las org. internacionales
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Las organizaciones internacionales
Sexta parte: La comunidad internacional organizada
Captulo 23
A. Conceptos generales
1. Introduccin
Las organizaciones internacionales (OI) se encuentran en un plano
secundario con respecto a los Estados, que ocupan en la comunidad
internacional un lugar preponderante. Aquellas entidades, que han
cambiado la estructura exclusivamente interestatal y primariamente
bilateral de las relaciones internacionales, adquirieron notable desarro
llo en el siglo XX. Puede decirse que, si bien no alcanzaron a producir
una ruptura con el modelo de la sociedad internacional de Estados, la
transformacin que originaron en aquel modelo lo adapt a las exigen
cias de nuestros das.1
Llamaremos organizacin internacional a toda asociacin de Estado
que adopte una estructura orgnica permanente.
Dentro de esta definicin caben tambin otras posibilidades, como
que la organizacin comprenda tambin a otras organizaciones interna
cionales e incluso que est compuesta solamente por organizaciones
internacionales.
Tienen estas asociaciones cuatro caracteres principales:
- Estn compuestas esencialmente por Estados;
1 Ver Pastor Ridruejo, op. cit., p. 689, citando a J.A. Carrillo Salcedo, El derecho
internacional en un mundo en cambio, Madrid, 1984, p. 41.
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A diferencia de los organismos no gubernamentales (ONG) contem
plados en el artculo 71 de la Carta, que sirven de valiosos auxiliares a
la accin de las OI.
- Son creadas por tratado;
A veces pueden serlo por resolucin de una organizacin internacional
ya existente, como sucedi con UNCTAD, sigla inglesa de la Conferen
cia de las Naciones Unidas para el comercio y el desarrollo, originada
en la Resolucin 1995 (XIX) de la AGNU. Otras veces un entendi
miento poltico da lugar al nacimiento de entidades con caractersticas
de OI, como la Carta de Pars para la nueva Europa, del 21/XI/1990,
entendimiento poltico que creo la CSCE (Conferencia para la seguri
dad y cooperacin europeos). Por virtud del Documento de Budapest
(6/XII/94), aqulla se transform en OSCE, o sea, Organizacin en
lugar de Conferencia. De todos modos, ni la Carta de Pars es un trata
do ni, en rigor, tampoco la OSCE es una organizacin internacional
con personalidad jurdica internacional.
- Poseen una estructura orgnica permanente, y
- una personalidad jurdica propia.
Carecen, en cambio, de soberana, sus competencias les son asigna
das por los Estados en los tratados constitutivos y estn al servicio de
ciertos intereses comunes de sus miembros, que tienden a satisfacer.
2. Origen y evolucin
El fenmeno de las OI es comparativamente nuevo, se remonta a
principios del siglo XIX. Hasta entonces, el derecho internacional pbli
co slo regulaba las relaciones entre los Estados, que actuaban en for
ma individual y separada; no existan otras categoras de entes dotados
de personalidad propia. Apareci entonces la necesidad de cooperacin
para resolver problemas de carcter internacional y surgieron los pri
meros ejemplos de OI.
El nacimiento y desarrollo de las organizaciones internacionales
reconoce tres perodos bastante bien definidos:
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L as ORGANIZACIONES INTERNACIONALES 613
El primero se ubica entre los aos 1815 y 1914, desde el Congre
so de Viena, que crea la Comisin central para la navegacin del Rin,
hasta la Primera Guerra Mundial, que termina con la Sociedad de
Naciones.
Ya vimos que las tentativas de gobierno de las Potencias, que se con
cretaron en las alianzas posteriores al Congreso de Viena (Cudruple
y Quntuple Alianza, Santa Alianza), tuvieron forma en el Concierto
europeo y ste signific en los hechos una manera precursora de las
OI de nuestro tiempo. Recordemos que el Concierto celebraba congre
sos peridicos hasta la dcada de los aos veinte y luego los limit a
las ocasiones en que se hacan necesarios por las circunstancias polti
cas del momento. El Concierto careca de una Carta fundamental, de
sede y rganos permanentes. En la segunda mitad del siglo xix intervi
no, entre otros, en los problemas de expansin colonial (Berln, 1885),
en China y bajo su existencia se celebraron las conferencias de La
Haya de 1899 y 1907.
Se desarrolla principalmente en lo relativo a la cooperacin tcnica,
como ocurri en el campo de las comunicaciones telegrficas y postales.
La creacin de la Unin Telegrfica Internacional en 1865 y de la
Unin Postal General en 1875 fue un hito en este itinerario.
El segundo se extiende entre las dos Guerras Mundiales. La paz de
Versalles del 28 de junio de 1919, contena los instrumentos constitutivos
de la Sociedad de Naciones y de la Organizacin Internacional del Traba
jo, primeras instituciones internacionales permanentes de carcter polti
co y universal.
El tercero, que va desde la segunda posguerra hasta nuestros das,
acenta la marcada tendencia hacia el universalismo reflejado en el
nacimiento de la Organizacin de las Naciones Unidas en el ao 1945.
Compuesta hoy por la gran mayora de los pases del mundo, la ONU
responde a la necesidad de una organizacin general de Estados, cuyo
principal propsito sigue siendo, al igual que el de su antecesora, el
mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales.
En nuestros das, las organizaciones internacionales forman una
compleja red dentro de la estructura de la comunidad internacional
organizada. Segn ciertas estadsticas, existan en el ao 2000 unas 992
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organizaciones internacionales y 9.998 organizaciones no gubernamen
tales (ONG). Si a eso se le suman entidades asociadas a acuerdos multi
laterales, o bigubernamentales y otras orientadas internacionalmente, el
nmero de estas entidades de creciente actuacin en el plano internacio
nal se elevara a 30.000 para aquel ao. Sin duda que a la fecha (2007)
ese nmero se ha elevado considerablemente.2
3. Clasificacin
Existen diversas formas, segn la doctrina, de clasificar a las OI; una
es hacerlo, como Diez de Velazco, por sus fines, por su composicin y
por sus competencias.
Por sus fines: la creacin de una organizacin internacional puede
responder a fines generales o especficos. En el primer caso, las organi
zaciones actan sin limitacin expresa y en el segundo, que es el ms
comn, actan en mbitos bien definidos, como las organizaciones de
cooperacin militar, econmica, social, etc.
Por su composicin: las hay de vocacin universal, abiertas a la
participacin potencial de todos los Estados (como la Sociedad de las
Naciones o la ONU), y regionales como la OEA, o aquellas que simple
mente restringen su participacin a un nmero limitado de Estados que
renen ciertas condiciones, como la OTAN.
Por sus competencias: se dividen en dos grandes grupos: las de coope
racin o coordinacin, como la mayor parte de las organizaciones interna
cionales clsicas y las de integracin, surgidas recientemente, que registran
una mayor cesin de competencias por parte de los Estados miembros.
4. Personalidad
La capacidad de las OI para adquirir derechos y contraer obligacio
nes en el plano internacional, as como la capacidad para hacer valer los
primeros y responder por la violacin de las segundas, ha sido intensa
1 Yearbook o f Internacional Organizations, UIA, 2000.
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mente analizado por la doctrina. Existe hoy unanimidad en reconocerles
personalidad jurdica, que puede estar proyectada en varias direcciones.
En primer lugar es corriente que la personalidad internacional de las
OI sea reconocida no slo por los miembros, sino tambin por otros
Estados: as, pueden concluir acuerdos internacionales, y mantener rela
ciones diplomticas o cuasi diplomticas con los Estados miembros y
con terceros Estados.
Hoy es unnime la aceptacin de la personalidad jurdica internacio
nal de las OI, pero diferenciada de la que tienen los Estados, ya que
est limitada por sus fines y por los medios que para su obtencin esta
blecen sus estatutos fundacionales. Esta postura encuentra apoyo en el
anlisis de los tratados constitutivos de las organizaciones, en la prcti
ca internacional y en la jurisprudencia de los tribunales.
Decisiva en sentido de la aceptacin general de la personalidad inter
nacional de las OI fue la opinin consultiva de la CIJ, de fecha 11 de
abril de 1949, expedida por el alto tribunal en relacin con la reparacin
de daos sufridos al servicio de las Naciones Unidas. El Conde Folke Ber-
nadotte, mediador de la ONU en Palestina, fue asesinado en Jerusaln
por terroristas judos. La ONU, que debi pagar indemnizaciones e incu
rrir en otros gastos con ese motivo, plante la cuestin de si tena capaci
dad para reclamar reparacin, en su nombre y en el de los causa-habientes,
del Estado que hubiera sido responsable si el dao hubiera sido causado
a otro Estado, y no a una OI. La Corte se expidi en general sobre la
capacidad de obrar de las organizaciones internacionales.
En opinin de la CIJ, para cumplir con los objetivos que motivaron su
fundacin, la ONU deba tener una amplia medida de personalidad inter
nacional y la correspondiente capacidad de obrar. Se debe admitir que
sus miembros, al asignarle ciertas funciones, con los deberes y responsabi
lidades que les acompaan, la han revestido de la competencia necesaria
para cumplir efectivamente esas funciones. En consecuencia, la Corte
llega a la conclusin de que la Organizacin es una persona internacio
nal. Esto no equivale a decir que la Organizacin sea un Estado, lo
que ciertamente no es, o que su personalidad jurdica, sus derechos o
deberes sean los mismos que los de un Estado, cualquiera que sea el
sentido de esta expresin. Ni siquiera implica ello que todos los dere
chos y deberes de la Organizacin deban encontrarse en el terreno
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internacional, de la misma manera que no todos los derechos y deberes
de los Estados deben encontrarse en l. Esto significa que la Organiza
cin es un sujeto de derecho internacional, que tiene capacidad para ser
titular de derechos y deberes internacionales y que tiene capacidad para
prevalerse de estos derechos por va de reclamacin internacional.5
Tocante la responsabilidad de las OI, esto es, el aspecto pasivo de la
personalidad, la Comisin de derecho internacional se ha abocado a su
codificacin y desarrollo progresivo desde el ao 2002 (55 perodo de
sesiones) en que consider el primer informe de su Relator Especial, el
profesor Gaja. La Comisin emprendi el estudio de la responsabilidad
internacional de las organizaciones internacionales no bien termin con
el largo proceso de la codificacin de la responsabilidad de los Estados,
y lo est haciendo en forma similar a la que haba adoptado en relacin
con el derecho de los tratados, esto es, siguiendo mutatis mutandi para
las organizaciones internacionales lo hecho para los Estados.
As lo decidi la CDI tentativamente al iniciar el examen del tema;
expres a este respecto su opinin de que, si el examen de la responsabi
lidad de las organizaciones arrojaba resultados que no diferan mucho
de aquellos a que lleg la Comisin en su anlisis de la responsabilidad
de los Estados, deba ser ste el modelo a seguirse tanto en sus lneas
generales como en sus matices particulares. Pero en este proceso deban
tenerse en cuenta, no slo las diferencias entre organizaciones y Estados,
sino tambin las muy importantes existentes entre las propias organiza
ciones, debido a su limitada capacidad en el derecho internacional, sus
diferentes objetivos y la gran variedad de sus reglas de organizacin.
Se admite, entonces, que las OI tienen responsabilidad internacional,
como lo acept en su momento la ONU cuando acord las indemniza
ciones a Blgica y otros Estados cuyos nacionales sufrieron daos con
motivo de las operaciones de las Naciones Unidas en el Congo. En
aquella ocasin, la ONU reconoci su responsabilidad internacional y
concluy acuerdos con los Estados en cuestin para indemnizarlos con
sumas globales.
3 CIJ, Recueil, 1959, p. 178.
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5. Toma de decisiones
Teniendo personalidad jurdica propia y autonoma con respecto a
las voluntades de los Estados que son sus miembros, las OI deben
adoptar decisiones independientes a travs de sus propios rganos. Para
diferenciar, entonces, su voluntad de la de sus miembros, hay diversos
modos de adoptar decisiones.
El mtodo diplomtico clsico, derivado de la igualdad soberana de
los Estados, era el de la unanimidad. Hasta la Sociedad de Naciones,
inclusive, fue aplicado prcticamente sin variantes en los foros internacio
nales y consagrado en el artculo 5 de aquella Sociedad. Aunque adapta
do a los modos de actuar entre Estados, la unanimidad tuvo por
resultado una cierta parlisis de las organizaciones internacionales y fue
abandonada ya en la Carta de las Naciones Unidas debido a las exigen
cias actuales de la vida internacional.
Una forma de suavizar la rigidez de la unanimidad es la llamada en
ingls contracting out, que consiste en que una resolucin pueda
adoptarse por mayora (absoluta o calificada) pero los Estados que no
quieran que se aplique a ellos puedan evitarlo por una manifestacin
posterior. Eso los pone en situacin de tener que ir contra una deci
sin ya adoptada y hace algo menos fcil destruirla, amn de que no
altera la validez de la decisin. Tiene un efecto parecido al de las
reservas a los tratados multilaterales.
La votacin es el modo adoptado modernamente, desde la Carta
de la ONU. Un Estado, un voto, es la frmula del artculo 18.1 de
dicha Carta y luego se establecen diversas formas de mayoras exigidas
segn la importancia de las cuestiones sometidas a votacin. Menester
es apuntar que el carcter no obligatorio de las resoluciones de la Orga
nizacin facilita la toma de decisiones por votacin y que en aqullas
del Consejo de Seguridad que no sean de procedimiento el veto garan
tiza la proteccin de intereses fundamentales de los cinco miembros
permanentes.
Una forma que coexiste con las votaciones es el llamado consenso. El
consenso se impuso en las Naciones Unidas desde que los occidentales
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perdieron las mayoras automticas en la AG y ofrece ciertas ventajas.
Consiste en la propuesta presidencial -que hoy se da por supuesta, a
menos de decisin contraria- de aprobacin por consenso, en vista de
que las consultas y negociaciones realizadas entre las diversas tendencias
de la Sala llevaron al acuerdo sobre un texto de compromiso. Tales con
sultas previas tuvieron por propsito, justamente, allanar las dificulta
des opuestas por algunos miembros y llegar a textos que pudieran
satisfacer las posiciones en disidencia. El consenso no es la unanimidad:
cuando sta se requiere, un Estado cualquiera puede frustrar cualquier
decisin. En el consenso existe siempre la posibilidad de finalmente
abandonarlo, votar la resolucin y sancionarla por mayora, de forma
que la presin sobre los opositores est siempre presente. A su vez, una
variante del consenso es la adopcin sin voto de una decisin. Si el Pre
sidente, por iniciativa propia o a propuesta de alguna delegacin, decla
ra que el texto fue adoptado sin voto, quiere ello decir que no fue el
resultado de un compromiso, sino que su adopcin se realiz prctica
mente por unanimidad, lo que refuerza polticamente la resolucin
tomada.
La frmula de un Estado, un voto no es universal. En ciertos orga
nismos, como los financieros (FMI, BIRF) el voto es calificado y est en
proporcin con los aportes de los miembros.
6. El funcionariado internacional
a) Lealtad a la OrganizacinLas O I actan a travs de personas individuales, los funcionarios
internacionales que, en virtud del derecho interno de la Organizacin
forman parte de su personal. Es difcil dar una definicin amplia que
abarque todos los tipos de funcionarios internacionales existentes; un
mnimo comn denominador es que tanto su nombramiento como el
control sobre sus funciones estn a cargo de la Organizacin de que
dependen y que el carcter e inters de su prestacin sean internaciona
les. Por consiguiente, en el desempeo de sus funciones slo debern
lealtad a la Organizacin y obedecern a sus instrucciones, con inde
pendencia del inters o la voluntad de sus propios Estados nacionales.
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El artculo 100 de la Carta de la ONU es expresivo de la anterior
caracterstica general. Dice que 1. En el cumplimiento de sus deberes,
el Secretario General y el personal de la Secretara no solicitarn ni
recibirn instrucciones de ningn gobierno ni de ninguna autoridad
ajena a la Organizacin, y se abstendrn de actuar en forma alguna
que sea incompatible con su condicin de funcionarios internacionales
responsables nicamente ante la Organizacin. 2. Cada uno de los
Miembros de las Naciones Unidas se compromete a respetar el carc
ter exclusivamente internacional de las funciones del Secretario Gene
ral y del personal de la Secretara, y a no tratar de influir sobre ellos
en el desempeo de sus funciones.
b) La justicia administrativaExiste un Corpus normativo, basado en regulaciones de la Asamblea
General y en reglas que en su consecuencia emite el Secretario General,
que rig las relaciones entre la ONU y las organizaciones de su familia
por un lado y los funcionarios internacionales que trabajan en ellas por el
otro. Al principio, la ONU instituy una junta tripartita (Comisin pari
taria de apelaciones, o Joint Appeals Board) compuesta de un miembro elegido por el personal, otro por la administracin y un tercero de una
lista elaborada por acuerdo entre el personal y la administracin. En
casos de aplicacin de sanciones disciplinarias, este cuerpo no era compe
tente, ya que intervena con el mismo carcter el Comit disciplinario. En
ambos casos, se trataba de cuerpos meramente asesores del Secretario
General, que poda seguir o no sus recomendaciones. El mecanismo era el
siguiente: las decisiones administrativas del Secretario General o del
Director general de organizaciones de la familia de la ONU que afectaran
individualmente a funcionarios de la respectiva Organizacin y respecto a
las cuales stos no estuvieran de acuerdo podan ser objeto de un recurso
por ante el mismo Secretario o Director general que la haba emitido. Si
la autoridad no revisaba su decisin, el funcionario tena la oportunidad
de acudir a un procedimiento cuasi-judicial ante la Comisin paritaria (o
el Comit disciplinario, si se trataba de una sancin) quien estableca los
hechos y emita una recomendacin dirigida a la autoridad y relativa a la
revisin o no de la resolucin administrativa en cuestin.
Ese mecanismo contina an vigente, pero como no exista forma de
apelacin ni posibilidad de acudir a los tribunales locales en vista de la
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inmunidad de jurisdiccin de que gozan las organizaciones internacio
nales, los empleados quedaban sin una garanta judicial en sus agra
vios. Por tal razn, la Asamblea General promulg en 1949 un Estatuto
del Tribunal administrativo de las Naciones Unidas (TANU), en el cual
se retiene dentro del procedimiento a la anterior Comisin paritaria con
idntico carcter consultivo. El Tribunal sirve de rgano de apelacin
contra las decisiones del Secretario General, ya se basen o no en el dic
tamen de la Comisin paritaria.
La Organizacin Internacional del Trabajo tiene su propio tribunal
administrativo (el Tribunal de la OIT) que atiende adems las cuestio
nes que se susciten entre ciertas organizaciones de la familia de la ONU
que se han afiliado a su competencia en forma voluntaria y sus respecti
vos funcionarios.
En la actualidad, todo el sistema de justicia administrativa de las
Naciones Unidas est siendo objeto de un examen que eventualmente
puede conducir a la reforma sustancial de sus instituciones.
B. La Sociedad de Naciones
1. Orgenes
La Primera Guerra Mundial puso en evidencia que el sistema de
diplomacia de conferencias (vigente hasta principios del siglo xx), no bastaba para garantizar la seguridad de un mundo dividido en Estados
territoriales, celosos de su soberana, algunos de ellos con pretensiones
hegemnicas de alcance mundial.
La idea fue lanzada por Woodrow Wilson; era necesario crear una
organizacin internacional que garantizara la paz en el mundo, deca
y en 1917, ante el Senado, habl de la necesidad de una liga para la
paz, con la fuerza suficiente para impedir que las naciones recurrie
ran a la guerra. Ms adelante previo la formacin de una asociacin
general de naciones, establecida en virtud de pactos detallados, con el
fin de proporcionar garantas recprocas de independencia poltica e
integridad territorial, tanto a los Estados grandes, como pequeos
(discurso ante el Congreso el 8 de enero de 1918).
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L as o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s 621
De conformidad con aquellas ideas, el Tratado de paz de Versalles
de 1919 incorpor a su articulado el pacto de la Sociedad de las Nacio
nes (SN). Paradjicamente, Estados Unidos no particip finalmente de
dicha Organizacin.
El 10 de enero de 1920, entr en vigor el Tratado de Versalles, y ese
mismo ao inici sus actividades la Sociedad de las Naciones, con
sede permanente en la ciudad de Ginebra. Naca as la primera OI de
carcter Universal.
2. Fines
Segn el prembulo del Pacto, la Sociedad buscaba desarrollar la
cooperacin internacional y garantizar la paz y la seguridad, objetivos
ambiciosos que circunstancias polticas diversas impidieron finalmente
lograr.
3. Estructura
Tres eran sus rganos principales: la Asamblea, el Consejo y la
Secretara Permanente. Tambin haba dos rganos autnomos: la Cor
te Permanente de Justicia Internacional (CPJI), y la Organizacin Inter
nacional del Trabajo (OIT). Los rganos principales eran secundados
por otros especiales, comisiones e instituciones, creados por la Asam
blea o el Consejo, para colaborar en el estudio tcnico de algunas cues
tiones o ejercer tareas administrativas o ejecutivas.
a) La Asamblea
La Asamblea estaba integrada por representantes de todos los Esta
dos miembros, cada Estado tena un voto. Se reuna una vez por ao en
forma ordinaria, y poda realizar sesiones extraordinarias. Estaba divi
dida en seis comisiones de trabajo, donde se analizaban los temas que
luego se someteran a la Asamblea en pleno.
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622 J u l io B a r b o z a
b) El Consejo
El Consejo tena miembros permanentes y no permanentes. En un
principio, los primeros fueron las principales potencias aliadas en la
guerra (Francia, Gran Bretaa, Italia y Japn; Estados Unidos, como se
sabe, no form parte de la SN); los no permanentes se elegan entre los
miembros de la Sociedad por la Asamblea. Cuando el Consejo trataba
temas que interesaran particularmente a Estados no miembros, se les
permita su participacin mediante un representante ad-hoc con voz
pero sin voto. El Consejo posea facultades polticas de mucha impor
tancia. Comparta con la Asamblea algunas funciones, como la de
aprobar enmiendas al pacto, designar nuevos miembros permanentes
del Consejo, nombrar al Secretario General y elegir los jueces en la Cor
te Permanente de Justicia Internacional.
La composicin inicial fue variando con el tiempo, consecuencia de
circunstancias polticas diversas. El nmero de miembros permanentes
se vio reducido desde el comienzo a cuatro, cuando Estados Unidos
decidi no participar de la Sociedad de las Naciones. En 1936 el
nmero de miembros no permanentes era de once, mientras que el de
miembros permanentes qued reducido a tres (Francia, Gran Bretaa
y Unin Sovitica). El Consejo se deba reunir peridicamente, cuando
las circunstancias as lo reclamaran, y como mnimo una vez al ao.
Necesitaba la mayora de sus miembros como quorum para sesionar.
Las resoluciones se adoptaban por unanimidad, tanto en la Asamblea
como en el Consejo, aunque no fuera sta una regla absoluta, ya que las
cuestiones llamadas de procedimiento requeran para su aprobacin
una mayora de dos tercios. Esta rigidez limit sustancialmente el accio
nar de la Organizacin y fue una de las causas de su final fracaso.
c) La Secretara
El tercer rgano principal era la Secretara Permanente, que tena la
administracin de la Sociedad, preparaba los temas a tratar por la Asam
blea y el Consejo y actuaba como ejecutora de las resoluciones tomadas
por aquellos. Su jefe era el Secretario General, designado por el Consejo
con la aprobacin de la mayora de la Asamblea. Existan dos secretaras
adjuntas y tres subsecretaras generales.
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L as o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s 623
Las resoluciones adoptadas por estos rganos tendan principalmen
te a asegurar la paz y consistan en llamamientos dirigidos a los Estados
miembros a resolver sus conflictos por alguno de los medios pacficos
conocidos. Los Estados, a pesar de que conservaban su soberana, que
daban obligados moralmente -ya que no jurdicamente- a actuar en
consecuencia.
4. Significacin y realizaciones
A diferencia de la ONU, la Sociedad de las Naciones nunca alcanz
un alto grado de universalidad.
Los aliados se opusieron al ingreso de Alemania hasta 1926, y la
URSS no fue admitida hasta 1934, cuando ya Alemania se haba reti
rado de la Organizacin (1933). Japn se retir en el mismo ao que
Alemania, cuando la Asamblea censur su ataque a China, e Italia lo
hizo en 1937, tras la adopcin de sanciones por su invasin a Abisi-
nia. Varios pases sudamericanos se retiraron de la Sociedad (Costa
Rica en 1924, Brasil en 1926, Guatemala, Honduras y Nicaragua en
1936, Paraguay y El Salvador en 1937; Venezuela en 1938, y Per en
1939), mientras que otros se ausentaron temporalmente de la misma
(Bolivia entre 1923 y 1929, Per y Honduras entre 1924 y 1929; la
Argentina entre 1920 y 1933). Mxico slo ingres en 1931 y Ecua
dor, que haba firmado el Pacto en 1919, slo lo ratific en 1934.
Espaa lleg a anunciar su retirada en 1926, pero se reintegr a la
misma en 1928, sin prcticamente solucin de continuidad. La URSS
fue expulsada de la Sociedad en 1939 por su ataque a Finlandia.
Adems de todas estas retiradas, suspensiones y expulsiones, la con
tinuada ausencia de los Estados Unidos constituy un factor de debili
dad de la SN y una de las causas ms destacadas de su disolucin al
trmino de la Segunda Guerra Mundial.
Cabe sealar tres perodos en la evolucin de la Sociedad.
El primero, entre 1920 y 1923, corresponde a sus aos de forma
cin, cuando se crean y estructuran sus instituciones. El saldo de la pri
mera etapa de la Sociedad fue positivo, y prepar el terreno a una etapa
de expansin, que se extiende de 1924 a 1930.
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624 J u l io B a r b o z a
En este primer perodo la SN resolvi litigios importantes, como la
disputa de Vilna, entre Polonia y Lituania, la divisin de la Alta Silesia
entre Alemania y Polonia, y el conflicto entre Grecia e Italia en oca
sin del incidente de Corf. La Sociedad tambin contribuy a la recu
peracin econmica de Austria al proporcionar un marco para la
ayuda internacional a ese pas y varias conferencias internacionales
contribuyeron a crear un clima de paz y buenas relaciones entre las
potencias: Conferencia de Barcelona sobre comunicaciones y trnsito
de 1921, Conferencia de Washington de 1921-1922 sobre desarme, y
Conferencia econmica de Gnova de 1922.
Entre 1924 y 1930, la Sociedad consigue sus principales realizacio
nes. Con el ingreso de Alemania en 1926 parece que aqulla se va a
transformar, de una organizacin de potencias vencedoras, en una
autntica organizacin mundial. En 1928 se firm el Pacto Briand-
Kellogg, de renuncia a la guerra como instrumento de poltica nacional,
primera vez en que la guerra es formalmente prohibida.
El perodo se inicia con el Protocolo de Ginebra de 1924, y los Trata
dos de Locarno de 1925, que parecen prometer un largo periodo de
estabilidad entre Alemania y sus vecinos occidentales. Algunas dispu
tas importantes, como la crisis greco-blgara de 1925 y las disputas de
Memel y Mosul, fueron resueltas sin consecuencias graves.
La tercera etapa registra los fracasos y virtual desaparicin de la
SN. Las esperanzas que se podan albergar en el terreno poltico a fines
de los aos veinte se frustraron por la crisis econmica mundial y la
expansin del fascismo en Europa y Japn. La dcada de los treinta,
que marca el tercero y ltimo perodo de la SN se caracteriza por una
marcada agudizacin de los conflictos internacionales, y culmina con el
estallido de la Segunda Guerra Mundial en 1939.
En 1931, Japn se lanz a la conquista de Manchuria. En 1935, Italia
conquista por la fuerza el Imperio etope. En 1936 la Alemania de
Hitler remilitariz unilateralmente la Renania, y firm acuerdos con
Italia que prepararon la alianza fascista de la Segunda Guerra Mundial
(Eje). La Conferencia econmica mundial y la Conferencia de desarme
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de 1932-1933 no llegaron a resultados prcticos, y la guerra de Espa
a de 1936 a 1939 agudiz las tensiones internacionales.
El 14 de diciembre de 1939, la SN adopta la decisin simblica de
expulsar a la URSS de su seno a consecuencia de la invasin a Finlandia
pero ya entonces nada poda hacer para detener la Segunda Guerra
Mundial.
Aunque la Sociedad de las Naciones no fue capaz de enfrentarse con
los graves problemas internacionales de su tiempo, la experiencia no
result infructuosa. Por un lado, algunos de aquellos problemas fueron
resueltos utilizando los mecanismos previstos en el Pacto. Luego,
muchas de sus instituciones subsistieron en alguna u otra forma y han
sido heredadas por el sistema de las Naciones Unidas. Pero, sobre todo,
su experiencia ha servido de base para el establecimiento de una nueva
organizacin mundial, ms permanente y eficaz que la anterior, y alre
dedor de la cual giran un gran nmero de instituciones internacionales
de cooperacin.
C. La Organizacin de las Naciones Unidas
1. Introduccin
La ONU constituye el logro histricamente ms importante y univer
sal -no obstante sus numerosas falencias- en la seguridad colectiva y,
acaso ms an, en la cooperacin internacional. Creada en 1945, cuen
ta al momento de escribirse estas lneas con la participacin de 191
miembros, lo que constituye la casi totalidad de los Estados que com
ponen la comunidad internacional.
La guerra hizo patente la necesidad de una nueva organizacin mun
dial con cimientos ms firmes que la anterior. En la Carta del Atlnti
co (declaracin conjunta anglo-norteamericana del 14/8/41 Roosevelt
y Churchill previeron el establecimiento de un sistema ms amplio y
permanente de seguridad general. La expresin Naciones Unidas
se us en una declaracin comn de las potencias aliadas (9/1/42). En
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la de Mosc sobre seguridad general (30/10/43), los Estados Unidos,
el Reino Unido, la Unin Sovitica y China se comprometieron a esta
blecer una organizacin internacional general basada en el principio
de igualdad soberana de todos los Estados amantes de la paz, y abier
ta a la admisin de todos los Estados amantes de la paz, grandes o
pequeos, para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacio
nales. Los planes para la nueva organizacin se establecieron en la
conferencia de Dumbarton Oaks donde participaron las cuatro poten
cias aliadas principales (Estados Unidos, Reino Unido, URSS y Chi
na), entre el 21 de agosto hasta el 7 de octubre de 1944, y tras unos
retoques en la Conferencia de Yalta en febrero de 1945 finalmente la
Conferencia de San Francisco, celebrada entre abril y junio de 1945,
adopt la Carta de las Naciones Unidas y el estatuto de la Corte Inter
nacional de Justicia.
Las Naciones Unidas son algo ms que un sistema de mantenimiento
de la paz; a travs de sus diferentes rganos subsidiarios y de los orga
nismos especializados que le estn asociados, abarca un amplio espec
tro de actividades de cooperacin entre los Estados, como el comercio,
los intercambios monetarios, la salud, el clima, la aviacin civil, el tra
bajo, la navegacin martima o las comunicaciones, la proteccin de la
propiedad intelectual, el medio ambiente, etc.
2. Generalidades de la Carta
En la Conferencia de San Francisco, que da nacimiento formal a la
ONU, participaron cincuenta pases. La Carta de la ONU estableci
una distincin entre las Naciones Unidas (Estados aliados) y Esta
dos enemigos (potencias del Eje). A estos ltimos no se les permiti
entrar en la Organizacin como Estados fundadores y slo pudieron
hacerlo ms adelante, cuando cambiaron las circunstancias polticas.
A diferencia de la Sociedad de las Naciones, en la ONU esta distin
cin entre vencedores y vencidos desapareci de hecho en corto plazo.
Su Carta estableci una estructura ms compleja que la de su predece-
sora y entre otras cosas elimin la unanimidad de los votos como requi
sito para aprobar las resoluciones.
-
L as o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s 6 2 7
a) Propsitos
En su artculo 1, la Carta establece los Propsitos, esto es, los fines
comunes u objetivos que constituyen la razn de ser de la Organizacin.
El mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales es la
tarea principal.
Subrayamos internacionales ya que no compete a la ONU inmis
cuirse en los asuntos internos de los Estados (artculo 2.7).
El segundo Propsito alude al fortalecimiento de las relaciones de
amistad entre las naciones, base de la paz universal.
Este fortalecimiento debe fundarse ineludiblemente en la igualdad
soberana de los Estados y en el respeto a la libre determinacin de los
pueblos.
El tercer Propsito consiste en realizar la cooperacin internacional.
Este objetivo se persigue en el vasto terreno de las cuestiones econmi
cas, sociales, culturales o humanitarias y del respeto por los derechos
humanos y libertades fundamentales de todos, sin discriminacin.
El cuarto persigue la finalidad de convertir a las Naciones Unidas
en un foro o centro armonizador de los esfuerzos desplegados por los
Estados para el logro de los anteriores Propsitos.
b) Principios
Para la consecucin de los anteriores objetivos, el artculo 2 enumera
los Principios dentro de los cuales ha de desenvolverse la Organizacin,
que son el marco general de la actuacin de sus rganos. Los Principios
enumerados en la Carta pueden ser resumidos en los siguientes trminos:
La igualdad Soberana de todos los Estados miembros.
El cumplimiento de buena fe por ellos de las obligaciones interna
cionales contradas de conformidad con la Carta.
El arreglo de las controversias internacionales por medios pacfi
cos, de tal manera que no se pongan en peligro la paz y la seguridad
internacionales ni la justicia.
-
628 J u l io B a r b o z a
La abstencin de recurrir a la amenaza, o al uso de la fuerza contra
la integridad territorial o la independencia poltica de cualquier Estado,
o en cualquier otra forma incompatible con los Propsitos de las
Naciones Unidas, que no admite otra excepcin sino la legtima defensa
(artculo 51 de la Carta), y la adopcin de medidas colectivas por la
Organizacin (Cap. VIII de la Carta).
La asistencia a las Naciones Unidas en cualquier accin que sta
cumpla en conformidad con la Carta y la abstencin de ayudar a cual
quier Estado contra el cual la Organizacin estuviere ejerciendo accin
preventiva o coercitiva.
La obligacin de la ONU de hacer comportarse a los Estados no
miembros de acuerdo con los anteriores Principios, en cuanto ello sea
necesario para el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales.
La no intervencin en los asuntos que sean esencialmente de la
jurisdiccin domstica de los Estados.
A stos pueden agregarse dos Principios ms que rigen la conducta
de los Estados miembros de la ONU, y que surgen de la Resolucin
2625, del ao 1970, y que son:
El Principio de la no intervencin de un Estado o grupo de Estados
en los asuntos de jurisdiccin interna de otros Estados.
El Principio de la cooperacin pacfica entre los Estados, de con
formidad con la Carta.
c) Modificacin de la Carta
La reforma est prevista en el artculo 108, el que exige para ello el
voto de las dos terceras partes de los Miembros de la Asamblea Gene
ral, y la posterior ratificacin, de conformidad con sus respectivos pro
cedimientos constitucionales, de las dos terceras partes de los Miembros
de las Naciones Unidas, incluyendo los cinco permanentes del CS. As
adoptadas, dichas reformas entrarn en vigor para la totalidad de los
Miembros de la Organizacin, incluidos los que se hubieran opuesto a
ellas.
Por este medio se han efectuado algunas modificaciones a la Carta,
por ejemplo, la que aument el nmero de miembros no permanentes
del Consejo de Seguridad.
-
L as o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s 629
d) Miembros
La Carta distingue entre los miembros originarios, que suscribieron la
Carta de San Francisco (artculo 3) (en total sumaban 51 miembros), y
los admitidos, que ingresaron de acuerdo al procedimiento del artculo 4.
Polonia es considerado miembro originario a pesar de no haber parti
cipado de dicha conferencia, por las particulares circunstancias polti
cas que eran suyas en aquel entonces. En la prctica la distincin
carece de importancia, ya que todos, con la salvedad de los miembros
permanentes del Consejo de Seguridad, gozan de los mismos derechos
y estn sometidos a las mismas obligaciones.
Para ser miembros deben ser Estados amantes de la paz, que acep
ten las obligaciones establecidas en la Carta, y que, a juicio de la Orga
nizacin, estn capacitados para cumplir dichas obligaciones y que se
hallen dispuestos a hacerlo.
Cinco requisitos deben cumplirse, uno objetivo y cuatro de carcter
subjetivo. El objetivo es la calidad de Estado, que puede sin embargo
presentar algunas dificultades tocantes a su condicin de independiente.
Dos de sus miembros originarios, Ucrania y Bielorrusia, formaban
parte de la Unin Sovitica al momento de suscribir la Carta de San
Francisco. La India, por su parte, era un dominio britnico. Lo que
indica una gran flexibilidad en los criterios de admisin.
Debe ser un Estado amante de la paz, condicin cargada de conteni
do poltico y que en la actualidad carece de significacin precisa, debe
aceptar las obligaciones de la Carta -normal para el ingreso de cual
quier Estado que ingrese al sistema de un tratado- y debe estar dispues
to a cumplirlas.
La admisin se realiza por decisin de la Asamblea General a reco
mendacin del Consejo de Seguridad (artculo 4).
Podr suspenderse a un miembro cuando haya sido objeto de accin
coercitiva por parte del Consejo de Seguridad, a recomendacin del
mismo Consejo, pero por decisin de la Asamblea General. El Consejo
podr restituirlo eventualmente a su calidad de miembro. En la prctica
esta sancin no se ha tomado en ninguna oportunidad (artculo 5).
-
6 3 0 J u l io B a r b o z a
Todo miembro que haya violado repetidamente los principios conte
nidos en la Carta podr ser expulsado de la Organizacin por la Asam
blea General a recomendacin del Consejo de Seguridad (artculo 6).
Tampoco hay ejemplo de dicha medida en la prctica de la Organizacin.
3. rganos
a) El Consejo de Seguridad
i) Responsabilidad primordial
De conformidad con la Carta, al Consejo de Seguridad le compete la
responsabilidad primordial por el mantenimiento de la paz y la seguri
dad internacionales.
ii) Miembros y votos. El veto
Est compuesto por 15 miembros, cinco permanentes (China, Fran
cia, los Estados Unidos de Amrica, el Reino Unido y Rusia, anterior
mente la Unin Sovitica) y diez que duran dos aos, elegidos por la
Asamblea General.
Cada miembro del Consejo tiene un voto. Las decisiones sobre cues
tiones de procedimiento se adoptan mediante voto afirmativo de, por lo
menos, nueve de sus quince miembros. Las decisiones sobre cuestiones
sustantivas requieren tambin nueve votos, pero incluidos en stos los
votos afirmativos de los cinco miembros permanentes.
Es el derecho de veto, con el que las grandes potencias se aseguraron
la posibilidad de bloquear cualquier resolucin que no convenga a sus
intereses. Se ha intentado limitar este privilegio de las grandes poten
cias, por ejemplo, cuando se resolvi que la abstencin o la ausencia
de una de ellas no significaba un voto negativo o cuando la Asamblea
decidi considerar como cuestiones de procedimiento ciertos asuntos,
que consecuentemente no requieren la mayora especial de las cuestio
nes sustantivas.
iii) Resoluciones y poderes
De acuerdo a la Carta (artculo 25) todos los miembros de las
Naciones Unidas convienen aceptar y cumplir las decisiones del Conse
jo. Aunque otros rganos de las Naciones Unidas formulan recomenda
-
L as o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s 631
ciones a los gobiernos, slo el Consejo est facultado para adoptar
algunas decisiones que, en el campo de la paz y seguridad, son de obli
gatorio cumplimiento para los Estados miembros.
Las funciones y poderes que la Carta le asigna al Consejo son las
siguientes:
Mantener la paz y la seguridad internacionales de conformidad
con los propsitos y principios de las Naciones Unidas;
Investigar toda controversia o situacin que pueda crear friccin
internacional; recomendar mtodos de ajuste de tales controversias o
condiciones de arreglo;
Formular planes para el establecimiento de un sistema que regla
mente los armamentos;
Determinar si existe una amenaza a la paz, un quebrantamiento
de la paz o un acto de agresin y recomendar qu medidas se deben
adoptar;
Instar a los miembros a que apliquen sanciones econmicas y otras
medidas que no entraen el uso de la fuerza, con el fin de impedir o
detener la agresin. Si fuera necesario, adoptar una accin militar con
tra el agresor;
Recomendar la admisin de nuevos miembros.
Ejercer las funciones de administracin fiduciaria de las Naciones
Unidas en zonas estratgicas;
Recomendar a la Asamblea General la designacin del Secretario
General y, junto con la Asamblea, elegir a los miembros de la Corte
Internacional de Justicia.
El Consejo de Seguridad est organizado con el fin de velar constante
mente por la seguridad colectiva y por ello funciona permanentemen
te; un representante de cada uno de sus miembros debe estar presente
en todo momento en la sede de las Naciones Unidas.
iv) Procedimiento en casos de controversias (Captulo VI de la Carta)
Los Estados miembros estn obligados a resolver, por los medios pac
ficos establecidos en el artculo 33 de la Carta, todas las controversias
entre ellos cuya prolongacin sea susceptible de poner en peligro la paz y
seguridad internacionales. Tales medios son la negociacin, la investiga
-
6 32 J u l io B a r b o z a
cin, la conciliacin, el arbitraje, el arreglo judicial, el recurso a organis
mos o acuerdos regionales o cualquier otro medio que de comn acuerdo
elijan.
Quines pueden llamar la atencin del CS hacia una controversia
La existencia de una controversia, o de una situacin que, sin serlo,
sea susceptible de crear friccin internacional u originar una controver
sia, podr ser llevada al CS por cualquier miembro de la Organizacin
(artculo 35.1), o por cualquier Estado no miembro pero que sea parte
en la controversia, si acepta las obligaciones de arreglo pacfico de la
Carta (artculo 35. 2).
La Asamblea General (artculo 11.3) y el Secretario General podrn
llamar la atencin del CS sobre controversias que puedan poner en peli
gro la paz y seguridad internacionales (artculo 99). El CS tiene faculta
des para investigar toda controversia o situacin como las indicadas,
para determinar si en efecto su continuacin hace peligrar la paz y
seguridad internacionales (artculo 34).
En algunos casos, en efecto, el mismo Consejo procede a la investiga
cin, nombrando representantes especiales o pide al Secretario Gene
ral que interponga sus buenos oficios.
Medidas del CS
El CS, si lo estima necesario, instar a las partes a que resuelvan su
diferencia por los medios pacficos anteriormente mencionados (artcu
lo 33.2). Tambin podr, en cualquier estado en que se encuentre una
controversia o situacin de ndole semejante, recomendar los procedi
mientos apropiados (artculo 36.1), teniendo en consideracin todo
procedimiento que las partes hayan adoptado para su arreglo (artculo
36.2) y tambin que las controversias de orden jurdico deben general
mente ser sometidas por las partes a la CIJ, en conformidad con su
Estatuto (artculo 36.3).
Si las partes en la controversia no logran arreglarla por los anteriores
procedimientos, la sometern al CS (artculo 37.1) y si ste estimare que
la controversia realmente pone en peligro la paz y seguridad internacio
nales, decidir si proceder de acuerdo al artculo 36 -esto es, recomen
dar un procedimiento o mtodo de ajuste- o recomendar directamente
los trminos del arreglo que considere apropiados (artculo 37.2).
-
L as o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s 633
La Asamblea General, que tiene funciones concurrentes con el Con
sejo en materia de paz y seguridad, se abstendr sin embargo de hacer
recomendaciones sobre una controversia o situacin respecto de la cual
el CS est desempeando las funciones que le asigna la Carta, a no ser
que el mismo CS se lo solicite (artculo 12).
Resulta claro que el CS no puede imponer a las partes los trminos del ajuste, slo recomendarlos, excepto naturalmente que su poder residual para tratar casos de amenazas a la paz y actos de agresin permanece intacto (p. ej. el caso Lockerbie),4 O sea, que el Consejo puede eventualmente encontrar que se trata de una situacin que equivale a una violacin del artculo 39 (amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresin). Pero debe advertirse que, en realidad, el CS est interesado en los aspectos polticos ms que en los legales y su tarea es la de mantener la paz ms bien que la de juzgar lo que es ajustado a derecho en una disputa.'5
Todo lo anterior tiene que ver con las facultades del CS de acuerdo
con el Captulo VI de la Carta. Lo atinente a las decisiones obligatorias
de aquel cuerpo se relaciona con las amenazas a la paz, quebrantamien
to de la paz o actos de agresin y se tratan en el Captulo VII.
v) Accin en casos de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz
o actos de agresin (uso de la fuerza en la seguridad colectiva)
En el Consejo de Seguridad
La otra forma de utilizacin legtima de la fuerza es la que utiliza
por el organismo mundial, en particular el Consejo de Seguridad. Debi
do a la ausencia de los acuerdos del artculo 43, que hubieran puesto
bajo sus rdenes directas a tropas aportadas por diversos Estados
miembros, se ha venido aplicando el uso de la fuerza por el Consejo a
travs de recomendaciones para que fueran los Estados miembros los
que conduzcan las operaciones con fuerzas propias. Si bien es cierto
que esta accin colectiva de los Estados podra encuadrarse dentro de la
figura de legtima defensa colectiva, en realidad hay diferencias, ya que
4 Ver Martin Dixon, op. cit., p. 226.
5 Ibid.
-
634 J u l io B a r b o z a
ambas instituciones estn regidas por normas diferentes y la defensa
colectiva puede tener lugar -en los casos que hemos visto- antes de la
autorizacin de cualquier organismo internacional.
Es menester recordar, por lo dems, que el artculo 51 de la Carta
prev el carcter provisional de la defensa colectiva hasta que el Con
sejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para restaurar la
paz y seguridad internacionales. En otras palabras, es el Consejo el
rgano encargado primariamente del mantenimiento de la paz y seguri
dad; el derecho de legtima defensa, tanto individual como colectiva,
cede ante su competencia.
Es el Captulo VII de la Carta el que se ocupa de este fundamental
poder del Consejo y su artculo 39 el que lo autoriza, en caso de ame
naza a la paz, ruptura de la paz o actos de agresin por parte de un
Estado o Estados, a tomar las medidas de los artculos 41 y 42, que son
sanciones destinadas a impedir o a subsanar aquellos actos contrarios a
la seguridad colectiva.
Siendo el Consejo de Seguridad un cuerpo eminentemente poltico,
queda a su criterio determinar cundo una situacin de las contempla
das en el artculo 39 se ha producido. Sus acciones no estn supedita
das a revisin judicial.
La Asamblea General adopt una Resolucin, la 3314 (XXIX) de
1974, sobre definicin de agresin, destinada a servir de gua al CS en
la identificacin de conductas agresoras. La Resolucin misma, que
adopta el sistema de una definicin general seguida de ejemplos parti
culares, prev en su artculo 2 que el Consejo puede, en conformidad
con la Carta, concluir que la determinacin de que se ha cometido un
acto de agresin no se justifica a la luz de otras condiciones relevantes,
incluyendo el hecho de que los actos en cuestin o sus consecuencias
carecen de la gravedad suficiente. Por otro lado, su artculo 4 expresa
que los ejemplos dados en la Resolucin no son exhaustivos y que el
Consejo puede determinar qu otros actos no contemplados constitu
yen tambin agresin.
Las facultades del Consejo de Seguridad no se limitan a situaciones
de tipo militar, ya que el concepto de amenazas a la paz ha sido
interpretado en forma amplia, sobre todo en los ltimos tiempos.
-
L as o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s 635
Situaciones que slo indirectamente se relacionan con la paz y seguri
dad internacionales han sido considerados en diversos casos como
amenazndolas, como en los casos de Rhodesia del Sur (Resoluciones
221, 232 de 1966 y 253 de 1968) y de Sudfrica (Resolucin 418 de
1977), en que se adoptaron diversas sanciones contra dichos pases.
Lo mismo sucedi en los casos de Libia, por promover el terrorismo
internacional, 1993, Hait (1995) y de Somalia (1994).
Las sanciones del artculo 41 no involucran el uso de la fuerza arma
da; son de tipo poltico y econmico y obligatorias para los Estados
miembros de la ONU. Van desde la ruptura de las relaciones econmi
cas o de las comunicaciones hasta la de relaciones diplomticas.
Los casos citados de Rhodesia del Sur y el embargo de armas y mate
rial de guerra a Sudfrica, as como el embargo de vuelos a Libia y las
sanciones a Irak y Serbia son ejemplos de aplicacin del artculo 41.
Si las medidas anteriores no son suficientes para restablecer la paz y
seguridad o disipar la amenaza contra ellas, el artculo 42 autoriza al
CS a utilizar la fuerza armada. La Carta prevea, en su artculo 43, que
aquella fuerza iba a estar compuesta por contingentes de diversos Esta
dos miembros, puestos a disposicin del CS por stos segn acuerdos
celebrados entre ste y aquellos. Pero las disidencias que surgieron,
sobre todo entre los Estados Unidos y la entonces URSS, respecto de
varios puntos referentes a dichas fuerzas imposibilitaron la concrecin
de los acuerdos para que el CS pudiera tenerlas a su disposicin. Nun
ca, entonces, funcion el sistema como fue concebido originariamente.
En cambio, se acudi a las recomendaciones del CS: ste recomenda
ba o autorizaba a los Estados miembros a promover acciones militares
contra los Estados agresores o que amenazaban la paz. Esta prctica se
basa en las facultades generales del Consejo, en cumplimiento de su pri
mordial y preferente funcin de mantener la seguridad colectiva y se ha
establecido firmemente: el CS no da una orden mandatoria a los Esta
dos de utilizar la fuerza, simplemente los autoriza a hacerlo.
El primer caso de esta modalidad se tom en 1950, cuando la ausen
cia de la URSS permiti que se adoptara una recomendacin de asistir a
Corea del Sur bajo comando unificado de la ONU (Resoluciones de 27
-
6 36 J u l io B a r b o z a
junio y 7 julio). Esa operacin fue dirigida desde el comienzo por los
Estados Unidos. Otro caso notable fue el de la guerra del Golfo,
originada en la invasin de Kuwait por Irak. La Resolucin 678 autori
z a los Estados miembros a utilizar todos los medios necesarios
para restaurar la soberana de Kuwait, medios entre los que se encon
traba sin duda la fuerza armada. Este es el camino que parece estableci
do en la prctica del CS para estas emergencias.
Lo ms interesante en esta expansin de los poderes del CS son las
medidas complementarias que ste ha adoptado en estos casos recien
tes, en virtud de sus poderes implcitos. As, el CS impuso a Irak la
aceptacin de un arreglo de paz y le fij su frontera con Kuwait. Lo
oblig asimismo a destruir una cantidad de armamentos y le impuso,
sobre su renta petrolera, una serie de descuentos destinados a indemni
zaciones por los daos que produjo su invasin a Kuwait, incluyendo el
dao ambiental y el vaciamiento de recursos naturales y ha sobrepasa
do en diversas formas lo que era acostumbrado en pocas anteriores.
En la Asamblea General
La parlisis que afect al Consejo de Seguridad como consecuencia
del abuso del veto por las grandes potencias, motiv que la Asamblea
General tratara de suplir su accin a travs de la famosa resolucin
Unidos para la paz (Resolucin 377 (V) de 1950), que estableca que
en caso de que el Consejo de Seguridad no pudiere actuar en materia de
seguridad colectiva por el veto de alguno de sus miembros permanentes,
la Asamblea General poda abocarse inmediatamente a ese asunto con
vistas a emitir recomendaciones a los miembros, incluyendo en el caso de
la ruptura de la paz o de un acto de agresin, el uso de la fuerza armada
si fuere necesario para restaurar la paz y seguridad internacionales.
Esta resolucin se utiliz varias veces; entre otras en Corea en 1950
y en Afganistn, en relacin con la intervencin sovitica, en 1980.
Las fuerzas de paz
En 1956, la AG tambin la utiliz en el caso de la incursin franco-
britnica en el Canal de Suez y cre por primera vez una de las llama
das fuerzas de paz, conocida por sus iniciales de UNEF (United
Nations Emergency Forc), con el consentimiento de Egipto. Estas tro
pas no responden a la aplicacin de la fuerza por las Naciones Unidas;
son observadoras de las treguas, separan las facciones en lucha y
-
L as o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s 637
dems, pero no se crean en consecuencia del Captulo VII de la Carta ni
significan accin coercitiva, segn lo reconoci la CIJ en su opinin
consultiva sobre ciertos gastos de la Organizacin,6 desde que son des
plegadas y operan con el consentimiento del Estado territorial. Tampo
co requieren por eso la autorizacin del CS, aunque desde hace ya
tiempo es el propio Consejo el que resuelve el envo de estas expedicio
nes, como sucedi en el caso de Chipre y en el Medio oriente. Como de
todas maneras implican acciones en el terreno por parte de militares
bajo la bandera de la ONU, parecen ir ms all del Captulo VI y han
sido coloquialmente consideradas como creadas dentro del Captulo VI
y medio.
b) La Asamblea General
Composicin y votos
La Asamblea General (AG) es el principal rgano deliberativo de las
Naciones Unidas. Est compuesto por representantes de todos los Esta
dos miembros, cada uno de los cuales tiene derecho a un voto. Las deci
siones sobre cuestiones importantes (paz y seguridad, admisin de
nuevos miembros, cuestiones presupuestarias) requieren una mayora
de dos tercios, las de otras cuestiones, simple mayora.
Funciones y poderes
Las funciones y poderes de la Asamblea versan sobre:
Paz y seguridad internacionales, incluso desarme y limitacin de
armamentos;
Puede considerar y hacer recomendaciones sobre tales asuntos;
cualquier cuestin dentro de los lmites de la Carta o que afecte a
los poderes o funciones de cualquier rgano de las Naciones Unidas;
cooperacin poltica internacional, desarrollo del derecho interna
cional y su codificacin, derechos humanos y libertades fundamentales
y colaboracin internacional en los campos econmico, social, cultural,
educativo y sanitario;
Puede iniciar estudios y hacer recomendaciones al respecto.
6 Certain Expenses Case, 1962 ICJ Reports, 151.
-
638 J u l io B a r b o z a
recibir y considerar informes del Consejo de Seguridad y otros
rganos de las Naciones Unidas;
presupuesto de las Naciones Unidas y cuotas de los miembros;
eleccin de los miembros no permanentes del CS, los del Consejo
Econmico y Social y los elegibles del Consejo de Administracin Fidu
ciaria; participacin con el CS en la eleccin de los magistrados de la
Corte Internacional de Justicia y, a recomendacin del CS, nombra
miento del Secretario General.
La AG sesiona en forma ordinaria anualmente, desde el tercer martes de
setiembre hasta mediados de diciembre. Tiene seis comisiones principa
les: la primera, trata asuntos de desarme y de seguridad internacional, la
segunda cuestiones econmicas y financieras, la tercera cuestiones socia
les, humanitarias y culturales, la cuarta asuntos relativos a la descoloni
zacin, la quinta cuestiones administrativas y de presupuesto y la sexta
cuestiones jurdicas. Durante un tiempo funcion tambin una Comisin
llamada Poltica Especial. Adems de los ordinarios, la Asamblea pue
de reunirse en perodos extraordinarios de sesiones, a solicitud del Con
sejo de Seguridad, de una mayora de los miembros de las Naciones
Unidas, o de un miembro si la mayora de los miembros est de acuerdo.
Las decisiones de la AG carecen de obligatoriedad jurdica para los
gobiernos, pero generan una obligacin moral y tienen peso en la opi
nin pblica mundial. Adems, como vimos en el captulo correspon
diente, pueden servir de base para la transformacin de algunas de sus
normas, o de todas, como reglas consuetudinarias y en algunos casos
expresar el derecho. La Asamblea General es el rgano ms democrti
co de la Organizacin, ya que en l participan todos los miembros y no
existen privilegios para ninguno de ellos.
c) La Corte Internacional de Justicia
La Carta de las Naciones Unidas incluye un corto captulo dedicado a
la Corte Internacional de Justicia (CIJ). El resto de las normas que rigen
su funcionamiento se encuentran en el Estatuto, anexo como ya vimos a
la Carta, y en las reglas de procedimiento que la misma Corte se dio.
La Corte es el principal rgano judicial de las Naciones Unidas (artcu
lo 92) y es sucesora de la antigua Corte Permanente de Justicia Interna
-
L as o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s 639
cional creada por el Tratado de Versalles. Su Estatuto forma parte de la
Carta, y est basado en el de la CPJI, como lo reconoce expresamente el
artculo 92. Todo miembro de la ONU es ipso fado parte en el Estatu
to y aun los no miembros pueden serlo/ de acuerdo con las condicio
nes que en cada caso fije la AG a recomendacin del CS (artculo 93).
La C1J est integrada por quince jueces, elegidos conjuntamente por la
Asamblea General y el Consejo de Seguridad en votaciones separadas.
El artculo 94 de la Carta establece el compromiso de todos los
miembros de la ONU de cumplir las decisiones de la Corte en los liti
gios de que sean parte, y en caso de que alguna de las partes se negare a
cumplirla faculta a la otra para dirigirse al CS. ste, si lo considera
necesario, podr hacer recomendaciones o tomar medidas para que el
fallo incumplido se ejecute.
Aunque la Corte sea el rgano judicial principal de la Organizacin,
los Estados miembros tienen total libertad para utilizar otros tribuna
les, ya sea aquellos a cuya jurisdiccin se hubieren sometido por acuer
dos existentes, o que puedan concertarse en el futuro (artculo 95).
La Corte ejerce dos tipos de funciones, una contenciosa, y otra con
sultiva, como ya lo vimos en el captulo relativo a la solucin de con
troversias internacionales.
. d) El Consejo Econmico y Social
Composicin, votos y funciones
El Consejo Econmico y Social es el principal rgano coordinador de
la labor econmica y social de la ONU y de los organismos e institucio
nes especializados que conforman el sistema de las Naciones Unidas.
Actualmente est integrado por 54 miembros elegidos por la Asamblea.
Sus decisiones se adoptan por mayora simple y son slo recomendato
rias; cada miembro tiene derecho a un voto. El ECOSOC (as llamado)
celebra anualmente dos perodos de sesiones de un mes de duracin,
uno en Nueva York y el otro en Ginebra. Su tarea permanente la llevan
a cabo sus organismos subsidiarios, que le presentan informes.
7 Tal fue el caso de Suiza, por ejemplo, mientras su propia interpretacin de la neutra
lidad le impidi solicitar su ingreso en la ONU. Cambi de parecer, sin embargo, y el 10
de septiembre de 2002 fue aceptada como miembro.
-
6 4 0 J u l io B a r b o z a
Sus funciones son amplsimas, aunque fundamentalmente acte
como rgano preparatorio de resoluciones de la Asamblea. Son las ms
importantes:
servir como mbito central para el examen de los problemas eco
nmicos y sociales internacionales, de naturaleza mundial;
hacer o iniciar estudios, informes y recomendaciones sobre asuntos
de carcter econmico, social, cultural, educativo, sanitario y asuntos
conexos;
promover el respeto por los derechos humanos y las libertades fun
damentales de todos y la observancia de estos derechos y libertades;
convocar a conferencias internacionales y preparar proyectos de
convencin sobre cuestiones de su competencia para someterlos a la
consideracin de la Asamblea General;
negociar acuerdos con los organismos especializados en los cuales
se definan sus relaciones con las Naciones Unidas;
celebrar consultas con las organizaciones no gubernamentales que
se ocupen de asuntos en los que entiende el Consejo.
Dependen del ECOSOC muchos rganos subsidiarios como: las
comisiones de derechos humanos, de estadstica, de desarrollo social, de
poblacin, de la condicin de la mujer y de control de estupefacientes.
Existen adems, bajo la rbita del Consejo Econmico y Social, cin
co comisiones que atienden asuntos regionales, seis comits permanen
tes y diversos organismos permanentes de expertos que se ocupan de
temas diversos como la prevencin del delito, la planificacin del desa
rrollo, y el transporte de mercaderas peligrosas.
e) El Consejo de Administracin Fiduciaria
Este Consejo se estableci como rgano principal de supervisin de
la ONU sobre el rgimen creado por la Carta para administrar terri
torios en fideicomiso, cuyo objeto era promover el adelanto de los
habitantes de los territorios en fideicomiso y su desarrollo progresivo
hacia el gobierno propio o la independencia. Dichos objetivos se han
cumplido a tal punto que slo queda uno -un fideicomiso estratgi
co- de los once territorios iniciales: el de las Islas del Pacfico, admi
nistrado por Estados Unidos. Los dems alcanzaron un nuevo status,
ya sea como Estados independientes o mediante su unin a otros pa
-
L as o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s 641
ses independientes. El Consejo de Administracin Fiduciaria acta
bajo la autoridad de la AG o, en caso de zona estratgica, bajo la auto
ridad del CS.
Como la situacin actual ha privado de objeto al Consejo, consideramos
innecesario explayarnos sobre su descripcin. Su nmero de miembros se
ha reducido al ir disminuyendo el nmero de pases administradores.
El Consejo consta ahora slo de cinco miembros: los Estados Unidos
(Miembro administrador), y los dems miembros permanentes del Con
sejo de Seguridad, ya que por tratarse de una zona estratgica, el terri
torio en fideicomiso de las Islas del Pacfico cae, como dijimos, dentro
de las responsabilidades del Consejo de Seguridad. La votacin se reali
za por simple mayora y cada miembro tiene derecho a un voto. Sus
funciones principales se limitan a examinar y considerar los informes
rendidos por la autoridad administradora respecto del adelanto polti
co, social, cultural y educativo de los habitantes de los territorios en
fideicomiso, asimismo examinar peticiones provenientes de los territo
rios en fideicomiso y realizar visitas peridicas a stos.
f) La Secretara General
Composicin y funciones
La ONU tiene un Secretario General y los funcionarios que de l
dependen. El Secretario General es el ms alto funcionario de la Orga
nizacin, y asume la direccin de los servicios administrativos de las
Naciones Unidas.
Pero adems de sus funciones burocrticas, cuenta con importantes
competencias polticas y diplomticas. De hecho representa a la Orga
nizacin frente al exterior y ante la opinin pblica, y le corresponden
funciones de mediacin y conciliacin en el caso de conflictos entre los
Estados. La Carta faculta incluso al Secretario General a convocar una
reunin del Consejo de Seguridad en caso de urgencia, y a llamar la
atencin de ste sobre cualquier cuestin que ponga en peligro el man
tenimiento de la paz y la seguridad internacionales, as como a interpo
ner sus buenos oficios para contribuir a resolver las controversias
internacionales.
Conforme al artculo 100 de la Carta, cada Estado miembro se com
promete a respetar el carcter exclusivamente internacional de las fun
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6 42 J u l io B a r b o z a
ciones del Secretario General y del personal de la Secretara, y a no tra
tar de influir sobre ellos en el desempeo de sus funciones.
La labor de la Secretara es tan variada como la lista de los proble
mas que examinan las Naciones Unidas: administracin de operaciones
de mantenimiento de la paz, organizacin de conferencias internaciona
les sobre problemas econmicos y sociales mundiales, preparacin de
estudios sobre temas como los derechos humanos, el desarme y el desa
rrollo, e interpretacin de discursos, traduccin de documentos y
distribucin, a los medios de comunicacin social del mundo, de infor
macin acerca de las Naciones Unidas.
Eleccin
El Secretario General es elegido conjuntamente por la Asamblea y el
Consejo de Seguridad por periodos que suelen fijarse por cinco aos
pudiendo ser reelegido.