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Las negociaciones sobre el Cambio Climático y Costa Rica.Políticas para los Países en Desarrollo

Eduardo GitliCarlos MurilloDonald Miranda

Eliana Villalobos

Agosto de 1999 Heredia, Costa Rica

Los autores agradecen el apoyo de la Fundación FORD para la elaboración de este documento en el marco delProyecto Aumento de la Capacidad Hemisférica en las Negociaciones del ALCA en materia de Comercio yAmbiente.

Proyecto: Aumento de la capacidad hemisférica en lasnegociaciones del ALCA en materia de Comercio y Ambiente

Centro Internacional de Política Económica para el Desarrollo Sostenible (CINPE)Apartado 555-3000 Tel(506): 260-1600/260-1270/261-8715/261-8713 Fax: 261-8733

E-mail: [email protected] / Sitio Web: www.inca.or.cr

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LAS NEGOCIACIONES SOBRE EL CAMBIO CLIMATICO Y COSTA RICAPOLÍTICAS PARA LOS PAÍSES EN DESARROLLO

Eduardo Gitli1

Carlos MurilloDonald Miranda

Eliana Villalobos

RESUMEN

Las opciones que surgen para los países en desarrollo, de las negociaciones sobrecambio climático, son presentadas y discutidas en este documento, con énfasis en lasexperiencias generadas de las actividades piloto implementadas en Costa Rica. Elprincipio de compensar las emisiones de un país donde los costos son mayores, con ladisminución de las emisiones en otro, con costos menores, es un punto medular en lasdiscusiones surgidas alrededor del tema. Costa Rica ha iniciado actividades piloto deimplementación conjunta y en la actualidad tiene diez proyectos de este tipo tanto en elárea de secuestro de carbono como de ahorro energético. El estado actual de estosproyectos, los factores conveniencia así como las limitaciones de estas iniciativas, sediscuten en una perspectiva de futuro, en donde el Mecanismo de Desarrollo Limpioserá la forma de llevar a la práctica los resultados de las negociaciones para reduciremisiones de gases efecto invernadero, siempre y cuando se cuente con unareglamentación internacional que las respalde legalmente.

1. INTRODUCCIÓN

La dinámica de participación de los países en desarrollo en los esfuerzos mundialespara la estabilización de las concentraciones atmosféricas de gases con efecto deinvernadero no ha sido uniforme desde la firma de la Convención Marco de las NacionesUnidas para el Cambio Climático (UNFCCC) en 1992 hasta nuestros días en el año 1999.

En la UNFCCC, si bien las “Partes”, como en cualquier tratado son todos los paísesfirmantes, lo que implica “un país-un voto”, los compromisos de la Convención, en su granmayoría, solamente afectan a un grupo de 39 países industrializados y economías entransición que conforman el Anexo I. Se establece un principio general que consiste enpromover actividades conjuntas entre las Partes (incluyendo asistencia), “para lograr elobjetivo de la Convención...” (Artículo 4.2.a). Pero se deja para más adelante las decisionespara llevar adelante esta “implementación conjunta”. 1 Integrantes del Proyecto “Integración, Comercio y Ambiente - INCA” del Centro Internacional de PolíticaEconómica para el Desarrollo Sostenible, UNA, Costa Rica. Los autores agradecen el apoyo de la FundaciónFORD para la elaboración de este documento en el marco del Proyecto Aumento de la Capacidad Hemisféricaen las Negociaciones del ALCA en materia de Comercio y Ambiente.E-mail: [email protected]




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Recuadro 1Compromisos asumidos en la UNFCC en materia de financiamiento y transferencia de tecnología por

los países desarrollados

“Los países desarrollados Partes y otras Partes desarrolladas incluidas en el Anexo II, tomarán todos lospasos prácticos necesarios para promover, facilitar y financiar, donde sea apropiado, la transferencia de,acceso a tecnologías ambientalmente sanas y conocimiento a otras Partes, particularmente países endesarrollo, para habilitarlos a llevar adelante las provisiones de la Convención. En este proceso, las Partesdesarrolladas apoyarán el desarrollo y fortalecimiento de las capacidades endógenas y tecnologías de lasPartes en desarrollo” UNFCCC Arto. 4.5.

Por otra parte, en el Arto. 11.1 de la Convención se “define” un mecanismo para la provisión de recursosfinancieros en forma de donaciones o en términos concesionales, el que también se puede aplicar para latransferencia de tecnología. Se establece que su operación deberá ser confiada a “una o más de lasentidades internacionales existentes”, a lo que habrá que dar seguimiento.

La UNFCCC no había determinado un marco preciso para la participación de lospaíses en desarrollo, toda vez que ni tenían compromisos de reducción de las emisiones, nilas apoyaban de manera explícita. Esta situación cambiaría en 1995, en Berlín, cuando laConferencia de las Partes aprobó una resolución que estableció un Plan Piloto paraActividades Implementadas en Conjunto, entre las Partes del Anexo I (con compromisosespecíficos de reducción de emisiones, entre otros), y el resto de las Partes que decidanparticipar de manera voluntaria. (Resolución FCCC CP/1995/7/Add.1, de Abril 1995)

Este Plan Piloto fue diseñado más bien como un ensayo acerca de las formas en quese podía abaratar el costo de reducir las emisiones de manera global, comprando los paísesindustrializados–de alguna manera- derechos a emitir gases con efecto de invernadero ensus propios países, a partir de que se hubiera demostrado que evitaron el crecimiento oredujeron emisiones en los países en desarrollo.

Dado lo complejo de esta propuesta, se estableció un conjunto de condicionesrestrictivas para el Plan Piloto:

• Confirmar el principio de que los países que no están incluidos en el Anexo I (los paísesen desarrollo), no tienen compromisos de reducción de emisiones.

• Que estas actividades conjuntas no constituyen un cumplimiento de compromisosespecíficos por parte de los países desarrollados, sino que contribuyen a los objetivosgenerales de la Convención. En otras palabras, los países desarrollados no recibencréditos por sus actividades en esta fase.




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• Que las actividades emprendidas bajo este plan piloto deberán ser reconocidas comotales por los gobiernos de los países en que se efectúen.

• Que las actividades contengan beneficios reales y medibles en materia de mitigación delcambio climático, que no hubieran ocurrido de no llevarse adelante.2

• Que los flujos financieros por parte de los países industrializados sean adicionales, aotros mecanismos financieros de estas obligaciones (Recuadro 1), así como a la ayudaoficial para el desarrollo.

Conviene referirse aquí al principio de adicionalidad como teniendo dossignificados diferentes. El primero, que parece ser el uso más reiterado se refiere al punto 4,más arriba: esto es, debe de tratarse de proyectos que de otra manera no se hubieranefectuado. El segundo concepto se refiere al punto 5, de adicionalidad a la ayuda para eldesarrollo.

Esta decisión dio pie a que comenzaran a operar diversos programas de paísesindustrializados para las “actividades de implementación conjunta”, los que se describiránmás adelante. Conviene antes hacer referencia al tercer paso de esta serie: el Protocolo deKioto de 1997 que definió los términos de Implementación Conjunta, como actividades decompra-venta de derechos de emisión entre países del Anexo I, y asignó el nombre deMecanismo de Desarrollo Limpio para lo que ahora conocemos como “actividadesimplementadas en conjunto”. (Artos 6 y 12 del Protocolo de Kioto, véase la Primera Partedel presente estudio, punto 2).

Existen diversas iniciativas de “actividades de implementación conjunta” por partede países industrializados, que buscan reducir o mitigar, de alguna forma, las emisiones degases con efecto invernadero3. Entre ellas están la (i) Iniciativa de ImplementaciónConjunta de Estados Unidos (USIJI) que promueve inversiones de entidadesestadounidenses (principalmente empresas privadas) en proyectos para reducir la emisiónde gases fuera de Estados Unidos, y (ii) las iniciativas por parte de países europeos, comoNoruega y Holanda. En este documento, se presenta el contenido básico de estasactividades así como la experiencia de Costa Rica4.

2 Este es un punto debatible en cada caso, pero de suma importancia. Una actividad que se hubiera llevado a

cabo de todas maneras no es elegible para este programa (se debe comprobar que el programa trae unfinanciamiento, una decisión, etc. que no hubiera existido de otra manera).

3 El Protocolo de Kioto menciona las emisiones desde fuentes (sources) y el secuestro por sumideros (sinks).Un conjunto que absorbe carbón es un sumidero, y uno que emite carbón es una fuente. De esto se sigue quehay dos formas de controlar el crecimiento o de disminuir la concentración atmosférica de gases con efectode invernadero: evitar las emisiones o/y crear y proteger los conjuntos que operan como sumideros (porejemplo, bosques en crecimiento).

4 Conviene tener presente que las AIJ dependen de acuerdos bilaterales, al contrario del Mecanismo deDesarrollo Limpio, que será multilateral cuando comience a operar (posiblemente luego del año 2000).




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En primer término se abordarán las diferentes alternativas que se han presentadoante los países en desarrollo para controlar las emisiones de gases efecto invernaderodestacándose las actividades de implementación conjunta. Además, se presenta una visióngeneral a nivel mundial de esta temática en cuanto a las iniciativas existentes en esa áreamencionada. La experiencia de Costa Rica es presentada de forma seguida y en estásección se incluyen las iniciativas de implementación conjunta existentes hasta mediadosdel año 1999. Posteriormente se desarrolla el tema del mecanismo de desarrollo limpio,como una etapa superior a las actividades de implementación que se encuentran en su fasepiloto y que una vez reglamentadas con el protocolo de Kioto tendrán un carácterlegalmente vinculante y de gran interés para los países en desarrollo.

2. FORMAS PRÁCTICAS PARA LA INSERCIÓN DE LOS PAÍSES ENDESARROLLO EN EL CONTROL DE EMISIONES

2.1 Introducción

A continuación veremos algunos ejemplos en los que se busca compensar (offset) lasemisiones de un país donde los costos son mayores, con la disminución de las emisiones enotro, preferentemente un país en desarrollo. La idea central de estos procedimientosconsiste en establecer un mercado o cuasi-mercado (dependiendo de quienes son losoferentes y demandantes), donde la empresa de un país industrializado pueda invertir enactividades que reducen las emisiones de gases con efecto de invernadero, recibiendo acambio el derecho a aumentar sus emisiones en la misma cantidad en que ha reducido lasdel país en desarrollo.

Obviamente, esto plantea una serie de problemas de certificación, y de reconocercuando se ha invertido en el país en desarrollo en una actividad que de otra forma no sehubiera realizado. Pero además plantea la advertencia acerca de un posible problema futuroen el que países en desarrollo con fuertes problemas de financiamiento tomen la opción porinversiones en tecnologías limpias porque el paquete de: créditos para la inversióndisponibles + venta de permisos de emisión sea irresistible, pero presente una serie de otroscostos ocultos, por ejemplo la dificultad de dar servicio a los créditos. Obviamente que enese caso, se deberá profundizar el tema de la relación costo-beneficio nacional de estosesquemas.

Si bien, a efecto del presente estudio, y con base a la experiencia de los paísesdesarrollados los hemos dividido en dos tipos de esquemas: a) los permisos canjeables, y b)el mecanismo de desarrollo limpio o actividades de implementación conjunta, es probableque en términos prácticos no sean tan diferentes como parecen. Las interrelaciones son muygrandes y en muchos casos, observaciones válidas en unos, se aplican para los demás.




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2.2 Permisos comercializables

Hay una tendencia creciente a manejar la idea de los “permisos de emisióncomerciables”, o simplemente “permisos de emisión” (tradeable permits) como unconcepto exitoso y válido para el caso del control de las emisiones de gases de efectoinvernadero5.

El esquema funciona a través de establecer objetivos de emisión (niveles máximospor empresa y por país) y luego emitir permisos para utilizar tecnologías que generen CO2hasta ese nivel. Estas emisiones asignadas pueden ser medidas, controladas ycomercializadas. El sistema combina medidas regulatorias (estándares y objetivosambientales) con incentivos de mercado, permitiendo el comercio o cualquier otra forma deintercambio.

La operatividad no es sencilla. En el nivel nacional los gobiernos deben comenzarpor asignar los permisos de emisión, lo que se puede hacer a través de a) los registroshistóricos de las empresas, y/o b) a través de un sistema de subastas. Empero, el principiofundamental es que una vez asignados, pueden ser comerciados bajo todas las formasposibles (incluso arrendados). Si la disminución de la contaminación tiene un costo menorque el de precio de mercado de los permisos, la empresa preferirá abatir la contaminación ytransar los permisos; de lo contrario, preferirá utilizar la asignación y no habrácomercialización del permiso. Cada unidad productiva tendría establecidas sus emisiones através de un marco regulatorio que debería controlar su estado actual y su expansión oreducción, dependiendo de los objetivos nacionales.

El problema se complica al nivel internacional. No se trata de empresas, sino depaíses. En este caso, existen varias variables por controlar por país:• Los niveles existentes de emisiones• La población• El producto nacional

Pero además, deberá tomar en cuenta un factor de suma importancia:

• la responsabilidad por emisiones pasadas.

Una ventaja que hace atractivo el sistema de permisos comerciables es que nosolamente se constituyen en un sistema de control de emisiones, sino que ayudan a

5 Conviene hacer la reserva de que esta no es una posición avalada por la Unión Europea para nuestro caso.

Empero, fuentes tan dispares como la UNCTAD y el gobierno de Estados Unidos con el Banco Mundial hanseñalado que “los permisos canjeables constituyen medios eficientes para controlar las emisiones de CO2con costos mínimos, y un mecanismo para transferir recursos a los países en desarrollo y las economías entransición para permitir que contribuyan a los esfuerzos para abatir las emisiones de gases de efectoinvernadero” (UNCTAD 1997:31).




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financiar a la empresa en el cambio tecnológico que conlleva una reducción en ellas. Lacomercialización de los permisos deberá estar gobernada por cuatro elementosfundamentales (UNCTAD 1997:35):

Ø Principio de compensación (Offset Policy) – Las nuevas fuentes de emisión deberánadquirir una cantidad suficiente de permisos como para balancear las nuevas emisiones.

Ø Principio de la burbuja (Bubble Policy) – Múltiples fuentes de emisión pueden sertratadas como si estuvieran en una “burbuja”. Las emisiones totales que salen de laburbuja están reguladas, pero dentro de ella pueden haber compensaciones entre firmasindividuales.

Ø Principio del efecto neto (Netting) – El sistema opera como si una planta individualfuera una burbuja y permite a las firmas compensar unas emisiones con otras, demanera tal de hacer un cálculo “neto” de las emisiones.

Ø Almacenamiento de permisos (Emissions Banking) – Las firmas pueden almacenarsus permisos para un uso posterior.

Las dificultades de un régimen como el de permisos canjeables son muchas. Por unlado, requiere de un esquema de verificación y control, además de un sistema nacional deasignación de derechos de emisión, reconocido internacionalmente. En segundo lugar, elmercado solamente cubrirá a los grandes emisores. No sirve para controlar lacontaminación de múltiples pequeños usuarios en el nivel nacional. En este caso se deberáestablecer sistemas regulatorios diferentes, dependiendo de la situación.

2.3 Actividades de Implementación Conjunta

Las actividades de implementación conjunta, equivalen a un canje o venta de unservicio ambiental del país “huésped” en cuanto a su contribución a la reducción de gasescon efecto de invernadero, por el derecho de emisión del país inversor o comprador encuanto a su saldo de contaminación atmosférica. Si bien éste es un fenómeno enteramentenuevo, ya hay al menos 114 proyectos comunicados a la Secretaría de la UNFCCC, con lospaíses de economía en transición llevando una buena competencia.




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Recuadro 2

Las lecciones de las experiencias estadounidenses en comerciode permisos de emisión comerciables

En Estados Unidos, la experiencia en materia de permisos de emisión comerciables es de larga data y se havenido aprendiendo de los errores del pasado. Por ejemplo, en un principio no se pusieron límites a lasemisiones y no se estableció un mercado de subasta (el que recién surgió con la Ley de 1990). Por tanto, eradifícil el contacto entre vendedores y compradores.

El manejo de estos permisos en Estados Unidos está asociado al combate contra la lluvia ácida. Esta se formacuando el bióxido de sulfuro y el óxido de nitrógeno (emitidos por plantas eléctricas que generan a través decombustibles fósiles), regresan a la tierra en forma de gases y partículas de lluvia, nieve y niebla. La lluviaácida causa daños en la salud humana, suelos, aguas y visibilidad.

Desde las reformas a la Ley de Aire Limpio de 1990, se ha comprobado un fuerte descenso en las emisionesde SO2. Los permisos se transan a $100 la tonelada.

El punto central de las experiencias en Estados Unidos que motivó el uso de estos esquemas es que lasreglamentaciones tienden a ser más simplistas que la actividad que regulan. En cambio, muchas solucionestecnológicas mediante el uso de los permisos canjeables no están previstas por los reguladores, pero llevan almismo resultado, que es la reducción de las emisiones.

Fuentes: Nash 1997 y Joskow, Schmalensee and Bailey 1998

El Cuadro 1 contiene una distribución relativa por países inversores y paíseshuéspedes de actividades de implementación conjunta. De tales actividades reportadas a laUNFCCC, Suecia es el país que presenta un mayor número de inversiones proyectadas enpaíses en desarrollo, con un total de 51 proyectos6. La totalidad de dichos proyectos seubica en la categoría “ahorro de energía”. Suecia ha desarrollado 22 proyectos deimplementación conjunta con Latvia, siendo este país, el país huésped que ha recibidomayor número de inversiones, con un total de 24.

Estados Unidos y Holanda han proyectado 25 y 22 actividades conjuntasrespectivamente, con distintos países en desarrollo. De las 25 inversiones de EstadosUnidos, 7 han sido en conjunto con Costa Rica, de las cuáles 3 son en el sector de secuestrode carbono, y las cuatro restantes en ahorro energético.

6 Estos son propuestas bilaterales aprobadas por los países participantes y la UNFCCC y es un buen indicadordel dinamismo de las ideas, pero no está claro cuanto se ha avanzado en su operación.




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Cuadro 1Distribución por países de origen y destino de las Actividades de

Implementación Conjunta reportadas a la UNFCCC a junio del año 1999

P A Í S E S I N V E R S O R E S

Suecia EstadosUnidos

Holanda Noruega Australia Japón Alemania Bélgica Francia Suiza TOTAL

Latvia 22 1 1 24

Estonia 20 20

Lituania 9 9

Costa Rica 7 1 1 9

P Federación Rusa 4 3 1 8

A México 4 1 5

Í Honduras 3 1 4

S Rumania 3 1 4

E República Checa 1 1 1 3

S Hungría 3 3

Polonia 2 1 3

Slovakia 2 1 3

H Ecuador 1 1 2

U Indonesia 1 1 2

É Bolivia 2 2

S Belize 1 1

P Burkina Faso 1 1

E Bután 1 1

D Croacia 1 1

E Fiji 1 1

S India 1 1

Islas Salomón 1 1

Nicaragua 1 1

Panamá 1 1

Sri Lanka 1 1

Bulgaria 1 1

China 1 1

Tailandia 1 1

TOTAL 51 25 22 6 3 2 2 1 1 1 114

Fuente: Elaboración propia con base en UNFCCC al 25 de junio de 1999




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En cuanto a países huéspedes de actividades de Implementación Conjunta, Estonia(20 proyectos) ocupa el segundo lugar, mientras Lituania y Costa Rica se ubican el tercerpuesto (9 proyectos cada uno). En su totalidad, Estonia y Lituania realizan las actividadesde implementación conjunta con Suecia, mientras que Costa Rica reporta actividades de ICcon Estados Unidos, Noruega y Holanda.

El Cuadro 2 presenta la distribución de los 114 proyectos reportados a la UNFCCCsegún categoría (i) reducción de emisiones y, (ii) secuestro de carbono. El 87 por ciento delos proyectos son del tipo que busca evitar nuevas emisiones de CO2. El 13 por ciertorestante, son proyectos en el área forestal que pretende secuestrar el carbono ya lanzado a laatmósfera. Sin embargo, lo más relevante de esta situación es el impacto que se espera dedichos proyectos en cuanto a la reducción de millones de toneladas métricas de CO2equivalente. Del total de proyectos, 99 de ellos7 tendrían un impacto en la reducción deCO2 equivalente igual a 156.7 millones TM, y los proyectos en la categoría de secuestro decarbono, serían responsables del 57 por ciento de ese impacto, es decir, de 88.9 millonesTM.

Cuadro 2Distribución según tipo de Proyecto de Implementación Conjunta al año 1998

Categoría delProyecto

Reducciónde

Emisiones

Secuestro deCarbono TOTAL

Número de Proyectos 99 15 114 porcentajes 87% 13%

Impacto en la reducción de equiv. CO2 mill. TM * 67.8 88.9 156.7 porcentajes 43% 57%

Fuente : Elaboración propia con datos de UNFCCC, al 25 de junio de 1999* Representa el impacto en la reducción deTM de CO2 equivalentes de 99 de los 114 proyectos reportados ala UNFCC, debido a que no hay información disponible para la totalidad.

7 No hay información disponible sobre el impacto en la reducción de CO2 para la totalidad de proyectos (114)reportados a la UNFCCC, únicamente para 99 proyectos.




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2.4 La Iniciativa de Implementación Conjunta de Estados Unidos (USIJI)

La Iniciativa de Implementación Conjunta promovida por los Estados Unidos(USIJI), tiene su origen en el acuerdo suscrito en la Cumbre de la Tierra en 1992. Esteconcepto se utiliza para describir una amplia gama de posibles acuerdos entre dos o máspaíses. El propósito básico es el de reducir las emisiones de gases efecto invernadero y deesta forma contribuir al desarrollo sostenible.

Las propuestas de Implementación Conjunta se someten a revisión y evaluación delPanel de Evaluación de Iniciativas. Este Panel lo conforman representantes de ochoagencias federales del gobierno estadounidense, desde el Departamento de Agricultura,hasta la Agencia para la Protección Ambiental y la Agencia Internacional para elDesarrollo:

Los criterios básicos para la aprobación de cualquier proyecto por parte de USIJIson:

• Aceptación por parte del país huésped,• Reducción de gases de efecto invernadero que resultaría de proyectos

propuestos y que no hubiera ocurrido de no ser por ello,• Mecanismo para verificar los resultados del proyecto.• Formas de medir la efectividad del proyecto en cuanto a la reducción de

emisiones.• Pasos para verificar las reducciones• Los participantes del proyecto deben proporcionar un reporte anual al Panel de

Evaluación sobre la reducción de emisiones efectuada por el proyecto.• Coincidir con los principios acordados en la Convención Marco de las Naciones

Unidas sobre Cambio Climático.

De acuerdo con el reporte de la Contraloría de Estados Unidos hasta marzo de 1998se habían revisado 97 propuestas de proyectos, de los cuales 32 fueron aprobadas por USIJI(Cuadro 3). De estas, 17 son proyectos de reducción de emisiones y 15 se orientan alsecuestro de gas. De la implementación de los proyectos aprobados se estima que en 60años estén completamente desarrollados y que contribuyan con una reducción deaproximadamente 235 millones de toneladas métricas de CO2 y 1.3 millones de toneladasmétricas de metano. Por otra parte, del total de proyectos la mitad se ubican enCentroamérica.




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Cuadro 3USIJI: Tipo de proyecto aprobado

TotalProyectos

Reducciónde emisiones

Secuestrode gas

Centroamérica 16 9 7Europa Central y Oriental 7 5 2Norteamérica 4 1 3Sudamérica 3 1 2Asia 2 1 1

Total 32 17 15Fuente: GAO, 1998

La aprobación de un proyecto por parte de USIJI no implica necesariamente suimplementación dado que el financiamiento es un factor que determina en gran medida laejecución o no de un proyecto.

Recuadro 3

La repoblación forestal no es la panaceapara impedir el cambio climático

La repoblación forestal contribuye a reducir las emisiones netas solamente mientras los bosques crecen. Unavez que los árboles llegan a su madurez, las emisiones causadas por su descomposición contrarrestan laijación de carbono de los nuevos retoños. En consecuencia, para contrarrestar las emisiones de loscombustibles fósiles se necesitaría agregar árboles continuamente a la reserva forestal.

El Banco Mundial elaboró una serie de cálculos sencillos para demostrar que, debido a las limitaciones de lastierras disponibles al nivel mundial, la repoblación forestal es una contribución de carácter infinitesimal a lasolución del calentamiento global (Banco Mundial 1992:172). El punto a destacar, sin embargo, se refiere auna restricción que el primer hecho determina sobre las características de maximización de beneficios para elpaís que reforesta, o que simplemente busca proteger sus bosques existentes. Esto indudablemente determinala necesidad de profundizar en el tema en los países que consideran utilizar este procedimiento para generaringresos.

Costa Rica ha venido manejando en sus acuerdos bilaterales de Implementación Conjunta la hipótesis de quelos bosques “maduros” están en equilibrio, desde el punto de vista de la emisión-secuestro de CO2. La posibledestrucción de tales bosques (por ser privados) tendría un efecto de aumentar las emisiones (por pudrición oquemado). Por tanto, el financiamiento de su conservación, cuando hay serio peligro de su destrucción tieneun efecto equivalente al del secuestro. Esto permite vender servicios ambientales de bosques pre-existentes.




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Por otra parte, como experiencia piloto no está claro el grado de compromiso queasumen los países participantes, ya que esta iniciativa aun no desarrolla una metodologíapara verificar o determinar los beneficios resultantes de la implementación de proyectosdesarrollados, lo cuales se han estimado en una reducción de 235 millones de toneladasmétricas de bióxido de carbono en 60 años, resultado de los 32 proyectos aprobados porUSIJI hasta marzo de 1998. Por ahora, la USIJI no ha asumido la responsabilidad de validarlas estimaciones de reducción de gases de efecto de invernadero (GAO 1998:13); solamentetiene la responsabilidad de monitorear y verificar las reducciones de emisiones que seesperan de esos proyectos, lo que –como hemos visto- no está aún en condiciones de hacer.

La Gráfica 1 presenta el número de rondas que se han realizado desde febrero de1995 hasta marzo de 1998. Se observa que a pesar de que el número de propuestaspresentadas se mantiene constante, el número de proyectos aceptados disminuyósignificativamente. De esta forma para la primera ronda (febrero de 1995) fueron aprobados7 proyectos del total presentados, mientras que para la quinta ronda solamente se aprobaron2 es decir, el número de proyectos no aceptados se incrementó en un 22 por ciento puespasó de 23 a 28 el número de propuestas rechazadas)

Gráfica 1

7

23

8

13

10

5

14

2

28

4

14

0

5

10

15

20

25

30

Nímero de propuestas

PrimeraRonda

SegundaRonda

TerceraRonda

CuartaRonda

QuintaRonda

SextaRonda

Ronda

USIJI: Proyectos aprobados o rechazados por ronda, febrero de 1995 a marzo de 1998

Aprobados Rechazados

Fuente: GAO, junio1998




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3. LA EXPERIENCIA DE COSTA RICA

Costa Rica es uno de los países en vías de desarrollo que ha tomado una posición deliderazgo en el desarrollo de proyectos de implementación conjunta, aunque aún estépendiente una evaluación más sistemática. En la actualidad ha suscrito 7 acuerdos con losEstados Unidos, de los cuales tres del sector energía están en ejecución (Plantas Eólicas,Aeronergía y Doña Julia). Con relación al sector forestal, ya un proyecto está ejecutado(ECOLAND), y se encuentran en ejecución los proyectos Klinki y PAP (Ver cuadro 4).Además Costa Rica tiene una negociación bilateral con Noruega que ha permitido venderleal país escandinavo, por US$ 2 millones un proyecto basado en la capacidad de filtración delos bosques. Esta transacción ha convertido al país en el primero en emitir un certificado de“venta de oxígeno” como prueba específica de la cantidad de emisiones capturadas enproyectos de implementación conjunta.

Otro proyecto del tipo de actividad conjunta es uno suscrito con Holanda, por mediodel cual se proyecta la reducción de emisiones de metano durante el proceso de tratamientode las aguas residuales en cuatro beneficios de café costarricenses. Además se incluye unacuerdo recientemente suscrito entre la Escuela de Agricultura de la Región del TrópicoHúmedo (EARTH) de Costa Rica, con la municipalidad de Rotterdam, Holanda, para lareforestación de fincas bananeras abandonadas en la zona Atlántica del país. Conforme segeneren los beneficios ambientales de mitigación de gases con efecto invernadero, elmunicipio de Rotterdam recibirá por parte del Gobierno de Costa Rica, los CTO´s8

correspondientes a las toneladas métricas de unidades equivalentes de carbonocompensadas por el proyecto (OCIC, 1999). Existen, además, otras negociaciones conpaíses como Alemania y México que aún se encuentran en ciernes.

En Costa Rica la Asamblea Legislativa aprobó la Convención Marco del CambioClimático, en julio de 1994, de acuerdo con la Ley Nº 7414, publicada en la Gaceta Nº 126del 4 de julio de 1994. Además ha avanzado en el desarrollo institucional a través de lacreación de un marco legal para proceder al reclamo de créditos de carbono a nivelinternacional.

El país se ha caracterizado por la búsqueda permanente (con éxitos, pero tambiénfracasos) de la protección del medio ambiente y en especial la contaminación de laatmósfera. Consciente de esto desde 1973 en la legislación costarricense, a través de la LeyGeneral de Salud, se dedica todo un capítulo con el propósito de regular las descargas deemisiones a la atmósfera. Posteriormente, se adoptó la normativa internacional como leyesdel país. Por ejemplo, la Ley N° 7223 del 8 de abril de 1991, que es la ratificación delProtocolo de Montreal relativo a las sustancias agotadoras de la capa de ozono y la Ley N°

8 Certified Tradable Offsets (CTO), véase más adelante en el texto.




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7228 del 6 de mayo de 1991, que es la ratificación de la Adhesión de Costa Rica alConvenio de Viena para la protección de la capa de ozono.

Finalmente el 5 de febrero de 1996 se aprobó la Ley Forestal (Ley N° 7575) porparte de la Asamblea Legislativa. En esta ley se incorpora el concepto de compensación alos propietarios por los servicios ambientales que brindan los bosques y las plantacionesforestales a la sociedad.

Con base en este marco jurídico se estableció el Fondo Específico Nacional para laConservación y el Desarrollo de Sumideros y Depósitos de Gases de Efecto Invernadero.Con este mecanismo se procura el manejo de los recursos de inversión de capital queaporten los socios extranjeros en proyectos de implementación conjunta. Asimismo sediseñó un mecanismo financiero para la comercialización de estas inversiones, llamadoCTO: Certified Tradeable Offsets o Créditos Certificados Comerciables.

Actualmente Costa Rica tiene 9 proyectos de implementación conjunta presentadosa la Secretaría de la Convención de Cambio Climático9, 4 de generación de energía confuentes renovables (hidroeléctrica y eólica), 4 forestales y 1 en el sector agrícola, los cualesrepresentan cerca de un 8 por ciento de todos los proyectos reportados a nivel mundial.

Es necesario hacer una diferenciación básica entre los proyectos forestales y losenergéticos. El monto o costo asociado a los proyectos en el sector energía se refiere a lainversión de planta necesaria para iniciar operaciones, esto es para poder generar energía.Los beneficios asociados en este caso, no están todavía determinados, y depende lareducción emisiones efectuada, así como de la venta de los certificados correspondientes.En el caso del sector forestal, los montos asociados a cada proyecto, tal y como sepresentan en el cuadro 4, están directamente financiados por la venta de los beneficios delos mismos proyectos, esto quiere decir, la venta de certificados de reducción de gasesefecto invernadero. Esta diferenciación es fundamental si se quiere evaluar los ingresosrecibidos por concepto de actividades de implementación conjunta.

9 Al 25 de junio de 1999 solamente se habían reportado 9 proyectos, pero cabe destacar que el jueves 8 dejulio de 1999, se aprobó otro proyecto en el sector forestal entre la EARTH de Costa Rica y la Municipalidadde Rotterdam en Holanda, el cual está en proceso de ser reportado a la Secretaría de la UNFCCC. De ahí queel número real de proyectos de IC para Costa Rica sea de 10.




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Cuadro 4

Lista de Actividades Implementadas conjuntamente en Costa Ricadurante la fase piloto

Nombre del Proyecto Tipo de proyecto Estado del proyecto*(a junio de 1999)

Monto(US millones)

S E C T O R E N E R G Í A1. Plantas Eólicas Eólico En operación 30.42. Aeroenergía Eólico En operación 8.853. Doña Julia Energía Hidroeléctrica En operación 274. Tierras Morenas Eólico En implementación 27

S E C T O R F O R E S T A L5. ECOLAND Conservación Ejecutado 16. CNFL Costa Rica NoruegaProyecto PFP

Conservación, Reforestación yRegeneración

Implementado 2

7. Klinki Regeneración En operación 3.88. PAP1/ Conservación y Regeneración) En operación 1509. EARTH 2/ Reforestación En implementación 0.333

SECTOR AGRÍCOLA10. ICAFE/BTG Tratamiento de Aguas En ejecución 0.973

Fuente: Oficina de Implementación Conjunta (OCIC), 1999.

Notas* En operación : el proyecto se encuentra ya en su etapa de producción. En implementación : el proyecto seencuentra en etapa de construcción de infraestructura y aún no produce. Ejecutado: todas las actividadesasociadas al proyecto ya fueron realizadas.1/ El Proyecto de Areas Protegidas (PAP) envuelve a los proyectos anteriormente denominados como Carfixy Biodiversifix. Este proyecto se financiará a través de la venta internacional de los CTO´s.2/ Este proyecto no estaba reportado a la UNFCCC a junio de 1999, ya que es un acuerdo de julio de 1999,pero si es considerado de Implementación Conjunta por la OCIC, de ahí la aparente contradicción con elnúmero de proyectos para Costa Rica, del Cuadro 1.

Las inversiones indirectas generadas bajo programas de IC, según declaraciones delexpresidente de Costa Rica Ing. José María Figueres (citado por Jon Mitchell 1998), seestimaban en $130 millones hasta mayo de 1998. Asimismo, tomando en cuenta el costototal en millones de dólares de los 9 proyectos de IC de Costa Rica, el monto de ingresosproyectados sería de casi $251.4 millones, según datos de la OCIC.




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Sin embargo dado el estado actual de tales proyectos se confirma un ingreso de $2millones por el proyecto con Noruega (PFP), que corresponde a un proyecto forestal. Eneste punto es pertinente hacer una diferenciación entre dos conceptos: inversión y pago porservicios ambientales, que es este contexto han tendido a juntarse, distorsionando laevaluación de los resultados. Los dos millones de dólares recibidos correspondieron a unpago por servicios ambientales efectuado por Noruega, lo demás son inversiones, algunasde las cuales se deberían mantener “por sí mismas”. De manera que sería muy difícilefectuar una contabilidad de lo que ha ingresado como resultado de la aplicación deactividades de implementación conjunta como preparación hacia el mecanismo dedesarrollo limpio.

El proyecto ECOLAND está ejecutado en su totalidad y el mismo tuvo unainversión de US $1 millón, destinados a la compra de 2,340 ha de bosque primario en elParque Nacional Tierras Blancas a propietarios privados. Este proyecto aún no hagenerado venta de certificados, que serían los beneficios que se esperan del proyecto. Porotra parte ni el Proyecto Klinki ni el PAP ha tenido ingresos, y se encuentran en etapasiniciales de implementación. En cuanto al proyecto recientemente suscrito entre la Escuelade Agricultura del Trópico Húmedo (EARTH) de Costa Rica y la Municipalidad deRotterdam, se estima un costo de US$ 0.333 millones, y está en su etapa deimplementación inicial.

De los proyectos del Sector de Energía se confirma que Plantas Eólicas,Aeroenergía y Doña Julia están en operación. Estos tres proyectos en total contemplan unmonto de inversión de US$66.25 millones. Por tanto, suponemos que buena parte de estemonto ya ha ingresado. Por otro lado, no se han realizado ventas de certificados pormitigación de gases efecto invernadero a inversionistas de Partes del anexo I, asociadas aestos proyectos.

El proyecto eólico Tierras Morenas aún se encuentra en su etapa de implementacióny se prevé que inicie operaciones en setiembre de 1999 (OCIC, 1999a).

Para el desarrollo de los programas de IC, se creó en 1995 la Oficina Costarricensede Implementación Conjunta10 (OCIC). Esta oficina es la encargada de evaluar losproyectos y presentarlos al MINAE para su aprobación final. La OCIC es la autoridadnacional que facilita la atracción de inversiones, proporciona los lineamientos generales,evalúa anteproyectos de actividades conjuntas, vela por el monitoreo de los proyectos,reporta a la Secretaría de la UNFCCC y representa al Gobierno de Costa Rica en lanegociaciones ante la Convención y otros órganos multilaterales y de relación bilateral(OCIC, 1999a). Además se encarga de emitir los Certificados Transferibles de Emisiones

10 En 1996 se le otorga a esta oficina a través del Decreto Ejecutivo N° 25066-MINAE, el rango de “ órgano

de desconcentración máxima técnico-administrativo” del Ministerio del Ambiente y Energía.




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de Carbono 11 (CTO). Los CTOs se definen como una cantidad determinada dereducciones certificadas de emisiones de gases de efecto invernadero, expresadas enunidades equivalentes de carbono, que han sido o serán reducidas o compensadas (OCIC,1999b). Estos bonos se empezaron a negociar el 8 de mayo de 1998 en el Chicago Board ofTrade sin resultados aún. Los CTO representan para sus compradores la eliminación de unatonelada métrica de gas en su cuota de responsabilidad por contaminar la atmósfera y sonadquiridos principalmente por industrias de países desarrollados.

Se pretende colocar 15 millones de toneladas en un mercado de valores, lo cualsignificaría un ingreso entre US$ 150 y US$ 300 millones. Estos recursos se destinarían aun fideicomiso en CINDE y solo se utilizarían para el proyecto.

3.1 Factores de conveniencia de las AIJ en dirección al Mecanismo deDesarrollo Limpio.

Los factores que se describen a continuación explican las ganancias que puedengenerar estos proyectos para distintos sectores.

Para el Estado del país desarrollado:

• Brinda asistencia oficial al país en desarrollo por otros mecanismos igualmente o másvisibles aún. Si bien las contribuciones deberían ser adicionales a la asistenciaconvencional para el desarrollo, no hay forma de controlar este elemento en un mundodonde los flujos de ayuda se supone están disminuyendo12.

• Se transforma en parte de una política de promoción para las exportaciones deproductos y tecnologías de determinados sectores privados (en particular energético)13.

11 Las ventajas que ofrecen estos certificados son: reducción de los costos de transacción y de los riesgos de

los inversionistas, debido a su solidez y garantía jurídica.

12 De hecho, se han detectado casos en que la argumentación es que los fondos provienen de una instituciónpública diferente a las tradicionales del mismo país.

13 Una nota del Banco Mundial Sobre AIJ en Internet explica que “Resulta interesante que las exportacionesde tecnología ambiental no participan de las restricciones a los créditos- mezclado- con-ayuda de los paísesde la OECD para promoción de exportaciones, restricciones que provienen de la imagen de que tal mezclatiene poca efectividad como ayuda. (World Bank 1997:5). A principios de 1999, la Casa Blanca emitió uncomunicado de prensa que anunciaba el crecimiento de un 10 por ciento en los fondos del Ex - Im Bank concargo a cuatro prioridades. Una de ellas es la “expansión de las exportaciones de tecnología ambiental” . ElEx – Im Bank ya había financiado dos mil millones de dólares de exportaciones de este tipo (The WhiteHouse, January 9, 1999).




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Para la empresa del país desarrollado:

• Permite conseguir un subsidio para su inversión, si lo hace en actividades que reducenemisiones. De esta manera, el cálculo de su rentabilidad incluye –además de susingresos futuros normales- el flujo de ingresos por ventas de permisos de emisión (si loshubiera).

• En ciertos casos, simplemente compra las emisiones y las utiliza en su país de origen, sile permite generar una rentabilidad superior. Por tanto, existe un efecto “puro” demercado de emisiones, que justificaría el gasto en comprar CTOs sin molestarse enbuscar proyectos de inversión específicos en el país huésped. Esta tarea, la cumplenorganismos y proyectos nacionales. Esta posibilidad induce la creación de compañías(de capital nacional o extranjero) dedicadas a “resolver los problemas” para lascompañías que “crean los problemas”.

• En la mayoría de las situaciones recibe tratamiento de “alfombra roja” ante lasinstituciones del país huésped. Esto le permite allanar muchas dificultades que sueleenfrentar toda empresa inversionista (permisos, uso de servicios públicos,interpretaciones favorables de la ley, etc.).

• Le permite coordinar un paquete de obtención de financiamiento (generalmente en supaís de origen, pero ahora también con el Banco Mundial en sus fondos corrientes o enla Facilidad Ambiental Mundial), y promoción de venta de sus tecnologías, ya seanlimpias o neutras.

• Llegado el caso, también puede utilizar sus inversiones como propaganda desensibilidad ambiental por parte de la empresa.

• El “negocio” ambiental mundial está llegando, según las estimaciones de la OECD alorden de unos 200 a 250 mil millones de dólares. Investigaciones empíricas sugieren lapresencia de elevadas inversiones en el sector de producción de bienes y serviciosambientales. Pero además muchas empresas tienen como estrategia de largo plazo “lamejora de su perfil ambiental”, en la medida en que suponen que tarde o temprano seintensificarán las reglamentaciones de este tipo y no quieren que tal situación los tomedesprevenidos (World Bank 1997:5).

Conviene tener en cuenta que al no recibirse créditos por el ahorro de emisiones o elsecuestro de carbono, los incentivos que enfrentan las empresas son bastante limitados. Enalgunos casos sirven como aproximación o experiencia en proyectos que podrían serrentables per se. En otros podrían servir como “gancho” para inversiones o venta de bienesy servicios. Lógicamente, el sector privado se mueve en un terreno estricto costo-beneficio.




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Para el país en desarrollo:

• Los proyectos constituyen una fuente adicional de fondos para emprender proyectosconservacionistas, especialmente en el área forestal que en general son muy costosos ysus beneficios no se perciben de inmediato. Además se obtiene capital para invertir enproyectos de generación de energía que a la vez no contamina.

• Se atrae empresas extranjeras y en algunos casos tecnologías “limpias” que puedenconstituirse en alternativas para el desarrollo productivo.

• Apoyo a la agenda de desarrollo sostenible del país.

Una nota precautoria de suma importancia se refiere a las restricciones actuales ofuturas que este tipo de transacciones podría tener sobre los países en desarrollo. En primerlugar está la cuestión del “dinero fácil” a través de la sobre-venta de estos proyectosinducidos por una mejor capacidad para obtener financiamiento. Podrían estar desplazandoproyectos de mayor impacto que por fallas institucionales no se ejecuten, con usosalternativos de la tierra (Goldberg y Stilwell 1997). Algunos de estos proyectos podríanpresentar una serie de otros costos ocultos, por ejemplo la dificultad de dar servicio a loscréditos.

Chichilnisky sugiere una segunda fuente de problemas para los países en desarrollo:en la medida en que se desarrollen los mercados, los precios de las emisiones podrían subir.Los países en desarrollo comenzarían vendiendo los permisos a precios bajos, pero si másadelante deciden lanzarse más decididamente hacia un proceso industrializador intensivoen emisiones, y además ya se impusieron límites a las emisiones de estos países, tendríanque adquirir los permisos a precios más caros (Chichilnisky 1996:17).

Podría haber un tercer problema que surge de que en última instancia una inversiónproductiva –digamos que en ahorro de emisiones y no en secuestro de carbón- sería unainversión “subsidiada” desde los países desarrollados. Las preguntas aquí son infinitas.¿Qué tienen para decir las instituciones financieras internacionales y la OMC? Más aúncuando el propio Banco Mundial estaría promoviendo estos mecanismos (véase elRecuadro 4). La diferencia entre estos subsidios y otros (rechazados por la IFIs) es queestos provienen de fuera y no de dentro y por tanto no distorsionan las decisionesproductivas. Esto podría ser más grave si además se les impone a los países en desarrolloun límite a las emisiones. No es un camino sencillo.

En conclusión, es conveniente desarrollar una metodología para el análisis costo-beneficio integral a efectos de reducir las posibles distorsiones en la toma de decisionesnacionales. Estamos en una fase (piloto) de pruebas, pero sería conveniente profundizar enuna metodología de análisis para estos casos.




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Recuadro 4LAS FUENTES MULTILATERALES DE FINANCIAMIENTO

Y EL DESARROLLO SOSTENIBLE

El Fondo para el Medio Ambiente Mundial (Global Environment Facility) es un mecanismo definanciamiento que otorga donaciones y concede fondos en condiciones concesionarias a los países receptorespara llevar a cabo proyectos y actividades destinados a la protección del medio ambiente mundial. Laresponsabilidad del funcionamiento del FMAM la comparten el Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD), el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el BancoMundial. El principio organizativo básico consiste en no crear una nueva institucionalidad para la materia.Fue establecido en 1991 con carácter experimental. La segunda reposición de sus recursos básicos llevaría susfondos a $ 2.75 miles de millones desde 1998.

La idea central del Fondo es que cubra el costo incremental de actividades que benefician elambiente mundial en cuatro áreas focales: cambio climático, biodiversidad, aguas internacionales y el ozonoen la estratósfera. Por costo incremental se entiende la diferencia entre el costo de un proyecto ejecutadoconforme a criterios ecológicos y otro que no los hubiese tomado en cuenta (definición obviamente muyamplia). Otras actividades, como degradación de la tierra, desertificación y deforestación son elegibles encuanto se relacionen con los puntos anteriores. La Convención de las Naciones Unidas sobre el CambioClimático y la Convención sobre Biodiversidad Biológica han designado al FMAM como su mecanismo parala obtención de fondos sobre una base interina (El Protocolo de Montreal tiene su propia “ventana”, pero elFMAM también puede financiar proyectos relacionados con la reducción de CFCs).

Los países son elegibles sobre una de dos bases: 1) que sean elegibles para asistencia financiera através de la Convención de Cambio Climático o la de Biodiversidad; o 2) que sean elegibles para préstamosdel Banco Mundial o IDA, o reciben asistencia técnica del PNUD a través de un Programa de País. Los paísesdeben de haber firmado la convención internacional relevante a su solicitud de fondos. Organismos nogubernamentales pueden solicitar fondos, pero con la aprobación de su gobierno nacional.

Un ángulo interesante para la visión del FMAM es que, según su director “el FMAM está apoyandosolamente el desarrollo de tecnologías que actualmente carecen de interés comercial, pero que sirven a lospaíses en desarrollo” (El-Ashry 1998). Incluyen tecnologías limpias para la generación de energía a través debiomasa, energía solar, etc

Además, el Banco Mundial estaría por entrar en el mercado de permisos de emisión transados bajo elMecanismo de Desarrollo Limpio. Este mercado podría involucrar más de 30 mil millones de dólares anualeshacia el año 2020 bajo compromisos moderados en el seguimiento de la Convención de Cambio Climático. ElBanco podría operar como un “clearinghouse” para las transacciones. Incluso se está pensando en la idea deoperar en un esquema parecido al de Costa Rica que consistiría en financiar los proyectos y comercializar losderechos, cobrando un porcentaje por servicios.




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Plan Piloto de IC Costa Rica-Noruega

El 29 de octubre de 1997 el Ministro de Ambiente y Energía de Costa Rica firmócon la Embajada de Noruega, el Proyecto Integrado de Implementación Conjunta de laCompañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL). Este proyecto integra la generación deenergía hidroeléctrica con la protección y la restauración de la cuenca de la cual se abastecela represa. A través de su componente forestal se comercializaron 200 mil toneladasmétricas de carbono por un total de 2 millones de dólares. Estos fondos serán utilizadospara el pago de servicios ambientales a pequeños y medianos propietarios.

El plan piloto establecido entre Costa Rica y Noruega consiste en proporcionarfondos para reforestación y protección de bosques de propiedad privada, mediante la ventade certificados de reducción de CO2 por parte de Costa Rica.

Es importante dejar claro que todo proyecto de AIC, en su fase piloto, no implicapara los países desarrollados, un crédito a favor de sus compromisos de reducción de gasesefecto invernadero, como se estableció en el Protocolo de Kioto.

En Costa Rica, los fondos del convenio con Noruega, se utilizan para financiar unprograma llamado Proyecto de Forestación Privado (PFP) el cual retribuye a lospropietarios privados para que reforesten y protejan en sus propias fincas. El PFP estáacompañado por un régimen de monitoreo que busca determinar la fijación neta de carbonocada año. Este proyecto pretende impulsar anualmente bajo el programa de pago deServicios Ambientales (ver Recuadro 5), la siembra de 15,000 ha de plantaciones, elaprovechamiento sostenible de 7,000 ha y proteger al menos 50,000 ha (OCIC, 1999a).

El PFP es un modelo para iniciar la implementación del Mecanismo de DesarrolloLimpio (MDL), establecido en el Protocolo de Kioto. El MDL es un mecanismomultilateral para financiar las medidas para combatir la emisión de gases efectoinvernadero, y con este proyecto se sientan las bases para continuar con su implementación.Por tanto deja de ser estrictamente de Implementación Conjunta y pasa a ser un MDL, puespierde su carácter bilateral y más bien se constituye en un instrumento para Costa Rica (yeventualmente para cualquier país en desarrollo), que puede ser transado en un mercado(Subak 1998). El período para las fases piloto de las actividades de IC finaliza en el año2000, y en su lugar, se establecen los proyectos en el marco del mecanismo MDL.

El proyecto original de IC con Noruega de la Cuenca de río Virilla, 1996,financiaría la fijación de carbono por 20 años en un proyecto de 4,000 ha. Pero cuando seinició el PFP, en 1997, los certificados de carbono podrían ser vendidos basados ensecuestro reciente de carbono, no proyectado. En realidad Noruega recibió en 1997 cerca de203 kilo toneladas de CTO por el secuestro ya realizado, ocurrido en 400 diferentes




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contratos firmados en 1997, con un cobertura de 72,000 ha. a lo largo del país (Subak1998).

El monto financiado por Noruega fue de $2 millones, de los cuales, $1.7 millonesprovienen del gobierno, específicamente del Ministerio de Asuntos exteriores, de fondosobtenidos por el impuesto al carbón y $0.3 millones del sector privado. El precio pagadopor Noruega, por CTO, fue de $10 / tonelada de carbono fijado.

Pago por servicios ambientales

La ley Forestal posibilita el pago por servicios ambientales y provee de unaestructura institucional para certificar las fijaciones de carbono y venderlas a Noruega yotros países. El pago por servicios ambientales reemplaza un programa anterior que reducíael pago de impuestos a los propietarios de bosques que los conservasen. La nueva ley,explícitamente reconoce un rango de servicios que prestan los bosques y establece un fondopara pagar a los propietarios privados por prestar estos servicios. Entre estos servicios estánla fijación de carbono, recurso hídrico, biodiversidad y belleza escénica.

La ventaja de este esquema integrado consiste en que una empresa del país quedecide invertir en Actividades de Implementación Conjunta tiene disponible un sistema enel que el país interesado no tendría por qué invertir en proyectos en los que no tiene ventajacomparativa, lo puede hacer a través de organismos nacionales. Este enfoque ademáspermite evitar la burocracia del análisis proyecto por proyecto.

El Programa de pago por Servicios Ambientales de Costa Rica recibe la terceraparte de los ingresos generados por el impuesto al consumo de gasolina (que contribuye enmayor proporción con cerca de $16 millones en 1997/98), contribuciones del sectorprivado, así como de la venta de CTO a inversionistas extranjeros.




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Recuadro 5Los Servicios Ambientales y la Ley Forestal

La Ley Forestal de Costa Rica (Nº 7575) entró en vigencia el 6 de abril de 1996. En ella seestablece en su Arto 1, una función prioritaria para el Estado en cuanto a “velar por la conservación,protección y administración de los bosques naturales y por la producción, el aprovechamiento, laindustrialización y el fomento de los recursos forestales destinados a ese fin…”.

Sin duda alguna, uno de los aspectos más importantes y novedosos de la Ley Forestal es queintroduce el concepto de servicios ambientales. La Ley define en su Artículo 3, inciso k) como serviciosambientales: Los que brindan los bosques y las plantaciones forestales y que inciden directamente en laprotección y el mejoramiento del medio ambiente. Los servicios ambientales definidos son 4:

i. Mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero (fijación, reducción, secuestro,almacenamiento y absorción),

ii. protección del agua para uso urbano, rural o hidroeléctrico,iii. protección de la biodiversidad para conservarla y uso sostenible, científico y farmacéutico,

investigación y mejoramiento genético,protección de ecosistemas, formas de vida; yiv. belleza escénica natural para fines turísticos y científicos.

Los servicios ambientales mencionados son proporcionados por bosques y plantaciones forestales,aunque ya se mencionan otros ecosistemas que brindan también servicios ambientales como los manglares,humedales y ecosistemas de altura como el páramo, pero que no se incluyen en dicha Ley.

Por medio del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), se realizarán los pagos porservicios ambientales a propietarios privados, sujetos a condiciones tales como la existencia de planes demanejo de bosque certificados por un ingeniero forestal acreditado, para compensar los servicios ambientalesofrecidos por esas tierras.

Fuente: Ley Forestal, 1996.




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Recuadro 6Proyectos de implementación conjunta en Costa Rica

Plantas Eólicas S.A Wind FacilityEste proyecto envuelve la construcción y operación de una planta eléctrica eólica, de propiedad privada, con

capacidad de 20 MW. La energía producida se venderá a la Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) para contribuir conla reducción de emisiones de gases de efecto invernadero El proyecto se inició en enero de 1995, está operación desde juniode 1999 y está previsto para finalizar en el año 2016. Esta planta se construirá en la zona norte del país (cerca del pueblo deTejona, Guanacaste). En el proyecto participan las firmas Plantas Eólicas, S.A. (CR), Charter Oak Energy, Inc (USA) y,Northeast Utilities (USA).

Tierras Morenas Wind Farm ProjectEste proyecto planea construir una planta generadora de energía eólica, con una capacidad de 20 MW. Se estima que

este proyecto generará 76 GW-hora anualmente, y con ello desplazaría unidades generadoras de 30 MW de combustiblesfósiles. La reducción de emisiones se estima en aproximadamente 100,000 toneladas por año. El proyecto inició ensetiembre de 1997 y finalizará en julio del año 2011. La electricidad generada se venderá al ICE. En este proyecto participanEnergía Works (USA) y Molinos de Viento del Arenal S.A. (CR)

Aeroenergía S.A. Wind FacilityEste proyecto desarrollará una planta eólica privada con capacidad para generar 6.4 MW de energía. La electricidad

generada se venderá al ICE y desplazará el uso plantas generadoras de electricidad con la utilización de combustibles fósiles.El proyecto estima una reducción de emisiones de CO2, en al menos 36,800 toneladas en un período de 4 años. Losparticipantes en este proyecto son Power System Inc (USA), Bluefields International (USA) de Estados Unidos, EnergyWorks (USA), MICON A/S (Dinamarca) y Aeroenergía S.A (CR).

Doña JuliaEl Proyecto Doña Julia desarrollará una planta hidroeléctrica, en Horquetas de Sarapiquí, provincia de Heredia, con

capacidad para generar 16MW de energía, utilizando para ello, el río Puerto Viejo. La generación promedio de electricidadanual de este proyecto es de 83-87.9 GW-hora durante períodos de mayor demanda, desplazando con ello la utilización decombustibles fósiles que generan 30MW de unidades de energía. El proyecto se inició en octubre de 1996 y finalizará ensetiembre del 2011, con una posible extensión de 5 años. Durante sus primeros cinco años de operación, la plantahidroeléctrica contribuirá aproximadamente con una reducción de 314,283 TM de emisiones de CO2. La energía generada sevenderá al ICE. En el proyecto participaN New World Power Corporation (USA) y Compañía Hidroeléctrica Doña Julia(CR).

Proyecto de Áreas protegidas (PAP)El nombre completo de este proyecto es “Proyecto de Consolidación Territorial y Financiera de los Parques

Nacionales y Reservas Biológicas de Costa Rica”, y el mismo tiene como objetivo la protección a perpetuidad, deaproximadamente 550 mil hectáreas correspondientes a tierras que han sido declaradas parques nacionales o reservasbiológicas, pero no han sido registradas en el Registro Nacional de la Propiedad como parte del Patrimonio Forestal delEstado. La compra y el registro de las tierras en manos privadas que se encuentran en las áreas de conservación se financiaráa través de la venta de CTO´s. La emisión de los CTOs estará sustentada en la fijación de carbono por la regeneración naturalde bosques secundarios y en las emisiones evitadas de carbono por la conservación de bosques primarios en las tierras bajoamenaza de deforestación. El proyecto tiene un costo total de 150 millones de dólares y se espera una reducción de 66millones de toneladas métricas de CO2. El PAP reúne en un solo proyecto a CARFIX y a BIODIVERSIFIX. En el participanel Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE-CR), Earth Council Foundation Costa Rica (CR), Fundación de ParquesNacionales (CR), Earth Council Foundation (USA) y Centre Financial Products Ltd. (USA).

ECOLANDEl proyecto pretende conservar alrededor de 3,000 Ha de bosque del Parque Nacional Esquinas, localizado en la

parte sudeste de Costa Rica y así evitar su deforestación. El proyecto se inició en enero de 1995 y finalizará en enero del2010. Los participantes del Proyecto son el Ministerio de Ambiente y Energía – MINAE (CR), Conservación y Manejo deBosques Tropicales – COMBOS (CR), Regenwald der Osterreicher (Austria-CR), Tenaska Washington Partners II L.P.(USA) y National Fish and Wildlife Foundation – NFWF (USA).




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Recuadro 6 (continuación)Proyectos de implementación conjunta en Costa Rica

KLINKIEl proyecto Klinki convertirá tierras de pastos en plantaciones de árboles con fines comerciales. En el se promoverá

la plantación de 6,000 hectáreas combinando especies de rápido crecimiento con árboles de la especie Klinki con elcomponente principal. El árbol Klinki (de Nueva Guinea) al mezclarse con especies nativas tiene una alta capacidad parafijar carbono y además para la producción de madera con fines industriales. Este proyecto estima un su secuestro de 1,200TM de carbón por hectárea, durante los 40 años siguientes a su inicio. Por tanto, se estima un total de 3.3 millones de TMfijadas durante el período del proyecto (46 años a partir de junio de 1997). Los participantes en este proyectos son CentroAgrícola Cantonal de Turrialba (Costa Rica), Tropical Agriculture Research and Higher Education Center (CATIE- CR),Reforest The Tropics, Inc. (USA), United States Department of Agriculture Forest Products Laboratory (USA) y Yale Schoolof Forestry and Environmental Studies (USA).

CNFL Costa Rica/Noruega: Proyecto PilotoEste proyecto Piloto realizado con Noruega tiene tres componentes, solo uno de ellos es de implementación conjunta,

aunque equivocadamente se ha tratado como un todo. El proyecto propiamente de implementación conjunta es de la categoríade mitigación de gases efecto invernadero que contempla la restauración de la Cuenca del Río Virilla (US $2 millones). Losotros dos componentes del Plan Piloto (pero no de IC) SON: la ampliación de la Planta Hidroeléctrica Brasil, y un Programade uso racional de energía (educativo). El monto total de este proyecto es de US$ 45 millones distribuidos de la siguienteforma: US$ 2 millones para la recuperación de la cuenca del Río Virilla; 41.7 millones para la planta hidroeléctrica (que seadquieren como un préstamo a través del BCIE), y US$ 1.7 para el programa de educacional en el uso racional de la energía.

ICAFE/BTGCon el gobierno de Holanda se aprobó en 1997 un proyecto para la reducción de emisiones de metano durante el

proceso de tratamiento de las aguas residuales en 4 beneficios de café. Con la transferencia de tecnología holandesa, elproceso tradicional de tratamiento de aguas servidas en lagunas de oxidación se sustituye por un proceso anaeróbico quereduce las emisiones de metano a la atmósfera, convirtiendo el metano en biogas que se quema para secar el café, ensustitución al uso de la leña. El proyecto tiene esta previsto para un período de 10 años. Los participantes del proyecto sonBTG Biomass Technology Group BV (Holanda), Amanco de Costa Rica S.A. (CR), Coopro Naranjo R.L. (CR), CooproLibertad, Heredia (CR), Coopro Jorco, San Ignacio de Acosta (CR), Cafetalera Pilas, Naranjo (CR).

EARTHEn 1998, se aprobó con la Municipalidad de Rotterdam un proyecto en la Escuela de Agricultura de la Región del

Trópico Húmedo, para la reforestación de fincas bananeras abandonadas en el distrito de Guácimo, región Atlántica de CostaRica. Conforme se generen los beneficios ambientales de mitigación de gases con efecto invernadero, el municipio deRotterdam recibirá por parte del Gobierno de Costa Rica, los CTOs correspondientes a las toneladas métricas de unidadesequivalentes de carbono compensadas por el proyecto. Los CTOs podrán ser utilizados por este municipio para compensar elaumento de emisiones asociados con la ampliación del puerto de Rotterdam.

Fuente :UNFFCC “Activities Implemented Jointly”. List of Projects.Oficina Costarricense de Implementación Conjunta, 1999a - 1999b.




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Recuadro 7Acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Defensoría de los Habitantes de Costa Rica al

impuesto selectivo a los hidrocarburos .

La Defensoría de los Habitantes interpuso el pasado 10 de julio de 1998 una acción de inconstitucionalidadcontra El Decreto Ejecutivo Nº 24316-H, publicado en 1995 y sus reformas, el artículo 20 inciso 3 de la le Nº7798, publicado en 1998. En este decreto se grava por primera vez a los combustibles, con el propósito decumplir básicamente con dos fines específicos:

Ø Generar recursos para el programa de reparación de la red vial yØ para el programa de reforestación y aforestación del país (FONAFIFO). De esta forma la promulgación de este decreto a criterio de la defensora de los habitantes la señora SandraPiszk F., transgrede el principio de reserva de ley al establecerse vía decreto, un destino diferente al queestablece la Ley de Consolidación de Impuestos Selectivos de Consumo. Este principio es el de gravar laimportación y consumo de bienes suntuarios con el objetivo de contraer su demanda. Por lo tanto este decretose constituye en un ejercicio abusivo de la potestad reglamentaria, en contravención de los artículos 9, 11,121 incisos 1) y 13), 140 incisos 3) y 18), 176 y 185 de la Constitución Política de la República de CostaRica, donde se establecen las potestades y atribuciones del Poder ejecutivo y del Poder Legislativo, además ellegislador presupuestario tiene la facultad de disponer libremente de los recursos y fondos que se recaudenpara los gastos del Estado, no pudiendo limitar o definir la Ley tributaria, el destino de los recurso que secrean.

Actualmente este recurso de inconstitucionalidad se encuentra en estudio de admisibilidad en la SalaConstitucional.

Fuente: Sala Constitucional. Expediente Nº 98-4852.




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4. CONCLUSIONES

ü Aunque es muy temprano aún para efectuar una evaluación global de las actividades deimplementación conjunta, se puede decir que se han depositado muchas expectativas enellos. Las inversiones reportadas que se han dado a través de la OCIC ascienden a US$251.4 millones, la mayoría se ha efectuado en el campo energético. Estas fueronatraídas y tramitadas por OCIC.

ü Costa Rica está a la vanguardia de este mercado al constituirse en el primer país queemite un certificado de “venta de oxigeno” como prueba específica de la cantidad deemisiones capturadas en proyectos de implementación conjunta.

ü El montaje institucional que se está haciendo constituye, sin lugar a dudas unaexperiencia invalorable. Empero, es necesario generar una metodología costo-beneficiopara evaluar acciones alternativas. En este sentido, podemos avanzar que entre losbeneficios a medir de alguna manera están:

Ø La obtención de capital que de otra manera no estaría disponible, así como elfomento de inversiones.

Ø La obtención de tecnologías que de otra manera sería difíciles de desarrollar.Estas tecnologías que también pueden eventualmente comercializarse haciael exterior.

Ø La obtención de fondos por venta de actividades secuestradoras de carbono,orientadas hacia actividades que contribuyen al desarrollo sostenible.

Ø La obtención de externalidades por las actividades secuestradoras de carbonoy de tecnologías limpias (beneficios por atracción de turismo extranjero ypara el bienestar del costarricense)

Algunos costos -ocultos o no- podrían ser:

Ø La elección de tecnologías limpias que no sean rentables y generen unendeudamiento externo insostenible.

Ø Los costos de mantener un aparato de medición y certificación.

Ø Los costos de mantener un sistema de incentivos.




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Estamos en una fase piloto de un esquema de control de la expansión de lasemisiones que debería comenzar a operar en el año 2000, y ante una gran oportunidad.Dado que sistemas como éste contribuirán a delinear las tecnologías del siglo XXI, deberánestar más insertados en una estrategia integral para el desarrollo sostenible, que aprovecheen otros ámbitos todas las sinergias creadas.

ü Una pregunta inquietante es hasta donde todo esto depende de la ejecución de losMecanismos de Desarrollo Limpio que incorporen créditos comerciables en los paísesdesarrollados. Obviamente, si los créditos no valen nada, además de su papelpublicitario, todo este ejercicio no pasará de tener una contribución enteramentemarginal. Resulta difícil pensar en algún incentivo de carácter práctico para este tipo deoperaciones que no tenga un claro impacto de mercado sobre la rentabilidad de lasempresas. En la reunión de Buenos Aires (Gitli et al 1999), Estados Unidos firmó elProtocolo, pero parece difícil lograr la ratificación del Congreso en el estado actual delas negociaciones. ¿Estaremos frente a una situación en la que una negociaciónhemisférica pudiera lograr algunas ventajas para los países latinoamericanos que no sepudieran lograr en la negociación multilateral?

ü En complemento de lo anterior, hasta que las reglas no estén claras y por tanto se puedaentrar a mecanismos de mercado con derechos de propiedad claros, resulta difícilpensar en esquemas prácticos. En primer lugar, la creación de los sistemas nacionalesde compensación en los países desarrollados. En segundo lugar, será necesario trabajarcon definiciones prácticas de conceptos tales como adicionalidad (¿cuándo se estáinvirtiendo en un proyecto que no existiría de otra manera), certificación yreglamentaciones, entre otros.

ü Parece claro que los países en desarrollo podrían estarse convirtiendo en conejillos deindias para la aplicación de nuevas tecnologías ambientales, subsidiadas en sus paísesde origen a través del canje de permisos de emisión14. Por otra parte, un fuerte grupo deempresas “que resuelven problemas” tratará de copar el mercado. Por tanto, los paísesen desarrollo deberán comenzar a pensar en políticas nacionales para que un terrenointensivo en conocimiento y mano de obra capacitada pueda realmente apoyar losesfuerzos a favor del desarrollo sostenible.

ü Una acotación marginal, acorde con los nuevos tiempos, se refiere a que los paísesdesarrollados, sobre todo los Estados Unidos no desean manejar este tema como uno deayuda para el desarrollo, lo que nos recuerda los conceptos de “reciprocidad” comosigno de la nueva época. El punto sobre el que es necesario insistir entonces es que eneste caso, son los propios países desarrollados los que tienen un interés creado en evitarlos efectos nocivos del calentamiento global, que en todo caso, ellos mismos crearon (loque nadie pone en duda).

14 Un punto acerca del cual habrá que trabajar, se refiere a si estos subsidios no constituirán fuentes de

tensiones futuras en un mundo comercial regido por un Acuerdo sobre Inversiones y otro sobre Servicios.




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Referencias

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