Artculo 13 Participacin de la sociedad

Adoptar medidas adecuadas para fomentar la participacin activa de personas y grupos que no pertenezcan al sector pblico, en la prevencin y la lucha contra la corrupcin.

Generar medidas que promuevan la contribucin de la ciudadana a los procesos de adopcin de decisiones. Garantizar el acceso eficaz del pblico a la informacin. Realizar actividades de informacin pblica as como programas de educacin pblica; etc.


39

CAPTULO 3

Mecanismos de prevencin de la corrupcin y promocin de la transparencia

Captulo 3: Mecanismos de prevencin de la corrupcin y promocin de la transparencia

IntroduccinTal como se introdujo en la captulo 1, para prevenir la corrupcin y promover la transparencia en la gestin pblica, es necesario desarrollar una mirada compleja que integre polticas y prcticas punitivas con polticas y prcticas preventivas. Teniendo en cuenta las limitaciones de las polticas punitivas para resolver la corrupcin estructural, en las ltimas dcadas comenz a reconocerse la importancia de disear e implementar sistemas de transparencia y de prevencin de la corrupcin. En este captulo se presenta como impacta la corrupcin en la sociedad y se describen las diferentes polticas, estrategias, mecanismos y herramientas de transparencia y de prevencin de la corrupcin, actualmente vigentes en la Argentina. Los propsitos del captulo 3 son: Presentar el impacto poltico y social de la corrupcin y la necesidad de una mirada compleja para abordar la lucha contra la corrupcin. Describir las diferentes medidas y prcticas preventivas que integran las polticas de transparencia.

El impacto poltico y social de la corrupcin1Tiempo atrs se consideraba a la corrupcin como el delito sin vctimas, creyendo que el accionar irregular de algunos funcionarios o instituciones slo afectaba al Estado. Esta percepcin de la corrupcin comenz a modificarse cuando se puso de relieve su impacto en la generacin de desigualdad social y empobrecimiento de las clases sociales menos favorecidas. Es indiscutible el impacto poltico y social de la corrupcin, por ejemplo: el uso indebido de los fondos del Estado afecta directamente a la provisin de alimentos, salud, educacin y justicia. Cuando un funcionario compra medicinas de mala calidad o en mal estado a precios altos, con la intencin de conservar una diferencia y, a la vez, esos remedios son distribuidos entre las personas menos favorecidas de una sociedad, la corrupcin tiene vctimas muy concretas: produce muertes en los grupos sociales ms vulnerables mientras un grupo muy reducido de personas con alto poder adquisitivo se enriquece.

1.

Los datos que figuran en este apartado fueron obtenidos del documento de Transparencia Internacional, Libro

de Fuentes 2000.

CAPTULO 3: MECANISMOS DE PREVENCIN DE LA CORRUPCIN Y PROMOCIN DE LA TRANSPARENCIA

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La cuantificacin de los daos de la corrupcin es muy compleja porque, entre otros factores: Los daos no son inmediatos sino mediatizados por la concurrencia de otros hechos o situaciones. No suele haber una vctima directa sino muchas vctimas indirectas, como usuarios de servicios pblicos muy costosos y/o deficientes, vecinos de industrias contaminantes, etc. Para comprender el verdadero alcance de los efectos de la corrupcin es necesario hacer un anlisis o estudio mayor del fenmeno. Una de las principales consecuencias de la corrupcin es la violacin de los derechos econmicos, sociales y culturales (DESC). Esta ntima relacin de la corrupcin con la violacin del estado de derecho y de los derechos humanos, motiv que en 2004, el entonces Presidente de la Nacin, a travs del mensaje 760/04, pidiera al Congreso de la Nacin la inclusin de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin (CICC) entre los tratados internacionales con jerarqua constitucional previstos en el artculo 75 inc. 22 de la Constitucin nacional. La creciente percepcin de los daos que la corrupcin produce sobre los derechos de las personas y sobre la legitimidad de los gobiernos, ha sido acompaada por un reclamo de la ciudadana hacia el Estado para mejorar la efectividad de los controles y promover la mayor participacin de la sociedad civil. El impacto de la corrupcin es mltiple:

Afecta la estabilidad poltica

Genera y amplia diferencias sociales

IMPACTO DE LA CORRUPCIN

Mina la confianza Empobrece a los ms vulnerables en las organizaciones pblicas y en la sociedad

En los siguientes puntos, citados por una publicacin de Transparencia Internacional, se resumen algunos costos que las prcticas corruptas generan. La corrupcin que la gente percibe en el gobierno: Deteriora el respeto por la autoridad constituida y, por ende, la legitimidad del gobierno. Ejerce una influencia corruptora sobre el aparato administrativo, afectando el valor necesario para adherirse a estndares de honradez: las personas se preguntan por qu ellos deben ser las nicas custodias de la moralidad.

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Implica un aumento en el precio de la administracin: el contribuyente tambin se somete al soborno, y as paga varias veces el mismo servicio. Afecta el ambiente en el cual opera el sector privado, generando el acaparamiento de beneficios rpidos y excesivos y la exclusin de participantes potenciales, adems de la reduccin del desarrollo de dicho sector. En la medida en que la corrupcin representa la injusticia institucionalizada desemboca en litigios y cargos no reales, a partir de los cuales se puede ejercer una presin perjudicial sobre los funcionarios honestos.

Corrupcin y transparencia: soluciones desde una mirada complejaTal como se present en el captulo 1, hasta hace poco se consideraba a la corrupcin como una cuestin exclusiva de los funcionarios y se perciban las irregularidades como problemas de algunos individuos desviados dentro de organizaciones sanas. Desde este enfoque, la solucin que se propone es ampliar las sanciones penales para encarrilar a las personas consideradas desviadas o corruptas. La respuesta penal al problema de la corrupcin como nica solucin demostr ser limitada y poco sustentable en el largo plazo. Por esta razn, en la actualidad, las oficinas estatales de lucha contra la corrupcin de todo el mundo poseen reas destinadas a la investigacin y sancin de los hechos delictivos y sectores dedicados a analizar, disear, proponer, implementar y difundir polticas de transparencia.

Para prevenir la corrupcin y promover la transparencia en la gestin pblica es necesario desarrollar una mirada compleja que combine polticas y prcticas punitivas con polticas y prcticas preventivas.

Polticas y prcticas PUNITIVAS: Se trata de un conjunto de normas, sistemas y mecanismos de aplicacin y control de dichas normas, que tienen por finalidad sancionar a las personas que se comportan de manera contraria a la tica pblica, sean o no funcionarios pblicos. Las polticas y prcticas punitivas pueden ser: Leyes: tipifican a las conductas contrarias a la tica pblica como delitos penales y se aplican a hechos que, por su gravedad, implican penas de prisin. Ejemplos de estos hechos son: soborno, desviacin de fondos y enriquecimiento ilcito o crecimiento injustificable del patrimonio. Normas: sancionan conductas que, por su menor gravedad, no llegan a ser delitos pero se consideran faltas a la tica pblica, por ejemplo: el ejercicio simultneo de diferentes cargos pblicos y la recepcin de obsequios y/o beneficios prohibidos, entre otras. Estas polticas y prcticas se tratan especficamente en el captulo 4.


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Polticas y prcticas PREVENTIVAS: Conjunto de normas, sistemas y mecanismos de aplicacin y control de dichas normas, que tienen por finalidad evitar que las personas, especialmente los funcionarios pblicos, tengan conductas contrarias a la tica pblica. Se considera entre las medidas punitivas, al entramado que conforman los organismos pblicos con competencia en la materia (desde oficinas de sumarios administrativos hasta fiscalas y juzgados penales) y los mecanismos que utilizan para ejercerlas: reglamentos y cdigos de procedimiento, medidas de prueba, etc. Las polticas y prcticas punitivas poseen un efecto disuasivo que no resulta suficiente para prevenir la corrupcin. Reconocer que las estrategias exclusivamente punitivas no son efectivas para lograr xitos duraderos implica considerar el fortalecimiento de las polticas pblicas de transparencia como instrumento fundamental en la lucha contra la corrupcin.

Polticas y prcticas en la prevencin de la corrupcinDebido a las limitaciones de las polticas punitivas para resolver la corrupcin estructural, en los ltimos aos comenz a reconocerse la importancia de disear e implementar sistemas de transparencia y de prevencin de la corrupcin. En todas las polticas y prcticas preventivas se puede sealar la convergencia de, al menos, dos aspectos esenciales: 1. La identificacin de un problema en la organizacin del Estado, por ejemplo, reiteradas situaciones conflictivas o un rea sensible a las conductas contrarias a la tica pblica. 2. El diseo de una herramienta adecuada para resolver esas situaciones y respaldar el ejercicio de conductas ticas. Estas herramientas suelen combinar dispositivos normativos que fijan pautas de conducta obligaciones, prohibiciones y permisos con dispositivos de aplicacin y control de tales conductas, tales como los sistemas de circulacin y registro de la informacin, rganos con competencias especficas, mtodos de evaluacin y rendicin de cuentas, etc. La Convencin Interamericana contra la Corrupcin (CICC) reconoce diferentes problemas de corrupcin y presenta herramientas para resolverlos. En este sentido, en el artculo 3 Medidas Preventivas, figuran algunas de las principales temticas2 que nos interesa presentar. Estas temticas se presentarn agrupadas de la siguiente manera:

2.

En este material se utiliza el trmino temticas para designar al conjunto heterogneo de normas, proble-

mas, procedimientos, sistemas, medidas, herramientas, estrategias, rganos, etc., comprendidos en las polticas y prcticas preventivas.

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Un primer grupo de medidas orientadas a la mejora de la actuacin de los funcionarios. Un segundo grupo de medidas orientadas a la efectiva participacin de la sociedad civil, cuyos usuarios y destinatarios directos son las organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos en general. Un tercer grupo de medidas orientadas a la mejora de los controles existentes, cuyos usuarios y destinatarios directos son los propios funcionarios pblicos.

Medidas orientadas a la MEJORA DE LA ACTUACIN DE LOS FUNCIONARIOS

Normas de conducta y cdigos de tica. Rgimen de prevencin de conflictos de intereses. Capacitacin a los funcionarios pblicos. Sistemas para la seleccin imparcial de funcionarios pblicos. Sistemas para la adquisicin transparente de bienes y servicios. Audiencias Pblicas. Elaboracin Participativa de Normas. Reglamentacin del derecho de acceso a la informacin. Reglas sobre el uso adecuado de los recursos asignados a la funcin pblica. Canales de denuncia sobre irregularidades y actos de corrupcin. Sistemas transparentes para la recaudacin y el control de los ingresos del Estado. Sistemas de declaraciones juradas patrimoniales. rganos de control superior para prevenir, detectar, sancionar y erradicar prcticas corruptas.

Medidas orientadas a la PARTICIPACIN DE LA SOCIEDAD Medidas orientadas a la MEJORA DE LOS CONTROLES

Es importante aclarar que estos grupos de medidas no son excluyentes entre s: aquellas destinadas directamente a mejorar la actuacin de los funcionarios pblicos y los controles, pueden beneficiar la participacin de la sociedad civil. A su vez, las medidas destinadas a la sociedad civil implican, necesariamente, la actuacin de los funcionarios pblicos y contribuyen a optimizar los controles existentes. Por ejemplo, los sistemas para la presentacin y control de declaraciones juradas patrimoniales de funcionarios pblicos y la publicacin de este tipo de informacin, contribuyen a la mejora de los controles y posibilitan que la sociedad civil acceda a dicha informacin. En este captulo se presentan las siguientes medidas y prcticas preventivas: Normas y mecanismos para prevenir conflicto de intereses. Sistemas para la presentacin de declaraciones juradas patrimoniales. Mecanismos de transparencia para procesos de compras y contrataciones. Cdigos de tica.


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Mecanismos de participacin de la sociedad civil: audiencias pblicas y elaboracin participativa de normas. Mecanismos y normas para asegurar el acceso a la informacin. Organismos de Control Superior

Conflicto de intereses

Se considera conflicto de intereses a aquellas situaciones en las que los funcionarios estn en condiciones de actuar de manera parcial, motivados por sus intereses particulares o por los de terceros, a los que han estado vinculados antes de ejercer el cargo, o tienen previsto estarlo al dejar la funcin pblica.

Tambin se define al conflicto de intereses como la situacin que se presenta cuando las decisiones pblicas o los procesos de adopcin de decisiones pblicas, no son completamente objetivos o pueden verse influidos por intereses particulares del funcionario o de terceros.3 Los cdigos de tica establecen que los funcionarios deben abstenerse de intervenir en asuntos sobre los cuales tengan algn inters particular. De esta manera, se previene que el inters particular entre en conflicto con el inters pblico. La prescripcin de este deber depende de la buena voluntad de los funcionarios y, por lo tanto, resulta insuficiente. Por esta razn, existe la necesidad de contar con medidas adecuadas para prevenir y, eventualmente, corregir este tipo de decisiones. Es importante diferenciar entre el conflicto de intereses y las decisiones que toman los funcionarios pblicos dentro de su esfera de accin. Cualquier decisin que tome un funcionario generar un beneficio para un sector y, tal vez, un perjuicio para otros. Este hecho constituye la esencia de la decisin pblica. Por definicin, un funcionario pblico tiene como mandato tomar decisiones que afecten de manera positiva y negativa a distintos grupos de la sociedad. Por ejemplo, si el Secretario de Energa de un pas es el ex director de una empresa petrolera de capitales nacionales, es probable que en la esfera de las decisiones lleve adelante polticas de corte proteccionista para la industria nacional. A la vez, y en trminos de conflicto de intereses, se debe impedir que dicho funcionario se beneficie personalmente con esta poltica, a travs de medidas como la obligacin a renunciar a su cargo privado, la venta de acciones que posea de empresas del sector,

3.

Raigorodsky, N. Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin. Nuevos paradigmas para la prevencin

y combate de la corrupcin en el escenario global. Serie: Estrategias para la Transparencia. Oficina Anticorrupcin. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Buenos Aires. 2004.

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abstencin de intervenir si la Secretara de Energa debe inspeccionar a la petrolera para la que trabaj, etc.

Cuando un funcionario est ligado a una empresa de determinado sector del mercado, se le ordena abstenerse en los asuntos particulares de dicha empresa, pero ello no constituye un impedimento para que pueda asumir el cargo.

Para prevenir conflictos de intereses se pueden aplicar diferentes medidas: Prohibiciones taxativas para la realizacin simultnea de ciertas actividades mientras se ejerce un cargo pblico, por ejemplo: ser proveedor del organismo donde se ejerce tal cargo. Perodos de carencia durante los cuales funcionarios y ex-funcionarios no pueden intervenir en asuntos vinculados a su anterior actuacin, tanto privada como pblica.

NORMATIVA SOBRE CONFLICTO DE INTERESES

En el orden nacional, el Captulo V de la Ley 25.188 de tica de la Funcin Pblica, contiene una serie de normas de conducta para prevenir conflictos de intereses, a travs de diferentes artculos que se presentan a continuacin.

LEY 25.188 DE TICA DE LA FUNCIN PBLICA CAPTULO V

Artculo 13

Establece una prohibicin general sobre conflicto de intereses e incompatibilidad entre el desempeo de un cargo pblico y cualquier tipo de prestacin de servicios o actividades que tengan competencia funcional directa con el cargo que se desempea. En este sentido, ante una eventual situacin de conflicto de intereses, la conducta debida por el funcionario es la abstencin.

Artculos 14 y 15

Establecen perodos de carencia para el desempeo de actividades en la funcin pblica.

Artculo 16

Establece el carcter de marco general o estndar mnimo que deben cumplir los funcionarios de los tres poderes del Estado Nacional, indicando que las incompatibilidades mencionadas en los artculos 13, 14 y 15 se aplicarn sin perjuicio de aquellas que estn determinadas en el rgimen especfico de cada funcin. (contina)


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LEY 25.188 DE TICA DE LA FUNCIN PBLICA CAPTULO V

Artculo 17

Prev que los actos emitidos en situacin de conflicto de intereses y en contradiccin con las prohibiciones precedentes sern de nulidad absoluta. Otra consecuencia prevista es la responsabilidad solidaria de los contratistas por los daos ocasionados al Estado.

El Captulo V de la Ley Marco de Empleo Pblico N 25.164 contiene deberes y prohibiciones sobre la actuacin de los funcionarios pblicos de carrera. En el Captulo VII figuran las sanciones de apercibimiento, suspensin, cesanta y exoneracin, aplicables a los empleados pblicos que transgredan esas normas y, en su caso, las de la Ley 25.188. Todas estas prohibiciones tambin suelen encontrarse en regmenes especficos y en cdigos de conducta de determinadas reparticiones pblicas.

Declaraciones juradas patrimoniales de funcionarios pblicos

Un rgimen de declaraciones juradas es una herramienta que permite: Controlar el adecuado cumplimiento de las funciones pblicas que desempean los funcionarios. Prevenir el desvo de sus deberes ticos. Corregir incumplimientos detectados.

Las declaraciones juradas patrimoniales son documentos que ciertos funcionarios pblicos estn obligados a presentar. En ellos se expone: La variacin patrimonial de los funcionarios durante el desempeo de sus funciones. Sus antecedentes laborales, en especial las relaciones contractuales o laborales mantenidas en forma simultnea con el desempeo del cargo pblico. Relaciones contractuales que cesaron en un tiempo relativamente breve, anterior a la toma de funciones. Esta herramienta garantiza la publicidad de las declaraciones juradas y brinda informacin especfica y confiable para que se puedan ejercer los controles correspondientes sobre los integrantes del Estado.

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Un sistema de declaraciones juradas debe establecer la distincin entre la informacin que puede estar accesible al pblico y aquella otra que, por razones de intimidad y seguridad permanecer reservada. La prensa y los ciudadanos pueden consultar las declaraciones juradas y advertir sobre ciertos incumplimientos. Esto ltimo funciona como otro control de la veracidad de la informacin. Por esta razn, es importante establecer el universo de funcionarios alcanzados por la obligacin, y la cantidad y calidad de la informacin recolectada en tales declaraciones.

RGIMEN DE DECLARACIONES JURADAS PATRIMONIALES

Universo de funcionarios: jerarqua del cargo y funcin

Declaraciones Juradas Patrimoniales

Cantidad y calidad de informacin recolectada

Para la determinacin del universo de funcionarios que deben declarar su patrimonio, se consideran dos criterios complementarios: La jerarqua del cargo ejercido, independientemente de las competencias especficas que correspondan. La funcin que desempea el funcionario, independientemente del cargo desde el cual la ejerce. En este caso, se incluyen funciones que se consideran sensibles de corrupcin, entre otras: ejercicio de controles sobre determinadas actividades, asesoramiento o decisiones en compras y contrataciones, permisos y habilitaciones. Segn la Ley de tica 25.188, estn obligados a realizar declaraciones juradas patrimoniales, entre otros, los funcionarios con categora de Director o equivalente, los diputados y senadores del Poder Legislativo, los Jueces y Secretarios del Poder Judicial, el Presidente de la Nacin, los Ministros, Secretarios y Subsecretarios del Poder Ejecutivo Nacional. Esta ley considera falta grave el incumplimiento de la presentacin de la declaracin jurada (DD.JJ.). Esto implica que, independientemente del rgimen de su funcin, un funcionario puede recibir una condena penal si falsea u omite datos en su DD.JJ. La Ley 25.188 tambin establece la informacin que debe contener cada declaracin jurada sobre bienes del funcionario y de su grupo familiar en el pas o en el extranjero, de su cnyuge o conviviente, bienes de la sociedad conyugal y aquellos pertenecientes a la sociedad de hecho y tambin los de sus hijos menores. Entre tales bienes se en

libro sicep 2da parte

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