FPP-05-04

Las Instituciones Interamericanas y la Prevención de ConflictosStephen Baranyi

RESUMEN

Como parte de las actividades de la (GPPAC – AlianzaInternacional para la Prevención de Conflictos Armados), un grupo de organizaciones de la sociedad civil(OSC) de América del Norte, América Latina y del Caribe se han unido en un diálogo sobre lasparticularidades de los desafíos y opciones para la prevención de los conflictos armados en este hemisferio.Este trabajo comienza con un análisis de la evolución de las normas e instituciones interamericanas que seocupan, directa o indirectamente, de la prevención de conflictos en el hemisferio. Asimismo, se distinguenlos cuatro pilares sobre los que descansan los procedimientos empleados para la prevención de conflictos,a saber: 1) la solución pacífica de los conflictos interestatales y la nueva agenda sobre seguridadhemisférica; 2) la protección de los derechos humanos; 3) la defensa y promoción de la democracia; y 4)otros aspectos de prevención estructural, en especial la labor catalizadora del Banco Interamericano deDesarrollo (BID) y del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) para la aparición de conflictos. Esteestudio concluye que los mecanismos para la prevención de conflictos han mejorado; sin embargo, aúnexisten numerosas deficiencias por resolver. A partir de los resultados hallados, recomendamos cincoaspectos de las relaciones interamericanas hacia los cuales las organizaciones de la sociedad civil deconjunto podrían dirigir sus esfuerzos en los próximos años. Entre las instancias propicias para laelaboración de estrategias encaminadas a la prevención de conflictos en el hemisferio se encuentran losmecanismos de la Organización de Estados Americanos (OEA) para la solución pacífica de controversiasinterestatales; los dispositivos de la OEA para la defensa de la democracia; los instrumentos de advertenciatemprana del sistema interamericano de derechos humanos (incluyendo normas y mecanismos asociadosa la ); las políticas del BID; y las actividades dirigidas a crear un enfoquecoherente en favor de la prevención de conflictos armados en el hemisferio. Existen pruebas de que se hanlogrado algunos avances hasta la fecha. Se ha notado un resurgimiento de redes de OSC comprometidascon la prevención de conflictos las cuales ofrecen un espacio para agrupar a las OSC y a aquellosfuncionarios que se encargan de cuestiones de desarrollo y seguridad en un sentido más tradicional. Estoha contribuido a fomentar complementariedades útiles para crear una verdadera cultura de prevención enlas Américas.

Global Partnership on the Prevention of Armed Conflict

responsabilidad de proteger

P O L I C Y P A P E RD O C U M E N T D E P O L I T I Q U ED O C U M E N T O D E P O L Í T I C A

EXECUTIVE SUMMARY

In the context of the Global Partnership for the Prevention of Armed Conflict (GPPAC), civil society organizations(CSOs) in North America, Latin America and the Caribbean have been engaged in dialogue about the specificities ofconflict prevention challenges and options in the Western Hemisphere. This paper opens with a review of theevolution of inter-American norms and institutions that deal, directly or indirectly, with conflict prevention in thehemisphere. It looks at four pillars of conflict prevention practices: i) the peaceful settlement of inter-state disputesand the new hemispheric security agenda; ii) the protection of human rights; iii) the defense and promotion ofdemocracy; and iv) other aspects of structural prevention, especially the work of the Inter-American DevelopmentBank and the Free Trade Agreement of the Americas (FTAA) as a catalyst for conflict. The review finds that regionalmechanisms for conflict prevention have improved, but there are still many deficits and weaknesses that need to beaddressed. Based on these findings, the paper suggests five aspects of inter-American relations that could be thefocus of common CSO engagement over the coming years. Promising strategies for hemispheric level conflictprevention include the Organization of the Americas States (OAS) mechanisms for the peaceful settlement of inter-state disputes; the OAS defence of democracy regime; early warning mechanisms of the inter-American humanrights machinery (including norms and mechanisms related to the responsibility to protect); policies of the IDB; andactivities aimed at creating a coherent approach to conflict prevention in the hemisphere. The evidence suggeststhat some inroads have been made already. Recently, there has been an emergence of CSO networks committed toconflict prevention providing a space to engage CSOs and officials working on more traditional development andsecurity issues; this has helped to foster the synergies required to build a true culture of prevention in the Americas.

Dans le contexte du Partenariat mondial pour la prévention des conflits armés (PMPCA), les organisations de lasociété civile (OSC) en Amérique du Nord, en Amérique latine et dans les Caraïbes se sont engagées dans un dialoguesur les spécificités des défis et options relatifs à la prévention des conflits dans l'hémisphère occidental. Ce documentdébute par une analyse de l'évolution des normes et institutions interaméricaines qui traitent, directement ouindirectement, de la prévention des conflits dans l'hémisphère. Il examine les quatre piliers des pratiques en matièrede prévention des conflits i) le règlement pacifique des conflits internationaux et le nouveau programmehémisphérique sur la sécurité; ii) la protection des droits humains; iii) la défense et la promotion de la démocratie; etiv) les autres aspects de la prévention structurelle, en particulier le travail de la Banque de développementinteraméricaine (BID) et l'Accord de libre-échange des Amériques (ALEA) comme catalyseurs en cas de conflits. Ledocument explique que les mécanismes régionaux de prévention des conflits se sont améliorés, mais qu'il persisteencore de nombreux manques et faiblesses qu'il faut régler. À partir de ces conclusions, le document propose cinqaspects des relations interaméricaines qui pourraient devenir le pivot de l'engagement commun des OSC au coursdes prochaines années. Les stratégies prometteuses en matière de prévention des conflits au niveau hémisphériquecomprennent les mécanismes de l'Organisation des États américains (OEA) pour le règlement pacifique des conflitsinternationaux et la défense des régimes démocratiques; les mécanismes d'alerte rapide du système interaméricainen matière de droits humains (y compris les normes et les mécanismes relatifs à la responsabilité de protéger); lespolitiques de la BID et les activités visant à élaborer une approche cohérente pour la prévention des conflits dansl'hémisphère. Les observations montrent que des progrès ont déjà été réalisés. La récente émergence de réseauxd'OSC engagées dans la prévention des conflits a fourni un espace où les OSC et les responsables peuvent travaillersur des questions plus traditionnelles de développement et de sécurité et a favorisé les synergies nécessaires pourbâtir une véritable culture de la prévention dans les Amériques.

RÉSUMÉ

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INTRODUCCIÓN

A mediados de la década de 1990, y en especial enalgunos círculos de la ONU y de los países de la OCDE,existía una conciencia cada vez mayor de la necesidadde reemplazar una cultura de reacción por una culturade prevención para poner coto a la proliferación deconflictos armados de gran magnitud a escalamundial. En el lenguaje de la ONU, se determinarondos componentes básicos que forman parte de esteinmenso reto:

La “prevención operacional”; la cual se refiere alempleo de mecanismos de alerta temprana,diplomacia, sanciones y otros instrumentos quesirvan para evitar que las diferencias estallen enun conflicto armado; y

La “prevención estructural”; define la promociónde reformas de las instituciones políticas degobierno, el imperio de la ley, desarrolloeconómico, social y cultural a largoplazo para buscar resolver lasllamadas causas que subyacen losconflictos. (UNSG, 2001).

La Comisión Carnegie para la prevenciónde conflictos mortales desempeñó unimportante papel en impulsar el apoyomundial a la adopción de un enfoquei n t e g r a l p a r a l a p r e v e n c i ó n d econflictos.(1997) Desde un inicio muchoscomprendieron que este esquemarequeriría de un esfuerzo conjunto porparte de la comunidad internacional, regional, de losgobiernos, el sector privado y organizaciones de lasociedad civil. Sin embargo, los avances hacia unacultura de la prevención, así como las delimitacionesexactas de las tareas entre las diferentesinstituciones, varían de región a región.

El concepto de la prevención de conflictos no llegó alas Américas hasta fines de los 90; una región en la queya existían instituciones sólidas que se ocupaban deltema bajo otros ropajes. Sobre la base del Pacto deBogotá de 1948 ya se había creado una infraestructurainteramericana para la “solución pacífica decontroversias” entre los estados. Asimismo, secontaba con un sistema de derechos humanos quevinculaba a determinadas instituciones clave conotros mecanismos gubernamentales y ONG en todo el

hemisferio. A estos pilares, la Organización deEstados Americanos (OEA) había sumado unmecanismo para la defensa de la democracia en los90s, el cual le permitía responder con medidascautelares ante las principales amenazas que seceñían sobre los gobiernos de la región electosdemocráticamente. La OEA había creado igualmentela Unidad para la Promoción de la Democracia con elobjetivo de brindar asistencia técnica para eldesarrollo democrático, y había participado endiversos procesos de construcción de la paz deposguerras. Asimismo, el Banco Interamericano deDesarrollo (BID) se había comprometido con laboresde construcción de la paz y había desarrolladoprogramas para la “modernización del estado”.Además, el BID había comenzado a evaluar losvínculos que existen entre seguridad y desarrollo.

Numerosas instituciones del mundo también sehabían involucrado en labores relacionadas con esta

agenda, desde el papel fundamental quejugara la ONU en la mediación yverificación de los acuerdos en ElSalvador y Guatemala, hasta la labor delFMI y el Banco Mundial en la promociónde programas de estabi l izaciónmacroeconómica y de reformas ampliasorientadas al mercado que desarrollaranen todo el hemisferio. Otro grupo dee n t i d a d e s s u b r e g i o n a l e s h a b í aigualmente desempeñado funciones deprevención de conflictos: por ejemplo, el

Sistema de Seguridad Regional del Caribe Orientalcoordinó la respuesta de los estados insulares anteamenazas nuevas a la seguridad como el tráfico dedrogas; al tiempo que el Tratado Marco de SeguridadDemocrática Centroamérica sentó las bases para lacooperación en diferentes temas relacionados con laseguridad.

¿Quiere esto decir que ha habido un avance constantehacia una cultura de la prevención en las Américas, sibien bajo ropajes diferentes? ¿Cuáles son lasinstituciones que comienzan a despuntar comolíderes en las actividades de prevención de conflictos?¿Por qué se ha logrado avances en algunas áreas y enotras no? ¿Qué implicaciones tiene esto para elsurgimiento de un sistema eficaz para la prevenciónde conflictos en el hemisferio?

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(...) los avanceshacia una

cultura de laprevención (...)

varían de regióna región

El presente documento ofrece algunas respuestaspreliminares a estas interrogantes a partir de laobservación de las cambiantes normas y prácticas quese vienen adoptando en el hemisferio. Debido alimitaciones de tiempo, este escrito solo se apoyaprincipalmente en investigaciones realizadas a partirde informaciones y materiales de referenciadisponibles. Asimismo, se centra en las institucionesinteramericanas y solo se abordan las de la ONUligeramente y con fines de comparación. Aquí noabordaremos el papel desempeñado por parte deorganizaciones subregionales, gobiernos, el sectorprivado ni la sociedad civil en la prevención deconflictos; ese es un tema abordado por distinguidosc o l e g a s l a t i n o a m e r i c a n o s e n u n t r a b a j ocomplementario. (Jacome et al, 2005)

Las funciones que desempeñan las instituciones en lasAméricas en la prevención de conflictos pudieransubdividirse en cuatro tipos: a) solución pacífica decontroversias y seguridad hemisférica; b) protecciónde los derechos humanos; c) defensa y promoción dela democracia; d) otros aspectos de prevenciónestructural.

Las Américas cuentan con un avanzado sistemaregional para la solución pacífica de controversiasentre países. Dicho sistema surgió en el siglo XIX antela necesidad de lidiar con conflictos territoriales luegodel periodo colonial, y en particular tras la Guerra de1898, para hacer frente al creciente desafío querepresentaba las relaciones con los Estados Unidos.Durante la Segunda Guerra Mundial, EE.UU. auspicióla creación de la Junta Interamericana de Defensa conel objetivo de coordinar las acciones de defensa frentea las potencias del Eje. Una vez terminada la Guerra,EE.UU. encabezó la instauración de acuerdoscolectivos de seguridad por medio del Tratado de Río, yel establecimiento de la Organización de EstadosAmericanos. La carta de la OEA consagra los principiosde no-intervención, igualdad jurídica y la soluciónpacífica de las controversias entre estados.

En 1948, el Pacto de Bogotá precisó aún más cual seríael marco normativo y los mecanismos operacionalesque se emplearían para la solución pacífica decontroversias. Entre sus funciones, el SecretarioGeneral de la OEA se ocuparía de estar al tanto de lasdisputas entre los estados y mediante sus buenos

oficios ayudaría a hallar una salida pacífica a lascontroversias. El Secretario General da cuenta de sulabor al Consejo Permanente, el cual sirve de escenariopara debatir las diferencias entre los estados. LaAsamblea General y las Reuniones de Consulta deMinistros de Relaciones Exteriores constituyenespacios adicionales para efectuar tales debates. Lascontroversias pueden igualmente ser remitidas a laCorte Internacional de Justicia.

Estos mecanismos fueron hechos a un lado durante laGuerra Fría, producto a la mayor atención brindada alas “amenazas internas a la seguridad nacional.” LaOEA fue incapaz de impedir las actividadessubversivas de EE.UU. contra Cuba así como el apoyobrindado por la isla a los movimientos insurgentes enAmérica Latina a partir de la década de 1960.Tampoco fue capaz de evitar la guerra entre Argentinay el Reino Unido en 1982, ni la invasiónnorteamericana de Granada en 1983, ni la de Panamáen 1989. No obstante, en los años 90, estosmecanismos experimentaron un despertar encontroversias de poca envergadura. En 2000, laOficina del Secretario General de la OEA se hallabaenvuelta en actividades de mediación en tres disputasterritoriales, como lo muestra su presencia sobre elterreno y activo papel desempeñado en el conflictoBelice-Guatemala (Soto, 2004). El cuadro que aparecea continuación resume las actividades efectuadas conrespecto al conflicto Honduras-Nicaragua, cuyaresolución se ha logrado, en parte, gracias a la labormediadora de la OEA.

Noviembre de 1999: Antigua disputa sobrefrontera marítima amenaza con convertirse enconflicto armado. Las Partes solicitan mediaciónde la OEA. Consejo Permanente de la OEAencarga al Secretario General que actúe.

2000: Representante Especial de la OEA facilitaacuerdos para la adopción de medidas defomento de confianza. Las Partes remiten ladisputa a la Corte Internacional de Justicia.

2001: la CIJ se pronuncia sobre la disputa. LasPartes invitan a la OEA a que efectúe eldespliegue de una Misión Civil de Verificación.

Diciembre de 2001: la MCV informa sobre elcumplimiento de lo acordado y la disputaconcluye formalmente.

INSTITUCIONES, NORMAS Y PRÁCTICAS

La Solución Pacífica de Controversias entre Países y laSeguridad Hemisférica

Cuadro No. 1: Mediación de la crisis Honduras-Nicaragua�

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Fuente: Soto, 2004 y www.oas.org/csh/default.htm.

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En los últimos años se ha observado también ciertosavances en la adopción de medidas más amplias paraevitar que las controversias entre estadosdesemboquen en un conflicto armado (Millet, 2004 y2005, próximamente). En el marco de la “nueva agendapara la seguridad hemisférica” que surgió en la décadade 1990, los estados miembros de la OEA acordaron:

La creación de la Comisión de SeguridadHemisférica (CSH) con el objetivo de coordinar laformulación de políticas sobre seguridad en elhemisferio desde lo civil.

La implementación de Medidas de Fomento de laConfianza y la Seguridad, tales como elintercambio de información acerca de losinventarios de armas y ejercicios militares.

La realización de debates sobre seguridad desdeuna concepción “multidimensional” que no soloaborde las amenazas tradicionales a la integridadterritorial de los estados e incluya cuestionescomo el tráfico de drogas.

El estudio de opciones para lareestructuración de institucionescomo la Junta Interamericana deDefensa, de forma que desempeñenun papel más relevante ante lasnecesidades contemporáneas.(Kreimer, 2003).

En la Conferencia Especial de la OEA sobreSeguridad, celebrada en octubre de 2003,los estados miembros emitieron unadeclaración en la que reconocen que “laprevención de conflictos y la solución pacífica decontroversias son fundamentalespara la estabilidad y seguridad del hemisferio.” (OEA,2003: II.4; énfasis del autor). Al tiempo quereafirmaban el papel del Consejo de Seguridad de laONU en calidad de principal órgano para elmantenimiento de la paz y la seguridad internacional,reafirmaban también que la OEA “debe realizar todoslos esfuerzos posibles para lograr el arreglo pacífico decontroversias locales.” (Ibid.: II.4.z). Asimismo, laDeclaración comprometía a los estados miembros aincrementar los esfuerzos por resolver los aspectos decarácter políticos, económicos y sociales queamenazan la seguridad. Igualmente encomendó a laComisión de Seguridad Hemisférica la coordinaciónde estas actividades, y recomendó que la AsambleaGeneral fortaleciera la capacidad de la SecretaríaGeneral en esta área.

Las iniciativas como las Medidas de Fomento de laConfianza y la Seguridad podrían tener un granimpacto en la prevención de conflictos entre estados.Sin embargo, aún no existe un consenso en cuanto alalcance y contenido de una agenda para la seguridadhemisférica en un sentido más amplio. Algunos paísesmiembros como Argentina, Brasil, México y EE.UU.—cada uno por razones particulares— muestran ciertorecelo con respecto a la adición de temas nuevos a unaagenda ya sobrecargada. La radicalización de lapolítica estadounidense a partir de los atentados del 11de septiembre ha hecho más difícil aún la creación deconsenso. (Soriano y Mackay, 2003).

La Conferencia de Ministros de Defensa de lasAméricas, celebrada en noviembre de 2004, reafirmólos compromisos contraídos en la ConferenciaEspecial de Seguridad entre los que se encuentran laprotección de la seguridad al tiempo que se respetanla democracia, los derechos humanos y el imperio de laley. Asimismo, condujo a un acuerdo de fortalecer la

cooperación regional en las operacionesde mantenimiento de la paz de la ONU, enespecial a elevar las capacidades paralograr una mayor coordinación operativaentre las fuerzas de los diferentes estados.(CMDA, 2004) Sin embargo, el énfasispuesto por EE.UU. en el terrorismo, elcrimen organizado, y las armas dedestrucción masiva, así como su oposicióna mencionar los derechos humanos y elderecho internacional humanitario ena l g u n a s s e c c i o n e s , c o n f i r m a l a s

inquietudes de algunas ONG de que la CMDA, al igualque otras iniciativas más amplias de cooperaciónsobre seguridad, podrían socavar la adopción demedidas para la seguridad humana en el hemisferiobasadas en el derecho.(WOLA, 2004c).

El diferendo Estados Unidos-Cuba continúa siendo unreto pendiente de la solución pacífica decontroversias. Aunque este ha sido un conflicto debaja intensidad durante dos generaciones, estareliquia de la Guerra Fría podría fácilmente estallar enuna guerra en los próximos años. Es más, las luchasinternas cuando se produzca un cambio degobernante en la Habana, y el deseo manifiesto de laAdministración Bush por que halla un “cambio desistema” en Cuba, podrían converger en algúnmomento y dar lugar a un estallido bélico. Laincapacidad de la OEA para manejar el conflictoEE.UU.-Cuba desde que la isla fuera expulsada de esa

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entre los Estados

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(...) no existe unconsenso en cuanto al

alcance y contenidode una agenda para

la seguridadhemisférica en un

sentido más amplio

organización hace más de 40 años no le confiere unaposición favorable para poder actuar comomediadora. Otras organizaciones internacionales,incluyendo la ONU, tampoco cuentan con un historialmás destacado cuando se trata de conflictos armadosentre EE.UU. y sus vecinos. (Baranyi, 1995) Esta es unadebilidad muy grande de la nueva infraestructurapara la prevención de conflictos que comienza avislumbrarse en las Américas.

Las dos instituciones que conforman el núcleo de loque algunos observadores llaman el “sistemainteramericano de derechos humanos” son: laComisión Interamericana de Derechos Humanos(CIDH) y la Corte Interamericana de DerechosHumanos. Entre otros componentes importantes queconforman este sistema se encuentran entidadesnacionales como las comisiones de derechoshumanos y defensorías del pueblo, ONG nacionales dederechos humanos, y mecanismos subregionales dederechos humanos.

La Corte se ocupa de conocer y pronunciarse conrespecto a denuncias individuales de violación de losderechos humanos que se le presentan. La Comisiónes en esencia un órgano autorizado de investigación:desde 1960 ha recibido e investigado miles de casos deviolación de derechos humanos; ha realizadoobservaciones e informes sobre la situación de losderechos humanos en numerosos países y efectuadoestudios sobre temas específicos; ha llevado a cabonumerosas visitas in loco y preparado informes alrespecto; ha elaborado recomendaciones para losEstados miembros de la OEA sobre la adopción demedidas para contribuir a promover y garantizar losderechos humanos; ha sometido casos a lajurisdicción de la Corte Interamericana y actuadofrente a la Corte en dichos litigios.

En su original análisis sobre la labor de la Comisión,Oswaldo Kreimer demuestra convincentemente queestas medidas contribuyen a evitar los conflictos.(2003). Los informes de la Comisión sobredeterminados países en los que se observan patronesde violaciones sistemáticas de los derechos humanosconstituyen una fuente autorizada de información yalerta temprana. Al enfocarse en casos particulares deviolaciones graves de los derechos humanos que lasautoridades nacionales no han logrado manejaradecuadamente, la Comisión facilita la reparaciónlegal y de esta manera contribuye a disipar las

tensiones sociales que podrían conducir a un conflictoarmado. Al actuar como eje central de presióninternacional sobre los estados miembros, en casosparticulares, o en determinada situación de algúnpaís, o respecto a algún tema específico, la Comisióncoadyuva a disipar conflictos que podrían conducir a laviolencia. Kreimer menciona varios ejemplos de comose realizó esto en la práctica; abajo aparece uno deellos:

Abril de 1994: El acoso de las Fuerzas Armadas delgobierno a las Comunidades de Población enResistencia (CPR) amenaza con deshacer lasconversaciones de paz mediadas por la ONU.

Mayo de 1994: La CIDH envía una misiónexploratoria a Guatemala. El informe de la CIDHrecomienda medidas concretas para solucionarlas crisis, entre ellas: el traslado de las FuerzasArmadas apostadas cerca de las CPR; y elotorgamiento de reconocimiento legal y deasistencia económica y social a las comunidades.

Junio de 1994: El Gobierno de Guatemala aceptalas recomendaciones principales.

Esto ayuda a que se pueda continuar el regresode los refugiados, y crea las condiciones para eldespliegue de la Misión de Verificación deNaciones Unidas en Guatemala (MINUGUA).

Existen varios obstáculos que se interponen a laefectividad del trabajo de la CIDH como mecanismopara la prevención de conflictos. El primero tiene quever con la disponibilidad de recursos; la merma en supropuesto casi obliga a que cancelara su AsambleaGeneral en octubre de 2004. (CIDH, 2004). Estasituación no favorece en nada su labor sistemática deadvertencia temprana ni de prevención de conflictos.El segundo es (también) de carácter político. Kreimeraduce que “la renuencia de los órganos políticos de laOEA a acoger y responder con sus propias fuerzas a lasdenuncias formuladas por la CIDH es tal vez el mayorobstáculo que dificulta su desempeño pleno comomecanismo para la prevención de conflictos.” (Op.cit.:274).

Las actividades recientes de la OEA en Colombia nosmuestran que el empleo coordinado de instrumentosde derechos humanos y de prevención de conflictos esuna empresa bastante compleja. En enero de 2004, el

La Protección de los Derechos Humanos Cuadro No. 2: La CIDH y el caso de Guatemala, 1995

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Sources: IACHR, 1994; Baranyi, 1996; Kreimer, 2003.

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entonces Secretario General de la OEA, César Gaviria,aceptó la invitación del gobierno colombiano departicipar en la verificación de los acuerdos de paz quese estaban elaborando y en especial el proceso dedesmovilización de las fuerzas paramilitaresAutodefensas Unidas de Colombia (AUC). Ante laspresiones de algunas ONG, en febrero de 2004, elConsejo Permanente de la OEA aceptó el acuerdo yañadió un mandato para la verificación de losderechos humanos por parte de la CIDH.(HumanRights Watch, 2004) La OEA creó una Misión paraApoyar el Proceso de Paz en Colombia y la CIDH reforzósus labores de monitoreo de los derechos humanos.En diciembre de 2004, la Misión reportó en un informeque a pesar de que se habían logrado avances encuanto a la desmovilización de los combatientes de lasAUC, los mecanismos de desmovilización no han idoacompañados de medidas para ayudar a las víctimasde la violencia ni para aclarar los numerosos crímenescometidos que continúan impunes, y por lotanto,

. (CIDH,2004b: i. énfasis del autor.)

No obstante, un mes más tarde elSecretario General interino expresó estar“satisfecho” con la desmovilización de lasAUC, sin mencionar las reservas de la CIDHy otras organizaciones de que el proceso noiba acompañado de medidas eficaces paraerradicar la impunidad por crímenes delesa humanidad.(OEA, enero 2005) Estasambigüedades sólo reafirman la decisiónde los funcionarios de la CIDH de mantener suindependencia con respecto a las instancias políticasde la OEA, lo cual reduce las posibilidades de llevaradelante una coordinación efectiva.

Una de las fallas más evidentes que se observa en laretórica oficial interamericana en lo referente a losderechos humanos y la prevención de conflictos es sumutismo en cuanto a la “responsabilidad de proteger”( , por sus siglas en inglés). En diciembre de 2001, laComisión Internacional sobre Intervención ySoberanía de los Estados (ICISS) publicó untrascendental informe en el que se plantea quecuando los estados son incapaces de proteger a susciudadanos contra violaciones graves de derechoshumanos como el genocidio, la comunidadinternacional tiene el deber de actuar, empleandocualquier medio necesario, para proteger a laspoblaciones vulnerables. (ICISS, 2001a). Este lenguaje

ya se va filtrando poco a poco en el léxico de la ONU através de pronunciamientos hechos por el SecretarioGeneral. El reciente informe del Panel de Alto Nivel dela ONU podría hacer avanzar este proceso, el cual aúndeberá ser aprobado por el Consejo de Seguridad y laAsamblea General. (Naciones Unidas, 2004). En África,la Unión Africana consagró la responsabilidad deproteger en su Acta Constitutiva, así como creó lasFuerzas Africanas de Emergencia para responder conmayor rapidez y efectividad ante tragedias humanascomo la que tiene lugar en el occidente de Sudán.(Powell y Tieku, 2004a y 2004b).

Sin embrago, la responsabilidad de proteger ha tenidoescaso apoyo oficial en América Latina y el Caribe,motivado por temores históricos de que esto podríalegitimar nuevas acciones interventoras de los EE.UU.en la región. En consultas regionales realizadas conrepresentantes gubernamentales y de la sociedad civilen 2001 y 2002 pudo constatarse la magnitud de estos

temores. Tales consultas dejaron en clarola preferencia por adoptar medidas nomilitares de protección de la democracia ylos derechos humanos; sin embargo,también apuntan a una voluntad de hallarmejores vías para equilibrar los principiosde no-interferencia con la responsabilidadde actuar ante la ocurrencia de violacionesflagrantes de los derechos humanos.Sugieren asimismo que el apoyo regional atales medidas estará condicionado alempleo cuidadoso y multilateral de lafuerza como último recurso, bajo los

auspicios de la ONU, y enfocadas a estrategias dereconstrucción pos conflicto más eficaces y a laprevención temprana de los mismos. (ICISS, 2001b yFund for Peace, 2002; Fuentes, 2003).

Sería importante señalar como estas posturas hanestado influidas por la intervención unilateral deEE.UU. en Irak en 2003, y por el apoyo norteamericanoal cambio de régimen en Haití en 2004. Asimismo,debemos señalar que la Conferencia regional “El Rolde la Sociedad Civil en la Construcción de la Paz, laSeguridad Regional y la Prevención de Conflictos enAmérica Latina y el Caribe”, celebrada en junio de2004, no hizo referencia alguna al concepto de“responsabilidad de proteger” ni abordó la posibilidadde fortalecer determinados mecanismos quepermitan el empleo de la fuerza para proteger aaquellos que corran peligro de graves violaciones dederechos humanos. (CRIES, 2004).

los factores que generan el conflictosiguen vigentes en gran medida

R2P

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(...) cuando losestados sonincapaces de

proteger a susciudadanos (...) la

comunidadinternacional tiene eldeber de actuar (...)

La Defensa y Promoción de la Democracia

entre

Durante los últimos quince años la OEA ha empleadouna estrategia desde dos frentes para promover lademocracia: un frente de condena y otro constructivo.El primero comprende mecanismos diplomáticos derespuesta, sanción y de entablar contactos anteagravios graves contra la gobernabi l idaddemocrática; y el segundo entraña asistencia técnicapara apoyo a las instituciones y cultura democráticas.Esta estrategia comenzó a perfilarse durante los años90 una vez que se hubo producido la transición inicialhacia la democracia en la mayoría de los estadoslatinoamericanos que anteriormente habían estadobajo el control de regímenes autoritarios. LaResolución 1080 de la OEA (1991) fue un documentoparco que abrió las puertas a acciones diplomáticasespecíficas por parte de la OEA “en caso de que seproduzcan hechos que ocasionen una interrupciónabrupta o irregular del proceso político institucionaldemocrático o del legítimo ejercicio delpoder por un gobierno democráticamenteelecto en cualquiera de los Estadosmiembros de la organización...” (OEA,2001). El principio de condicionalidad deestas acciones es que tendrían querealizarse “dentro del respeto al principiode no-intervención.”

En 1992, los estados miembros aprobaronel Protocolo de Washington, el cual definíalos mecanismos a emplear como respuestaante amenazas a la democracia representativa. Este leotorgó a la Asamblea General de la OEA la facultad desuspender a cualquier miembro de la organizacióncuando hayan sido infructuosas las gestionesdiplomáticas que la organización hubiera emprendidocon el objeto de propiciar el restablecimiento de lademocracia representativa en el estado miembroafectado. (OEA, 1992a). La Declaración de Nassau,aprobada el mismo año, otorgó a la organización unmandato más claro para brindar asistencia cuando unestado miembro la solicitara “para promover,preservar, y fortalecer la democracia representativa”,estableciendo así una sólida base normativa para eltrabajo de la Unidad para la Promoción de laDemocracia. (OAS, 1992b). Estos documentos siemprehan incluido cláusulas precisas acerca de la necesidadde encarar los problemas de extrema pobreza, lasdesigualdades, inestabilidad macroeconómica, asícomo otros problemas socio-económicos en aras deconsolidar la democracia en las Américas.

La Carta Democrática Interamericana adoptadacoincidentemente el 11 de septiembre de 2001,profundizó aún más estos instrumentos. Además,añadió elementos nuevos como: la noción del “derechoa la democracia” y la obligación de los gobiernos depromoverla y defenderla; ampliación de losmecanismos diplomáticos que puede emplear la OEApara censurar y entablar contacto con los estadosdonde se haya producido una interrupción abrupta delproceso institucional democrático; mayor definición delas normas que rigen la observación electoral y elasesoramiento técnico en temas de democracia porparte de la OEA; mayor claridad sobre la necesidad detomar en cuenta y promover los aportes de la sociedadcivil, así como promover la participación igualitaria dela mujer en los procesos democráticos.(OEA, 2001).

Según Yadira Soto, la Carta Democrática “da prioridadal fortalecimiento de la democracia dentro de los paísescomo un componente estratégico para la defensa de la

seguridad así como para la prevención deconflictos tanto dentro como entre losestados.” (Soto, 2004: 229). No obstante,dónde único se hace mención explícita de“prevención” en estos documentos de laOEA es en las cláusulas que tratan sobre lasobligaciones de la organización en prevenircontroversias los estados. Además, laatención brindada a las interrupciones delproceso institucional democrático excluyeotras formas de conflictos sociales comoprecursores potenciales de la violencia

armada. Por último, la aplicación desigual de estosmecanismos en la práctica— como puede observarseen el cuadro sobre el trabajo de la OEA en Perú— noshace preguntarnos si la defensa de la democraciarepresentativa es verdaderamente un “componenteestratégico” de la prevención de conflictos en elhemisferio.

No obstante, la OEA ha realizado esfuerzosimportantes en favor de la prevención estructural através de sus programas de consolidación de la paz y defortalecimiento institucional. En 1991, la OEA creó laUnidad para la promoción de la Democracia (UPD) paraservir como vehículo de implementación de lasacciones “constructivas” de su estrategia de desarrollodemocrático. En 2001, la UPD había creado cuatroprogramas principales: asistencia técnica electoral;apoyo al desarrollo de instituciones democráticas;fortalecimiento de capacidades para diálogosnacionales; y misiones de campo. Mediante

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La CartaDemocrática

Interamericana (...)añadió elementosnuevos como: la

noción del “derechoa la democracia” (...)

Abril: El Presidente Fujimori suspende artículosclaves de la Constitución e instaura un Gobiernode Unidad, Emergencia y ReconstrucciónNacional.

El Secretario General de la OEA convoca a unaReunión ad hoc de los ministros de exteriores. Losministros condenan las medidas y exigen a Perúavances concretos hacia la restauración de lademocracia.

Mayo: Durante la Asamblea General de la OEA, elPresidente Fujimori promete convocar a unaasamblea constitucional electa. Perú esreadmitida en la OEA.

Octubre: Misión de la OEA llega a Perú para darasistencia técnica y preparar el terreno paraobservar las elecciones.

Noviembre: Las elecciones son boicoteadas porimportantes partidos; pero la OEA acepta losresultados.

Diciembre: La OEA concluye encuentro ad hocsobre Perú de los ministros de exteriores.

El Congreso Constituyente Democrático elaborauna nueva Constitución que es aprobada por lamayoría de los electores el 31 de octubre de 2003.

Análisis: La soberanía estatal prevaleció porencima de cualquier consideración sustancial dedemocracia y derechos humanos; y la OEA cerróel caso sobre Perú. (Baranyi,1995: 356)

1999: La CIDH emite un informe en el que criticalas violaciones sistémicas de los derechoshumanos en Perú, y el gobierno se excluye de lajurisdicción de la Corte Interamericana deDerechos Humanos. No se produce ningunareacción por parte del Secretario General de laOEA, ni del Consejo Permanente ni de laAsamblea General.

Noviembre: El gobierno solicita a la OEA unamisión de observación electoral.

Mayo de 2000: La Misión de la OEA critica “seriasirregularidades” en la primera vuelta. Trasnegociaciones, la misión sale del país,expresando que no existen condiciones paraefectuar elecciones libres.

Junio-Julio: El Consejo Electoral Nacional declara

ganador al Presidente Fujimori en la segundavuelta. La Asamblea General de la OEA nombrauna Mision de Alto Nivel para analizar lasituación y hacer recomendaciones. La Misiónvisita Perú y se reúne con las diferentes partesinteresadas en busca de un cambio. Fujimori esinvestido Presidente sin hacer consecionessustanciales.

Noviembre: El régimen de Fujimori sedesmorona debido a inmoralidades.

Abril de 2001: El President Toledo es electó enelecciones libres y justas.

Análisis:

Durante la década de la Presidencia deFujimori, hubo señales claras de debilidad yvacilación por parte de la OEA en actuar …Cuando la CIDH reveló la serie de mecanismosque atentaban cada vez más contra losderechos humanos… no se produjo condenaalguna por parte de los órganos políticos de laOEA ni ninguna acción seria por parte delSecretario General … Sólo cuando el MinistroEduardo Stein, jefe de la misión de observaciónelectoral, tomó la valiente decisión deabandonar el país... fue que la OEA … empezó aactuar de manera más resuelta. (Kreimer,2003: 265)

Otras fuentes: CIDH, 2000, 2001, 2002.

estos programas ha logrado tener una presenciaimportante sobre el terreno en países como Colombia,Haití, Guatemala y Nicaragua. A fines de 2004 sedisolvió la UPD y sus funciones se incorporaron a las deun nuevo Departamento de Asuntos Democráticos yPolíticos.

Entre 1996 y 2003, en Guatemala, la UPD logródesarrollar un programa especial de “Cultura deDiálogo” que se denominó PROPAZ. Este programarepresentó un esfuerzo encaminado a fortalecer lacapacidad del gobierno y de las organizaciones de lasociedad civil para promover el diálogo constructivoentre ellos acerca de las cuestiones más importantespara la implementación de los acuerdos de paz.Durante la primera etapa, brindó capacitación yacompañamiento a los negociadores del gobierno y lasociedad civil que integraban las comisiones mixtas,en especial las que tenían que ver con sectoressensibles como tierra y educación. En ambos sectores,PROPAZ coadyuvó a hallar opciones de política, a su

Cuadro No. 3: ¿En defensa de la democracia en Perú?Primer acto: 1992-1993

Segundo acto: 1999-2001

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conversión en leyes, y al establecimiento deinstituciones nacionales nuevas. Durante la segundafase, PROPAZ se centró en la creación de capacidadespara la solución local de conflictos. En 2003, la OEApasó el manejo del programa a una entidad nacionalde nueva creación, la Fundación ProPaz, dejando asísentadas las bases para el mantenimiento sostenidode servicios sobre prevención de conflictos enGuatemala. (Soto, 2004).

Estos han sido logros significativos. Incluso otrospaíses centroamericanos pidieron que el programa dediálogo de la OEA fuera extendido a nivel subregional.Sin embargo, es necesario apuntar las limitaciones deesta iniciativa, sobre todo que su impacto en laprevención de conflictos fue frenado por fuerzasmayores dentro de la sociedad guatemalteca. Porejemplo, el entrenamiento ofrecido a representantesgubernamentales e indígenas de la Comisión Paritariade los Derechos Relativos a la Tierra de los PueblosIndígenas (COPART) les sirvió paranegociar algunos anteproyectos de leyimpresionantes. Sin embargo, solo unode ellos fue aprobado por el Congreso: laley que dio origen al Fondo de Tierras(FONTIERRA). Esta entidad ha tenidomuchas dificultades, especialmentepresupuestarias, ya que el gobierno nofue capaz de aportar los fondos que debíaconforme a los acuerdos de paz. Estaincapacidad del estado se debió a que nopudo llevar acabo las reformas tributarias necesariaspara la implementación de la paz producto de laspresiones de algunos elementos dentro del gobierno,el sector privado, y la clase media. Además, los otrosanteproyectos de ley negociados en COPART; porejemplo, la creación de un registro catastral nacional yla creación de instancias agrarias independientesfueron paralizados en el Congreso debido a laoposición del entonces dominante partido FrenteRepublicano Guatemalteco (FRG) y sus aliados delsector privado. Ninguno de estos acontecimientospolíticos pueden culpárseles a la OEA. Pero, si no seatienden estas cuestiones más generales delprograma de implementación de los acuerdos de paz,ningún entrenamiento sobre solución de conflictos nininguna facilitación de diálogo con la COPART, o en elámbito local, podrá evitar que brote un conflictoarmado por razones asociadas al problema detenencia de la tierra, lo cual se ha evidenciado en losúltimos dos años. (MINUGUA, 2000, 2002, 2003).

Estas limitaciones se le podrían también achacar aotros programas de capacitación y creación decapacidades de la UPD. Incluso en Nicaragua, dondelas labores de capacitación para la solución deconflictos estuvieron asociadas al desarrollo de unconsiderable número de pequeños proyectos dedesarrollo comunitario, su pobre articulación con unaestrategia viable de desarrollo rural limitógrandemente el impacto de las actividades de la OEA.(Bendaña, 2000). Debemos señalar también que unade las prioridades del programa de la OEA de soluciónde conflictos en Bolivia es promover vínculos bienestrechos entre el dialogo nacional y las reformasestructurales. Esto nos recuerda que la humildad y laperspectiva son dos factores esenciales a la hora deabordar los retos que afectan la prevención deconflictos en las Américas.

Para poder tener una idea clara de lalabor de la OEA, debemos tener en cuentaque su presupuesto para 2003 fue pocomás de $ 100 millones USD (OEA, 2004), adiferencia del Banco Interamericanopara el Desarrollo, cuyo presupuestopara ese año sobrepasó los $ 100 milmillones USD (BID, 2004). Incluso con taldisponibilidad de recursos, el BID afrontadificultades en lo que respecta aaportaciones para proyectos deprevención de conflictos en las Américas.

Las políticas del BID tampoco están orientadas demanera explícita a la prevención de conflictos. Unpunto importante de inserción para sus programas enesta área es en lo que el BID denomina “modernizacióndel Estado”. Bajo esta categoría, la institución apoyauna serie de reformas encaminadas a fortalecer lacapacidad de las entidades estatales en suministrar losbienes públicos necesarios para lograr un desarrolloequitativo y sostenible. Los cuatro campos de acciónprincipales del BID en esta área son:

a) Fortalecimiento de las institucionesdemocráticas.

b) Promoción del estado de derecho y reformajudicial.

c) Promoción de una mayor concertación entre elestado, el mercado y la sociedad.

d) Fortalecimiento de la gestión pública. (BID,2003).

Otros Aspectos de Prevención Estructural

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(...) la humildad y laperspectiva son dosfactores esenciales[en] la prevenciónde conflictos en las

Américas

Al dar una ojeada a la lista de proyectos aprobados eneste campo (en especial a los vinculados a paísesafectados por conflictos como Bolivia, Colombia, ElSalvador, Guatemala y Nicaragua) se observa que losproyectos tienden a concentrarse más en los dosúltimos de los cuatro campos mencionados. Solo unode los proyectos trata explícitamente acerca de laprevención de conflictos: el proyecto “Mecanismosalternativos para la resolución de controversias enmateria de propiedades” en Nicaragua. (BID, 2004b).No obstante, muchos de los otros proyectos, sobretodo los relacionados con reformas del sector judicial,podrían también producir resultados significativosfavorables a la prevención conflictos.

La extensa cartera de proyectos del BID en otras áreas,como los encaminados a la reducción de la pobreza,podría igualmente contener elementos importantesde prevención de conflictos. Este vínculo se expresaimplícitamente en algunos documentos del Banco:por ejemplo, en un documento de 1997titulado “Estrategia para la Reducción dela Pobreza”, el Banco reconoce que lageneración sostenida de empleos paralos pobres, así como la elevación delacceso a servicios públicos comoeducación, salud y agua potable, podríantener un gran alcance en reducir lastensiones sociales que surgen cuando laeconomía de mercado no logra elevar losingresos de los pobres. (BID, 1997).

En septiembre de 2002, el BID organizóun seminario de alto nivel para analizar los vínculosentre desarrollo y seguridad en las Américas. Losparticipantes abordaron diferentes temas sobre losllamados peligros no tradicionales a la seguridadcomo los que se derivan de la volatilidadmacroeconómica, servicios de beneficio públicoinsuficientes, la debilidad de las institucionesdemocráticas y las repercusiones de los atentados del11 de septiembre. Los participantes se mostraron afavor de la concepción multidimensional que sobre eltema se maneja en círculos de la OEA. (BID, 2002).Unos días después, el Presidente del BID, EnriqueIglesias, publicó un artículo en el que abogaba por unconcepto amplio de seguridad humana, concebidomás que todo como un desafío de desarrollo, eindicaba que el Banco fortalecería su trabajo sobreseguridad pública así como su apoyo a las reformas depolíticas económicas y sociales. Habrá que efectuarentrevistas con funcionarios clave y realizar un

análisis detallado de los documentos de proyectospara poder determinar en que medida esta noción deseguridad humana, o su análoga, de prevención deconflictos, han logrado en efecto irse filtrando en losprogramas del BID como resultado de estos debates.

Esta no es una reflexión casual. A pesar de que la lógicadel BID y de otros bancos multilaterales de desarrolloes convincente, lo importante que hay que ver es si laspolíticas y programas que ellos promueven y apoyanverdaderamente contribuyen a la prevención deconflictos en la práctica. En este sentido, se hanexpresado cuestionamientos serios en cuanto a si laspolíticas enfocadas en el mercado que fomentantanto el Banco como otras IFI, no solo en las Américassino también en otras partes del mundo, estén deh e c h o a g r a v a n d o l a m i s m a i n e s t a b i l i d a dmacroeconómica, las desigualdades económicas y laexclusión social que estas instituciones procuranremediar. Tal como se expresara en la Conferencia

Regional de América Latina y el Caribesobre Sociedad Civil y Prevención deConflictos, celebrada en junio de 2004,esto sugiere que cuanto menos el BID yo t r a s I F I d e b e r í a n e l a b o r a rp r o c e d i m i e n t o s p a r a m e d i r l a srepercusiones de sus actividades en laprevención de conflictos. (CRIES, 2004).

Muchas de las recomendaciones hechaspor Stremlau y Sagasti en su análisisminucioso del papel de los bancosmultilaterales de desarrollo (BMD) en la

prevención de conflictos continúan asociados a lanecesidad de sistematizar la inclusión de las medidaspara la prevención de conflictos en las actividades delBID y otros BMD. (1998) Igualmente, el argumentosobre la necesidad de incrementar las iniciativas enfavor de la reducción de la deuda para revertir la fugafinanciera que disminuye las capacidades de losestados y contribuyen a empeorar los conflictos enalgunos países menos desarrollados sigue estandovigente.

Asimismo, podríamos hacernos otra serie depreguntas similares sobre algunos procesos quetambién tienen gran influencia en la dinámica de losconflictos en el hemisferio, en particular, laliberalización comercial. En teoría, la eliminación debarreras comerciales en el ámbito subregional,hemisférico y global se supone que produzca mayorprosperidad para todos. En la Reunión Ministerial de

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(...) el BID y otras IFIdeberían (...) medir

las repercusiones desus actividades en la

prevención deconflictos

Comercio, celebrada en noviembre de 2003 en Miami,los ministros reafirmaron “su compromiso con unALCA comprehensivo y equilibrado que fomentarácon la mayor eficacia el crecimiento económico, lareducción de la pobreza, el desarrollo y la integración através de la liberalización del comercio.” (ALCA, 2003).

Sin embargo, existen algunos análisis sobre acuerdoscomerciales bilaterales y subregionales actuales queindican que los objetivos de mayor prosperidad yseguridad humana para todos no pueden darse porsentados. En un estudio sobre el impacto del Tratadode Libre Comercio de América del Norte se señala queeste, al menos en parte, es el causante del auge de lapobreza en zonas rurales y problemas de desigualdaden México desde 1994. (WOLA, 2004). Igualmente, enun análisis del Acuerdo de Libre Comercio entreCentroamérica y EE.UU. se indica que este dañaráseriamente algunos sectores de la economía agrícolade la región y tendrá resultados escasos en cuanto a lapuesta en práctica de normas laboralesbásicas en la región (Ibid.). Esto podríaproducir una pérdida grande de empleos,migración de zonas rurales a urbanas,c o n f l i c t o s e n t r e t r a b a j a d o r e s yempleadores y crear violencia en lasáreas rurales de países proclives a losconflictos como Guatemala y Nicaragua.Vía Campesina y la CoordinadoraLatinoamericana de OrganizacionesCampesinas— dos movimientos socialesamplios que agrupan a representantescampesinos, indígenas y de mujeres en elámbito hemisférico y global— han advertido tambiénque una mayor liberalización comercial por las víasque se conducen actualmente pondría en peligro lasoberanía alimentaria y agravaría las tensiones socio-políticas que existen en zonas rurales de muchospaíses latinoamericanos. (Baranyi et al., 2004).

Desde el punto de vista de la prevención de conflictos,esto nos sugiere que los efectos de las políticas deliberalización comercial deben anticiparse y que sedeben crear programas de compensación adecuadospara atenuar así los efectos que tales políticas puedantener en los sectores más vulnerables, como lospequeños productores rurales. Nos indica ademásque las políticas de liberalización comercial debenanalizarse rigurosamente a través del prisma de laprevención de conflictos. En la actualidad no parecehaber ningún mecanismo oficial en el proceso delALCA que permita hacer valoraciones de los impactos

que tienen las iniciativas liberalizadoras sobre la paz yla aparición de conflictos. Una de las interrogantesmás urgentes e ignorada que queda por resolver en elhemisferio es determinar cuál institución sería la másadecuada para albergar tales mecanismos.

El Plan de Acción Canadiense para la Prevención deConflictos [

] recomienda que “las organizacionesregionales, la ONU, y todos los demás actoresinternacionales deben velar por que los programas dedesarrollo consideren de manera adecuada lasinquietudes de las comunidades y gruposmarginalizados.” (CPCC, 2004: 10). Obviamente, estemismo razonamiento debería aplicarse en losprocesos de liberalización comercial ya que estostambién pueden incidir grandemente (y quizás más)sobre los patrones de desarrollo económico y en lasdinámicas de conflictos en las Américas.

En el contexto de la(GPPAC–

Alianza Internacional para la Prevenciónde Conflictos Armados), un grupo deorganizaciones de la sociedad civil (OSC)de América del Norte, América Latina ydel Caribe se han unido en un diálogosobre las particularidades de los desafíosy opciones para la prevención de losconflictos armados en este hemisferio.Este trabajo ofrece cinco áreas a las quelas OSC, ya sea de conjunto o de manera

independiente, podrían dirigir sus acciones en lospróximos años.

Primero, debemos recordar que la OEA cuenta conmecanismos bien establecidos y una larga trayectoriaen la resolución pacífica de controversiasinterestatales. La nueva agenda sobre seguridadhemisférica que ha aparecido ha suministrado mayordinamismo a tales mecanismos, particularmente através de la adopción de medidas de fomento de laconfianza y de la seguridad en la región. Sin embargo,esa misma agenda ha suscitado nuevas inquietudes: araíz de los ataques del 11 de septiembre, muchostemen que las recientes políticas de seguridad deEE.UU. puedan coincidir con algunas tendencias enAmérica Latina y el Caribe en detrimento de laseguridad y los derechos humanos. Además, el viejodiferendo EE.UU.-Cuba podría convertirse en unconflicto bélico en el futuro cercano, y ni la OEA ni la

Canadian Action Agenda on ConflictPrevention

Global Partnership onthe Prevention of Armed Conflict

CONCLUSIONES

(...) las políticas deliberalización

comercial debenanalizarse

rigurosamente através del prisma de

la prevención deconflictos

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ONU parecen estar preocupadas seriamente conevitar tal peligro. Estos podrían ser temas deinvestigación y acción por parte de las OSC.

En segundo lugar, este trabajo coincide con Kreimeren que el actual sistema interamericano de derechoshumanos podría servir de instrumento para laadvertencia temprana y la prevención de conflictosarmados entre los estados. Sin embargo, la Comisiónde Derechos Humanos y otras instancias se hanquedado por debajo de sus potencialidades realespara prevenir conflictos debido a limitacionespresupuestarias y a la oposición que ejercendeterminados gobiernos y en ocasiones la propiaSecretaría. Otra prioridad de las OCS que se ocupan dela prevención de conflictos en las Américas podría serrealizar presión en aras de fortalecer el sistemainteramericano de derechos humanos y hacer de esteun vehículo más eficaz para detectar tempranamenteposibles conflictos. (CEJIL, 2004).

Un área en la que se requiere mayor debate entre lasOCS es la que tiene que ver con laresponsabilidad de proteger. En estedocumento hemos mencionado tambiéncomo el pasado de intervencionesmilitares de EE.UU. en Latinoamérica y elCaribe hace que numerosos gobiernos yOSC de la región sean muy cautelosos a lahora de refrendar algunas partes de laagenda de prevención de conflictos quepodrían legitimar la intervenciónextranjera en sus asuntos internos. Laspolíticas adoptadas por EE.UU. a partir del 11 deseptiembre han hecho que algunos se muestren aúnmás cautos sobre el asunto. No obstante, esta es unárea en que un mayor diálogo entre las OSC del Norte ySur podría tal vez contribuir al desarrollo de normas ymecanismos que llenen los vacíos que existen en elpanorama internacional de derechos humanos. Lasactividades de investigación en este campo podríanservir para fomentar un diálogo informado sobreestas cuestiones.

En tercer lugar, este trabajo explica como el sistemade la OEA para la defensa de la democracia se haconvertido en el mecanismo preferido en la regiónpara responder ante las amenazas contra lagobernabilidad democrática, por vías estrictamentediplomáticas. Coincidimos también con Kreimer enque la aplicación desigual de estos principios por partede la OEA en países como Perú ha limitado sus

potencialidades en tanto mecanismo para laprevención de conflictos. Asimismo, aquí se abordanlas consecuencias que tienen para la prevención deconflictos el carácter político e institucional limitadode los mecanismos que deben poner este sistema enfuncionamiento. Asimismo, a pesar de queconcordamos con Soto en que la Unidad para laPromoción de la Democracia (UPD) ha iniciadoalgunos programas novedosos y útiles para elfomento de las capacidades y aptitudes democráticas,pensamos que el impacto de tales programas se vereducido por el hecho de que raramente estándirigidos a las raíces estructurales que dan lugar a losconflictos violentos, tales como las profundasdesigualdades en la distribución de las riquezas. LasOSC por su parte podrían abordar estas cuestiones através de un accionar constructivo, aunque máscrítico, frente a la labor de la UPD y la defensa de lagobernabilidad democrática en sentido general.

En cuarto lugar, el presente escrito pone a la luz laaparición de nuevas ideas y programasrelacionados con estos temas en el senodel Banco Interamericano de Desarrollo.Esta institución financiera internacional(IFI) casi nunca se toma en cuenta en losdebates acerca de la prevención deconflictos, en parte porque sus políticasno están diseñadas en esos términospropiamente. No obstante, ya hemosmencionado como el Banco apoya la“modernización del estado” y sus

programas más amplios de reducción de la pobrezapodrían influir significativamente en la prevención deconflictos. En este sentido también indicamos que enla actualidad no existe ningún mecanismo paradeterminar los impactos de prevención que puedantener los programas del Banco.

Igualmente hemos expresado criterios similares conrespecto a la liberalización comercial y el proceso paracrear el ALCA. En ambos casos, es importante que lasOCS evalúen sistemáticamente los impactos actualesy potenciales que podrían tener las políticas einiciativas comerciales en aquellas sociedades másvulnerables a la aparición de conflictos. Es tambiénaconsejable que las ONG especializadas trabajenconjuntamente con las IFI y demás entidadesnegociadoras de acuerdos comerciales con el objetivode promover la incorporación de consideracionesacerca de la prevención de conflictos en el diseño desus programas— desde la etapa inicial de concepción

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(...) tales programas(...) raramente están

dirigidos a lasraíces estructurales

que dan lugar alos conflictosviolentos (...)

hasta las fases de implementación, monitoreo, yevaluación. Esta necesidad ha sido hasta cierto puntoreconocida tanto por OSC canadienses comolatinoamericanas que desempeñan un papel activodentro la [Alianza Internacional].

Por último, este trabajo aborda la manera en que estaspolíticas y prácticas podrían converger en un enfoquecoherente en favor de la prevención de conflictosarmados en el hemisferio. Todos concuerdan en lanecesidad de integrar más efectivamente losmecanismos de detección temprana de conflictos,una diplomacia preventiva más activa, a un mayordesarrollo democrático, y las reformas estructuralesen beneficio de los menos favorecidos. Esto aparececontenido de manera implícita en la misma Carta de laOEA y se repite, de distintas maneras, en muchos delos encuentros que se sostienen en el ámbitointeramericano. Sin embargo, aún estamos muy lejosde lograr una cohesión de las políticas dirigidas a laprevención de conflictos en las Américas. Lo quenecesitamos es menos compartimentación, y máscolaboración interinstitucional para poder edificaruna infraestructura para la prevención de conflictoscomo la que pensaron visionarios como Lederach(1997). Sería bueno meditar acerca de la creación deuna Secretaría General Adjunta que se encargase deimpulsar los objetivos de la prevención de conflictosen todo el sistema interamericano en los próximosaños.

De acuerdo con algunos detractores, las agudasdiscrepancias entre las diferentes agendas; porejemplo, entre la defensa de los derechos humanos yla lucha contra el terrorismo, o entre la liberalizacióncomercial (asimétrica) y la prevención estructural deconflictos, hacen poco probable que la deseadaconciliación de políticas y prevención de conflictospueda lograrse pronto. Tal criterio es difícil de traduciren alternativas de políticas “realizables”, aunqueamerita consideración seria.

La reciente aparición de redes de OSC comprometidascon la prevención de los conflictos armados sirve deespacio en el que pueden dilucidarse tanto labores aemprender como temas más profundos de unamanera clara. Es imperativo que estas redes trabajencon las OSC y funcionarios que se ocupan de temas dedesarrollo más tradicionales, como comercio yfinanciación para el desarrollo, para así fomentar lassinergias requeridas para crear una verdadera culturade prevención en las Américas.

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ISBN: 1-894992-25-3

Publications Mail Agreement: 40012931

La Fundación Canadiense para las Américas (FOCAL) es una organización no gubernamental independiente que fomentael diálogo y debates informados y oportunos sobre temas de importancia para los encargados de tomar decisiones y loslíderes de opinión en Canadá y el Hemisferio Occidental. FOCAL se fundó 1990 y tiene la misión de desarrollar una mejorcomprensión sobre asuntos de importancia hemisférica y ayudar a formar una comunidad americana más sólida.

La preparación, impresión y distribución de este documento fueron posibles gracias al apoyo del Centro Internacional deInvestigaciones para el Desarrollo, la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional y del Ministerio de RelacionesExteriores de Canadá.

En el sitio web de FOCAL se pueden obtener ejemplares adicionales gratis de este documento (www.focal.ca).

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Sagasti, Fransisco. Co-director, Agenda: Perú. Correspondenciadel 21 de diciembre de 2004.

Soto, Yadira. Coordinadora, Programa Especial para laPromoción del Diálogo y la Resolución de Conflictos, OEA.Conversaciones efectuadas el 12 de enero y el 17 de febrero de2005, y correspondencia del 16 de febrero de 2005.

Weston, Ann. Directora de Investigaciones, The North-SouthInstitute. Correspondencia del 8 de diciembre de 2004.

Stephen Baranyi es Investigador Titular, Prevención deConflictos, en el North-South Institute, Ottawa, Canadá.

*Este trabajo fue escrito como parte de un proyecto queencabeza la Fundación Canadiense para las Américas (FOCAL) yfinanciado por el Centro Internacional de Investigaciones parael Desarrollo (CIID) en Ottawa, Canadá. Aunque las ideascontenidas en este escrito son responsabilidad del autor,deseamos agradecer los comentarios ofrecidos por GabrielAguilera y Yadira Soto (OEA), Fransisco Sagasti (Agenda Perú) yAnn Weston (NSI), así como a Juan Antonio Blanco (HRI) y otrosparticipantes en el encuentro del 10 de diciembre.

“The Role of the Organization of American Statesin Conflict Prevention.”

“Preventing Deadly Conflict.Does the World Bank Have a Role?”

Entrevistas y correspondenciaACERCA DEL AUTOR