¿Qué es la administración pública?

Por función administrativa se entiende la función primordial del estado en la búsqueda de la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos, a través del bienestar y el progreso colectivo. Los entes encargados de esta función son los funcionarios que ejercen el poder.

Dentro de la función administrativa juega su papel la administración pública, cuyas leyes tratan de la estructura del estado como poder administrativo y su relación con los ciudadanos.

La importancia de la administración pública radica en que a través de ella se logran los objetivos políticos de una nación con una serie de procesos y acuerdos que le otorgan la legitimidad y autoridad necesarias.

La administración pública debe buscar el equilibrio socioeconómico, primando los intereses generales frente a los particulares.

En tanto que la administración pública es legal, política y social. Debe ejercer funciones de autoridad para cumplir con su papel político y social fundamental.

De igual forma la administración pública participa en todo el sistema económico, regulándolo, ordenándolo y controlándolo en muchos sentidos.

Por otro lado la administración pública puede actuar en todo un territorio e incluso puede actuar sobre la propiedad privada, si así lo exige el interés general.

Concepto de administración pública

Para dar una definición técnica que nos ayude a comprender de qué se trata la administración pública, podemos decir que ésta comprende la organización llevada a cabo por un grupo profesional, que cuenta con un número de recursos

económicos y materiales públicos que suelen ser los impulsores de la puesta en práctica que corresponde a la decisiones que se toman por parte del gobierno de un país.

La administración pública está conformada por todos aquellos elementos que la hacen efectiva, como por ejemplo, los funcionarios, los edificios públicos, etc. La función principal de la administración pública, es la creación de un vínculo o relación entre el poder político y el pueblo o ciudadanía.

No obstante, debemos remarcar que no solo se conoce una administración pública por parte del poder ejecutivo, sino que también, la misma es llevada a cabo por parte del Estado y algunas entidades privadas que desempeñan diferentes funciones y actividades administrativas. De todas formas es importante conocer que el concepto correspondiente a la administración pública puede ser analizado desde dos sectores y dos puntos de vista diferentes.

Uno de ellos es el punto de vista formal, en donde se comprende que a la entidad destinada a la administración pública, se la ha otorgado por parte del poder político, todos los medios necesarios que puedan lograr la satisfacción de los intereses colectivos. Pero analizándola desde un punto de vista material, podemos decir que la administración pública como la actividad de un organismo que ha sido considerado en sus problemas de gestión, tanto en aquellas relaciones impuestas con otro organismos semejantes, como también con aquellos particulares, para poder asegurar y garantizar la ejecución de la misión correspondiente. Por otra parte, la administración pública, puede ser considerada como una disciplina que se encarga del manejo practico de los recursos y de la dirección de las actividades correspondientes al trabajo por parte de las personas, siempre enfocada al lograr el objetivo de satisfacer los intereses públicos, o sea, las expectativas de la sociedad que constituye dicho país.

Elementos básicos de la administración pública

Como todo proceso administrativo, la administración pública funciona a base de algunos elementos que consideramos, son importantes de conocer, entre los que mencionaremos están, los medios personales o personas físicas que intervienen en ella; los tributos correspondientes a cada país que resultan ser los principales medios económicos de la administración pública; el orden y organización racional y coherente de todos los medios relacionados; los principios de la entidad administrativa correspondiente y la actuación eficiente dentro de un ámbito de

competencia del órgano actuante. Ahora bien, la administración pública también tiene un concepto jurídico, que suele utilizarse mucho más en el sentido formal de la aplicación correspondiente; en este caso debemos remarcar que la administración pública no denota a una persona jurídica, sino que se trata de un organismo que lleva a cabo una actividad correspondiente al Estado. Cuando hacemos referencia a la responsabilidad de la administración pública, queremos decir que el acto consecuente con la administración será responsabilidad del Estado.

El modelo actual que se utiliza para llevar a cabo la administración pública en un país es el modelo burocrático que Max Weber suele describir detalladamente. Este modelo tiene su base en la racionalidad de la utilización de los instrumentos como también en el ajuste que se debe realizar entre los objetivos a conseguir y los medios que se emplearan para ello.

No podemos dejar de mencionar que la administración pública cuenta con algunas prerrogativas que la sitúan en un nivel superior al que posee la gestión pública, ya que, en la administración podemos destacar la interpretación unilateral de los contratos correspondientes; la capacidad para ejecutar todos los actos administrativas requeridos, que hace referencia a todos aquellos actos que deben cumplirse obligatoriamente que la administración pública está autorizada a imponer de manera unilateral a todos los particulares de la sociedad (multas, impuestos, etc.).

Generalmente en la administración pública, se destaca el sometimiento que se aplica en alguna jurisdicción especializada, que suele denominarse jurisdicción administrativa-contenciosa. Por último debemos decir que la administración pública es una obligación con la cual tiene que cumplir cada gobierno de cada país, y aunque es muy difícil hallar alguna nación en donde la misma sea ignorada, debemos decir que se deben implementar modelos que resulten eficientes para que de esta manera se pueda lograr un desarrollo económico y social que tanto se necesita en Latinoamérica. Por ello, un modelo moderno y eficaz de administración pública, debe ser la prioridad de cada jefe de gobierno.

Origen del Pensamiento Administrativo Público

El pensamiento administrativo público no se configura de manera espontánea, surge en el seno de las civilizaciones más antiguas, que sienta las bases de la conformación de la administración pública actual. Dichas civilizaciones pueden

servirnos como antecedentes históricos y de ejemplos sobre cómo éstas, con diferentes maneras de gobernar, establecieron sus respectivas formas de administrar; cuestión que configura las primeras manifestaciones de la administración pública, frente a los Estados modernos, con organizaciones muy complejas. A continuación se describirá brevemente algunos casos que sirven de referencia, con la intención de dejar claro que en la antigüedad existieron formas administrativas públicas, de acuerdo con el desarrollo de los pueblos, que quedaron escritas y otras transmitidas por medio oral, las cuales emergieron por los estudios arqueológicos, antropológicos, sociológicos o por otras ciencias.

En la India surge el imperio Mauryan (324 al 187 a.C) época en que aparece el Arthasastra (escrito entre el 321 y 296 a. C) del cronista hindú Kautilya, el cual consiste en un resumen enriquecido de otros textos producidos entre los siglos VI al IV a.C. que en palabras de su autor “este Arthasastra, ciencia de la política, ha sido elaborado como compendio de todos aquellos Arthasastras que, como guías de los reyes para adquirir y mantener la tierra, fueron escritos por antiguos maestros”[1][1]. Esta obra ha sido considerada como el primer texto escrito sobre administración, además que su enfoque es muy similar al moderno, en el sentido de ver la administración como una disciplina aplicada a los problemas gubernamentales.

En el medio oriente, los Árabes durante varios siglos d.C produjeron textos sobre los problemas de la administración en las diferentes formas de gobierno. Dentro de los más sobresalientes se menciona Espejos de Príncipes que pretenden una enseñanza político-administrativa para el soberano y sus altos funcionarios. Otr4o famoso texto es Introducción a la Historia Universal, Ibn Jaldúm, en el siglo XIV, donde desarrolla aspectos relacionados con la transformación de la administración durante los cambios de los imperios islámicos frente a las dos formas de regímenes políticos: el Califato y el Sultanato.

En la China se escribe el libro de los Exámenes que trata sobre la formación de una de las burocracias más grande de la antigüedad; además de los cinco King que establece las normas de comportamiento de las diferentes capas sociales.

El imperio de los Sumerios, el rey era considerado el “vicario” o representante de los dioses; La voluntad del monarca era la Ley; él era el jefe político y militar, pero como la Mesopotamia no facilitaba la unidad, el régimen predominante fue la descentralización política y administrativa. Cada juez, jefe militar o gobernador local, administraba la justicia, recaudaba los tributos y ejercía el gobierno de la región en nombre del rey. El único que impuso un sistema de rígida centralización fue Hammurabi, quien expidió un código, que lleva su nombre y famoso por ser muy severo; cualquier delito era sancionado con la pena de muerte o la correspondencia en el daño, conocida como la “ley del talión”.

El imperio Egipcio, contó con una organización administrativa suficientemente desarrollada que les permitió construir las famosas pirámides, las cuales requerían de un desarrollo de la ingeniería y una gama de técnicas organizativas al nivel de los gobernantes.

Para comprender el surgimiento del pensamiento administrativo público, en su manifestación más concreta, la administración pública moderna, se puede recurrir a la historia de los pueblos y sus respectivas formas de gobierno; siendo de interés las correspondientes al Despotismo Oriental (en su paso de oriente a occidente) el establecimiento del Feudalismo, la Monarquía Absoluta (como transición hacia el capitalismo) y el Capitalismo, en vista que a cada una le corresponde una forma de administración diferente, lo que nos permite apreciar la evolución y primeros pasos de la misma.

Los pueblos del antiguo oriente conocieron gobiernos despóticos, altamente jerarquizados y centralizados, con una composición aldeana en su estructura productiva, como sucedió con la China, la India, Persia, Babilonia, Egipto, entre otros; fenómeno que fue asimilado por los primeros grandes imperios de occidente como el de Roma, hasta que su estancamiento dio paso a la edad media con la consolidación del feudalismo, con elementos fuertemente patrimoniales; y el Bizantino, heredero del imperio romano del oriente, que duró aproximadamente diez siglos, desde el VII al XV, con una organización política que si bien se fundamentaba en la reestructuración del bajo imperio romano, tenía características del despotismo oriental.

La ampliación de contenidos de descripciones como las anteriores, nos muestra algunos antecedentes de la administración pública en su forma primigenia; pero es a partir de la conformación del Estado Absolutista [2] [2], que se comienza a hablar de la administración pública moderna.

De conformidad con lo anterior, este enfoque parte de la idea fundamental de que el establecimiento de la Monarquía Absoluta sienta las bases para la formación del Estado Capitalista y por ende la administración pública moderna; cuestión que es debidamente explicada por Omar Guerrero en un texto ya clásico sobre el tema, el cual presentamos a continuación para su estudio detenido.

Estado capitalista

La monarquía absoluta constituye la etapa formativa del Estado capitalista y, como tal, un proceso constructivo que tiene lugar a base de otro proceso, pero destructivo. Es decir, como período constructivo del Estado capitalista, la monarquía absoluta es edificada a base de liquidar al feudalismo. Este proceso, iniciado en el siglo XVI, durará hasta el siglo XVIII en que la burguesía comienza a establecer regímenes republicanos. Esta etapa, por tanto, es una época de expropiación y consolidación.

Tan luego como la estructura económica feudal fue puesta en crisis y el Estado absoluto demandó el monopolio de los medios de administración, la administración pública, recientemente integrada por comisarios, inició la etapa de expropiación de aquello que estaba en manos de los propietarios privados. Fue en Francia donde este proceso se manifestó en su forma más pura. El conflicto latente entre el rey la aristocracia terrateniente, que tiene principalmente lugar en los grandes cuerpos colegiados y las localidades, también incluye la administración central del monarca. El ejército, las finanzas y otros ramos, pasan a ser un monopolio del soberano y, a su vez, el control de la administración pública, está la centralización gradual a que es sometida toda la organización del Estado.

El monarca absoluto reconoció el contenido estamental de los oficios como criterio de distinción entre comisión y oficio; por ello realza el papel de sus comisarios frente a los ministeriales. Esto explica la tolerancia regia de la venta de cargos y la persistencia de elementos probendarios en la mayoría de los oficios ocupados por

la aristocracia terrateniente. Pero no sólo Francia y Prusia conocen la institución comisarial; también España, durante los borbones, Dinamarca, Suecia e Inglaterra emplean comisarios como instrumentos del absolutismo regio.

El comisario es la base de la administración del Estado absoluto en Europa y, erradicados los resabios feudales y consolidados los fundamentos burocráticos, lo es también de la administración del Estado capitalista moderno que lo ha convertido en oficial. Aunque la institución comisarial se evidenció en la Edad Media, no fue sino hasta el siglo XVI cuando se empezó a emplear de manera regular; probablemente los Commissaires Deportes y los Maitres de Requetés franceses sean los antepasados remotos. En Prusia los comisarios se originan en las encomiendas de revista del ejército y en las supervisiones territoriales; en España, en la época de Carlos V, con la creación del Comisario General que integraba los cargos de Auditor General, Teniente General y Jefe de Cuartel Maestro. Sin embargo, fue la Iglesia Católica la que, recogiendo la tradición romano-bizantina, sirvió al Estado absoluto como ejemplo del empleo regular de comisarios.

Como ya lo observamos, el Estado absoluto constituye la fase formativa del Estado capitalista; del mismo modo, la administración comisarial del Estado absoluto constituye la fase formativa de la administración oficial del Estado capitalista. En otras palabras, la estructura comisarial de la administración del Estado absoluto tuvo como fundamento su carácter expropiador; una vez liquidados los estertores feudales, la maquinaria comisarial del ancien régime es convertida por el capitalismo en una maquinaria oficial. La revolución francesa, que proclama el nacimiento del Estado capitalista moderno y la muerte del ancien régime, no hace sino aprovechar la centralización creada por éste y reforzar el carácter leviatánico de aquél.

Y bien, ¿cuál es la obra del Estado absoluto? Su obra, a la par de destruir los poderes feudales, consistió esencialmente en restaurar el despotismo oriental, pero modificado, adaptado a las condiciones históricas capitalistas de la nueva sociedad, La obra del ancien régime consistió en liquidar el feudalismo y crear la centralización política; tales condiciones fueron creadas primero en Francia donde han sido borrados los poderes señoriales y liquidadas todas las fronteras interiores; donde la centralización absolutista ha depuesto los poderes dispersos de feudatarios y ministeriales.

Sólo ahí donde estuviera del todo ausente el feudalismo, donde el Estado implicara unidad política, hegemonía de poder y unidad territorial, la burguesía estaba en condiciones de pugnar por el control directo del Estado. En aquellas sociedades en las cuales el feudalismo aún persistía, donde los campesinos aún estaban sujetos a la tierra y la corvée, donde aún existían privilegios de poder e islas de autonomía territorial, el Estado absoluto, el antiguo régimen, hasta ese momento no habían cumplido su misión histórica; en ellos, no hay condiciones para revolución burguesa.

El Estado capitalista moderno existe ahí donde el Estado absoluto ha establecido la unidad política y la centralización administrativa y, por tanto, ha desaparecido; el requisito del Estado capitalista moderno es la centralización política y administrativa; y es la centralización, obra de la administración comisarial absolutista, la que expropia el poder y los medios de administración de manos de los más variados depositarios.

Del mismo modo, el Estado capitalista no es concebible sin la existencia de la tutela administrativa creada por la monarquía absoluta. Esta, su misión expropiadora, afecta también la estructura laboral y la distribución de la fuerza de trabajo en cada rama de la economía. El antiguo régimen es un Estado tutelar; pero es tutelar por su propia condición de Leviatán administrativo que explota y domina, a la vez que protege y sirve. Y es tutelar porque, como Estado absoluto, impide el libre juego de las fuerzas sociales, pretende someter a su arbitrio las clases sociales, hasta que termina por ser la víctima de las clases sociales a las que pretende someter.

Estado capitalista (Monarquía absoluta)

Desde el punto de vista del estudio de la Administración Pública, la monarquía absoluta es un puente tendido entre el despotismo oriental y el Estado capitalista moderno; es el antiguo régimen donde tiene lugar la restauración reformada de los métodos orientales de gobierno aplicados bondadosamente en la sociedad civil. El antiguo régimen no ha hecho sino dejarse llevar por la tendencia histórica que hace que todo gobierno se oriente al absolutismo y la autocracia; ha respondido a la tendencia universal de la centralización en la que la Polis y el feudalismo no son sino las excepciones que confirman la regla.

Pero, a base de vulnerar a la aristocracia terrateniente, el Estado absoluto ha vulnerado también a otras clases sociales, a la burguesía misma. Ha entrado en contradicción con las relaciones de producción existentes y la estructura económica prevaleciente; ha cumplido su misión y se acerca su fin. El capitalismo requiere un Estado gobernado por capitalistas. Abolido totalmente el feudalismo, la existencia del Estado antifeudal está fuera de lugar; pero esto no es todo. Lo absurdo de la permanencia del ancien régime, consiste en su carácter absolutista y autocrático; estos elementos, vitales contra el feudalismo, se han convertido en una camisa de fuerza para el capital. En su proceso expropiatorio, la administración absolutista no sólo ha sido intolerante con feudos y estamentos; ha terminado por serlo también con los gremios y las manufacturas capitalistas, con comerciantes y banqueros burgueses que reclaman independencia.

Al régimen monárquico le sucede uno republicano. Ha muerto la monarquía absoluta.

Hemos llegado a la etapa superior de la administración pública en el capitalismo, etapa superior del desarrollo de la sociedad. El desarrollo implicado en el movimiento de la administración pública, de su origen al capitalismo, señala un avance ascendente, preñado de contradicciones dialécticas desde las cuales brotan etapas siempre superiores; en este movimiento ha habido un juego de factores, a veces combinables, a veces excluyentes.

Resumiendo los elementos principales en el desarrollo histórico de la administración pública, hasta llegar al presente, puede afirmarse que consisten en formas de organización, procedimientos decisorios y unidades orgánicas. Las formas de organización son el patrimonialismo y la burocracia; los procedimientos decisorios son la colegialidad y la monocracia; las unidades orgánicas son el oficio y la comisión. Es su combinación o exclusión lo que explica las modalidades estructurales y funcionales que adopta la administración pública en un momento histórico determinado.

La forma originaria de la administración tiene lugar en el despotismo oriental. La forma que adopta la organización de la administración del despotismo oriental es el patrimonialismo. El procedimiento decisorio correspondiente es la monocracia, es decir, el mando unipersonal encarnado en el déspota. La unidad orgánica corresponde a la comisión. Egipto Fraraónico y Lágida, Persia Sasánida, Babilonia, México y Perú prehispánicos, China e India, tuvieron este tipo de administración.

En la interconexión histórica habida entre pueblos de Asia y Europa, en la cuenca oriental del Mediterráneo, se da una combinación de elementos. La Polis griega y la Civitas romana tuvieron una organización excepcional: los honoratiores. Sus procedimientos decisorios eran colegiados y sus unidades orgánicas, oficios. El Imperio Romano combina estos elementos con los orientales, que son predominantes, dando a luz un régimen relativamente avanzado de la burocracia. Bizancio, por su parte, consecuente con la gradual orientalización del Imperio, conserva los logros romanos, pero predomina francamente el patrimonialismo.

Las monarquías medievales conservan lo esencial de los elementos patrimoniales, los mandos colegiados y las unidades de oficios. Pero el sistema prebendario erosiona el régimen patrimonial formándose en su lugar un tipo sin precedente: el patrimonialismo estamental; como producto de este proceso, los oficios se cosifican y privatizan, reforzándose el sistema colegiado. Los elementos burocráticos casi desaparecen, el procedimiento unipersonal está muy atenuado y las comisiones sólo son virtualidades. Es como sí todos los avances de la administración se los hubiera tragado la tierra; subsisten, sin embargo, en forma de gérmenes que sobreviven la Edad Media.

El Estado absoluto recupera la forma burocrática y atenúa marcadamente el elemento patrimonial. El procedimiento colegial coexiste marginalmente junto al mando unipersonal del soberano y, del mismo modo, las unidades de oficio coexisten al margen de las unidades principales: las comisiones. La monarquía absoluta es un Estado reivindicador; reivindicador de la burocracia, de la monocracia, de la comisión, en fin, del despotismo oriental.

Finalmente, el Estado capitalista moderno resume los progresos alcanzados por el desarrollo de la administración pública a lo largo de su historia. En su seno, la administración pública es típicamente burocrática, monocrática y comisarial. Aunque el personal público ha llegado a constituir un servicio civil e, inclusive, lograr cierto derecho de cargo, el Estado capitalista moderno se ha cuidado de no reconocer la propiedad vitalicia y hereditaria de los puestos públicos. La administración pública estimula el sentimiento de prestigio de los funcionarios, pero no reconoce prerrogativas señoriales; auspicia el espíritu de servicio, pero no somete a sus funcionarios a una calidad servil. La administración pública capitalista es, en suma, el producto más acabado de cuantas formas de organización administrativa se han dado en la historia. En ella encontramos todos los avances históricos del despotismo oriental, del Imperio Romano, de las monarquías medievales y del Estado absoluto; la administración pública moderna es la forma superior porque es el resultado de siglos de avance, el producto final y más elevado de organización gubernamental.

Génesis de la administración pública

CIENCIAS DE LA POLICÍA Y CAMERALES.

Una de las primeras manifestaciones, más sistemáticas, que hace parte de los orígenes de la administración pública moderna es la denominada Ciencias de la Policía, considerada por muchos como una disciplina, se calcula su nacimiento y desarrollo entre los siglos XVI y XVIII, principalmente en Alemania, Francia y España.

Los primeros autores entendieron por “policía” no una institución o mecanismo que funciona dentro el Estado, sino una tecnología gubernamental característica del Estado; dominios, técnicas y objetivos donde interviene el Estado. Hay una obra, Monarquie Aristodemocratique escrita por Turquet de Maynne, que presentó como un programa posible a los Estados Generales Holandeses, (pero en realidad para muchos estudiosos fue considerado como un programa – utopía) en el que mezcla democracia y la aristocracia, pero en el fondo se trata es del mantenimiento de la monarquía.

La organización del Estado, en dicha obra, supone cuatro ramas. Cada cual bajo la responsabilidad de un funcionario: justicia, ejército, tesorería y policía. A ésta última Mayenne le asigna, entre otros aspectos, un papel moral, ya que debe promover: la caridad, modestia, lealtad, dedicación, cooperación amistosa y honestidad. El esquema organizativo del Estado comprendería varias juntas dedicadas a la administración pública; dos para atender a las “gentes”; y otras tantas para dedicarse a las “cosas”: La primera junta para la gente, dedicaría su esfuerzo a la vigilancia de los aspectos “positivos, activos y productivos de la vida”; la segunda, se dedicaría a aspectos “negativos de la vida” y, las juntas para las cosas, la primera se dedicaría a los asuntos concernientes a las mercancías y bienes manufacturados; la otra, administraría el dominio o territorio.

Foucault, uno de los comentaristas de la obra, quien estima que la Policía es una forma racional de la acción del Estado que administra el poder político sobre los hombres, considera que la obra en mención, está relacionada con los debates en esos momentos sobre la razón del Estado y su organización administrativa. El comentario sobre la obra se justifica dado que a pesar de ser considerada una utopía, implica un caudal teórico de su tiempo y un producto de su época.

Otro enfoque, relacionado con el desarrollo de la Ciencia de la Policía, es del francés Delamare, quien en el siglo XVIII compiló las disposiciones legales del Reino de Francia denominándolo Compendium o Tratado de Policía, en el cual apunta que el término policía se refiere a la vigilancia dentro del Estado en cuanto a 11aspectos que describe y analiza, pero que, en todo, caso son muy semejantes a los de Turquet; tanto, que los analistas consideran que los autores se refieren a una monarquía absoluta consolidada frente al feudalismo.

En general, de acuerdo con el texto de Omar Guerrero, que se transcribe para el presente módulo, se ha considerado cuatro autores: Turquet, Dalamare, Huhental y Willebrandt, como importantes de la Ciencia de la Policía, dado que coinciden plenamente en lo que es su esfera de acción dentro de la sociedad; mientras que Mosher y Cimmino tratan el tema de la Cameralística, la cual consideran como un elemento relevante dentro de la Monarquía Absoluta, atribuyéndole características técnicas y prácticas administrativas, que permitió un desarrollo positivo de asuntos reales y la conservación de su patrimonio.

Otro sobresaliente autor de la Ciencia de la Policía fue Von Justi, quien es considerado el que produjo en enlace entre la antigua ciencia de la policía con la administración pública moderna. Trata diversos temas que podemos considerar claves, como el relacionado con el asentamiento de la población; la relación campo – ciudad; los aspectos demográficos, la movilidad, mortalidad, migración, economía, finanzas, crédito, producción, conducta moral etc. Un comentarista como Foucault considera la obra de Justi más adelantada que la de Delamare, por dos aspectos en especial: Para Von Justi la policía debe buscar mantener felices a los ciudadanos; lo que actualmente es considerado como el arte de gobernar: la racionalidad estatal o sea el desarrollo de los elementos constitutivos de la vida de los individuos, lo cual nutre a su vez la fuerza del Estado. Así mismo, Von Justi distingue entre la policía y la política. Y, el segundo aspecto, es la importancia que le da Von Justi a la población.

El tránsito del uso de la voz policía hacia el vocablo administración se había iniciado a mediados del siglo XVIII, como se observa la obra de Von Justi (traducción francesa) pero, entre otros autores relevantes, que generan la transición entre la Policy y el desarrollo de la administración son Lorenz Von Stein, cuya Teoría de la Administración (Die Verwaltungs-Lebre) se publicó hacia 1864, cuando prácticamente la ciencia de la policía se encontraba en vía de extinción; y Charles-Jean Bonnin, quien en 1808, le dio un contenido distinto del que tuvo la policía, y le agregó significativamente el calificativo de pública, época en que se encuentra emergiendo los regímenes constitucionales.

Posteriormente aparecieron distintos autores que trataron el tema de la Ciencia de la Policía, aportes que se detallan en los textos que se disponen para su estudio.

Por otra parte, hay autores que han dado un nuevo y renovado tratamiento a la ciencia de la pólicy, cuyo estudio se ha referido a la investigación aplicada de los problemas sociales y los resultados de los procesos políticos. Aquí se muestra una gran preocupación por los elementos que la definen, agrupándolas en dos: La Pólicy como curso de acción y, otra, como la acción misma; en términos simbólicos, una como la causa y la otra como el fluido. Con base en estas vertientes y aportes de distintos autores, Omar Guerrero plantea los múltiples problemas que hay que resolver con fines explicativos y prácticos.

La Administración Pública

La palabras reflejan esencialmente el contenido de un fenómeno, pero ese reflejo no es idéntico ni perpetuo, sino móvil y mutante. Tal es el caso del vocablo administración, un término que se usaba corrientemente en la antigua Roma para los asuntos de gobierno. La evidencia más antigua que se conoce se debe a Sexto Julio Frontin, un funcionario romano que tuvo a su cargo la gestión del agua potable de la ciudad. En un documento en el que describía sus labores, que se remonta al año 70 d. C., Frontin explicó que desempeñaba una función delegada por el emperador, cuyo objeto era la administración de los acueductos de Roma[2]. La administración ya reflejaba desde entonces un fenómeno diferenciado, pero su diferenciación era relativa, pues en esa época las funciones públicas estaban confiadas en cargos y no en órganos, pues sus titulares realizaban otros cometidos paralelos, como la justicia, la fiscalización y la contraloría, así como deberes económicos. Tampoco existía un desarrollo pleno de la separación entre el funcionario y los medios de administración, y persistía un fuerte contenido patrimonial en el desempeño de las tareas gubernamentales.

La voz administración recorre muchos siglos desde la era romana y la encontramos viva en el siglo XVIII dentro del lenguaje administrativo de las naciones europeas, sobre todo las herederas del latín, además de Alemania. Sin embargo, administración consistía en una mera práctica hermanada con los usos y las costumbres de los servidores públicos: era parte del tejido inherente al ritual de

sus actividades cotidianas. No tenía aún la altura suficiente para ser conceptuada, de modo que la fortuna académica le correspondió a una voz emparentada: policía.

Desde su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo confundido con otras materias gubernativas como la justicia, la economía, las finanzas, y aun con aquello que los alemanes llamaban arte del Estado (Staatskunst). Por este motivo, cada organización del gobierno tenía una índole plurifuncional y realizaba al mismo tiempo actividades administrativas, económicas, jurisdiccionales y financieras. Hacia el siglo XVIII, un movimiento administrativo conocido como cameralismo inundó Europa e incitó una fuerza intelectual de definición de lo propiamente administrativo a través de la policía. Fue entonces que lo administrativo adquirió autonomía y posibilitó un desarrollo científico autónomo.

Por otro lado, los fenómenos políticos han sido de antaño un tema de gran interés para la administración pública desde la época de Platón y Aristóteles. Sus obras clásicas, tituladas respectivamente Politeia y Política, tratan de la polis, entonces referida al Estado y la ciudadanía. Ambos términos: política y Politeia, permanecieron en la civilización occidental como herencia de la cultura helénica. Entre los griegos, política denotaba las cosas inherentes a la polis, en tanto que Politeia significaba la organización gubernamental específica en ella instituida. La cultura románica asimiló a la Politeia y la transformó en politia, legándola a los idiomas europeos como policía, police, policey y policy, en español, francés, alemán e inglés, respectivamente.

En Alemania, a mediados del siglo XVIII, Johann Heinrich Von Justi diferenció policey de otros fenómenos gubernamentales, como la economía, las finanzas y la política[3], y así facilitó la definición primigenia de lo que después fue la administración. De aquí también surgió la ciencia de la policía (Policey-Wissenschaft) como eje de los estudios administrativos, que entonces se conocían como ciencias camerales. La ciencia de la policía era la disciplina cuyas enseñanzas estaban destinadas a preparar a los estadistas y los funcionarios

públicos para comprender el modo de incrementar el poder del Estado y acrecentar sus fuerzas interiores.

Esa disciplina se siguió cultivando en Alemania hasta bien entrado el siglo XIX, como se puede constatar en el libro de Robert Von Mohl La ciencia de la policía (Die Policey-Wissenschaft, cuya primera edición se remonta a 1832, y que volvió a imprimirse en 1866)[4]. Sin embargo, la ciencia de la policía se encontraba en vía de extinción, pues ya estaba activo Lorenz Von Stein, cuya Teoría de la Administración (Die Verwaltungs-Lebre) se había comenzado a publicar en 1864[5].

Sin embargo, el tránsito del uso de la voz policía hacia el vocablo administración ya se había iniciado a mediados del siglo XVIII, como se observa en la traducción francesa de la obra de Von Justi. En efecto, al referirse a la policía como una fuerza que incrementa el poder del Estado, utiliza el vocablo administración con referencia a la necesidad de hacer un uso inteligente de los recursos económicos y financieros[6]. Pero la muestra más nítida del cambio se ofreció posteriormente: un autor anónimo explicaba en 1786:

La administración (…) es esa dirección general que mantiene el orden de la sociedad política. Se relaciona con la naturaleza y principio del gobierno que busca establecer o restablecer. Es relativa a la situación física del país, a su clima frío o caliente, al temperamento de los habitantes y la calidad de las tierras. Ella está interesada por la grandeza del país, por su producción y riqueza, así como por el genio del pueblo, por sus costumbres y maneras, y por las artes, comercio e industria de sus habitantes[7].

La voz administración no se ha independizado aún del contenido de policía, que se preserva plenamente, pero el paso ya se ha dado.

La actual conceptuación de la voz administración no se realizó sino hasta la emergencia de

los regímenes constitucionales, cuando en 1808, Charles-Jean Bonnin le dio un contenido distinto del que tuvo la policía, y le agregó significativamente el calificativo de pública[8]. Al referirse a la policía a la que Bonnin ya le atribuía el sentido de seguridad pública, explicó que es fácil reconocer que ella ya no era la inquisición política establecida por el absolutismo, ese monstruo alimentado y formado por las monarquías absolutistas[9]. Se había extinguido el uso de policía como ciencia y arte del gobierno en las sociedades absolutistas de Europa occidental, y desde entonces se usa el concepto de administración, que en tanto pública se concebía como propia de un Estado basado en los derechos del hombre y del ciudadano. El Estado había sido edificado con los materiales provistos por lo público y era propiamente su personificación.

Bonnin creía que la administración es la que forma la acción propiamente del Estado, pues abraza todo lo que constituye las relaciones de los administradores con el Estado dentro del interés del orden social[10][10]. La administración no es un mero instrumento, está dotada de autoridad, pero no se trata de una autoridad ordenante, sino ejecutiva: es pasiva como voluntad, pero activa como ejecución, pues administrar es obrar directamente[11].

Con base en estas ideas, Charles-Jean Bonnin formuló la primera definición de administración pública que se conserva como válida desde muchos aspectos:

La administración pública es la autoridad común que ejecuta las leyes de interés general, que se estatuyen sobre las relaciones necesarias de cada administrado con la sociedad, y de la sociedad con cada uno de ellos; así como sobre las personas, los bienes y las acciones, como interesantes al orden público

Con base en sus raíces grecolatinas, tanto en lo que se refiere a la polis como a la politeia, resulta evidente que la administración pública está caracterizada por atributos propiamente estatales como una emanación de lo público, pues el concepto así formulado la define a partir de ese público y de todo lo trascendental que entraña. Dicha administración, por principio, es una cualidad del Estado, y sólo se puede explicar a partir del Estado como organización política de la sociedad. Aunque esa cualidad comprende un conjunto complejo de atributos, el carácter distintivo de la administración pública consiste en la capacidad del Estado para producir esa utilidad común, que a partir del siglo XVIII se proyectó a través del desarrollo de la sociedad.

Administración Pública y Privada

Antes de plantear las desviaciones que pudieran suscitarse en el proceso administrativo público y privado, se listarán una serie de características de la administración en ambos sectores:

Administración Pública:

Su producto o servicio satisface necesidades públicas

Por ser del Estado sus dirigentes suelen cambiar según la preferencia política.

Debido a que el capital es público los trabajadores no se preocupan tanto por generar ingresos ni trabajar con eficiencia

Es financiado por impuestos que han cancelado los ciudadanos.

En materia legal se rige bajo los parámetros que la ley ha designado para las empresas.

Los productos y servicios que se ofrecen son de acuerdo a necesidades del pueblo.

Existe una influencia recíproca entre el quehacer político y la administración.

En base a lo anterior en el sector público podría sufrir tergiversaciones y/o desviaciones en los procesos de:

Planificación: Pese a que estas organizaciones se encarguen de satisfacer necesidades del pueblo, tienen la capacidad de delimitar fácilmente cual es el problema. Lo cual facilita el establecimiento de los objetivos y los diferentes planes.

Planificación y Organización: al cambiar continuamente sus dirigentes y el rumbo político del estado, cada vez que se cambie la administración, cambiaran también los planes y las metas del estado, por tanto, muchos planes no llegan a concretarse en el tiempo pautado.

Dirección: Los trabajadores reciben sueldos y salarios y beneficios conforme a la ley, no obstante algunas veces estos puede llegar algo tardíos, lo cual va desmotivando al empleado y este se preocupará más por sus intereses particulares obviando los de la organización.

Dirección y Control: al ser público el capital, es bajo el porcentaje de los que se preocupan por dirigir las actividades y determinar qué tan favorables han sido los resultados de las metas propuestas en la etapa de planeación. Y de ese bajo porcentaje la mayoría realiza las actividades asociadas a la etapa de control al finalizar el tiempo estipulado para alcanzar un objetivo, lo cual no les da oportunidad durante el “proceso” de determinar que está fallando.

Administración Privada:

Su producto o servicio es con fines de lucro

Debe ser eficiente, de lo contrario la institución iría a la quiebra, o produciría menos de lo esperado.

Es financiado por dinero de los inversionistas.

En materia legal es autónoma pero sin violar la ley.

Los productos y servicios que se ofrecen son de acuerdo a intereses de los inversionistas.

Compite con otros para permanecer en el mercado.

Como consecuencia de lo anterior el sector privado podría sufrir tergiversaciones y/o desviaciones en los procesos de:

Planificación: Pudiera dificultarse un poco, debido a la competencia con la cual deben que lidiar, constantemente tienen que hacer planes novedosos, que los beneficien a ellos (los inversionistas) y a los clientes, al ofrecer ofertas atractivas para estos últimos. Teniendo como único objetivo la generación de ganancias.

Dirección: Pese a su autonomía se suele motivar a los trabajadores, con sueldos y salarios y beneficios conforme a la ley, además de diferentes bonos, capacitación del personal. Garantizando de esta manera que prevalezcan los intereses de la empresa. (No obstante esto suele ocurrir únicamente en empresas grandes)

Control: Debido a que el capital pertenece a unos particulares, existe gran interés en llevar a cabo la función de control durante todo el proceso. Lo cual permite determinar a tiempo si se está cumpliendo con lo planeado o no en el tiempo estipulado, y las fallas.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Definiciones:

La administración pública está caracterizada por atributos propios del estado. Dicha administración, por principio, es una cualidad del Estado y sólo se puede explicar a partir del rol que cumple en la sociedad.

En una primera apreciación podemos decir que Administración Pública es un sistema que tiene por finalidad, dirigir, coordinar las actividades del estado hacia los objetivos que se han impuesto para el beneficio del país. Brooks Adams al dar una definición de administración dice que "Esta es la capacidad de coordinar muchas y con frecuencia antagónicas energías sociales en un solo organismo tan hábilmente que operen como una unidad"'

Pero un crítico de la administración pública como lo es Muñoz Amato pone en tela de juicio muchos conceptos vertidos sobre el verdadero sentido de la administración pública él, luego de un largo análisis, llega a la conclusión que la administración pública es la fase del gobierno que consta de la ordenación cooperativa de personas mediante la planificación, organización, educación y dirección de su conducta,... para la realización de los fines del sistema público y luego concluye: la administración pública es pues, una división de la ciencia política y una de las ciencias sociales. Esto supone la facultad de reconocer una serie de relaciones entre numerosos intereses político - sociales, la totalidad de las cuales no puede reconocer íntimamente un individuo.

.Producto de esta "fusión" es quizá la definición más real de Mosher y Ciminno quienes la definen como un procedimiento continuo a través del cual se controla ,/ se condiciona cualquier cambio que surge de la realidad circundante.

Esta definición se basa en tres características adicionales que la concretan:

Que la actividad administrativa pública del país es producto de la soberanía popular, por lo que los que se dedican a ella son servidores del pueblo.

Que existe una influencia recíproca entre el quehacer político y la administración.

Que el comportamiento administrativo con carácter público difiere de los demás comportamientos humanos en cuanto a que la acción administrativa es etereofinalista, ya que se dirige hacia un fin general y no hacia intereses individuales como así lo es en el privado.

Coincidimos que, el punto de partida de todo estudio administrativo surge de un fin social y no de un fin individual porque la administración es el resultado del esfuerzo de grupo y no del esfuerzo individual. Pero los fines sociales, además de cambiar, lo mismo que los individuales son más amplios y generales, menos inmediatos y específicos que los que el individuo elige como meta de su propia conducta.

En otras palabras, la administración pública es un elemento de la realidad social convulsionada por sus limitaciones como es el caso nuestro, que actúa en tanto

como fuente de oportunidades para diversos sectores sociales, ya sea como proveedora de servicios, contratista, productora de bienes, o como vínculo legal y de poder necesario para la realización de diversas actividades económicas, sociales, políticas y en las que la acción gubernamental es esencial. Y por ende su actuación será evaluada, juzgada y enjuiciada por los más variables sectores sociales que van desde los grupos de poder económico, la clase política y sus opositores; las reinvindicaciones de empleados, obreros, campesinos, desocupados y de los nuevos actores de la escena social; así como de las opiniones de los medios de comunicación; e inclusive, por la empleocracia.

Nadie duda que en países pobres como es nuestro caso, el rol del Estado reserva para sí el manejo y control de los "recursos estratégicos" de la producción, regulando el marco jurídico y las reglas de juego en competencia con el sector privado. Es decir que el sistema estatal es fuertemente centralizado, unitario, regulador, intruso y en la mayoría de los casos mercantílista.

El estudio "científico" de la Administración pública está lejos de "cuajar" en nuevas vertientes según Ornar Guerrero quien dice: "la Administración pública es el desarrollo más reciente en el campo de las ciencias sociales. La teoría de la Administración Pública; es por tanto un proyecto, no una realidad^ Sus estudiosos han producido esquemas, modelos y marcos conceptuales sin conexión alguna con la realidad histórica, en tanto que investigaciones empíricas que sólo han descrito la parcialidad implícita de cada marco nacional. En tales circunstancias, la definición de la Administración Pública sólo es válida en cada contexto nacional"

Pero, centrándonos en lo que hoy entendemos por administración pública ésta debe ser que cuya calidad de su gestión público-social, esté fincada en el criterio de estrategia y no de racionalidad burocrática: más que lograr eficiencia y eficacia, buscar la efectividad de los programas sociales, es decir, lograr efectos netos significativos en el nivel de calidad de vida de su población en relación con los costos del programa en cuestión.

Características

Por las razones anteriormente expuestas, se pueden establecer bajo el rigor sistemático las siguientes características de la administración pública "tal como lo plantea el argentino Fernández Escalante:

• Es una organización con características diferenciadas

• Dirige y coordina la actividad del estado para el beneficio del país en canto a manejar los servicios públicos o básicos

• Posee sistemas menores internos

• Constituye un sistema dentro de otros sistemas mayores

• Es influenciada e influencia a la política

• Depende de la acción y Cultura Nacional

• Concentra inevitables aspectos burocráticos

• El personal está sometido generalmente a influencias de orden político

• Posee estándares de rendimiento diferentes por su característica especial de trabajo

• Se fundamenta en la soberanía popular, pues el servir al pueblo es la fuente básica que fundamenta su razón de existir.

Objeto:

El objetivo esencial de la administración pública es el servicio al pueblo, mediante la utilización eficaz de los bienes y recursos públicos, puestos a su disposición; eliminar los despilfarras; reducir los sobrecostos; mantener la eficiencia, preservar y utilizar con criterio los recursos preservándolos en el estado de uso y conciencia para beneficio de la comunidad. Afirmando la definición de Leonardi D. White: El objetivo final es la conservación de la paz i/ el orden, la realización progresiva de

la justicia, la protección contra la inseguridad, la prestación de los servicios sociales a los funcionarios y a la población en general, y el ajuste y transacción entre intereses antagónicos, ajustados al interés superior de la nación. Citado en libro de Fernández Escalante

Pero aún hay algunas definiciones que ilustran mejor nuestra percepción de la Administración Pública:

a) Función Pública:

Para ayudarnos con una definición recurrimos al INAP quién dice que función pública: "£s la función social que el estado confiere al trabajador de la administración pública, para que desarrolle en interacción con los demás trabajadores públicos y con el resto del pueblo peruano acciones concernientes al logro de los objetivos nacionales y de gobierno promoviendo la realización personal y social de cada trabajador en su ejecución.

En un sentido estricto la función pública es el conjunto de actividades que se realizan o ejercen para el cumplimiento de los fines del estado, las normas que son efectuadas por personas físicas, para lo que se cuenta con la investidura correspondiente y que implica derechos, obligaciones y deberes.

b) Estado:

Es el ordenamiento jurídico, político, económico, social y cultural de la colectividad nacional en cuanto a realidad y proyecto nacional.

c) Gobierno:

Función a través de la cual un grupo social se impone soberanamente una orientación y direccionalidad para asegurar el logro de los objetivos de desarrollo integral

d] Funcionario Público:

Es el servidor del estado que desempeña cargos políticos o de confianza, con poder de decisión bajo juramento, regidos por una ley de responsabilidad administrativa y política.

e). Función Administrativa:

"Es la actividad concreta, práctica desarrollada por el estado para la inmediata obtención de su cometido... Es un hacer efectivo, mientras que la legislación y la justicia son actividades exclusivamente jurídicas". En esta definición, lo primero que se observa es que la función administrativa no está localizada en un órgano único. Indudablemente que al poder ejecutivo concierne la mayor suma de funciones administrativas seguido del poder legislativo y el poder judicial, quienes ejercen funciones administrativas en lo relativo a la organización de sus servicios.

Según Fortunato Sánchez Ramírez la función básica de la administración es "realizar, ejecutar o instrumentalizar al programa político o bien coordinar las actividades para alcanzar un objetivo común o simplemente hacer posible la ..cooperación para conseguir una meta colectiva"

Finalizando, diremos que para que la administración pública sea más competitiva debe reclutar más que buenos burócratas, administradores con autonomía para tomar decisiones en los niveles en que se encuentran trabajando. Posiblemente, el problema más difícil en esa transferencia de habilidades no ha estado en la administración considerada específicamente. La dificultad verdadera es que los administradores privados deben hacer un ajuste de su pensamiento y experiencia, para entender las actividades más complejas de la administración pública.