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Latifundios, avasallamientos y autonomíasLa reforma agraria inconclusa en el Oriente

Miguel Urioste y Cristóbal Kay

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t i e r r a

www.ftierra.org

Trabajo preparado para el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (United Nations DevelopmentProgramme - UNDP), proyecto global de investigación sobre "Políticas de tierra, reducción de la pobrezay acción pública: Experiencias del África, Asia y Latinoamérica" y presentado en el taller ISS-UNDP,llevado a cabo en el Instituto de Estudios Sociales, el 18 y 19 de febrero de 2005. Estamos agradecidos porla ayuda prestada por Floriana Soria Galvarro y Gonzalo Colque de la Fundación TIERRA, y también porSaturnino Borras Jr. del Instituto de Estudios Sociales. También apreciamos de sobremanera losextremadamente útiles comentarios de Carmen Diana Deere y Haroon Akram-Lodhi al borrador deltrabajo. Una versión en inglés de este ensayo que no incluye los capítulos 8 y 9 ha sido publicado porISS/UNDP Land, Poverty and Public Action Policy Paper No. 3.

Miguel Urioste es Director de la Fundación TIERRA - Bolivia.Cristóbal Kay es Profesor del Institute for Social Studies de la Haya – Países Bajos.

Esta publicación cuenta con el auspicio de:

ICCO: Organización Intereclesiástica para la Cooperación al DesarrolloEED: Servicio de las Iglesias Evangélicas de Alemania para el DesarrolloAAA: Agro Acción AlemanaLWR: Acción Luterana Mundial

Editor:Fundación TIERRA

Calle Hermanos Manchego Nº 2576Telfs. (591-2) 243 2263 – 243 0145Fax: (591-2) 211 1216e-mail: [email protected]ágina web: www.ftierra.orgLa Paz - Bolivia

Responsable de edición:Floriana Soria Galvarro

Fotografía de tapa:Fernando Soria A.

© Fundación TIERRA, 2005Primera Edición, diciembre de 2005

ISBN: 99905-836-0-9DL: 4-1-2130-05

Impresión:SPC IMPRESORES S.A.Av. Las Américas Nº 756Telf. 2111121- 2210010La Paz - Bolivia

PRESENTACIÓN ......................................................................................................................................................................5

1. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................................................7

2. EL MAPA DE LA POBREZA EN BOLIVIA: DIMENSIONES REGIONALES, ÉTNICAS Y DE GÉNERO ....11

2.1 Distribución regional de la pobreza: el altiplano, los valles y los llanos ..........................................................11

2.2 Composición étnica y de género de la pobreza rural ..........................................................................................14

2.3 Crítica a los enfoques de pobreza ............................................................................................................................16

3. PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DEL SECTOR RURAL ..................................................................................19

4. CAUSAS, IMPACTOS Y LIMITACIONES DE LA PRIMERA REFORMA AGRARIA DE 1953 ......................23

5. EL CAMBIO NEO-LIBERAL DE 1985 EN ADELANTE ............................................................................................27

5.1 El nuevo modelo económico de 1985 ......................................................................................................................27

5.2 Impacto del nuevo modelo en el sector agrícola ..................................................................................................28

6. LA SEGUNDA REFORMA AGRARIA DE 1996 ..........................................................................................................31

6.1 El camino hacia la Ley INRA de 1996 ....................................................................................................................31

6.2 El proceso de saneamiento de los títulos agrarios ................................................................................................32

6.3 Evaluación de la segunda Reforma Agraria de 1996 ............................................................................................35

6.4 La Ley INRA de 1996: dirigida por el Estado o por el mercado? ......................................................................36

7. POLÍTICAS PARA COMBATIR LA POBREZA RURAL ..........................................................................................37

7.1 Participación Popular ................................................................................................................................................37

7.2 Diálogo Nacional y la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP)............................................38

7.3 Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (ENDAR) ................................................................39

ÍNDICE

7.4 Políticas del Ministerio de Asuntos Indígenas y Pueblos Originarios (MAIPO) ............................................40

7.5 Políticas Migratorias y acceso a la tierra ................................................................................................................40

8. LA DEMANDA AUTONOMISTA Y LA TIERRA EN EL ORIENTE ......................................................................43

8.1 Nuevo centro hegemónico de Bolivia ....................................................................................................................43

8.2 Migraciones desordenadas invaden parques y reservas ecológicas ..................................................................44

8.3 No hay tierras disponibles para asentamientos humanos en el Oriente ..........................................................45

8.4 Subsidio a la soya y demandas autonomistas ......................................................................................................45

9. LAS PROPUESTA ELECTORALES DEL AÑO 2005 ..................................................................................................49

9.1 Vendedores de ilusiones ............................................................................................................................................49

9.2 Pacto por la tierra ......................................................................................................................................................50

10. CONCLUSIONES: EL LATIFUNDIO IMPIDE EL DESARROLLO RURAL ......................................................53

BIBLIOGRAFÍA ......................................................................................................................................................................57

La revolución boliviana de 1952 fue un momento crucial en la historia del país. Laagitación revolucionaria en el campo dio lugar a una de las reformas agrarias másdrásticas de América Latina. Junto con la revolución de Cuba de 1959 marcó elinicio de una era de profundas transformaciones en el tema agrario a lo largo delas décadas del 60 y 70. Casi medio siglo había transcurrido desde la revoluciónmejicana de 1910-17, protagonizada por el campesinado, antes de que se pudieranuevamente derrocar el sistema tradicional del cacicazgo. Sin embargo, la reformaagraria de Bolivia de 1953 generó procesos altamente contradictorios cuyasconsecuencias han asumido proporciones dramáticas que amenazan hoy laintegridad nacional del país. En Bolivia el asunto de la tierra está en el centro de ladiscusión política contemporánea como en ningún otro país de América Latina,especialmente desde los inicios de los años 90 en que esta problemática se articulócon las demandas étnicas de territorios indígenas. Este ensayo explora las variasfuerzas desatadas por la reforma agraria, algunas paradójicas y conflictivas, quehan conducido posteriormente a una supuesta “segunda reforma agraria”.También intenta explicar las razones de la pobreza rural persistente y la renovadaimportancia de la temática de la tierra en Bolivia, especialmente en el Oriente. Elensayo concluye con un resumen y algunas reflexiones acerca de todo el procesoiniciado por la revolución de 1952, así como algunas recomendaciones paracombatir el latifundio improductivo y promover una estrategia de desarrollo quesea capaz de ocuparse de los problemas de la tierra y de la pobrezasimultáneamente.

FUNDACIÓN TIERRADiciembre, 2005

Presentación

Bolivia alcanzó la independencia de Españay se convirtió en una república en 1825 perocon un marcado carácter excluyente. ElEstado emergente negó explícitamente losderechos de ciudadanía a la poblaciónindígena que, en aquella epoca, representabael 80 por ciento de la población boliviana.Cuando la república fue fundada, las formasindígenas de organización social,arrendamiento de la tierra y uso de la manode obra –marcados por patrones colonialesde dominación– no prosperaban. Por elcontrario, en muchos casos –y especialmentecon respecto al acceso a la tierra– se estabandeteriorando (Klein, 2003).

El régimen colonial subordinó y utilizó lasformas de organización y las relaciones detrabajo de los ayllus1, con objeto de proveermano de obra gratuita por medio del trabajoforzado a las minas de plata de Potosí (Klein,1993). En lugar de destruir las formasindígenas de organización territorial, laconquista española las subordinó a suspropios intereses y muchos ayllus antiguospasaron a ser conocidos como “comuni-dades” según el antiguo uso españolmedieval del término. Los caciques o jefes delos ayllus pasaron a ser conocidos como“taseros” y tenían la tarea de cobrar

impuestos a los indígenas convertidos ensúbditos de la corona (Klein, 2003). Estasformas pre-coloniales todavía prevalecenhoy, 500 años después, en algunas partes delos Andes occidentales, donde haysobreposiciones significativas entre lasestructuras administrativas políticas yterritoriales locales existentes (provincias,cantones, secciones, y particularmente desdehace 10 años los municipios) y las anterioresformas territoriales de organización(señorios, ayllus, markas).

En 1870, medio siglo después de lafundación de Bolivia, el régimen de lahacienda (grandes extensiones de tierra conrégimen laboral de servidumbre) comenzó adesarrollarse, usurpando las tierras quepertenecían a las comunidades indígenas, unproceso conocido de manera eufemísticacomo “ex-vinculación”. Los registrosparlamentarios de la época reflejan el debateintenso que tuvo lugar y la forma final quetomaron las políticas públicas con respecto ala cuestión indígena y al acceso a la tierra-territorio. “La tierra en manos del indio estierra muerta” era la consigna de los quebuscaban terminar con el régimencomunitario y presionaron para latransferencia obligatoria de las tierras de las

1 Ayllus, o comunidades indígenas auto-gobernadas, son formas precolombinas de organización social, política y económica, operandodentro de un territorio específico, y usualmente incluyen varios caseríos en unidades geográficas continuas.

1. Introducción

8 Latifundios, avasallamientos y autonomías: La reforma agraria inconclusa en el Oriente

comunidades en el altiplano andino y losvalles a los grupos minoritarios de criollos-mestizos (gente de descendencia española yraza mezclada) que controlaban el aparatodel Estado (Pearse, 1975; Langer, 1989).

Este despojo –por medio de una supuestasubasta pública– cambió la estructura depropiedad, el acceso y el uso de la tierra, y laorganización administrativa política local.Antes de fines del siglo XIX, la mejor tierraagrícola y de pastoreo de la mayoría de lascomunidades indígenas se había convertidoen propiedad de la hacienda. Como enmuchos otros países latinoamericanos, lahacienda simbolizaba la modernidad. Por unlado, significó la incorporación de nuevastecnologías para mejorar la producciónextensiva y por otro, dio lugar a laapropiación de la tierra por medio de losservicios de mano de obra de los “pongos”,“colonos” y “peones” que fueron obligados atrabajar para el propietario o patrón acambio del provisional y precario usufructode una parcela familiar en la hacienda(Larson, 1988).

El régimen de la hacienda, que duró casi unsiglo hasta la mitad del siglo XX, fueresistido por los indígenas aymaras yquechuas, quienes se negaron a renunciar asus demandas por la tierra que les había sidoexpropiada. Los intentos de recuperar sutierra incluyeron la acción judicial,levantamientos indígenas y la reducción delsuministro de alimentos para el mercado. Elcreciente descontento de los años 40 y lasrebeliones campesinas, siguiendo lasmuertes de millares de indígenas en laGuerra del Chaco2, condujo a la Ley deReforma Agraria de 1953, la cual le puso final régimen de servidumbre (Calderón y

Dandler, 1986; Rivera, 1987). Esta leyreconoce jurídicamente el "Solar Campesino"como espacio vital para la construcción de lavivienda de la familia, los corrales para elganado y los almacenes para el equipoagrícola. El “solar” forma el núcleo de la“pequeña propiedad”, el cual se propagórápidamente a través de la región andinaoccidental en un proceso complejo defragmentación de los derechos de lapropiedad de la tierra, de la mano de obra yde la incorporación parcial en la economía demercado, en el marco de la organizaciónpolítica y administrativa de la comunidad.Con la Reforma Agraria de 1953, el Estadoreconoció de una manera de facto, si no dejure, las “comunidades originarias” (las queno fueron expropiadas durante la república),las “comunidades de ex-hacienda”(constituidas por peones o trabajadores delos ex-latifundios o propiedades de grandesextensiones de tierras) y las “nuevascomunidades”, creadas después de lareforma agraria por familias rurales sintierras. El reconocimiento jurídico de lascomunidades campesinas e indígenas tuvoque esperar casi medio siglo hasta laaprobación de la Ley de ParticipaciónPopular de 1994 y la Ley de Tierras de 1996(también llamada “Ley INRA”).

La Reforma Agraria de 1953 no formabaparte de una política preventiva contra lapropagación del comunismo, como ocurrióen otros países de América Latina despuésde la revolución cubana, ni era una políticade orden público planificada. Lo quedistingue la Reforma Agraria boliviana es sucarácter endógeno, sus fuertes raíces en laidentidad indígena, su orientación re-distributiva y la ausencia de políticaspúblicas simultáneas para apoyar el

2 La Guerra del Chaco (1932-35) entre Bolivia y Paraguay resultó en la pérdida de una gran parte del territorio del Chaco Boliviano a favorde Paraguay y en la muerte de miles de personas.

9Miguel Urioste y Cristóbal Kay

desarrollo rural. Esta carencia condujo alfracaso del proceso en términos de alcanzaruna mejora significativa y sostenible en losingresos de la familia rural y unfortalecimiento de la seguridad alimenticianacional.

Sin embargo, la Reforma Agraria bolivianafue un éxito notable por ser considerada unproceso económico, social y sobre todopolítico que restauró demandas territorialeshistóricas en un país de amplias mayoríasindígenas. Además de liberar la mano deobra, condujo a una expansión económicadinámica para la primera generación decampesinos beneficiarios y en particular laconsolidación de su organización comunal.La población indígena, al ganar acceso librey directo a la tierra, a sus propias formas deorganización bajo la rúbrica de “sindicatosagrarios” y a la hegemonía política sobre elespacio territorial, se transformó en el actorcentral de la revolución, organizandomilicias armadas para consolidar y defendersu tierra recientemente recuperada. Pero elrápido abandono de la Reforma Agraria de1953 por parte de las instituciones públicas ypor el mismo partido que la habíaimpulsado, el MNR (MovimientoNacionalista Revolucionario), la condenó alfracaso en términos de alcanzar una formade desarrollo rural inclusivo y sostenible.

En los años siguientes a la revolución, losllanos o a las tierras bajas del Oriente seabrieron al desarrollo nacional. El Estadoprivilegió la construcción de caminos desdelos Andes occidentales (las regiones delaltiplano y valles), se invirtió eninfraestructura para la producción ganaderay agrícola, en refinerías de azúcar y depetróleo y en silvicultura. En los años 60 y 70se introdujeron programas importantes de

colonización que condujeron al asentamientode indígenas aymaras y quechuas enregiones orientales (Wennergren y Whitaker,1975). Sin embargo, la colonizaciónespontánea que siguió a los nuevos caminosfue tan importante como los esquemas decolonización patrocinados por el Estado.Naturalmente los posteriores asenta-mientosespontáneos fueron económicamente másexitosos que aquellos establecidosinicialmente por el Estado (Zeballos, 1975).Por lo tanto, no es sorprendente que esta olade colonización espontánea llegara a serdominante, especialmente después de que seabandonaran los programas patrocinadospor el Instituto Nacional de Colonización(INC) a fines de los años 80. Sin embargo,esta expansión de la frontera agrícola hacia eleste fue acompañada por un procesoarbitrario de re-concentración de lapropiedad de tierras en las manos de unaminoría de mestizos3, tanto civiles comomilitares, que apoyaban al gobierno delmomento (Gill, 1987). Estaba en marcha lacontra reforma agraria.

La “conquista del Oriente” consolidó dosestructuras productivas que correspondían ados formas de propiedad de la tierra. En losAndes occidentales, la producción de lafamilia siguió ligada a la propiedad deescasa superficie de tierra bajo la tutelaorganizativa de las comunidades indígenas,mientras que en los llanos del Oriente lasagro-empresas experi-mentaron una rápidaexpansión, concentrando la mayoría de latierra del país apta para las cosechas, elpastoreo y el manejo forestal. Desdeentonces, estos dos modelos extremos se handado la espalda el uno al otro, coexistiendosin llegar a interactuar, mientras quecompiten por la atención del Estado. Sinembargo, es la población indígena de los

3 Los mestizos son gente de raza mezclada, generalmente descendientes de españoles e indígenas.


Andes occidentales la que proporciona lagran mayoría de la mano de obra paratrabajar las tierras de los llanos del Oriente.

A fines de los años 80, el programa decolonización de la Reforma Agraria sederrumbó como política pública. Losprogramas de asentamientos humanosestaban atascados por el cultivo rentable dela hoja de coca en las regiones tropicales, ycon la ayuda de organismos internacionalesy movimientos ambientales, fueron creadosparques y grandes reservas forestales con elfin de reducir la degradación ambientalcausada supuestamente por estos asenta-mientos humanos. Mientras que esto previnola expansión de la colonización espontáneacampesino-indígena proveniente de lasregiones del altiplano andino y de los vallesen búsqueda de tierra en los llanos delOriente, no afectó los intereses de losgrandes empresarios y dueños de lati-fundios, los cuales seguían y siguen dejandosin explotar grandes superficies de tierra.

El fracaso de la reforma de 1953 en el Oriente–o la contra reforma- se da no sólo entérminos de la distribución desigual detierra, sino también por la manera en que laadministración de la tierra se convirtió enuna víctima de la corrupción y la burocracia(Hernáiz, 1993). En una ocasión en 1992,incluso un Ministro de Estado intentóapropiarse gratuitamente de 100.000hectáreas de la mejor tierra de los llanos parael cultivo de soya, y no es un caso aislado. Elfavoritismo y el patrocinio políticos dieronlugar a un mercado negro de tierra en el Estede Bolivia. Estos acontecimientos condujeronen 1992 a la “intervención” del ConsejoNacional de Reforma Agraria - CNRA y delInstituto Nacional de Colonización – INC, locual marcó el fin de la primera etapa de laReforma Agraria, comprendida desde 1953hasta 1992 (Hernáiz, 2002). Aparte de loscambios radicales iniciales en favor de

campesinos de la región andina, la ReformaAgraria boliviana fracasó en alcanzar suobjetivo de reducir la pobreza rural.¿Entonces, qué puede garantizar que unasegunda reforma agraria lo haga mejor?

En los años 90, con el surgimiento depolíticas de ajuste estructural, las agenciasinternacionales han venido abogando entoda América Latina por el paradigma de un“mercado de tierras” como solución al“fracaso de reformas agrarias redistri-butivas”. Desde entonces, muchos paíseshan animado y promovido la compra y ventalibres de tierras comunitarias y propiedadescampesinas familiares y han centrado suatención en clarificar los derechos depropiedad privada de las parcelas. Lapremisa es que una vez que se asegure lapropiedad privada, el mercado puedeasignar los factores de producción (tierra,trabajo y capital) más eficientemente que elEstado, y de esta manera lograr elcrecimiento (Deininger y Binswanger, 2001).

En 1996 una nueva ley de tierras, la LeyINRA (Instituto Nacional de ReformaAgraria), fue aprobada con el fin de clarificary regularizar los derechos sobre la tierra, unproceso que se denomina saneamiento oproceso de re titulación de la tierra (Funda-ción TIERRA, 1997). Sin embargo, a diferen-cia de otros países de la región donde elproceso se ha restringido a la titulación, laley boliviana es más ambiciosa y compleja.Frente al caos administrativo y la ampliadifusión de confusos derechos sobre tierrasilegales, especialmente en los llanos delOriente, la nueva ley insiste en identificar lasrazones técnicas y legales para confirmar oanular la propiedad de las tierras. Esteproceso ha avanzado lentamente y sinmucha convicción desde 1996. El sanea-miento, que ya lleva casi diez años, haexperimentado muchas dificultades técnicasy financieras pero sobre todo políticas.

Como en otros países de América Latina, laprincipal característica demográfica delúltimo medio siglo es el crecimientoacelerado de las ciudades debido a unproceso sostenido de migración desde elcampo hacia la ciudad, el cual genera altosniveles de pobreza y de extrema desigualdaden la distribución de ingresos. Como escomún en toda la región, la incidencia de lapobreza rural es mucho más alta que la de lapobreza urbana, pero la diferencia esespecialmente pronunciada en Bolivia.Bolivia tiene una de las peores distribucionesde ingresos de América Latina, con uncoeficiente Gini de 0,614 para el 2002. Ladesigualdad de ingresos fue también mássevera en el sector rural (0,632), comparadacon el sector urbano (0,554) (ECLAC, 2004:301-305).

2.1 Distribución regional de la pobreza: elaltiplano, los valles y los llanos

En Bolivia existen tres zonas geográficasprincipales: montaña o meseta alta(altiplano), los valles y los llanos, tambiénconocidos como la región andina, la regiónsub-andina y las tierras bajas, respecti-vamente (véase la Figura 1). El altiplanoocupa el 28% del área total de la superficie,los valles el 13% y los llanos el 59%. Entérminos demográficos, el 42% de lapoblación vive en el altiplano, el 29% en losvalles y el 29% en los llanos. En el altiplano ylos valles, 7 de cada 10 personas viven en elárea rural de Bolivia. En suma, el altiplano ylos valles cubren menos de la mitad delterritorio pero son el hogar de la mayoría dela población rural que vive en condicionesecológicas y ambientales muy desfavorables.

2. El Mapa de la Pobreza en Bolivia: dimensiones regionales, étnicas y de género

Latifundios, avasallamientos y autonomías: La reforma agraria inconclusa en el Oriente12

Figura 1: Mapa de Bolivia y sus tres zonas geográficas

Altiplano

Valles

Llanos

La distribución regional de la pobreza tieneuna característica constante, la región máspobre es el altiplano, seguida por los valles ydespués por los llanos. La incidencia depobreza es mucho más alta en el altiplano(69,8%) y los valles (69,2%) que en los llanos(53,9%) como se puede apreciar en el Cuadro1. En términos de pobreza extrema (oindigencia) se puede ver que la brecha esincluso mayor entre el altiplano y los vallescon respecto a los llanos. Mientras que el43,6% y el 42,5% de la población del altiplanoy los valles, respectivamente, experimentanla pobreza extrema, este porcentaje se reduceal 23,0% en los llanos. Estas diferencias

regionales así como las característicasinternas de cada sector demuestran que lospobres no son un grupo homogéneo. Lapobreza rural replica las diferencias regio-nales mencionadas a nivel nacional.Mientras que el 59,4% y 63,9% de lapoblación rural del altiplano y los vallesviven en la pobreza extrema, esta figura sereduce a un 32,2% en los llanos (Cuadro 1).Hay también una asimetría marcada en laincidencia de la pobreza entre la poblaciónrural y urbana. Mientras que en el área ruralmás del 80% de la gente vive en la pobreza,en las ciudades el porcentaje es menos del 40%.

Miguel Urioste y Cristóbal Kay 13

Cuadro 1: Perfil de la Pobreza Nacional y Rural por Regiones en Bolivia, 2002

Un criterio que ayuda a distinguirclaramente los factores que determinan lapobreza en cada región es el acceso a latierra. En el altiplano y los valles, loscampesinos y la población indígena tienenacceso a una menor calidad de vida y amenos tierras. En los llanos, por contraste,hay mayor abundancia de tierra fértil,aunque generalmente no está en manos decampesinos pobres e indígenas, sino en lasde medianos o grandes terratenientes (Roca,2001) pero la población campesino-indígenacomparte de manera marginal los beneficiosde la agroindustria, ya que son empleadoscomo trabajadores asalariados (peones) ytrabajadores estacionales/eventuales, mien-tras que aquellos asentados en las tierras

colonizadas (colonizadores) obtienen uncierto beneficio de la tierra participando enactividades de mercado.

Es interesante observar que la poblaciónmigratoria en el lugar de destino tiene uningreso per capita más alto y una incidenciamás baja de pobreza. Por ejemplo, loscolonizadores tienen un ingreso per capitade 201 bolivianos comparado con los 120bolivianos de los campesinos no migrantes,como se ve en el Cuadro 1. En otras palabraslos indígenas del Occidente andinoestablecidos en las tierras bajas comocolonizadores perciben 70% más ingresosque los campesinos en sus lugares de origen.Los colonizadores son los campesinos del

DescripciónNº de

personasPersonas

Ingreso perCapita de los

hogares

Incidencia depobreza

Incidencia deextrema pobreza

(x miles) % (en Bolivianos) % %Total Nacional 8,488 100.0 378 64.6 36.8Altiplano 3,404 40.1 288 69.8 43.6Valles 2,398 28.3 334 69.2 42.5Llanos 2,686 31.6 532 53.9 23.0

Área Rural 3,212 100.0 142 82.2 55.0Altiplano 1,377 42.9 128 86.1 59.4Valles 1,128 35.1 115 84.8 63.9Llanos 708 22.0 215 70.3 32.2

MigraciónNo migrantes 1,759 66.4 120 85.4 60.7Migrantes 891 33.6 201 72.4 38.6

Notas: Incidencia de pobreza se refiere a la población cuyas condiciones de vida están por debajo de la línea depobreza, la cual se calcula en base al ingreso mínimo requerido para satisfacer las necesidades básicas. Incidencia depobreza extrema se refiere a la población cuyos ingresos son tan bajos que si lo destinaran enteramente a la comida,no lograrían satisfacer los requerimientos mínimos de nutrición.Fuente: Elaborado con información del Instituto Nacional de Estadística, Encuesta de Hogares y Medición deCondiciones de Vida, La Paz: INE, noviembre de 2002.


altiplano y de los valles que han migradodefinitivamente hacia los llanos.

Otra forma de analizar las diferencias entrelos pobres en las distintas regiones escomparar sus vinculaciones con la economía,que determinan la manera cómo utilizan susactivos y participan en la producción. En elaltiplano y los valles, la gente generalmenteproduce no sólo para el mercado (leche, papay carne), sino también para su propiasubsistencia, mientras que en los llanos loscampesinos y los colonizadores produceninsumos agrícolas para las agroindustrias, demodo que en gran parte están generandoproductos para una economía comple-tamente comercializada (Roca, 2001). Loshabitantes rurales no son solamentevulnerables debido a su precaria situacióneconómica y productiva, sino tambiénporque la naturaleza temporal y fluctuantede sus actividades agrícolas hace que elresultado final sea arriesgado e incierto. Enlas regiones que están más ligadas almercado, como en los llanos, los pequeñosproductores están a merced de lasfluctuaciones de precios, mientras que en elaltiplano y los valles los riesgos sedesprenden principalmente de las condicio-nes climáticas muy cambiantes, las quesegún los campesinos, han llegado a serrecientemente mucho más inestables.

2.2 Composición étnica y de género de lapobreza rural

La pobreza no es solamente ni princi-palmente rural sino también indígena yfemenina. Esta situación está aún másmarcada en Bolivia ya que el 62% de lapoblación total mayor a los 15 años de edadse identifica a sí misma como indígena, unporcentaje que aumenta hasta el 78% en elárea rural. En Bolivia, el 80% de la poblaciónindígena cae por debajo de la línea de

pobreza, en comparación con el 40% de lapoblación no indígena (CEPAL, 2002). Estasituación no es una casualidad sino que tieneraíces históricas. Hasta el momento de laReforma Agraria de 1953, los indígenas, enespecial aquellos del altiplano y los valles,estaban prácticamente subordinados a lashaciendas a través de la servidumbre, hechoque limitó su desarrollo como grupo social ycomo ciudadanos individuales.

Bolivia tiene 34 grupos indígenasconcentrados principalmente en las tierrasbajas, aunque estos son mucho menosnumerosos que los aymaras y quechuas delaltiplano y valles. Los indígenas de las tierrasbajas de la Amazonía eran, y siguen siendo amenudo, cazadores-recolectores. Son dife-rentes culturalmente, en su organizaciónsocial y en el patrón de asentamientoagrícola, del campesinado aymara yquechua. El guaraní es otro grupo indígenadistintivo que vive principalmente en lastierras bajas meridionales en la región delChaco que limita con Paraguay. A pesar de laextensa diversidad cultural, los quechuas ylos aymaras suman el 90% de la poblaciónindígena boliviana total. Los quechuasrepresentan el 30,7%, seguidos de losaymaras con 25,2% de la población total delpaís (incluyendo la población no indígena).Los otros grupos indígenas son muchomenos numerosos (6,1%) (INE, 2001). Lagran mayoría de la población indígenahabita en gran parte la región occidental,precisamente en esos territorios andinos queson los más pobres del país. Para generalizar,se puede decir que el altiplano está habitadopor aymaras, los valles por quechuas y losllanos por otros indígenas u originarios delOriente y de la Amazonía.

Las estadísticas demuestran que mientras lapobreza rural afecta a toda la poblaciónindígena-campesina, las mujeres enfrentan


mayor empobrecimiento debido al papel quejuegan en la producción de comestibles, lareproducción y el cuidado de los niños, laproducción de un ingreso monetariocomplementario al núcleo familiar, y lastareas de la casa. Las mujeres rurales son lasmás afectadas por la carencia dereconocimiento de su papel de productoras,un hecho que las excluye de accionesprivadas y del Estado, y que ha evitado queaccedan a la propiedad de la tierra, alcrédito, a la tecnología y a otros serviciospúblicos. Aunque una de las cláusulas de laReforma Agraria de 1953 era absolutamentevisionaria por cuanto definía a losbeneficiarios sin distinciones de sexo, y otracláusula identificaba como beneficiarios delas haciendas a viudas con niños pequeños(Deere y León, 2001: 74), los datos del INRAdemuestran que una gran parte de los títulosde propiedad asignados bajo la ReformaAgraria de 1953 estaban a nombre del cabezade familia varón. La Reforma Agraria era asíde contradictoria y no ha podido en lapráctica superar la discriminación de género;hasta 1994 solamente el 17,2% de losbeneficiarios -tanto de la Reforma Agrariacomo de la colonización- eran mujeres (ibid.:75). Aunque la Ley INRA de 1996 incluyeuna norma específica para la titulaciónconjunta de la tierra a nombre de la pareja,hasta este momento su aplicación ha sidomarginal. Lo que falta en el proceso delsaneamiento de tierras es un mecanismoproactivo para la incorporación de lasmujeres. No bastaría el saneamiento detierras a favor de parejas, sino que seríanecesario dar prioridad a las cabezas dehogar femeninas. El retraso en elsaneamiento de los títulos y la redistribuciónde tierras con respecto a mujeres tambiénrepresenta el aplazamiento de la aplicaciónde una política diseñada para superar ladiscriminación de género según lo

estipulado en la Ley de la Reforma Agrariade 1953 (Salazar, 2003).

El Código Civil especifica que una herencia-en este caso la tierra- debe ser distribuidaigualmente entre los hijos y las hijas pero, enla práctica, los hombres han acumulado mástierra que las mujeres. Esto tiene su origen enlas prácticas sociales indígenas tradicionalesque han discriminado a las mujeres. Eltrabajo agrícola ha sido considerado comotrabajo de hombres. La división sexual deltrabajo asignó a las mujeres el espaciodoméstico y reproductivo y a los hombres elespacio público productivo. Esta visión haevitado que sea visible el grado y lasmúltiples maneras en que las mujeresindígena-campesinas participan en activida-des económicas, así como también que sucontribución sea reflejada en las estadísticasoficiales.

Muchos estudios están de acuerdo en señalarcómo la propiedad y la seguridad de losderechos sobre la tierra consolidan, protegeny aumentan el poder de negociación de lasmujeres en las esferas públicas y privadas.Les da seguridad económica y abre laposibilidad de darles poder social y político(Agarwal, 1994). Las mujeres tienden ainvertir sus ingresos en el hogar y en elbienestar de sus niños, más que los hombres.Conceder tierra a las mujeres significamejorar el bienestar de la familia. Por otraparte, las mujeres sobresalen comoproductoras de comestibles básicos para lacanasta familiar y como tal, su acceso a latierra está ligado a la seguridad alimenticia(Deere y León, 2001). En el área rural, laactividad económica se desarrolla alrededorde la familia: la familia es la unidad deconsumo y producción, por lo tanto es difícilestimar la incidencia de la pobreza rural porgénero. Lo que es seguro es que -en conjunto-


la familia campesina como unidad padece depobreza y que ésta recae más pesadamentesobre las espaldas de las mujeres cuando loshombres emigran en búsqueda de ingresosno-rurales o deciden simplemente residirpermanentemente o temporalmente encentros urbanos. Cuando las mujeresindígenas acceden a trabajo remunerado,tienden a ocupar trabajos de bajo estatus enrelación al tipo de actividad y el nivel deingresos recibidos (Valenzuela, 2004).

Lo anterior puede ser resumido diciendo quehay una correlación clara entre la pobreza,vivir en un área rural (especialmente en elaltiplano y los valles), pertenecer a un grupoindígena y ser mujer. Tal condición es tantoconsecuencia como causa de la exclusiónsocial de la población indígena. Este asuntoes tema de discusión entre actores del ámbitorural, planificadores de políticas,organizaciones no-gubernamentales yagencias internacionales. Los partidospolíticos prefieren evadir sus responsa-bilidades en cuanto se refiere a definirpolíticas públicas de tierras y de desarrollorural. Los conflictos sociales rurales,marchas, bloqueos de caminos, tomas detierras, -intensificados desde el año 2000-demuestran la profunda crisis de una naciónque en su nacimiento excluyó a la mayoríaindígena y que procura hoy construir unnuevo pacto social por medio de la AsambleaConstituyente, originalmente prevista parael 2005, pero pospuesta para el 2006, debidoa la continua inestabilidad política.

2.3 Crítica a los enfoques de pobreza

Una de las características de Bolivia en losúltimos 20 años es el hecho de que losingresos, el empleo y la productividad se hanestancado, lo que condujo a diversosgobiernos a proponer reducir la pobreza

extrema por medio de estrategias “pro-pobres”. Dentro de este marco, y bajoauspicios de agencias internacionales, en2001 la Estrategia Boliviana para laReducción de la Pobreza (EBRP) fueestablecida como política para combatir lapobreza con la ayuda financiera deaproximadamente 1.400 millones de dólares,recursos provenientes del alivio de la deudaexterna para los Países Pobres AltamenteEndeudados (Highly Indebted PoorCountries – HIPC). Los decepcionantesresultados de esta política durante losúltimos cinco años (Komives et al., 2005) danmayor crédito a una visión casi olvidada, esdecir que uno no puede idear estrategiaspara combatir la pobreza si las condicionesestructurales que la producen no sontratadas. Dentro de tal perspectiva, elanálisis de la distribución de recursos y lasrelaciones de poder dentro de y entre paíseses de suprema importancia.

Llegó a ser común el pensar que solamentetrabajando con los pobres se podríaencontrar una solución a su pobreza. Laadopción de este punto de vista significó elabandono del tema central en una sociedadmoderna -de globalización- que generamuchísimos pobres y continúa producién-dolos cada vez más. La condición básica erano preguntar ni intervenir en la organizacióny el funcionamiento de la sociedad,entendida como un sistema de relaciones enel cual se conectan actores sociales conintereses divergentes y contradictorios.Algunos de los enfoques sobre la pobrezaque actualmente prevalecen piensan solo enlos pobres y no en la sociedad. El “asunto dela pobreza” ha encubierto y anulado el“asunto social”. La consecuencia política detal distorsión ideológica es la sustitución delas luchas sociales por la lucha contra lapobreza. Esta pobretología no es nada más


que un enfoque perverso que asume elabandono de la lucha social como tareacentral. Supone que las causas de la pobrezarecaen en los mismos pobres, que la pobrezaviene de fuera de la sociedad que la produce,que uno puede combatir la pobreza sinafectar la sociedad y las relacionesinternacionales más amplias.

En América Latina se ha arraigado laconvicción de que la pobreza y sucrecimiento se deben a la ausencia depolíticas sociales, olvidándose de que através de la historia, en cualquier modelo desociedad, el criterio principal de igualdad yequidad es la distribución de la riqueza.Siempre habrá mayor desigualdad dondehaya menor redistribución social. En Boliviala concentración de riqueza ocurre en uncontexto en el que se mantienen institucionesdemocráticas que, con pocas excepciones,sirven para legitimizar procedimientos,funciones, procesos y relaciones antidemo-cráticas. La clase de democracia deforme queprevalece en Latinoamérica y Bolivia halegitimizado un mayor empobrecimiento yuna brecha cada vez mayor entre los ricos ylos pobres. La democracia se está vaciandode su verdadero contenido porque, sinimportarle la efectiva participación popular,enmascara las causas y las consecuencias dela crisis de participación y representaciónpolítica.

Aunque la Estrategia Boliviana para laReducción de la Pobreza es una herramientapara redistribuir recursos y transferir poderpolítico, en el marco de la ParticipaciónPopular4, no está centrada en las causasestructurales de la pobreza sino en losefectos de la misma; aparentementeconsidera la pobreza como algo inmanente ala población rural tradicional. La pobrezarural es crónica no porque la poblacióncampesino-indígena carece de la capacidadpara generar excedentes, sino porque suscondiciones de producción no permiten eldesarrollo sostenible de sus empresasfamiliares y comunales. Aquellos territoriosrurales que antes eran pobres siguensiéndolo. Muchos factores inciden en estecuadro: factores ambientales, fragmentaciónde las tierras, tierras improductivas debido ala pérdida de nutrientes en el suelo porsobre-explotación y por abandono casicompleto del sistema de rotación de cultivos.Además, sus cosechas son permanentementevulnerables a las heladas y la sequía, carecende acceso institucional a las nuevastecnologías, a financiamientos adecuados,mercados seguros y a sistemas deinformación. La persistencia de la extremapobreza rural es prácticamente endémica.Los limitados resultados de las políticas paracombatir la pobreza requieren de un análisisque reenfoque el problema del acceso a losrecursos, la desigualdad y las estrategias dedesarrollo (Kay, 2005a).

4 La Ley de Participación Popular entró en vigencia en 1994 y proporciona un marco referencial de participación directa de la sociedad civila nivel local.

La dinámica de mono-exportación, centradainicialmente en la plata y posteriormente enel estaño, dominó las relaciones económicasinternacionales bolivianas hasta el derrum-bamiento del precio del estaño en los años80. Por un siglo y medio, Bolivia, desde sucreación en 1825, vivió casi exclusiva-mentede la renta generada por las exportaciones deminerales y por el tributo indígena. Elcolapso de las minas estatales en 1985 y eldespido de más de 30.000 mineros generaronuna nueva ola de demandas por el acceso alos recursos naturales, especialmente por latierra. Pero, para entonces, habían trans-currido más de 30 años desde el inicio de laReforma Agraria, de modo que toda la tierraen Bolivia ya tenía nuevos dueños. Lahiperinflación (1983 a 1985) y el alto nivel dedesempleo a raíz del cierre de las minasestatales fueron, junto con la liberalizaciónde las importaciones agrícolas, el detonanteque puso el tema del acceso a la tierra deregreso en la agenda nacional, pero lo hizode una manera caótica y contradictoria. Fueprecisamente en 1984 que la ConfederaciónSindical Única de Trabajadores Campesinosde Bolivia (CSUTCB), que en aquella épocalogró unir a la mayoría de los campesinos-indígenas, presionó para que una nueva leysustituya la Reforma Agraria de 1953. Estapropuesta, conocida como la Ley AgrariaFundamental reflejó una visión del paísdesde lo indígena campesino, mucho más

allá del tema exclusivo de la tierra (Urioste,1984). No obstante, este proyecto de ley nofue ni siquiera debatido por el Congreso,aunque algunos puntos fueron poste-riormente incluidos en la Ley INRA de 1996.

A través de su historia, Bolivia ha exportadoprincipalmente recursos naturales. Lastendencias del comercio exterior másrecientes son la importancia creciente de loshidrocarburos, especialmente gas natural, yla producción de soya y derivados en lastierras del departamento de Santa Cruz. Hahabido un cambio enorme en la distribucióngeográfica de la producción agrícola desde laReforma Agraria de 1953. Hasta mediadosdel siglo XX, la agricultura tradicional era laeconomía de subsistencia más importantepara las comunidades indígenas en la regiónandina ya que en aquella época elasentamiento en las tierras del Orientetodavía no había ocurrido. Según Demeure(1999), en 1950 el área cultivada de SantaCruz era solamente de 60 mil hectáreas, lasque aumentaron a más de un millón despuésde las reformas estructurales de mediados delos años ochenta. Nuevas cosechas, talescomo soya, girasol, trigo, algodón y caña deazúcar, representaban el 80% de la tierracultivada en Santa Cruz; el 60% estabadedicado a la producción de la soya. Porcontraste, según la misma fuente, elcrecimiento del área cultivada en el altiplano

3. Principales características del sector rural


ha sido absolutamente moderado, alrededordel 30% porque no hay tierras disponibles.La productividad en la región andina se haestancado, con excepción de algunaspequeñas innovaciones en la producción depapa con la introducción de fertilizantesminerales y maquinaria agrícola así comoalgunas mejoras en el cultivo y laexportación de la quinua. En el altiplanonorte se comprueba ahora una generalizadatendencia a la cría de ganado lechero(Urioste, 2005).

Pero los cambios en el sector agrario secaracterizan no solamente portransformaciones en la producción sinotambién en el consumo. Por consiguiente, lacontribución del sector campesino alsuministro nacional de alimentos ha caídodramáticamente del 70% al 45% en lasúltimas dos décadas (Delegación de laComisión Europea, 2000). Esto significa quela oferta de alimentos tradicionales almercado interno, en gran parte por losbeneficiarios campesinos de la ReformaAgraria de 1953, han sido desplazados porlas importaciones libres de aranceles,especialmente aquellas provenientes de lospaíses vecinos. Las importaciones de

alimentos han aumentado para satisfacer lasdemandas de la población urbana de clasemedia por productos más sofisticados(Instituto Nacional de Estadística, 2003).

Hasta la implementación de las políticas deajuste estructural de 1985, la oferta internapodía satisfacer las necesidades de lapoblación boliviana, pero la nueva políticaeconómica permitió la libre importación dealimentos relegando a la economíacampesina que no podía competir con mejorcalidad y precios más bajos (Banco Centralde Bolivia, 2004). Esto dio lugar a laculminación de la fase de expansión de laproducción de alimentos del sectorcampesino-indígena y acabó con el lentocrecimiento de la agricultura tradicional(Van Dijk, 1998).

Los cambios en la actividad agrícola del país,es decir el estancamiento de la producción enla región andina y el importante desarrollode la agricultura en el departamento deSanta Cruz, en términos de la cantidad y dela diversificación de cosechas, se muestranen el Cuadro 2.


Cuadro 2: Evolución regional de cosechas principales en Bolivia (en hectá-reas), 1950-1997

Cosecha / Año 1950 (a) 1972 (b) 1991 (c ) 1997 (c)Región Andina(d)Maíz 94,291 157,500 180,625 166,144Papa 111,680 107,200 135,881 121,914Cebolla 61,194 101,000 95,297 86,508Trigo 82,950 61,066 77,933 81,536Quinua 18,998 15,000 38,791 38,680Habas 9,226 21,000 27,210 27,649Alfalfa 6,325 15,200 17,705 20,880TOTAL 384,664 477,966 573,442 543,311Índice de crecimiento 100 122 140 130

Maíz 19,177 57,940 43,500 99,300Trigo 1,755 2,097 38,493 76,860Arroz 10,151 34,220 72,318 83,776Caña de azúcar 10,548 37,500 67,458 75,120Algodón 109 68,222 16,523 52,000Soya 0 1,100 183,865 513,190Girasol 0 150 10,217 89,000Sésamo 0 0 28,000 45,000TOTAL 41,740 201,229 460,374 1,034,246Índice de crecimiento 100 482 1,103 2,478

Departamento de Santa Cruz

Fuentes: (a) Censo Agropecuario, La Paz (1950); (b) Ministerio de Agricultura, Diagnóstico de Sector Agropecuario,La Paz (1974); (c) Instituto Nacional de Estadística, La Paz, varios años; (d) La región andina incluye losdepartamentos de La Paz, Oruro, Cochabamba, Chuquisaca, Potosí y Tarija.

Al momento de la independencia en 1825,Bolivia tenía aproximadamente 11 milcomunidades registradas. Un siglo más tardequedaron solamente 3.783 comunidadescomo resultado de los efectos devastadoresdel régimen latifundista feudal impuesto porlos criollos. La propiedad de las tierrasestaba altamente concentrada: en 1950 el0,72% de las propiedades o 615 haciendas deun tamaño promedio de 26.400 hectáreascontrolaban casi la mitad de la propiedad delas tierras, mientras el 60% de laspropiedades inferiores a 5 hectáreassolamente representaban el 0.23% de la tierracon dueño (Ministerio de Agricultura, 1985).Las grandes propiedades de tierra(haciendas o latifundios) tenían en promedio1.500 hectáreas de tierra, de las cualessolamente alrededor de 35 hectáreas estabancultivadas. Por el contrario, una comunidadcampesina poseía 1.900 hectáreas de lascuales 45 hectáreas estaban cultivadas. Laprincipal diferencia es que en la hacienda latierra era de propiedad de una sola familia,mientras que en la comunidad pertenecía acientos de familias (Demeure, 1999).

La Reforma Agraria de 1953 es el hito másimportante en la historia de la república, porla transformación del sector rural. Su

naturaleza radical yace en la abolición de laservidumbre o “pongueaje” -que había sidoel cimiento de las haciendas coloniales- y enla transferencia de las tierras a las familias delas comunidades campesinas, principal-mente a los colonos o moradores quetrabajaban y servían (McEwan, 1975). Estoscambios reconfiguraron la organizaciónsocial y espacios territoriales del valle y elaltiplano, dando lugar a una nuevaidentidad colectiva organizada en“sindicatos agrarios” (Lagos, 1994)5. LaReforma Agraria es el resultado de una luchaprolongada de parte de los indígenas pararecuperar sus tierras comunales que habíansido retenidas y transformadas enlatifundios con los indígenas convertidos ensiervos. La revolución de 1952 fue precedidapor movilizaciones generales, tales como laocupación de haciendas y la expulsión de los“patrones” (terratenientes) por miliciasindígenas armadas organizadas (Heath,Erasmus and Buechler, 1969; Dandler, 1984).Fue la Revolución de 1952 liderada por elMNR, un partido policlasista formado en esemomento con una tendencia fuertementenacionalista y popular, la que finalmenteprodujo el cambio deseado en Bolivia(Dunkerley, 1984).

4. Causas, impactos y limitaciones de la primera Reforma Agraria de 1953

5 Las comunidades campesinas dentro de las tierras expropiadas adoptaron esta terminología de “sindicatos agrarios” para su organizaciónsiguiendo la experiencia de los militantes y combativos sindicatos de trabajadores mineros, y fue también debido a la influencia del partidopolítico MNR.


En esencia, la Reforma Agraria no fue vistapor el partido que la impulsó como larestauración de los derechos legítimos de lapoblación indígena, ya que las comunidadesindígenas no fueron todavía legalmentereconocidas (Urioste, 1992). Más bien, elrégimen feudal de la hacienda fueidentificado como un freno para el desarrollocapitalista de la agricultura y para eldesarrollo de un sistema de trabajo de salariolibre. La ideología prevaleciente fue la demodernizar la economía tradicional.Siguiendo este concepto, se hizo un intentopara acelerar el desarrollo capitalista en elárea rural, esto explica también por qué laLey de 1953 disfraza formas de neo-latifundismo bajo el título genérico de“empresas”. Los títulos agrarios distribuidosa los beneficiarios de la Reforma Agraria noconstituyen derechos propietarios firmes. Lamayoría de las comunidades campesinas eindígenas están simplemente en posesión dela tierra, ya que los trámites relacionados conla propiedad se encuentran incompletos yconsecuentemente inseguros, según sediscutirá más adelante (Valderrama, 2002;Oporto 2003)6.

La Reforma Agraria de 1953 tuvo efectosopuestos en las regiones del Occidente y delOriente del país. Mientras en el Occidente ellatifundio desapareció, la contra reforma enel Oriente promovió un nuevo latifundiocomo resultado de los grandes negocios

sobre inmensos territorios de “tierraspúblicas” (Healy, 2004). La consolidación deuna nueva estructura de tenencia desigual detierras durante las últimas décadas puedeverse en el Cuadro 3. Esto muestra que laspropiedades medianas (extensión promediode 132 hectáreas) y las llamadas“propiedades empresariales” (extensiónpromedio de 1.596 hectáreas) recibieron lamitad de las tierras distribuidas que están enmanos de la sexta parte de los beneficiarios.Las propiedades medianas y “empre-sariales” o grandes haciendas, generalmentepertenecen a propietarios de diferentespartes de Bolivia que no son indígenas y quemuchas veces obtuvieron gratuitamentegrandes extensiones de tierra como estancias(propiedades ganaderas) o haciendas(principalmente tierras para sembradíos) enel Oriente, creando en consecuencia unanueva elite rural. Entretanto, los 5/6restantes de beneficiarios, mayormenteindígenas, recibieron la otra mitad de latierra con una presencia importante deTierras Comunitarias de Origen (TCO) apartir de la nueva ley de 19967. Estainformación subraya la distribución desigualde tierras emergente de la Reforma Agrariade 1953, que es una gran anomalía y que latibia aplicación de la Ley INRA de 1996fracasó en corregir, como se discutirá másadelante (Ballivián y Zeballos, 2003; Vargas,2003; Arze y Kruse, 2004).

6 Las comunidades campesinas asumieron formas de control territorial que no necesariamente coinciden con la división política del Estado.Vivir en una comunidad es precisamente lo que permite sobrevivir al grupo humano en este tempestuoso y frágil medio. Hasta elcomienzo de la década de los 90, su forma de organización era principalmente la de un sindicato agrario. Después algunos gruposdecidieron revivir formas de organización anteriores a la reforma. Estas diferencias están reflejadas en la división de las organizacionescampesinas nacionales: una del tipo de sindicado agrario (Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia -CSUTCB) y la otra, de un tipo más tradicional en términos de su identidad indígena, el Consejo Nacional de Markas y Ayllus delQullasuyu-CONAMAQ).

7 El proceso de titulación de territorios indígenas o TCOs, uno de los resultados más positivos de la Ley INRA de 1996, busca la restituciónde la tierra-territorio a las comunidades indígenas y su reconocimiento legal por el Estado. El proceso de regularización de estascomunidades, que en el altiplano y los valles habían cambiado para agriculturas familiares individuales, está demandando derechos depropiedad comunal con relación a sus límites externos y reafirmando los derechos de propiedad familiar internamente.


Cuadro 3: Tierras Distribuidas en Bolivia a través de la Reforma AgrariaSegún Clase de Beneficiario y Propiedad, 1953-2002

Tipo de propiedadBeneficiarios

(número)%

Superficie dela tierra

(hectáreas)%

Tamañopromedio(hectáreas)

Pequeña 279,523 32.48 5,043,204 5.41 18

Mediana 125,029 14.53 16,532,904 17.74 132

Empresa 19,486 2.26 31,097,404 33.37 1,596

Solar 4,026 0.47 23,881 0.03 6

Propiedad comunal 342,491 39.80 12,829,088 13.77 37

TCO* 77,714 9.03 26,718,826 28.68 344

Sin información 12,358 1.44 931,485 1.00 75

Total 860,627 100.00 93,176,792 100.00 108

* TCO o Tierras Comunitarias de Origen, es decir territorios indígenas los cuales están altamente concentrados en laregión de la Amazonía.Fuente: H. Oporto, ¿De la Reforma Agraria a la guerra por la tierra?, Opiniones y Análisis No. 65, 2003, pp. 131-172. LaPaz: FUNDEMOS.

Grandes agroindustrias se han establecidoen el Oriente de Bolivia, principalmente porlas ventajas económicas de tierras vírgenescon mejores condiciones agro-ecológicas ydebido al tratamiento arancelario favorableen los países andinos, que ha durado más deuna década. Este sector agropecuariomoderno está articulado con los mercadosexternos y nacionales. El efecto de talestructura agraria no solamente estárelacionado con la propiedad de la tierra sinotambién con el hecho de que los grandespropietarios tienen mayor acceso a créditos.Las tierras del Oriente han adquirido mayorvalor agregado a través de la concentraciónde grandes inversiones públicas y préstamosdel Estado que fueron en su mayoríaperdonados, formas de financiamiento que

no estaban dirigidas a los campesinos,grupos indígenas o pequeños productores(Vargas, 2004). Los propietarios de tierrasgrandes y medianas en el Oriente buscanconsolidar sus derechos sobre la tierra,asegurar la reducción de los impuestos ytasas de intereses bajas. Los derechospropietarios de muchos están siendocuestionados, debido en parte a la falta detransparencia en el momento en querecibieron concesiones gratuitas de tierraspúblicas, algunos años atrás. Su prioridadahora es la de salvaguardar sus propiedadesfrente al temor de expropiación de parte delEstado en cumplimiento a lo establecido enla Ley INRA, y de la sostenida migración yasentamiento de campesinos pobres delOccidente andino.

5.1. El nuevo modelo económico de 1985

De 1952 a 1985, Bolivia adoptó un modelo de“capitalismo estatal” en el que el Estado erael motor principal del crecimiento.Concordantemente, las empresas másimportantes en el país eran estatales,especialmente las minas, fundiciones,depósitos de hidrocarburos, electricidad,ferrocarriles y transporte aéreo. Adicional-mente, el Estado estaba involucrado ensectores menos estratégicos, por ejemplo enservicios y comercio (Campero, 1999). Unaeconomía organizada de esta manera, generadependencia de parte de ciertos sectoresprivados que proveen bienes y servicios.Otros sectores privados, tales como elagrícola y el minero, obtuvieron grandescréditos de bancos estatales que nuncafueron pagados. Otra característica fue la altaproporción de empleos estatales que, entérminos de salarios, respondían alequivalente del 10% del PIB (Morales yPacheco, 1999). El Estado se convirtió en elprincipal empleador. Con el transcurso deltiempo, este arreglo institucional condujo aun alto nivel de ineficiencia económica y adisputas entre los partidos políticos por elprivilegiado control del aparato estatal.

Sin embargo, en las décadas de 1960 y 1970había una alta tasa de crecimiento

económico. Esto se debió principalmente alelevado precio de las materias primas en elmercado internacional (el estaño y loshidrocarburos) y a los créditos obtenidosfácilmente de bancos internacionalesprivados, un hecho que condujo al sobreendeudamiento de Bolivia. No obstante, aprincipios de la década de los 80 esta mismadependencia conduciría a una de las peorescrisis. La combinación de una deuda externaestrangulante, golpes de estado respaldadospor los militares y la oposición constante algobierno izquierdista de la UDP (UnidadDemocrática y Popular) (1982-1985), obsta-culizaron los intentos para remediar ladelicada situación económica y desataronuna incontrolable hiperinflación (Thorp,1998). La situación devino insostenible y unnuevo gobierno conducido por el MNR(1985-1989) implementó medidas de choque.En agosto de 1985, el nuevo gobierno lanzóel Decreto Supremo 21060 que marcó uncambio radical para la economía boliviana.Después de medidas de estabilización, vinola liberalización de bienes, mercadosfinancieros y de trabajo (Stallings and Peres,2000). La vuelta al liberalismo fue sellada conla transferencia de empresas estatales alsector privado y la reducción al mínimo delrol del Estado. En la práctica, el sectorpúblico agropecuario fue desmantelado y nose ha recuperado hasta ahora.

5. El Cambio Neo-liberal de 1985 en adelante


5.2 Impacto del nuevo modelo en el sectoragrícola

La información macro-económica de 1985 enadelante muestra que la contribución delsector agropecuario al PIB ha permanecidoen alrededor de 14%, lo que es similar a lasituación anterior a la nueva políticaeconómica. Con la liberalización de merca-dos empeoró la situación económica de lospequeños propietarios campesinos indígenasen el Occidente, mientras nuevos incentivosfueron creados para la agroindustria delOriente. Los campesinos tenían que competircon importaciones baratas y sus magrascosechas no les permitían participar en laeconomía de exportación (Arze y Kruse,2004). De acuerdo con un informe del BancoMundial (2004: 30) “la economía rural estápolarizada cada vez más entre el sectorcampesino de pequeños productores, poruna parte, y el sector agroindustrialproductor de cultivos comerciales paraexportación, por otra”. En la región andina,especialmente en el altiplano, el 80% delsector campesino está atrapado en un círculovicioso: agricultura intensiva, degradaciónde suelos y un débil crecimiento del ingresoeconómico (ibid.) Solo un 20% de loscampesinos parece haber salido de este ciclonegativo, mejorando su productividad eingresos -inclusive en el altiplano- ya que susfincas contaban con una mejor calidad detierra o con acceso al riego, estaban ubicadasen áreas con menores riesgos climáticos, sevieron beneficiados por su proximidad acentros urbanos, y por cambios en lavocación productiva de la agricultura a laganadería lechera.

En el Oriente o las tierras bajas, las grandespropiedades siguieron creciendo yexpandiéndose. Los grandes propietarios detierra y otros que buscan tierras paranegociar con ellas, han seguido monopo-lizándola por medio de influencias en elaparato estatal y en algunos casos con títulosfraudulentos, al menos hasta 1996 cuando lanueva ley de tierras fue promulgada. Enconsecuencia, la tierra no fue distribuidasegún las necesidades o considerando lafunción económica y social, sino de acuerdocon los intereses de pequeños peropoderosos grupos de poder, inevitablementeexcluyendo a otros actores agropecuarios.Con la reforma de 1953, ni los productores dela región andina ni los grupos indígenas delas tierras bajas participaron significa-tivamente de las dotaciones o adjudicacionesde las principales tierras en el Oriente, esteúltimo grupo posiblemente porque susterritorios no se vieron amenazados en esemomento. La ocupación de tierras indígenasen el Oriente, especialmente por compañíasmadereras, llevó a sus organizaciones a crearlo que se conoce hoy como la Confederaciónde Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB)8.Esto significa que en el Oriente hay tresprincipales actores involucrados en elconflicto por el acceso a la tierra: empresariospropietarios de grandes tierras, indígenas delas tierras bajas y colonizadores “collas”, esdecir aquellos provenientes de la parteoccidental del país.

A partir de 1985 la intensa crisis en laagricultura andina y la acumulación detierras con fines productivos, especulativos y

8 Esta organización originalmente se denominaba Confederación de Indígenas del Oriente de Bolivia, CIDOB. Cuando cambió a su nombreactual, se decidió conservar su sigla.


comerciales en el Oriente incrementó eldescontento social sobre el nivel dedesigualdad y tolerancia estatal al tráfico detierras. Las tensiones regionales entreOccidente y Oriente se intensificaron asícomo las demandas para resolver el conflictosobre la tierra. A comienzos de la década delos 90, la Reforma Agraria de 1953 había sidoincapaz de dar una solución final a losproblemas de distribución y saneamiento detierras, especialmente en el Oriente. Elabandono temprano de la Reforma Agrariacomo una política pública, su exclusivoenfoque en solucionar problemas de acceso

empresarial a la tierra en el Oriente a partirde los años 60, y la limitada inclusión decampesinos andinos en tierras de los llanosdel Oriente, servían para agravar el conflictoagrario boliviano hasta el punto de que fuenecesario redactar una ley para iniciar unasegunda reforma agraria moderna y cerrar elCNRA y el INC en vista de la maneraarbitraria como hasta entonces se distribuíala tierra (Urioste, 2003). Sin embargo, laaplicación de la Ley INRA de 1996 nuncagozó del status formal de ser una “segundareforma agraria”, según se analizará acontinuación.

6.1 El camino hacia la Ley INRA de 1996

Después de que la Reforma Agraria de 1953devolvió la tierra a las comunidades en laregión andina, la agricultura en el altiplano ylas tierras bajas experimentó una pequeñamejoría. Sin embargo, el posterior crecimien-to demográfico y la subdivisión de propie-dades en muy pequeñas parcelas de tierrapermitieron la aparición de minifundios quefueron económica y técnicamente insoste-nibles. Más aún, estas subdivisiones fueronraramente registradas públicamente demanera que los derechos propietariosestaban claros sólo al interior de lascomunidades y no ante los ojos del Estado.En la región del Oriente, el Chaco y laAmazonía, empleados del gobierno permi-tían muchas transferencias de tierras ilegalesa facciones políticas del gobierno (princi-palmente del gobierno militar de HugoBanzer 1971 – 1978 y de García Mesa 1980-81); posteriormente, el CNRA acabólegalizando muchas de estas propiedades.En 1992 la masiva corrupción en ladistribución y saneamiento de tierras salió ala luz y llevó al gobierno de Jaime Paz (1989-1993) a cerrar el CNRA y crear una comisiónpara poner fin, de esa manera, al caos en laadministración de tierras. Posteriormente elgobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada

(1993 – 1997) firmó un acuerdo con el BancoMundial para impulsar un programa deadministración de tierras. El resultado fue lallamada Ley INRA de 1996 que es vista poralgunos como parte de un conjunto másamplio de leyes que fueron sancionadas enAmérica Latina en ese momento con el fin dealentar el mercado de tierras, y por otroscomo un nuevo paradigma de acceso ydistribución de tierras (Urioste, 2002).

Después de la intervención del CNRA y delINC en 1992, se inició un proceso de consultay concertación para la redacción de unanueva ley agraria, inicialmente losprincipales actores involucrados fueron loscampesinos, colonizadores, grupos indí-genas y productores agropecuarios. Cadauno de ellos trajo su propia perspectiva aldiálogo. En 1996, poco antes de suaprobación, los campesinos del Occidenterompieron el diálogo con el gobierno. Sinembargo, los grupos indígenas del Orientemantuvieron su respaldo y mostraron unmarcado interés en la aplicación de la nuevaley, logrando de esta manera obtener que seincluya un mayor número de sus demandas.En tanto que la Ley de Reforma Agraria de1953 se enfocó en el Occidente andino, lanueva ley ha tendido a reflejar más lasituación de los llanos del Oriente.

6. La Segunda Reforma Agraria de 1996


La Ley INRA preserva los derechospreferenciales de los campesinos y gruposindígenas a la propiedad de la tierra y crea elconcepto de Tierras Comunitarias de Origen(TCO) para entregar títulos de vastosterritorios indígenas a favor de los habitantesoriginales (Almaraz, 2002). A partir de lasanción de esta nueva ley en 1996, se inicióun proceso de revisión de la legalidad decada uno de los títulos de propiedadentregados por la Reforma Agraria de 1953.Este es el problema que en los últimos añosestá generando un gran conflicto sin señalesde solución. Este proceso de regularizaciónde títulos agrarios (“saneamiento”) tiene porfinalidad corregir las distorsiones técnicas yjurídicas de la propiedad de la tierra paracontinuar redistribuyendo tierra a loscampesinos y población indígena que noposeen tierra alguna o solamente una parcelainsuficiente. Sin embargo, como veremos enlos cuadros siguientes, este proceso escuestionado por algunos grupos de poder enel Oriente con amplios territorios quepermanecen sin explotar. Muchas de estaspropiedades forman parte del mercadonegro de tierra destinado a conseguirhipotecas de los bancos o con finesespeculativos.

6.2 El proceso de saneamiento de los títulosagrarios

El saneamiento de la propiedadagropecuaria es el centro del nuevo procesoagrario iniciado en 1996. El principio rectorpara el saneamiento de tierras es establecer elcumplimiento de la Función Económica ySocial – FES y la legalidad de la adjudicacióno adquisición de títulos de propiedad dentrode un límite de 10 años a partir de 1996(Superintendencia Agraria, 2001a). Si sepuede establecer que las empresas agrícolasgrandes no cumplen estos requisitos,entonces la propiedad podría revertirse alEstado y la tierra estaría disponible pararedistribuirse entre aquellos que la necesiten.Después de nueve años de aplicar la LeyINRA y, a pesar de un apoyo financieroimportante de parte de entes internacionales,el progreso ha sido pobre y está confinado alas regiones más apartadas de las tierrasbajas del Oriente y a los valles del sur. Hahabido demandas importantes de títulos deTCO. En la región andina esto está motivadono solamente por el deseo de proteger losderechos propietarios sino también porreconstituir los ayllus, la forma deorganización indígena antigua, como unaplataforma para presentar sus reclamos decarácter étnico. En general no se prevé unproceso de saneamiento en la región andina.


La superficie total de tierra de Bolivia es casi110 millones de hectáreas, como puede verseen el Cuadro 4. Descontando áreas de agua,salares y conglomerados urbanos, queda unárea de 107 millones de hectáreas sujetas asaneamiento. En casi nueve años, hastadiciembre de 2004, solamente 14,1 millonesde hectáreas han sido saneadas o solamente13% del total de la tierra disponible parasaneamiento (categoría D en el Cuadro 4). Aeste ritmo, tomará casi 60 años para que elproceso sea concluido. Los propietarios quehan concluido la totalidad del saneamientode tierras poseen únicamente el 23% de latierra que ha sido saneada (categoría E en elCuadro 4) mientras que el 28% de la tierrasaneada son tierras estatales, la mayoría delas cuales son forestales (categoría L en el

Cuadro 4). El restante 49% de tierrassaneadas ha resultado en títulos agrarios ocertificados a favor de personas individualeso comunidades (TCO) que aún debenobtener la resolución de saneamiento final(categoría F en el Cuadro 4).

Otros 37,2 millones de hectáreas estánactualmente sometidas al saneamiento, loque representa el 35% de la tierra sujeta asaneamiento (categoría G en el Cuadro 4).Quedan todavía 56 millones de hectáreas o el52% a ser saneado (categoría M en el Cuadro4), del cual 66% es tierra de cultivo (categoríaP en el Cuadro 4). Esta información revela lasdemoras y las dificultades operativas que elINRA ha experimentado al aplicar la ley, yexplica la razón del por qué la demanda de

Cuadro 4: Proceso de Saneamiento de Tierras en Bolivia, 1996-2004

Superficie Total de Tierra A 109,858,100

713,398

1,880,607

Disponible para saneamiento A-B-C 107,264,095 100,00%

Superficie saneada D= E+F+L 14,078,866 13,12% 100%

Con RFS* E 3,262,140 23%

Tierras estatales L 3,894,892 28%

Con títulos o certificados F 6,921,844 49%

Superficie en proceso de saneamiento G=H+I+K 37,183,670 34,67% 100%

SAN-TCO** H 16,218,452 44%

CAT-SAN** I 6,787,183 18%

SAN-SIM** K 14,178,035 38%

Superficie a ser saneada M=A-B-C-D-G 56,001,558 52,21% 100%

Áreas protegidas N 13,486,396 24%

Reservas & Concesiones forestales O 5,581,062 10%

Superficie mayormente predial P=M-N-O 36,934,100 66%

Notas: * RFS significa Resoluciones Finales de Saneamiento, lo que significa que el derecho final de la propiedad hasido otorgado y por lo tanto el proceso de saneamiento ha sido completado.** SAN-TCO, CAT-SAN y SAN-SIM son diferentes modalidades de saneamiento de tierras. SAN-TCO significaSaneamiento de Tierras Comunitarias de Origen, CAT-SAN significa Saneamiento Integrado al Catastro Legal, y SAN-SIM es Saneamiento Simple.Fuente: Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), Estado del Proceso de Saneamiento, La Paz: INRA, 2004.


propiedad de tierras y la falta de seguridadjurídica se ha convertido en un tema muyconflictivo.

Como puede verse en el Cuadro 5, es claroque el proceso de saneamiento ha priorizadoa los pequeños propietarios en vista de queestos beneficiarios recibieron 89% de todoslos títulos y certificados, pero esto cubreúnicamente un 5% del área de tierras. Sinembargo, son las TCO las verdaderas

ganadoras, ya que representan 70% del áreade tierra que está siendo saneada. Cincuentay cinco títulos o certificados se otorgaron envirtud de la Ley INRA a las TierrasComunitarias de Origen y el porcentajepromedio de superficie está cerca de las 78mil hectáreas. Cada TCO comprende varioscentenares de familias y mucha de la tierra esde pobre calidad. Sin embargo, estorepresenta un muy importante progresoaunque todavía incompleto.

p

Cuadro 5: Tierra saneada y certificada por tipo de propiedad en Bolivia, 1996 - 2004

Fuente: Instituto Nacional de Reforma Agraria, Estado del Proceso de Saneamiento 2004, La Paz: INRA, 2005.

Otra de las metas de la Ley INRA esrecuperar tierras que han sido ilegalmenteadquiridas por latifundistas. Sin embargo,hasta ahora el proceso de saneamiento no hatocado este tema significativamente. Dadoque una cantidad limitada de tierra ha sidorecuperada por el Estado, existe muy pocatierra nueva disponible para su distribuciónpara fines agropecuarios. De acuerdo con elBanco Mundial (Banco Mundial, 2004) lasreducciones de impuestos sobre la

propiedad de empresas rurales, que fueronintroducidas por el Presidente Bánzer en1998, han promovido una falta de incentivopara la distribución y el uso racional de latierra9.

La falta de resultados en la reversión delatifundios improductivos está dando lugar anumerosos conflictos. Desde el principio delproceso en 1996, ha faltado la voluntadpolítica de priorizar el tema y la capacidad

9 La Ley INRA de 1996 introdujo un impuesto sobre el valor de mercado de la tierra (incluyendo las mejoras hechas en la granja tales comoriego, vallas y edificaciones) para propiedades medianas y grandes. Pero los terratenientes presionaron para cambiar y drásticamentereducir este impuesto hasta el límite en el que ahora pocos, si hubiera alguno, paga cualquier impuesto significativo sobre la tierra.


administrativa de las instituciones respon-sables es cuestionable. Sin embargo, esnotable la prontitud con la cual se hanentregado títulos a familias y comunidadescampesinas durante la presidencia de CarlosMesa (octubre 2003 a junio 2005) ya que másde la mitad del total de los títulos agrariosotorgados desde 1996 han sido emitidos porsu gobierno (Gaceta Agraria, La Paz: INRA,2005).

6.3 Evaluación de la segunda ReformaAgraria de 1996

A pesar de las condiciones iniciales más bienfavorables para poner en práctica la LeyINRA, una evaluación llevada a cabo por laSuperintendencia Agraria (SIA) después de 5años, encontró los resultados desalentadoresy pobres (Superintendencia Agraria, 2001b).La situación ha cambiado poco desdeentonces. Primero, el proceso de sanea-miento de tierras ha sufrido retrasossignificativos en su aplicación de modo queesas tierras que pudieran ser redistribuidasaún no han sido identificadas. Segundo, nose ha identificado importantes superficies detierra en manos privadas que no cumpla conlos requisitos constitucionales de la FunciónEconómica y Social. Esto significa que esatierra –la de los latifundios improductivos-no se encuentra disponible para redistri-bución como especifica la ley. Finalmente, lalentitud global del proceso no ha hechoposible que en muchos casos los derechossobre la tierra sean confirmados, unacondición indispensable para proteger laseguridad jurídica de todos los productoresen las áreas rurales de Bolivia.

Según la evaluación, las principales razonespara esta situación son: primero, falta devoluntad política de parte de autoridadesgubernamentales para que los temas de latierra sean priorizados; y, segundo, severasdeficiencias en la administración de parte delos entes gubernamentales responsables,particularmente del INRA (ibid.) Estasituación todavía prevalece hoy. Adicional-mente, la Superintendencia Agraria hizo lassiguientes tres recomendaciones. Primera,acelerar el proceso de saneamiento identi-ficando aquellas tierras estatales disponiblespara su distribución y devolver al Estadopara su redistribución aquellas tierras que nocumplen una Función Económica y Social.Segunda, garantizar la seguridad jurídica deaquellos propietarios y tenedores legales detierra que se adhieran a la ley agraria, comouna condición indispensable para garantizarlas inversiones hechas en el sector yrevitalizar la producción comercial y deexportación. Tercera, garantizar el respeto yaplicación de la Ley, de modo de evitarviolaciones legales y la consolidación dederechos por medio de presión y el uso ilegalde la fuerza, cualquiera que sea su origen, sinimportar consideraciones de naturalezapolítica (ibid.) Como una manera de hacerexpedito el saneamiento de pequeñas pro-piedades, se recomienda utilizar la experien-cia positiva de saneamiento interno en lascomunidades indígenas (CSUTCOPYCC,2002)10.

Como puede verse, los problemas del lentoprogreso de la “segunda reforma agraria”fueron ya identificados varios años atrás(Hernáiz y Pacheco, 2001; Almaraz, 2003).Concordamos plenamente con estas

10 No obstante, el proceso de saneamiento de tierras en las comunidades campesinas indígenas no se realiza sin problemas. Muchas familiasindígenas en las comunidades rurales están presionando por derechos de propiedad mixtos, tanto comunal como familiar-privado, dentrode una jurisdicción territorial comunal. Esta modalidad no fue incorporada dentro de la Ley INRA de 1996 que exige una elecciónexcluyente entre propiedad colectiva o propiedad individual. Sin embargo, aquellas familias que están más ligadas al mercado y quetienen acceso a tierras con riego y de mejor calidad buscan los derechos propietarios familiares individuales y la anulación de todas lasformas de propiedad colectiva o de control comunal (Urioste 2005).


evaluaciones y las recomendaciones arribamencionadas. Apoyamos sin reserva laimplementación de esas recomendaciones atiempo de entender que las circunstanciaspolíticas pueden causar mayores demoras o,inclusive, impedir su ejecución.

6.4 La Ley INRA de 1996: dirigida por elEstado o por el mercado?

Muchos de los países latinoamericanosreorientaron sus políticas agrarias en ladécada de los 90. Las nuevas políticas y susreformas legislativas asociadas compartieronuna clara afinidad con el paradigmaneoliberal que ha estado ganando terreno enla región desde la década de los 80. Intentanestablecer mayor seguridad sobre la tenenciade tierras y promover un mercado de tierras,con el fin de incrementar la productividad ycrear un sector agropecuario más viable. Enlínea con esto, favorecen la propiedadindividual y la reducción del rol del Estadoen la distribución de la tierra a favor delmercado (Van der Haar y Zoomers, 2003).

Estos cambios son vistos por algunosobservadores como indicadores de lanecesidad de una revisión de las políticasagrarias contraproducentes y obsoletas,hablando de una “reforma de la reforma”. Almismo tiempo son criticados por otros como“contra-reformas” que invalidarán losbeneficios de las reformas agrarias existentes(Kay, 2002). Ciertamente, la orientación neo-liberal implica una clara ruptura con las

reformas agrarias previas, basadas en un rolactivo del Estado y en la redistribución de latierra a favor de aquellos más necesitados yde la protección del campesino o de lapropiedad “social”. Tal ruptura se veespecialmente en tres áreas. Primera, sereduce o abandona en su totalidad laexpropiación forzada de tierra y suredistribución gratuita, de acuerdo concriterios sociales, a los campesinos sin tierra.Segunda, se abandona la orientacióncolectivista de las reformas agrarias previas.Finalmente, se levantan las restricciones quefueron colocadas sobre la “propiedad social”concernientes a su subdivisión o privati-zación (Zoomers and Van der Haar, 2000).

Sin embargo, esta descripción no se aplica alcaso boliviano. Al contrario, la negativa delos grupos de poder y aquellos queacumulan tierras -de adherirse al proceso desaneamiento en Bolivia- demuestra que lanueva ley de tierras de 1996 (INRA)privilegia los intereses de campesinos eindígenas. Las dificultades experimentadasal aplicar el proceso emergen del fuertepoder económico y político ejercido porbolivianos que no son indígenas yextranjeros que están acumulando tierras enlos llanos del Oriente por muchos años. Apesar de los problemas discutidos másarriba, el proceso de saneamiento a partir de1996 ha favorecido principalmente a losindígenas de las tierras bajas y, en menormedida, a las familias de las comunidadescampesinas de los valles.

Al inicio de la década de los 90, después dela peor inflación de la historia del país, elmodelo de libre mercado ganó terreno comoel instrumento principal de distribución derecursos económicos. El país estaba pasandopor una ola de transformacionesestructurales dirigidas hacia la estabilizaciónmacro-económica, la privatización y ladescentralización. Al mismo tiempo, lapobreza, desigualdad y exclusión se hicieronmás evidentes de modo que la sociedad civildemandó que se le otorgue másparticipación y mayor atención a losproblemas sociales y económicos. Frente aesta situación, el Estado tuvo no solamenteque encontrar recursos financieros para susprogramas sociales sino también crearinstituciones y mecanismos de participación.

7.1 Participación Popular

La Ley de Participación Popular de 1994 y laLey de Descentralización de 1995 marcan elinicio de unos de los cambios de mayorinfluencia hacia la redefinición del rol delEstado en las áreas rurales. La Ley deParticipación Popular permitió la transfe-rencia de recursos (20% del ingreso pro-veniente de impuestos fiscales internos) ycreó 314 municipalidades para que ellasmismas, usando canales participativos,definan prioridades y políticas de desarrollolocal a través de Planes de Desarrollo

Municipal o PDM y Planes OperativosAnuales o POA. Esta política está echandoraíces por más de 10 años. Por otra parte,fuertes comités cívicos departamentalesdemandan la descentralización y lasautonomías a nivel departamental parapermitir que las regiones tengan control delos recursos financieros del gobierno central;por otra parte, los movimientos campesinosy los pueblos indígenas presionan por laautonomía política-administrativa étnica,regional y local. La municipalización del paíscon participación popular fue concebidadesde el principio como el principal paso enun proceso que debía conducir a unadescentralización departamental, asignandoimportantes tareas a cada departamento y asus respectivas instancias. Para poner enmarcha la descentralización municipal,mecanismos de planeamiento participativofueron introducidos en cada municipalidad,resultando en miles de proyectos quepromovían e incluían la participaciónciudadana (Urioste, 2002).

La Participación Popular ha corregido enparte un desequilibrio histórico enorme,estableciendo el presupuesto de acuerdo alnúmero de habitantes en cada munici-palidad, independientemente de si es urbanao rural. Al mismo tiempo, ha devuelto unacantidad significativa de poder político a lascomunidades campesinas e indígenas,

7. Políticas para combatirla pobreza rural


aunque con ciertas restricciones: lacandidatura para alcalde estaba limitada alos partidos políticos hasta las eleccionesmunicipales de 2004. La Ley deAgrupaciones Ciudadanas y PueblosIndígenas del 2004 extendió la participaciónpolítica a otras organizaciones que están máscerca del electorado y a las comunidadescampesinas e indígenas. La idea es crear unaforma más legítima de gobierno local.

Los méritos de la Participación Popularprevalecen sobre sus debilidades, espe-cialmente la escasa atención todavíaprestada a los proyectos productivos. Lafalta de articulación entre políticasmunicipales, regionales y nacionales es otropunto débil cuya rectificación va más allá derediseñar lo local e involucra la armo-nización de las políticas nacionales y laadopción de un objetivo de largo plazo(Ameller, 2002; Ayo, 2004). Sin embargo, laParticipación Popular ha sido induda-blemente un factor importante de conquistay otorgamiento de poder a los pueblosindígenas, como consta por su crecienterepresentación y participación en los asuntosnacionales, regionales y locales (Albó, 2002a;Albó, 2002b; Urioste, 2004).

7.2 Diálogo Nacional y la EstrategiaBoliviana de Reducción de la Pobreza(EBRP)

Después de los primeros pasos hacia laParticipación Popular, la sociedad, el Estadoy aún algunas agencias de ayudainternacional estuvieron convencidas de lanecesidad de desarrollar políticas públicaspara combatir la pobreza con ampliaparticipación pública. En 1997, tuvo lugar elPrimer Diálogo Nacional, un evento quereunió a los grupos organizados másimportantes de la sociedad civil. Asistieron

el gobierno, las federaciones de trabajadores,la Iglesia Católica, organizaciones campe-sinas y representantes de diferentes partidospolíticos. Indudablemente esta experienciafue valorada por su carácter inclusivo, perono llevó a acuerdos sociales efectivos. Nohubo debate nacional auténtico, ni losdocumentos presentados reflejaron ladiversidad de puntos de vista expresados.

El Segundo Diálogo Nacional en el año 2000incluyó consultas a niveles nacional,departamental y municipal para que cadauno de los diferentes actores pudieracontribuir con su perspectiva a delinear unaestrategia para combatir la pobreza. Esteevento fue también visto como una manerade acceder a los fondos HIPC de alivio de ladeuda que fueron otorgados bajo lacondición de que fueran usados para reducirla pobreza. En ese momento se esperabainstitucionalizar esta forma de diálogo comouna manera permanente de alentar laparticipación en la definición de políticas, unobjetivo que no había sido totalmentereconocido ni recibió suficiente respaldo.

Al final de 2001 el proceso de consultaciudadana encontró expresión en una nuevaley, la Ley del Diálogo Nacional. El objetivoera fortalecer canales de participaciónpopular y descentralización y, de maneramás importante, distribuir los recursossuministrados por el HIPC en línea con loscriterios de eficiencia, equidad, participacióny transparencia. Una condición importanteera que los recursos sean asignados sobreuna base progresiva para beneficiar a lasmunicipalidades más pobres, de acuerdo conel principio de dar más a aquellos que más lonecesitan. Tales medidas debían estar enlínea con la Estrategia Boliviana deReducción de la Pobreza (UDAPE, 2003).


La Estrategia Boliviana de Reducción dePobreza o EBRP comienza con la premisa deque la pobreza, inequidad y exclusión socialson los más importantes problemas queafectan al país. La estrategia trata desintetizar contribuciones provenientes deldiálogo y traducirlas en políticas públicaspara combatir la pobreza (Komives y otros,2004). Sin embargo, los conflictos sociales,que se han agravado desde el año 2000, hanllevado a un cuestionamiento de este puntode vista. Los líderes radicales lo percibencomo parte integrante de una política estatal,pero más particularmente como unaimposición de parte de organizacionesinternacionales tales como el Banco Mundialy el Fondo Monetario Internacional y comoalgo muy alejado de la realidad diaria de loshabitantes rurales pobres (Molenaers yRenard, 2003).

Una evaluación oficial de la estrategia,llevada a cabo en 2003 por el gobierno deCarlos Mesa, reconoce que no ha tenido éxitoen reducir la pobreza (UDAPE, 2003). Trescambios sustanciales fueron propuestos:primero, reconocer las limitaciones de unpatrón de desarrollo restringido para lograrcrecimiento económico basado en elsupuesto del “goteo económico”, ya que estono garantiza una reducción de la pobreza;segundo, ver a los actores sociales yproductivos como protagonistas de supropio desarrollo y no como sujetos pasivosen el lado receptor de las políticaseconómicas y sociales; y tercero, abandonarel paternalismo implícito en las políticasexistentes y forjar alianzas duraderas yestratégicas entre los actores productivos,sociales y del Estado (Komives y otros 2005).En diciembre de 2004 el gobierno cambió elnombre de la Estrategia Bolivia deReducción de la Pobreza al de EstrategiaBoliviana de Desarrollo, con todo lo que esto

implica (Ministerio de DesarrolloEconómico, 2005). Pero en junio de 2005 elgobierno de Mesa renuncia después de unaserie de movimientos desestabilizadores y deprotesta. El presidente de la Corte Supremase convirtió en el presidente interino, con elmandato de llamar a nuevas elecciones endiciembre de 2005. La inestabilidad políticaha puesto en espera los diversos programasde desarrollo y en el momento de escribireste ensayo no está claro cuándo y cómo lacrisis política del país será resuelta.

7.3 Estrategia Nacional de DesarrolloAgropecuario y Rural (ENDAR)

La Estrategia Nacional de DesarrolloAgropecuario y Rural – ENDAR es unintento de los últimos tres gobiernos paraintervenir en el medio rural con una lógicadiferente, que no solamente establezcapautas técnicas sino que también intenteencontrar formas de resolver el alto nivel deconflictos existentes en todo el país. Dealguna manera responde a las demandas delas organizaciones campesinas e indígenaspara priorizar el desarrollo de la agriculturaproductiva. El gobierno de Mesa vio estaestrategia como un complemento de la EBRPa la que añadía énfasis productivo yagropecuario.

La estrategia pretende incrementar losingresos de los productores agrícolas dentrode un marco social, económico, cultural y deigualdad de género, dándoles los medios y elconocimiento requerido para competir demanera sostenible en los mercadosnacionales e internacionales de bienes yservicios. El objetivo es insertar el sectorempresarial agrícola, y en menor medida, elsector tradicional en el mercado,especialmente en el mercado externo.Adicionalmente, la estrategia también toma


en cuenta que el desarrollo rural debe servisto en relación con el sector urbano, dadoque más de la mitad de los ingresos de loscampesinos provienen de actividades que noson agrícolas (Ministerio de DesarrolloSostenible y Planificación, 2004). Losgobiernos han modificado constantementeeste plan durante los pasados años sin sertodavía capaces de llegar a un acuerdo conlos productores agrícolas. Las críticasllegaron de diferentes partes, por su énfasisen los mercados externos, así como por suexclusión de los pequeños productoresagrícolas del altiplano y los valles, quienesestarían todavía involucrados parcialmenteen una economía de subsistencia.

Dentro del campesinado existen pequeñosproductores ligados a las exportacionesagrícolas que constituyen el principal puntode referencia para el plan de la ENDAR. Estose ha visto tanto en propuestas como enredes de desarrollo productivo, asociacionesde productores como las OECAs, y en laexpansión de los mercados de exportación.Sin embargo, la estrategia estáprincipalmente dirigida hacia aquellosproductores rentables de las áreas en las queexiste potencial productivo probado.Existían intenciones para corregir estadebilidad en versiones posteriores de lapolítica, pero sin mucho éxito (Ministerio deAsuntos Campesinos y Agropecuarios,2004). Esto se debe a que las pautasestructurales de la propuesta mantienen elclásico enfoque de cadenas de productosagrícolas donde aquellos que principalmentese benefician son los que ya tienen control deciertos eslabones del sistema, principalmentelos agricultores capitalistas, las agroindus-trias y las transnacionales (Urioste, 2003).Además, el tema de tierra y territorio, el

conflicto sobre derechos de propiedad y elsaneamiento y redistribución de tierras estánenfocados de manera muy marginal por laENDAR, exponiendo de este modo una desus mayores limitaciones y la evidente faltade coordinación entre políticas públicas(Kay, 2005b).

7.4 Políticas del Ministerio de AsuntosIndígenas y Pueblos Originarios (MAIPO)

Otro actor institucional público relevante esel Ministerio de Asuntos Indígenas y PueblosOriginarios – MAIPO. Los líderes indígenaslo consideran como suyo, como un enteestatal que les pertenece por derecho. Elfuncionamiento de este Ministerio haformado parte de sus demandas centrales ensus luchas sociales. Su trabajo estáespecíficamente dirigido a delinear políticasproductivas interculturales, dentro de unmarco de descentralización, y a fortalecer losderechos de los indígenas, especialmente conrelación a los recursos naturales como seestablece en el Convenio 169 de la OIT de1989, ratificado por Bolivia en 1991.

Este Ministerio trabaja estrechamente con lasorganizaciones indígenas y campesinas delpaís. Ayuda a identificar las necesidades deespacios territoriales de los indígenas parapermitirles proteger sus derechos depropiedad colectiva sobre los territoriosindígenas. Adopta un enfoque más cultural,organizacional y basado en los derechos, enfunción de reconstruir las identidadesterritoriales indígenas y trabaja con elobjetivo de lograr una mejor representaciónindígena en la futura AsambleaConstituyente. El Ministerio está práctica-mente sin fondos y casi la totalidad de supresupuesto proviene de recursos de lacooperación internacional.


7.5 Políticas Migratorias y acceso a la tierra

En la década de los 60 el Estado bolivianopromovió la migración de los colonizadoresindígenas campesinos del altiplano y losvalles a las tierras bajas del Oriente (Roydeny Wennergren, 1977; Ormachea y Fernández,1989). La “marcha al Oriente” fue unapolítica estatal explícitamente diseñada paratransferir la población rural excesiva delaltiplano y los valles al llano para desarrollarla agroindustria y expandir la fronteraagrícola. Al principio siguió las políticaspúblicas del INC pero al final sucedióespontáneamente (Soria, 1996; Ministerio deDesarrollo Sostenible y Planificación, 2002).Estos pioneros abrieron el camino a unaimportante cantidad de asentamientoshumanos. Se estima hoy que más de 60 milfamilias migrantes se han asentado en lastierras del Oriente de Bolivia (Roca, 2001).No obstante, la migración de campesinos dela región andina todavía continúa de maneraespontánea, caótica y desordenada.

Las mayores tendencias de la corrientemigratoria interna muestran la transferencia

de población del altiplano a los llanos,aunque el más importante destino laboral yano es el área rural del departamento sino laciudad de Santa Cruz. Esto puede explicarsepor la saturación de asentamientos rurales ypor la falta de tierra disponible para losnuevos colonizadores. La migración inter-nacional también se ha incrementado en lasúltimas dos décadas, principalmente a laArgentina y a otros países vecinos. Pero lacrisis económica de la Argentina a principiosde esta década llevó a un deterioro temporalen las remesas monetarias de los emigrantesbolivianos a sus familias en las comunidadesrurales. Adicionalmente, algunos emigrantesde la Argentina regresaron a Bolivia y estoaumentó las presiones sobre la situación deempleo y el acceso a la tierra (Hinojosa,Pérez y Cortez, 2002; Hinojosa, 2004). El paísrequiere una política de asentamientoshumanos, que tome en cuenta lascaracterísticas económicas, sociales yculturales de su población, así como suscondiciones físicas y los ecosistemas, demodo que las relaciones establecidas noexacerben la pobreza de los emigrantes(Instituto PRISMA, 2004).

8.1 Nuevo centro hegemónico de Bolivia

Luego de un siglo de dominio capitalino dela ciudad de La Paz (1989-2005) –después delcabildo autonómico de enero del 2005- laciudad y el departamento de Santa Cruz sehan convertido en el nuevo centrohegemónico nacional. Este cambio del centrode gravedad del país se ha ratificado con laelección popular de prefectos por primeravez en la historia de Bolivia. La nueva fuerzade Santa cruz está determinada –entre otrascosas- por la espectacular expansión de loscultivos de soya en la última década y enbastante menor medida en el crecimiento dela ganadería y en los cultivos de algodón yde caña de azúcar. Ahora además esdepositaria de importantes campos dereservas de gas natural y sede de la CámaraBoliviana de Hidrocarburos. Es sin duda laregión más pujante del país queconstantemente atrae mano de obra peroofrece limitadas posibilidades de empleoestable dado el modelo agroindustrial delmono cultivo de las oleaginosas, intensivo encapital y ahorrador de mano de obra.

Muchas de las tierras cultivadas y depastoreo en el departamento de Santa Cruztienen dueños legítimos, pro hay unaminoría que se atribuye la propiedad degrandes estancias y haciendas condocumentos otorgados por el Estado demanera poco clara. Casi todos los títulos detierras de la región están hipotecados en labanca comercial y en muchos casos loscréditos han entrado en mora y laspropiedades están sometidas a rematepúblico. Los bancos se han convertido sí enprincipales propietarios de tierras. Esa es labase patrimonial fundamental del nuevoempresariado boliviano en el Oriente. Muypocos de los productores agropecuarios–sean colonizadores, indígenas o gradesempresarios- cumplen con normasambientales y de preservación del frágilequilibrio ambiental. Los recursos naturalesestán siendo devastados por todos.

En los hechos, hay en esta región una guerrafranca por el acceso a la tierra y a los bosquesque enfrenta –casi irreconciliablemente- agrandes propietarios de tierra, algunos de

8. La demanda autonomista y la tierra en el Oriente11

11 Una versión parecida de este capítulo fue publicada en la Revista Cuarto Intermedio número 74-75 a mediados del año 2005.


ellos principalmente especuladores detierras, con indígenas orientales y amazó-nicos por un lado y migraciones decolonizadores collas de la región andina, porel otro. Pero lo que es más importante,comienza a enfrentar a empresarios agrope-cuarios de genuina vocación productiva con“empresarios” de bienes raíces12.

8.2 Migraciones desordenadas invadenparques y reservas ecológicas

La migración y los asentamientos deindígenas de origen colla hacia las tierrasbajas no sólo continúa sino que aumenta deforma constante. A pesar de que el principalpunto de destino de esta migración es laciudad de Santa Cruz, aproximadamente lamitad de la población rural del departa-mento es de origen colla.

A partir del ajuste estructural de 1985 peroparticularmente en la última década (1995-2005), se ha establecido en la región que yaque no hay tierras disponibles paraasentamientos agropecuarios legales en lasáreas rurales. Se obliga de esta manera que lamigración se concentre en la ciudad de SantaCruz con el consiguiente desempleo urbanoy fuerte presión por servicios municipalesinsatisfechos. También aumenta el conflicto

social, la inseguridad ciudadana, lacriminalidad y un extendido sentimiento deinseguridad y de molestia de las clasesmedias. La “invasión” de collas haexacerbado un sentimiento regionalista yautonomista13.

Paralelamente, en el Occidente ha surgido -ala cabeza del líder aymara Felipe Quispe-otro discurso también racista y de intole-rancia étnica igualmente inaceptable.

Pero además, junto con las políticas delajuste estructural que dejaron sin empleo amiles de ex trabajadores mineros el año 1985y la consecuente presión sobre la tierra quese generó, las corrientes internacionalesambientalistas influyeron decisivamente enlas políticas públicas ambientalistas delEstado boliviano. Con el argumento de lapreservación de los recursos naturales, se hafrenado las migraciones de indígenas collashacia el Oriente rural ya que ellos serían losprincipales responsables del deterioroambiental.

Sin embargo, instituciones académicas deSanta Cruz acaban de demostrar que laprincipal actividad depredadora de losbosques y de los suelos en el Oriente es larápida y descontrolada expansión del cultivo

12 “En el Oriente, lo que se llamó “Reforma Agraria”, no fue otra cosa que un extenso programa de titulación de tierras fiscales y baldías, afavor de quienes quisieran –o por lo menos así lo manifestaran- dedicarse a la agricultura y/o la ganadería. Eso se debió a que la inmensasuperficie territorial de esta región había quedado virtualmente sin dueño, con muy escasa población y, por consiguiente, con pocos sereshumanos que redimir a través de este mecanismo”… “la ley agraria del 53 cayó como anillo al dedo de los potenciales agricultores”…“Todo lo que la RA exigía en el Oriente para convertirse en productor agropecuario -o en especulador de tierras, según el caso- era unahoja de papel sellado y la firma de un abogado”. Roca, José Luis. Economía y Sociedad en el Oriente de Bolivia (siglo XVI - XX), Cotas,Santa Cruz , 2001. Pág. 567 y 568.

13 “En general, se conoce a Bolivia como un país fundamentalmente andino, encerrado en sus montañas, una especie de Tibet sudamericanoconstituido mayoritariamente por las etnias aymara-quechua, atrasado y miserable, donde prevalece la cultura de conflicto, comunalista,pre-republicana, liberal, sindicalista, conservadora, y cuyo centro burocrático (La Paz) practica un execrable centralismo colonial deEstado que explota a sus –colonias internas-, se apropia de nuestros excedentes económicos y nos impone la cultura del subdesarrollo, sucultura”… “aspiramos a crear nuestro propio Estado sobre la base de nuestra cultura y nuestra historia. Nosotros, la Nación Camba, y suinstrumento de lucha, el movimiento Nación Camba de Liberación, vamos a hacer lo que NOSOTROS QUEREMOS SER, y no lo queOTROS QUIEREN QUE SEAMOS (Quiénes somos. En: Portal de la Nación Camba. www.nacioncamba.net).


de la soya y que el impacto ambiental de lasmigraciones de colonizadores es muchomenor.14

8.3 No hay tierras disponibles paraasentamientos humanos en el Oriente.

Desde fines de los años 80, prácticamentetodas las tierras en el Oriente ya tienendueños o personas que reclaman derechos depropiedad sobre ellas. El INRA afirma queprácticamente no hay un metro cuadradodisponible para asentamientos humanos enel Oriente, pero las estadísticas y las cifras noson creíbles y están sujetas a distintasinterpretaciones e impugnaciones. Seargumenta que primero debe concluir elsaneamiento y recién después se verá lo quequeda para distribuir. Obviamente si elsaneamiento no es aplicado rigurosamente–como ha venido ocurriendo durante losúltimos 9 años- y no hay reversión de tierrasque no cumplen la FES, se estarásimplemente legalizando lo que es ilegal: elneolatifundismo improductivo en manos deciudadanos no indígenas. Se puedecomprobar, sin embargo, que en la regióndel Oriente existen muchas haciendas yestancias en venta. El mercado de tierras enel Oriente es muy dinámico y los principalescompradores son inversores extranjeros,principalmente brasileros15.

El reconocimiento del carácter multiétnico yplurilingüe de la nación boliviana, queestablece la Constitución Política del Estado

(CPE) reformada en 1994 durante el gobiernode Sánchez de Lozada, es llevada a lapráctica en el plano del acceso a la tierra-territorio dos años más tarde con la LeyINRA. La aplicación de este precepto, através del saneamienrto de las tierrasdispuesto por ley, es un factor que estáenervando las relaciones sociales, políticas yeconómicas en los llanos de Bolivia y entreOriente y Occidente, a nivel nacional.Justamente es desde entonces (1996) que seagudizan las proclamas autonomistas delempresariado boliviano afincado en SantaCruz al igual que la de los líderes indígenasaymaras en los andes altiplánicos.

8.4 Subsidio a la soya y demandasautonomistas

Junto con el ajuste estructural de 1985, elsubsidio estatal se traslada al empresariadodel Oriente, especialmente a partir delProyecto Tierras Bajas del Este, que dacrédito concesional por varias decenas demillones de dólares y habilita las mejorestierras de Bolivia para la producción de lasoya. El Estado –principalmente a través dela Corporación de Desarrollo de Santa Cruz(CORDECRUZ)- construye carreteras, puen-tes y electrificación rural. Desde 1996 seinicia el saneamiento de grandes extensionesde tierras pero no al ritmo en que se hanincrementado los cultivos de la soya.Consiguientemente la inseguridad jurídicade los productores es cada vez mayor.

14 Ministerio de Desarrollo Sostenible. Evaluación Estratégica Ambiental y Social de la Agricultura, Ganadería, Forestal y de Cuencas delOriente de Bolivia. Informe elaborado por el Museo de Historia Natural Noél Kempf Mercado, la Universidad Autónoma Gabriel RenéMoreno y Conservación Internacional, (2005).

15 “Las otras regiones no tienen porque decidir nuestro futuro ni que hacer con nuestros recursos, sostuvo el presidente de la Cámara deIndustria, Servicio y Comercio de Santa Cruz (CAINCO) Svonko Matkovic, en el II Encuentro Cívico-Social-Empresarial, que se realizó enTrinidad, Beni, con la presencia de al menos 70 dirigentes cívicos, vecinales, laborales, campesinos y empresariales del Beni, Pando, Tarija,Santa Cruz y Riberalta”. Citado en Tinkazos N° 16. PIEB 2004.


Los rendimientos se mantienen constantes oaumentan levemente y en algunos casos–especialmente en áreas degradadas comoen Cuatro Cañadas- se reducen. Es elprincipal cultivo agroindustrial y de lejos laprincipal fuente de exportaciones notradicionales y de generación de divisas16. Esen torno al “boom” de la soya, como lo fuedécadas antes con el algodón, que se articulael nuevo discurso autonomista regional. Losempresarios bolivianos afincados en SantaCruz -cruceños y no cruceños- no sóloreclaman su liderazgo exportador, sino quese les reconozca como el motor de laeconomía nacional y por tanto portadores delas principales decisiones políticas nacio-nales. Su poder político es ejercido directa-mente a través de los movimientos cívicosparticularmente después del CabildoAutonómico de inicios del año 200517.

Con la caída de Gonzalo Sánchez de Lozadaen octubre de 2003 fueron temporalmenteexcluidos de las decisiones políticasnacionales los grupos empresariales de laregión de Santa Cruz. Pero esta exclusiónduró menos de dos años ya que la renuncia

forzada de Carlos Mesa a la presidencia de laRepública significó el retorno de estas elitesal control de esferas públicas nacionales yregionales. Muchos son empresarios deorigen andino que se identifican con lacruceñidad y encuentran en la demandaautonómica el mejor argumento paradefender sus intereses.

La mayor cantidad de productores de soyason menonitas venidos del Canadá,japoneses de Okinawa, brasileros deRondonia y colonizadores collas de losAndes. Por supuesto que los más rentables yque cultivan mayores superficies de soya songrandes productores empresariales vincu-lados a capitales transnacionales. La mayoríade los productores de la soya cultivada ahoraen Santa Cruz no son ciudadanos cruceños.Por cierto que los hay y son muy meritorios,pero no son los más importantes productoresde soya de la región oriental18.

Muchos empresarios emigrados años antes,junto con la elite regional, fomentan lossentimientos regionalistas de Santa Cruz ylos distorsionan al extremo del paroxismo

16 A principios de diciembre de 2005 el presidente de la Comunidad Andina de Naciones, Alan Wagner, anuncia en La Paz que la preferenciaarancelaria de que gozaba Bolivia para las exportaciones de soya a los países andinos ha terminado.

17 El representante del Banco Mundial para los países andinos señor Marcelo Giugale, declaró el 25 de enero de 2005 que seguramenteBolivia es el único país en el que se subsidia a los ricos, haciendo referencia al alto nivel de subsidio estatal al cultivo de la soyacomprendido en el precio artificial del diesel. (La Razón 25 de enero de 2005) Otras publicaciones estiman que solo el año 2005 el Estadoboliviano ha subsidiado al precio del diesel por un monto cercano a los 60 millones de dólares de los que corresponderían casi 50 millonesal diesel destinado a las actividades del complejo agroindustrial de las oleaginosas (La Prensa, junio 2005)

18 “Los altibajos de la agricultura cruceña en los años recientes, se deben a causas bien distintas a las que ocurrieron en la década de 1970.Por entonces, el comportamiento del sector estaba determinado por los incentivos y subvenciones internas que se les otorgaron. Entre elloscabe mencionar las liberaciones para la importación de insumos y bienes de capital en una época cuando las recaudaciones aduaneras,basadas en aranceles altos, ocupaban el primer lugar en los ingresos fiscales”… “a los factores anteriores se sumaba la política bancariaregulada por el gobierno que era amplia, flexible y hasta dadivosa”... “Las obligaciones crediticias con la banca estatal de entonces (BancoAgrícola y Banco del Estado) y aún con los bancos privados, se refinanciaban y reprogramaban varias veces, y no faltaron ocasiones enque se condonaron no solo intereses sino también el capital. Esos pasivos eran siempre absorbidos por el Tesoro Nacional”… “a partir de1985, las cosas cambiaron radicalmente con la adopción de una política gubernamental que introdujo a Bolivia en la economía demercado” Pág. 588, Roca Ob. Cit.

19 “Como si fuera un delito, actualmente se nos mira con el rasero de la estupidez, como una región de latifundistas y oligarcas, deudores deuna presunta deuda social a un país y a un Estado que explotó a su gente, a sus etnias originarias, como en su tiempo lo hicieron, de lamisma manera, los imperios originarios. Hoy, bajo una mirada idealizadora neoindigenista – se tiende a fijar esas sociedades originariasen un tiempo estático, en una eternidad ancestral, ajena a la historia y anterior a ella, haciendo abstracción de la complejidad que conllevala totalidad de una formación social”.”Para seguir desencantando la tierra” Manifiesto de Noviembre, 2005.

20 “Es obvio que los grupos de poder van a querer un Estado débil, ausente, que delega todo, que descentraliza todo, que da autonomíaregional; es lógico que este tipo de Estado les conviene porque consolidan su poder, manejan plata, recursos, cargos, pegas, influencias, seeternizan en el poder y viven felices. Pero son pocos, y el resto de la población, los pobres, los indígenas, las mujeres, los campesinos,migrantes, los sin tierra, que siguen subordinados, siguen sin pega, sin ingreso, en trabajos informales y eventuales, sin derecho a salud,educación, sin vida digna”. Leonardo Buitendijk. En: Tinkazos N° 16 PIEB 2004.


que estamos viviendo ahora19. Aparente-mente, uno de los objetivos de la demandapor autonomía es frenar el proceso desaneamiento de tierras iniciado hace 9 años.Estos antecedentes ayudan a comprender eldiscurso radicalmente autonomista de laselites bolivianas afincadas en el Oriente20.

El manifiesto cruceñista “Para seguirdesencantando la tierra” publicado ennoviembre de 2005 hace referencia explícitaal tema tierra-territorio en los siguientestérminos: “Queremos un país en el que elproducto de la tierra alcance a todos los quela trabajen sin hegemonías odiosas, niempresariales ni sindicales. Por eso

queremos empezar a construir una nuevaBolivia y seguir desencantado la tierra conlas voces y las sangres de todos. Porque laposesión sobre la tierra productiva debe serun factor de crecimiento y desarrollo y no deconcentración ni de acaparamiento. Porqueel territorio que reclaman los pueblosindígenas no debe convertirse en “reserva”excluyente, sino que debe ser parte de suintegración real y efectiva al cuerpo social.Porque se nos mira como una región delatifundistas y oligarcas, deudores de unapresunta deuda social de un país, cuya clasedominante explotó a todos sin distinción deorigen, y sin conmiseración alguna”.

19 “Como si fuera un delito, actualmente se nos mira con el rasero de la estupidez, como una región de latifundistas y oligarcas, deudores deuna presunta deuda social a un país y a un Estado que explotó a su gente, a sus etnias originarias, como en su tiempo lo hicieron, de lamisma manera, los imperios originarios. Hoy, bajo una mirada idealizadora neoindigenista – se tiende a fijar esas sociedades originariasen un tiempo estático, en una eternidad ancestral, ajena a la historia y anterior a ella, haciendo abstracción de la complejidad que conllevala totalidad de una formación social”.”Para seguir desencantando la tierra” Manifiesto de Noviembre, 2005.

20 “Es obvio que los grupos de poder van a querer un Estado débil, ausente, que delega todo, que descentraliza todo, que da autonomíaregional; es lógico que este tipo de Estado les conviene porque consolidan su poder, manejan plata, recursos, cargos, pegas, influencias, seeternizan en el poder y viven felices. Pero son pocos, y el resto de la población, los pobres, los indígenas, las mujeres, los campesinos,migrantes, los sin tierra, que siguen subordinados, siguen sin pega, sin ingreso, en trabajos informales y eventuales, sin derecho a salud,educación, sin vida digna”. Leonardo Buitendijk. En: Tinkazos N° 16 PIEB 2004.

9.1 Vendedores de ilusiones

Diversas instituciones y centros deinvestigación han realizado análisis ycomparaciones de las propuestas de loscandidatos para las elecciones del año 2005.Destaca sobre todo el punto de vistainstitucional del CEDLA22 bajo el títulosugerente de “Vendedores de ilusiones”. Enreferencia al tema de políticas agropecuariasy forestales y de políticas de tierras, esteanálisis señala que los tres partidos ycandidatos más importantes (Evo Moralesdel MAS, Jorge Quiroga de PODEMOS, ySamuel Doria Medina de UN) coinciden enlo esencial: Todos se adscriben a la economíade mercado, todos recogen los plantea-mientos de los organismos internacionales:“estas tres agrupaciones políticas tienencomo oferta central lo que los diferentesgobiernos neoliberales han venido promo-viendo”, las tres propuestas “privilegian elmercado externo para el desarrollo de lossectores agrícola, pecuario y forestalasignando para ello un rol central a lascadenas productivas”. El CEDLA consideraque la Ley INRA es una norma jurídica quepromueve la contra reforma agraria y que seenmarca en los enfoques del neoliberalismo

regulando los derechos de propiedad de losrecursos naturales y de los factoresproductivos, principalmente de la tierra, detal manera que se garantice la libremovilidad de ese factor. En esta perspectiva–dice el CEDLA- esta norma contemplaprioritariamente acciones de registro ycatastro y de saneamiento para consolidar laseguridad jurídica de la propiedad privadacomo base para el libre funcionamiento deun mercado de tierras.

El CEDLA concede que existen algunasdiferencias muy puntuales en algunosaspectos propuestos en estos programas,pero señala –a manera de denuncia- que elMAS, PODEMOS y UN plantean por igualsu adscripción a la Ley INRA. Según elCEDLA los tres proclaman como central elotorgamiento de la seguridad jurídica de latierra y manifiestan su acuerdo con elsaneamiento como el vehículo que permitiráafectar tierras que no cumplan la funcióneconómica social para su posterior dotacióna campesinos sin tierras o con escasez detierras. Este análisis señala que “lo cierto esque el proceso de saneamiento ideado porlos mentores de la Ley INRA es elinstrumento ideal para asegurar la gran

9. Las propuesta electorales del año 200521

21 Este acápite ha sido escrito días antes de las elecciones generales de 2005.22 Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA) Vendedores de ilusiones. Propuestas electorales frente a la demanda

social. Elecciones generales diciembre 2005. Separata de prensa.


propiedad terrateniente”. Más adelantesostiene que frente a este panorama, laspropuestas de los cuatro partidos (incluido elMIP que plantea la abolición de la Ley INRAy la devolución de todas las tierras a lanación del Kollasuyo) para satisfacer lasdemandas de tierras y territorios comu-nitarios de origen a campesinos pobres eindígenas, son absolutamente limitadas.Concluye señalando que la orientacióneconómica de las propuestas de estos trespartidos privilegian el mercado externo yfavorecen la concentración de la tierra y quepor ello el conflicto por la tierra persistirá yse agudizará. Del pensamiento del CEDLAse deduce que habría que eliminar todaforma de propiedad privada de la tierra.

En todo caso es interesante constatar que elprograma del MAS reconoce en estacampaña electoral -por primera vez demanera explícita y abierta- la importancia dela aplicación de la Ley INRA y delsaneamiento de tierras. En campañaspasadas y en circunstancias diferentes estepartido había mantenido una posicióncontradictoria respecto de la Ley INRA y desu aplicación, generalmente mucho máscrítica por considerarla –hasta ahora- deinspiración neoliberal.

Por su parte LIDEMA23 en un esfuerzo deanálisis propio anota que el tema tierra es elmás polémico, sobre todo cuando se trata desu propiedad y distribución. LIDEMA señalaque todos están de acuerdo en que elsaneamiento de tierras realizado por el INRAfue insuficiente y que el problema requierede una urgente y profunda solución.Destaca, sin embargo, que las soluciones

propuestas son muy diferentes, y van desdeun ligero mejoramiento de la Ley INRA hastasu abolición (planteada únicamente por elMIP).

9.2 Pacto por la tierra

Para la Fundación TIERRA, esta campañaelectoral tiene la virtud de haber posicionadoen un lugar relevante la problemática de lafalta de desarrollo rural, la exclusiónindígena y la inequidad en el acceso a latierra. Cada uno a su manera, pero porprimera vez coincidentemente, los trescandidatos principales han anunciado querealizarán esfuerzos para promover políticaspúblicas de desarrollo rural con énfasis en lainclusión indígena, tomando en cuenta losmunicipios rurales, las OrganizacionesEconómicas Campesinas, fomentandomerca-dos locales y la producción nacionalde alimentos. Todos –aunque con matices-condenan el latifundio improductivo yseñalan que -en el marco de la Ley- deberáser eliminado si es que las tierras no cumplenla Función Económico Social. Destaca en lapropuesta de PODEMOS la asignacióndirecta de recursos fiscales para cadacomunidad campesina indígena de Bolivia,(de manera parecida a lo planteado en elproyecto de ley de comunidades que el MBLpresentó al parlamento el año 1992).PODEMOS postula revisar las formas dedeterminación del cumplimiento de laFunción Económica Social (FES) de la tierra,y la “institucionalización y efectiva inde-pendencia de todos los órganos públicosinvolucrados, incluyendo las Prefecturas yAutonomías”. Es decir que PODEMOSplantea que la administración, el

23 Liga de Defensa del Medio Ambiente (LIDEMA) “Propuestas de los candidatos sobre Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible”.Elecciones generales diciembre 2005. Separata de prensa.


saneamiento, registro y catastro, dotación yreversión, y la titilación de las tierras, es tareaexclusiva de las futuras autonomías depar-tamentales, como lo viene reclamandoinsistentemente el Comité Cívico pro SantaCruz.

El MAS propone un “Pacto por la tierra” bajolos siguientes lineamientos:

1) garantizar la seguridad jurídica a laspropiedades que de manera probada ysustentable cumplen funciones productivas,2) garantizar justicia social en el acceso a latierra sancionando a los especuladores,acaparadores y traficantes de tierras con lareversión de las mismas al Estado enaplicación de disposiciones constitucionalesy agrarias, 3) restablecer la legalidad en laatención de las demandas socialesfortaleciendo la institucionalidad agrarianacional dotándola de mecanismos decontrol social y 4) articular las políticas de

redistribución de tierras con políticas defomento y diversificación productiva.Anuncian que su gobierno efectuará unarevisión integral de todo el proceso agrariodesde 1996 (año en que se aprobó la LeyINRA), acelerará el saneamiento priorizandoáreas de conflicto, titulará tierras decomunidades campesinas e indígenas y -enreemplazo de la Superintendencia Agraria-creará un Defensor Agrario que velará por elcumplimiento de las leyes y del papel de lasinstituciones públicas, denunciará ante elMinisterio Público, prevendrá conflictos porla tierra y facilitará su resolución pacífica.

El MAS anuncia también que reformará elrégimen impositivo de las tierras, regularálas ventas, hipotecas y transferencias detierras aún no saneadas, así como de lastierras embargadas que retienen entidadesbancarias, e implementará un programanacional de asentamientos humanos.

Se ha demostrado que la pobreza en Boliviaes un problema principalmente rural. Serindígena, campesino y/o mujer incrementael riesgo de estar atrapado en la pobrezaextrema. La pobreza extrema está prin-cipalmente concentrada en la región andinaoccidental, aunque hay pobreza ruralgeneralizada también en los llanos delOriente. La Reforma Agraria de 1953 fue unaspecto clave para el cambio en la historiadel país pero no ha sido capaz de solucionarla pobreza rural. Aunque las condiciones devida en el área rural han mejorado entérminos de acceso a la educación, salud yvivienda, especialmente a partir de lalegislación de 1994 sobre descentralizaciónmunicipal y participación popular, losingresos familiares de los campesinosprovenientes de la agricultura son ahorainferiores, tanto en términos relativos comoabsolutos. Esto es más evidente en elaltiplano que en las tierras bajas.

Medio siglo después del inicio de la ReformaAgraria, la población indígena campesina enel Occidente andino ha aumentado en un30% a pesar de la migración a las ciudades ya las tierras bajas del Oriente. Presionesdemográficas han llevado a la mini-fundización y a la sobreexplotación detierras y la erosión del suelo en lascomunidades andinas. La Reforma Agrariatiene un carácter totalmente diferente en las

tierras bajas del Oriente comparada con laregión andina del Occidente. En los llanos, latierra fue libremente otorgada -de maneradesordenada, no planificada y muchas vecescorrupta- a aquellos ciudadanos noindígenas que la solicitaron. Muchos nuncala hicieron producir pero retuvieron supropiedad. La mayoría de quienes trabajaronla tierra tuvieron éxito en transformar laagricultura del Oriente en el motor delcrecimiento regional y nacional.

Durante la Reforma Agraria de 1953 elEstado boliviano no tenía la capacidad ni lavoluntad de invertir en la transformación delas condiciones productivas de las áreasrurales tradicionales. Existe muy pocoprogreso en la construcción de caminos deacceso a las comunidades o de proveersistemas de riego, y sólo en tiempos muyrecientes la electricidad está llegando a lascomunidades rurales. Desde 1985, elabandono del área rural boliviana, enespecial de la región andina, combinada conla apertura del mercado para importacionesde alimentos en el marco de los programasde ajuste estructural, ha conducido a unanotable disminución en la capacidad deindígenas y campesinos de abastecer a lasáreas urbanas con provisiones de alimentos,debido a su falta de competitividad. Porcontraste, en la década de los 70 con elalgodón y en la de los 90 con la soya, la

10. Conclusiones: El Latifundioimpide el Desarrollo Rural


expansión de cosechas industriales en losllanos y su inserción en el contextointernacional de acuerdo con convenios deintegración regionales, ha dado lugar amercados protegidos y ha conducido a laexpansión sostenida y rápida de la fronteraagrícola en los pasados 30 años. Laampliación constante de la superficiecultivada de soya y otras oleaginosas en unaregión sin claros derechos propietarios es laprincipal fuente de conflictos sobre la tierra,además de la migración campesina delOccidente.

Se debe reiterar que Bolivia estácaracterizada por un modelo dual detenencia de la tierra, con un sistema deproducción también dual. Estos dos modelos–minifundio y subsistencia agrícola en elOccidente y empresas capitalistas ligadas allatifundio en el Oriente- no interactúan ni secomplementan entre sí. No obstante, es lamigración de mano de obra del altiplano ylos valles a las tierras bajas del Oriente la queproporciona la fuerza de trabajo necesariopara habilitar la tierra para fines productivosy generar empleo. La agricultura empresarialdel Oriente no es solamente el resultado de lainiciativa privada sino también de políticaspúblicas de desarrollo a través de tresdécadas. Para la mayoría de los propietariosque se beneficiaron de concesiones gratuitasde tierra al principio de la expansión agrícolaen el Oriente, la tierra no ha tenido casiningún costo.

Esta situación comenzó a cambiar en 1996con la promulgación de la nueva Ley detierras (INRA). La rápida expansión de loscultivos industriales en las tierras del Orientecondujo a la especulación sobre el valor de la

tierra y simultáneamente al despertar de losindígenas con una gran “marcha por la tierray la dignidad” (su lema principal) en 1990.Esta movilización puso en la agendanacional el tema de los territorios indígenasy su posterior reconocimiento legal comoTCO seis años después, en la Ley INRA de1996. El saneamiento de las TCO es una partecentral del proceso de saneamiento quecomenzó hace nueve años. Este trámite escomplejo, lento y lleno de obstáculos pero esun gran paso adelante.

El conflicto por la tierra en el Oriente tieneun marcado carácter étnico. Los indígenassin tierra de la región andina –quechuas yaymaras- continúan migrando y estable-ciéndose en tierras no explotadas en elOriente cuyos propietarios no indígenasreclaman derechos sobre éstas aunquemuchos no las trabajen. Estos propietarios noindígenas resisten los avasallamientos delMovimiento Sin Tierra de Bolivia – MST ydemandan respeto para la propiedadprivada. El conflicto por la tierra haacentuado al extremo la confrontaciónregional entre Oriente y Occidente (cambascontra collas)24. Algunos propietariosmedianos y grandes sostienen que la LeyINRA está generando dos clases deciudadanos: los indígenas con derechospreferenciales y privilegiados, que no tienenque trabajar la tierra para retener supropiedad, ni pagar impuestos; y losproductores agrícolas (como se llaman a simismos), con títulos de propiedad, quepagan impuestos, generan empleos y creanprosperidad pero sufren de inseguridadjurídica y violación a sus derechospropietarios (Barragán, 2004). A su vez, losindígenas del altiplano se quejan de que la

24 El término “camba” es una burda apropiación política de las elites de Santa Cruz; en realidad el apelativo de “camba” se ha usado siempreen el Oriente para nombrar a la “peonada”, a los indios que trabajan en las haciendas orientales como peones. (Plata Wilfredo, FundaciónTierra, entrevista 2005)


Ley INRA ha dado por concluida ladistribución gratuita de tierra en beneficio desu sector, especialmente para los nuevoscolonizadores collas en las tierras bajas, yque estas tierras acabarán siendo puestas enel mercado. La tierra entonces ya nopertenecería a aquellos que la trabajan sino aaquellos que tienen dinero para comprarlaviolando uno de los principios básicos de laReforma Agraria de 1953 y de la actualConstitución Política del Estado.

En los años recientes el clima de violencia yconfrontación por el problema de acceso a latierra ha resultado en la muerte de varioscampesinos. No hay mecanismos demediación para estos conflictos. Las políticasde tierras no están ligadas a políticas dedesarrollo rural tal como se evidencia en losnotables vacíos de la ENDAR y, de maneramás tangible, en la EBRP. En general, no hayningún lazo entre las políticas públicassectoriales relacionadas con la energía,caminos, salud, educación y aquellasrelativas con la agricultura, saneamiento detierras, el medioambiente, la creación demercados y la seguridad alimenticia. A pesardel discurso multisectorial, las políticaspúblicas continúan siendo sectoriales. LaENDAR ha priorizado la visión de lascadenas de productivas en detrimento de unenfoque espacial para el desarrolloterritorial, que ha demostrado ser másefectiva y reunir más plenamente lasdemandas de la población rural local.

En general los pequeños productores ruralessiguen siendo vistos como no viables dentrodel marco de una economía internacionalabierta. La mayoría de los planes ypropuestas gubernamentales, así como losde las agencias de desarrollo internacional,los ven como receptores pasivos de ayuda y

de políticas compensatorias. Dar un accesoseguro a la tierra productiva que sea capazde generar un excedente e introducir unavisión de desarrollo rural territorial sontareas que están todavía por lograrse enBolivia. Esto implica que la reforma agrariaen el Oriente aún no está concluida sino quequeda como una prioridad pendiente, tantopara la sociedad como para el Estado. Peroesto no es asumido así por los partidospolíticos tradicionales.

En conclusión, la tibia aplicación de la LeyINRA durante casi una década no haconstituido una segunda reforma agraria yno forma parte de los programas dedesarrollo rural. El saneamiento, en términosde la reversión de la tierra al Estado en casosde irregularidades o el incumplimiento de laFunción Económica y Social de la tierra degrandes terratenientes, es considerado unproblema y no una solución. La crecientepresencia de los sin tierra y los niveles altosy progresivos de pobreza rural hacenimperativa la implementación completa delas provisiones contenidas en la Ley INRA,transformándose consecuentemente en unagenuina segunda reforma agraria. Esti-mamos que –en la próxima década-alrededor de 100.000 familias sin tierranecesitarían asentarse en las tierras bajas delOriente para reducir algunas de las másurgentes demandas de tierra y desarrollorural. Esto requeriría aproximadamente de 5millones de hectáreas, algunas de las cualespodrían encontrarse entre las tierras públicastodavía disponibles, pero la mayoría tendránque provenir de tierras recuperadas demanos de corredores de bienes raíces y debancos que no cumplen con la ley. Si biensemejante redistribución de tierras noeliminara la pobreza rural, empezaríaciertamente a encontrar solución al creciente

problema de los sin tierra, reducir la extremapobreza y mejorar la seguridad alimenticia.Una reducción drástica de la pobreza ruralrequeriría de una estrategia de desarrolloque sea capaz de elevar sustancialmente lainversión rural, especialmente en el sectorcampesino, y de incrementar una serie de

otras medidas de productividad, empleo yequidad. Lograr tal transformación requierecambios políticos mayores, pero sobre todoun amplio consenso nacional para laimplementación de un programa tan radicalde eliminación del latifundio improductivoen el Oriente.

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