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LAS POLÍTICAS INTERCULTURALES ANTE EL RETO DE LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS♦
Asier Martínez de Bringas
Resumen
Este trabajo trata de definir en primer lugar el significado del término “procesos culturales indígenas”. Para ello aborda descriptivamente las dificultades y problemas que muestran las políticas multiculturales construidas por los Estados para tratar los procesos culturales indígenas. A partir de ahí analiza las consecuencias y exigencias para la realización de políticas realmente interculturales. Por último, identifica una serie de retos para articular los procesos culturales indígenas desde un enfoque de derechos. Palabras clave: interculturalidad; derechos indígenas; multiculturalismo, justicia indígena.
Abstract Intercultural policies and the Challenge of native Peoples Rights
This article presents a description of what is meant by “indigenous cultural processes”. For this purpose it makes use of a descriptive approach to the difficulties and problems that state-led multicultural policies need to address with regards to indigenous cultural processes. It then analyzes the implications and demands for designing truly intercultural policies. Finally, it points out a series of challenges for the articulation of indigenous cultural processes from a rights-based approach. Keywords: interculturality; aboriginal rights; multiculturalism; aboriginal justice.
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El objetivo de este ensayo es sugerir pistas de intervención a partir de los densos y
complicados enunciados que anticipa el título. Los pueblos indígenas focalizarán los
prismas del debate político al que pretendemos asomarnos, serán los soportes para
regular las sugerencias metodológicas que se propongan y las conclusiones que se
infieran. Estos pueblos constituyen, por tanto, el principio y fundamento desde el que
articular una reflexión política, una propuesta normativa y una implementación técnica
de las políticas públicas y de la cooperación internacional. El ámbito de reflexión
asumido es el de la interdisciplinariedad: todas las enunciaciones, propuestas y
sugerencias tendrán repercusiones secantes, tangenciales y trasversales a la política
(cultural) al derecho (nacional, regional e internacional) y a la cooperación (bilateral y
multilateral).
Pertrechados con un ámbito de enunciación tan pretencioso -que no constituye sino
una aportación preeliminar en el difícil y agónico debate sobre los derechos de los
pueblos indígenas- procederemos a ubicar qué entendemos, en su dimensión abstracta,
por procesos culturales indígenas. Posteriormente haremos un planteamiento descriptivo,
pero estructural, de las dificultades y problemas que las políticas multiculturales de los
♦ Recibido el 25/12/2008. Aprobado el 15/02/2009.
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Estados muestran y proyectan para tratar los procesos culturales indígenas para inferir,
desde ahí, consecuencias y exigencias para las políticas públicas multiculturales y para
la cooperación. Finalmente, y de manera prospectiva, sugeriremos una serie de retos y
exigencias para articular las dinámicas culturales indígenas desde el enfoque de los
derechos, condición necesaria para articularlas con las políticas públicas multiculturales.
- ¿Cómo entender los procesos culturales indígenas?
La globalización ha traído el despertar de los procesos culturales en las
manufacturas académicas, científicas y de investigación. Junto con la globalización de
procesos económicos, políticos y normativos ha introducido, de manera sincrónica y
necesaria, la globalización de la cultura, componente fundamental para poder entender
el resto de flujos globales. Sin embargo, existe un desfase, una asimetría y una
refracción entre la manera en que narran y construyen los estudios culturales y las
políticas multiculturales la espinosa cuestión cultural y sus procesos, y cómo se relata
esto en el corazón de las comunidades aludidas como culturales. Este desfase entre ser
y deber ser toma corporalidad y sustancia en el epicentro de las políticas públicas ante
el reto de la gestión y administración de las diferencias culturales.
El caso de los pueblos indígenas es un supuesto paradigmático y esquizofrénico en
este juego político de difracciones. Sin olvidar la postración, exclusión y expulsión de
los ámbitos de la vida a la que han sido sometidos estos pueblos en tiempos coloniales y
postcoloniales, es llamativa las estertórea distorsión con la que proceden las políticas
multiculturales en el tratamiento de los procesos culturales indígenas. Ello es más
lacerado si se tiene en cuenta la manera en que el Estado postcolonial ha construido y
relatado las historias coloniales. Por tanto, nos encontramos ante dinámicas que, en
ausencia de la necesaria crítica y confrontación, pueden agudizar los procesos de
exclusión en tiempos postmodernos y postcoloniales, pero con el ribete progresista de
un multiculturalismo empeñado en los reconocimientos a medias. Una expresión clara
de la fisonomía que van tomando las políticas públicas con pueblos indígenas es el
tránsito paradigmático que se esta produciendo, en el espíritu y fundamento de las
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mismas, desde sistemas de exclusión a sistemas de desigualdad.1 Este tránsito, como
parte de un nuevo programa asimilatorio post-colonial y multi-cultural, asume un
cambio de paradigma. Ya no se trata de la lógica de la exclusión pautada por la
secuencia dentro/fuera, siendo la exterioridad el lugar convivencial al que han sido
arrojados los pueblos indígenas, sino de la lógica de la desigualdad, es decir, de la
integración subordinada por abajo, posición que hasta ahora venían ocupando otras
minorías nacionales, étnicas, religiosas, sexuales, etc.
El dulce tránsito de un proceso de exclusión a uno de desigualdad es mirificado por
las políticas públicas multiculturales -con carácter multinivel- 2 como un avance
sustantivo propio de la una concepción progresiva y lineal de la historia, donde los
logros se van asumiendo y consumiendo por el tránsito pautado y paciente a través de
distintos ciclos históricos. De esta filosofía de la historia se derivan marcos ideológicos
sustantivos para dar contenido a cuestiones tan fundamentales como el concepto de
dignidad, de desarrollo, de educación, de ciudadanía, de participación o de derechos
humanos, elementos fundamentales para definir y articular políticas públicas
multiculturales. Considerar un salto cualitativo en la comprensión y análisis de los
ciclos históricos, transitar por medio de lentas pero necesarias fases de progreso que
nos trasportan de estadios de marginalización y barbarie a la civilización, supone
fundamentar nuestras cosmovisiones de justicia en una concepción desarrollista,
acumulativa, colonial y generacional de los derechos. Congelar el tiempo y la historia
como ambages estáticos a partir de los cuales hacer frente a las necesidades de personas
y pueblos, es algo propio de una concepción generacional de los derechos que los
taxonomiza, clasifica y regula. Tal consideración interpreta selectivamente a qué grupos,
en qué momentos históricos y qué derechos pueden ser otorgados en función de los
intereses del intérprete. El qué, el cuándo y el a quién(es) constituyen los registros
fundamentales para tener en cuenta políticas multiculturales orientadas al
reconocimiento de identidades y la redistribución de recursos. Desde este lugar de
interpretación, los pueblos indígenas resultan incluidos por abajo, y ya no excluidos,
por constituir un valor estratégico para el capital. Se produce, por tanto, una integración
1 B. de Sousa Santos, A gramática do tempo. Para una nueva cultura política. Para um novo senso comum: a ciencia, o directo e a política na transicão paradigmática, Vol. 4, Ed. Afrontamento, 2006, pp. 271-284. 2 Nos referimos al juego cruzado o coordinado de políticas locales, regionales, estatales y trasnacionales.
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por desposesión.3 Los pueblos indígenas adquieren valor de uso, es decir, poseen un
valor estratégico para el capital, puesto que la biodiversidad y los recursos territoriales
que estos pueblos ocupan y habitan encierran una fertilidad y potencialidad inaudita
para su mercantilización.4 Junto a ello, y consustancialmente vinculado al valor de la
biodiversidad en la que viven y se asientan, es necesario percibir el valor que se deriva
de estos territorios en forma de conocimiento tradicional y patrimonio inmaterial
indígena, con un valor cultural insondable para estos pueblos. Se trata de prácticas,
innovaciones y conocimientos orientados a la conservación y utilización sostenible de
sus territorios, es decir, a la producción, reproducción y desarrollo de la vida individual
y colectiva. Hoy, estos conocimientos tradicionales y estas expresiones de patrimonio
tienen un valor inaudito para el capital debido a las posibilidades que otorga su
mercantilización. En la medida en que el capital fija su interés en sectores estratégicos o
en grupos humanos, como es el caso de los pueblos indígenas, las políticas públicas
(multiculturales) recogen la herencia de estas intenciones y las formalizan para moldear
contenidos tan sensibles e importantes como el de dignidad, desarrollo o derechos
humanos. Sin embargo, la deformación y distorsión originaria depende
fundamentalmente del concepto de justicia que establezcamos para iluminar y vehicular
estas políticas públicas. Toda consideración o percepción de lo justo precede a nuestra
comprensión de los hechos y nos condiciona cognitivamente para interpretar la realidad.
Por tanto, los conceptos de justicia son relativos a los contextos socio-jurídicos que
contemplan y valoran y a los diferentes bienes que contienen en esos contextos.5
Esta matización es importante para asumir una perspectiva de derechos desde la
perspectiva de los pueblos indígenas. Para ello es necesario reconstruir el concepto de
derechos humanos que hemos venido usando y manejando culturalmente a partir de un
trasfondo mayor y más denso de sentidos, cualidades y posibilidades, como es el de la
justicia postcolonial. Ubicarse en estos aposentos supone descomponer una concepción
3 En magnífica acepción de Harvey para quien, desde el punto de vista de una geografía política crítica, entiende la “acumulación por desposesión” como una remozada dinámica de cercamiento de la propiedad comunal fundada en privatizaciones que habilitan la acumulación de capital y desplazan, en el desarrollo urbano, los derechos colectivos por derechos individuales de propiedad y beneficio. Cf. D. Harvey, El nuevo imperialismo, Akal, Madrid, 2003; A Brief History of Neoliberalism, Oxford Clarenton Press, Oxford, 2006.
4 Piénsese en industrias biotecnológicas, biogenómicas, farmacéuticas, agrícolas, silvícolas, Trasnacionales madereras, petroleras, etc. 5 M. Walzer, Las esferas de la justicia. Una defensa del pluralismo y la igualdad, Fondo de Cultura Económica, México, 1983.
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generacional de los derechos, que implica una consideración estática en el tiempo y
congelada del espacio, incapaz de mirar a otras cosmovisiones como la indígena, donde
los ritmos temporales y las escalas espaciales son manejadas con otra lógica.6 Hablar de
dignidad de personas y pueblos hoy en día no puede hacerse desde una consideración
gradualista y dosificada de derechos, es decir, recurriendo a las jerarquías: derechos de
primer orden (civiles y políticos) y de segundo orden (sociales y culturales); pero
tampoco puede hacerse desde una consideración taxonómica que interprete y defina qué
grupos tienen derechos (derechos individuales-cosmovisión occidental) y cuáles no
(derechos colectivos-pueblos indígenas). Volver la mirada a las políticas públicas exige
reordenar y resemantizar categorías como la participación pública, la educación
intercultural bilingüe, la ciudadanía,7 derechos humanos, dignidad, etc. Ello sólo se
podrá hacer desde una cosmovisión dis-tinta de la justicia que posibilite una
comprensión diferenciada e intercultural de los derechos.8
Tras este preciso hiato para entender y comprender desde dónde diseñar políticas
públicas, los peligros que éstas encierran y sus exigencias contemporáneas, resulta
fundamental acercarse a entender qué entendemos por procesos culturales indígenas
para poder atisbar, desde ahí, cómo enfrontarse a los derechos culturales con
pretensiones de normatividad. Hablar de procesos culturales indígenas supone tener en
cuenta que éstos determinan espacios comunitarios e instituyen sujetos colectivos; por
tanto, hablaremos de tantos procesos diferenciados como pueblos indígenas existan.
Desde esta consideración iniciática y preambular, los procesos culturales indígenas se
procesan y expresan como derechos constituyentes fundantes de otros derechos. Todo
proceso cultural tiene un arraigo en un orden cosmovisonal concreto -código de vida
digno-, entendido éste desde una perspectiva individual, comunitaria y supra-
comunitaria. Este código de vida tiene formas de expresión muy determinadas, como el
de territorialidad indígena, que siempre irrumpe arrastrada desde una determinada
6 A. Martínez de Bringas, “Los pueblos indígenas ante la construcción de los procesos multiculturales. Inserciones en los bosques de la biodiversidad”, en BERRAONDO, M. (coord.): Pueblos Indígenas y Derechos Humanos, Universidad de Deusto, Bilbao, pp. 85-105. 7 El concepto de ciudadanía es un mecanismo que a lo largo de la historia moderna, como historia que acoge privilegiadamente el discurso de los derechos humanos, ha funcionado más como mecanismo de exclusión que de inclusión. No sirvió para integrar en su seno a las mujeres, a las minorías étnicas, raciales, religiosas, étnicas, etc. Tampoco sirvió para integrar a quienes no se formalizaron en el marco del Estado-Nación a través de un contrato de trabajo, condición última y necesaria para su nacionalización. Es hoy la situación de las personas migrantes en cuanto trabajadores/as. 8 Ese es precisamente el reto de la Estrategia de Cooperación Española con Pueblos Indígenas (ECEPI), desarrollada recientemente por la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI).
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visión cultural, donde lo colectivo-comunitario, la oralidad y las especiales relaciones
tempo-espaciales de estos pueblos con el territorio constituyen elementos fundamentales
para desentrañar esos códigos.
Los procesos culturales son concepciones procesuales, lo que implica
necesariamente un carácter incompleto, dinámicas inacabadas y tendencialmente
abiertas a la combinación con otros procesos. Sólo desde ahí puede interpretarse que
toda posesión cultural sea ya en sí misma una creación, siendo ésta un acto de
confirmación del potencial ya existente.9 Los procesos culturales son hidras de dos
cabezas con construcciones discursivas autónomas y divergentes. Por una parte, son la
reconstrucción (en el sentido de Anderson de las naciones como comunidades
imaginarias) de una esencia reificada, ancestral y tradicional; por otra parte, son también
un proceso en construcción, en transición, dinámicas que se hacen y rehacen teniendo
como soporte y aliento sus esencias ancestrales. Una concepción fluyente y dinámica de
los flujos culturales llevará a caracterizarlos como procesos de creación novísima, de
diferenciación frente a otras dinámicas y de identificación sustantiva frente a la
asimilación propia de los Estados-nación. Creación, diferenciación e identificación son
características constitutivas de los procesos culturales indígenas. Ahí es donde irrumpe
la hibridez de los cultural studies, la conformación imperfecta y a su vez
inconmensurable de todo proceso cultural. Sin embargo, y por contraposición a las
dinámicas de los cultural studies, no entendemos la hibridez, la mixtura, en definitiva,
la interrelación y compenetración de procesos como una mera yuxtaposición de
pertenencias autónomas. 10 Los procesos culturales, en cuanto dinámicas que
constituyen y consolidan identidades, no son un mosaico, sino un dibujo sobre una piel
tirante en donde basta con tocar y alisar uno de los pliegos para que la contextura
general del diseño se altere, lo que supone modificaciones en los sentimientos de
pertenencia y adscripción de personas y comunidades. Por tanto, la hibridez es algo más
complejo (o sencillo) que la mera relación atomística y azarosa de las unidades
9 G. Baumann, El enigma multicultural. Un replanteamiento de las de las identidades nacionales, étnicas y religiosas, Paidós, Barcelona, 2001, p. 116; “Dominant and Demotic Discourses of Culture: their Relevance to Multi-Ethnic Alliances” en P. Werbner y T. Modood (comps.), Debating Cultural Hibridity: Multi-Cultural Identities and the Politics of Racism, Londres, Zed Books, 2001, pp. 209-225; G. Yudice, El recurso de la cultura. Usos de la cultura en la era global, Gedisa, Barcelona, 2002, pp. 23-57. 10 A. Maalouf, Identidades asesinas, Alianza, Madrid, 2001, pp. 34 y ss.
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concitadas: supone también una relación imbricada e interdependiente de esas formas de
pertenencia.11
A todo ello habría que añadir un compendio de matizaciones fundamentales para
interpretar estos procesos de construcción cultural. Por un lado, los diferentes procesos
surgen siempre como consecuencia del desencuentro (violento) con otras dinámicas
culturales; no de una imaginada relación fraternal. En el caso de los pueblos indígenas
de América Latina hablamos, como referencia histórica inevitable, de la conquista de
América, con su irredenta violencia y dinámica de expoliación. La conquista de
América, en cuanto proceso histórico, ha caracterizado la especificidad del colonialismo
latinoamericano y el protagonismo de los pueblos indígenas en cuanto culturas
victimadas. Ello ha condicionado, en última instancia, la construcción y reconstrucción
de las narrativas identitarias de estos pueblos, tanto propias como ajenas.12 Pero es
precisamente esa confrontación intercultural, pautada muchas veces en forma de
genocidio, la que ha producido como resultado la identidad cultural indígena. A su vez,
es esta fina síntesis de confrontaciones, que también construye interculturalidad, aunque
negativa -negada y no reconocida-,13 la que permite considerar los procesos culturales
como dinámicas abiertas y flexibles, obligando a mezclar y combinar las esencias 11 Sin embargo, con esta afirmación nos separamos tajantemente de la propuesta de “alternativa cosmopolita” de Jeremy Waldrom, quien partiendo de una concepción global e imbricada de los procesos, relaciones, tradiciones y convenciones llega a afirmar que no existen cosas tales como culturas diferenciadas. Frente a él creemos que gran parte de la riqueza de una cultura proviene, como se sostiene en este trabajo, de la apropiación espuria de los frutos de otras culturas a partir de la colonialidad del poder. Cf. J. Waldrom, “Minority Cultures and the Cosmopolitan Alternative” en KYMLICKA, Will, The Rights of Minority Cultures, Oxford University Press, Oxford, 1995, 93-121. Sin embargo, esas apropiaciones exigen ser tratadas desde dinámicas de justicia intercultural ajenas a soluciones esencialistas, revanchistas o vengativas que imputan la responsabilidad de todo lo sucedido a las generaciones contemporáneas, como si el tiempo histórico se hubiese fosilizado los últimos siglos de historia colonial. Cf. A. Martínez de Bringas, La cultura como derecho en América Latina. Ensayo sobre la realidad postcolonial en la globalización, Cuadernos Deusto de Derechos Humanos, nº 35, 2005.
12 De ahí que el concepto de ancestralidad, utilizado algunas veces para definir esencialmente a los pueblos indígenas y diferenciarlos específicamente de las minorías nacionales. Este elemento polémico de la ancestralidad es lo que da coloración y contenido al colonialismo en América Latina. La aboriginalidad tiene una dimensión cualitativa en esta región del continente y, sin embargo, un perfil más cuantitativo en otras, como África o Asia, que vendría a determinar el grado de diferencia de las identidades aludidas. Cf. E. Irene Daes, Documento de trabajo sobre la relación y las diferencias entre los derechos de las personas pertenecientes a minorías y los derechos de los pueblos indígenas, E/CN.4/Sub.2/2000/10, de 19 de julio de 2000.
13 La interculturalidad negativa se expresa como un proceso instrumental en el tratamiento de los/las otros/as por parte de la cultura que pretende imponerse. Ello, desde lo más íntimo del conflicto, funciona, también como un catalizador y revulsivo en las dinámicas de reconfiguración y resistencia interna de los grupos reprimidos, produciendo, de esta manera, procesos identitario-culturales pese a la inconsciencia de estos grupos.
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identitarias (tierra-sangre). Esta interculturalidad negativa es la que nos permite
avanzar hacia una formulación de la misma en positivo: la única universalidad
constatable es la relatividad de todas las culturas.
Todo ello nos arrastra, necesariamente a superar las consideraciones culturalistas de
la identidad étnica y de la raza a las que han impulsado con tesón las cosmovisiones de
los Estados-nación en la conformación de sus procesos identitarios. Hablar de procesos
culturales indígenas supone trascender la lógica que aglutina la tríada Estado-nación-
ciudadanía.14 Supone, además, asumir en toda su densidad y radicalidad la categoría de
pueblos indígenas, pertrecharse con las posibilidades que hoy otorgan el derecho
internacional y los derechos humanos para moldear e hibridizar el derecho estatal, al
reconocer, de manera específica y generosa, principios normativos indígenas de
derecho internacional. Asumir, en definitiva, que el reconocimiento de estos procesos
supone una confrontación dialéctico-creativa con las imposiciones de otras culturas,
creando una interculturalidad que implique cruce de categorías. Allí donde Occidente
entiende productividad, se debería solapar con sostenibilidad; donde se formula
individualidad, se debería hacer converger con comunitariedad; ante la imposición
desbocada y furibunda de la razón (estratégica, instrumental o dialógica) de Occidente,
debería compensarse con la lógica de una racionalidad acotada o de los límites.
- Los procesos culturales indígenas ante el trasfondo de la exclusión. Retos y dificultades ante las políticas de Estado
Aquí trataremos de expresar los retos que tienen que enfrentar los procesos
culturales indígenas en el marco de un contexto multicultural para poder avanzar hacia
la consolidación de políticas multiculturales con pueblos indígenas. Nos interesa
evidenciar la problemática desde una perspectiva general y abstracta, es decir, teniendo
en cuenta la compleja dinámica del colonialismo inserta todavía en las estructuras
cognitivas de las políticas públicas. Las dificultades son propiamente interculturales, es
decir, fruto de la incapacidad de una de las partes del proceso para asumir la perspectiva
de la otra, sin proceder por vía asimilativa. Un primer fondo de problemas es que los
procesos culturales indígenas anidan, todavía, en el foso profundo de la exclusión, en
14 R. Zapata-Barrero, Multiculturalidad e inmigración, Síntesis, Madrid, 2004, pp. 27-38.
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eso que puede ser denominado olvido de reconocimiento,15 expresión más radical y
honda que la mera ausencia de reconocimiento, tan presente en otras dinámicas
culturales. El olvido de reconocimiento implica una triple amnesia. En primer lugar,
olvido de los pueblos indígenas en cuanto sujeto de derechos, lo que no viene sino a
engordar la extensa nómina de los olvidados de la historia global en la construcción del
discurso de los derechos humanos. En segundo lugar, olvido cosmovisional indígena, es
decir, de los significados existenciales que estos pueblos otorgan para interpretar todos
los planos de la vida y, entre ellos, los jurídicos, naturales, sociales, políticos y
culturales. La conducta objetivadora en la construcción occidental de los derechos
humanos ha llevado a pasar por alto los significados existenciales que otros pueblos
otorgan a contextos como la biodiversidad. La abstracción discursiva en este tipo de
consideraciones conlleva un reconocimiento de derechos sin contenidos existenciales
propios, lo que supone, en última instancia, una falta de conciencia intercultural para
interpretar los derechos humanos en una escala global, cuyas consecuencias son la falta
de cumplimiento y la imposibilidad de garantía de los mismos. En tercer lugar, olvido
de las desventajas comparativas, es decir, los dos procesos precedentes han supuesto
una merma en la capacidad de desarrollo de estos pueblos que indudablemente ha
revertido en las mayores posibilidades y pericia de la otra cara del pacto intercultural –el
Norte-, mediante la adquisición de ventajas propias por desposesión ajena, viéndose
todo ello reflejado en la esfera pública y privada de los Estados-nación. El epistemicidio
indígena ha sido condición de posibilidad del brillo con el que se presenta la Ilustración
europea en el ámbito del conocimiento.16 Las ventajas que la mano de obra esclava
indígena ha proporcionado a los sistemas productivos coloniales instituidos por
Occidente han permitido el desarrollo y emergencia de ese periodo colosal que venimos
denominando como modernidad.17 Estamos ante la espinosa cuestión de la memoria
histórica en relación con los procesos indígenas en América Latina y las condiciones 15 En el sentido que es utilizado en todo el librito de Honneth, al hablar de “preeminencia ontogenética del reconocimiento sobre el conocimiento”, Reificación. Un estudio de la teoría del reconocimiento, Katz, Buenos Aires, 2007, p. 65. 16 S. Castro Gómez y R. Grosfoguel, (eds.), El giro decolonial. Reflexiones para una diversidad epistémica más allá del capitalismo global, Siglo del Hombre Editores, Bogota, 2007. 17 A. Quijano, “Colonialidad del poder, eurocentrismo y América Latina”, en Lander, Edgardo (comp.), La colonialidad del saber: eurocentrismo y ciencias sociales. Perspectivas latinoamericanas, Clacso, Buenos Aires, 2000, pp. 201-246; “Colonialidad del poder y clasificación social”, Journal of World-Systems Research, VI, nº 2, Summer /Fall, 2000, pp. 342-386; W. Mignolo, Local Histories/Global Designs. Coloniality, Subaltern Knowledges and Border Thinking, Princeton University Press, Princeton & New Jersey, 2000, pp. 3-91; W. Mignolo, The Darker Side of the Renaissance. Literacy, Territoriality and Colonization, University of Michigan Press, Michigan, 1995; E. Dussel, Política de la Liberación. Historia mundial y crítica, Trotta, Madrid, 2007, pp. 15-140.
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necesarias para instaurar mecanismos de justicia transicional y transhistórica como
instrumentas garantistas para reaccionar ante las consecuencias de estas larvadas
amnesias.18
Un segundo reto es que el dialogo intercultural no se ubica sobre condiciones
ideales de convivencia y contacto entre las culturas. Todo lo contrario. Afirmar que todo
proceso cultural surge como consecuencia del desencuentro de diferencias culturales
supone asumir el conflicto y la lucha como condición para la construcción de las
identidades entendidas como procesos. Por tanto, la linealidad pacífica en la
conformación de identidades es una desvirtuación del realismo mágico, una
prefiguración de la arcadia indígena que nos separa mucho de la realidad en la que
deben construirse e implementarse las políticas públicas multiculturales.
Un tercer ámbito de dificultades es que la perspectiva de derechos en la forma de
hacer política con los pueblos indígenas ha sido una dimensión perennemente ausente
de los prismas del Estado, reduciendo la consideración pueblos indígenas a mero sector
en riesgo de exclusión que exige integración normalizada en los marcos de la nación.
Ello ha supuesto una despolitización y vaciamiento de contenidos que dificulta mucho
toda pretensión pública de desarrollar políticas de derechos con pueblos indígenas.
Cultura indígena, lengua, territorialidad, autonomía, conocimientos tradicionales,
biodiversidad, etc., son todas ellas cuestiones que no han sido consideradas o que han
sido tratadas muy residualmente por estas políticas, siempre con el límite coagulante de
un abordaje delineado desde los presupuestos de la soberanía estatal. Se ha trabajado
frecuentemente desde un tratamiento folclorizante de los derechos culturales indígenas.
Éstos han sido cosificados desde el Estado e incrustados dentro de otras categorías
normativas más amplias, diluyendo así su contenido y potencialidad. La respuesta
cultural de los Estados ha sido una buena dosis de ciudadanización como solución
terapéutica frente a la ancestralidad indígena, pasando por encima de las diferencias
cosmovisionales y culturales. Desde aquí se evidencia la dificultad contemporánea de
las políticas públicas multiculturales para tratar cuestiones tan complejas y polémicas
como la plurinacionalidad, la pluriconstitucionalidad o el pluralismo jurídico.
18 J. Elster, Rendición de cuentas. La justicia transicional en perspectiva histórica, Katz Editores, Buenos Aires, 2006, pp. 99 y ss.
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Un cuarto reto sería que no es posible poner en cero los contadores de los múltiples
procesos culturales en marcha para poder erigir un pacto intercultural neutral, no
viciado. El principio de toda corrupción política es pensar la neutralidad como
condición de la realidad. Se trata de una confusión evidente entre el ser y el deber ser de
las políticas públicas. Así como no es posible obviar los conflictos y dificultades con los
que se ha construido la historia de los pueblos indígenas, tampoco es posible abstraer lo
avanzado y construido. La no regresividad de las conquistas sociales indígenas
constituye un punto de partida desde el que iniciar el diálogo intercultural. De las
prácticas de lucha indígena, de su trasfondo discursivo, se deducen y proyectan las
demandas y exigencias incumplidas, pero evidentes y latentes desde hace mucho tiempo.
Un análisis de estas prácticas y de sus articulaciones discursivas permite dar contenido a
las necesidades y reivindicaciones indígenas. De ahí se derivan retos para las políticas
con pueblos indígenas desde una triple perspectiva: 1) redistributiva, ya que es
necesario tomarse en serio los derechos sociales indígenas ante la evidencia de
indicadores globales que sitúan a estos pueblos entre los sectores sociales más próximos
a riesgos de exclusión social, como es el caso de países del Sur como Guatemala,
Panamá o México, o países del Norte, como Australia, Canadá o Nueva Zelanda;19 2)
reconocimiento de los pueblos indígenas como sujetos de derecho, es decir, otorgando
sustantividad identitaria a los procesos culturales indígenas, así como garantías a todas
las consecuencias normativas que se deriven de tal reconocimiento;20 3) participación a
partir de una consideración nueva de lo público y de las formas de participación directa
19 PNUD, La libertad cultural en el mundo diverso de hoy, Ediciones Mundi Prensa, Barcelona, 2004, p. 29 y ss. Existe en todo el trazo del texto una relación inescindible e interrelacionada entre libertad cultural (preferimos denominarlo procesos culturales) y el derecho a la vida de las personas y los pueblos. Por tanto, derechos culturales y derecho a la vida tienen un nivel de co-implicación sistémica, lo que significa que si se desequilibrara uno de los elementos o momentos del sistema, la totalidad del mismo estaría condenado a un funcionamiento deficiente. Si el derecho a la vida constituye un derecho civil fundamental con carácter universal, consagrado en las principales declaraciones de derechos a través de múltiples enunciaciones y disposiciones, los derechos culturales son condición de posibilidad para garantizar el derecho a la vida. 20 El reconocimiento es el tema central de este artículo; es decir, el intento de dar contextura y corporalidad a eso que venimos denominando como procesos culturales indígenas. Como se está viendo, proponemos una interpretación interdependiente e inescindible de redistribución, reconocimiento y participación. Un reconocimiento sin redistribución constituye un guiño formal, pero sin recursos materiales que impulsen su implementación; un continente sin contenido. Una redistribución sin reconocimiento es un contenido amorfo, sin subjetividad ni capacidad para determinar las maneras y las formas del mismo en el futuro a partir de una comprensión de los procesos culturales como dinámicas creativas y abiertas. Y, finalmente, una redistribución y reconocimiento sin participación supone un sujeto afirmado, pero sin contextos ni contornos en los que luchar y negociar las maneras de su subjetividad y los contenidos de los derechos inherentes a la misma.
11
o semi-directa en los ámbitos del Estado-Nación.21 Las políticas públicas que trabajen
con pueblos indígenas deberán asumir de manera interrelacionada e inescindible estos
tres frentes como tres dimensiones inobjetables para poder hablar de derechos de los
pueblos indígenas. El problema de las recientes políticas multiculturales con pueblos
indígenas ha sido efrentarse a la cuestión indígena sólo desde una de las dimensiones –
el reconocimiento-, abandonando cuestiones redistributivas y participativas
fundamentales para un reconocimiento real de los pueblos indígenas en una
globalización compleja. Se necesita, por tanto, del reconocimiento de sujetos -pueblos
indígenas-derechos colectivos, contenidos reales para sus derechos -derechos civiles y
sociales, reformulados desde la perspectiva indígena, a los que habría que añadir
derechos específicamente indígenas, como la territorialidad-, así como la capacidad y el
poder para gestionar, controlar y regular las potencialidades reconocidas a sus derechos
propios -derechos de participación a través de la autonomía territorial, la jurisdicción
propia sobre territorios, la introducción de mecanismos de participación diferenciados a
partir de los formas indígenas de entender la organización y la participación comunitaria.
Un último ámbito de dificultades reside en la deficitaria comprensión del desarrollo
indígena y de las implicaciones que tal elemento supone desde el punto de vista de los
derechos humanos y los derechos medioambientales. En este sentido no es plausible
establecer una dicotomía como punto de partida que distinga entre agenda de desarrollo
y agenda de derechos humanos a la hora de afrontar el espinoso tema del desarrollo con
identidad. Ambos procesos resultan sincrónicos. Su separación supone una distorsión y
una consideración accidentalizada de los derechos indígenas, alérgica a cualquier
consideración intercultural. Un ejemplo sería la construcción ambientalizada del
territorio indígena y la biodiversidad realizada desde el derecho internacional del medio
ambiente.22 Allí se pretende hacer una trasposición de la consideración occidental del
medioambiente a la cosmovisión indígena a partir de una representación propia de los
contextos sociales de opulencia del Norte.23
21 La participación añade la dimensión histórica-dinámica de los procesos culturales; la dimensión conflictiva en que estos acontecen y se negocian; la reformulación de las técnicas necesarias para que redistribución y reconocimiento sean reales. De alguna manera, funciona como un elemento garantista central, condición para la implementación del reconocimiento y la redistribución. 22 He desarrollado estas cuestiones de manera precisa y extensa en A. Martínez de Bringas, “La deconstrucción del concepto de propiedad. Una aproximación intercultural a los derechos territoriales indígenas”, en Anales de la Cátedra Francisco Suárez, nº 42, 2008, pp. 153-175. 23 Naturaleza ambientalizada; naturaleza como fuente inagotable de recursos; necesaria compatibilidad entre el crecimiento del capital y los límites de los sistemas biofísicos, etc.
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- Problemas específicos de las políticas públicas multiculturales en relación con los pueblos indígenas
Dar medida de esta conflictividad supone un reto poliédrico, debido a la necesidad
de considerar las responsabilidades de los múltiples actores implicados. En este sentido,
se hace necesario centrar la atención en al menos tres tipos de actores por la importancia
que desempeñan en la temática que abordamos: en primer lugar, los Estados en cuanto
diseñadores y responsables de las políticas públicas multiculturales; en segundo lugar,
los pueblos indígenas en cuanto sujetos de derechos y deberes y principales actores
políticos en relación a las políticas públicas indígenas; en tercer lugar, los agentes y
agencias de cooperación en cuanto mediadores necesarios entre los Estados y los
pueblos indígenas.
En relación a los Estados como responsables últimos de las políticas públicas para
los pueblos indígenas, es necesario partir de la actual tendencia imparable a la
privatización de las cuestiones sociales, entre ellas las políticas públicas orientadas a
grupos, colectivos, minorías o pueblos. Ello ha propiciado una tendencia a la delegación
por parte del Estado de la temática indígena en instituciones de múltiple y diversa
jerarquía. Esta desconcentración de las cuestiones indígenas en numerosas instituciones,
órganos y agencias suele traducirse en un despotencialización de las políticas a la hora
de afrontar los derechos indígenas, lo que supone un vaciamiento de la dimensión
política y crítica con la que pretendían presentarse. 24 La desconcentración suele
conllevar atomización y fragilización de las líneas de trabajo diseñadas. A ello habría
que sumar la falta de coordinación y colaboración entre distintas instancias y agencias
que trabajan de manera sincrónica con pueblos indígenas. Por si no fuese suficiente, es
necesario añadir a este epistolario la falta de autonomía y capacidad de los diferentes
programas y agencias para sacar los proyectos adelante, debido al carácter contingente y
condicionado de los presupuestos para los programas diseñados.
24 Ya se trate de educación intercultural bilingüe, territorialidad, autonomía, jurisdicción, memoria histórica, biodiversidad, etc. Una buena perspectiva de lo que venimos afirmando, aunque reducido exclusivamente a la cuestión territorial en Bolivia, sería el estudio de Pacheco y Valda, La tierra en los valles de Bolivia. Apuntes para la toma de decisiones, Fundación Tierra, La Paz, 2003.
13
Junto a este presupuesto general habría que añadir la falta de trasversalización de la
temática indígena a todos los órdenes de la política pública, lo que imposibilita en
última instancia una articulación intersectorial de toda la cuestión indígena. Los
derechos indígenas tienen un nivel de expansión y profundidad estructural que asoman a
todos los centros de interés del Estado. Un tratamiento atomizado de lo indígena supone
una descomposición de sus cosmovisiones. No cabe, por tanto, un trabajo parcializado,
como si de una política social más se tratará, sino un tratamiento estructural entre los
distintos sectores y temáticas. A ello habría que añadir la falta de flexibilidad del Estado
para ajustarse a las cosmovisiones y necesidades específicas de cada pueblo indígena.
Hablar de pueblos indígenas supone hacerse cargo de la pluralidad que esa misma
denominación encierra, de las múltiples y variadas sensibilidades culturales que
convoca.
La política pública generalmente hierra por falta de talante intercultural, es decir,
por la incapacidad para implicar participativamente a los pueblos indígenas en la
elaboración, implementación y control de las políticas públicas que les incumben y
afectan. Dicha falla originaria se consolida por la ausencia de información veraz y
pertinente para asumir las exigencias de fondo de esas políticas, conscientes de que los
derechos sólo pueden ejercitarse si existe una opinión creada e institucionalizada que
informa sobre la existencia de los mismos, de sus posibilidades y garantías. La
interculturalidad se hace más esquiva si tiene que sortear el desfase y asimetría existente
entre el diseño programático de una política pública y la imposibilidad de su aplicación
por ausencia de condiciones reales. Esta falta de condiciones puede tener que ver con la
ausencia de una comprensión estructural e integrada de los derechos indígenas, con el
desconocimiento y falta de capacitación de los técnicos de la administración, con la
discriminación como vector fundante de estas políticas, con la falta de participación de
cuadros indígenas en su diseño, implementación y seguimiento o con una articulación
conjunta y entreverada de todas estas deficiencias.
Desde el punto de vista de los pueblos indígenas, también puede hacerse referencia a
una serie de dificultades con carácter reversible: por un lado, serían deficiencias
imputables a la incapacidad de las políticas publicas para considerar al sujeto pueblo
indígena con la densidad y exigencia que merece. Por otro lado, serían también
deficiencias latentes en la propia estructura del movimiento indígena, incapaz muchas
14
veces de asumir las consecuencias y el destino de ser sujeto protagónico de un proyecto.
En este sentido podría hablarse de las dificultades para discernir y separar nítidamente
entre las funciones y el protagonismo que corresponden al sujeto político y al
movimiento indígena. Al sujeto político correspondería liderar el proyecto global
indígena dentro de un Estado y más allá de él: sería la dimensión macropolítica del
movimiento. Por otro lado, al movimiento correspondería una función más instrumental,
pero esencial en el marco de conjunto de una política global, como sería la de
representar los intereses indígenas en el ámbito del Estado con los interlocutores y
mediaciones que éste oferta: los partidos políticos y, por tanto, el ámbito de la
micropolítica. Paralelamente, y en complementariedad con lo anticipado, los discursos
indígenas tendrán que ser modulados y expuestos en consonancia con esta lógica de la
separación de esferas y funciones. Así, mientras hay discursos que pueden tener
legitimidad y credibilidad cuando se enuncian como movimiento, no lo tienen si estos
pretenden ser asumidos como sujeto político.25 Junto a ello es necesario apercibir en la
dimensión de relaciones con el Estado las dificultades –por contraste conflictivo entre
las dos partes del pacto intercultural- para construir poder real y ser sujeto político de
ese poder, lo que condiciona en última instancia la naturaleza y posibilidades del sujeto
y del movimiento indígena.
A ello habría que añadir la incapacidad para trabajar en serio el proyecto del Estado
plurinacional. Las dificultades también son siempre bilaterales y entrecruzadas, lo que
encona el conflicto debido a la incapacidad de avanzar hacia un consenso táctico entre
pueblos indígenas y Estado para poder definir qué se entiende por: plurinacionalidad,
autonomía indígena, interculturalidad, territorialidad, pluralismo jurídico, etc. Como
hemos anticipado, éste constituye un problema que fractura y desmembra por dentro al
propio movimiento indígena debido a la incapacidad del movimiento para avanzar hacia
un consenso intracomunitario, una suerte de plan estratégico para pueblos indígenas que
exige consensos internos bien pertrechados. Es decir, retejer una política de alianzas
más allá de los conflictos locales indígenas. El Estado sigue siendo el marco de
posibilidad para trabajar los procesos de descentralización y de construcción de
25 Es toda la cuestión del carácter táctico de los discursos anti-sistema. Éstos tienen su lugar, momento y circunstancia para poder ser formulados y articulados. Una modulación y abstracción de los mismos, tendría una función instrumental para poder retejer una alianza más global y fructífera a largo plazo para los pueblos indígenas, lo que no significa, en ningún sentido, una abdicación de sus contenidos. Se trata sólo de regular los momentos y las formas de su exposición en la construcción del pacto intercultural.
15
autonomías indígenas. Por ello resulta ambivalente y ambigua la propuesta por parte de
movimientos indígenas de simultanear un proceso de oposición al régimen jurídico
institucional del Estado, junto con la demanda de una mayor participación indígena en
el marco estatal y la disputa del poder en la arena democrática por vía electoral.26
Desde el punto de vista de los agentes y agencias de cooperación, abordaremos la
cuestión desde una doble perspectiva: a) abstracta y general, que se movería en el
ámbito de las propuestas ideológicas o del ideario propio de las agencias de
cooperación en su forma de trabajar con pueblos indígenas; b) específicas y técnicas, en
donde trataremos de focalizar una mirada crítica sobre los problemas que se plantean en
el territorio real de los pueblos indígenas, es decir, en el trabajo cotidiano con ellos.
Desde una perspectiva general abordaremos las dificultadas generales que la
cooperación presenta, casi ya como un tópico, en el tratamiento preliminar con pueblos
indígenas. Existen dificultades tangenciales que se solapan con y alimentan de las
problemáticas que la cooperación presenta en su trabajo global en relación a otras
materias, contenidos y sujetos. En primer lugar habría que hablar de las dificultades que
la cooperación exhibe para trabajar con y desde procesos individuales y colectivos,
primando en sus formas de intervención una perspectiva mercantilista y pragmática que
exige resultados. El reto de la territorialidad indígena como derecho es denotativo en
este aspecto. Los procesos de demarcación, saneamiento, titulación, adjudicación
territorial, etc., constituyen un reto proyectivo -por la materia, la actividad y por los
ritmos temo-espaciales que la misma exige- para la cooperación. En este sentido, la
lógica finalista de los resultados está incapacitada para interpretar y aplicar
interculturalmente derechos como la territorialidad indígena.
En segundo lugar es de destacar las dificultades que la cooperación presenta para
reconocer a las organizaciones indígenas como interlocutoras y soberanas legítimas en
el ámbito de las políticas de cooperación. No basta sólo con el formal reconocimiento
de interlocución, fácilmente otorgable desde la euforia multicultural que caracteriza a la
globalización, sino de asumir una perspectiva de derechos, con todos los matices que
26 Cf. Fondo Indígena, Relato de la II Intergubernamental. Estado de protección legal y de las políticas públicas sobre derechos de los pueblos indígenas, D. Iturralde (compilador), Fondo Indígena, La Paz-Bolivia, 2006, pp. 402 y ss.
16
conlleva su asunción real, como el del reconocimiento soberano y digno del sujeto
fundamental de estas políticas: los pueblos indígenas. Esta falta de reconocimiento
originario, que se traduce en ausencia de voluntad política para definir y concretar la
titularidad de estos derechos (derechos para los pueblos indígenas pero sin indígenas), y
cuya prolongación lógica es la falta de participación indígena en momentos posteriores,
como la implementación y el desarrollo de estas políticas,27 puede conllevar, a su vez,
tres tipos de conflictos: a) conflictos de derechos en el ámbito de la vida de los pueblos
indígenas, cuando se impone la lógica del resultado a la lógica de la consulta a los
pueblos indígenas; 28 b) conflictos de política intercultural, cuando se procede a
cuestionar, por parte del Estado, a los líderes indígenas designados para la construcción
del pacto intercultural, no reconociéndose a éstos como interlocutores válidos, lo que
supone muchas veces el cierre del proceso abierto en la construcción de una dinámica
intercultural; c) conflictos técnicos en la puesta en escena de mecanismos de
comunicación-negociación con pueblos indígenas, que resultan antagónicos con la
propia composición orgánica y lógica cosmovisional de los pueblos indígenas.29
En tercer lugar estarían las dificultades para superar las diferencias entre
representación indígena, cuyo expresión más clara es la del sujeto político y de
derechos, y representatividad, expresión que nos convoca y proyecta hacia el espacio
público del Estado-nación y que puede formalizarse como asimilación, integración o
reconocimiento. En este espacio, la representatividad viene adjetivada por las
27 Obviar la delimitación y el contenido de la titularidad conlleva definir derechos de papel, sin fundamentos ni consecuencias garantistas para los pueblos indígenas. 28 La casuística de la desposesión indígena por estas circunstancias es más que evidente, pero no por ello deja de ser alarmante. El consentimiento previo libre e informado de los pueblos indígenas como garantía frente a las múltiples intervenciones de trasnacionales en el territorio de aquellos es constantemente obviado, lo que supone un serio riesgo para lo protección del derecho a la vida, individual y colectivo, de estos pueblos. De igual manera habría que concretar las referencias a la soberanía de los pueblos indígenas, sobre todo en relación a la soberanía permanente de éstos sobre los recursos naturales, sacando todas las consecuencias teóricas y prácticas que de un reconocimiento así se derivaría. Cf. Iwgia, El mundo indígena, Copenhague, 2004; Ibid. 2005; Ibid. 2006; Ibid. 2007; Ibid. 2008; E. Irene Daes, Informe sobre el concepto de pueblos indígenas E/CN.4/Sub.2/AC.4/1996/2; Las poblaciones indígenas y su relación con la tierra, E/CN.4/Sub.2/2001/21, de 11 de junio de 2001, parágrafos 66 a 69; Informes del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas, E/CN.4/Sub.2//1989/36; E/CN.4/Sub.2//1993/29. 29 Un ejemplo evidente es condenar el derecho de participación indígena a sendos mecanismos de democracia representativa, cuyo ámbito de posibilidades se reduce exclusivamente al voto y cuyos sujetos e interlocutores activos se expresan de manera estrecha sólo a través de los partidos políticos. Otorgar soberanía a los procesos culturales supone abrir las posibilidades del pacto intercultural a una imaginativa de nuevos mecanismos de participación de acuerdo con las lógicas culturales de estos pueblos. Ello supone trascender una comprensión representativa de las democracias, regulada de manera abusiva por una maquinaria electoral constitutita por grandes partidos políticos y lobbies, sin ningún tipo de consideración hacia las formas y maneras de participación indígena.
17
posibilidades que oferta la democracia representativa y sus actores, los partidos políticos.
La representación tiene, sin embargo, una connotación transestatal que nos abre a la
rica diversidad de los procesos culturales. La representación se define
interculturalmente desde las dos orillas del pacto cultural, siendo la potencialidad de
esta corriente –la de los procesos culturales- la que exige la construcción de puentes y
consensos. La representatividad, sin embargo, queda definida y enunciada desde la
particularidad cultural, promontorio desde el que pautar y regular el supuesto proceso
intercultural –la democracia representativa.
En cuarto lugar habría que hablar de la falta de legitimidad del Estado como punto
incontestado de partida para la distribución del poder y la organización territorial en el
marco de una globalización multicultural. El pacto intercultural supone debatir también
las imposiciones culturales pasadas, y, entre ellas, la lógica de las fronteras como
instrumento privilegiado para regular la construcción de hábitats y nichos culturales que
den cabida a las identidades.30 Hablar de pluriconstitucionalismo supone, en última
instancia, diseñar una nueva lógica de reparto de competencias entre el Estado y los
pueblos indígenas para poder construir la interculturalidad política. Esa dialéctica fina y
conflictiva de adaptar el territorio al Estado (con su lógica de fronteras), y éste a la
territorialidad indígena, constituye un esfuerzo fundamental para poder aclarar la base
territorial de las autonomías. De ahí la importancia de incluir, de manera soberana, a los
pueblos indígenas en la reforma de los Estados y en las Asambleas Constituyentes
construidas ad hoc para proceder en las mismas.
Desde una perspectiva técnica apuntaremos algunas dificultades que la práctica de la
cooperación y las políticas públicas con pueblos indígenas están produciendo para
trabajar con las políticas multiculturales con pueblos indígenas desde una perspectiva
intercultural. En primer lugar, es necesario percibir que la lógica de la mercantilización
también alcanza a los pueblos indígenas; por tanto, el reto de la construcción
intercultural corresponde a las dos partes del proceso, ya que ambas están salpicadas de
problemas, prejuicios y dificultades. Por tanto, es necesario erradicar el errático
diagrama de buenos-malos, inocentes-culpables, responsables-irresponsables, para
afrontar los procesos culturales. A ello hay que añadir que la ausencia de programas de
30 W. Kymlicka, Fronteras territoriales, Trotta, Madrid, 2006.
18
cooperación con pueblos indígenas hasta hace unos años y que la inflación exponencial
que de los mismos en la actualidad exige un contrapunto de prudencia. La difícil tensión
entre la buena voluntad política y el hecho de que los pueblos indígenas resulten
rentables y valorizables para el capital son elementos que deben ser tenidos en cuenta
para diseñar futuras estrategias de cooperación con estos pueblos. Cálculo y compasión
han sido dos elementos esgrimidos, muchas veces, de manera simultánea y
complementaria por parte de las políticas de cooperación, incurriendo en negligencias y
prácticas nefastas para lo que se viene definiendo como sujeto de la cooperación. El
fuerte repunte, simbólico y real, que han adquirido los pueblos indígenas en la última
década puede llevar a una utilización instrumental de los mismos, volviendo a incurrir
en prácticas de cooperación tan nefastas y erradas como en un pasado reciente.
En segundo lugar es necesario alertar del alto grado de desconocimiento de los
procesos culturales indígenas por parte de los técnicos de la cooperación y de los
responsables de políticas públicas. Difícilmente se puede proceder a reforzar el tejido
comunitario indígena si se desconocen los procesos culturales de estos pueblos. Los
derechos culturales, más allá de su reducción folclórica, funcionan aquí como
instrumentos de iluminación y capacitación del pacto intercultural. Por tanto, la falta de
conocimiento de los fondos cosmovisionales indígenas conlleva una incapacidad
estructural para comunicarse y trabajar con las comunidades y las bases. Ello revela,
una vez más, las debilidades de la cooperación y de las políticas públicas para trabajar
con los movimientos (indígenas), motivada por la escasa y selectiva interlocución que la
cooperación ha articulado con la representación indígena.
En tercer lugar, es necesario apercibir que se ha venido trabajando con pueblos
indígenas con procesos de cooperación fuertemente centralizados en zonas urbanas,
evidenciando de esta manera serias dificultades para incidir de manera descentralizada
en esta realidad. Resulta, por tanto, prioritario una focalización de la cooperación hacia
dimensiones rurales y comunitarias, alejadas de los grandes espacios urbanos,
desarrollando actividades y temáticas nuevas con pueblos y comunidades alejadas del
interés y de las motivaciones de la cooperación y de las políticas públicas hasta estos
momentos. Ello adquiere tintes más dramáticos en América Latina, donde las grandes
concentraciones urbanas (megalópolis) no son más que el reverso de la problematicidad
que los Estados han mostrado para una distribución equitativa de la tierra. El fracaso de
19
las reformas agrarias explica las grandes deflagraciones urbanas de hoy, lo que es de
vital importancia para los pueblos indígenas, dado el carácter nuclear que la
territorialidad tiene en la comprensión e interpretación de sus derechos. De no ser así, la
cooperación y las políticas públicas pueden incurrir en una proyección del espíritu y las
maneras con las que los Estados-nación han tratado a los pueblos indígenas hasta
momentos recientes. Evitar los errores del pasado a partir de una cooperación
descentralizada y multifocal es uno de los grandes retos de la cooperación y de las
políticas con pueblos indígenas en el futuro.
En cuarto lugar se perfilan problemas técnicos para trabajar con pueblos indígenas
cuando se hace a partir de las exigencias de la propia cooperación y de las políticas
públicas, y no desde los procesos culturales (indígenas) con las que se trabaja.
Expresiones de estas dificultades son la excesiva burocratización de la cooperación y de
la política pública, su tecnificación; la tendencia al pragmatismo y a una consideración
finalista de los resultados, lo que supone abandonar la perspectiva de los procesos; la
utilización de evaluaciones de impacto a partir de criterios tradicionales, lo que se
acopla con dificultades a los procesos indígenas, como es el caso de la exigencia de
eficacia; el efecto multiplicador de los indicadores utilizados, la necesaria sostenibilidad
de los proyectos diseñados a partir de lógicas culturales propias, estando ausente de
todo este proceso el desarrollo de indicadores específicos para tratar los derechos
indígenas, como correspondería a una cooperación y a unas políticas interculturales.
Recapitulando todo lo propuesto, sería necesario desarrollar una cooperación y unas
políticas públicas basadas en planes estratégicos que arraiguen en la lógica de los
procesos indígenas. Para ello sería necesario transversalizar la perspectiva de derechos
indígenas a todos los procesos de evaluación que desarrolle la cooperación y la política
pública, permitiendo la participación de los pueblos afectados en ellos. Para todo ello
será necesario pertrecharse con la lógica cultural indígena, en donde territorialidad,
autonomía, pluralismo jurídico, estado plurinacional, multilingüismo, y un largo etc.,
constituyan indicadores desde donde construir y afianzar un trabajo de cooperación y de
la política pública.
20
- Retos y exigencias para la articulación de los procesos culturales indígenas desde una perspectiva de derechos.
Este será el momento para asumir con radicalidad un planteamiento de derechos de
los pueblos indígenas, conscientes, desde la lógica narrativa que venimos proyectando,
de que las diferencias culturales exigen consideraciones diferenciadas de derechos. Tres
serán nuestros puntos de arraigo desde los que sugerir los retos de la cooperación y la
política pública: la territorialidad, la jurisdicción, patrimonio cultural y conocimientos
tradicionales indígenas.
La territorialidad indígena exige pertrecharse con marcos categoriales 31 nuevos
para poder dar respuesta a los fondos cosmovisionales que el pacto intercultural reclama.
La territorialidad indígena constituye el lugar donde con más dificultades se han venido
desarrollando las políticas públicas multiculturales. Es aquí donde los intereses
económicos de los Estados-nación irrumpen con mayor virulencia, debido a que los
pueblos indígenas ocupan espacios y territorios de gran interés estratégico para el
capital nacional y global. Aquí es donde adquiera más intensidad el tránsito de un
paradigma de exclusión a otro de desigualdad, lo que, como reportó el primer relator
especial de las Naciones Unidas para la situación de los derechos humanos y las
libertades fundamentales de los pueblos indígenas, Rodolfo Stavenhaguen, puede llevar
hasta la extinción total y completa de estos pueblos.32 De ahí la importancia de trabajar
con una comprensión holística y compleja del territorio indígena. Tres son las
dimensiones que permiten acercarnos a esta complejidad: la base material del territorio,
hábitat vital y ámbito cualificadísimo para la producción, reproducción y desarrollo de
la vida individual y colectiva de estos pueblos, espacio en que arraigan y reposan los
recursos naturales; espacio social y cultural en donde se expanden y consolidan las
influencias histórica de un pueblo, lugar donde se construyen y consolidan los procesos
culturales indígenas y donde se configuran, también, los conocimientos tradicionales y
el patrimonio indígena; espacio político que remite al ámbito de control político,
dimensión fundamental para el ejercicio de la autonomía sobre los recursos y el 31 Esa sería la perspectiva del trabajo de Gerardo Zúñiga, “Los procesos de constitución de Territorios Indígenas en América Latina” en Nueva Sociedad, 153, (enero-febrero 1998), pp. 141-155. 32 Cf. R. Stavenhaguen, Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y libertades fundamentales de los pueblos indígenas en Asia, E/C.19/2007/CRP.11, párrafos 48-51; Intervención oral de R. Stavenhaguen, Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, Punto 6º del Programa: “Debate de medio día de duración sobre Asia”, Nueva Cork, 21 de mayo de 2007, mímeo.
21
territorio, y lugar donde adquiere corporalidad la jurisdicción indígena. Estas tres
dimensiones deben ser consideradas de manera conjunta e inescindible por la
cooperación y las políticas públicas, no siendo posibles visiones o perspectivas
fragmentarias. Los procesos culturales indígenas, proyectados hacia el territorio, exigen
que se establezca una diferenciación nítida entre el valor cultural del territorio y el valor
productivo del mismo. Quedarse exclusivamente con la dimensión productiva supondría
una reducción de la territorialidad indígena a mero espacio agropecuario, olvidando el
especial vínculo que existe entre territorialidad y pueblos indígenas; enfatizando, por el
contrario, una dimensión productiva de la tierra propia de consideraciones civilistas y
patrimonialistas de la propiedad. En definitiva, una comprensión compleja del territorio
como derecho supone hacerse cargo de la dimensión trasgeneracional, transfronteriza y
transpersonal de éste, es decir, ubicarse con otros mimbres para insertar la temporalidad
y la especialidad en la comprensión y construcción de los derechos indígenas.33
Una interpretación intercultural de la territorialidad indígena se desprende de la
labor jurisprudencial de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los últimos
años.34 A partir de ese ensayo de pluralismo jurídico podemos extrapolar una serie de
principios o criterios interculturales que pueden iluminar posteriores trabajos o
intervenciones en la territorialidad indígena desde el punto de vista de la cooperación y
las políticas. Entre esos principios podríamos enunciar el carácter colectivo de la
propiedad indígena; la especial relación que los pueblos indígenas mantienen con el
territorio; el origen consuetudinario del derecho de propiedad comunal indígena; el
establecimiento de una serie de deberes del Estado para con la territorialidad indígena;
el establecimiento de criterios para solucionar conflictos entre la propiedad comunal
indígena y terceros, criterios que establecen cómo proceder a la extinción (o
33 A. Martínez de Bringas, “La deconstrucción del concepto de propiedad. Una aproximación intercultural a los derechos territoriales indígenas”, en Revista de Investigaciones Jurídicas, Escuela Libre de Derecho, México, 2007b, pp. 641-669. 34 Entre algunos de los supuestos más relevantes habría que citar la sentencia de la Corte IDH, caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua, de 31 de agosto de 2001, serie C, nº 79; el informe de fondo de la Comisión IDH, caso Mary y Carrie Dann vs. Estados Unidos de Norteamérica, nº 75/02, de 27 de diciembre de 2002; la sentencia de la Corte IDH, caso Masacre de Plan de Sánchez, vs. Guatemala (reparaciones), de 19 de noviembre de 2004, serie C, nº 116; sentencia de la Corte IDH, caso comunidad Moiwana vs. Suriname, de 15 de junio de 2005; la sentencia de la Corte IDH, caso comunidad indígena Yakye Axa vs. Paraguay, de 17 de junio de 2005; la resolución de la Corte IDH, caso pueblo indígena de Sarayaku, medidas provisionales, de 17 de junio de 2005; la sentencia de la Corte IDH, caso comunidad indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay, de 29 de marzo de 2006; o la sentencia de la Corte IDH, caso Yatama vs. Nicaragua, de 23 de junio de 2005.
22
prolongación) de los derechos de propiedad comunal cuando entren en conflicto con
derechos de propiedad de terceros o del Estado, entre otros.35
La jurisdicción indígena y los procesos de autonomía son condición fundamental,
exigencias y reconocimientos necesarios, para poder articular y hacer real la
territorialidad indígena. En este sentido la interdependencia, inescindibilidad y
compenetración sistémica de los derechos de los pueblos indígenas es un elemento
fundamental para poder entender e implementar estos derechos. Ello supone ir un paso
más allá de la concepción liberal-occidental en la manera de entender estas cuestiones,
cuando se habla de una concepción interdependiente de los derechos humanos. Desde la
perspectiva indígena se exige un nuevo ajuste intercultural para traducir el concepto de
interdependencia a sus propios presupuestos cosmovisionales, lo que conlleva ajustar
inteculturalmente las propuestas de lectura interdependiente de los derechos propuesta
en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos celebrada en Viena.36
Pertrecharse con un concepto intercultural de jurisdicción supone hacerse cargo del
triple prisma en que ésta se proyecta y encarna: a) la territorialidad como ámbito dónde
y desde el que se definen y delimitan simbólica y materialmente las jurisdicciones; b) la
autonomía, como sede desde la que otorgar competencia real a esas jurisdicciones, a
partir de una combinación cruzada de intereses (estatales, de terceros, etc.) en la gestión
de competencias y en los procesos de descentralización que esto necesariamente
comporta; c) los sistemas jurídicos indígenas, lugar desde el que fijar procedimientos
35 A. Martínez de Bringas, “La deconstrucción del concepto de propiedad. Una aproximación intercultural a los derechos territoriales indígenas”, op. cit. 36 La Conferencia Mundial de Derechos Humanos de Viena de 1993 propuso, a modo de ajuste y también de novedad, la necesidad de una lectura interdependiente de “todos los derechos humanos”. Ello implicaba romper con la monolítica concepción generacional de los derechos, en su versión occidental, que había optado, tanto en sede internacional como constitucional, por una comprensión y redacción fragmentada y atomizada de los derechos, dividiéndolos en civiles, políticos, sociales, culturales. Ese carácter diferido de los derechos ha tenido importantes repercusiones político-jurídicas, ya que en su traducción jurídica definitiva se ha optado por dotar de un nivel de garantías jurídicas de protección mucho mayor a los derechos civiles y políticos, quedando marginados de una consideración sustantiva de derechos y de las garantías concomintantes a este reconocimiento los derechos sociales y culturales. Esta difracción jurídica se ha traducido en la difícil justiciabilidad de estos derechos. Pensar, sin embargo, los derechos indígenas supone asumir la interdependencia con un grado de profundización intercultural, huyendo de las tímidas recepciones que estas consideraciones han provocado en los códigos occidentales. Supone asumir que territorio, jurisdicción y autonomía juegan un papel fundamental y a la vez instrumental para garantizar el derecho a la vida de los pueblos indígenas; funcionan sincrónicamente como derechos fundantes y como garantías reales para su implementación.
23
para que territorialidad y autonomía puedan ejercer sus competencias y criterio para la
construcción de mecanismos interculturales de resolución de conflictos.37
Son muchos los problemas que nos encontramos a la hora de implementar estas
cuestiones, conflictos que en sí mismos constituyen retos para la presente y futura
cooperación y desarrollo de políticas públicas con pueblos indígenas. Entre esos
problemas habremos de citar: las dificultades que las reformas normativas (en los
múltiples niveles de jurisdicción) encuentran para poder dar recepción al los sistemas
jurídicos indígenas, siendo inconsistentes con ellos los sistemas jurídicos vigentes en el
Estado; la ausencia de normas reglamentarias y secundarias que faciliten el acople de
los sistemas jurídicos indígenas en un marco de pluralismo jurídico; la brecha de
implementación existente entre el reconocimiento jurídico de los derechos indígenas en
los diferentes ámbitos normativos (local, departamental, estatal, regional, internacional)
y su aplicación real; la ausencia de mecanismos justiciables que permitan una garantía
real y efectiva de los derechos indígenas a partir de un sistema de facultades específicas
y autónomas de protección, como podrían ser las procuradurías indígenas; la falta de
mecanismos de seguimiento de las reformas legislativas y de los reconocimientos
específicos (en sus múltiples niveles normativos) para la incorporación de derechos
indígenas, resultando un criterio corrector e iluminador en este proceso los informes del
Relator especial sobre la situación de los derechos humanos y libertades fundamentales
de los indígenas.38
La autonomía, en cuanto momento entrelazado con la jurisdicción y la territorialidad,
también genera conflictos que se traducen en retos para las políticas públicas y la
cooperación. Entre ellos estarían la necesidad de clarificar la base territorial de las
autonomías, adaptando el territorio indígena al Estado y éste a aquél, para poder definir
de esta manera una jurisdicción con base territorial;39 la ausencia de políticas públicas
37 A. Martínez de Bringas, “El reto de hacer efectivo los derechos de los pueblos indígenas: la difícil construcción de una política intercultural”, en Pueblos indígenas y política en América Latina, S. Martí (ed.), Barcelona, CIDOB, 2007. 38 Los informes del Relator son una fuente de inspiración importante para la creación y conformación de pluralismo jurídico y, más específicamente, para la consolidación de sistemas jurídicos indígenas interculturales. Forman parte de un sistema más amplio de normas, agentes y procedimientos internacionales que interactúan para promover los derechos de los pueblos indígenas. Por ello, el papel de las políticas públicas y la cooperación es fundamental para la consolidación de reformas legislativas y constitucionales en los Estados que permitan la aplicación real de las recomendaciones del Relator. Cf. A/HRC/4/32/Add.4, de 26 de febrero de 2007. 39 C. Romero Bonifaz, El proceso constituyente boliviano. Autonomía, Serie nº 7, Cejis, Bolivia, 2005.
24
orientadas a la construcción de autonomías indígenas, lo que confluye directamente con
la pretensión de profundizar en la construcción de políticas de desarrollo con identidad,
que deberán hacer un esfuerzo por adaptarse a los contextos tradicionales indígenas y a
una concepción intergeneracional del desarrollo, como es el caso de la Estrategia de
cooperación española con pueblos indígenas; la necesidad de proceder, para poder
implementar todo lo anticipado, a la descentralización política del poder del Estado a
través de una cooperación técnica y política, lo que supone una transformación de las
relaciones con otros ámbitos de decisión (económicos, religiosos y políticos) y un
acoplamiento de las dinámicas de las propias comunidades a todos estos cambios.
En relación al patrimonio cultural indígena, 40 conocimientos tradicionales,
expresiones culturales y manifestaciones de sus ciencias, asistimos a la emergencia de
nuevos procesos que deberán ser incorporados tanto en las políticas públicas internas
como en las políticas de cooperación. Estamos ante la irrupción de nuevos
conocimientos basados en procesos culturales indígenas. Nos encontramos, sin embargo,
con mecanismos de protección insuficientes para poder garantizar la consolidación de
estos procesos. Se percibe como necesario en este ámbito la preservación del patrimonio
cultural indígena del dominio público, es decir, protegerlo de toda injerencia
indiscriminada, provenga de donde provenga. Por ello es necesario la creación de
códigos éticos que coadyuven al registro y protección del conocimiento indígena,
invirtiendo de esta manera la lógica insita en el derecho de patentes, donde se de una
prioridad en la protección a los derechos del innovador (trasnacionales), relegando a un
segundo plano al poseedor y propietario original de los conocimientos –los pueblos
indígenas. Todo ello supone asumir con radicalidad ese metaderecho que se viene
expresando en el derecho internacional de los derechos humanos como consentimiento
previo, libre e informado. 40 Se entiende por patrimonio cultural indígena el conjunto de creaciones, manifestaciones y
producciones tangibles e intangibles constituidas por los elementos característicos de la cultura de un pueblo indígena desarrollados y perpetuados por ese pueblo o por personas indígenas si la creación refleja las expresiones literarias, artísticas o científicas tradicionales del pueblo. Incluye los conocimientos derivados de la actividad intelectual en un contexto tradicional y abarca los conocimientos y aptitudes especializados, las innovaciones, las prácticas y el aprendizaje que forman parte de los sistemas de conocimiento tradicionales, así como el conocimiento plasmado en el estilo de vida tradicional de un pueblo indígena o recogido en los sistemas codificados de conocimiento trasmitidos entre generaciones. Cf. El proyecto de directrices sobre la protección del patrimonio cultural de los pueblos indígenas, presentado por el Grupo de Trabajo sobre poblaciones indígenas, Examen del proyecto de principios y directrices sobre el patrimonio de los pueblos indígenas. Documento de trabajo presentado por Yozo Yokota y Consejo Same, E/CN.4/Sub.2/AC.4/2006/5, de 16 de junio de 2006.
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Finalmente, resulta de gran importancia la creación de un régimen complementario
de derechos de patrimonio cultural e intelectual que incorpore y garantice una serie de
elementos: la propiedad colectiva e individual, con cobertura retroactiva; los
mecanismos de protección contra la degradación; la prioridad en la gestión y
distribución de los beneficios a los custodios tradicionales del conocimiento -los
pueblos indígenas- invirtiendo, también aquí, la lógica del derecho de patentes; la
cobertura multigeneracional de los procesos culturales indígenas; la protección de las
lenguas indígenas, puesto que partes muy sustanciales del patrimonio cultural de los
pueblos indígenas, y en particular de sus sistemas de conocimientos, están contenidos
en las mismas, lo que supone reconocer el vínculo estructural que existe entre
patrimonio cultural indígena y las lenguas indígenas como juntura fundamental para
poder trasmitir éste a las generaciones futuras.
*** Asier Martínez de Bringas es Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Girona. Es el coordinador de proyectos de investigación de la Fundación Ipes-Elkartea (Pamplona) y ha sido director del proyecto de formación de representantes indígenas que la Universidad de Deusto tiene con la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos en Ginebra. Ha desarrollado un intenso trabajo con organizaciones y pueblos indígenas de América Latina. Dispone de numerosas publicaciones sobre derechos de los pueblos indígenas, interculturalidad y derechos humanos en general.
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