LEYES E INSTITUCIONES PARA REALIZAR EL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN EN AMÉRICA LATINA

José Luis Vivero Pol1

INDICE

1.- AMÉRICA LATINA Y SU CRISIS SOCIAL: MÁS POBRES Y HAMBRIENTOS PERO CON MÁS ALIMENTOS

2.- LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES EN LA REGIÓN: DOS PASOS ADELANTE, UN PASO ATRÁS. 2.1.- Breve retazo histórico: consolidación a pesar de todo 2.2.-LosDESCafinalesdelsigloXX:unavancemásteóricoquerealparaelciudadano

3.- MARCOS LEGALES NACIONALES Y REGIONALES QUE INCORPORAN EL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN 3.1.-Implicacionesdelderechoalaalimentación 3.2.-Elenfoquedederechosenlaluchacontraelhambre 3.3.-Iniciativasregionalesqueapoyanestederecho 3.4.-ElderechoalaalimentaciónenlaCartaMagna 3.5.-Leyesnacionalesosub-nacionalesdeseguridadalimentaria 3.6.-Iniciativaslegalessub-nacionalesparaprotegerelderechoalaalimentación

4.- EL DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LOS PAÍSES PARA COMBATIR EL HAMBRE 4.1.-Tensionesentrelos“viejos”ministeriosylas“nuevas”arquitecturasinstitucionales 4.2.-Ideasparareforzarlainstitucionalidaddelaluchacontraelhambre

5.- CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 5.1.-AméricaLatinaestáalavanguardiadelDerechoalaAlimentaciónanivelmundial 5.2.-Leyes“urbanas”yleyes“rurales” 5.3.-Leyes“programáticas”yleyes“deinstitucionalidad” 5.4.-Lasociedadcivilrecuperaespaciosdepodergraciasalosderechossociales 5.5.-Consolidacióndelasoberaníaalimentaria:delasbarricadasalestablishment 5.6.-Estanimportanteelprocesodeconstruccióncomoelcontenidodelaley 5.7.-Avancesenlonacionalperorezagosenlolocal 5.8.-EltemoralajusticiabilidaddelosDESCpermanece:vaguedadenlosmecanismos 5.9.-Elfinanciamientonuncaestáalaalturadelamagnituddelhambre 5.10.-Excesivasinstitucionesnuevasydemasiadasfunciones. 5.11.-Algunostemasquesequedaneneltinteroperoquenodebemosolvidar

6.- BIBLIOGRAFÍA

Este documento refleja exclusivamente las opiniones e ideas de su autor y no representa en ningún caso la postura oficial de Acción contra el Hambre - España con respecto a los temas contenidos en su interior.

1 Coordinador de Acción contra el Hambre (ACF-E) para Centroamérica, Managua, Nicaragua. Email: hom-ca@acf-e.org

1.- AMÉRICA LATINA Y SU CRISIS SOCIAL: MÁS POBRES Y HAMBRIENTOS PERO CON MÁS ALIMENTOS

Vivimos tiempos de crisis e in-certidumbre. El mundo está sumidoenmediodeunaimpresionantecrisiseconómicaquedestruyeempleosaunritmovertiginosoyquehahechoau-mentarelnúmerodehambrientosenelmundoenmásde100millonesensólo dos años. La crisismundial vinoa agravar una situación ya de por sípreocupante,puesen2008casilami-taddelapoblación(2.600millonesdepersonas)vivíaconmenosde2dólaresaldía,deloscuales1.400milloneses-taban considerados pobres extremos(ChenyRavallion2008).Al igualqueen1974,elperiodo2007-2008seráre-cordadoenloslibrosdehistoriacomoel año en el queelmundo se asustódenuevoanteelalzadesmesuradadelospreciosdelosalimentos.Losprin-cipales rubros alimentarios subieronanivelmundialconunarapidezyunmargenquehizodesestabilizarseato-daslaseconomías,ycerrólaépocadelosalimentosbaratos y garantizados.Loalimentariovuelveaserunsectorestratégico y durante las numerosas“rebeliones por los alimentos” del2008,lospolíticosdescubrieronqueelhambrede susciudadanospuede lle-garadesestabilizarelpaís.Estolediounanuevadimensiónalhambreyasunémesis,elderechoalaalimentación,yahoraempiezaaconsiderarsecomootro elemento más de la seguridadglobal.Comocorolario,elhambrehapasadodefinitivamenteaseruntemapolítico,cuyasoluciónvendrádeunacombinaciónde voluntadpolítica y yobligacioneslegales.

En este ámbito, América Latina y elCaribe afrontan este incierto perío-do con un bagaje institucional yeconómiconotable,puestoquecomoregión han estado mejor preparadoseconómicamenteparasortearlosem-

batesmásdurosdelacrisisfinanciera,ytambiéncuentanconunsectoragro-alimentario más productivo que lesha permitido reducir la severidad dela crisis alimentaria. No es tampocobaladí la prioridad política que se lehadadoa la cuestiónalimentariaenlamayoríadelospaísesdelaregión,donde tanto el derecho a la alimen-tacióncomo la soberaníaalimentariaestán progresivamente insertándoseenlosmarcoslegalesylasprioridadespolíticas nacionales, dejando de seraspectosmeramentereivindicativosoexcesivamentetécnicos.ElDerechoalaAlimentación se está consolidandocomoelmarcolegalyconceptualal-rededordel cual sedebearticularelcombate al hambre a nivel nacional.Este es un derecho universal, paratodos los ciudadanos, y que conllevauna doble dimensión: estar libre dehambre y tener una alimentaciónadecuada, tanto en cantidad comoen calidad, que esté libre de riesgoseincertidumbre,yquepuedasercon-seguidoporcadapersonagraciasasupropioesfuerzo,ynoalacaridaddelestado o de terceras personas.

Entre 2005 y 2008, cerca de 200mi-llones depersonas cayeronen la po-brezaextremaporefectodelalzadelos precios de los alimentos (BancoMundial, 2008). Los cuatro años quevan del 2006 a 2009 han sido testi-gosdeunacrisisalimentariamundialcaracterizada por dos etapas: la pri-mera (2006/08) causada por el alzasostenida de los precios internacio-nales de los alimentos; y la segunda(2008/09)causadapor lacrisisfinan-ciera y económica2.1En ambas etapas2 Aunque durante esta segunda etapa los precios de los alimentos han bajado en los mercados in-ternacionales, se han mantenido altos en el inte-rior de los países, especialmente de los países en desarrollo más pobres, que por no estar bien ar-

seha afectadoel ingreso real de loshogares, reduciendo el acceso a ali-mentos y otros bienes básicos y, portanto, aumentando la pobreza y elhambre(FAO,2009).Sinosdetenemosbrevemente a analizar las cifras dehambrientos que anualmente propor-ciona FAO, vemos que esas cifras nodejan de crecer a un ritmo que dapavor.En2005eran848millones,en2007eranya923yen2008alcanzaron963millones,llegandoa1020millonesafinalesdel2009.Encuatroaños,losañosde lacrisisalimentariay lacri-sis económica, ha aumentadoen172millones el número de hambrientos,ytodavíaseesperaqueesacifrasigacreciendo.

Sin embargo, estas crisis alimentariayeconómicapuedenpalidecerfrentea la crisis ambiental y climática,de-bidoalacualseprevéquesereducirálaproducciónagrícolamundialenun20%, afectando más severamente alas regiones más pobres del planeta(reducción del 30% en Africa y másdel 20% en Centroamérica). Es decir,seremos más gente, y produciremosmenosalimentos.Aestotenemosqueunirle una importante crisis del aguaparariegoyconsumohumano;queelprogresoagrícolanecesarioparapro-ducir eficientemente más alimentospor unidad de área se ha estancado;yqueelmodelodealimentación“oc-cidentalizado” implica una enormeineficienciaenlacadenaalimentaria,

ticulados con los mercados internacionales y tener estructuras oligopólicas en sus mercados alimen-tarios no han reflejado el descenso de los precios a nivel local. En particular, a junio 2009 en Haití el precio del arroz estaba 15% más alto que 24 meses antes y el maíz 25%; en Nicaragua el arroz se encontraba 57% más alto y el maíz blanco 17%; en Bolivia el trigo estaba 78% más alto y el arroz 40%; en Colombia la harina de trigo alcanzaba un 54% y el arroz estaba 48% más caro que antes

dondesetiransinconsumirseentreel40yel60%delosalimentosproduci-dosenelmundodesarrollado(PascoeyVivero2008).Porello,elpanoramaalimentarioparalospróximos20añossepresentabastantesombrío.Ytam-bién loeselpresente,puestoqueelnúmerodehambrientosnohadejadodecrecerdesde1997,apesardequeen2007y2008seprodujeroncosechasrecordanivelmundial3.2

Enlaregión,laCEPAL(2008b)estimóinicialmente que la crisis económicaimpidió que entre 10 y 11 millonesdepersonasdejarandeserpobresenel2008yqueelnúmerodepersonasen pobreza extrema,medida común-menteasociadaalhambre,aumentaraen3millones,parallegaralos71mi-llones de personas. Posteriormente,lapropiaCEPAL afinó sus cifras yestablecióqueenunsoloañohaau-mentadoen9milloneselnúmerodepobres en la región, pasando de 180millones en 2008 a 189 millones en2009 (CEPAL, 2009). Esto representaun34%deltotaldelapoblación,entrelos cuales se incluyen 75.5 millonesdeindigentesopobresextremos,querepresentan un 13.7%. Estos resulta-dosdan cuenta,porun lado,deunadesaceleración acusada en la reduc-cióndelapobrezay,porotrolado,deun aumento sostenido de la indigen-cia,causadafundamentalmenteporlacrisis económicamundial y la subidadelpreciodelosalimentos.

En resumen, más de un tercio de lapoblaciónlatinoamericanaespobreycerca de un cuarto es indigente. Sinembargo,larealidadesheterogénea,existiendo países como Honduras yNicaragua,dondecercadel70%delapoblaciónespobre,yotroscomoChileyCostaRicaapenas lleganal20%.Elmayorproblemadepobrezaeindigen-ciaseobservaenáreasrurales,dondemásdel50%delapoblaciónespobreycercadel30%seencuentraenniveles3 Lo cual no debe extrañar a nadie, puesto que todavía la mayoría de los hambrientos (cerca del 75%) siguen viviendo en áreas rurales y la ayuda al desarrollo mundial para la agricultura ha caído desde el 17% en 1980 hasta el 4% en 2005. Con carácter regional, la tendencia ha sido similar pues el gasto público en América Latina para la agricul-tura y el desarrollo rural también cayó del 8% en 1980 al 3.6% en 2005 (UN HLTF, 2009).

deindigencia(CEPAL,2007b).

Este aumento de la pobreza en un1.1% y de la indigencia en 0,8% del2009 ha sido, no obstante, valoradopositivamente pues el impacto socialha sidomenor que el de crisis mun-diales anteriores, ya que la mayorpartede la regiónestámejorprepa-rada para reaccionar y atenuar algu-nosde losefectosadversos sobre lascondicionesdevida(CEPAL,2009).Porejemplo,losprogramasdetransferen-cias condicionadas, que sirven comocolchón amortiguador de los efectosdelacrisis,lleganactualmenteamásde22millonesdehogaresvulnerablesen 17 países deAmérica Latina y elCaribeytienenunimpactodestacadoen reducir las múltiples dimensionesdelapobreza(Ortega&Valle,2009).Los programas de alimentación esco-lartambiénpuedenservirdeejemplodelareddeprotecciónsocialquehaamortiguado los impactos nutriciona-lesen losmásvulnerables, losniños,de la crisis económica. En la regiónhaymásde55millonesdeniñosquesehanbeneficiadodeestosprogramasdesde2005(Ortiz,2008).

Entre1990y2006,lospaísesdeAméri-caLatinayelCaribelograronreducirel total de personas con hambre de53a45millones(del13%al8%),mos-trandounnotable contraste frente ala tendencia global de aumento delhambreenelmismoperiodo.Elincre-mentodeladisponibilidadinternaporhabitante fue un factor central paraexplicar esta reducción de la subnu-trición,quecompensóelaumentodelasdesigualdadesdeaccesoalosali-mentos,asociadoalincrementodelasbrechasdedesigualdad(deFerrantietal.2004).Sinembargo,lascrisiscom-binadasdelalzadelospreciosdelosalimentos y la financiero-económicaarruinaron,entansólotresaños, losavances conseguidos en quince. Parafinalesdel2009laregiónhabráalcan-zadoyalos53millonesdeham-brientos, los mismos niveles que en1990(FAO,2009a).Estorepresentael10%depoblaciónsinaccesosuficientea alimentos, en una región exceden-tariaenproducciónyexportación.

Ladesnutrición crónica infantil (baja

tallaparaedad)siguesiendoelmayorproblemadesaluddelaregión,afec-tandoamásde9millonesdeniños,loqueesparticularmentealarmantede-bidoalairreversibilidaddelosefectosnegativos parael desarrollo humano.Guatemala tiene la peor prevalen-ciadelaregión(52%),siendoactual-mente el quinto país del mundo endesnutricióncrónicainfantil.MéxicoyBrasil, aunque no tienen porcentajestan elevados, concentran el 43% delapoblacióndesnutridacrónicamenteporsuelevadapoblación.Losnivelesde desnutrición crónica aún sonmuyaltosenpaísescomoNicaragua,Haití,Guatemala, Honduras, Bolivia, Ecua-doryPerú.Además,másde4millonesdeniñospresentanbajopesopara latalla,locualpuedellegaraprovocarsumuertesiladesnutriciónagudase-veranosetrataatiempo.

Lamayor incidencia del hambre y ladesnutriciónseencuentraenlasáreasrurales4,3especialmente en las zonasmontañosasymarginalesdeCentroa-mérica y el área Andina, afectandoprincipalmente a los segmentos másvulnerables (niños, mujeres y ancia-nos) de los grupos indígenas y afro-descendientes(Leónetal.,2004;Mar-tínez,2005).

La causa principal de la subnutriciónenAméricaLatinanoestáenlafaltadecapacidadparaproduciralimentosencantidadsuficiente.Engeneral,laregión es ampliamente excedentariaen el comercio internacional de ali-mentos,conpaísesquefiguranentrelos mayores exportadores mundiales,aunque algunos países siguen te-niendotodavíaproblemasdeproduc-ción (Haití, República Dominicana yGuatemala).Laregióngeneraun30%másde losalimentosnecesariosparaquetodosloslatinoamericanoscomanbien,sielaccesoaesosalimentosfu-era equitativo. El problema principalpara lograr la seguridad alimentariaradicaenlasposibilidadesdeacceso.Esdecir,existengruposdepoblación

4 Aunque debido a la elevada tasa de urbanización de la región en su conjunto, cada vez hay más per-sonas hambrientas en las áreas urbanas, y en algu-nos países las cifras de subnutridos y desnutridos de áreas urbanas han sobrepasado ya a las de áreas rurales.

que no cuentan con el ingreso sufi-ciente para acceder a los alimentosdisponiblesenelmercadonialosre-cursos para poder producirlos en unsistemadeautoconsumo.

Lamentablemente,lacrisiseconómicay alimentaria ha echado por tierralosnotablesprogresossocialesquelaregiónhabíaalcanzadoenlosúltimos20 años. Los indicadores de subnu-trición global y desnutrición infantilvenían progresando de manera con-stante. Entre 1992 y 2004, la regiónredujo en 7 millones el número depersonas subnutridas, aproximándoseal cumplimiento del primer ObjetivodeDesarrollodelMilenio.Laproduc-cióndealimentosenAméricaLatinayel Caribe en 2003 había excedido enun30%lasnecesidadesdelapoblacióndelaregión.Sinembargo,noeranlosmillonesdepequeñosagricultoresdela región los que estaban liderandoeste boom agrícola, que proporcio-nabaalimentosdeexportaciónparaelrestodelmundo,eranbásicamentelasgrandesempresasagroindustrialesconcapitalextranjerolasquesebeneficia-ron.Estedinamismodelaagriculturalatinoamericana ha estado concen-tradoenalgunosproductosdeexport-ación,conaltosinsumostecnológicosy producidos por empresasmodernasenciertasregionesbiencomunicadasdecadapaís(GrazianodaSilvaetal.2009), locualhavenidoacompañadopor un dinámico proceso de concen-tración y trasnacionalización de laagroindustria,lacomercializaciónyladistribución(Piñeiro,2009).Estoper-miteentenderporqué loshambrien-

tosestánformadosmayoritariamenteporpequeñosproductoresdesusbsis-tencia5.4

EnalgunospaísescomoBolivia,Guate-mala,Honduras,Nicaragua,ParaguayyPerú,almenosel70%desupoblaciónrural vive en la pobreza. La pobrezaextremaenzonasruralesestresvecessuperior a la pobreza urbana (CEPAL2005). En los seis países deCentroa-mérica,aunquelapoblaciónurbanaesya lamitadde la total, el 70%de lapobrezasiguesiendoruraleindígena(Richards 2004) y su perfil prototipocorresponde a hogares indígenas confamilias numerosas, poca o ningunaeducaciónyunaccesoalatierralimi-tado(Sauma2004).

Las personas pobres son las másafectadosconlacrisisdelosalimentosdebidoaquesonquienesmayorpartedesuingreso(ounamayorproporcióndelgasto)utilizanencompraralimen-tos.Igualmenteesaquellaproporcióndelapoblaciónquetienemenosposi-bilidadesdesustituirenelgastoanteelalzadelosprecios,puestoqueyaseencuentranenunasituaciónprecaria

5 No obstante, los pequeños agricultores repre-sentan un porcentaje elevado de los productores rurales y de la producción total, con un 70% del número total de las explotaciones agrícolas, un aporte del 40% de la producción agrícola bruta y una generación de empleo rural del 65%. Además, los pequeños productores, que concentran los mayores índices de pobreza, producen la mayor parte de los alimentos de consumo popular, y en regiones como Centroamérica producen todo el maíz y frijol para consumo humano, la mayoría del sorgo, las raíces y tubérculos y buena parte de la ganadería multipropósito (FAO, 2009).

(vonBraun,2008).Porrazonesdeais-lamiento geográfico, históricas y cul-turales,unagranpartedeestospobresextremosyhambrientospertenecenagruposindígenas,quesellevanlapeorparte de los ciclos económicos de laregión: cuando la región crece ellosapenasnotanlosbeneficios,ycuandolaregiónestáencrisissonlosquemássufrenlasconsecuencias(HallyPatri-nos,2004).Yestamoshablandodeunapoblaciónindígenaquealcanzaentre40 y 50 millones de personas en laregión, concentradas principalmenteen Bolivia (62%), Guatemala (41%) yMéxico (10%). En general, podemosrecoger un aforismo de los sociólo-gos guatemaltecos y señalar que “elhambre tiene rostrodemujer joven,viste trajes tradicionales y habita enelcampo”.Ladesnutricióncrónicain-fantil es dos vecesmás común entrelos niños indígenas: por ejemplo, enGuatemalael70%delosniñosindíge-naspresentandesnutricióncrónica.

Laerradicacióndelhambredeberíaserlaprimeraprioridadpolíticay lapri-meraurgenciatemporaldelospolíti-cos de la región, en el camino haciaunamayor cohesión social y equidaden América Latina (FAO-CEPAL-PMA,2007). El Derecho a la Alimentaciónespartedelosderechosmínimosquetoda sociedad garantiza para poderavanzar hacia una distribución másequitativa de oportunidades y un or-den de ciudadanía plena para todos.Eselderechoalavidaelprimeroquedebe garantizarse, y el derecho a laalimentación está directamente rela-cionado con ese derecho.

2.- LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES EN LA REGIÓN: DOS PASOS ADELANTE, UN PASO ATRÁS.2.1.- Breve retazo histórico: consoli-dación a pesar de todo

LaperspectivadederechosenAméricaLatinatienesusraícesenlosprocesosdeconstruccióndelosEstados-Nacióndelaregión,previosinclusoalaetapaindependentistaquedaríaformaalasnuevas repúblicas latinoamericanas.Laemancipacióndelaoligarquíalati-noamericana inspiró cierta tendenciaa la libertad y a la construcción deun sistema político que garantizaralaigualdaddelosciudadanos.YaFrayBartolomédelasCasasenelsigloXVI,obispo español que se desempeñócomoreligiosoendistintoslugaresdeAméricaLatina,sededicóaladefensadelapoblaciónindígenaexplotadaporel sistemade encomiendas e intentópropagarelconceptodeunidaddelaespecie humana, basándose en prin-cipioscomounidadentreloshombres,igualdadentrelossereshumanos, ig-ualdaddederechosentreeuropeosypueblos indígenas,yrespetoa la lib-ertad,comorasgotradicionalesencialde lospueblosnativos latinoamerica-nos(Carozza,2006).

Sin embargo, la influencia de losderechos económicos, sociales y cul-turales perdió fuerzauna vezque severificaronlosprocesosindependentis-tasenAméricaLatina,ylosderechoscivilesypolíticosadquirieronrelevan-ciaapartirdesuinserciónenlascar-tas constitucionales, impulsados porlaselitesemancipadas.Hayqueconsi-derarqueelEstado-NacióndeAméricaLatinaseconstruyódesdeelEstadoalaNación(Góngora,1986),porloquese configuró un tipo de gobierno ex-cluyente,quenoincorporóaunaparteimportante de la población, en par-ticularmestizossinclaraascendenciaeuropeaeindígenas,quecontinuaronsuvidaenunestadodemarginalidadsingarantíaspolíticas.Enesteprimerperíodo, la prioridad para el Estadofueconsolidarsecomofigurasoberanaynotantogarantizarlosderechosdetodos sus ciudadanos. No olvidemosquelarazóndeserdelosderechosso-ciales es una razón igualitaria.Todosellos tienden a hacer menos grandela desigualdad entre quienes tienen

y quienes no tienen (Bobbio, 1995).Además,enmuchospaísesnosehabíaresueltoelconflictoentreelEstadoylossectoresindígenas,yéstosgozabandemenosderechos.

La expansión urbana trajo consigo laemergencia de importantes sectoresmedios,engranmedidaeducados,quecomenzaronareclamarunamayorpar-ticipación política (Malamud, 1997).Por su parte, los sectores obreros ycampesinos comenzaron a instalar, atravésdesusorganizacionessindicalesypolíticas,demandassocialesorienta-dasamejorarsucontextosocialysuscondiciones laborales.He ahí los dosespectros de derechos instalados en el debate público en los albores del si-gloXX:losderechoscivilesypolíticosdesdelasclasesmediasylosderechossociales desde los sectores obreros.Bajoestapresión y al amparode loscontinuos conflictos sociales, los es-tadospopulistas insertaron,deunauotramanera, elementos de derechoseconómicos y sociales en el orde-namientojurídicodelaregión.Espre-cisodestacarelcasodeMéxico,dondeesteprocesosematerializómedianteunproceso revolucionario, institucio-nalizado con la Constitución Políticade1917,laprimera“detodoelmun-doque incorporaamplias garantías yprotecciones sociales y económicas”(Carozza, 2006). La influencia delconstitucionalismo mexicano se ex-pandióatodalaregióndurantelasdé-cadas posteriores.

Conviene recalcar que los derechoseconómicos, sociales y culturales, apesardesutempranotratamientoenlaAmérica colonial, tardaron en al-canzarunespaciodeinsercióninstitu-cional,enparteporconstituirdeman-dasdelossectoresmásexcluidosdelasociedadlatinoamericana.Ahorabien,hayquedestacarlaimportanteparti-cipacióndelaregiónenlainclusióndelos DESC en la Declaración Universal de losDerechosHumanosde1948,dondepaíses como Brasil, Panamá, Chile,Cuba,RepúblicaDominicana,México,Venezuela y Uruguay tuvieron un rolprincipal, aunque luego, durante laGuerra Fría, en la región se produjo

un cierto adormecimiento debido ala controversia generada entre losderechossocialesypolíticosdesdelosbloquesinternacionalesdominantes.

La pérdida de poder de las oligar-quías tradicionales, la inestabilidadinstitucional de la región y un con-texto internacional de dos bloquesenfrentados en distintos escenarios (la Guerra Fría) generaron fuertesrupturasen lasestructuras socialesypolíticasdelaregión,quedieronpasoa las dictaduras latinoamericanas,dondelacoalicióndominantequedóconstituidaporlostecnócratasdealtonivel,militaresyciviles,enestrechacolaboraciónconelcapitalextranjero(Collier,1985).Posteriormente,lare-construccióndemocráticaestuvomar-cadaporelpaulatinorestablecimientodelosderechoscivilesypolíticosvio-lados en dictadura (Garretón, 1989),dejandorezagadoslosotrosderechos.Los derechos económicos, socialesy culturales han quedado a la derivay vivido un proceso de reposiciona-miento más tardío, donde la comu-nidad internacional ha jugado un rolprimordial para visibilizar la necesi-dad de respetar, proteger y hacerlosefectivosenvirtudde lagobernabili-daddemocrática,loquehatraídounalenta instalación,aunqueconfuerza,enlaagendapolíticadelaregión.

2.2.- Los DESC a finales del siglo XX: un avance más teórico que real para el ciu-dadano Los procesos de re-democratizacióndel último cuarto del siglo XX enAméricaLatinahanpermitidonotablesavancesenlavigenciadelosderechoscivilesypolíticos.Sinembargo,esosmismos avances han puesto en evi-dencia el rezago que tiene la regiónenmateria de aquellos derechos hu-manosqueposibilitanalapersonaelgoce de un nivel de vida adecuado,los Derechos Económicos, Sociales yCulturales (DESC). Este nuevo ciclodemocrático ocurre en condicionesde debilitamiento del Estado nacio-nalporefectodelosprocesosdeglo-balización y la profundización de lasinequidades sociales por las políticas

deajusteestructuralydereformadelEstado. El proceso de avance hacia la exigibilidad de los DESC es una asig-naturapendienteparalademocracia,cuyo persistente incumplimiento de-bilitacrecientementeelprestigiodelidealdemocrático(Vivero&Ramírez,2009).

Eldesencuentrodelossistemaspolíti-cos democráticos con las demandasdelasociedadenmateriadeempleo,educación, salud, alimentación, vivi-endayrespetoaladiversidadculturales,crecientemente,lacausaprofundade recurrentes crisis de gobernabili-dad y la explicación subyacente dela enorme desigualdad y la falta decohesiónsocial,quesemanifiestaenla desvinculación de los ciudadanosdesuclasepolítica, laviolenciacre-ciente de carácter juvenil asociadaa ladroga,y la sensacióndeque lasdesigualdadeseconómicasrepercutenenunpeorpaísparatodos,talycomoreflejan recientemente las encuestasregionalesdelLatinobarómetro,anali-zadoporCEPAL(2009).

El principal obstáculo para el gocede los derechos económicos, socialesy culturales ha sido, hasta la fecha,la falta de voluntad política en lasélites dirigentes6.5 La falta de volun-tad política está mostrada, primero,porundesarrollotardíodelconceptode derechos económicos, sociales yculturales, en comparación con los

6 Tal y como señaló acertadamente Anne Marie Lizzin, que fue la anterior Relatora Especial de la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas sobre el tema de derechos humanos y ex-trema pobreza.

derechos civiles y políticos (UNESCO,2003).Históricamente,hubounabre-cha ideológica entre ambos tipos dederechos, pues los civiles y políticosfueronpriorizadosporelBloqueOcci-dental,durantelaGuerraFría,mien-tras que los derechos económicos ysociales fueron el caballo de batallade los países del Bloque Comunista.De ahí que los derechos sociales sa-lierancomoperdedoresdellabatallaideológicaentrelassuperpotencias,apesar de no tener nada que ver coneltema,puestoquelosderechoshu-manosno tienen ideologíapolíticaniadscripción partidista. De ahí, quelos principales opositores actuales asu pleno desarrollo y justiciabilidadsean precisamente países del bloqueOccidental,quehansalidoreforzadosdesdelacaídadelMurodeBerlín.

Por ejemplo, si analizamos el desa-rrollo histórico y el impulso políticocomparado entre el Pacto Interna-cional de Derechos Civiles y Políti-cos (PIDCP) y el Pacto Internacionalde Derechos Económicos, Sociales yCulturales (PIDESC) vemos diferen-ciasmuyimportantes.EnelPIDCPseconsagralajusticiabilidaddelosmis-mosal reconocerelderechohumanoa accionar contra la violación de los derechos civiles y políticos ante losórganosinternosdejusticia,cosaquenoexisteenelPIDESC.Dehecho,elProtocoloFacultativoquepermiteca-nalizarlosreclamosinternacionalesalas violaciones de los derechos civiles ypolíticosenelámbitonacional,fuepreparadoyaprobadoenparaleloconelPacto,yambosfueronadoptadosel16deDiciembrede1966yentraronen

vigorel23deMarzode1976.Actual-mente (Diciembre2009)hay113paí-sesquehanfirmadoyratificadoelpro-tocolodePICDP,conlocualdeclaransuapoyoalajusticiabilidadplenadeestetipodederechos.Sinembargo,elPIDESC,quefueaprobadoyentróenvigorenlasmismasfechasqueelPID-CP,nohapodidocontarconunProto-coloFacultativohastadiciembre2008,queson32añosdespuésdesuentradaenvigor.

ElProtocoloFacultativodePIDESCfueaprobadopor laAsambleageneraldeNacionesUnidasendiciembre2008ypresentado para firma de los paísesen una ceremonia que tuvo lugar enlaoficinacentraldeNacionesUnidasenNuevaYorkel29deSeptiembrede2009.Hastalafechaderedaccióndeeste informe,30países lohanfirma-do,perotodavíaestamoslejosdelas10 ratificaciones necesarias para queelProtocoloentreenvigor.Lasratifi-caciones las hacen los parlamentos yasambleasnacionales.Delos31paísesquehanfirmadosuadhesión,7sondeAmérica Latina7,6 lo cual refuerza laideadelaimportanciaqueledaestaregión a los derechos económicos,sociales y culturales, lo cual quedatodavía más claro con los notablesavancesenelimpulsoalderechoalaalimentaciónysumarcolegalnacionalyregional.

Este protocolo proporciona el canal paratramitarlasquejasdeviolacionesde los derechos sociales a nivel inter-nacional, una vezque los canalesde

7 Argentina, Chile, El Salvador, Ecuador, Guate-mala, Paraguay y Uruguay.

reclamo y resarcimiento han sido yaexplorados,sinéxito,aniveldecadapaís. Un protocolo parecido funcionadesdehacemuchosañosparaelPactoInternacional de los Derechos Civiles y Políticos, y ha sido un instrumentofundamentalparaavanzarenlajuris-prudencia necesaria para consolidarestosderechos.Sinembargo,elgradode protección y reconocimiento quegozan los derechos civiles y políticosnoha sidoelmismopara los“otros”derechos económicos, sociales y cul-turales. De hecho, la falta de volun-tadpolíticaylasinnumerablestrabasdiplomáticashanocasionadounretrasodemásdetresdécadasenlaadopcióndeesteprotocolofacultativo.

Por otro lado, esta falta de voluntadpolítica tiene su correlación con laconcepción que se ha tenido del Es-tadoyde supapel respectodel de-sarrollo económico y social de lospaísesdurantelosaños90ypartedelnuevosiglo.Estavisiónpreponderantede un “Estado Mínimo”, cuyo únicorol aceptado era el de garante delmercado y árbitro de las relacioneseconómicas,hatenidounefectoletalenlamaterializacióndelosDESCparatodoslosciudadanos,asícomolacon-stante negación de la justiciabilidadde losmismos(Golay,2009;Vivero&Scholz, 2009). La incipiente consoli-dacióndelosDESCenlosordenamien-tos legales nacionales se evidenciapor el desarrollo tardío del conceptodeDESC,encomparaciónconelcon-ceptodederechoscivilesypolíticos;porelbajodesarrollodeinstrumentosjurídicos que apoyen la exigibilidaddelosDESCanivelnacional;yporladebilidaddelasupervisióninternacio-nal,materializadaenmarcoslegalesypesopolítico,paralaproteccióndelosDESC a nivel nacional8.7

8 No olvidemos, por ejemplo, que apenas dos su-puestos de violación de los DESC son justiciables según en Protocolo de San Salvador de la Carta Interamericana de Derechos Humanos, quedando el derecho a la alimentación fuera de esta posi-bilidad. Otro ejemplo es el enorme retraso que ha tenido la aprobación del Protocolo Facultativo del PIDESC, que sólo a finales de Diciembre de 2008 pudo ser ratificado por la Asamblea General de Naciones Unidas, entrando en vigor cuando 14 estados lo ratifiquen. En el momento de escribir este documento, ningún estado lo había hecho. Este protocolo, que permite quejarte por la vio-lación de un DESC ante un comité internacional,

Entre los obstáculos más amplia-mentemencionados por los expertospara la plena realización de los DESC en la región, tenemos los siguientes:a) laausenciadecanalesadecuados,judiciales, administrativos y cuasi-judiciales, para tramitar denunciasde violaciones de estos derechos;b) laausenciade su formulación le-galenalgunospaíses,estandoinclusoausentesdelasCartasMagnasenmu-choscasos;c) laprioridaddelajusteestructural frente al gasto públicoen las políticas económicas de corteneoliberal y d) la “progresividad” ensuaplicacióna todos los ciudadanos,limitando sualcance en funcióndela “máxima asignación de recursosdisponibles”.Lasdosclausulasentreco-milladasprocedendeconsideracionesrecogidastextualmenteenelPIDESC,yquedejanunavíaabiertapordondeseescapanlasobligacioneslegalesdeacción inmediata de este tratado in-ternacional.La implementaciónpro-gresivanomarcaplazostemporales,ylanoconcrecióndemontosfinancierosdejaabiertaaconsideracióndecadaGobiernolaasignaciónpresupuestariaparagarantizarestosderechos.

No obstante, la obligación esencialrecogida en el PIDESC es adoptar in-mediatamentelasmedidasnecesariaspara la satisfacciónprogresivade losderechos económicos, sociales y cul-turales, hasta el máximo de los re-cursos disponibles. Lo que el PIDESCnodiceesquesedebanadoptar pro-gresivamente medidas: las medidashay que adoptarlas hoy, no progresi-vamente, para que el goce de losderechos humanos vaya progresando.EnestoelComitédeDerechosHuma-noshainsistidomuchoporquealgunosestados,cuandopresentansuinforme,dicen estar implementando medidasprogresivamente.

Finalmente, otro de los argumentosque se esgrimen en contra de haceroperativos los DESC a nivel nacional esquerequierendeunaacciónposi-tiva del Estado, muy vinculada a laspolíticas públicas y al gasto social yque,portanto,noesposiblequeeste

ha entrado en vigor 30 años después del proto-colo de los derechos civiles y políticos, lo que da una idea del avance de unos con respecto a otros.

accionarpúblico seacontrolado judi-cialmente. Quedaría en la esfera delosprogramaspolíticosynotantodelosmandatosjudiciales.Peroestonoescierto,puestoquelosestadosqueformanpartedelPIDESChansuscritounaobligaciónlegalbajolasreglasdelderecho internacional público, y portantoestánobligadosacumplirdichocontrato, siendo los tribunales na-cionales e internacionales que hayansido legalmentemandatadosparasu-pervisar tal fin (la Corte Penal Inter-nacional o la Comisión de DerechosHumanosdeNacionesUnidas) losen-cargadosdevelarporeseacuerdo,yrecoger lasdenunciasporviolacionesdedichosacuerdos.Lostribunalesna-cionalessisoncompetentesparavelarpor el cumplimiento del PIDESC. Loque sí es básicamente cierto es quelos derechos civiles y políticos impli-canporpartedelEstadoobligacionesdenohacer,yquesisehaceesoqueestá prohibido (torturar, por ejem-plo),esposibleinterponerunaacciónjudicialparalosefectosdelrestable-cimientodelderecho;entantoquelosderechos económicos, sociales y cul-turalesseorientanmáshacialoqueelEstadosídebehacer,aportandodine-roy recursosenelmarcodeplanes,políticasyestrategias.Agrossomodo,los no-partidarios de los derechos so-ciales señalan que los DESC implicanmuchopresupuesto,mientrasque losderechos civiles y políticos implican,sobretodo,muchasleyesysentencias,formación y comunicación. Pero esoocultaelenormegastofiscalquesehallevadoacaboen lospaísesocciden-talesparaformarjuecesbienpagadoseimparciales,enacademiasdepolicíaqueenseñenleyes,derechosyrespeto,endefensoríasdelpuebloquetenganmediosyrecursos,ensistemaselecto-rales que financian partidos políticosa cargo de presupuestos públicos, yasípodríamosseguirlalistadegastospúblicos necesarios para hacer efec-tivolosderechoscivilesypolíticos.

Si entramos a considerar algunosderechosespecíficos,podemosindicarqueelderechoalavivienda, a pesar deserunodelosderechossocialesconmayordesarrolloencuantoasujusti-ciabilidad (ejemplos recientes enAr-gentinaloconfirman),suconocimien-

toesmuyescasoporpartedequienesdeben reclamarlo y también por losfuncionarios que deben otorgarlo.Estederechotieneprácticasmercan-tilesydelibrecomercioquecercenansuaplicaciónuniversal,talescomosusubordinaciónalderechomercantildelas empresas inmobiliarias; la reduc-cióngeneralizadadepresupuestoparavivienda social en toda la región; lasfacilidades legales para los desalojosforzados, especialmente en ocupa-ciones de tierras agrícolas ociosas ylas prioridades de la inversión privada paralaedificacióndecentroscomer-ciales,clubesyviviendasdealtocostopara sectores económicamente po-derosos.

Porotrolado,losderechosculturalesno sólo se caracterizanpor unadefi-ciencia y cierta vaguedad en su for-mulación, sino también en su cono-cimientoyaplicación,porcuanto losmecanismosdiseñadosparaelefectoson aúnmás débiles que los que ex-isten para otros derechos sociales. A pesar de la Declaración Universal so-breDiversidad Cultural aprobada porlaUNESCOennoviembredel2001,elincumplimiento de los derechos cul-turalesporpartedelosestadossiguesiendo el mayor obstáculo a su apli-cación. Incluso cuando son reconoci-dosenlaslegislacionesnacionales,lasinercias burocráticas, los prejuiciosideológicos y las prácticas racistas,clasistas o anti-nacionalistas conspiran contralaeficaciadeestosderechos.

Elderechoalasalud,comolosdemás,sufre de un doble desdén desde lasadministraciones públicas y sus tres

poderes (gubernativo, judicial y leg-islativo): por un lado, la debilidadde lanormativa jurídica internaparahacerloefectivoyporotroel incum-plimientodelasescasasnormasexis-tentes,puestoque lasviolacionesdeestederechoapenasllevanpenas,yaque la justiciabilidad es también es-casa.Otrosobstáculosaestederechosonlacaídadelgastosocialensalud,yadeporsíescasoenmuchospaíses,suescasadifusiónsocialcomoderechohumanoyla insuficientemovilizaciónciudadana para reclamarlo. Se sigueconsiderandolasaludcomounbenefi-cioquedaelsistemapúblicoparaelciudadano,ynocomounderechoqueelciudadanopuedereclamar.

Ya para concluir,merece la pena se-ñalarquelaluchaporlosderechoshu-manoshasidosiempreprogresiva,ylasguerrassehanganadoatravésdemul-tituddepequeñasbatallas.Unadelasgrandes ventajas del derecho es quelos avances son lentos, pero siemprehaciaadelante,yaquelaconstruccióndelcuerpojurídicosehacemontandoun caso sobreotro (jurisprudencia) yanclandouna leyconotra(marco le-gal), tal y como seestá haciendoenla región con las leyes de seguridadalimentaria y nutricional y los cadavezmásnumerososcasosdejusticia-bilidaddelderechoalaalimentación.Construiresecuerpojurídicoquevin-cule el PIDESC con los tribunales na-cionalesesunalabordetodos,diputa-dos, gobernantes, abogados, jueces,defensoresdelosderechoshumanosocomunicadores sociales. Para el casoparticular del derecho a la aliment-ación,elavanceensuconocimiento,

legislación y comunicación nos lle-varáadejardeconsiderarelhambrecomo una desgracia de la fortuna ocomo unmal inevitable que siemprenoshaacompañado,yasociarloaunaviolación inaceptable de un derechoinalienable de cada individuo. Socor-rer al hambriento debe dejar de serun acto de caridad y transformarseenelcumplimientodeunaobligaciónporpartedelEstadohaciasusciuda-danos.Enesecontexto,seobservaunnotableprogresodelderechoalaali-mentaciónenlaregión,impulsadoporunasociedadcivilmuyestructuradayreivindicativayporalgunosgobiernosprogresistas de ideologías variadas,tantodederechascomodeizquierdas,queyanotienenmiedoenrealizarac-ciones para garantizar el derecho aunaalimentaciónadecuadaparatodalapoblacióndelaregión.

3.- MARCOS LEGALES NACIONALES Y REGIONALES QUE INCORPORAN EL DERECHO A LA ALIMEN-TACIÓN

En esta sección se incorporaránaquellos avances que se hayan pro-ducidoenelpaísenmateriadeleyesqueafectenalaSeguridadAlimentariayNutricional(SAN),oproyectosdeleyqueesténactualmenteenelCongreso,odecretosgubernativosqueafectenala garantía del Derecho a laAlimen-tación(DA)paralosciudadanos,espe-cialmentelosmásvulnerables.

3.1.- Implicaciones del derecho a la ali-mentación

Elderechoaunaalimentaciónadecua-daeselderechohumanoaalimentar-sedeformadigna.Significaquetodoslos miembros de la sociedad tienenderecho al acceso permanente a ali-mentos que no sólo sean suficientesen cantidad (energía alimentaria)sino también adecuados en calidadnutricional, inocuos y culturalmenteaceptables para la persona que losconsume.Tambiénesimportantequeelaccesoestablealosalimentosyelsuministro estable de alimentos seansosteniblesecológica,económicayso-cialmente9.8

Elderechoalaalimentaciónesmulti-dimensionalyrequiere,portanto,unarespuestacoordinadadesdevariosám-bitos (ministerios).Además,estávin-culado con otros derechos humanos,como el derecho a la propiedad y elaccesoalajusticia,losderechoslabo-

9 Accesibilidad económica significa que el costo de los alimentos no debería amenazar o poner en peli-gro otras necesidades básicas. Hace referencia a cualquier modalidad de compra o derecho medi-ante el cual las personas obtienen alimentos y es una medida del grado de satisfacción del derecho a una alimentación adecuada. Accesibilidad física significa que todas las personas deben tener ac-ceso a una alimentación adecuada, incluidos los individuos físicamente vulnerables, como los lac-tantes y los niños pequeños, las personas mayores, las personas con discapacidad física y las que su-fren problemas crónicos de salud. Se denomina sostenibilidad al acceso y la disponibilidad de ali-mentos a largo plazo y de forma estable, lo que supone una alimentación adecuada disponible y accesible para las generaciones presentes y futu-ras. Hay un vínculo directo entre las condiciones ecológicas, económicas y sociales que representan una amenaza para el suministro de alimentos y el acceso a los alimentos a largo plazo.

ralesyelderechoalainformaciónylaeducación(Vidar,2006).Esimportantecomprenderloquenoeselderechoaunaalimentaciónadecuada.Noeselderecho a recibir alimentos, exceptosielderechoalavidaestáenpeligro,comoensituacionesdeurgenciaaraízdecausasnaturalesoprovocadasporel hombre, donde no existenmediosparaobteneralimentossuficientes.

El enfoque del derecho a la alimen-tación complementa los elementosde la seguridad alimentaria relativosa la disponibilidad, acceso, estabili-dad y utilización, al tener en cuentaladignidadhumanaylaaceptabilidadcultural, así como el fortalecimientomediante la participación, la no-discriminación, la transparencia y laresponsabilidad. Así, se permite quelas personas, en particular las ham-brientasymarginadas,busquenactiva-mentelosmediosparahacerrealidadsupropioderechoalaalimentaciónyexijanresponsabilidadesalosgobier-nosporloscompromisosadoptadosenmateriadeseguridadalimentaria.Deestamanera,losciudadanosseconvi-erten en sujetos de derecho en vez de ser el objeto de la asistencia.

En algunos países, el derecho a unaalimentación adecuada está recogidoen laConstituciónoen la legislaciónnacional. En los acuerdos internacio-nales, los estados se definen comoprincipalesresponsablesdesatisfacerelderechoaunaalimentaciónadecua-da.Tambiénsereconocequeenmu-chospaísesestederechonosepuedesatisfacerdeundíaparaotro,debidoa limitaciones de recursos y de otranaturaleza.Deaquíderivalaideadequeelderechoaunaalimentaciónad-ecuada debería hacerse realidad coneltiempo.Estosignificaquelosgobi-ernosdeberíanactuardemaneraquecada vezmenos personas padecieranhambre o no tuvieran acceso perma-nente a una alimentación adecuada(ViveroyMonterroso,2008).

Cabedefinirlaresponsabilidaddelosgobiernosde la siguiente forma: res-petar, proteger y cumplir.Ungobier-

nodeberíarespetarelderechoaunaalimentación adecuada al abstenersede actuar de una manera que inter-fieraenelderechode laspersonasaalimentarsecondignidad.Unejemplonegativoseríaungobiernoqueexpro-piara tierras a pequeños campesinossin compensaciones justas y sin ase-gurarse de que disponen de los me-dios para tener acceso permanentea alimentos suficientes, nutritivos einocuos.Losgobiernostambiéntienenla responsabilidad (“obligación”) deprotegeralapoblacióndelasaccionesde otras personas que repercutannegativamente en su derecho a unaalimentación adecuada. Un ejemploes la protección de los consumidorescontraalimentosquenoseaninocuoso que sean perjudiciales, mediantela promulgación y aplicación de nor-masdehigieneparalosproductosali-menticios comerciales. Otro ejemploeslaproteccióndelasmadresfrentealasprácticasagresivasdecomercia-lizacióndesucedáneosdelalechema-terna.

Los estados (Ejecutivo, Legislativo yPoderJudicial)tienenlaresponsabili-dad de dar cumplimiento al derechoaunaalimentaciónadecuadaalfacili-tarelaccesopermanenteaalimentossuficientes, nutritivos, inocuos y cul-turalmente aceptables, mediante lasmedidas y los programasdepolíticascorrespondientes que concedan lamáxima prioridad a las personas ex-puestas a la inseguridad alimentaria,vulnerables y malnutridas. Dichasmedidasyprogramasdepolíticasde-beríanproyectarseconelobjetivodecapacitar a esos grupos depoblaciónparaalimentarsedignamente.

Portanto,lasmedidasylosprogramasdepolíticasqueabordanconeficacialascausassubyacentesdelainseguri-dad alimentaria o de lamalnutriciónson responsabilidad, en primer tér-mino, del Gobierno. Como ya se se-ñaló, proporcionar alimentos cuandohayvidasenpeligrotambiénespartede la responsabilidad gubernamentaldedarcumplimientoalderechoaunaalimentaciónadecuada.

Porotrolado,aunquelaresponsabili-dad principal recae en los estados,todos los miembros de la sociedad,personas físicas, ONG y sector priva-do, tienen obligaciones respecto delderecho a la alimentación, cuandosusaccionespuedantenerunimpactoenel libreejerciciodelderechoa laalimentación de otras personas. Enparticular, las organizaciones de lasociedadcivil y lasONGson factoresimportantesparaejecutarpolíticasyprogramaspúblicos,yaqueayudanalapoblaciónarealizarsuderechoalaalimentación por medio, entre otrascosas, de la difusiónde información,elasesoramientojurídicoylacapaci-tación.

3.2.- El enfoque de derechos en la lucha contra el hambre

Unenfoquecentradoenlosderechosparaafrontar losprogramasde luchacontraelhambreconsidera tanto losresultados de los programas como suconcepción inicial y todo el procesodeimplementación.Asípues,planteapreguntasconcretas sobrequiénpar-ticipaenelprograma109yenquéme-dida lo hace. Se centra en analizar cuáles son los efectos del programasobre el derecho a una alimentaciónadecuadadelaspersonasexpuestasalainseguridadalimentaria,quesufrenmalnutrición o vulnerables a la inse-

10 De acuerdo con un enfoque centrado en los derechos humanos, los bienes y servicios proporcionados por un programa público no son “prestaciones” o dádivas, sino medios para satisfacer un derecho y representan la responsabilidad del gobierno de aplicar me-didas para dar cumplimiento al mismo.

guridad alimentaria y nutricional.Unanálisisdelderechoalaalimentaciónestudia losprocesosdeplanificación,operación y los resultados al aplicarlos principios relacionados con los derechoshumanos,losqueproporcio-nanunabasenormativaparaanalizarlas formas de ejecutar el programa.Estosprincipiossonlossiguientes:

1. Equidad. Exige que los resultadosse distribuyan equitativamente; esdecir,deacuerdoconlasnecesidadesrelativasdedistintaspersonaso gru-pos.Laspersonasmásnecesitadasde-beríanrecibirunapartemayordelosbeneficiostotales.

2. No-discriminación. Significa quetodos los que reúnen las condicionesnecesarias participan en pie de igualdadyquenoseexcluyeaningunapersonaogrupo.Lasmedidasdelgo-biernonodeberíandiscriminaranadieybrindaruntratoigualparatodos.

3. Transparencia.Elprocesodetomadedecisionesdebesertransparenteylas decisiones y los presupuestos de-benestarsujetasaescrutiniopúblico.Los recursos tienen que gestionarsedeacuerdoconnormasyreglamentosquetodosconozcanycomprendan.

4. Rendición de cuentas.Quienesten-gan determinadas responsabilidadespúblicasestánobligadosarendircuen-tasenámbitoscomolaadministraciónderecursospúblicosolaproteccióndelosderechoshumanos.

5. Observancia de la ley. Todas las políticas,programasydemásmedidas

gubernamentales deben ajustarse alaobservanciade la ley,queseapli-ca a todos, con independencia de suposición o condición.

6. Dignidad humana. Cualquier me-dida que se adopte ha de garantizarelmáximorespetodeladignidadhu-mana, que se debería fomentar demaneracierta.

7. Participación e inclusión. Todos los procesosdeaplicacióndebenserpar-ticipativoseinclusivos,loquesignificaque los titularesdederechospartici-penconbuenainformaciónenlaela-boración,aplicaciónyanálisisdepro-gramasalimentariosyselesconsulteparadiseñarotrasmedidaspúblicas.

8. Empoderamiento. La participación y la consulta deberían contribuir alempoderamiento, al facilitar que laspersonascomprendan losasuntos im-portantes,aumentensucapacidaddeautodeterminaciónyparticipenen latomadedecisiones.

9. Mecanismos de recurso. Los titu-laresdederechos,individualesocolec-tivos,queconsiderenquesehanvio-ladosusderechoscomoconsecuenciadeunamedidadelgobierno,deberíanteneraccesoamediospararecurriryreparardichaviolación.Estosmediospuedenserdecarácterjurídicoocuasijurídico, pero puede haber tambiénotrosmediosadministrativos,políticoso sociales.

3.3.- Iniciativas regionales que apoyan este derecho

a.- Declaración de Salvador de Bahía (18 de Diciembre 2008)

LosJefesdeEstadoydeGobiernore-unidos en Salvador de Bahía (Brasil)durantelaprimeraCumbre de América Latina y el Caribe sobre Integración y Desarrollo se comprometieron, entreotrostemasprioritarios,apriorizarelcombate al hambre en la región conun enfoque de derechos humanos,donde el derecho a la alimentaciónapareceen lugardestacado.Tambiénreforzaronsucompromisopolíticoconla IniciativaAmérica Latina y CaribesinHambre,cuyoobjetivoeserradicarelhambredelaregiónen202511.10

El punto 23 de la Declaración fi-nal1211detalla las distintas prioridades que los países han decidido atender,entre lasque seencuentradaraten-ción a la alimentación, promoviendo“accionesparagarantizarlaseguridadalimentaria y nutricional, por mediodepolíticaspúblicasque impulseneldesarrollo rural, la producción sus-tentable de alimentos, su inocuidad,su distribución y comercialización”.Lamisma declaración determina quelos países firmantes fortalecerán losprocesosde integraciónenelámbitoalimentario ypromoviendo la coordi-naciónregionaldeiniciativassobrelaseguridadalimentariaynutricionalyel

11 La Iniciativa nació en 2005 durante una Con-ferencia Regional sobre Hambre Crónica ce-lebrada en Guatemala, bajo los auspicios del entonces Secretario de Seguridad Alimentaria Andres Botrán y la FAO. Durante el acto de clau-sura, el entonces presidente de Guatemala, Oscar Berger, y el presidente de Brasil, Luiz Inácio Lula Da Silva, lanzaron la Iniciativa América Latina y Caribe sin Hambre (ALCSH) considerando in-aceptable convivir con ese flagelo en una Región que ya se convirtió en el granero del mundo y ex-porta alimentos para todos los rincones del pla-neta. La Iniciativa fue considerada prioritaria por la 29 Conferencia Regional de la FAO realizada en mayo de 2006 en Venezuela y apoyada por la XVI Cumbre Ibero-Americana de Jefes de Estado y de Gobierno en noviembre de ese mismo año. En 2008, durante la 30ª Conferencia Regional de FAO realizada en Brasilia se reiteró el apoyo de las naciones al proyecto.12 Declaración de Salvador de Bahía: http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe3.asp?ID_RELEASE=6136

intercambio de tecnologías. Además,se ha de incorporar la perspectiva de derechoshumanosenlaelaboraciónyrevisiónde las estrategias nacionalesorientadas a garantizar la seguridadalimentaria ynutricional, conampliaparticipación social, particularmentede los sectores más vulnerables.Este elemento es particularmenterelevante,yaquecolocaaestaRegióna la vanguardia en el desarrollo delderechoalaalimentación.

b.- PARLACEN y la construcción de una retórica proclive a la seguridad ali-mentaria

Desde hace cinco años, la temáticade la seguridad alimentaria y nutri-cionalyelderechoalaalimentaciónhan tenido una buena acogida en elPARLACEN,quehaactuadocomocajade resonancia y dinamizador de pro-cesosregionales.Aunqueesteforohasidopocooperativoanivelnacional,yestáconstantementecuestionadoporsurepresentatividadyeficacia,esunainstitución del SICA y tiene impactomediático,tantodentrocomofueradelasfronterasdeCentroamérica.Desdeel 2005, el PARLACEN ha promovidodiversas reuniones, declaraciones einiciativas parlamentarias en tornoaltemadelhambre,lanutriciónyelderecho a la alimentación, parame-jorarlacoordinacióninterinstitucionalenelmarcodelSICA,yentrepaíses.En total han sido cinco foros region-ales con la alimentación como temacentral. De ellos, merece la penadestacarelIVForoRegional“Encuen-troParlamentario sobreelderechoala alimentación” (Guatemala, 28 dejunio,2008),dondesehizounprimerllamamiento para la creación delFrente Parlamentario contra el Ham-bre. Estas declaraciones bienintenciona-dasylosforosconescasosresultadosconcretos sirven al menos como es-paciosdeformacióndelosdiferentesdiputadosqueasistenalosmismos,ycontribuyen a mantener el tema delaseguridadalimentariaenlaagendapolítica de la región, lo cual es fun-damental para que haya avances enámbitos legales, institucionales y fi-nancieros. Además, estas reuniones

frecuentes contribuyen a consensuarposiciones, enfoques y líneas de ac-tuación, produciendo un intercambionaturalde ideasy leccionesaprendi-das.

c.- El Parlatino y el Frente Parlamen-tario contra el Hambre

El llamado a la acción del IV ForoCentroamericanofuereiteradomesesdespués en el Primer Foro Parlamen-tariosobreDerechoalaAlimentación,queemitelaDeclaracióndeSantoDo-mingo (República Dominicana, 25 deseptiembre,2008)13.12Esta declaración fue la presentación en sociedad delFrente Parlamentario contra el Ham-bre, apoyadodesde los iniciospor laIniciativaAméricaLatinayCaribesinHambre.Unañodespués,traspresen-tarloenlosparlamentosnacionalesyregionales, se ratificóel carácter re-gional y hemisférico del FPH, al serratificados susdocumentosclave:es-tatutosyplandeacción.

El4deSeptiembrede2009quedócon-stituidoformalmenteelFrenteParla-mentario contra el Hambre (FPH), yse aprobaron sus estatutos y plandeacción,quedefineobjetivosyresulta-dosesperadosparainstitucionalizarlaluchacontraelhambreycrearmarcoslegalescapacesdeerradicarelhambrede la región.EnesteactoestuvieronpresentesdiputadosdelParlatino,delParlamento Andino y del ParlamentoCentroamericano,asícomorepresen-tantesde18asambleasnacionales1413ydosasambleas federales (SaoPauloyMéxicoD.F.).

13 Esta reunión de Santo Domingo con diputa-dos de las asambleas legislativas de los estados del SICA, de los parlamentos regionales (PARLACEN y Parlamento Andino) y de Venezuela, sirvió de plataforma para presentar el Frente Parlamenta-rio contra el Hambre, recogido en la declaración final, que fue posteriormente refrendado y am-pliado para toda la región durante el acto formal de presentación en Panamá (Septiembre 2009). En Santo Domingo se creó un Comité Gestor de diputados que contribuyó a dinamizar el proceso en las asambleas nacionales y regionales, y lideró el proceso hasta la reunión de Panamá.14 Firmaron en la declaración constitutiva repre-sentantes de Argentina, Antillas Holandesas, Bo-livia, Brasil, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Guatema-la, El Salvador, México, Nicaragua, Panamá, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.

Este plan de acción tendrá dos ejesde trabajo prioritarios: el primeroconsiste en aglutinar los esfuerzosde los parlamentarios, congresistas ydiputados de asambleas legislativasnacionales,regionaleseinteramerica-nas para priorizar la erradicación del hambreen lasagendaspúblicas;yelsegundosecentraenponerlosmedioslegales, institucionales y financierosnecesariosparaconseguirlo.LasAsam-bleasLegislativasnacionalestienenlapotestaddeemitirleyes,aprobarpre-supuestosyfiscalizarlosgastospúbli-cos,emitiendorecomendacionesparamejoraresasasignacionespresupues-tarias. También pueden monitorearlasaccionescontraelhambreanivelnacional e internacional de cada Go-bierno.Sehacreadodeestamaneraunaplataformadesdelacualseimpul-saránmecanismoslegalesparaerradi-carelhambre,conloqueelderechoa la alimentación cuenta ya formal-menteconunvaledordecarácterle-galyámbitoregional.

d.- El FOPREL y la Ley Marco sobre Se-guridad Alimentaria

Lacrisisglobaleconómica,financierayambientalestáagravandoelimpactosobre la producción y suministros dealimentos en el mundo, particular-mente en regiones vulnerables comoCentroamérica y el Caribe, lo quemotivó a los miembros del ConsejoConsultivo de los presidentes de losPoderesLegislativosdeCentroaméricay la Cuenca del Caribe (FOPREL)1514a 15 El FOPREL, constituido en 1994, es un or-ganismo legislativo regional que promueve el de-sarrollo de estudios parlamentarios que aseguren el apoyo e intercambio regional de consultas para propiciar mayor eficiencia a las tareas legislativas de cada país. Entre sus objetivos estan (a) adoptar

realizarsuvigésimasextareuniónor-dinariaparaabordareltemadeSobe-raníaySeguridadAlimentariayNutri-cional.Enestasesióndetrabajo, loslegisladores emitieron una resoluciónpor lacual sedebeelaborarunaLeyMarcosobreSeguridadAlimentariadealcanceregional,paraquelosestadosmiembros la incorporen en las legis-laciones nacionales. Esta resoluciónencomiendaalaComisiónInterparla-mentaria de Cohesión Social y LuchaContra la Pobreza con sede en Hon-duras y a laComisión Interparlamen-taria de Agricultura, Alimentación,Ambiente y Desarrollo, con sede enPanamá,encoordinaciónconelCon-sejoConsultivoylaSecretaríaPerma-nenteiniciarunestudioparaqueestaleymarco sea referenteen todos lospaísesmiembros.Denuevo,comoenlosejemplosanteriores,esta iniciati-valegislativadealcanceregional,conelderechoalaalimentacióncomonú-cleocentral,contribuyeamantenerelimpulsodadoenlaregiónalosmarcoslegales que amparan el derecho a laalimentación, puesto que dos de susmiembrosyatienenleyesSANaproba-das (Guatemala y Nicaragua), y seistienen proyectos de ley en discusiónactual(CostaRica,Honduras,Panamá,El Salvador, República Dominicana).Sólo Belice carece todavía de ley oproyectodeleyendebate.Dehecho,este foro podría constituirse en unaplataforma excelente para fomentarun intercambio de experiencias enprocesos de elaboración y cabildeoiniciativas conjuntas para crear y/o robustecer in-stituciones que permitan el desarrollo de una cul-tura democrática; y (b) crear mecanismos ágiles de consulta e iniciativa.Los miembros permanentes del FOPREL son Belice, Costa Rica, El Salva-dor, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana. www.foprel.org

dedichasleyes,paraaprenderdelosaciertos y errores de los países queyahanconseguidoteneruna leySANoperativa; así como comparar los di-versos contenidos y alcances de lasdiferentesleyesypropuestas.

3.4.- El derecho a la alimentación en la Carta Magna

El derecho a la alimentación ha sidoreconocidoyratificadoporcasitodoslospaísesdelaregión16,15comofirman-tesdelPIDESC,peroesereconocimien-toanivelinternacionalhatenidounadesigual traducción a nivel nacional,puesto que la incorporación de esederecho en el ordenamiento jurídicode cada país ha sido bastante débilenelmejordeloscasos17,16aunquelatendencia se está revertiendo desdehaceunosaños,talycomodeexplicamásadelante.Noobstante,lamayoríade los países de la región reconocenelderechoalaalimentaciónoalgunade sus diferentes dimensiones en laConstitución, bien para toda la po-blaciónbienparaalgunosgruposmásvulnerables(Vidar,2006).

16 Con la excepción de Cuba (firma pero no rati-ficación), Haití o algunos pequeños estados ca-ribeños.17 A pesar de que hay, al menos, 12 países de la región en los cuales las disposiciones del PI-DESC son directamente aplicables por tener un ordenamiento legal de carácter monista: Argen-tina, Brasil, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Perú, Suriname y Venezuela (Vidar, 2006). Los estados que adoptan un enfoque monista incorporan los Tratados Internacionales una vez firmado por el Presidente y ratificado por el Congreso Nacional. Mientras que los estados que adoptan un enfoque dualista necesitan adoptar una legislación nacional específica para trasladar los términos de un trata-do internacional a la legislación interna.

Algunospaísesdelaregiónhanincor-porado el derecho a la alimentaciónadecuadaensuordenamientoconsti-tucional,ylehanotorgadoelmásaltonivel jurídico. Dicha incorporacióntiene amplios matices y diferentesenunciados según los países.Algunasconstitucionesseñalanexplícitamenteque el Estado tiene la responsabili-dadanteelderechoalaalimentaciónde sus ciudadanos (Brasil18,17Ecuador,GuatemalayNicaragua).Otrosmani-fiestan que el “estado nutricional a-decuado”ola“seguridadalimentaria”delapoblaciónsonresponsabilidaddelEstado,sinhacerreferenciaexpresaaltérmino “derecho a la alimentación”(Panamá, República Dominicana, Ve-nezuela y Honduras). Algunos paísessólo mencionan el derecho a la ali-mentación en relación con los niños,ynoparatodalapoblación(Colombia,CubayMéxico),aunquemantienenlaresponsabilidaddelagarantíadeesederecho en el Estado. Sin embargo,ParaguayyHondurasmencionanqueelderechoalaalimentacióndelosniñosesresponsabilidaddesusprogenitoresy exime al Estado de esa obligación.Algunos países otorgan rango consti-tucionalalostratadosinternacionales(porejemplo,PIDESC)queserefierenalamateria(Argentina,ElSalvadoroCosta Rica). En la Tabla 1 se detallalasituaciónactualde18paísesdelaregión, especificando el tipo de pro-nunciamientodesusconstitucionesre-spectodelderechoalaalimentaciónylaseguridadalimentariaynutricional.

Haypaísesquehanhechoesfuerzosle-gales,tantoaniveldeleyesorgánicascomodeenmiendas constitucionales,para insertarelderechoa laalimen-taciónysusdisposicioneslegales(res-petar,protegeryrealizar)enelmarconormativo nacional.Así por ejemplo,laenmiendaconstitucionalde1994enArgentina incluyó todos los conteni-dos del PIDESC en la ConstituciónNacional, incluyendo por supuesto elderechoalaalimentación.Estehechofue posteriormente reforzado por laLey del Programa de Alimentación yNutrición de 2003, donde se afirmaquelagarantíadeestederechoeslabaselegaldeesaley.Finalmente,Ar-

18 Enmienda constitucional recientemente aprobada, tras siete años de debates.

gentinaesunodelosprimerospaísessignatarios del Protocolo Facultativodel PIDESC (Septiembre 2009), queabrelapuertaalajusticiabilidaddelderechoalaalimentación.

Desde el 11 de Febrero 2009 existeunapropuestadeenmiendaconstitu-cional en la Comisión de LegislaciónyPuntosConstitucionalesdelaAsam-blea Legislativa de El Salvador. Estapropuestatienecomoobjetivoañadirel derecho a la alimentación en lasección4ª, capítulo II, título II, rela-tivoalosderechosygarantíasfunda-

mentales de la persona, y en el art.70delaConstitucióndelaRepública.La propuesta fue inicialmente pre-sentadaalaAsambleaLegislativaporel Procurador para la Defensa de losDerechos Humanos19,18habida cuentadequeestederechohumano,tanim-portanteparalapoblaciónyqueteníamáximavigenciaduranteel2008porlos efectos de la crisis alimentaria

19 La propuesta fue presentada el 16 de octubre 2008, Día Mundial de la Alimentación. No es ca-sualidad que numerosas propuestas de ley, refor-mas constitucionales o iniciativas contra el ham-bre se lancen o presenten públicamente ese día.

mundial,noestárecogidocomotalenlaConstitución.Enlafechadetermi-nacióndeeste informe, la enmiendaconstitucionalnohabíasidotramitadapordichaComisión,porloquetodavíaquedaun largotrayectohastaqueelderechoalaalimentaciónformepartede la Carta Magna. Aunque el merohecho de haber hecho la propuesta,porelProcurador,ydehaberlavotadofavorablemente para tramitación in-terna,por laAsamblea,sonmuestrasdeunavoluntadpolíticageneralparaqueestosuceda.Porotrolado,comoseveráposteriormente,enelSalvadordediscuteactualmenteunapropuestadeLeydeSeguridadAlimentariayNu-tricionalqueincorporaelderechoalaalimentación,porloqueeltemasigueabiertoytieneopciones.

a.- La enmienda constitucional mexi-cana

ElcasodeMéxicoestambiénmuyin-teresante de analizar, puesto que laConstituciónMexicana fuede laspri-merasqueincorporólosderechosso-ciales en su ordenamiento legal, pri-merocomountodoyposteriormenteconmencionesespecíficasaderechosparticulares.Sinembargo,elderechoa la alimentación no ha conseguidotodavía ser mencionado en la cartamagnacomoderechouniversal,ape-sarde losnumerosos intentos (LópezBárcenas, 2009).Desdehace17añosse han identificado 25 iniciativas dereforma constitucional que llevabanel derecho a la alimentación comotema central: cuatro hacían referen-ciaalderechodesectoresvulnerables(niñosyadultosmayores);cuatromásconsiderabanestederechoenelmar-codelosDESC;y17secentrabanenel reconocimiento específico de estederecho para todos los ciudadanos(GuzmánFlores,2009).

Todas las propuestas comparten uncuerpo común, que es proponer laadiciónenelartículo4°delderechoa la alimentación; e incluirlo en elartículo27,fracciónXXcorrespon-dientealdesarrolloruralintegral,paraprecisarquelaspolíticasqueelEstadodebellevaracabohandetenercomofinalidadladegarantizarelabastosu-ficienteyoportunodealimentosbási-

cosparalapoblación.

El iniciodeesta sucesiónde iniciati-vasfallidas,promovidasporcasitodoslos partidos políticos con represen-tación parlamentaria, normalmentecuando estaban en la oposición, fueen 1992, cuando 130 organizacionesciudadanas (agrupadas bajo el nom-bre de “Frente por el Derecho a laAlimentación”) presentaron a la Cá-maradeDiputadosunapeticiónparael reconocimiento constitucional delderecho a la alimentación. Siendo laalimentación esencial para la vida ylasalud,señalabancomounaomisiónelquenoestuviera incluidocomounderechofundamental.Pesealtiempoyalascoincidenciasdelosgrupospar-lamentariosencuantoalanecesidaddelreconocimientoconstitucionaldelderecho a la alimentación, no se halogradohastalafechasuaprobación.

Recientemente se han producido unaseriedeacontecimientoquerefuerzanlanecesidaddeavanzarenestetema:lacrisisalimentariaglobalsehaveni-doauniralacomplicadasituacióndelcampomexicano,conaltosíndicesdehambreypobreza,yelproblemadelaproducción alimentaria nacional, conuna creciente dependencia respectoa las importaciones de alimentos delexterior.AestoseleañadequeMéxicoesestadosignatariodelPIDESCdesde1981,queelPIDESCestablecequelosestados han de hacer el máximo es-fuerzoporincorporarlosderechosso-cialesensuordenamientojurídico,yque,enfuncióndelartículo133delaConstitución,sepermitequelostrata-dos internacionales formen parte delordenamiento interno (López Bárce-nas, 2009). Por tanto, parece queexistentodaslasfacilidadesparaquese lleveabuen término laenmiendaconstitucional. No obstante, todavíanosehaconseguido.

Acontinuaciónpresentamosunanáli-sisdelintentomáscercanoyconmásposibilidadesreales.El15dediciem-bre de 2003, el Senado aprobó unapropuestadeenmiendaconstitucionalpara insertarelderechoa laalimen-tación en la Constitución Política delos Estados Unidos Mexicanos y éstafueremitidaalaCámaradeDiputados.

EstaCámaradevolviólapropuestaconmodificaciones sustanciales (29 Abril2004), que no fueron aceptadas porel Senado. El Senado devolvió, pues,lamismapropuestainicialalCongreso(14Diciembre2004),yéstelaremitióa la Comisión de Desarrollo Social,donde fue aprobada el 22 de Junio2005 (Covantes Torres, 2009). Poste-riormente fue enviada a la Comisiónde Puntos Constitucionales, donde“duerme”desdeentonces.

Si se analizan desde un prisma ju-rídico ambas propuestas, vemos queligeras modificaciones de texto im-plican grandes diferencias de fondo,que afectan a la naturaleza de lasobligaciones del garante del derechoa la alimentación (el Estado) y a losderechosdelportador(elciudadano).LapropuestadelSenadoestablecelaobligacióndelEstadodegarantizarelderechoatodoslosciudadanos,ylaspolíticasdedesarrolloruralserviránaestefin:elEstadohadegarantizarelabastecimiento de alimentos básicospara toda lapoblación. Lapropuestaestaxativaenestesentido,yrefuerzaloyaexpresadoenelPIDESC,tratadovinculantequeMéxicofirmóyratificóhacemásde25años.Porotrolado,lapropuesta revisadapor laCámaradeDiputadoseliminaesareferenciaa laobligacióndelEstado,ysóloconfirmael derecho del portador (el ciudada-no),peronodetermina lanaturalezadel garante. Sólo indica que la leydeterminará los roles y responsabili-dadesdediferentesactoresfederales,estaduales,localesysectorprivadoeneste tema. Parece que la propuestadiluye la responsabilidad en diversosactores, incluyendoademásal sectorprivado.Estadilucióndelaobligacióndel Estado para con el derecho a laalimentacióndesusciudadanosseconfirmaenlaformulacióndelartículo27,dondeseestablecequelaspolíti-casayudaránalEstadoafomentarelabastecimiento de alimentos, elimi-nandodenuevolapalabra“garantizar”ysustituyéndolapor“fomentar”,quetieneunsignificadolingüísticoyunasimplicacioneslegalesmuydiferentes.Habiéndose cambiado tan profunda-mentelanaturalezaeintencióndelapropuesta del Senado, es lógico queéste haya rechazado las modifica-cionesdelaCámaradeDiputados. Recientemente,comobotóndemues-tradelocomplejodelasuntoperodelarelevanciaquesigueteniendoenlaasamblealegislativamexicana,cuatrodiputadosdepartidosdiferentes(PRI,PAN,PRDyPANAL)hanpresentadounanuevapropuestaadebate,coincidien-dodenuevoconelDíaMundialdelaAlimentación(16Octubre2009).Y,porotrolado,elDiputadoJaimeCárdenaspresentóunaexcitativa (llamamiento

formal)paraquelaComisióndePun-tos Constitucionales de la Cámarade Diputados, donde esta parada lapropuesta desde 2004, dictamine ytramitelamisma,parapoderservota-da en plenario.

b.- La enmienda constitucional brasileña

En Brasil se ha aprobado reciente-mente (3 Febrero 2010) la Propuestade Enmienda Constitucional (PEC047/2003), que incorpora el Derechoa laAlimentación entre los derechossociales expresamente recogidosen la Constitución Federal. Estederecho será incluido en el artículo6, que ya contempla otros derechossociales20.19Esta propuesta pasó undurofiltroparlamentariodedebates,cabildeo y apoyo social, ya que tuvoque ser aprobada dos veces por elSenadoyotrasdospor laCámaradeDiputados,contandoconalmenos3/5de los votos en cada caso. Este proceso hallevado7añosdetrámites,locualdauna ideadel tiempoyelesfuerzoque se necesitan para hacer avanzareste derecho, en teoría tan básicoperoenlaprácticatanviolado,aunqueestáperfectamentedesarrolladoenelordenamiento legal internacional. Lapropuestafuepresentadainicialmenteen 2003 por el Senador Antonio Carlos Valadares y, posteriormente, fue elDiputadoNazarioFonteles,presidentedelFrenteParlamentariodeSeguridadAlimentaria y Nutricional de Brasil,elprincipal impulsordeestareformaa la Carta Magna. Esta iniciativa fueapoyada por una campaña denomi-nada“Laalimentaciónesunderechopara todos”, apoyadaporFIANBrasilyotrasorganizacionesde lasociedadcivil,querecolectaronmásde50.000firmasentodoelpaís.

Enlosúltimosaños,elpaíshamejora-donotablementelalegislaciónrespec-toalderechoalaalimentación,tantoatravésdelaLeyOrgánicasobreSegu-ridadAlimentariayNutricional,comode la Ley sobreAlimentación Escolary el Programa deAdquisición deAli-20 En la actualidad, la Constitución Federal con-sidera como derechos sociales (art. 6) la educación, la salud, el trabajo, la vivienda, la seguridad social, la protección de la maternidad y la infancia y la asistencia a los desamparados.

mentos(ComprasLocales).Aldarleunestatusconstitucionalalderechoalaalimentación, secolocaestederechohumanoporencimadecambiosenelgobierno y reafirma la obligación delEstadoBrasileñoderespetar,protegery realizar el derecho humano a unaalimentaciónadecuada.

Esta modificación constitucional nova a tener un efecto inmediato enlos hambrientos de Brasil, pero rati-ficalaimportanciadelDerechoalaAlimentacióncomoPolíticadeEstadoenBrasilyloposicionaenlomásaltodelordenamientojurídicodelpaís.Laincorporación tiene, sobre todo, unenorme valor jurídico y político paramantener la lucha contra el hambrecomoejedetrabajoobligatorioparapróximosgobiernos.Algunaimportan-ciadebe tenereste cambio constitu-cional,puestoquenoestanfrecuentequeelderechoalaalimentaciónapar-ezcaenlasConstitucionesdelaregión.Y el temano debe ser tan baladí enMéxicocuandollevanmásde20añosy16propuestasfallidasdeenmiendaconstitucionalconelmismoobjetivo:quelaCartaMagnamexicanareconoz-caelderechoalaalimentación.Elde-safíoahoraesconsolidarelaccesodelapoblaciónamecanismosderecursoyalajusticiabilidaddelderechoaunaalimentaciónadecuadaenelpaís.

c.- Algunas reflexiones sobre el pro-ceso constitucional

Como afirman ambas enmiendasconstitucionales,alelevarelderechoa la alimentación a lo más alto delordenamiento jurídico nacional, lagarantía de este derecho para a serunaobligacióndelEstadoy,portanto,laspolíticasdeseguridadalimentariadejandeserpolíticasdeungobiernoparticularparaconvertirseenPolíticasdeEstado.Yportanto,esnecesarialaintervención del Estado para atender los múltiples factores que puedenimpedir o restringir el acceso a losalimentos para los ciudadanos. Estaintervención estatal, que tendrá di-versasformasenfuncióndecadapaísycadacontexto,debellevarseacaboenel conjuntodel sistemaalimenta-rio, desde la producción primaria dealimentos, hasta el almacenamiento,

transporte, transformación, comer-cialización y consumo, vigilando quese haga de manera sostenible y conlamayorparticipación,transparenciayrendicióndecuentasposible,todasellas características del enfoque dederechos humanos en el desarrollo.Por laamplituddeactividadesysec-toresdelapoblaciónqueinvolucralaproducciónyelconsumodealimentos,la intervención del Estado debe ha-cerseconbasesconstitucionales,puesdeotramaneraquedaríasupeditadaaotrosderechosyobligaciones(civilesypolíticos)yareconocidosenlostextosconstitucionales, con igual o menorjerarquíaqueunderechofundamentalparalavida,comoeselderechoalaalimentación.

El derecho a la alimentación, biencomo derecho universal, bien comopartedeotrosderechossociales,biencomoderechodealgunaspoblacionesvulnerables o bien como derecho ala salud (nutrición) se encuentra re-cogidoenlamayoríadelasConstitu-cionesdelaregión,locualsuponeunpuntodepartidapositivoquehayqueaplaudirysobreelcualhayqueseguirconstruyendolamaterializacióndeesederecho para todos los ciudadanos,especialmenteaquellosquesufrendehambreymalnutrición.Estasdisposi-ciones constitucionales, aunque sonunosprimerospasosimportantesparahacer del derecho a la alimentaciónuna realidad, no son suficientes paragarantizarloatodoslosciudadanos(Vi-dar,2006).AunqueelPIDESCdetallalasobligacionesa lahoradeadoptardemedidaslegalesdecarácternacio-nal,sólorecientemente,enlaúltimadécada,seestánplasmandoestasdis-posicionesconstitucionalesenleyesydecretos gubernativos que explicitanlasobligacionesderespetar,proteger

yhacercumplirestederecho (Vivero&Ramírez,2009),inclusoabriendolapuerta a la justiciabilidad delmismoante tribunales nacionales (Golay,2009).

3.5.- Leyes nacionales de seguridad ali-mentaria

AméricaLatinaestáenalavanguardiamundialencuantoal reconocimientoya la incorporacióndelderechoa laalimentación en los marcos jurídicosyconstitucionalesnacionales.Nohayningunaotrazona(NorteAmérica,Eu-ropa, Asia, África u Oceanía) dondehaya tanta efervescencia en materiade reforma legal, institucional y dereivindicación de la sociedad civil. Estadinámica,muy ligada tambiénala reivindicación de la soberanía ali-mentariaenlacualelderechoalaali-mentación se integraperfectamente,viene alimentada por una sociedadcivil demandante, unos gobiernos ypoderes legislativos receptivos y unacooperación internacional colabora-dora. Como ejemplo, valga mencio-narlaspropuestasdeleydeseguridady soberanía alimentaria de México,Perú,BoliviaoElSalvador,todasellaspresentadasaloscongresosporcolec-tivosdeorganizacionesdelasociedadcivil, y siendo aceptadas y registra-das,aunquetodavíanohanpasadoeltrámiteparlamentarioparaconvertirseenleyes21.20Porotrolado,tenemoslaspropuestasdeleypresentadasporlosGobiernosalosCongresos,comolade

21 En este sentido, merece la pena destacar la sintonía entre organizaciones locales y algunas ONGs internacionales, como Acción contra el Hambre en Paraguay, FIAN International en Honduras, PROSALUS en Bolivia o Ayuda en Acción en México, que han estado impulsando documentos técnicos, propuestas de ley y debates en torno al tema, con objeto de que las propuestas se transformen en leyes vinculantes.

Brasil,GuatemalaoEcuador,quehancorridomejorsuerteytodasellassonactualmente leyes vigentes. TambiénlosCongresosysusdiputadoshansidoactivos a la hora de presentar pro-puestas de ley de seguridad y sober-anía alimentaria, como las iniciadasen Nicaragua, República Dominicanao Paraguay. Finalmente, no podemosdejar de mencionar el poco visibleperoeficientepapeldeapoyotécnicoyfinancierodelacooperacióninterna-cional,especialmentedelaFAO2221yelACNUDH,paraqueestasleyescuentenconelmejorarticuladoyrecojan lasdisposicionesyaaprobadasanivelin-ternacional,abriendoespaciosparalajusticiabilidad,lanodiscriminacióndelos grupos étnicos, la contraloría so-cialo la construccióncolectivade lapropialeyysureglamento.

Estereconocimientodelderechoalaalimentación,ysuposteriordesarrolloenelordenamientolegaldecadapaís,sehavistoaceleradoen los últimossiete años23,22produciéndoseunverda-dero “boom legal” en la preparacióny aprobación de leyes de seguridadalimentaria, soberanía alimentaria y

22 Dentro de esta institución, merece la pena destacar el papel que ha tenido la Iniciativa “América Latina y el Caribe sin Hambre”, cuya sec-retaría está en la Oficina Regional de FAO, y ha estado prestando apoyo a casi todas las propues-tas de ley de los últimos cuatro años, preparando informes sobre avances del derecho a la aliment-ación en casi todos los países. http://www.rlc.fao.org/iniciativa/infda.htm Por otro lado, la Unidad de Derecho a la Alimentación de FAO Roma tam-bién ha proporcionado asesoramiento legal a leyes ya aprobadas (Ecuador y Nicaragua por ejemplo), y a propuestas en debate actualmente. www.fao.org/righttofood23 Desde la Ley argentina que creó el Programa de Alimentación y Nutrición en 2003 hasta el evento más reciente (Agosto 2009) cuando el dis-trito federal de México aprobó su Ley de Seguri-dad Alimentaria y Nutricional.

derecho a la alimentación. En todaslas leyes aprobadas y en la mayoríade las propuestas presentadas hastala fecha se reconoce al derecho a la alimentacióncomounderechoclaveparaelprogresosocialdelosEs-tados.Peronosóloenlapreparacióny aprobación de leyes SAN se puedeconstatar este hecho. Los numerososinformessobreavancesydesafíosdelderecho a la alimentación que hanvenido promoviendo diversas institu-ciones,talescomolaIniciativaAméri-caLatinayCaribesinHambredeFAO,las ONGs FIAN International, PRO-SALUS, ActionAid o Acción contra elHambre,olasinstitucionesnacionalesy locales dedefensade los derechoshumanos,muestranclaramentecomoeste tema está enraizando fuerte-menteennumerosas institucionesdelasociedadcivilycentrosdeinvesti-gación,quecontribuyenconsusestu-dios y reivindicaciones a hacer avan-zar los elementos centrales de estederechosocial.Además,estetemadelaalimentacióncomounderechoyelhambrecomounaviolaciónestácon-solidándose cada vez conmás fuerzaen instituciones,eventosydinámicasregionales,locualvieneareforzarlamaterialización de sus postulados aniveldelospaísesdelaregión.

Elmarcolegalylaarquitecturainsti-tucional de seguridad alimentaria ynutricional se construyen en muchospaíses mediante leyes específicas,cuyos objetivos principales son esta-blecerlosarreglos institucionalesne-cesariosparalucharcontraelhambre.Estahasidolamaneramásdirectaquehantenidoderegularlacoordinaciónentrelasinstitucionesdeplanificaciónycoordinaciónylasinstituciones(min-isterios o secretarías) encargados dela implementación. En algunos casoshasalidobien(BrasilyArgentina),enotrosestánenproceso,conmásome-nosapoyopolítico(NicaraguayEcua-dor)yenalgúncasoparecehaberunretrocesoenlaimplementacióndelaley(VenezuelayGuatemala).

Porotrolado,lapromulgacióndeunaley específica de seguridad alimen-taria que incorpore el derecho a laalimentación y los componentes deun enfoque de derechos humanos en

eldesarrollonoeslaúnicaopciónpo-sible,nisiempreviable,paraavanzaren la consolidación del derecho a la alimentación a nivel nacional (FAO,2009b).Dehechohayunaseriedeac-cionesquesepuedenllevaracaboanivelnacional,departamentalolocalque tambiéncontribuyenapromoverla materialización de este derechopara los hambrientos. Estas accionesabordan diferentes aspectos (sensi-bilización, formación, desarrollo depolíticas,monitoreoyjusticiabilidad)que se complementan mutuamente,aunquenonecesitandeserllevadasenunordendeterminadoniensutotali-dad para hacer realidad este derecho. Eltipodeacción,susecuencia,inten-sidad o calendario estarán determi-nadospor las característicasdecadapaís,sumomentopolítico,lamadurezdelreclamodelosderechoshumanosy el desarrollo institucional. Si bienes responsabilidad del Estado articu-lar y poner en funcionamiento estasmedidas,laactivaparticipacióndelasociedadcivilydeONGsdederechoshumanos en los temas de sensibili-zación,fiscalizaciónypromocióndelajusticiabilidad es fundamental (FAO,2008).Porejemplo,sepuedetrabajarconlosInstitutosForensesnacionalespara declarar la desnutrición agudaseveracomocausademuerte(directao indirecta), o con losMinisterios deTrabajo y sindicatos para conseguirque el salariomínimo rural y urbanopueda,almenos,cubrirelcostodelaCanastaBásicaAlimentaria,quenoeselcasoenmuchospaísesdelaregión;odesarrollarcursosde formación so-breestederechoenlasuniversidadeseinstitutosdeformaciónparafuncio-nariosdegobiernoyjueces.

Aunque actualmente las leyes esténdemoda comomanera de regular elmarco institucional de lucha contrael hambre, hasta hace poco estosreajustes jerárquicos o mecanismosdecoordinaciónsesolíanllevaracaboatravésdeDecretosGubernamentales(disposiciones de Gobierno, que sue-lentenervalidezmientraselgobiernoestáenelpoder,yquecadatrasnue-vocambiosederoganosustituyenporotros).EnestalíneatenemosenBoli-viaeldecretosupremonº27029de8demayode2003,delentoncesPresi-

denteSánchezdeLozada,porelcualsecreaelConsejoNacionaldeAlimen-tación y Nutrición (CONAN), formadoexclusivamenteporrepresentantesdediferentes ministerios de Gobierno.Posteriormente,elPresidenteEvoMo-rales,medianteeldecretosupremon°28667del5deabrilde2006,modificael CONAN, abriendo la participacióndeorganizacionesdelasociedadcivily estableciendo la secretaría técnicadelCONANenelMinisteriodeSalud.EnPerútambiénexisteundecretogu-bernativo (septiembre de 2004) quesanciona la Estrategia Nacional deSeguridad Alimentaria 2004-2015. EnPanamá, elGobiernoestableció,me-diante Decreto Ejecutivo del 18 deoctubrede2004,laSecretaríaNacio-naldeCoordinaciónySeguimientodelPlanAlimentarioNacional,adscritaaldespachodelPresidentedelaRepúbli-ca,conelfindeproponer,coordinar,supervisar y evaluar las acciones depromoción de seguridad alimentaria.Es curioso destacar que en esos trespaíses, que presentan elevadas tasasde subnutrición global y desnutricióncrónica infantil, la organización delsistema nacional de seguridad ali-mentaria y nutricional ha avanzadoatravésdedecretosynodeleyes,yquelaspropuestasdeLeydeSANqueestán en discusión en los congresosdesdehacealgunosaños,nohayanpo-dido prosperar.

Actualmente existen 17 países conleyes SAN o proyectos de ley en de-bate. Hay seis países con una LeyNacional de Seguridad Alimentaria yNutricional (ver tabla núm. 2) y uncasodeLeySANanivel sub-nacional(México D.F.) en un país que todavíano la tiene a nivel nacional. Esmuydestacablelaefervescenciapolíticaylegalquehoyvivelaregióneneltemaalimentario,condiezproyectosdeleydeseguridadalimentariaendiscusióno elaboración en los congresos y cá-maras de diputados. Este impulso yaveníadesdehacemásdecincoaños,perohasidoindudablementereforzadoporlacrisisalimentariade2007-2008,donde se hizo patente la necesidad de reforzarydotardemejorcoordinaciónalossistemasalimentariosnacionales,vinculandomejorloproductivoconlonutricional.

Acontinuaciónsepresentantresanáli-sisdetalladosdeleyesenactivoopro-puestasde leyavanzadas(Nicaragua,El Salvador y Bolivia) para desglosaralgunos de sus elementos destacadosytenerelementosadicionalesparalacomparativaregional.Esteanálisisdedetalle complementa los análisis yarealizados por la Iniciativa “AméricaLatinayelCaribesinHambre”delasleyesdeArgentina,Brasil,GuatemalayEcuador,(ViveroyMonterroso,2008;ViveroyRamírez,2009).

a.- Nicaragua (ley activa)

La Ley de Soberanía y SeguridadAli-mentariayNutricional,aprobadael19deJulio2009,esunadelasleyesmáscompletas y ambiciosas de las sieteaprobadashastalafecha,ycontóconun destacado asesoramiento externopor parte de FAO y de algunasONGsnacionaleseinternacionales,comoelGISSAN(GrupodeInterésporlaSobe-raníaylaSeguridadAlimentariayNutricional)24.23Lamentablemente, hastaahora ha sido desconocida por el Go-bierno y apenas ha entrado en vigorningunadelasinstitucionesoaccionesquecontempla.

Estaleyincorporalasoberaníaalimen-tariacomoPolíticadeEstadoenNica-ragua,ytieneporobjetogarantizarelderechoalaalimentacióndetodoslosnicaragüenses, a través de la instau-racióndelSistemaNacionaldeSober-anía y SeguridadAlimentaria yNutri-cional(SINASSAN),laPolíticaNacionalSSAN y la Estrategia Nacional SSAN.Este sistema tiene una articulaciónnacional,cuyoórganorectoreslaSec-retaría Ejecutiva, y sedistribuyeporelterritorioatravésdelasComisionesDepartamentalesyMunicipales.

El principal órgano rector es laComisión Nacional SSAN, presididapor el Presidente de la República, yqueestáformadapor14miembrosdeplenoderechoy3institucionesinvita-dasdemanerapermanente (laCorteSuprema, un diputado de la Asam-bleaLegislativayelProcuradordelosDerechosHumanos), loquegarantizaunabuenarepresentacióndelosdifer-entespoderesdelEstado,losterrito-

24 http://www.gissannicaragua.org

rios,yciertosgruposnogubernamen-talesenlos17asientos.Sinembargo,los espacios asignados a la sociedadcivil,academia,productoresyconsu-midoresnoparecensersuficientes,oestar muy infra-representados frentealos10quetieneelGobierno.

El rol de la Secretaría Ejecutiva esplanificaciónyevaluación,peronolaimplementación de las acciones, quequedan en manos de los respectivosministerios sectoriales. Este arregloinstitucionalpareceelmásadecuadopara facilitar unamejor relación en-treministerios “operativos” (Agricul-tura,SaludyEducación)ylosministe-riosfinanciadoresycoordinadores.Porotrolado,elroldeseguimientodelapolíticayestrategiaSSANcorrespondenosóloalaSecretaríaEjecutivaSSANsinotambiénasignaunpapelalaPro-curaduríadeDerechosHumanos,a laque instaanombraraunProcuradorespecíficoparaestetemadeSoberaníay SeguridadAlimentaria.Hasta la fe-cha,nadadeestohasucedido,aunqueelMAGFOR(MinisterioAgropecuarioyForestal) si ha preparado reciente-menteunaPolíticayunaEstrategiadeSSAN,y lidera la implementacióndelcomponenteproductivodelProgramaHambre Cero. El programa HambreCerodeNicaraguanohasidopresen-tadohastalafechaalCONASSANparadiscusiónyaprobación,porloquenoestá monitoreado de manera regularnitienelaposibilidaddeserauditadopor la Procuraduría de Derechos Hu-manosolasociedadcivil.

Un aspecto destacado de esta ley eslaposibilidaddereclamarlaviolacióndelderechopor lavíaadministrativa(art. 35), aunque no menciona nadadelavíajudicialolacuasi-judicial(laProcuraduría). No obstante, explorarlos recursos administrativos en casosdeviolaciónflagrantedelderechoalaalimentación,ysuderechoconexodeestarlibredehambre,puederesultaren una vía interesante para explorarlaefectividadrealdeestaleyparaloshambrientos. Otros dos aspectos quelahacenoriginalconrespectoaotrasleyesypropuestasdeleyeselrespetoaladiversidadculturalalimentariadelapoblación,yelénfasisqueseponeen laPolíticay laEstrategiaSSANen

la diversidad étnica y el enfoque degénero.

b.- El Salvador (propuesta de ley)

Lapropuesta de Ley del SistemaNa-cional de Soberanía, Seguridad Ali-mentariayNutricionalfuepresentadaporvariasorganizacionescampesinas,conelapoyodediversosdiputadosdelFMLN, en Marzo 2008. Es decir, estaes una ley presentada por iniciativapo-pularenlugardeunainiciativadeungrupoparlamentariooundiputadoen particular. Este mismo principiotuvo la fallida Ley de Soberanía Ali-mentariadeMéxico, loquenos llevaaseñalarladebilidaddelademocra-ciaparticipativaenAméricaLatinaenoposición a la democracia delegativa(o electoral), queestá cada vezmásconsolidada25.24Conviene señalar queenElSalvador,deacuerdoalartículo144delaConstitución,lostratadosin-ternacionalesratificadosporlaAsam-bleaLegislativaconstituyen leyesdelpaís, por tanto las disposiciones delPIDESC son vinculantes en el orde-namientointerno.

Esta es una ley corta, con sólo 20artículos, pero con un enfoque muyprogramático,yaquedetallamuchoselementosdepolíticaquevanmásalláde la arquitectura institucional, susreglasymandatos.Lasleyesdesegu-ridadalimentariaynutricionalpuedentenerunanaturalezamásinstitucionalounanaturalezamásprogramática,loque dependerá del consenso políticoquesehayaencontradoenelpaísenelmomento de aprobarla o del pen-samientopolíticodeldiputadoogrupopolítico que la haya presentado. Enesta ley se recomiendan muchas ac-ciones y lineamientos políticos, locualpuedeentrañarundoble riesgo.

25 La democracia delegativa fue un término propuesto por O`Donnell para definir aquellas democracias electorales donde los políticos sólo quieren conseguir el voto del ciudadano, que les delega el poder para hacer lo que les de la gana, sin tener luego que dar explicaciones a sus ciudada-nos (O´Donnell, 1992). La democracia participa-tiva es aquella en la que los ciudadanos no se limi-tan sólo a votar a sus representantes y presidente cada cuatro o cinco años, si no que participan en las iniciativas legales, en la contraloría social de los presupuestos o en las mociones de reprobación o referéndum por iniciativa popular.

Porun lado,existiránmáselementosquesuscitendebateycontroversia,loque puede retrasar la aprobación delaleyyampliardebatesaotrasáreasno directamente relacionadas con lanaturalezadelaley;porotrolado,siseaprueba, luegoserámásdifícildeimplementarporlacantidaddeespe-cificidadesquecontempla.

Entre los elementos conceptualesdestacados, podemos mencionar queseenfatiza la responsabilidaddeles-tadoparagarantizarladisponibilidad,elaccesoyelconsumodelosalimen-tos.Laproducciónycomercializaciónde alimentos se declaran de interéspúblico,locualrecogeunprincipiodelparadigmadelasoberaníaalimentar-ia,dondeseindicaquelosalimentosnosonunbienmás,unameramerca-dería,ydebenserconsideradoscomounbienpúblico.Porotrolado,enotraalusióndirectaalasoberaníaalimen-taria,se indicaqueéstadescansaenel Estado Salvadoreño, no haciendoreferenciaa la soberaníade lospue-blos como recogen otras definicionesde la soberanía alimentaria. Estareafirmación de la soberanía alimen-tariadelEstadodebeinterpretarseenelmarcodeunprocesogradualdeap-ropiación nacional de este concepto,queincorporanosóloelnombre,sinoque recoge textualmente algunas delaspropuestasquereivindicanlosde-fensoresdelasoberaníaalimentaria.

Laleyestablecelanecesidaddecon-tarconunaPolíticadeSeguridadAli-mentariayNutricional,ycreaelCon-

sejoNacionaldeSoberaníaySeguridadAlimentaria yNutricional (CONSSAN),que queda adscrito al Ministerio deAgriculturayGanadería.Esteministe-rio se convierte en coordinador de los demásministeriosyalavezejecutordealgunasáreasdelaPolítica,loquepuedeprovocartrabas institucionalesconotrosministerioscomoEconomíaoSalud.Esdifícilser“juezyparte”,ylacoordinaciónentreministerios“pares”nosueledarmuybuenosresultadosenlapráctica,comosevioenelcasodeEcuadorconlaprimeraLeydeSeguri-dadAlimentariayNutricional(2006).

El CONSSAN está formado por nuevemiembros, cuatro ministerios, unbanco de fomento agropecuario, unrepresentante de la Procuraduría deDerechos Humanos, otro del CentrodeProtecciónalConsumidoryunsolorepresentante de las organizacionesdeproductores.Noestableceelnivelde representación, pero almenos seindicaquesereuniráunavezalmes.Nombra a un director ejecutivo delCONSSAN,peroparecefuncionarsólo.SeindicaqueestaleydebecontarconrecursosdelpresupuestodelEstadoysecomplementaráconlacooperacióninternacional. El CONSSAN se confor-mará también en comités departa-mentales, lo cual permitirá trasladarelesquemainstitucionaldelacapitalhacia el territorio.

c.- Bolivia (propuesta de ley)

DuranteelprimergobiernodelPresi-denteEvoMorales,seintrodujoenel

CongresoNacional2625unapropuestadeLeyMarcosobreelDerechoHumanoauna Alimentación Adecuada, que in-corpora además los conceptos de so-beranía alimentaria y justiciabilidad.Esta ley incorpora ciertos elementosy terminologíadelmarco legal inter-nacional, oficialmente aprobado, delderechoalaalimentación,cosanotanfrecuenteenotrasleyes.Sinembargo,vuelveacaerenesedefectodecrearsuspropiasdefinicionesendostemastanimportantescomoseguridadyso-beranía alimentaria, donde ya exis-ten a nivel internacional definicionesampliamente aceptadas27.26Entre los elementos que recoge del PIDESC ylaObservacióngeneralnº12,tenemosla idea de que este derecho deberíaprimar sobre otros intereses “coyun-turales” del Estado,muy en la líneade lo señalado anteriormente por lapropuestadeEl Salvadordedeclararlaalimentacióncomobiende interésgeneral.Aquíquedamuyclaroales-pecificarquelaalimentaciónes,sobretodo,underechoyno sólounamer-cancía.

Enelcasodelasoberaníaalimentaria,se refuerza la idea de capacidad delos“pueblosyelEstado”,loquecon-tribuyeaqueelEstadoBolivianoseap-

26 Por parte de dos diputados del partido en el Gobierno, MAS (Movimiento al Socialismo de Bolivia).27 De hecho, es curioso destacar que no se rec-oge la definición oficial de seguridad alimentaria aprobada por todos los países miembros de la FAO en 1996, entre los que estaba Bolivia. Tam-bién incorporan una definición propia de la so-beranía alimentaria.

ropiedeesteconceptodedesarrollo,como ya se mencionó anteriormenteparaelcasodeElSalvador.Dehecho,estaleyrecogenumerososaspectosdela soberanía alimentaria tales comoel rechazo a losOGM y biocombusti-bles, lapriorizaciónde laproduccióny el consumo local, y la producciónalimentaria preferentemente para elmercadonacionalynoparalaexpor-tación.Loimportanteesproducirparaalimentaralosbolivianos.

Estapropuestadeleysubrayaalgunosaspectosmuyparticularesdelareali-dadboliviana,comolaimportanciadelosmodosdeproduccióntradicionalesylaculturaalimentariadelospueblosindígenasylasmujeres;olosespaciosde participación, vigilancia y contra-loríadelasociedadcivilylosproduc-tores.Además,dejaclaroqueelám-bitodeaplicacióndeestaleyincluyetambiénatodoelsectorprivado,es-pecialmenteaquelrelacionadoconelsectoragroalimentario.Porotrolado,tambiénabre lapuertaa laexigibili-dadyjusticiabilidaddeestederecho,puesinvolucratambiénalpoderjudi-cialdentrodelmandato,peroluegonodefineloscanalesparahacerefectivolosreclamos.

La propuesta boliviana define unaley de carácter programático, yaque incorpora referencias a progra-mas concretos y áreas de acción depolíticas sociales, tales como la ali-mentación escolar, planes de apoyoa personas con VIH/SIDA, agrobiodi-versidad e importación de organis-mos genéticamente modificados o laprohibición directa de producción ycomercialización de biocombustibles,unadelasnormasmásrestrictivasenestetemadetodoelmundo. Entrelasinstitucionesquesecrearíanenestapropuesta,tenemoselConsejonacional del Derecho Humano a unaAlimentaciónAdecuada (CONADHAA),presidido por el propio presidente, yquetendráparticipacióndegobierno,sociedad civil y sector privado. Tam-bién se crea una Secretaría Ejecuti-va, pero no se establecen funciones.Hay una amplia serie de funcionesde la CONADHAA, pero no se especi-ficanadaconrespectoalaSecretaría

Ejecutivaoalosministeriosactuales,queapenasaparecenenlaley.Enestesentido,lapropuestadeleytieneto-davía numerosas lagunas (mandatos,objetivos y participantes). Entre lospuntos débiles de esta propuesta deleytenemoslaposiblecreacióndeunsuper-ministerio (la CONADHAA) condemasiadasfunciones:coordinaciónyejecucióna lavez.Noquedanclaroslos integrantes del órgano directivodeesteConsejo,nisurelaciónconlosotrosministerios(agricultura,saludoeducación).Yapenasmencionana lacooperación internacional como do-nantes de fondos. d.- Algunas características de las leyes actuales que favorecen la consolidación del derecho a la alimentación

Las leyes de seguridad alimentaria yderechoalaalimentaciónreflejanuninterésdelosestadosporcumplirdemaneraprogresivaconelderechoalaalimentación,pueslaconstruccióndemarcos legales ya aparece contemp-ladoenelPIDESC,en laObservaciónGeneral núm. 12 y en las DirectricesVoluntarias28.27A continuación se pre-sentan algunos aspectos relevantes ycomunesatodasocasitodaslasleyesaprobadashasta la fecha (seisnacio-nalesyunasub-nacional).

a.Todasincorporanalgunareferenciaal derecho a la alimentación, comoprincipiolegalrectordelanaturalezadelaley29.28Sinembargo,lafortaleza

28 El derecho a la alimentación aparece en el artículo núm. 11 del PIDESC y se complementa con la Observación General núm. 12 de las Na-ciones Unidas, que reafirma su carácter vinculante. Las leyes también se incorporan en las Directrices Voluntarias ratificadas por 185 países en 2004. En América Latina y El Caribe hay siete países que no han ratificado el PIDESC (Antigua y Barbuda, Belice, Bahamas, Cuba, Haití, San Kitts y Nevis y Santa Lucía), pero todos ellos ratificaron la De-claración Universal de los Derechos Humanos y aprobaron, como miembros de FAO, las Direc-trices Voluntarias. Su compromiso es más moral que contractual, pero algunos han hecho un no-table trabajo en pos del derecho a la alimentación, como Cuba, que ha firmado recientemente el PIDESC, pero aún no ha sido ratificado por su Asamblea Legislativa.29 La Ley de México D.F. es la que incorpora una vinculación más débil al marco del derecho a la alimentación, aunque si tiene alguna referencia y se recogen varios de sus principios clave dentro

del anclaje jurídico vinculante y laincorporación de los elementos car-acterísticos del enfoque de derechos(porejemplo,larendicióndecuentas,participación,transparenciaoaccesoamecanismosdereclamo)varíamuchodeunaleyaotra.Enlasdeclaracionesdeprincipiosalcomienzodecadaleysuelehabermuchasreferenciasaes-tostemas,peroluegoenelcuerpodelaleynosiempreseprecisancomode-bieran.Porotrolado,haydivergenciasen las definiciones adoptadas, puesrara vez se recogen las definicionesdeseguridadalimentaria,derechoalaalimentación y soberanía alimentariaadoptadas en los tratados internacio-nales o los documentos vinculantesfirmados por los propios países. Noobstante, no hay ninguna ley que noampare este principio, bien porqueestá recogido en su Constitución,bienporqueestáincorporadoalorde-namientointernoportransposicióndelosTratadosInternacionales.Porello,podemosdecirqueenesosseispaíses,el derecho a la alimentación cuentaconunmarcolegalqueloproteja.

b. Todas las leyes crean un sistemanacional de seguridad alimentari-a3029para articular las acciones de di-versosministerios con el objetivo deacabarconelhambreyladesnutricióninfantil.Esteobjetivodereajustar,yproteger mediante ley31,30una nuevaarquitecturanacionaldeluchacontrade la ley (participación, rendición de cuentas y exigibilidad).30 La ley de Argentina se refiere principalmente a la creación de un programa nacional de segu-ridad alimentaria, y no tanto a la articulación de un sistema nacional de instituciones, responsabili-dades, objetivos y fondos.31 Las leyes, a diferencia de los decretos guber-nativos, son más difíciles de aprobar (por ejemplo la de Nicaragua llevó 8 años), pero también son más difíciles de derogar una vez que se cambia de Gobierno, por lo que ayudan a consolidar un esquema institucional determinado. También im-plican que ha de haber una mayor negociación y consenso entre fuerzas políticas para conseguir su aprobación (partidos de gobierno y oposición), por lo que es más probable que estos arreglos institucionales perduren entre gobiernos. En Gua-temala, por ejemplo, tras la llegada del gobierno del Presidente Colom, el impulso político dado a la ley SAN ha decaído bastante, en comparación a la relevancia que tenía para el anterior gobi-erno del Presidente Berger, aunque la Secretaría de SAN que creó la ley sigue funcionando como institución rectora a nivel nacional.

elhambrepareceserunadelasfuer-zasmotorasdetrásdetodaslasleyes.Sepretendequeel impulsodadoporun gobierno determinado al tema dela seguridad alimentaria no decaigatras la llegada de una nueva fuerzapolítica32.31Enlamayoríadeloscasos,todoel sistemasecolocabajo la su-pervisión de un Consejo Nacional deSeguridadAlimentaria33,32comoórganorectordel sistema ligadoalmásaltonivel (Presidencia o Vicepresidencia)y formado por ministros y represen-tantes de la sociedad civil. En el caso brasileño,esteConsejotienecarácterconsultivo,mientrasqueenGuatema-la,EcuadoryNicaraguaesunórganodedecisión vinculante.Paraaquellospaísesdondelaseguridadalimentariaseaunproblemaprioritarioylossub-nutridossuponganmásdel20%,sere-comienda que la presidencia de esteorganismo recaigaenel PresidenteoVicepresidente, para darle una vin-culación al máximo nivel, y que losmiembrosseanministrosoviceminis-tros,concapacidaddedecisión.

c. Las siete leyes establecen unapriorización de grupos vulnerables,muyacordeconunadelasdimensionesdelderecho(focalización),ytresdee-llastienenunaclaraorientaciónhaciaelhambrerural (Guatemala,Ecuadory Nicaragua), mientras que las otrascuatroincorporanelementosdeabas-tecimientodelasciudades,inocuidady obesidad, temáticas más cercanasa las preocupaciones de las pobla-ciones urbanas, que sonmayoritariasymuyinfluyentesenArgentina,Brasil,MéxicoDFyVenezuela.Noobstante,conviene señalar que la inocuidad ypertinencia cultural de los alimentosesunodelosaspectosdelderechoalaalimentación.

d.Enlosprocesosdeconstruccióndeestasleyeshaparticipadolasociedadcivil organizada, loque se reflejaenel peso específico en sus estructuras

32 Esa parece ser actualmente la motivación prin-cipal del Gobierno del Presidente Lula en Brasil, para consolidar los avances legales, políticos y in-stitucionales conseguidos durante su mandato33 Aunque en el caso de Venezuela, el órgano principal de supervisión es la Asamblea Nacional Agraria, mientras que la ejecución corre a cargo del Ministerio del Poder Popular para la Alimen-tación.

de decisión. En contextos nacionales caracterizadosporgrandesasimetríasdepoderypoca regulaciónentre lospoderes del Estado (ejecutivo, leg-islativo y judicial) y el sector priva-do, las instituciones y las leyes pocopodránhacersilasociedadcivilnoseempoderaparamonitoreareldesem-peñodelasinstitucionesdelEstadoylos ciudadanos consiguen una mayorapropiación de sus derechos y de-beres.Hayque fortalecer lascapaci-dades de los ciudadanos para exigirelcumplimientodesusderechos.Lasleyessonimportantes,peronecesitanciudadanosquelasconozcanyexijansu cumplimiento. Las leyes SAN ac-tuales consideran ampliamente esteaspecto.Comoejemplodelapartici-paciónsocialdebemosdestacarelcasode Brasil que, a través del programanacional Hambre Cero, de la Ley deSeguridadAlimentaria,ydelasinstitu-cionescreadasatalefecto(Consejoslocales, departamentales, estadualesyfederalesdeseguridadalimentaria),hacreadonumerososespaciosdepar-ticipación, construcción y contraloríaparalasociedadcivilysuvinculaciónconlasdecisionesenmateriadeluchacontraelhambre.ElConsejoNacionaldeSeguridadAlimentariayNutricional(órganoconsultivo)tieneunarepresen-taciónmayoritariadelasociedadcivil.EnGuatemala,EcuadoryNicaragua,lasociedadcivilyelsectorprivadoestánrepresentadosenelConsejoNacionaldeSeguridadAlimentaria,órganorec-torydecisoriosobreeltema,aunqueenproporciónminoritariafrentealosrepresentantes de Gobierno. La pre-senciadeasientosconvozyvotoparalasociedadcivilesmayorenEcuador,algomenor en Guatemala ymuy es-casaenNicaragua.Entodosloscasos,duranteelprocesodeconstruccióndelosconsensosnecesariosparaaprobarlas leyes, se ha tenido que negociarcon los partidos de la oposición, loquecontribuyeahacerdeestasleyesunmarcoestableyconocidoportodoslos actores políticos. Otros ejemplosrelevantes3433son Argentina, donde la

34 Otros ejemplos de participación de la socie-dad civil que no se relacionan directamente con las leyes SAN están en Honduras, donde partici-pan en las unidades locales de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza; Bolivia y el Consejo Na-cional de la Alimentación y Nutrición; Perú y la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales;

ComisiónNacionaldeNutriciónyAli-mentación considera la participaciónde la sociedad civil organizada; Ven-ezuela,conunabuenarepresentaciónde las organizaciones de la sociedadcivil en asambleas agrarias y conse-joscomunalesoGuatemala,dondelaparticipación de la sociedad civil se ejerceenelConsejoNacionaldeSegu-ridadAlimentariayNutricionalyenlaINCOPAS,instanciatécnicadeconsul-ta y participación, que tienemuchosasientosparadistintasorganizacionesdeproductores,profesionales, sectorprivadoyacademia.Enestosespaciosderepresentación,lainstitucionalidadtambiéncontemplalaparticipacióndelsectorprivado(organizacionesdeem-presariosyproductores,sobretodo)oarticula canales de información paraquelosinteresesyopinionesdelsec-torprivadosepuedanexpresarenlasmás altas instancias del marco insti-tucionaldeseguridadalimentaria.Asísucede, al menos, en Brasil, Guate-mala,Perú,Nicaragua,Panamá,Vene-zuela,ColombiayHonduras.

e.- Aspectos débiles o insuficientemente desarrollados

a.Algunasleyes(Guatemala,Ecuador,MéxicoyNicaragua)indicanenformaexpresa los mecanismos de vigilan-cia,monitoreo y exigibilidad de estederecho,locualyarepresentadeporsiunavanceconrespectoalaausen-cia de menciones o mecanismos deexigibilidadenotrasleyes(Brasil,Ar-gentina y Venezuela). Sólo el hechodeincorporarlapalabraexigibilidadojusticiabilidadenlaleyesdeporsiunavanceconrespectoalreconocimien-to de este aspecto (Vivero& Scholz,2009),perotambiénconstatamosqueninguna de las leyes incorpora refer-encias a mecanismos de reclamo niobligatoriedaddelareparacióninme-diata en caso de pasar hambre, porejemplo.Hayquedeterminar instan-cias judiciales, cuasi-judiciales y ad-ministrativasalasquesepuedanpre-sentarreclamosyrecursosdeamparopor haberse violado el derecho a laalimentación(porejemplo,Nicaraguay Guatemala indican que el Procura-Panamá, donde la Secretaría del Programa Nacional de Alimentación y Nutrición incluye participación de la sociedad civil; o Colombia y Comité Nacional de Prevención y Control de Micronutrientes.

dordeDerechosHumanoshadedarleseguimientoaltemaypresentarunin-formeanual).Tambiénhabríaquees-tablecerunaspenasdeterminadasenelCódigoPenalencasodeviolacionesgraves.

b. La garantía de este derecho paratodos los ciudadanos, especialmentepara aquellos que lo tienen violadoy pasan hambre, conlleva una inver-sióneconómicaporpartedelEstado.EsporelloquelasleyesSANdeberíanincorporar una asignación presupues-taria acorde con la magnitud delproblema, y distinguir entre el pre-supuestonecesarioparamanteneroperativoelSistemaNacionaldeSegu-ridadAlimentaria,yaquelpresupuestonecesariopara realizarprogramasdecampoparacombatirladesnutrición.Casi todas las leyes hablan de lanecesidaddequeelGobiernodotedeunpresupuestoparaestasactividades,peroapenaslasleyesdeGuatemalayNicaraguadetallan unpocomás esteespinosotema.LaleydeGuatemalaestableceunmínimopresupuestarioyladeNicaraguaunfondoparalucharcontra el hambre35,34pero nada dicen sobreungasto socialprogresivoparagarantizar el derecho a la alimen-tación, ni la no-regresividad de estegasto36,35tal y como establece el PI-DESC.

c.Lalitigaciónestratégicayeldesar-rollo de jurisprudencia son todavíatemas casi inéditos, ya que apenashay casos planteados y resueltoscon sentencia de violación de este derecho37.36De hecho, apenas hay

35 Esperemos que no suceda en este caso lo mis-mo que sucedió en Ecuador con la Ley SAN de 2006 (ahora ya derogada por la nueva ley de 2009), que también creó un Fondo nacional de SAN y luego nunca se hizo efectivo.36 El PIDESC establece que cada año se ha de incrementar el gasto público para garantizar el derecho a la alimentación, y que no se puede re-ducir en años sucesivos (regresividad).37 En el sitio web de la Red Internacional para los Derechos Económicos, Sociales y Culturales apenas hay seis casos de jurisprudencia relaciona-dos con el derecho a la alimentación: dos en Para-guay, dos en India, uno en Nigeria y uno en Suiza. Los casos de Paraguay usan como argumento más bien el derecho a la tierra y a tener una vida digna. Ver http://www.escr-net.org/caselaw/caselaw_results.htm?attribLang_id=13441 [última consulta: 3 de marzo de 2009]. En Vivero & Scholz (2009) se

seis casos documentados de uso delderechoalaalimentacióncomoargu-mentojurídicoyquehayantenidosen-tenciasfavorables.Ydeellos,algunosusanelderechoa laalimentacióndemaneratangencialynocomoeltemacentral de la argumentación. Hacefaltamuchamáslitigaciónestratégicaa cargodeasociacionesde juristas yONGdefensorasdelosderechoshuma-nospara crear jurisprudencia (Vivero& Scholz, 2009). En septiembre de2007 se incorporó otro interesante casoenArgentina38:37laCorteSupremadeJusticiadelaNacióndispusocomomedidacautelarqueelEstadoyelGo-bierno de la Provincia del Chaco ga-ranticenelsuministrodealimentosyaguapotablea lascomunidades indí-genasTobade la Provincia, así comotambiéndeunmediodetransporteycomunicación adecuados a cada unode lospuestos sanitarios, porque sonresponsablesprincipalesdelavigenciaefectivadelosderechosdelospueblosoriginarios.Esta resolución fueel re-sultadodeunaaccióninterpuestaporelDefensor del Pueblo de laNación,paramodificar las deplorables condi-ciones de vida de las comunidadesToba,quedemaneraregularaparecenenlosdiariosporquesusniñosmuerendedesnutriciónseveraaguda.

3.6.- Iniciativas legales sub-nacionales para proteger el derecho a la alimen-tación

a.- México Distrito Federal

El20deAgostode2009,laAsambleaLegislativadelDistritoFederalaprobópor unanimidad la Ley de SeguridadAlimentaria y Nutricional. Esta pro-puesta de ley había sido promovidapor la Diputada Carla Sánchez-ArmasGarcía,delpartidominoritariosocial-demócrata,ytardómenosdeunañoenseraprobadadesdequesemetióatrámiteparlamentario,loquedemues-

analizan los diferentes casos de justiciabilidad del derecho a la alimentación en la región, y en Golay (2009) también se estudian algunos casos de Co-lombia y Argentina. 38 Como ejemplo de litigación estratégica, se puede mencionar el trabajo del Centro de Estu-dios Legales y Sociales de Argentina (http://www.cels.org.ar/home/index.php), que nos proporcionó la reciente sentencia de la Corte Suprema de Justi-cia.

traquelosavances legalessonsobretodounacuestióndevoluntadpolíticaynotantodecontenidotécnico.Estaley es la primera de su tipo en todoelestadomexicano,yaqueexisteunapropuestadeleyparadaenlaCámaradeDiputadosdesde200539,38yporellotieneunagranimportanciacuantitati-vaycualitativapuestoque,enprimerlugar, garantiza el derecho a la ali-mentaciónparamásde20millonesdehabitantesdelaurbeyeldistritofederaldeMéxico4039y,ensegundolu-gar,porqueabreuncaminoquehastaahora no ha podido, o querido, sertransitado enMéxico: la reglamenta-cióndelderechoalaalimentaciónenelordenamientolegaldelpaís(López-Bárcenas, 2009). En este sentido, siseimplementacorrectamente,puedeservir de ejemplo para otros estadosfederales(yaOaxacapareceestarsi-guiendoelejemplo)y,además,apoyarlaenmiendaconstitucionalquesehaanalizado anteriormente. Aunque laleyincorporareferenciasalderechoalaalimentación,no incorporaelcon-ceptoensulargalistadedefinicioneslo que parece oscurecer su rol comofundamento conceptual y ético detodoelmarcolegal.

La ley establece la creación de unSistemaparalaSeguridadAlimentariayNutricionaldelDistritoFederal,queincluye laparticipacióndelgobierno,sociedadcivil,academiaysectorpri-vado,ycolocaalEstadocomoelga-rante de este derecho para todos los ciudadanos, y no sólo para un grupovulnerable. Este hecho de colocar alEstado en el centro es un progresonotable en el casomexicano, puestoquelaresponsabilidadonodelEstadoestá en el centro del debate a nivelfederal. Esta participación incluye laplanificación, transparencia del ac-cionar y contraloría social. Algunosaspectos destacados de esta ley sonlaexistenciadeunsolopadróndebe-neficiarios,talycomoocurreenBrasilyestánqueriendoconseguirenEcua-dor, locual implicaunmejorcontrol39 Ley de Planeación de Soberanía y Seguridad Agroalimentaria y Nutricional, que fue propuesta por algunos diputados recogiendo un texto ini-cial preparado por organizaciones de la sociedad civil. 40 Donde viven más de 460.000 personas en inse-

guridad alimentaria

delasacciones,losrecursostransferi-dosyelanálisisdelimpacto.Además,tienereferenciasalapoyopresupues-tario necesario para implementar laley, apoyo que no puede ser reduci-doa lo largodel añofiscal; la exigi-bilidaddelderechoalaalimentaciónante las autoridades competentes,aunquenoindicalosmecanismosparareclamar41;40yel objetivodeeliminarladesnutrición,yno sólo reducirlaalamitad,aunquenoponeplazosparaello.

Unaspectoimportantedeestaley,querecogeeléxitoquehatenidolaexpe-rienciaenBrasil,eslaobligatoriedadde las compras locales por parte delEstado,indicandoquehastaun70%delas mismas han de hacerse a peque-ños y medianos productores locales,primero,ynacionalesdespués.Clara-mente,ysinambages,estadisposiciónrecogeunodelospostuladoscentralesdelosdefensoresdelasoberaníaali-mentariamexicana,yloplasmaenunaleydeobligadocumplimiento.

41 El artículo 7.VIII incluye una disposición para avanzar en la exigibilidad de este derecho, aunque luego no se vuelve a hacer referencia al tema, y se deja en el aire los canales e instituciones ante las cuales se puede reclamar la violación del derecho a la alimentación. Tampoco hay un rol para otros poderes del Estado como el Procurador de los Derechos Humanos o el Defensor del Consumi-dor.

b.- Provincia de Neuquén, Argentina

Esta propuesta ha sido presentadahacepocoyestátodavíaendiscusión.Presenta un enfoque muy orientadohacia los hábitos y dieta saludable,así como la inocuidad de los alimen-tos y su poblaciónmeta son los con-sumidoresurbanos.Tambiénincorporaelementos interesantescomoelaguadecalidad,comoalimentobásico,ylapertinencia cultural de los alimentosingeridos.SecreaunComitédeSegu-ridadAlimentaria que se encarga develar por la coordinación en aspectos tales como la educación nutricional,los productos saludables y las enfer-medadesasociadasaladieta.EstaleysearticulaanivelnacionalconlaLeyque crea el Programa de Nutrición yAlimentaciónNacional(2002).Aunqueincorporaplenamenteelementosqueseincluyeneneldesarrolloampliodelderechoaunaalimentaciónadecuada,enningúnmomentosemencionaestederecho,nielmarcodelosderechossociales del PIDESC. Está muy orien-tada a los consumidores de clasesmedias y no tanto a los productorespobresyvulnerables.Noobstante,nodejadeserunmarcolegalinteresanteporque desarrolla nuevos elementosquenoestánrecogidosenotrasleyesmásorientadasaasegurar laproduc-ción de pequeña escala (Nicaragua oEcuador)olaalimentaciónmínimadelosmáspobres(ArgentinaoBrasil).

4.- EL DESARROLLO INSTITUCIO-NAL DE LOS PAÍSES PARA COM-BATIR EL HAMBRE

Numerosospaísesdelaregiónestánre-visandosuarquitecturainstitucionalensentidoamplio,locualtambiénafectaa la institucionalidad agropecuaria,desaludyeducación,lostressectoresmásdirectamenterelacionadosconlaseguridad alimentaria y el derecho ala alimentación. Esta revisión de losmandatosylasrelacionesjerárquicasy operativas afecta al papel de losministeriostradicionales.Laseguridadalimentariaynutricionalesunámbitomultisectorial por naturaleza, cuyoobjetodeatenciónprioritariasonloshambrientos. Los enfoques de luchacontraelhambrepuedenvenirporelladoproductivista,económico,denu-triciónodeeducación,yeso implicadiferentesministeriosyunaformadetrabajarcoordinadaynocompartimen-talizada,comosueleserhabitual.Estodemanda un nuevo enfoque para af-rontarconéxitoelcombatealhambreyladesnutrición,ytambiénunanuevaarquitecturainstitucionalqueprimelacoordinaciónentreministerios, ladi-fusión de las barreras temáticas, lassinergias de trabajo en el terre-noyel intercambiodeinformaciónanivelhorizontal.Enalgunospaíses,loscambios institucionaleshan idode lamanodecambiosnormativoslegalesoconstitucionales, lo que conllevaunanuevaarquitectura;mientrasque,en

otroscasos,sehaenfrentadolaviejaproblemática de seguridad alimenta-riaynutricionalcon lostradicionalesinstrumentos que entregan las políti-caspúblicasyprogramasnacionalesdecorte sectorial o ministerial, usandoel marco institucional “tradicional”:cadaministerioseencargadesuparteyapenassecoordinan.

Porotrolado,loslentosprogresosenlareduccióndelhambreenlaregióndu-rantelaépocadebonanzaeconómica(2000-2007),yelincrementorecientedelapoblaciónhambrientacomocon-secuenciade la crisiseconómica, re-quierendeun replanteamiento sobrela idoneidad del modelo tradicionaldeministeriossectorialesparalucharcontraelhambre.Algunospaíseshanexperimentado arreglos instituciona-les diferentes y parecen tener éxito.Por ejemplo, Brasil ha repartido lascompetencias tradicionales del Mi-nisteriodeAgriculturaentretresenti-dades,unaseencargadelaseguridadalimentaria,otradelostemasagrariosyunaterceradelaagriculturadegranescala y competitiva. Este modelopareceestarfuncionando,puesBrasilsehaconvertidoenungranexporta-dordealimentosyademásestáredu-ciendoelhambreylapobreza.

4.1.- Tensiones entre los “viejos” minis-terios y las “nuevas” arquitecturas insti-tucionales

Losministeriostradicionalesacargodelaseguridadalimentariaynutricional,agricultura, saludydesarrollo social,sufrenunprocesogradualdereajusteensusroles,responsabilidadesyespa-ciosdedecisión,encomparaciónconlas funciones que ocupaban hace 25años.Elaspectomáspalpablehasidoeltránsitode losministeriosdeagri-culturadesdeunrolmásprotagónicoenel desarrollo agrario y rural haciaun rol más pronunciado en el com-ercio y desarrollo productivo42.41Es decir, abandonan el lastre de tenerque ocuparse de los productores “norentables”yseconcentranenlaagri-culturacompetitiva.Porotrolado,losministeriosdedesarrollosocialpocoa42 Lo que coincide con un movimiento gradual en el mundo, pues ya Wiggins y Cabral (2007) rec-ogen la misma tendencia para numerosos países de África.

pocoabsorbenlasfuncionesrelaciona-dasconelcombatealapobrezaruralylagestióndeprogramasdeseguridadalimentariaynutricional.Aestosmin-isteriossesumanlascarterasdesalud,vinculadasconlaseguridadalimenta-riaenlasestrategiasrelacionadasconelconsumonutricionaladecuado–so-bretodoenniñosymujereslactantesy gestantes– y la inocuidad alimen-taria. Otra corriente deja en manosde losMinisteriosde Salud los temasde hambre, pues la consecuencia dehaber “medicalizado” excesivamenteelcombatealhambre,destacandoso-bremanera los aspectos nutricionalesysutratamientomédicoydejandodelado los aspectos sociales, culturaleso productivos, ha sido el destacadoliderazgodelMinisteriodeSaludenlaluchacontraelhambre(Bolivia,PerúoMéxico).Enconsecuencia,esdifícildeterminarconexactitudenquépaí-sesprimaunministeriosobrelosdemásen las políticas SAN. Loque con fre-cuenciaocurreesquehayduplicidaddefuncionesentreagricultura,desar-rollosocialysalud.Deahílorelevantequehasidocrearconsejosycomitésparaarticularaestasentidades.

Enelámbitode la seguridadalimen-tariaynutricionalelMinisteriodeA-gricultura tiene notable “peso políti-co”enElSalvador,Bolivia,NicaraguayGuatemala.ElMinisteriodeDesarrolloSocial tiene más preponderancia enMéxico,Colombia,Ecuador,ArgentinayBrasil,dondeademáseselMinisteriorectordelFomeZero.Otrospaísesdela región tienenundiseño institucio-nal con un balance de poder menosacusado entreministerios. Por ejem-plo,enPanamáelMinisteriodeSaludparticipaenelámbitonutricional,elMinisterio deDesarrolloAgropecuarioen el desarrollo rural y el MinisteriodeDesarrollo Social en la superaciónde lapobreza.EnParaguay,elMinis-terio de Salud y el deAgricultura sereparten los mandatos de SAN comocorrespondeasusáreastradicionales,aunquelaSecretaríadeAcciónSocialse encarga de cubrir las necesidadesdelospobresrurales,talycomopasaenEcuador.EnHonduras,elgabinetede la Estrategia de Reducción de laPobreza es una institución ligada alaPresidenciayenellaparticipanlos

tresministerios. Por último, hay quedestacar el caso de Venezuela quecuenta con el Ministerio del PoderPopular para la Alimentación. No sepuedeobviarlaparticipacióndeotrosministeriosconbastanteinfluenciaenalgunospaíses,comoelMinisteriodelPoder Popular para Alimentación enVenezuela,elMinisteriodelaMujeryDesarrolloSocialenPerú,elMinisteriodeSaludPúblicayAsistenciaSocialenElSalvadoryelMinisteriodeSaludyDeportes en Bolivia.

4.2.- Ideas para reforzar la institucionali-dad de la lucha contra el hambre

1. La erradicación del hambre en unpaís es una visión política de largoplazo, que no se puede hacer en elcorto periodo de un gobierno o dedosmandatos.Porello,paraqueseaefectiva se requierenPolíticasdeEs-tado,quetrasciendanlosciclospolíti-cosinternos,yqueesténancladasenordenamientos jurídicos coherentes,desde lomásaltoen la jerarquía le-galnacional.Paraelloes importanteajustar lanormativaexistenteaestadinámicadelargoplazo,desdelaCon-stituciónPolíticahastalasnormativassectoriales, además de algunas leyesespecíficas.Esconvenientequelanor-mativa legal seaposteriora ladefin-iciónestratégica,unavezalcanzadoslosconsensos,paraquelaaprobaciónde la ley sea la culminación de unproceso de consolidación institucio-nal, y se evite aprobar leyes que nosecumplenyquedebilitanelsistemapolítico43.42Los parlamentos puedenaportar en este proceso al formarcomisiones de estudio normativo delaseguridadalimentariaynutricional;comisiones que deberían incorporar,en lamedidadeloposible,todos loscolores políticos y tener amplia par-ticipación social. La socialización de las leyes con la ciudadanía se revelacomounade lasmejoresarmasparaconsolidar los procesos y ampliar lacontraloríasocialdelEstado.Esaeslademocraciaparticipativayno sólo laelectoralodelegativa.

2. Para garantizar que las políticas43 En la mayoría de los casos, salvo la excepción de Brasil, ha sido así: primero se saca la ley y luego se buscan los consensos sobre la Política de Es-tado y el apoyo social.

públicas de seguridad alimentaria ynutricionalsetransformenenpolíticasde Estado es fundamental la concer-tación de las metas y objetivos delargoplazoconlasociedadcivilyac-toresprivados,lasorganizacionesmásestables en las democracias latino-americanas, e incorporarlos desde lafasedediseñodelaspolíticas.Encadapaís,laidentificaciónyapoyoalíderessociales o políticos que abanderen ydefiendan estas ideas emerge comounodelosprincipalesdesafíos,puestoqueelliderazgopolíticodealtonivelhasidounodelosprincipalesproble-mas.Lasélitespolíticasdelospaísesdelaregiónnopercibenelhambreyla desnutrición como una amenaza asu forma de vida, ni a sus interesescomerciales, y por ello no se involu-cran en esta política de Estado. Tansóloenlarecientecrisisalimentaria,conmotivodelasrevueltaspopularesen algunos sitios (Haití), vieron lasélites dirigentes que el hambre “enexceso”puedeprovocardisturbiosso-ciales y remover a dirigentes de suspuestos. Por otra parte, el ejemplodel Presidente Lula da Silva es muyelocuente, pues colocó el programaFomeZeroenelcentrodesuprogra-mapolítico,siendolainiciativadeGo-biernomásconocidayvalorada,yfuelaquelediosusegundomandato.Lulaesunejemploparalaregiónyparaelmundo.Serequierenmáslíderesdesucalibreenel combateal hambre,nosóloporsufuerzamoralodejusticiasocial,sinoporsusenormesimplica-cioneseconómicasypolíticas.

3.NodebemosolvidarlaimportanciadegenerarunandamiajeinstitucionalcoherenteconelorganigramageneraldelEstado,pueslaestructuraqueseproponga ha de considerar las par-ticularidades institucionales, consue-tudinarias e históricas de cada país.Nohayqueolvidarque loquemejorha funcionado a lo largo de la histo-riaesuna“buena”mezcladearreglosinstitucionalesnacionalesconalgunasideas externas “innovadoras”, perocon pautas, tiempos y funcionariosnacionales.Lasimposicionesexógenassiemprehanresultadonefastasparalaconsolidación institucional. Por ello,aunque la recomendación general alfinal de este documento de separar

lacoordinaciónde laejecuciónsiguesiendo plenamente válida, la suge-renciadeestablecerunainstanciadecoordinación supra-ministerial almásaltonivelpuedenoserlasoluciónidealparatodoslospaíses,aunquelateoríaasí lo indique. Hay países donde esainstanciapuedeexistirya,enformadeGabinetedeMinistrosoSecretaríadePresidencia,yenalgunospaísespuededesempeñarlaunministeriooperativo,aunquedebetenerporencimaalguienquecoordineounmandatofuerteconrespectoalosotrosministerios.

4. No obstante lo mencionado enel punto anterior, la experienciatranscurrida en varios países parecedemostrar la enorme importanciadedotaral sistemade seguridadali-mentaria y nutricional de un agentecoordinador intersectorial e inter-ministerial, vinculado al más altonivel deGobierno (Presidencia oVi-cepresidencia)yquecuenteconciertaautonomía,unpresupuestodefinidoyrecursoshumanos,físicosytecnológi-cosadecuadosparasufuncionamientoeficaz.Estainstitución(Coordinadora,Secretaría,MinisteriooConsejo)ten-dría como funcionesbásicas laplani-ficación, coordinación y monitoreode lasactividadesde luchacontraelhambre,queporsupropianaturalezason multisectoriales e interministeri-ales.Porotrolado,serecomiendaqueestainstitución,porlogeneralnuevaen el esquema institucional tradicio-naldelGobierno,no tenga funcionesoperativasde terreno,paraevitar sucolisión de competencias orgánicascon los ministerios tradicionales, ypara evitar la trampa política de ser“juezyparte”:serquiendecidesobrelosplanes,losfondos,lasevaluacionesy, además, operar las actividades.En los países donde esta instituciónde coordinación supraministerial hatenidoestaseparacióndepoderes,leha idomuchomejor que en aquellosdondeseconfundelaplanificaciónconlaejecución.

5.Comoseindicaenestedocumento,AméricaLatinallevayaundestacadoavanceenlosmarcoslegaleseinstitu-cionalesdeluchacontraelhambrequeprotegenelderechoalaalimentación,yseavanzaríamuchomássipodemos

aprenderunosdeotroseintercambiarexperiencias y lecciones aprendidas,tanto de los contenidos como de losprocesos. A partir de las experiencias de la región, tanto en cantidad dedinero invertido, como en la calidadde los programas, marcos legales,contraloría social, sistemas demoni-toreo y observatorios, y experienciastécnicasdeluchacontraelhambre,serecomienda promover el intercambioentre países para aprender de los a-ciertosyerroresenlosdiferentespro-cesosdeconsolidacióninstitucionaldelaseguridadalimentariaynutricional.En este momento de actividad legalsin par (7 leyes aprobadas y 10 pro-puestas),puedesermuyenriquecedor,e incluso detonante, el intercambiode experiencias entre países, entrelegisladores, técnicos, procuradoreso actoresde la sociedadcivil involu-crados en este tema, para comparartextos legales, aprender de procesosdeconsulta,recogerdinámicasdene-gociación parlamentaria y, en defini-tiva,tenermásherramientastécnicas,legales ymetodológicas para que las10propuestassetransformenenleyesaprobadasenpocotiempo,yque lasleyesyaaprobadasseanefectivasysecumplancompletamente.

5.- CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

5.1.- América Latina está a la vanguar-dia del Derecho a la Alimentación a nivel mundial

Esta región es, actualmente, la másavanzada en términos de leyes,instituciones y conocimiento públicodel derecho a la alimentación y estáalavanguardiaenlaimplementaciónprácticadeestederechohumano.Lacantidadycalidaddelosprogresosle-gales,asícomoelniveldesensibilidadconrespectoaestetemaporpartedepolíticosy sociedadcivil,esmuyno-table, incluyendoelprogresogeneralde los DESC, su implantación a nivelnacionalysujusticiabilidad.Elhechode que la sociedad latinoamericanaesté significativamente sensibilizadarespectoa losproblemasdelhambreydemande la implementaciónde so-lucionesyelrespetoporlosderechoshumanostieneconsecuenciasquevanmás allá de su territorio, proporcio-nando lecciones relevantes a otras regiones comoAsia y África.Algunospaísesdelaregiónhanincorporadoelderecho a la alimentación adecuadaen su ordenamiento constitucional,otorgándoleelmásaltoniveljurídico.Ahorabien,dichaincorporacióntieneampliosmaticesydiferentesenuncia-dossegúnlospaíses.Porotraparte,elmarcolegal-institucionaldeseguridadalimentaria y nutricional está siendodesarrollado principalmente a travésdeleyesespecíficas.Actualmentehay17paísesconleyesSANoproyectosdelLeyendebate. Estedesarrollo legal,noobstante,noparececorresponder-sedirectamenteconunprogresoenelcombatealhambreentodoslospaís-es, pues los países que tienen leyesSANpresentanescenariosdiversos:enBrasil,laleyhaafianzadoelesfuerzodelEstadoenlaluchacontraelham-bre y corre paralela a sus progresoscuantitativos; en Guatemala, la leycontribuyó a impulsar los programasnacionales,dotándolesdemásfondosy mejor articulación (Scholz, 2009),aunque actualmente parece que elprocesodeconsolidacióninstitucionalseestárevirtiendo;enArgentinalaleycumplió su funciónde respuestaa laemergenciaalimentariaprovocadaporlacrisisde2002;mientrasqueenVe-

nezuela,México,NicaraguayEcuador,eltiempohasidomuycortocomoparapoderjuzgarlosefectosdelaleyso-brelaseguridadalimentarianacional.

5.2.- Leyes “urbanas” y leyes “rurales”

Atendiendoalgradodedesarrollour-bano y al peso que tiene la pobrezay la inseguridad alimentaria rural encada país, se pueden distinguir leyesSAN con unamayor inclinación hacialos problemas alimentarios urbanos yleyes con una focalización principalenlaseguridadalimentariarural.Estoparece obedecer a la percepción so-cial que tiene cada país de su gradode ruralidad y al peso específico delhambre y la pobreza rural en las es-tadísticassociales.Aunqueelderechoa la alimentación y sus diferentescomponentesesrelevanteparatodos,lospaísesconmayordesarrollosocialy económico y, por tanto, una clasemedia numerosa, tienen leyes dondelostemasdeconsumoaparecendesta-cados, con aspectos tales como ino-cuidad,dietaequilibrada,culturaali-mentaria, enfermedades asociadas aladieta,obesidad,hábitossaludablesy abastecimiento urbano. Es lógico,puessonlosproblemasquemáspreo-cupanaloselectoresdeMéxicoDFoNeuquén(Argentina).Sinembargo,enlospaísesdelaregiónconmayoresta-sasdedesnutriciónypoblaciónrural,elpesoespecíficodelosmarcoslegalesdeseguridadalimentariadescansaso-breloscomponentesdedisponibilidadyacceso,ynoprestantantaatencióna los aspectos de consumo (dietasequilibradas, obesidad o inocuidad).EnlospaísesAndinos,losaspectosli-gadosalastradicionesalimentariasyalaculturadeproducciónyconsumosonunapreocupacióndelosgruposin-dígenasyporelloaparecenreflejadosenlasleyes(Ecuador)opropuestasdeLey(Bolivia).

5.3.- Leyes “programáticas” y leyes “de institucionalidad”

Elpropósitodelas leyesSANes,casisiempre44,43establecerunmarcoinsti-44 La propuesta de Ley de SAN de Neuquén (Ar-gentina) no hace ninguna referencia al Derecho a la Alimentación ni al PIDESC, mientras que la

tucionaladecuadoyregularunaseriedeacciones,programasycompromisospolíticosquesedirijanhaciaunaga-rantía del derecho a la alimentaciónparatodoslosciudadanos.Eseobjeti-vopuede,noobstante,plasmarseconun grado de detalle mayor o menor,poniendoelénfasisenlaarquitecturainstitucional que permita una mejorcoordinación de actores,mandatos yprogramas;oponiendoelénfasisenlosaspectosespecíficosdequétipodein-tervencioneshacer,quiéndebehacer-las,conqueenfoqueybajoquelíneasestratégicas.Elprimercasoobedeceauntipodeleyesquepodemosdenomi-nar“deinstitucionalidad”yelsegundocasoaleyes“programáticas”.Laspri-merassonleyessencillas,depocaspá-ginas,quebuscanregular,almásaltonivel,lasrelacioneshorizontalesentreministerios y las jerárquicas entre elórganorector-coordinador,losórganosimplementadoresylosactoreslocales,internacionales y no gubernamen-tales. Como la seguridad alimentariaesmulticausalymultisectorial,sere-quiereunordenamientodiferentedeltradicional para enfrentarla. Este es el casodelasleyesdeBrasil,GuatemalayNicaragua.Elsegundocasosonleyesque incorporan numerosos aspectostécnicos del tipo de intervención, yquierenabarcarenunasolaleytodoslos aspectos relacionados con la cade-na agroalimentaria, desde la produc-ciónylosrecursosnaturales,hastaelconsumofinal,pasandoporelcomer-ciodealimentos,losbiocombustibleso los OGM. Es decir, quieren abarcartemasque,obienyaestánreguladosenotrasleyes,obiendebenregularsepormediodeleyespropias,comoeselcasodeltemadelatierraolagestióndelagua45.44

Las leyes “de institucionalidad” sóloLey SAN de México DF tiene unas referencias muy débiles.45 En Ecuador, por ejemplo, los primeros bor-radores de la Ley Marco de Soberanía Alimen-taria aprobada en 2009 llevaban este carácter programático, y pretendía regular casi todo lo “alimentario”. Poco a poco, se fue recortando y asignando algunos temas para ser desarrollados en leyes propias. Ese fue el acuerdo negociado entre los partidos políticos y las organizaciones de sociedad civil que participaban en la elaboración de la ley.

establecen la arquitectura institu-cional necesaria para luchar contrael hambre a nivel nacional y local,definiendo instituciones, mandatos yobjetivos. Las leyes “programáticas”pretendenregularporleydemasiadosaspectosquecaenenlaesferadelasdecisionespolíticas,delasnecesidadestemporales o de decisiones técnicasque pueden ser, en el mejor de loscasos,discutibles,peronodeben serreguladas por ley. Por ello, este tipodeleyescorrenelriesgoderecortarelespaciodedecisióntécnicaypolítica,conloquesuelenvolverseineficienteso sedesconocena lamenorocasión.Pierdensuimpactoporquererserde-masiadopuntillosas.

5.4.- La sociedad civil recupera espacios de poder gracias a los derechos sociales

Unodeloselementosemergentesmásimportantes de las reformas a la ad-ministración del Estado en AméricaLatina ha sido la incorporación de la sociedadcivilalosdebatespolíticoseinstitucionales.La sociedadcivil lati-noamericanaparecetenerungradodeorganización,auto-confianza,libertaddepensamiento ymovilización socialymediáticaquenotienensusequiva-lentes en Africa o Asia. En el caso de losDESC,estosehacemuyevidente,pueslasociedadcivilestájugandounpapel importante en los procesos delanzamiento, desarrollo y negocia-ciónpolíticadelaspropuestasdeley.A modo de ejemplo, la Mesa Nacio-nalAgraria,compuestapordiferentesasociacionesde campesinose indíge-nas,jugóunpapelfundamentaleneldesarrollotécnicoyellanegociaciónpolíticadelaLeySANenGuatemala.La sociedad en su conjunto, canali-zandosusideasyprioridadesatravésde losConsejosdeSeguridadAlimen-tarialocales,municipales,estadualesy nacionales, fue determinando lasprioridades de intervención y moni-toreando los avances del programaFomeZerodeBrasil,llegandoalfinalaempoderarsedeunapropuestadeLeyquefueaprobadapormayoríadedel-egados en una Conferencia Nacional.EnBoliviayEcuador lasociedadcivilha sido determinante paramantenerla presión sobre las reformas consti-tucionalespara introducir el derecho

a la alimentaciónen laConstitución.EnElSalvadoryMéxico,laspropuestasactualesdeleyesdeseguridadysobe-raníaalimentariahansidointroducidasapropuestadegruposdelasociedadcivil.YenArgentina,losavancesenlajusticiabilidaddelosderechossocialesylajurisprudenciasobrederechoalaalimentación le deben mucho a loscolectivos de abogados y defensoresde losderechoshumanos,que traba-jan “pro-bono” para llevar adelantecasosdeviolacionesdederechos,queimplicanmuchosañosymuchotraba-jo.Esdecir,quesevemucholamanodelasociedadcivilorganizada,espe-cialmentealosgruposyasociacionesde pequeños productores, detrás demuchasiniciativasdedefensadeestederecho.

Noobstante,laparticipacióndelaciu-dadaníaaúnnoesrelevantealahoradedefinir laspolíticasalimentarias ylosactorespolíticostodavíanootorganespacios reales de participación en la mayoríade los países, aunquepaísescomo Brasil, Ecuador o Bolivia estándemostrando que se puede gobernarampliandolabaseparalatomadede-cisiones.

Graciasalempujedelasociedadcivil,los DESC están más consolidados enesta región. La sociedad civil latino-americana,representadaenestecasopor la Vía Campesina, ha conseguidoademásunalegitimaciónintelectualalser capaz de articular una propuestacoherente que funciona como alter-nativarealalmodelodeproducciónyalimentaciónagrícolaneoliberal.Estaalternativasellamasoberaníaalimen-taria.

5.5.- Consolidación de la soberanía ali-mentaria: de las barricadas al establish-ment

Lasoberaníaalimentariahadejadodeser una palabra tabú para los políti-cosyacadémicosdelaregión,ycadavez aparecemás en documentos ofi-ciales,discursospolíticosypropuestastécnicas. Se nota en muchos paísesque hay un proceso de apropiaciónnacionaldeunconceptoquenacióenla sociedad civil más contestataria,y que tras sobrevivir y desarrollarse

enunposicionamientode“combate”frentealsistemaagro-comercialneo-liberal,puedeempezaraclamarvic-toria al ser apropiada gradualmentepor el “establishment” nacional demuchospaíses.

Desde 1996, que se presenta en laCumbreMundialAlimentariadeRoma,hasta el 2007 que empieza la crisisalimentaria, la soberanía alimentariaha recorrido un corto camino tem-poral pero un largo trayecto de con-solidación como alternativa real almodeloneoliberaldeagro-producciónparaelmercado internacional.Yahapasado a formar parte de la Consti-tución en Ecuador4645o Bolivia, y seha integrado en el marco legal na-cionalde seguridad alimentaria enVenezuela o Guatemala. También fi-guraenlaspropuestasdeleydesegu-ridadysoberaníaalimentariadeCostaRica,ElSalvadoroMéxico.

Noobstante,debemosseñalarque lavoluntad política de lucha contra elhambreylosavancesrealescontraladesnutrición no tienen por qué ir enparalelo conel reconocimiento yde-sarrollo de la soberanía alimentariacomoconceptopolítico.Porejemplo,en Brasil, la soberanía alimentariano parece haberse consolidado comoreivindicaciónpolíticaysocial,ymu-chomenoscomounconceptoqueseadelagradodelaactualadministracióndel Presidente Lula da Silva. En elcasobrasileño,eselenfoquelegaldelderecho a la alimentación el que haservidodeaglutinadordelosinteresescomunesdelGobiernoydelaciudada-nía.Alrededordelosderechossocialesse pretende reforzar el sentimientode ciudadanía brasileña, y contribuira reforzar la cohesión social de los diferentesterritorios.Esporelloqueelderechoalaalimentaciónhacogidotantafuerza:eselespaciocomúndeentendimientoentreelGobierno, losciudadanos,losmovimientossociales,los políticos, los medios de comuni-cacióny los intelectualesenrelaciónaunproblemade“Estado”enBrasil:elhambre.

46 “Promover la Soberanía Alimentaria y consa-grar el derecho de las personas al acceso seguro y permanente a alimentos sanos, suficientes, nutriti-vos, preferentemente producidos a nivel local”

Si analizamos algunos de los prin-cipiosmás conocidos de la soberaníaalimentaria47,46podemos ver que mu-chos postulados de la soberanía ali-mentaria se hacen de obligado cum-plimiento a través de las leyes deseguridad alimentaria de la región.Por ejemplo, gracias a la ley de se-guridad alimentaria, en Venezuelaseprioriza la sustituciónde importa-ciones alimenticias, se privilegia laproducción nacional y regulación delosmercados,ysedefinelasoberaníaalimentariacomolacapacidaddelEs-tadoparadeterminarlaspolíticasali-mentarias.Lapropuestade leydeElSalvador establece que los alimentosnosonun“commodity”más,ysubrayasuimportanciacultural,socialynutri-cional.Estocoincideplenamenteconotra característica defendida por lasoberaníaalimenta-ria: laproducciónyel consumodealimentos sonpartedelacervoculturaldelserhumano.

Otroaspectoquepodemosdestacareslapriorizacióndelaproducciónlocal,basada principalmente en los peque-ños productores, para los mercadosnacionales, tal y como se recoge enla Ley de México D.F., en la de Ve-nezuelayenlarecienteLeydeCom-prasLocalesdeBrasil.EnMéxicoD.F.sedeterminalaobligatoriedaddelascompraslocalesporpartedelEstado,indicandoquehastaun70%delasmis-mashandehacerseapequeñosyme-dianos productores locales, primero,y nacionales después. Claramente, ysin ambages, esta disposición recogeunodelospostuladoscentralesdelosdefensoresdelasoberaníaalimentariamexicana,y loplasmaenuna leydeobligado cumplimiento. Se vuelve aconsiderarquelaproducciónagrícolasea, sobre todo, para alimentar a lagentedetupaísynoexclusivamenteparavenderenelmercadoexterno.El80%del comerciomundial sehacealinteriorde lospaíses ynoentrepaí-ses,porloqueelmercadomásgrandede un país cualquiera siempre es el

47 Entre los cuales podemos considerar seis prin-cipios procedentes de la Declaración de Nyeleni 2007 (Forum for Food Sovereignty, February 23rd – 27th, 2007, Mali. http://www.nyeleni2007.org/spip.php?article334) que han sido recogidos en http://www.grassrootsonline.org/sites/grassrootsonline.org/files/The-6-Food-Sovereignty-Principles.pdf

doméstico.Tienesentidopriorizaresemercado.

Otros aspectos de la seguridad ali-mentariaqueaparecenenlasleyesyen laspropuestas SAN sonel recono-cimientodelosmodosdeproduccióntradicionales, la agrobiodiversidad yel conocimiento local, como sucedeenNicaragua,BoliviayEcuador;o laimportancia de la producción localcercanaalasciudades,paratenerali-mentosmásfrescosymejorarelsumi-nistrodeproductosalosconsumidores(propuestadeleydeNeuquen,Argen-tina).

Laalimentaciónengeneralempiezaavalorarse como un tema estratégico,deinteréspúblico,ycomounderechofundamental por encima de otrostemas de seguridad nacional. Estoparece llevar directamente a la ideadeque losalimentosysuproducciónnopueden ser considerados comounbiencomerciablemás,comounmero“commodity” sin implicaciones es-tratégicas.Sielpetróleooelgassonconsideradosproductosestratégicosanivelmundial,losalimentosempiezana serlo.

5.6.- Es tan importante el proceso de construcción como el contenido de la ley

Aunque durante gran parte de estetexto se han hecho numerosas refe-renciasa loscontenidosdelas leyes,merece la pena subrayar que el pro-ceso de construcción colectiva deltexto legal y la negociación políticaentrebancadasdedistintospartidos,entre Gobierno y Congreso, y entreestos dos y los actores sociales invo-lucradosescasitanimportantecomolasdisposicioneslegalescontenidasenlos textos. El proceso de negocia-ción,concesiones,mejorastécnicasyexposiciónpúblicadelosdebatescon-llevaunavisibilidadynotoriedaddeltemadelderechoalaalimentaciónyla seguridad alimentaria. Durante eltiempodediscusióndelaley,sepuedeelevarelperfilpolíticodelhambreenel país, como sucedió claramente enBrasil, Guatemala o Ecuador, y estásucediendo actualmente en El Salva-dor.Además,cuantomásampliaeslaparticipaciónpolíticayelespaciodado

alasociedadcivil,másgarantíashaydequelaleyseaefectivaydequesearespetada por los diferentes partidos quelleguenalpoder.Sielprocesonoesparticipativoeinclusivo,corremoselriesgodetenerleyesqueseanpococonocidas, entendidas y respetadas,comosucediócon laprimera leySANdeEcuador(2006).

Por otro lado, las modalidades insti-tucionales recogidasen las leyesSANo las propuestas actuales dependende la ideología política del partidoen el gobierno, o de los partidosdominan-tes en los últimos años, delosarregloshistóricos,delestadodelproceso de descentralización, de lacombatividadygradodeorganizacióndelasociedadcivil,ydelastendenciasregionales o de los países líderes aniveldeAméricaLatina.Y losproce-sosdenegociación y construccióndelas leyes pueden ser también diver-sos.Sinembargo,porlasexperienciasexistentesenlaregión,recomendamosqueselepresteladebidaatenciónalagestióndelprocesodela ley,paraqueseadeverdadunaLeydeEstado,ycumplaconlascaracterísticasdeunenfoquedederechoshumanos:trans-parente,inclusivo,participativoyconrendicióndecuentas.

5.7.- Avances en lo nacional pero reza-gos en lo local

Elderechoalaalimentaciónestáavan-zandonotablementealmásaltonivelnacional (enmiendas constitucionalesy leyesnacionales) de una manerageneralizadaenlaregión.Sinembar-go, este desarrollo a nivel nacional,conaccionesenlacapital(Congreso,sedesministeriales,prensacapitalina,talleresdeorganizacionesinternacio-nales,ect),nosecorrespondeconsuimplementacióny conocimientoani-vel localymunicipal.Ysielderechonollegaaloshambrientos,quesuelenvivirmayoritariamenteenelárearu-ral, ¿qué sentido tiene? Por ello, serecomienda iniciar una segunda fasede sensibilización y aplicabilidad delos principios de este derecho a nivel municipal,explicandolosalcancesdelasleyes(dondelashaya),trabajandoconlospuestosdesaludparaquere-cojan y reporten todos los casos de

desnutrición aguda, conformando lasComisiones Municipales de SeguridadAlimentariayMunicipaldotándolasdecontenidos prácticos, trabajando conlosjuecesyforensesmunicipalesparaquereconozcanladesnutriciónagudaseveracomocausademuerte,yrindi-endocuentasalapoblaciónsobrelosprogramas contra el hambre que selleven en el territorio. La primeraoleada de promoción del derecho ala alimentación (2005-2009) dejó unsaldode7 leyesaprobadasy10pro-puestasdeleyendebate.Lasegundaoleada (2010-2015) debería poner suacentoenconseguirque laspropues-tasseapruebenyquesetrabajeprin-cipalmente a nivel municipal/local,cercadeloshambrientos.

5.8.- El temor a la justiciabilidad de los DESC permanece: vaguedad en los mecanismos

Sielreconocimientodeestederechoavanzaconpasofirme, laaceptacióndesuexigibilidadojusticiabilidadnoparecetenerunprogresoparalelo.En-trelasleyesyaaprobadas,hayalgunas(Ecuador,MéxicoyNicaragua)quese-ñalanlaexigibilidaddeestederecho,locualyaesunavanceconrespectoa la ausencia demenciones en otrasleyes (Brasil,ArgentinayVenezuela).Sinembargo,alahoradeconcretarlosmecanismosdeexigibilidad, lasmen-cionessuelenserescasas,imprecisasoexclusivamenteadministrativas,comoenelcasodeNicaragua.Comomucho,NicaraguayEcuadorhacenreferenciaal roldelProcuradorde losDerechosHumanospararecogerquejasdevio-lacionesyemitirresoluciones,quenotienen carácter vinculante. En Gua-temala, el rol de la Procuraduría deDerechos Humanos es básicamenteinformativoydeseguimiento(informeanualdederechoa laalimentación),pero hasta ahora no ha recogido de-nuncias. En este sentido, losmanda-tosde lasDefensoría yProcuraduríasdeberían ser incluidos en las leyesSAN, para que puedan recoger casosde violaciones de los DESC, tomandoencuentalasatribucionesconstitucio-nalesylaincorporacióndelPIDESCalordenamientonacionalencadapaís.

Porotro lado, latramitacióndeque-

jas por violación del derecho a la ali-mentación por vía judicial ordinariaapenas está mencionada en la pro-gresista leyde SoberaníaAlimentariadeEcuador,peronoenlasotrasleyes.De este hecho se pueden sacar dosconclusiones:porunlado,lafaltadeconsenso sobre la justiciabilidad delosDESCentre los juecesyabogadosde América Latina48;47y por otro, elmiedo de los legisladores y jueces aabrirlapuertaaestosderechosporlavíaprocesal,novayaaserqueselesllenen los juzgados de pobres, ham-brientos,sintecho,niñossonescuelaosinatenciónmédica,desempleadossinsubsidiooindígenasmarginados.Esdecir,casitrescuartaspartesdelapo-blacióndeAméricaLatinaquetienensusDESCviolados. Sinembargo,estonoesasí.Lassentenciasnosuelenserindividuales, si no colectivas, y obli-ganalEstadoarealizaralgunaaccióndereparación,ycasinuncaderesar-cimiento.

Como resumen, se debería avanzaren losprocedimientosdeexigibilidaddel derecho a la alimentación, to-mandoencuentaquelosDESCsondeobligatorio cumplimiento en la ma-yoríadelospaísesdeAméricaLatinayelCaribeyqueestánprotegidosenmuchas Constituciones. Hay que de-sarrollarmáslossupuestosjusticiablesyloscriteriosdereparaciónenlosca-sos en que se ha dado la violación,en temas tales como la restitución,indemnización, rehabilitacióny satis-facción o garantías de no-repetición.Finalmente, sedebedesarrollar unoscriteriosparadeterminarsupuestosysusrespectivassanciones.Hastaahoranadadeesossehahechoenlaregión,yporesolajusticiabilidaddelderechoa la alimentación sigue aúnmuy dé-bil.

5.9.- El financiamiento nunca está a la altura de la magnitud del hambre

Algunas leyeshacenreferenciasalfi-nanciamientodelosprogramasdelu-chacontraelhambre,perosalvoenelcaso deGuatemala (donde establece48 En este sentido, recientes trabajos sobre el tema ponen de manifiesto que los DESC en gen-eral, y el derecho a la alimentación en particular, son perfectamente justiciables (FAO, 2004; FIAN, 2007; Golay, 2009; Vivero & Scholtz, 2009).

unumbralmínimodel0.5%delospre-supuestosanuales),enlosotroscasosseformulanesasdisposicioneslegalesentérminosmuyvagos,indicanqueel“Estadoasignará losrecursosnecesa-rios”o“quesedeberánincluirparti-daspresupuestarias”,simplementeeltemanoaparecemencionado.Sóloloscasos de Ecuador (en la ley de 2006posteriormente derogada por la de2009) y Nicaragua, se crea un fondoespecíficoparaseguridadalimentaria.Enelprimercasoelfondonosecreónunca, y en el segundo caso todavíano hay visos de que vaya a hacerserealidad, a pesar de la emergenciaalimentaria por sequía que tiene Ni-caragua en el momento de redactarestedocumento.Porotrolado,lacre-acióndefondosespecíficosnopareceser lamejor opción si queremos queestetemaseaunaverdaderaPolíticade Estado y tenga una sostenibilidadfinanciera y temporal. Lo más apro-piado es transversalizar las acciones a cargodediferentesministerios,consupresupuestoregular,yquecaiganbajounacoordinaciónsupra-ministerial.LoquesíestáclaroesquesóloatravésdeltrabajodelosGobiernos,consuspropios presupuestos, se conseguiráerradicarelhambre.TantoCostaRicacomoChileoCuba,trespaísesdiver-sos en agricultura y socio-economíay con regímenes políticos diferentes,hanreducidodrásticamentesusnive-les dedesnutrición en los últimos 40años a través de un apoyo sostenidoalaluchacontraelhambre,confon-dospropiosencantidadycalidadade-cuadas.Noessorprendentequeestostres países sean losquemásporcen-tajepresupuestariohandestinadodu-rantetresdécadasasalud,educaciónyáreasrurales.

AunqueelPIDESC recoge laobligato-riedaddeadoptarinmediatamentelasmedidasnecesariasparalasatisfacciónprogresiva de los derechos económi-cos, sociales y culturales, hasta elmáximo de los recursos disponibles,los conceptos “satisfacción progresi-va”y“máximosrecursosdisponibles”dejanabiertaslaspuertasparaquelosEstadosincumplanelespíritudePac-to: que haya unos derechos socialesquecumplanunosmínimosparatodos,y luegoprogresivamente se vamejo-

randosudisfrute.Laimplementaciónprogresiva no marca plazos tempo-rales, y la no concreción de montosfinancieros deja abierta a conside-racióndecadaGobiernolaasignaciónpresupuestaria para garantizar estosderechos. Sin embargo, lo que el PI-DESCnodiceesquesedebanadoptarprogresivamentemedidas:lasmedidashayqueadoptarlashoy,noprogresiva-mente.Yelgastopúblicoenseguridadalimentariahadeserprogresivo(cadavezmás)ynuncaregresivo(unañoxnosepuedeasignarmenosqueelañoanterior).Estadisposiciónesunaobli-gaciónlegal,peroraravezsetieneenconsideración.

5.10.- Excesivas instituciones nuevas y demasiadas funciones.

Algunas leyes en vigor y numerosaspropuestas del Ley plantean la cre-ación de nuevas instituciones, tantoa nivel central como a nivel local(Comisiones SAN, Secretarías Ejecu-tivas, Comités Técnicos, Procuradorde Derechos a laAlimentación, etc),y lasdotan,enteoría,conmandatosdecoordinaciónyejecuciónmuyam-plios. Se suponequemuchasdeesasinstitucionesnuevashandecoordinarministerios ya consolidados en temasmuyampliosrelacionadoscontodalacadenagro-alimentaria.Yenlaspro-puestasdeleyapenashayreferenciasalosMinisteriosactualesysusmanda-tos,alosactoresqueyaexistenenlonacionalylolocal,yenlasdinámicasde poder existentes. La ley simple-mente dice lo que han de hacer deahoraenadelanteyconfíaenquesehaga.Eso,enlamayoríadeloscasosnofunciona.Losmandatoshandesercoherentesconloyaexistente,handeser realizables. Por ejemplo, los bo-rradoresinicialesdelasleyesSANdeEcuador y Nicaragua creaban super-institucionesquedebíanregulartodolo alimentario, cuando eso es impo-sibleparaunasolainstitución.Poste-riormente se redujeron las funcionesparahacerlo“posible”.

Sinembargo, tienemucha lógicaqueel enfoquemultisectorial de la segu-ridad alimentaria y nutricional tengauna institución rectora que coordineeltrabajodelosdiferentesministerios

ysecretarías.Elloimplicalacreacióndeunainstituciónnueva,quenosueleexistir en muchos países. Por ejem-plo,lapropuestadeHaitísecentraencrearlaOficinaNacionaldeSeguridadAlimentaria,dependientedelMiniste-riodeAgricultura.Comomencionadoanteriormente,estaoficinaquiereco-ordinar ministerios desde uno deter-minado,locualnopareceloideal.Sinembargo,elmerohechodecrearlaydotarla de funcionesde coordinación(y no operativas) demuestra la vo-luntadpolíticadeafrontareltemademaneramultisectorial.Parecementiraqueunpaíscon tantahambreydes-nutricióncomoHaitínotengatodavíaunaoficinadeseguridadalimentaria.

Finalmente, las leyes SAN deberíanhacer más hincapié en los espaciosde coordinación entre losministeriosya existentes, recogiendo lo comúndesusmandatosyhaciendopropues-tas para que haya un mayor trabajosinérgico a nivel de territorio y decomplementariedad de políticas, conreferenciascruzadasenlasestrategiasypropuestasdeco-financiaciónentreministerios.

5.11.- Algunos temas que se quedan en el tintero pero que no debemos olvidar

a.- Ampliar espacios para la construc-ción colectiva y negociada de la Ley. La construccióncolectivayparticipativadeunaleySANseconvierteenunodelos aspectos clave para garantizar suposteriorpuestaenmarcha,ysuadop-ción como marco legal que sustenteunaPolíticadeEstadodelargoplazo.Siseconstruyesolamentedesdepos-tuladostécnicosunilateralessecorreelriesgodetenerunaleyquesecon-viertaenfocodetensiónypocoope-rativa.LosejemplosdeBrasilyGuate-malasonmuyilustrativos,puestoquelaLeyBrasileñafuemontadadesdelabaseytardómásdedosañosen lle-garalaformulaciónfinalquepasóalCongreso. En Guatemala, el procesode construcción y negociación entreelGobiernoylasociedadcivilduróunañoysóloserealizóconlacúpuladi-rigenteenlacapital,antesdeentraralCongresoparaaprobación.Porello,nocontabaconlabasesocialdeapoyoquetienelaLeydeBrasil,yalllegar

el siguiente Gobierno, su implemen-taciónhadecaídosobremanera.

b.- Diferenciar los roles de coordi-nación-seguimiento del rol operativo-ejecutor. Este tema es clave, y con-viene no olvidarlo para asegurar uncorrecto funcionamiento del sistemainstitucionalde luchacontraelham-bre: se han de separar los roles decoordinación- planificación-monitoreode los roles operativos del sistema,puesesoasegurauncorrectoequilibroentre los que presupuestan el gasto,coordinan las acciones y monitoreanlos resultados, de los que gastan lopresupuestado,llevanlosprogramasaniveldeterrenoytienenobjetivosquecumplir.Mezclarambasfuncionesbajoun ministerio determinado, bien seaSaludoAgricultura,loscasosmástípi-cos, suele conducir al fracaso (comosucedióconlaLeySANdeEcuadorde2006).

c.- Definiciones internacionales y defi-niciones locales: cada uno por su lado. Las definiciones técnicas que apare-cen en los prólogos, considerandos ydisposicionesinicialesdelasleyesde-beríanalinearsecon los instrumentosinternacionalesvinculadosal tema,yrecoger definiciones y componentesdel enfoque de derechos y los DESCquehansidoyadiscutidosyaprobadosporlamayoríadelospaíses.Dehecho,resultaincoherentequeunpaísdeter-minadoapruebeladefinicióndesegu-ridadalimentariaanivelinternacionaly luegoutiliceotraversiónconotrosmatices en su ordenamiento interno.Lo mismo sucede para el derecho alaalimentación.Considerandolasca-racterísticas de los aspectos legalesvinculantes, y sus implicaciones in-ternacionalesynacionales,sugerimosqueenlasleyesserecojaliteralmentelas definiciones ya acordadas en elderecho internacional.

d.- El derecho a la alimentación: vin-culante para lo público…¿y también para lo privado? SehahabladomuchodelasobligacionesparaelEstadoysusinstituciones(gobierno,jueces,parla-mentos), pero este derecho tambiénatañealsectorprivado,alaspersonasindividualesyalasempresastransna-cionalesafincadasenunpaís.Porello,

se han de dejar claras las implica-cionesdelosDESCparalasempresasprivadas, sus trabajadores y las con-secuencias de estas violaciones. Porotro lado, es sumamente importanteincorporar al sector privado en la ne-gociación de las disposiciones de laleyyposteriormenteensuaplicación,dándolesasientosenlosconsejosna-cionalesdecoordinaciónyen losco-mités técnicos y comités locales.Asíconseguiremos que se sientan partedelsistemanacionalalimentarioydesugestión.Enelmarcodelarespon-sabilidad social empresarial, se debeinvolucrar más a las empresas de laregión en la lucha contra el hambreysedebeexigirquehaganauditoríasconenfoquedederechos,paraqueex-aminenelcumplimientodelosDESCalinteriordelasmismas.Unainiciativadeestetipoyaexisteanivelmundial:TheEthicalGlobalizationInitiative49.48

e.- Reforzar el rol de las instituciones de derechos humanos nacionales.Ha-bidacuentadequeestamoshablandode un derecho humano, pareceríalógico que el derecho a la alimen-taciónfueramonitoreadoydefendidopor losDefensores yProcuradoresdeDerechos Humanos. Sin embargo, larealidad es diferente, porque estasinstituciones se han centrado en losderechoscivilesypolíticos,relegandotodo lo relacionado con lo social. Sólo en fechas recientes,a lapardel im-pulso legal en SAN, los Procuradoresestán empezando a seguir el tema.EnBrasil,hayunProcuradorespecialparaelDerechoalaAlimentación;enGuatemala,laProcuraduríahasacadoyadosinformesalCongresosobrelosavances en este derecho, conformea la Ley SAN 2005; y en El Salvadortambiénhubounprimer informe.Sinembargo, estos son excepciones a laregla. Por tanto, se recomienda quelasinstitucionesdederechoshumanosdenseguimientoaestederecho,espe-cialmenteenaquellospaísesdondelasubnutrición global y la desnutricióninfantil sonelevadas (porencimadel20%).Sehacenecesario,además,ex-plicitar mecanismos de reclamo so-bre la violacióndel derechoa la ali-mentación, dotando de un espacio yun mandato al Defensor del Pueblo

49 http://www.realizingrights.org/

enestetemaparaquerecojacasosydocumentelasituación.

f.- El Derecho al agua y el acceso a la tierra quedan ausentes de las pro-puestas. Estos dos derechos parecen estar totalmente desvinculados conelderechoalaalimentación,puesnoaparecenenlasleyesSANactualesnienlaspropuestasdeleyendiscusión.El derecho al agua, uno de los DESCque ha sido ampliamente desarrol-lado en la Observación General (OG)nº15,nosevinculaalderechoalaali-mentación (OGnº12), aunque agua yalimentos son esenciales para vivir yenmuchoscasoselaguaseconsideracomo un alimento. Y por otro lado,siel75%deloshambrientosvivenenáreas ruralesy sonmayoritariamentepequeños productores, el acceso asuficiente tierra debería ser una delas claves para luchar contra su in-seguridad alimentaria. No obstante,elderechoa latierranofiguracomoderecho particular en el PIDESC nise ha desarrollado comoObservaciónGeneral.Síaparecemencionadoenelartículo13delConvenio169aprobadopor la OIT sobre Pueblos Indígenas,dondeseindicaquetienenderechoasusterritoriostradicionales,asícomoenlaDeclaracióndeNacionesUnidassobrelosPueblosIndígenas.Pareceríaque este derecho está recogido sóloparapueblosindígenas.Ysinembargo,entodaslasleyesSANypropuestasendebateeltemadelatierrasehaex-cluidoexpresamentedelostextos.Enalgunoscasos (GuatemalayBrasil) laexplicaciónpareceserque lostextosbuscabansólomontar laarquitecturainstitucional. En el caso de Ecuador,los temasdetierras sesacaronde lapropuesta aprobada en 2009 con lapromesadequeseríantratadosenunaleyespecíficasobreeltema,debidoasu importancia y complejidad. En elcaso Mexicano, con un historial tanamplio de reivindicaciones agrarias,se prefiere dejar el tema fuera parano entorpecer la aprobación de laLey SAN. Por ello, convendría incluirenlasfuturasleyesSANunamenciónalderechoalaguayasuvinculacióncon laalimentaciónyconelderechoaestarlibredesed,eincorporaralgu-nos elementos específicos sobre esteasunto. En el caso del derecho a la

tierra, no incluido en el PIDESC, hayquecomenzarporelaborarsucorpusdederechointernacional,ylosesfuer-zosactualesporelaborarunasDirec-tricesVoluntariasparalaGobernabili-dadyAccesoa laTierra (auspiciadaspor FAO) parecen ir en la direccióncorrecta(FAO2009c).

6.- BIBLIOGRAFÍA

BancoMundial(2008).Informededesarrollomundial2008:agriculturaparaeldesarrollo.Washington,DC.

Bobbio,N.(1995).Derechaeizquierda.EditorialTaurus.Madrid.

Carozza,P.(2006).“Laperspectivahistóricadelaportelatinoamericanoalconceptodelosderechoseconómicos, socialesyculturales”.EnA.Ely(compilador).LosderechoseconómicossocialesyculturalesenAmérica Latinadelinventoalaherramienta.CentroInternacionaldeInvestigacionesparaelDesarrollo.PlazayValdés, México.

CEPAL(2005).ObjetivosdeDesarrollodelMilenio:unamiradadesdeAméricaLatinayelCaribe.CEPAL,Santiago.

CEPAL(2007a).PanoramasocialdeAméricaLatina2007.CEPAL,Santiago.

CEPAL(2008).PanoramaSocialdeAméricaLatina.CEPAL,Santiago.

CEPAL(2009).PanoramaSocialdeAméricaLatina.CEPAL,Santiago.

Chen,S.yM.Ravallion(2008).Thedevelopingworldispoorerthanwethought,butnolesssuccessfulinthefight againstpoverty.PolicyResearchworkingpaper4703.WorldBank,WashingtonD.C.

Collier,D.(1985).“Visióngeneraldelmodeloburocráticoautoritario”.EnD.Collier(editor),ElnuevoAutoritarismoen AméricaLatina.FondodeCulturaEconómica,México.

CovantesTorres,L.(2009).Iniciativassobrealimentaciónyderechoalaalimentacióndelpoderlegislativo:CámaradeDiputadosySenado(1994-2009).DocumentoCERDSSA,MéxicoD.F.

deFerranti,D.,G.E.Perry,F.H.G.FerreirayM.Walton(2004).InequalityinLatinAmerica:BreakingwithHistory? WorldBankLatinAmerican&CaribbeanStudies,Washington,DC.

FAO(2004).“Justiciabilidaddelderechoalaalimentación”.Documentodetrabajoparalapreparacióndelas DirectricesVoluntarias,IGWGRTFG/INF7.FAO,Roma.

FAO(2008).Proteccióndelderechoalaalimentaciónanivelnacional.SerieHambre:unproblemadetodos.Iniciativa AméricaLatinayCaribesinHambre.FAORLC,Santiago.http://www.rlc.fao.org/iniciativa/pdf/daprop.pdf

FAO(2009a).PanoramadelaseguridadalimentariaynutricionaldeAméricaLatinayelCaribe.FAORLC,Santiago.

FAO(2009b).Guíaparalegislarenmateriadederechoalaalimentación.UnidaddeDerechoalaAlimentacióne IniciativaALCSH.FAOChile. http://www.rlc.fao.org/iniciativa/pdf/guida.pdf

FAO(2009c).Towardsvoluntaryguidelinesonresponsiblegovernanceoftenureoflandandothernaturalresources. landtenureworkingpaper10.FAO,Rome. ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/011/ak374e/ak374e00.pdf

FAO/CEPAL/PMA(2007).HambreyCohesiónSocial.ComorevertirlarelaciónentreinequidadydesnutriciónenAmérica LatinayelCaribe.FAORLC,Santiago. http://www.rlc.fao.org/iniciativa/librocs.htm

FIAN(2007).Guíaprácticaparaabogados.Lajusticiabilidaddelderechoalaalimentaciónanivelnacional.Disponible en Internet en: www.fian.org/recursos/publicaciones/documentos/guia-practica-para-abogados/pdf .

Garretón,M.A.(1989).LaposibilidaddemocráticaenChile.CuadernosdeDifusión.FLACSO,Santiago.

Góngora,M.(1986).EnsayohistóricosobrelanocióndeEstadoenChile.EditorialUniversitaria,Santiago.

Golay,C.(2009).Therighttofoodandaccesstojustice:examplesatthenational,regionalandinternationallevels. RighttoFoodUnit,FAO,Rome.

GrazianodaSilvaJ.,S.GómezyR.Castañeda(2009).Boomagrícolaypersistenciadelapobrezarural. Estudiodeochocasos.FAORLC,Santiago.

GuzmánFlores,J.(2009).ElprocesolegislativoenMéxicoparaelreconocimientoconstitucionaldelDerechoala Alimentación.EnCovantes,L.,J.GuzmányJ.Trejo,editores(2009).DerechoalaAlimentación:Legislación yPolíticasPúblicasparasuGarantía.ConclusionesdelSeminarioInternacional,10dediciembrede2008. Pp.57-62.CEDRSSA,CámaradeDiputadosyALCSH,FAORLCChile.

Hall,G.yH.Patrinos(2004).Pueblosindígenas,pobrezaydesarrollohumanoenAméricaLatina:1994-2004. DocumentodeTrabajoNo.33020.BancoMundial,WashingtonD.C.

León,A.,R.Martínez,E.EspíndolayA.Schejtman(2004).Pobreza,hambreyseguridadalimentariaenCentroaméricay Panamá.SeriePolíticasSociales88.AcuerdoPMA-CEPAL.CEPAL.Santiago.

LópezBárcenas,F.(2009).Elderechoalaalimentaciónenlalegislaciónmexicana.Colecciónlegislaciónydesarrollo rural.CEDRSSA,México,D.F.

Malamud,C.(1997).AméricaLatina.SigloXX:labúsquedadelademocracia.EditorialSíntesis,España.

Martínez,R.(2005).Hambreydesigualdadenlospaísesandinos:ladesnutriciónylavulnerabilidadalimentariaen Bolivia,Colombia,EcuadoryPerú.SeriePolíticasSociales112.CEPAL,SantiagodeChile.

O´Donnell,G.(1992).DelegativeDemocracies.KelloggInstituteWorkingPapernº172.NotreDameUniversity.

Ortega,J.&P.Valle(2009).TransferenciascondicionadasenAméricaLatinayelCaribe.En:FAO.Transferencias condicionadasyerradicacióndelhambreyladesnutricióncrónica.Vol.2.Pp.33-69.FAORLC,Santiago.

Ortiz,A.(2008).“AlimentaciónenlasescuelasdeAméricaLatina.Recomendacionesparamejorarsuefectividad”. Documentodetrabajonúm.5.OficinaRegionaldelaFAOparaAméricaLatinayElCaribe,Santiago.El documentosedescargaenInterneten:http://www.rlc.fao.org/iniciativa/pdf/wportiz.pdf.

Pascoe,A.,yVivero,J.L.(2008),Eldesperdiciodealimentosenépocadecrisis.NotaInformativaMensualn°1. ObservatoriodelHambre.FAO,Santiago,Chile. http://www.rlc.fao.org/iniciativa/pdf/nim1.pdf

Piñeiro,M.(2009).LaInstitucionalidadAgropecuaria:Contextoeconómicoynuevostemas.Ponenciapresentadaen SeminariosobreInstitucionalidadAgropecuariayRural.15-16Abril,2009.OficinaRegionaldeFAO,Santiago, Chile.

Richards,M.(2004).HaciaunmayorentendimientodelapobrezaruralenAméricaCentral:leccionesdelaliteratura endesarrollorural.Documentodetrabajo10.RUTA,ODI,DFID,FIDA,SanJosé.

Sauma,P.(2004).LapobrezaenCentroaméricaenlosnoventa.Documentodetrabajo11.RUTA,ODI,DFID,FIDA, SanJosé.

UNHLTF(2009).Globaleconomicturmoilintensifiesthefoodcrisis.PressRelease. www.un.org/issues/food/taskforce/pdf/Global_Economic.pdf

UNESCO(2003).LosDerechoseconómicos,socialesyculturalesenAméricaLatina:obstáculosparasueficacia. UNESCO,México.

Vidar,M.(2006).Staterecognitionoftherighttofoodatnationallevel.UNU-WIDERResearchPapernº2006/61. UnitedNationsUniversity,Helsinki.

Vivero,J.L.&L.E.Monterroso(2008).Lapolíticayelderechocomoinstrumentosdeluchacontraelhambre:avances enelderechoalaalimentaciónenAméricaLatinayelCaribe.En:CEHAP.DerechoalaAlimentacióny SoberaníaAlimentaria,pag.271-301.CátedradeEstudiossobreHambreyPobreza,UniversidaddeCórdobay DiputacióndeCórdoba.

Vivero,JL.yP.Ramírez(2009).Leyes,políticaseinstitucionescontraelhambreenelcontextolatinoamericano.En Vivero,J.L.&X.Erazo,eds..DerechoalaAlimentación,PolíticasPúblicaseInstitucionescontraelHambre. SeriePolíticasPúblicasn°3,LOMEditores,Santiago.

Vivero,JL.yV.Scholz(2009).LajusticiabilidaddelDerechoalaAlimentaciónenAméricaLatinayelCaribe.EnVivero, J.L.&X.Erazo,eds..DerechoalaAlimentación,PolíticasPúblicaseInstitucionescontraelHambre.Serie PolíticasPúblicasn°3,LOMEditores,Santiago.

VonBraun,J.(2008).Thefoodcrisisisn´tover.Naturevol.456:701.

WorldBank(2006).RepositioningNutritionascentraltoDevelopment:Astrategyforlarge-scaleaction.Directionsin Development.WorldBank,Washington,D.C.

Wiggins,S.yL.Cabral(2007).“Politicsandthefutureofministriesofagriculture:rethinkingrolesandtransforming agendas”,enFutureAgriculturesBriefing,InstituteofDevelopmentStudies,Brighton,UnitedKingdom.