las garantias sociales - mexico

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Primera edición: noviembre de 2004

D.R. @ Suprema Corte de Justicia de la Nación

Av.José María Pino Suárez Núm. 2

C.P. 06065, México, D.F.

ISBN 970-712-399-0

Impreso en Mexico

Printed in Mexico

La edición de esta obra estuvo al cuidado de la Dirección

General de la Coordinación de Compilación y Siste-

matización de Tesis de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación



Las garantías socia les

Cen t r o de Co n s u l t a de

I n fo rmac ión J u r í d i c a

"'.,"'3AGgad' t . sa i : ' L b



SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA N A C I ~ N

Ministro Mariano Azuela GtiitrónPresidente

Primera Sala

Ministra Olga María Sánchez Cordero de Garcia VillegasPresidenta

Ministro José Ramón Cossio DíazMinistro José de Jesús Gudiño Pelayo

Ministro Juan N. Silva MezaMinistro Sergio Armando Valls Hernández

Segunda Sala

Ministro Juan Diaz RomeroPresidente

Ministro Sergio Salvador Aguirre AnguianoMinistro Genaro David Góngora Pimentel

Ministra Margarita B eat ri~Luna RamosMinistr<)C;uillermu 1 Ortiz Mayagoltia

Comite de Publicaciones y Promoci6n Educativa

Ministro Mariano Azuela Giiitrón

Ministro Guillermo 1. Orti z MayagoitiaMinistra Olga María Sánchez Cordero de García Villegas

Comitk Editorial

Dr. Armando de Luna ÁvilaSecretario de Administrac ión

Dr. Eduardo Ferrer Mac-Gregor FoisotSecretario Técn ico Jurídico

Mtra. Cielito Bolívar GalindoDirectora General de la

Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis

Ing. Victor Colín GudiñoDirector General de Dif i s i ón

Dr. Lucio Cabrera AcevedoDirector de Estudios Históricos



P o r primera vez en la historia las garantías so-

ciales adquirieron rango constitucional en

México, luego de que la Revolución, iniciadaen 1910, diera lugar a la promulgación en 1917,

de una nueva Constitución destinada a satisfa-

cer los reclamos populares que habían originado

el conflicto armado.

Este logro del constitucionalismo mexi-

cano tuvo un impacto inmediato en varios

países cuyas Constituciones acogieron laprotección constitucional de los derechos de

los obreros, campesinos y otros núcleos de po-

blación. De esta forma, la concepción liberal

que trataba al hombre como un ser aislado y

egoísta quedó superada. A partir de enton-

ces la jurisprudencia y la doctrina tratan al hom-

bre como un ser social, incrustado en la

comunidad.



La Constitución de 1917 sentó las bases delconstitucionalismo social en sus artículos 27 y

123, aunque en otras disposiciones es posible

hallar otras garantías de esta naturaleza como

v.gr. en los artículos 30., 40. y 21. La presente

obra, que no pretende ser omnicomprensiva,

ofrece, sin embargo, generalidades sobre el dere-

cho a la educación, a la vivienda, a la salud, a

un medio ambiente adecuado y a la seguridad

pública y, desde luego, informa sobre el tra-

tamiento doctrinal y jurisprudencia1 que han

recibido estos preceptos.

Ojalá que esta obra concisa y sencilla, per-

mita la comprensión de los derechos sociales.

Cornite de Publicaciones y Promoción Educativa

de la Suprema Corte de Justicia de la Nació n

Minis t ro Mar iano Azuela G t i i trón

Ministra Olga S6nchez Cordero de García Villegas

Minis t ro Gui l lermo l. Ort iz Mayagoit ia



C o m o resultado de la Revolución francesa, el

hombre fue concebido jurídicamente de modoindividualista; se le consideró abstracto,-aisla-

do y teóricamente igual a los demás, y dicha

imagen burguesa se plasmó en la Declaración

de los derechos del hom bre y del ciudadan o de 1789.'

Aunque el contrato social expuesto por Rous-

seau2se fundaba en la igualdad, al aplicarse la

libertad igualitaria se generó la adquisición de

la propiedad de las cosas, lo que supuso que el

económicamente más fuerte pudiera disponer

de otros hombres y aun s~juzgar lo s .~a con-

frontación entre las clases desvalidas, el Estado

' LOEWENSTEIN, Karl, Teoría de la Constitución, trad. y estudio sobre la obrapor Alfredo Gallego Anabitarte, Barcelona, Ariel, 1964, pp. 398-399.

'SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA N A C I ~ N ,as garanfíasde igualdad,Colección Garantías individuales No. 3, México, Suprema Corte d e Justicia de laNación, 2003, pp. 27-28. Véase también ROUSSEAU, Jean-Jacquec, Del contratosocial, trad. Maura Fernánder Alonso de Arrniiia, Madrid, Alianza Editorial,

2003.WORIEGA CANTÚ, Alfonso, La >iaturaleza de las garantías indiuiduales en lo

Constitución de 1917, México, UNAM, 1967, p. 114.



y los propietarios, la conciencia de clase del

incipiente conglomerado obrero y la injusticia

en la tenencia de la tierra, originaron los derechos

sociales, incorporados por primera vez a un orden

jurídico en 1917, con la expedición de la Constitu-

ción Política de los Estados Unidos mexicano^.^

Las necesidadesy

aspiraciones de la vida

comunitaria, manifestadas a través de un dere-

cho popular nacido de la sociedad, integraron

la Constitución social que concede garantías

protectoras y redentoras de obreros y cam-

p e s i n o ~ . ~n virtud del apogeo de los derechos

socia le^,^ el Estado ha incursionado cada vez

más en múltiples campos de actividad. Este

fenómeno produjo en el mundo occidental la

concepción del Estado social o de bienestar social,

mientras que en el mundo socialista se posi-

cionó el Estado centralmente planificad^.^ Las

actividades del Estado moderno no sólo se tra-

ducen en intervenciones colectivas en el proce-

so de la producción, circulación de bienes y

' RUEBA URBINA, Alberto, La priniera Co,is tituc ió>~ olítico-social del mundo.

Teoría y proyección, México, Porrúa, 1971, pp. 24-25.' dem.

* Infra, apartado B .

' I X -Z A MU D I O , Héctor y V A L E N C I A C A R M O N A , Salvador , Derecho

constitucional mexicarzo y conrparado, 2.3. ed. , México , Porrúa, 2001, p. 519.



relaciones entre el capital y el trabajo, sino tam-bién en cuestiones culturales, familiares, asis-

tenciales, e t~ é t e r a . ~omo se ha referido, la Ley

Suprema que inició el constitucionalismo social

fue la mexicana de 1917, que incluyó en sus ar-

tículos 30., 27 y 123 dicha corriente reivindi-

catoria; le siguieron la Constitución rusa de

1918, la alemana de Weimar de 1919,9 la espa-

ñola de 1931 y algunas de América.Io

El Estado social de derecho es aquel abo-

cado a satisfacer las necesidades colectivas de

la comunidad, como resultado de las exigencias

de una mayor seguridad económica y justicia

social que han quedado concretadas en los dere-

chos sociales." Este tipo de Estado ha recibido

diversas denominaciones: "Estado de asociacio-nes", "Estado providencia" y "Estado benefac-

tor", lo que ha puesto de relieve su carácter

interventor, concretado en sus actividades como

controlador económico, administrador indus-

trial y dispensador de serviciossocia le^.'^ Ahora

TRUEBA URBINA, Alberto, op . cit. , pp. 22-23

Idem. D. 522.'" dem, p. 21.

" LOEWENCTEIN, Karl , op . cit., p. 400." NORIEGA CANTÚ, Alfonso, Los derechos sociales creación de la Revolución

de 1910 y de la Consfifución de 1917, México, U NAM , 1988, pp. 15-16 y 67-76.



bien, independientemente de cómo sea lla-

mado, lo cierto es que este tipo de Estado surgió

al incrementarse su participación en los ám-

bitos social y ec~nómico. '~l nacimiento del

Estado social de derecho ha implicado el fin

del esquema clásico que dividía a las Consti-

tuciones en una parte dogmática y otra orgá-

nica.14Actualmente, las Constituciones tambien

presentan una parte ~ocial,'~ntegrada por di-

versos preceptos que recogen aspiraciones po-

pulares, establecen programas sociales o fijan

metas a alcanzar por el Estado.16

La formulación de los derechos sociales en

las Constituciones señala la transformación del

Estado moderno.17 Su obligación de hacer,derivada del establecimiento de las garantías

sociales, ha dado pie al desarrollo del llamado

"derecho social", integrado por normas jurídi-

cas que precisan principios y procedimientos

"FIX-ZAMUDIO, Héctor y VALENCIA CARMONA, Salv ador , op. c i t . , pp.

519-520." SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION, Las garantías indiui-

duales. Parte general, Colección Garantías individuales No. 1, México, Suprema

Corte d e Justicia de la Nación, 2003, pp. 47-50.'' ARTEAGA NAVA, Elisur, Tratado de derecho constitucional, t. 1, México,

Oxfo rd University Press, 1999, p. 3.

'* FIX-ZAMUDIO, Héctor y VALENCIA CARMONA, Salvador, o p . cit., p. 522."TRUEBA URBINA, Alberto, op . ci t . , p. 22.



protectores en favor de las personas, grupos y

sectores sociales débiles, propiciando su con-

vivencia armónica con otras clases. Su idea

central se inspira en la nivelación de las desi-

gualdades existentes entre las personas, para

proteger a los débiles frente a los fuerte^?^ El nue-

vo derecho social tiene un elevado contenido

humano que impone al Estado el deber de inter-

venir en la vida económica y proteger a las cla-

ses des favorecida^.'^ Se compone de normas

económicas, laborales, agrarias, cooperativas,

familiares, educativas, asistenciales y de

seguridad social, entre otras.20Así, la Constitu-

ción social representa la integración de normas

económicas, fórmula de vida colectiva y de

actividades de grupos sociales, cuyo elementobásico es el hombre en cuanto miembro de la

sociedad.21

Idem, p. 19.Idem, p. 20.

ldem, pp. 20-21.

" dem, p. 24.



I l . ANTECEDENTESI S T ~ R I C O S

Y LEGISLATIVOS DEL

CONSTITUCIONAL ISMO

SOCIAL MEXICANO

T r a s la muerte de Benito Juárez en 1872,

Sebastián Lerdo de Tejada asumió interina-

mente la Presidencia de la República, aunque

se convirtió en presidente constitucional en las

elecciones celebradas ese mismo año. Termi-

nado su mandato, algunos de sus partidarios

promovieron su reelección, ante lo que el gene-

ral Porfirio Díaz Mori lanzó el Plan de Tuxtepec

(1876), por el cual desconoció a Lerdo comopresidente y se designó jefe del ejército restau-

r a d ~ r . ~ ~e llevaron a cabo nuevas elecciones y

Lerdo trató de ganarlas fraudulentamente, de

ahí que José María Iglesias, presidente a la

sazón de la Suprema Corte de Justicia, lo des-

conociera y se proclamara presidente interino.

U Voz "DIAZMORI, Porfirio", en Asifue la RevolucMn Mexicana, t. 8 (A-M),Comisi6n Nacional para las Celebraciones del 175 Aniversario de la IndependenciaNacional y 75 Aniversario de la Revolución Mexicana, Mexico, 1985, p. 1578.



Los defensores del Plan de Tuxtepec participaron

en diversas batallas que culminaron con su vic-

toria sobre los lerdistas en Tecoac, en noviem-

bre de 1876. Tras un breve interinato de José

María Cosme, Díaz ocupó la presidencia

provisional el 28 de noviembre de 1876, y

en abril de 1877 fue declarado presidente

const i t~cional .~~

Desde el principio la política porfirista se

encaminó a centralizar el poder económico,

político y militar.24En septiembre de 1880, se

otorgaron concesiones a las compañías del

Ferrocarril Central Mexicano y del Nacional

Mexicano, a fin de construir líneas que cruza-

ran todo el territorio nacional. Entonces co-menzó la lucha electoral; se postularon para la

presidencia Manuel González, Ignacio L.

Vallarta, Trinidad García y Manuel María

Zamacona. Triunfó el primero y asumió el car-

go el 1de diciembre de 1880. En 1884, no bien

concluyó su mandato, Díaz promovió su candi-

datura y volvió al poder.

"TRUEBA URBINA, Alberto, loc. cit.

" NORlEGA CANTÚ, Alfonso, Los derechos sociales creación de la Revolució n

de 1910 y de l a Constitución de 1917, op. ci t . , PP . 7 7 - 9 4 .



LA S ~ A R A N T ~ A ~ociairs 1 5

Cuando estaba por terminar el segundo pe-

riodo presidencial de Díaz, el llamado "Círculo

Porfirista" realizó propaganda para que aquél

continuara en el cargo; se logró que el Congreso

reformara la Constitución de 1857 para permitir

la reelección por una sola vez, reforma que hizo

nugatorio el principio defendido por el Plan de

Tuxtepec. El1

de diciembre de 1888, Díaztomó nuevamente el poder.25Sería reelecto en

1892,1894 y 1896.A lo largo de ese lapso, se

construyeron 20,000 kilómetros de vías férreas;

la red telegráfica comunicó completamente al

país; la inversión extranjera fue masiva y la in-

dustria creció sensiblemente. En materia eco-

nómica, el gobierno porfirista enfrentó crisis y

devaluaciones, pero la actuación de José IvesLimantour, ministro de Hacienda, consiguió

que al término de 1895 se contara con un supe-

rávit en el presupuesto.

Por otro lado, se destinó una generosa

partida presupuesta1 para la educación supe-

rior, se creó la Secretaría de Instrucción Pública

CARPIZO, Jorge,Ln Constitución mexicana de 19 17,9a. ed. , Mexico, Por da /UNAM, 1995, p. 14.



-bajo la dirección de don Justo Sierra- y se reor-

ganizó la Universidad Nacional; con todo, gran

parte de la población permaneció sin acceso a

los servicios educativos. A decir verdad, el go-

bierno prefirió invertir en grandes obras pú-

blicas; por ejemplo, en la Ciudad de México se

construyeron el Hospital General, el Teatro

Nacional, el Palacio de Correos y el de Telé-

grafos y el Palacio Legislativo, se apoyó la elec-

trificación en todo el país y se construyó la presa

"Encasa", que entonces se convirtió en la más

grande del mundo.

En el aspecto laboral, las condiciones de los

trabajadores eran miserables; aun cuando había

crecido la productividad, los salarios oscilaban

entre 17centavos y 2.50 pesos diarios. Normal-

mente, el salario se pagaba en especie, previa

entrega de vales que debían ser canjeados en

las "tiendas de raya". Estas circunstancias die-

ron pie a varias sublevaciones que el gobierno

reprimió por la fuerza; por otro lado, miembros

de la prensa opositora fueron enviados a pri-

sión y luego asesinados. Estas medidas tirá-



nicas aguzaron la antipatía popular contra el

régimen.26

En un momento dado, el general Díaz

pensó en dejar el poder en manos de Liman-

tour, pero algunos de sus seguidores lo di-

suadieron, dado que aquél era de origen

extranjero, aparte de que se le considerabainepto para ejercer la presidencia. Por tanto,

Díaz se reeligió en 1900. Tres años después se

modificó la Constitución, a fin de ampliar el

periodo presidencial a seis años. Para 1904, año

en que Díaz fue reelecto por sexta vez, su cre-

dibilidad había menguado al ritmo en que

crecían sus opositores. Con puño de hierro se

sofocaron rebeliones de campesinos y traba-

jadores, a grado tal que sendas huelgas gene-

radas en Cananea (junio de 1906)y Río Blanco

(diciembre del mismo año) terminaron en masa-

cres. Poco tiempo después de estos hechos, el

Partido Liberal Mexicano publicó un manifiesto

de 28puntos, que fue el germen del levantamien-

SAYEG HELÚ. loree. El co nst ih~ ion ali sm o ocial mexicano. La infepración. - .consfitucional de México, t. 11 (1854-1910). Mexico, Cultura y Ciencia ~ol i t i ca .

A.C., 1973, pp. 285-288.



to popular de 1910.27Díaz había logrado calmar

la inquietud que prevaleciera en la República

desde 1821; pero su dictadura anuló los esfuer-

zos emprendidos por el liberalismo ilustrado

mexicano, que perseguían el desarrollo del

país mediante la libertad política.

Entre 1910y 1920 tuvo lugar la Revolución

tendiente a transformar el sistema

político-social imperante durante el gobierno

del general Díaz. El México contemporáneo sur-

gi6 de esa revolución, originada por las ideas

de don Francisco 1. quien propug-

naba el fin de más de treinta años de dictadura

porfirista. El triunfo maderista se produjo en

1911, lo que dio lugar al exilio de Díaz y al acce-

so de Madero a la Presidencia. Sin embargo, la

reconstrucción del país fue difícil en virtud de

las disputas surgidas entre las propias faccio-

nes revo1ucionaria.s.

" CARPIZO, Jorge,op. c i t . , pp. 15-16. SAYEGHELO, Jorge, o p . c i t . , t . 11, pp.

297-306.

" E n c i c l o p e d i a H i s p á n i c a , t. 10, Encyclopadia Britannica Publishers, Inc.,

Estados Unidos de America, 1989-1990, pp. 93-95.

1> CARPIZO, Jorge,op . c i t . , p. 21.



La revuelta maderista ocurrió en un con-

texto de insatisfacción contra la política elitista

y oligárquica de Díaz, quien había favorecido

a estamentos privilegiados como los terrate-

nientes y capitalistas industriales. Aunque el

país prosperaba en lo económico, las continuas

reelecciones de Díaz incomodaban a las nacien-

tes clases medias y mantenían en la miseria a

los grupos sociales más pobres. Madero, quien

provenía de una rica familia de hacendados del

norte del país,3O propuso una fórmula de com-

promiso político consistente en que Díaz

mantuviera la Presidencia y aquél, desde la

vicepresidencia, iniciara un proceso de refor-

ma. Como Díaz rechazara la propuesta, para

las elecciones presidenciales de 1910 el Partido

Antirreeleccionista -que contaba con intelec-

tuales como Filomeno Mata y José Vasconcelos-

postuló a Madero como candidato. Inconforme,

Díaz hizo detener a su oponente y se declaró

vencedor en las fraudulentas elecciones de junio

de 1910. Sin embargo, Madero escapó de pri-

sión y publicó en San Antonio el Plan de San

-"Voz "MADEROGONZhLEZ, Francisco I.", enAsífue la Rmolución Mesicana,

op . cit., t. A-M, pp. 1628-1630.



Luis Potosí,31en e1 que denunciaba el fraude

electoral y se incitaba a la población a sublevar-

se el 20 de noviembre. Si bien en tal fecha hubo

escasos levantamientos, la convocatoria alentó

otras movilizaciones posteriores en diversos

puntos de México. En Chihuahua, Pascua1

Orozco y Francisco Villa, al mando de tropas

improvisadas, empezaron a asaltar las guar-

niciones gubernamentales, mientras que, en el

Estado de Morelos, Emiliano Zapata encabezó

una sangrienta campaña contra los caciques

locales. Otros focos revolucionarios destacados

fueron Sonora y Zacatecas. Gradualmente se

hundió el régimen de Díaz, cuyo ejército, diri-

gido por envejecidos militares, fue incapaz desofocar las guerrillas. En la primavera de 1911,

tras la caída de Ciudad Juárez, Díaz presentó

su renuncia.

Después de un breve gobierno provisional

encabezado por Francisco León de la Barra,

Madero fue electo presidente en octubre de

1911. En un principio, su régimen fue acogido

" CARRIZO, Jorge.op . cit.. p. 25.



LA S C A R A N T ~ A S OCIALES 21

con entusiasmo por el pueblo, pero pronto fas-

tidió a los campesinos, quienes reclamaban unareforma agraria, y a los hacendados, ávidos de

apaciguar el radicalismo de los seguidores zapa-

tistas. En noviembre del año indicado, Emiliano

Zapata se rebeló contra Madero en Morelos,

movido por el retraso en la restitución de las tie-

rras a las comunidades indígenas, punto que

se había acordado en el Plan de San Luis. Asi-mismo, en Chihuahua, Pascua1 Orozco optó por

la lucha armada ante la falta de una reforma

agraria y la nacionalización del ferro~arril.~~

Otros factores desestabilizadores para el régi-

men maderista fueron los sectores fieles al

derrocado gobierno porfirista, así como los Es-

tados Unidos, que veían peligrar sus intereses

comerciales y petrolíferos.

Las tensiones se desbordaron a causa de la

revuelta de Félix Díaz, sobrino del exiliado ex

dictador, quien enfrentóa las tropas federales del

general Victoriano Huerta en plena Ciudad de

3 2 V ~ ~OROZCO VÁZQUEZ, i'ascual'', en Asifue la Reuolución Mexicana, op .c i t . t. N-Z, p. 1662.

I l s uo ' rE~A € m

baW CORIE DE 4bSTIC-i DE LA lldClll



El 18 de febrero de 1913, despues

de nueve días de bombardeos -conocidos como

"la Decena Trágicau-,Huerta y Díaz se entrevis-

taron con el embajador estadounidense Henry

Lane Wilson y maquinaron un complot contra

Madero. Huerta asumió la Presidencia y de-

tuvo a Madero y al vicepresidente Pino Suárez,

quienes fueron asesinados el 22 de febrero de

1913.Las primeras medidas del gobierno huer-

tista, apoyadas por los sectores conservadores,

fueron dictatoriales. Se prohibió la libertad de

prensa, se instrumentó la eliminación de destaca-

dos revolucionarios y se desató una persecucihn

contra los movimientos obreros. No obstante,

la oposición se organizó y pronto estalló unanueva insurrección en diferentes puntos. En los

Estados de Chihuahua, Sonora, Sinaloa y Ta-

maulipas, se sublevaron Venustiano Carranza

y Francisco Villa, mientras que, en Morelos,

Zapata volvió a erigirse en líder de la revuelta.

La alianza entre ambas facciones, debidas al

Plan de Guadalupe, junto con el apoyo del pre-

sidente estadounidense Woodrow Wilson a la



causa revolucionaria, traducido en el envío de

tropas a Veracruz, obligaron a Huerta a exiliar-

se en julio de 1914.

Ahora bien, como don Venustiano Carran-

za, en contra de las ideas -y expectativas- de

Villa, fuera designado nuevo presidente el 20

de agosto de 1914, se originó una nueva épo-ca de anarquía y luchas entre los distintos ban-

dos revolucionarios. En Morelos operaba el

movimiento insurreccionista de Zapata, que

abogaba por la restitución de las tierras y la

expropiación de los latifundios. Constituía una

facción unida y coherente, pero con pocas

posibilidades de triunfo a causa de la estrechez

de sus planteamientos sociales centrados en elproblema agrario, así como a la incapacidad de

su ejército para extender la revolución por todo

el país. Por su parte, Villa, en Chihuahua, defen-

día también las reivindicaciones campesinas y

contaba con el apoyo de un amplio sector popu-

lar. En contraste, el ejército constitucionalista

de Carranza era decididamente profesional

y contaba con el respaldo no de los campesi-nos, sino de los obreros, los mineros y los

intelectuales.



Se celebró entonces, en octubre de 1914, la

Convención de Aguascalientes, a la que compa-

recieron Zapata, Villa y Alvaro Obregón -aliado

de Carranza-, y donde se buscó la conciliación

entre las facciones en lucha; pero las conversa-

ciones fracasaron. Se notó la rivalidad existente

entre Villa y Carranza, y el único acuerdo a que

se llegó fue la designación de Eulalio Gutiérrez

como presidente interino de la República. Así

las cosas, Villa solicitó la ayuda de Zapata y

ambos se enfrentaron a las tropas de Obregón

y Carranza, quienes gozaban del apoyo de los

Estados Unidos. Derrotados en 1915 en la bata-

lla de Celaya, villistas y zapatistas volvieron a

sus respectivos Estados. Ya en Morelos, Zapata

murió acribillado en 1919, previa emboscada

tendida por el general Jesús G ~ a j a r d o . ~ ~or su

parte, Villa reorganizó su ejército en Chihuahua

y, si bien fue vencido en Agua Prieta, mantuvo

una guerrilla con la que incursionó en pie de

guerra en los Estados Unidos, a los que acusaba

de apoyar a Carranza. En vista de la belicosa

"Voz "GUAJARDO, esúsM.",dem, t . A-M, p . 1608.



actitud de Villa, los estadounidenses designa-

ron al general John J. Pershing para perseguirlo.

De nuevo en la presidencia en 1915, Ca-

rranza se dedicó a reorganizar el país, mientras

las tropas obregonistas combatían a los rebel-

des. Una de las principales labores de Carranza

consistió en promover la elaboración de una

nueva Constitución, documento que sería dado

en Querétaro en 1917, y de cuyo contenido se

desprendían amplios poderes para el presiden-

te, derechos para que el gobierno confiscara las

tierras de los latifundistas, medidas laborales

relativas a salarios y duración de jornadas labo-

rales, y claros matices de anticlericalismo. Más

allá del logro representado por la promulgación

de aquel Código Político, Carranza consiguió eli-

minar paulatinamente a sus enemigos. No obs-

tante, cuando en 1920 decidió dispersar una

huelga del sector terroviario en Sonora, su pres-

tigio personal decayó. Solo en el poder, a la

postre escapó de la Ciudad de México y, mien-

tras se hallaba refugiado en Tlaxcalantongo,Puebla, uno de los militares que lo defendían

lo asesinó el 21 de mayo de 1920. En noviembre



de ese año, luego de un interinato protagoni-

zado por Adolfo de la Huerta, se celebraron

elecciones presidenciales y Álvaro Obregón se

llevó el triunfo.

Algunos historiadores coinciden en que el

año de 1920marcó el fin de la Revolución Mexi-

cana;35sin embargo, las revueltas militares y

las situaciones de violencia esporádica pro-

siguieron hasta 1934, cuando asumió la presi-

dencia el general Lázaro Cárdenas, quien

institucionalizó las reformas iniciadas durante

el proceso revolucionario y legitimadas en la

Constitución de 1917.

La Revolución Mexicana se sustentó en la

necesidad de que el pueblo designara libremen-

te a sus gobernantes. Los principios democrá-

ticos y el afán de hacer reformas sociales dieron

origen a la Constitución de 1917, que trans-

formó el derecho constitucional mexicano al

SALGADO LEDECMA, Eréndira, Poderes en conflicto, 2a . ed. , Mexico,

Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2004, p. 81.



establecer los derechos sociales.36 Ese texto fun-

damental inició la era de las Constituciones

político-sociales; en él no sólo se formularon

principios políticos, sino también normas en

materia educacional, económica, laboral, etcé-

tera; es decir, reglas para la solución de proble-

mas sociales. Así comenzó el constitucionalismo

político-social en nuestro país y en el extran-

j e r ~ . ~ ~iertamente, la Constitución mexicana

había logrado superar las limitaciones de la

Declaración de los derechos del homb re y del ciuda-

dano de 1789, al considerar al ser humano en

sus aspectos tanto individual como social, de ahí

que al lado de las garantías individuales se colo-

cara a las sociales, en la inteligencia de que éstas

complementarían a aquéllas, y v i c e v e r ~ a . ~ ~

Como se ha visto, en México existía un de-

sajuste entre la Ley Fundamental y la realidad

social, en virtud de la subsistencia de las Cons-

tituciones puramente políticas, el liberalismo

"TRUEBA URBINA, Alberto, op. cit., pp. 31-32

" dern, p. 33

3BSAYEGHELÚ,Jorge, op. cit., p. 331.



y los abusos del general día^.^^ Ahora bien,

debe tenerse en cuenta que la Constitución de

1857, derivada de la Revolución de Ayutla,*

pudo haber sido la primera Constitución polí-

tico-social de México y del mundo; sin embar-

go, la influencia del liberalismo político la privó

de elementos sociales. Algunos constituyentes

tuvieron clara visión de los problemas de la

sociedad, pero no pudieron contrariar la menta-

lidad individualista; aun así, fueron los precur-

sores del constitucionalismo social mexicano.41

A pesar de los discursos de los liberales, la Ley

Fundamental de 1857se mantuvo fiel a la tradi-

ción histórica y cerró el ciclo de las Constitucio-

nes puramente políticas. En su texto se adoptaronlos principios de libertad de trabajo, de comer-

cio e industria y de propiedad irrestricta, pero

se olvidaron los derechos laborales y la fun-

ción social de la propiedad. Aún se concebía a

la Constitución como la expresión del derecho

TRUEBA URBlNA, Alber to, op. cit., p. 40.

' O En 1853,Antonio Lóper d e Santa Anna presidió una dictadura centralista;

en respuesta, en 1855 se produjo la Revolución de Ayutla, que derrocó a ldictador y dio inicio a la primera fase del movimiento de Reforma, apar te dequ e se convocó al Congreso Constituyente de 1856-1857. CRUZ BARNEY, Óscar,Historia del derecho en México, Mexico, Oxford University Press, 1999. p. 530.

" TRUEBA URBINA, Alberto, op . cit., pp. 41-42.



político, de ahí que sólo se preocupara por el

individuo y el Estado. De hecho, cualquier in-

tento de constitucionalismo social se conside-

raba herejía E1 c~nstitucionalismo

social mexicano maduró al tiempo que se exa-

minaba el Proyecto de Reformas a la Consti-

tución de 1857. El nuevo concepto de la cons-

titucionalidad surgió en la medida en que seanalizaba el proyecto, de ahí que resultaran

profundamente interesantes los debates que

tuvieron lugar en torno a él, y entre los cuales

destacaron los relativos a la libertad de ense-

ñanza, las relaciones Estado-Iglesia, la libertad

económica en materia laboral y la propiedad de

la tierra.43

Casi sesenta años después de que los libe-

rales puros expusieron sus ideas para crear

derechos sociales en favor de los trabajadores

y limitar la propiedad con sentido social en el

Constituyente de 1856-1857, se redoblaron los

esfuerzos en pro del constitucionalismo social.

Los principios anhelados desde hacía tiempo

Idem, p. 46 .'"AYEG HELÚ, Jorge,op . cit., p . 267



se plasmaron en la Constitución de 1917, a ini-

ciativa no tanto de juristas como de diputados

con antecedentes obreros y campesinos, y de

otros hombres deseosos de satisfacer las necesi-

dades de la clase obrera.44Con tal de romper la

estructura clásica de las Constituciones políti-

cas para la inclusión de derechos sociales, bri-

llaron en la tribuna el general Heriberto Jara y

los obreros Héctor Victoria, Zavala, Von Ver-

sen, Fernández Martínez y Gracidas, entre otros

personajes. Gracias a ellos se formuló un proyec-

to de derechos sociales del trabajo que aprobó el

Congreso Constituyente de 1917.45

La teoría social de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos, vigente hasta

la fecha, provino de los siguientes documentos:

a) el Plan del Partido Liberal de lo. de julio de

1906;b) el Plan de San Luis Potosí, de 5 de octu-

bre de 1910; e) el Plan de Ayala, de 25 de no-

viembre de 1911; d ) el Plan Orozquista, de 25

de marzo de 1912;'e) el decreto de adiciones al

Plan de Guadalupe, de 12 de diciembre de 1914;

"TRUEBA URBINA, Alberto, op. cit., pp . 46-47ldem, p. 47 .



y B la Ley de 6 de enero de 1915 y Pacto cele-

brado entre el Gobierno Constitucionalista y la

"Casa del Obrero Mundial", el 17 de febrero de

1915. Estos documentos involucraron la esencia

social de la Revolución: liberar a las masas de

la dictadura política y económica y de la escla-

vitud en el trabajo; proteger a determinados

grupos humanos, campesinos, artesanos y obre-

ros y, en general, encauzar la vida del pueblo

mexicano hacia metas de progreso

Asimismo, debe mencionarse que antes de

la Constitución Federal de 1917 hubo varias

leyes de contenido eminentemente social, sobre

todo en lo referente a los trabajado re^.^^ Du-rante el régimen porfirista, el Código Penal con-

sideraba delito amotinarse para demandar

aumento salarial, lo que permitió deshacer nu-

merosas huelgas. Por otra parte, la ley civil no

consideraba de arrendamiento al contrato de

trabajo, dado que no lo estimaba meramente

patrimonial, pues establecía relaciones perso-

" Id em , p. 50.

"BURGOA, gnacio, Las garantías individuales,34.3. ed . , Mexico, Porrb, 2002,

pp. 699-702.



nales de respeto y sumisión entre patrón y

trabajador. El Código Civil de 1870 igualó la

situación de trabajadores y patrones, pero ello

no mejoró el estado de aquéllos. El Código Civil

de 1884 reprodujo los principios legales de la

legislación anterior.

En 1904 y 1906 hubo intentos por modi-ficar la regulación de los riesgos profesionales.

En 1899 se había dictado en Francia una ley

sobre riesgos que Vicente Villada adoptó en el

Estado de México, para responsabilizar al pa-

trón por los accidentes de trabajo, aunque con la

estipulación de una reducida indemnización.

Posteriormente, Bernardo Reyes expidió una

ley sobre accidentes de trabajo en el Estado de

Nuevo León, que tuvo vigencia hasta 1931;

adoptada por casi todas las entidades federa-

tivas, estableció la diferencia entre accidentes

y enfermedades de trabajo, pero sólo en cuanto

al trabajo industrial.

En la época de Madero, vanamente tratóde dictarse una ley laboral. En octubre de 1913,

Agustín Millán decretó el descanso dominical,



Lnr ~ A R A N T ~ A ~o c i ~ ~ t r 33

medida que adoptaría la Revolución Constitu-

cionalista. Por otro lado, Cándido Aguilar

promulgó la primera ley del trabajo en 1914,

en la que se estableció la jornada máxima de

diez horas y el salario mínimo de un peso, apar-

te de que declaró extinguidas las deudas que

tuvieran los trabajadores con los patrones. Con-

tenía también un capítulo sobre previsión social,

en el que se obligaba a los patrones a indemnizar

a los obreros por los accidentes laborales, así

como a sostener escuelas en beneficio de los tra-

bajadores. Esta ley estuvo en vigor hasta 1917.

Por otro lado, la legislación de Yucatán se

construyó sobre la base de los tribunales labo-

rales, que se quería convertir en un cuarto poder

-"Poder Socialu- con características propias.

Fueron los antecedentes directos de las Juntas

de Conciliacióny Arbitraje, y se integraban sólo

con representantes de obreros y patrones, para

demostrar su autonomía e independencia res-

pecto del gobierno. La legislación de Yucatán

previó también el pago del salario mínimo yreglas sobre los riesgos de trabajo y las labores

de menores y mujeres, entre otros aspectos.



En 1916, el gobernador de Coahuila dictóuna ley similar a la de Bernardo Reyes, en Nue-

vo León. Dispuso la participación del obrero

en las utilidades de la empresa. Ésta fue la últi-

ma legislación laboral creada antes de la Cons-

titución de 1917.



III. CONCEPTOE GARANT~AS

SOCIALES

C o n el paso del tiempo, se han ofrecido tantas

definiciones de garantías sociales como auto-

res se han encargado de su estudio. El problema

parece radicar en la diferencia que, en su caso,

pueda establecerse entre las garantías indivi-

duales y las sociales. Cegún Ignacio Burgoa, las

garantías sociales, tal como las individuales, se

revelan como una relación jurídica. Sin embar-

go, la diferencia entre unas y otras obedece aque, en el caso de las sociales, se produjeron

cuando determinadas clases de personas, aque-

jadas de una deplorable situación económica,

exigieron del Estado la adopción de ciertas

medidas proteccionistas frente a la clase social

dominante.48Por tanto, cuando el Estado creó

Véase también RO JAS CABALLERO, A riel Alberto, Las garaiitias i ~ id iu i -d u d e s en México. Su intrrpretacióri por el Poder ludiciai de l a Federació~i,México,

Porrúa, 2002, pp. 581-583.



dichas medidas mediante conductos normati-

vos, esto es, cuando estableció las garantías so-

ciales, se formó una relación de derecho entre

los grupos sociales favorecidos y aquellos fren-

te a los que se implantó la tutela. Esta relación

jurídica se genera entre sujetos colocados en

una determinada situación social, económica

o jurídica, y entre los que existen lazos materia-

les determinados, establecidos principalmente

en cuanto al proceso productivo. El vínculo

jurídico en que se manifiesta la garantía social

sólo puede existir entre los sujetos cuya posi-

ción se caracteriza por modalidades especiales,

mientras que la primera puede entablarse entre

cualquier persona física o moral, independien-

temente de su condición jurídica, social o eco-

nómica, y las autoridades del Estado.49

A su vez, Alfonso Noriega Cantú ha seña-

lado que los derechos sociales provienen de

una nueva etapa del desarrollo político, social

y económico de la época contemporánea. Para

'" urgoa, Ignacio, La s garant ías indi i i iduales, op.c i t . , pp. 704-705



unos revisten tal importancia que deben sustituir

de manera definitiva a los derechos individua-

les, mientras que, para otros, deben armonizarse

con ellos en beneficio de una mejor y más eficaz

defensa de la libertad humana.50

Juventino V. Castro ha considerado que

"las garantías sociales pretenden proteger a lapersona ya no como individuo, sino como com-

ponente de un grupo social, o de la sociedad

en general".51Por su parte, Diego Valadés de-

fine a las garantías sociales como las "disposi-

ciones constitucionales que estableceny regulan

los derechos y prerrogativas de la sociedad en

general o de grupos humanos en especial,

conforme a criterios de justicia y b i e n e ~ t a r " . ~ ~

Desde el punto de vista de la filosofía jurídica,

Luis Recaséns Siches estima que los derechos

sociales tienen por objeto actividades positivas

del Estado, del prójimo y de la sociedad, para

suministrar al hombre ciertos bienes o condi-

" NORIEGA CANTÚ, Alfonso, op . cit.,p. 112.

"CASTRO, Juven tino V., Garantías y amparo, I l a . ed., Mexico, Porrúa, 2000,

p. 36.

''VALADÉS, Diego, vo z "gara ntías sociales ". en INSTITUTO DE INVESTI-GACIONE S JURfDICAS, Nueuo diccio>tario jurídico mexicano, t . 11, Mexico,Porrúa/UNAM, 2001, p. 1804.



ciones. En contraste con los derechos indivi-

duales, cuyo contenido es un "no hacer" por

parte de las demás personas y, sobre todo, de

las autoridades públicas, el contenido de los

derechos sociales consiste en un "hacer" por

parte de los órganos estatales.53

En su obra La Cons t i tuc ión mexicana de

191 7, Jorge Carpizo estima que las garantías

sociales son "aquellas que protegen al hombre

como integrante de un grupo social".54 n tér-

minos similares se expresa Rodolfo Lara Ponte,

quien se refiere a estas garantías como "derechos

humanos de carácter colectivo, destinados prin-

cipalmente a los sectores de la estructura social

económicamente

La confrontación de las posiciones doctri-

nales señaladas permite conceptuar a las garan-

tías sociales como derechos públicos que asiste n a

gru pos de personas caracterizados por una situa ción

"RECASÉNS SICHES, Luis , Filosofía del derecho,

15a.c d . , México, Parrúa,2001. o. 601.

' T A R P I Z O , Jorgc, o p . cit.,p. 1 4 9 .'' L A R A P O N T E , Rod<ilfa,1.0s drrrchos huniatios eri el constitucionalisnio

nzexicano, M éxi co , P o r r úa / U N A M , 1997 , p. 174 .



socioeconómica especljcica, y cuya satisfacción de-pende de acciones to mad as por el Estado, a qui en le

corresponden obligaciones de hacer, co n tal de equi-

librar el nive l de vi da d e todas la s clases de la pobla-

ción. Debe agregarse que, en un criterio aislado,

la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha

indicado que las garantías sociales están por

encima de las individuales, a las que restrin-

ge en su alcance liberal, en términos de lo dispues-

to en el artículo lo . de la Constitución Política

de los Estados Unidos mexicano^.^^

' esis l a . XXXVII /2 0 0 1 , Sen~aiiario udirial de la Federació,~!, su Gaceta ,Novena Época, t . XIII, junio d e 2001, p . 229, y P./]. 65/95, Ideni, t . V, junio de1 9 9 7 , p. 44 .



IV. DIFERENCIANTRE

LAS GARANT~AS OCIALES

Y LAS GARANT~ASNDIVIDUALES

L a s garantías individuales y las sociales no

pueden equipararse, pues con el paso del tiem-po se ha hecho más evidente la distinción entre

el ind ivi duo político y el ind ivi duo social, debido

a la transformación operada no sólo en la teoría

general del Estado, sino también en la doctrina

de los derechos individuales, limitados por los

sociales. Por ello se han roto los moldes clási-

cos de las Constituciones del pasado. Mientras

que, como su nombre lo indica, las garantías in-

dividuales son atributos exclusivos de los indi-

viduos, las sociales corresponden al hombre visto

desde la perspectiva social.57

Las garantías individuales protegen los de-

rechos del individuo. Por su parte, las sociales

"TRUEBA URBINA, Alberto, op. cit. , p . 29.

41



surgen ante la necesidad de proteger a determi-

nadas clases económicamente débiles contra

cualquier acto perjudicial por parte del Esta-

do.58Efectivamente, la garantía individual im-

plica una relación jurídica entre dos sujetos que

son, del lado activo, los gobernados y, del

pasivo, el Estado y sus autoridades. Por el con-

trario, la garantía social se traduce en un víncu-lo jurídico existente entre dos clases sociales

económicamente diferentes desde un punto de

vista general e indeterminado, o entre indivi-

duos particulares y determinados pertenecien-

tes a dichas clases.59

La titularidad de las garantías individuales

se hace extensiva a todo individ uo, independien-

temente de sus condiciones peculiares. Por el

contrario, las garantías sociales nacieron como

una medida juridica para preservar a una clase

social económicamente inferior y a sus compo-

nentes particulares, ya no frente al Estado y sus

autoridades como obligados directos, sino ante

IZQUIERDO MUClNO, Martha Elba, Garantías individuales y sociales,

Mexico, Universidad Autónoma del Estado de México, 1995, pp. 66-67.

" BURGOA, Ignacio, op. cit., p. 709.



una clase social pudiente. Por tal motivo, la

titularidad de las garantías sociales es más

restringida que la que corresponde a las garan-

tías individuales, puesto que se circunscribe a

una clase social específica.'ju

De lo anterior se sigue que las garantías

individuales y las sociales no se contradicen y

que, por el contrario, son compatibles en cuantoa su existencia simultánea. Ambas constituyen

elementos y conceptos jurídicos diferentes con

diversas notas sustanciales. Además, no sólo

existe entre dichas clases de garantías una per-

fecta compatibilidad, sino que las sociales crean,

en la realidad, una situación donde la parte

económicamente débil en las relaciones jurí-

dico-sociales puede desempeñar su libertad

frente a los sujetos fuertes y poderoso^.^^

"" ldcni, pp . 709-7111"' Idrn,, pp . 710-711



V. ART~CULO SONSTITUCIONALES

QUE OTORGAN LAS G A R A N T ~ A S

SOCIALES

N o s uniforme la ubicación de las garantías

sociales en el articulado de la constituckn

Federal. Algunos preceptos que para ciertos

autores las otorgan, no son para otros sino

postulación de garantías individuales.(j2En esta

obra se tratarán los artículos 30., en cuanto ga-

rantiza el derecho a la educación; 40., párrafos

tercero, cuarto y quinto, que consignan el dere-

cho a la salud, a un medio ambiente adecuadoy a la vivienda, respectivamente; 21, párrafos

quinto y sexto, que garantizan el disfrute de la

seguridad pública; 27, relativo a la propiedad

" Cfr. BADILLO, Elisa et al . , Los dereciios huntanos en México (Breve iritro-

duccióni. México. Porrú a/CN DH. 2001. o ~ .11-155:BURGOA, Ienacio, OD. cit . .

Alberto, op . c i t . , p . 585-586; S U P R E M A CORTEE JUSTICIA DE LA NACIÓN,

Las garantías indiuiduales. Parte g e > t ~ r a i ,p . ?¡ t . ,pp . 86-91; VALADES, Diego,voz

"gar antia s sociales", en INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURIDICAS, Nuevo

diccionario jurídico n~ericario, . 11, México, Forrúa/UNAM, 2001, p. 1804.



de los bienes nacionales y el estado del agro

mexicano;y 123,baluarte de los derechos labora-

les y de seguridad social del proletariado mexi-

cano y los trabajadores al servicio del Estado.



VI. EL DERECHOA LA E D U C A C I ~ N

1 . Antecedentes históricos

L a educación pública en México ha oscilado

entre un régimen de libertad y un sistema de

control estata1.'j3Dentro de la organización

politico-social de los aztecas existían dos insti-

tuciones educativas, el Tepochcalliy el Calmecac,

donde respectivamente se impartía enseñanza

a los jóvenes pertenecientes a la clase media y alos de la clase acomodada de la sociedad. Du-

rante la época colonial, la educación fue mono-

polizada por la Iglesia y el Estado y acusó un

contenido esencialmente religioso.

Los artículos 131y 132 de la Constitución

gaditana de 1812 pretendieron planificar la edu-

''BURGOA, Ignacio, op . cit., pp. 432-433,435-436 y 439-447

47



cación pública, pero no reconocieron la libertad

de enseñanza. Bajo la Constitución Federal de

1824, la fracción 1 de su artículo 50 determinó

que entre las facultades del Congreso General

figuraba la de promover la ilustración mediante

el establecimiento de colegios de marina, arti-

llería e ingenieros, de institutos donde se ense-

ñaran las ciencias naturales y exactas, así como

las "nobles artes y lenguas", sin perjudicar "la

libertad que tienen las legislaturas para el arre-

glo de la educación pública en sus respectivos

Estados".

Por Decreto de 21 de octubre de 1833, se

suprimió la Universidad de México y se creó

una Dirección General de Instrucción Pública

para el Distrito y Territorios de la Federación,

que se encargaría de "todos los establecimientos

públicos de enseñanza, los depósitos de los mo-

numentos de arte, antigüedades e historia

natural, los fondos públicos consignados a la

enseñanza, y todo lo perteneciente a la instruc-

ción pública pagada por el gobierno".h4

~p-~" dem, p. 433.



De 1821 a 1856, la educación se impartió

libremente. En aquel entonces, recién concluido

el movimiento independentista, se trazaron las

rutas que debía seguir el país para alcanzar el

progreso; sin embargo, la agitación política y

los conflictos internacionales impidieron que las

medidas se pusieran en práctica. No obstante,

hubo continuos intentos por organizar la vida

pedagógica del país sobre la base de una polí-

tica liberal, aún dentro del marco de las relacio-

nes Iglesia-Estado. A la sazón, la legislación

educativa se encontraba enmarcada dentro de

la Constitución Federal de 1824, las Leyes Cons-

titucionales de 1836, las Bases Orgánicas de

1842 y el Estatuto Orgánico Provisional de la

República Mexicana de 1856, legislaciones cuyo

objetivo radicaba en promover la ilustración y

crear centros educativo^.^"

Más tarde, no bien se impusieron las tesis

liberales debidas a la guerra de Reforma, el

Constituyente de 1857 deseó formar nuevos

O'MELGAR ADALID, Mario, "Comentario al artículo 30 . d e la Constitución

Política d e las Estados Unidos Mexicanos", en INSTITUTO DE INVESTI-

GACIONES JURIDICAS, Co,rstitucióti Polit ifa de los Estados Unidos Mexicaiios.

Cornr>itaday roricordada, t . 1.17a. ed . , México, P o r r ú a / U N A M, 2003, pp. 51-53.



ciudadanos para el futuro mediante la ins-

trucción laica, auspiciada por la doctrina posi-

tivista, predominante durante el porfirismo. Sin

embargo, aquel esfuerzo educativo colapsó

al estallar la Revolución. Ahora bien, terminada

ésta, los idearios políticos adquirieron perfil ju-

rídico en la Constitución de 1917; con ello se

logró la primera aplicación dinámica del ar-tículo 30., bajo los regímenes de Álvaro Obregón

y Plutarco Elías Calles, que fueron sucedidos

por expresiones más radicales durante el go-

bierno cardenista. Surgió entonces la educación

popular y masiva, se crearon importantes centros

pedagógicos y el Estado intervino decisivamen-

te en las funciones educativas. Por lo demás, se

impusieron las ideas de una revolución social

sobre las áreas rurales y se unificaron los planes

educativos para toda la nación.

En 1934 se produjo la primera de las seis

reformas que ha sufrido el artículo constitu-

cional Por decreto publicado en el Dia-

rio Oficial de la Federación el 13 de diciembre- -" dern, pp. 56-65



de 1934, se estableció que el Congreso de la

Unión, con tal de coordinar y unificar la educa-

ción en toda la República, expediría las leyes

necesarias para distribuir la función social

educativa entre la Federación, los Estados y los

municipios, así como para fijar las aportaciones

económicas correspondientes a ese servicio

público.

El 30 de diciembre de 1946 se produjo una

segunda reforma, que modificó casi totalmente

el contenido del artículo 30. Se estableció enton-

ces que la educación impartida por el Estado

tendería al desarrollo armónico de todas las fa-

cultades del ser humano, fomentando el amor

a la patria, la conciencia de la solidaridad inter-nacional, la independencia y la justicia. Se con-

servó el sentido laico, pero se reforzó el concepto

al afirmar que, garantizada por el artículo 24

la libertad de creencias, el criterio en que se

orientaría a la educación impartida por el Esta-

do se mantendría ajeno a cualquier doctrina

religiosa.

En octubre de 1979 sobrevino una tercera

reforma al artículo en comento. Previa consulta



a las instituciones de educación superior invo-

lucradas, e1 entonces presidente José López

Portillo envió al Congreso la iniciativa para

adicionar una nueva fracciónVI1 al artículo 30.

constitucional. Esta reforma, publicada en el

Diario Oficial de la Federación de 9 de junio de

1980, garantizó constitucionalmente la auto-

nomía universitaria, que hasta entonces sólo

había estado protegida legalmente para ciertas

instituciones.

Por otra parte, el 28 de enero de 1992 se

reformó la Constitución Federal para configu-

rar un a nueva situación jurídica para las

Iglesias. Esta reforma dispuso que la educación

impartida por el Estado fuera laica, e hizo posi-

ble que los particulares ofrecieran adicional-

mente educación religiosa. Así, se reconoció

implícitamente el derecho de ofrecer instruc-

ción religiosa en los planteles particulares,

junto con el de las comunidades religiosas y

los ministros de cultos de enseñar en tales plan-

teles, y de crear, dirigir y administrar institucio-

nes educativas en todos los niveles y grados.



LA S C A R A N T ~ A S O C I AL ES 53

En la exposición de motivos de la quinta

reforma, publicada en el Diario Oficial de la

Federación el 5 de marzo de 1993, se propuso

incluir el derecho de todo mexicano a recibir

educación, y la obligación del Estado de im-

partirla en los niveles preescolar, primario y

secundario a quien lo solicitara. También se

estableció la obligatoriedad de la educación

primaria y secundaria. Anteriormente, el texto

consideraba que la educación de todo tipo y

grado que se impartiera a obrerosy campesinos

debía someterse a una situación jurídica par-

ticular. No obstante, la iniciativa propuso dar

tratamiento de igualdad a los obreros y cam-

pesinos respecto de los derechos y obligaciones

que en este sentido disfrutan los demás miem-

bros de la sociedad.

La iniciativa de reforma también propuso

agregar que el reconocimiento de validez oficial

conferido por el Estado a los estudios realiza-

dos en planteles particulares se otorgara y

revocara en términos de ley.

De la enmienda en comento derivaron

diversas obligaciones, como la de todo indi-



viduo -no sólo "todo mexicanou- de cursar la

primaria y la secundaria, y la de los mexicanos,

en el sentido de hacer que sus hijos cursen

los niveles referidos.

Sin embargo, la modificación más relevan-

te fue la relativa a la educación privada.Se cance-

ló la facultad que la Constitución otorgaba al

Estado para negar o revocar las autorizacio-

nes otorgadas a los particulares, sin que contra

tales resoluciones procediera juicio o recurso

alguno.

La reforma de 1993 adicionó la fracción V

al artículo 30., con lo que se incorporó a su

texto el compromiso del Estado de promover

los tipos y las modalidades distintos de la edu-

cación preescolar, primaria y secundaria nece-

sarios para el desarrollo del país, agregando la

educación superior, la especial y la indígena.

Finalmente, el 1 2 de noviembre de 2002

volvió a modificarse el artículo en comentopara, por un lado, incluir al Distrito Federal en

la obligación de impartir educación primaria y



secundaria y, por el otro, a la educación prees-

colar como básica obligatoria. También se mo-

dificaron las fracciones V, para incluir a la

educación inicial en la obligación del Estado

de promover todos los tipos educativos, y VI, a

fin de añadir a la educación preescolar en las

obligaciones de los planteles particulares.

2 . Bases de la educación en México

El artículo 30. constitucional contiene las ba-

ses de la educación en México. Involucra un

programa ideológico, pues define conceptos

como democracia y nación, y establece los crite-

rios que deben orientar la educación impartida

por el Estado, los particulares y las universi-

dades autónomas y no autónomas. Según la

fracción 11 del artículo indicado, el criterio que

orientará a esa educación se basará en los

resultados del progreso científico, luchará con-

tra la ignorancia y sus efectos, las servidum-

bres, los fanatismos y los prejuicios. Por otraparte, será democrático, nacionaly contribuirá a

la mejor convivencia humana.



En cuanto al carácter democrático del cri-

terio orientador de la educación, implica que

la democracia sea entendida no sólo como es-

tructura jurídica y régimen político, sino como

un sistema de vida fundado en el constante

mejoramiento económico, social y cultural del

pueblo. Por otra parte, el rasgo nacionalista

responde a que atenderá a la comprensión de

los problemas del país, el aprovechamiento

de sus recursos, la defensa de su independencia

política, el aseguramiento de su independen-

cia económica y a la continuidad y acrecen-

tamiento de su cultura. Finalmente, contribuirá

a la mejor convivencia humana "tanto por los

elementos que aporte a fin de robustecer en el

educando, j u n t ~on el aprecio para la dignidad

de la persona y la integridad de la familia, la

convicción del interés general de la sociedad,

cuanto por el cuidado que ponga en sustentar

los ideales de fraternidad e igualdad de dere-

chos de todos los hombres, evitando los privile-

gios de razas, de religión, de grupos, de sexos

o de individuos".



L A S C A R A N T ~ A ~ 0 ~ 1 ~ ~ ~ s 57

3 . La distribución de competencias en materia

educativa

En virtud de sus características, la materia edu-

cativa se vincula estrechamente al tema de la

distribución de competencias entre los distintos

niveles de gobierno. Como secretario de Educa-

ción Pública, José Vasconcelos concentró ycentralizó los esfuerzos educativos en todo el

país.67Esa estrategia fue útil durante la primera

etapa revolucionaria, pero luego produjo una

concentración excesiva que conllevó deficiencias.

El 5 de septiembre de 1921 se reformó el

artículo 73 constitucional, a fin de dotar al Con-

greso de la Unión de competencia para estable-cer, organizar y sostener en toda la República

escuelas rurales, elementales, superiores, secun-

darias y profesionales, aparte de las que origi-

nalmente le habían sido conferidas,y de legislar

en todo lo referente a dichas instituciones.

El 13 de diciembre de 1934, se publicó en

el Diario Oficial de la Federación la reforma a

*' GONZÁLEZ, Luis, La ronda dr las R~~ i e r a i . i o ~ ~ i . s ,éxico, sep. 1984,pp. 76-80.



los artículos 30. y 73, fracción XXV, de la Cons-

titución Federal, que facultó al Congreso para

distribuir, unificar y coordinar la educación

pública. La autonomía que, de 1921 a 1934, ha-

bían tenido los Estados para autodeterminarse

en esta materia, quedó en manos del gobierno

federal, que se encargaría de expedir las leyes

necesarias para distribuir la función educativa

entre la Federación, los Estados y los muni-

cipios.

4. Grafuidad en la impartición de la educación

La fracción IV del artículo 30. constitucional

prevé que la educación impartida por el Estado

sea gratuita. El artículo 60. de la Ley General

de Educación reitera este punto, y agrega que

"Las donaciones destinadas a dicha educación

en ningún caso se entenderán como contra-

prestaciones del servicio educativo". Se trata

de una limitación para que el Estado no cobre

la educación que imparta. Al hablar de Estado

se alude a la Federación, las entidades federa-tivas y los municipios. Cualquier tipo de edu-

cación que la Federación promueva mediante



la administración pública centralizada, debe ser

gratuita.68Esta protección no se extiende a la

educación ofrecida por los organismos públicos

descentralizados u otras entidades paraesta-

tales, o instituciones de educación superior

autónomas. Esto se debe a que dichos organis-

mos se equiparan a entes privados que cuentan

con personalidad jurídica y patrimonio propiosdistintos de los del Estado, incluso en el caso

de las instituciones autónomas que, al poder ad-

ministrar su patrimonio, están facultadas para

fijar cuotas por los servicios que prestan.69Así

lo reconoció la desaparecida Tercera Sala de la

Corte:

UNIVERSIDADES AUTÓNOMAS. NOEXISTE NORMA CONSTITUCIONAL QUEESTABLEZCA EL DERECHO DE INSCRI-BIRSE A ELLAS SIN PAGO ALGUNO. Para

que proceda el juicio de amparo es indis-

pensable la demostración de que se tiene

interés jurídico, por el que no puede enten-

derse cualquier interés de una persona o de

un grupo, sino sólo aquel que se encuentra

* X ~ Á ~ ~ ~ ~ ~R I N C A S , Enrique, Lor derr.i.lior ltunia>iose,i a Cotistituciórt yer,lo s tratados irtter,iacionales, M é x i c o , Porrúa, 2001, pp. 82-83.

" R O J A S A BA LL ER O, Aricl Alberto, o p . c i t . , p. 140.



legítimamente protegido, o sea que está sal-

vaguardado por una norma jurídica; confor-

me a estas ideas, si se impugna una ley de

inconstitucional, debe existir como presu-

puesto previo para que el juicio proceda, que

el derecho que se estima vulnerado por esa

ley se encuentre salvaguardado por la pro-

pia Constitución. Ahora bien, si se reclama

la Ley Orgánica de una universidad autó-

noma, en cuanto en algunos de sus preceptos

se establecen cuotas de inscripción y colegia-

turas, para que una persona pueda ingresar

a ella y seguir los cursos correspondientes,

sería indispensable que en el propio texto fun-

damental se garantizara el derecho de todo

gobernado a realizar en forma gratuita estu-

dios universitarios, lo que no ocurre en nues-

tro sistema jurídico, pues e n ninguno d e

los preceptos constitucionales se estableceesa prerrogativa. El artículo 3 que regula el

sistema educativo nacional, en el texto ante-

rior al vigente, coincidente en esencia del

actual, prevenía en su fracción VI1 (actual-

mente IV), que toda la educación que imparta

el Estado será gratuita, hipótesis diversa a la

contemplada en la entonces fracción VI11 (ac-

tualmente VII), que señalaba las bases de la

educación en las universidades y demás insti-

tuciones de educación superior a las que la

ley otorgue autonomía, respecto de las cuales

determina, entre otras reglas, "que tendrán



la facultad de gobernarse a sí mismas, esta-

blecerán sus planes y programas y adminis-

trarán su patrimonio", con lo que se advierte

que resultan ajenas a la hipótesis de la frac-

ción anterior, que se circunscribe a los esta-

blecimientos educativos que de modo directo

maneja el Estado a través de la dependencia

gubernamental que tiene esa función dentro

de sus atribuciones. Por consiguiente, care-

cen de interés jurídico para promover eljuicio de amparo en contra de una ley como

la que se alude, las personas que se conside-

ran afectadas porque estiman tener la

prerrogativa constitucional de no debérse-

les cobrar ninguna cuota por las universi-

dades autónomas.70

-"Tesis 3.3. XX XI/9 4, Seniarrario ludicial de la Federaciói,, Octava Época. t. XIII,

junio d e 1994, p. 248.



VII. EL DERECHOA LAP R O T E C C I ~ N E LA SALUD

E l ercer párrafo del artículo 40. constitucional

indica que "Toda persona tiene derecho a la

protección de la salud. La Ley definirá las bases

y modalidades para el acceso a los servicios de

salud y establecerá la concurrencia de la Federa-

ción y las entidades federativas en materia de

salubridad general, conforme a lo que dispone

la fraccián XVI del artículo 73 de esta Consti-

tución". Este párrafo fue adicionado el 3 de

febrero de 1983, a fin de elevar a rango consti-

tucional el derecho a la protección de la salud.

Gozan de este derecho toda persona y toda

colectividad que se encuentren en el territorio

nacional. Correlativamente,el Estado está obliga-

do a promover leyes que aseguren una adecuada

atención a los servicios de salud. En sí, lo queeste párrafo protege es la posibilidad de acce-

6 3



der a servicios dignos de atención a la salud en

cualquier caso y bajo cualquier circunstancia.

Aunque correctamente se haya indicado71

que a esta garantía se le puede hacer extensiva

la previsión de igualdad que contiene el artículo

lo. de la Constitución Política, se trata de un

derecho predominantemente social, 72 pues

entraña la actuación del Estado en beneficio de

las condiciones de vida de la población.

1. Antecedentes históricos

Regular la protección de la salud resultó de

diversos eventos. Luego de la expedición de lasLeyes de Reforma (1859), que abolieron los fue-

ros eclesiásticos y desconocieron a las órdenes

religiosas, le correspondió al Estado mexicano

velar por la salud de sus habitantes. En 1891 se

expidió el primer Código Sanitario del México

~~ ~-71SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, Lasgarantías de igualdad.

o p . c i t . , p. 7 6 .72 S ANCH E Z CORDERO, Olga, El derecho consti tucional a la protección de

la salud, Colección Discursos Núm. 6 , México, Suprema Corte dc Justicia de la

Nación, 2000, pp. 10-11.



independiente, cuyos contenido y denomina-

ción cambiaron paulatinamente, hasta conver-

tirse en la actual Ley General de Salud. A raíz

de la Revolución de 1910, el derecho a la pro-

tección de la salud adoptó un carácter social,

dado que su regulación fue puesta en manos

del Congreso de la Unión.

2 . Características

En torno a este derecho, el Pleno de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación se ha expresado

así:

...el derecho a la protección de la salud tiene,

entre otras finalidades, el disfrute de ser-

vicios de salud y de asistencia social que

satisfaga las necesidades de la población;

(...) por servicios de salud se entienden las

acciones dirigidas a proteger, promover y

restaurar la salud de la persona y de la co-

lectividad; (...) los servicios de salud se

clasifican en tres tipos: de atención médica,

de salud pública y de asistencia social; (. . )

son servicios básicos de salud, entre otros,

los consistentes en: a) la atención médica, quecomprende actividades preventivas, cu-

rativas y de rehabilitación, incluyendo la



atención de urgencias, definiéndose a las acti-

vidades curativas como aquellas que tienen

como fin efectuar un diagnóstico temprano

y proporcionar tratamiento oportuno; y b)

la disponibilidad de medicamentos y otros

insumos esenciales para la salud para cuyo

efecto habrá un cuadro básico de insumos

del sector salud.73

Para ser efectivo, el derecho a la protección

de la salud requiere la participación del indi-

viduo, la sociedad y el Estado. Entre sus carac-

terísticas específicas destacan las siguientes:

a) Sobresale del concepto de garantías

individuales.

b) Sus titulares pueden ejercerlo libremente.

c) Es un derecho universal, pues protege atodo ser humano.

d) Su parte medular consiste en el acceso a

los servicios de salud.

De acuerdo con la propia Constitución Fe-

deral, gozar de una adecuada protección de la

salud depende de bases y modalidades que

al efecto defina la ley. La fracciónXVI

del ar-

"Tesis P . XIX/2000, Semanario ludicial de la Federación y su Gaceta, NovenaÉpoca, t. XI, marro de 2000, p. 112.CD-ROM IUC: 192,160.



ticulo 73 constitucional, relativo a las facultades

del Congreso de la Unión, indica que a éste le

corresponde "dictar leyes sobre nacionalidad,

condición jurídica de los extranjeros, ciuda-

danía, naturalización, colonización, emigración

e inmigración y salubridad general de la

República".

3 . E l Sistema Nacional de Salud

La ley reglamentaria del párrafo tercero del

artículo 40. constitucional es la Ley General de

Salud, cuyo artículo 50. se refiere al Sistema

Nacional de Salud, que, bajo la coordinación

de la Secretaría de Salud, debe hacer frente a

los problemas de salubridad que aquejen a la

población. Según el precepto indicado, el Sis-

tema Nacional de Salud "está constituido por

las dependencias y entidades de la Adminis-

tración Pública, tanto federal como local, y las

personas físicas o morales de los sectores social

y privado, que presten servicios de salud, así

como por los mecanismos de coordinación deacciones, y tiene por objeto dar cumplimiento

al derecho a la protección de la salud".



68 SUPREMAonrt or lurricin ot LA N A C I ~ N

Los fines de ese Sistema están enumerados

en el artículo 60. de la ley señalada; de entre

ellos destacan los siguientes:

1.- Proporcionar servicios de salud a toda la

población y mejorar la calidad de los mis-

mos, atendiendo a los problemas sanitarios

prioritarios y a los factores que condicionen

y causen daños a la salud, con especial inte-

rés en las acciones preventivas;

11.- Contribuir al desarrollo demográfico ar-

mónico del país;

111.- Colaborar al bienestar social de la pobla-

ción mediante servicios de asistencia social,

principalmente a menores en estado de

abandono, ancianos desamparados y minus-

válidos, para fomentar su bienestar y propi-

ciar su incorporación a una vida equilibradaen lo económico y social;

1V.- Dar impulso al desarrollo de la familia

y de la comunidad, así como a la integración

social y al crecimiento físico y mental de la

niñez;

V.- Apoyar el mejoramiento de las condicio-

nes sanitarias del medio ambiente que propi-.

cien el desarrollo satisfactorio de la vida.

Otras leyes que regulan este derecho son

la Ley de los Institutos Nacionales de Salud, la



Ley de Salud para el Distrito Federal y el Esta-

tuto Orgánico de Servicios de Salud Pública del

Distrito Federal. Los Estados también pueden

legislar respecto de esta materia, dado que la

protección de la salud supone una actividad

concurrente; es decir, requiere la intervención

tanto de la Federación como de las entidades

federativas y los Muni~ipios,7 ~n congruencia

con el sistema federal de gobierno que existe en

México.

La legislación ha dado lugar a la creación

de organismos que en gran medida partici-

pan en favor de la protección de la salud. Tal

es el caso, por ejemplo, del Instituto Mexicanodel Seguro Social (IMSS) y del Instituto de Se-

guridad y Servicios Sociales de los Trabajadores

al Servicio del Estado (ISSSTE).

En el plano internacional se han producido

diversos tratados y convenios destinados a pro-

teger este derecho, tales como la Declaración

Universal de los Derechos Humanos; ei Conve-

"Véase el inciso i) de la fracción 111 de l articulo 115 constitucional



nio Internacional de Derechos Económicos, So-ciales y Culturales; la Convención Americana

de Derechos Humanos; la Carta de los Dere-

chos Humanos de los Pueblos Africanos y el

Convenio sobre los Derechos del Niño.



VIII. EL DERECHOA UN MEDIO

AMBIENTE ADECUADO


s e g ú n el cuarto párrafo del artículo 40. consti-

tucional, adicionado el 28 de junio de 1999, "toda

persona tiene derecho a un medio ambiente

adecuado para su desarrollo y bienestar1'.Esta

previsión constitucional constituye un derecho

social o de "tercera generación", aun cuando se

le haya dado el tratamiento de garantía de igual-dad, dado que su violación puede relacionarse

con el espíritu del artículo lo . de la Constitu-

ción Política de los Estados Unidos mexicano^.^^

Antes de la reforma constitucional de 28

de junio de 1999, no existía en nuestro país pre-

visión constitucional alguna que garantizara a

"SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA N A C I ~ N , asgaranfiasde igualdad,op . cit., p. 83.

71



los particulares el derecho a un medio ambiente

adecuado para su desarrolloy bienestar. La adi-

ción del párrafo quinto al artículo 40. consti-

tucional dotó a la legislación ambiental de un

nuevo significado, al establecer el derecho al

medio ambiente no desde la perspectiva de pro-

tección del medio por normas administrativas,

sino considerando que el goce de un medio

ambiente adecuado es un derecho fundamental

que debe garantizar el Estado.76

En la exposición de motivos de la iniciativa

de reformas, de 16 de octubre de 1997, se lee:

El reconocimiento del derecho a vivir en un

ambiente sano y equilibrado no sólo debe

constituir la manifestación de que el ele-

mento ambiental entre necesariamente en la

definición del modelo de sociedad que de-

seamos, sino que también debe ampliar la

posibilidad de defensa del entorno mediante

el acceso de las personas a los diversos meca-

nismos de defensa, reconocidos por nuestro

sistema jurídico. Por ello, las normas jurí-

dicas internas, que tienen como finalidad la

protección del entorno, no pueden basar su

" BADILLO, Elisa e t d . , o?. cit., p. 127



LA^ G A R A N T ~ A S OC I A L E S 73

legitimación, únicamente, en y por la autori-

dad del sujeto que las promulgó, sino que,

también, deben constituir instrumentos

efectivos de defensa y desarrollo pleno de

este derecho humano.

La constitucionalización de este derecho es

una tendencia que data de los setenta.77La De-

claración de Estocolmo sobre el medio huma no , del16 de junio de 1972, incluyó el principio de que

"...el hombre tiene derecho fundamental... (al)

disfrute de condiciones de vida adecuadas en un

medio de calidad tal que le permita llevar una

vida digna y gozar de bienestar, y tiene la so-

lemne obligación de proteger y mejorar el

medio para las generaciones presentes y fu-

turas". La misma declaración proclamó que laprotección y el mejoramiento del ambiente es

una cuestión que afecta al bienestar de los

pueblos y al desarrollo económico del mundo.

El 21 de noviembre del año citado, la Con-

ferencia General de la UNESCO aprobó la

Recomendación relativa a la protección e n el ámbito

"CARBONELL, Miguel, "Comenta rio l articula40. d e la Constitución Políti-ca de l o s Estados Unidos Mexicanos",en It4STITUTO DE INVESTIGACIONESJURIDICAS, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada yconcordada, op . cit., pp. 95-96.



nacional del patrimonio cultural y natural y la

Convención sobre la protocción del patrimonio

mundial, cultural y natural.78

A partir de entonces, los países del tercer

mundo advirtieron que también los afectaba el

deterioro del ambiente, y que su regulación no

se oponía a su necesidad de desarrollo, como loevidenció la Carta de derechos y deberes económ i-

cos de los Estados, aprobada por la ONU el 12 de

diciembre de 1974.Por otra parte, en la Declara-

ción u nive rsa l de los derechos de los pueblos, suscrita

en Argel el 4 de julio de 1976, se afirmó que

"...todo pueblo tiene derecho a la conservación,

la protección y el mejoramiento de su medio

ambiente".79

La inquietud por el ambiente se reflejó tam-

bién en las Naciones Unidas, cuando en 1982

se reconoció la preocupación internacional

por la contaminación; la necesidad de conser-

var los recursos naturales no renovables; las- ~p" MOY ANO BONILLA, César, "Derecho a un mcdio ambiente sano", en

Boletín Mexicanode Derecho Coniparado, N u e v a Serie, Año XXVIII, No . 82 , México,enero-abril 1995, pp. 229-257.

l d em .



posibles perturbaciones del equilibrio biológico

de la biosfera; y las actividades nocivas para la

salud física, mental y social del hombre en su

medio. Durante la Conferencia de NacionesUni-

das sobre Medio Ambiente y Desarrollo, cele-

brada en Río de Janeiro del 5 al 12 de junio de

1992, se destacó la preocupación de la huma-

nidad en cuanto a los cambios climáticosy susefectos; y se reiteró que los Estados tienen el

derecho de explotar sus propios recursos con-

forme a sus políticas ambientales y de desa-

rrollo. Dentro de los principios enunciados en

este documento se indicó también qué partes

"...deberían proteger el sistema climático en

beneficio de las generaciones presentesy futuras,

sobre la base de la equidad y de conformidad

con sus responsabilidades". En la Declaración

de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo,

los estados participantes proclamaron una serie

de principios para "...establecer una alianza

mundial nueva y equitativa, mediante la crea-

ción de nuevos niveles de cooperación entre los

estados, los sectores claves de la sociedad y

las personas". Así, durante aquella Convención

se tomó conciencia de que un ambiente sano,



digno y humano es una condición primordial

para la existencia física y síquica del indivi-

duo.8o

Independientemente de haberse recono-

cido la necesidad de preservar el ambiente en

beneficio de las generaciones presentes y fuki-

ras, se aceptó que tanto los hombres como losdiversos sectores de la sociedad y los Esta-

dos deben adoptar las medidas necesarias para

protegerloy mejorarlo. La propuesta de hacerlo

fue acogida por muchos países. Perú, Portugal,

Corea del Sur, Paraguay y Chile, entre otras

naciones, incorporaron a sus Constituciones la

protección del medio ambiente antes que

Méxi~o.~'oy se encuentra en más de 60 textos

constitucionales.

2. Una cuestión gramatical

Conviene considerar si era necesario hacer

mención de las palabras "medio ambiente", o

Idem.

Exvosición de motivos de la iniciativa de reforma de l artículo 40.

constitucional.16 de octubre de 1997.



bien, si bastaba con referir una u otra de modo

indistinto. El Diccionario de la Lengua Espa-

ñola señala que la palabra "ambiente"-del latín

ambiens, -entis,que rodea o cerca- significa "aire

o atmósfera", así como "condiciones o circuns-

tancias físicas, sociales, económicas, etc., de un

lugar, de una reunión, de una colectividad o

de una época".82 or otra parte, la misma fuenteindica que el vocablo "medio"-de medius- hace

referencia al "conjunto de circunstancias cul-

turales, económicas y sociales en que vive una

persona".83Si se tiene en cuenta que una per-

sona siempre estará relacionada con un lugar,

una colectividad o una época, quizá hubiera

sido lo mismo que la Constitución Política orde-

nara proteger el "medio",o bien, el "ambiente",

sin hacer mención de ambos términos.

La ley secundaria utiliza el término "am-

biente", definido en la fracción 1del artículo30.

de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la

Protección al Ambiente como "el conjunto de ele-

VOZ "Ambiente",n REAL ACADEM IA ESPANOLA, Diccionario de la lengua

española, t . l. 22a. ed., Madrid, Espasa Calpe, 2001, p. 134.Voz "Medio, dia", en Idem, t . 11, p. 1478.



mentos naturales y artificiales o inducidos por

el hombre que hacen posible la existencia y

desarrollo de los seres humanos y demás orga-

nismos vivos que interactúan en un espacio y

tiempo determinados".

3 . Fines de este derecho

El derecho a gozar de un ambiente sano se tra-

duce en la obligación de las autoridades pú-

blicas de implementar medidas tendientes a

salvaguardar el conjunto de condiciones socia-

les, económicas y culturales en que se desarro-

lla la vida de los seres humanos, con base en

criterios inclusivos, es decir, que no dejen fuera

a algún sector de la sociedad. La importancia

de este derecho es singular porque su desaten-

ción causa efectos nocivos en otras libertades

fundamentales de los hombres, tales como la

de tránsito, la de residencia .y la de reunión.

De la mano con el derecho a un ambiente

adecuado se encuentra el concepto de "desarrollo

sustentable"; éste no sería posible sin aquél, y

viceversa. La propia Ley General del Equilibrio



Ecológico y la Protección al Ambiente, en la

fracciónXI de su artículo 30., define así al desa-

rrollo sustentable:

El proceso evaluable mediante criterios e

indicadores del carácter ambiental, econó-

mico y social que tiende a mejorar la calidad

de vida y la productividad de las personas,que se funda en medidas apropiadas de

preservación del equilibrio ecológico, pro-

tección del ambiente y aprovechamiento de

recursos naturales, de manera que no se com-

prometa la satisfacción de las necesidades

de las generaciones futuras .

Es de notar la trascendencia que busca dár-

sele a este derecho. Efectivamente, la protección

del ambiente entraña una especie de "contrato

entre generaciones", que se cumple cuando

quienes hoy habitan el planeta lo cuidan para

efectos no sólo de que ellos vivan en condi-

ciones propicias para su propio bienestar, sino

también en orden a que las generaciones fu tu-

ras reciban un medio que aún pueda ser apro-

vechable para el desarrollo humano.



4 . Características

Un sector de la doctrinas4ha estimado que las

características de este derecho son las si-

guientes:

a) Ce ubica preferentemente en el derecho

público, aunque también en el privado.

Pero, a diferencia del derecho agrarioy del

laboral, que se apoyan en grupos orga-

nizados, se sustenta, sobre todo, en sec-

tores desorganizados cuyos miembros

pueden desconocerse entre sí.

b) Es de muy difícil o imposible codifica-

ción en la mayoría de los casos, por lo

menos en su etapa actual. De aquí que se

encuentre disperso en numerosas leyes

y reglamentos federales, estatales y muni-cipales, así como en tratados y acuerdos

internacionales.

c) Puede contener intereses patrimoniales,

pero que a veces no son cuantificables en

dinero ni susceptibles de apropiación.

Antes bien, protege valores culturales, la

salud, el agua, el aire, etcétera.

d) En el derecho mexicano, formalmente per-

tenece -la mayor parte de las veces- al

" CABRERA ACEVEDO, Lucio, El amparo co lectivo protector del derecho alambiente y de otros derechos humanos, Mexico, Porrúa, 2000, pp. 71-73.



derecho administrativo. La consecuencia

es que su tutela se ha encomendado a

organismos administrativos o político-

administrativos de diverso nivel, aun

cuando sea digno de la protección judi-

cial de tribunales federales administra-

tivos y, excepcionalmente, de tribunales

civiles y penales.

e) Resulta muy difícil definir las relaciones

entre acreedory deudor, o sea, entre suje-tos activos y pasivos. En el derecho am-

biental, el sujeto pasivo o deudor es el

agente que contamina, mientras que el su-

jeto activo o acreedor es la víctima de la

contaminación; esta relación se extiende

en el espacio y en el tiempo. Hasta aho-

ra, en México se ha tendido a considerar

al Estado como el único sujeto pasivo o el

sujeto pasivo por excelencia, es decir,

el encargado de proteger, reparar yrestaurar el ambiente, de ahí que los ciu-

dadanos, teóricamente, se lo puedan exi-

gir, pese a la carga política y económica

que ello supone.

Tal como sucede en el casodel derecho a

la protección de la salud, dictar normas que

busquen proteger el ambiente constituye una

facultad concurrente. La Federación, los Esta-

dos y los Municipios deben expedir las disposi-



ciones necesarias para que se respete el equili-

brio ecológico. La fracción XXIX-G del artículo

73 constitucional, que enumera las facultades

del Congreso General de la República, establece

que éste puede "expedir leyes que establezcan

la concurrencia del Gobierno Federal, de los go-

biernos de los Estados y de los Municipios, en

el ámbito de su respectivas competencias, en ma-teria de protección al ambiente y de preser-

vación y restauración del equilibrio ecológico".

Lo anterior es refrendado por el primer párrafo

del artículo 40. de la Ley General del Equilibrio

Ecológico y la Protección al Ambiente: "La Fe-

deración, los Estados, el Distrito Federal y los

Municipios ejercerán sus atribuciones en ma-

teria de preservación y restauración del equili-brio ecológico y la protección al ambiente, de

conformidad con la distribución de compe-

tencias prevista en esta Ley y en otros or-

denamiento~egales."

En el caso específico de la Federación, las

atribuciones que tiene para proteger el am-

biente están plasmadas en el artículo 50. de la

ley citada; entre ellas, cabe señalar las si-



guientes: a) La formulación y conducción de

la política ambiental nacional; b) la aplicación

de los instrumentos de la política ambiental

previstos en la ley, así como la regulación de

las acciones para preservar y restaurar el

equilibrio ecológico y la protección al am-

biente que se realicen en bienes y zonas de juris-

dicción federal; c) la atención de los asuntos

que afecten el equilibrio ecológico en el terri-

torio nacional o en las zonas sujetas a la sobe-

ranía y jurisdicción de la nación, originados en

el territorio o zonas sujetas a la soberanía o

jurisdicción de otros Estados, o en zonas que

estén más allá de la jurisdicción de cualquier Es-

tado; d ) la atención de los asuntos que, origi-

nados en el territorio nacional o las zonas sujetas

a la soberanía o jurisdicción de la nación,

afecten el equilibrio ecológico del territorio o

de las zonas sujetas a la soberanía o jurisdic-

ción de otros Estados, o a las zonas que estén

más allá de la jurisdicción de cualquier Estado;

y e) la expedición de las normas oficiales mexi-canas y la vigilancia de su cumplimiento en las

materias previstas en la ley.



Esas atribuciones las ejerce el Ejecutivo

Federal a través de la Secretaría de Medio Am-

biente y Recursos Naturales (SEMARNAT).

En el ámbito local, el Distrito Federal cuen-

ta con una Ley Ambiental que fue publicada el

13 de enero de 2000 en la Gaceta Oficial del Dis-trito Federal.

Como la materia ambiental ha tenido

una notable repercusión en el plano in-

ternacional, México ha firmado una serie de

tratados y convenios que tienen como fin la

defensa del ambiente y el consecuente desa-

rrollo sustentable de la comunidad inter-

nacional. De entre esos instrumentos destacan

el Acuerdo de Cooperación en Materia de Me-

dio Ambiente (1990), el Acuerdo sobre Coope-

ración para la Protección y Mejoramiento del

Medio Ambiente en la Zona Metropolitana de

la Ciudad de México (1989)y el Convenio Nú-

mero155

sobre Seguridady

Salud de los Traba-

jadores y Medio Ambiente de Trabajo (1981).



IX . EL DERECHOA LA VIVIENDA


L a s luchas populares por adquirir vivienda se

presentaron en México desde los años veinte.

El Movimiento Inquilinario Independiente plan-

teó diversas demandas en la materia. Se oponía

al despojo de viviendas y al alza en los alqui-

leres, a la vez que exigía congelación de rentas.

En la Ciudad de México se pusieron en marcha

experiencias populares de cooperativas oficia-

les de vivienda, que buscaron captar recursos

para adquirir terrenos y urbanizarlos. En 1925

se creó la primera dependencia pública que

construiría vivienda: la Dirección de Pensiones;

en 1932 se fundó el Banco Nacional Hipotecario

y de Obras Públicas, al que en 1934 seguiría el

Instituto Nacional de Vivienda; veinte añosdespués, el IMSS inició un programa de cons-

85



trucción de vivienda de baja renta para traba-

jadores, que PEMEX imitaría en 1956. Luego

se construyeron grandes conjuntos de edificios,

como la Unidad Nonoalco Tl a t e l ~ l c o . ~ ~

Asimismo, surgieron el Fondo de Opera-

ción y Descuento Bancario de la Vivienda (FOVI)

y el Fondo de Garantía y Apoyo a los Créditos

para la Vivienda (FOGA), fideicomisos creados pa-

ra otorgar apoyo financiero para la vivienda

popular. En 1970 se creó la extinta Dirección

General de Habitación Popular del Depar-

tamento del Distrito Federal, así como el Institu-

to Nacional para el Desarrollo de la Comunidad

y la Vivienda Popular (INDECO), desaparecidoen 1982.86

El 21 de diciembre de 1981,en el dictamen

de reforma al artículo 40. se planteó incorporar

a la Constitución el derecho a la vivienda, que

Bs PALACIOS ALCOCER, Mariano, E l r<;~inzeri e gararitías sociales en el consti-

fucionalismo mexicano, México, UNAM, 1995. pp . 179-180.

Exposición d e motivos d e la iniciativa de rcforrna al articulo 40. de la Canc-tituciónPalitica dc los Estados Unido s Mexicanos, dc 24 de septiembre de1981.

Vease también RUBALCAVA ROSAS, Luis N. , "El drre cho a la vivienda", enÁLVA REZ DEL CASTILLO L., Enriquc (coord.), Los derechos sociales del pueblo

mexicano, t. 11, México, Manuel Porrúa, S. A. , Librería, 1978, pp. 641-668.



se vio materializado el 7 de febrero de 1983,

en el quinto párrafo de la disposición que se

comenta.s7

2 . Alcance actual de este derecho

El quinto párrafo del artículo 40. constitucional

indica: "Toda familia tiene derecho a disfrutarde vivienda digna y decorosa. La Ley estable-

cerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin

de alcanzar tal objetivo." La palabra "vivienda"

proviene del latín vivenda -que a su vez deriva

de vivere-, y significa "lugar cerrado y cubierto

construido para ser habitado por personas".88

La vivienda debe constituir una de las prio-

ridades del desarrollo nacional.

Esta previsión del artículo 40. se refiere

exclusivamente a la "familia",pero ello no nece-

sariamente significa que el derecho a disfru-

tar de una vivienda digna sea privativo de

éstas. Como la familia está integrada por per-

sonas, puede considerarse que este derecho

PALACIOS ALCOCER, M ariano, loc. cit.

VOZ "vivienda", n REAL ACADEMIA ESPANOLA,op . cit., t . 11, p. 2312



debe estar al alcance de "toda persona" indistin-

tamente. A este respecto, el Sexto Tribunal Co-

legiado en Materia Civil del Primer Circuito

señaló: "La garantía a una vivienda digna y

decorosa fue creada por el legislador con el

objeto de que se establecieran los instrumentos

legales necesarios para que todo gobernado

cuente con una habitación digna, a fin de evitar

el deterioro social (.. ) ."89

Tener una vivienda decorosa y digna

constituye una condición indispensable para

que el ser humano goce de otros derechos, tales

como los de libertad de residencia y de trán-

sito,gO que pueda salvaguardar su seguridad

jurídica. Gozar de esta prerrogativa depende

de la existencia de condiciones económicas y

sociales idóneas. El hecho de que la ley esta-

blezca los instrumentos y apoyos para lograr

el disfrute de este derecho, significa que su fin

consiste en que la mayoría de la población mexi-

" Tesis IX, Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, t. I X , abril de1992, p. 430.

"SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DELA NACIÓN, Las garantías de libertad,Colecc ión Garantias individuales No . 4, México, Suprema Corte de Justicia de laNación, 2003, pp. 161-164.



cana cuente con herramientas que le permitan

tener acceso a la vivienda.91

Otras referencias a la vivienda en el texto

constitucional se encuentran en los artículos

123, apartado A, fracción XII, y apartado B,

fracción XI, inciso F,92así como en el artículo

20.:~ apartado B, fracción IV del párrafo segun-

do, que en favor de los indígenas establece que

las autoridades estarán obligadas a

IV . Mejorar las condiciones de las comuni-

dades indígenas y de sus espacios para la

convivenciay recreación, mediante acciones

que faciliten el acceso al financiamiento pú-

blico y privado para la construccióny mejo-

ramiento de vivienda, así como ampliar la

cobertura de los servicios sociales básicos.

9' CARBONELL. Miguel. "Comentario l articulo 40. de la ConstituciónPoli-. <,

t i ra de IiiiEstados Ciii.i.>r lr .r i . ai,.,> , cn Ih5I I IL 'TO I>E Ih'VtSTIG;\CIUNES

IL 'R~DICAS. :oti,rirb.t r i i i

I> , l ¡ r i ,~ i, l . ) .L : r ~ i . i \

Llrrilo;.Mlr8.>nih C u n ~ r ? r d L

concordada, t. 1, op . cit. , pp. 67-71, 73-74, 76-79, 80-81,95-99,101, y 104-107.

" Vease infra.93SUPREMACORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, Las garantías de igualdad,

op . ci t . , pp . 63-67.



1. Antecedentes históricos

Duran te la época colonial en nuestro país se

entendía a la seguridad pública como la función

de vigilancia preventiva, es decir, la labor enco-

mendada a los gendarmes o policías pre-

ventivos, generalmente realizada por policías

municipales para prevenir infracciones a regla-

mentos o bandos de policía y buen gobierno. Estaconcepción tiene sus antecedentes históricos en

las ordenanzas de la época que sustentaban la

actuación de aquellos vigilantes nocturnos

-o "serenosu-y de los alguaciles que velaban

por su exacto cumplimiento y contaban para

ello con la colaboración de los vecinos. Eran

entonces, como ahora, objeto de esta materia

las reglas de comportamiento de los ciuda-

danos y de la población en general, en vías

91



públicas, calles, plazas, caminos y lugares de

concurrencia. En consecuencia, la seguridad

pública, por tradición, fue una materia a la cual

se le restaba importancia; por ende, poca cosa se

hacía para enfrentar el fenómeno de la delin-

cuencia desde una perspectiva seria, profe-

sional y Por reforma publicada en el

Diario Oficial de la Federación el 31 de diciem-

bre de 1994, el artículo 21 constitucional fue

adicionado con los siguientes dos párrafos:

La seguridad pública es una función a cargo

de la Federación, el Distrito Federal, los

Estados y los Municipios, en las respectivas

competencias que esta Constitución señala.

La actuación de las instituciones policiales se

regirá por los principios de legalidad, efi-

ciencia, profesionalismo y honradez.La Federación, el Distrito Federal, los Esta-

dos y los Municipios se coordinarán, en los

términos que la ley señale, para establecer

un sistema nacional de seguridad pública.

Se trata de una garantía en favor de la so-

ciedad: la seguridad pública a cargo de la Fe-

" PLASCENCIA V I LLANUEVA , Raúl , voz "Seguridad Pública" , enINSTITUTO DE INVESTIGACIONES JUR~DICAS, uevo diccionario jurídico

mexicano, t . IV, México, Porrúa/UNAM, 2001, pp. 3432-3434.



LA S CARANTiAS SOCIALES 93

deración, el Distrito Federal, los Estados y los

Municipios, en el ámbito de sus respectivas com-

p e t e n c i a ~ . ~ ~

La parte relativa de la exposición de mo-

tivos de aquella reforma señala:96

La iniciativa plantea definir a nivel constitu-

cional las bases sobre las cuales debe regirse

la seguridad pública en todo el país. El cam-

bio que se propone demanda una nueva

concepción de la profesionalización policial.

Es preciso reforzar los procedimientos de

evaluación permanente del desempeño

profesional de los servidores públicos de

seguridad, se debe crear una verdadera

carrera policial sustentada en un régimen de

prestaciones económicas y sociales con-gruente con la importancia y el riesgo de su

labor. Es necesario revalorar y dignificar al

servidor de la seguridad pública para atraer

a esta actividad a mexicanos que encuentren

en ella un proyecto digno de vida profesio-

nal, sentando la bases de seguridad y

reconocimiento social que merecen. Es nece-

BURGOA. lenacio. Las garantías iridiuiduales. o. 723- ." Exposición de motivos de la iniciativa de reforma de los artículos 21, 55,

73, 76, 79, 89.93, 94,95, 96, 97, 98,99,100,101,102,103,104,105,106,107,108,

110, 111, 116, 122 y 123 de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federacián el 31 de diciembrede 1994.



sario hacerlo en el ámbito federal y promo-

ver, con respeto a la soberanía de los estados

y a la autonomía de municipios que estos es-

quemas sean de adopción generalizada.

Por ello, la iniciativa propone establecer en

el artículo 21 constitucional, la obligación

del Estado de velar por la seguridad pú-

blica de los gobernados, señalando el

mandato para que todos los cuerpos de segu-

ridad pública que pertenezcan a la Federa-

ción, entidades federativas y municipios se

organicen bajo los principios de legalidad,

honestidad, eficiencia y eficacia. En este

sentido, se contempla la obligación de la

Federación, de las entidades federativas,

Distrito Federal y de los municipios para

coordinarse en esta materia.

El federalismo es un acuerdo de distribución

del poder, de reconocimiento de espacios de

autonomía y esferas de competencia. El fe-

deralismo es un método democrático en el

que comunidades autónomas tienen y con-

servan el control de los resortes de gobierno

de los ámbitos de su competencia. Sin em-

bargo, no debe confundirse una sana es-

tratificación del poder con un sistema de

fronteras que favorezcan la impunidad y la

delincuencia.

Ante la creciente capacidad organizativa y

movilidad de la delincuencia organizada, el

Estado mexicano no debe ni puede hacerle

frente mediante una estrategia desarticu-



LA SC A K A N ~ ~ A SOCIALES 95

lada. Es necesario que los tres niveles de

gobierno articulen su s potencialidades y

compensen sus insuficiencias en materia de

seguridad pública. La corresponsabilidad

de cada uno de ellos en un fin común garan-

tiza que el sistema de coordinación que se

propone sea verdaderamente un esfuerzo

nacional en que los órganos constitucionales

que dan cuerpo al federalismo participen

con iguales derechos y en condiciones equi-tativas en la realización de un deber común:

garantizar la seguridad y la tranquilidad de

la población.

De ahí que la presente iniciativa proponga

facultar al Congreso de la Unión para expe-

dir la ley que fije las bases para la coordi-

nación entre los tres niveles de gobierno, en

el marco de un Sistema Nacional de Segu-

ridad Pública.

Como antecedentes de esta reforma cons-

titucional puede señalarse que el 14 de mayo

de 1993se celebró la 1Conferencia Nacional de

Procuradores Generales de Justicia de México.

Las principales conclusiones a las que se llegb

en esa Conferencia fueron las ~ igu ien tes :~~

" ~ : A K P I Z O , ] o r ~ .rf~rnias:onititucic>nslcs al Ministerio Ptiblico y la r're3-

c16n de un si\tcrna nari i inal d c ri,guridarl ptiblii'a ,en Bolcrin Mexicana de L>erec110

Comporrdo. N u c \ , a Sorir. Año X X V I I I . N o 82, V(.-ico,eneru-abri l 1995. pp. 379-381



1. Implantar un Programa Nacional de

Capacitación para Agentes del Ministerio

Piiblico y de la Policía Judicial, con el fin

de actualizar, modernizar y hacer más efi-

ciente la capacidad de investigación.

2. Estrechar la relación entre los delegados

de la Procuraduria General de la Repú-

blica y los procuradores estatales en la

lucha contra la delincuencia y la impu-

nidad.

3. Implantar un Registro Nacional de Datos

de agentes de la Policía Judicial y cela-

dores, instalando en cada procuradurfa

una terminal del mismo, pero apoyán-

dose en los sistemas existentes.

4. Fortalecer los objetivos, estrategias y

compromisos del Programa Nacional

para el Control de Drogas, reiterándose

la voluntad de las autoridades locales

para continuar la ejecución de los progra-

mas estatales en esta materia.

5. Respetar cabalmente los derechos huma-

nos en la ejecución del Programa de Pun-

tos de Revisión Carreteros (PRECOS).

2 . La seguridad pública

Hoy en día, la seguridad pública es conce-

bida no sólo como una función que comprende

las actividades ejecutivas de prevención, sino



LAY G A R A N ~ ~ A XO C ~ A L F S 97

también las acciones de investigación y perse-

cución para que los delincuentes sean enjui-

ciados, sancionados y readaptados conforme a

las leyes.

Tambien se define como aquellas activi-

dades encaminadas a prevenir y disminuir las

infraccionesy delitos, así como las acciones que

realizan tanto el Ministerio Público, a través de

la procuración de justicia, como las autoridades

administrativas responsables de la readap-

tación social del delincuente y la adaptación del

menor infractor; asimismo, la labor de las ins-

tituciones encargadas de la protección de insta-

laciones y servicios estratégicos del país y, engeneral, todas las que realicen directa o indirec-

tamente las dependencias y entidades que

deban contribuir a los fines de la seguridad pú-

blica, como podrían ser: a) mantener el orden

público; b) proteger la integridad física de las

personas, así como de sus bienes; c) prevenir

la comisión de delitos e infracciones a los regla-

mentos gubernativos y de policía; d ) colaborar

en la investigación y persecución de los delitos,



y e) auxiliar a la población en casos de sinies-

tros y desastres.

La idea anterior fue utilizada en la exposi-

ción de motivos de la iniciativa de ley que esta-

blece las bases para el sistema nacional de

seguridad pública en un amplio sentido, es

decir, como el género, con especies como la pro-

curación de justicia, la administración de justi-

cia y la ejecución de sanciones, lo cual deriva

en una concepción difusa de la seguridad pú-

blica, es decir, está inmersa en todo el sistema

de justicia penal.

Lo anterior obliga a preguntar si es acerta-

do pensar en la seguridad pública como género

o como especie; parece que más que relación

de género-especie, puede pensarse en una rela-

ción de presupuesto y consecuencia, es decir,

para estar en aptitud de ejecutar sanciones, debe

existir previamente una sentencia dictada por

un Juez, el cual también haya respondido a una

solicitud del agente del Ministerio Público, ba-sado en principios de defensa social o de segu-

ridad pública.



3 . Facultades concu rrentes en ma teria d e segu-

ridad pública

El artículo 21 constitucional establece que la

seguridad pública estará a cargo de la Fede-

ración, el Distrito Federal, los Estados y los

municipios, en el ámbito de su competencia.

Además, previene que las instituciones poli-ciales actuarán con base en los principios de

legalidad, eficiencia, profesionalismo y honra-

dez. Por lo demás, la Federación, el Distrito

Federal, los Estados y los municipios deben

coordinarse, al tenor de la ley, para establecer

un Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Asimismo, el Congreso de la Unión, según

el artículo 73, fracción XXIII, constitucional,

está facultado para legislar en cuanto a las

bases de coordinación entre la Federación, el

Distrito Federal, los Estados y los municipios

en materia de seguridad pública, así como a la

organización y funcionamiento, ingreso, selec-

ción, promoción y reconocimiento de los in-

tegrantes de las instituciones de seguridad

pública en el ámbito federal.



4. E l Sistema N acio nal de Seguridad Pública

El 11 de diciembre de 1995 se publicó en el

Diario Oficial de la Federación la Ley General

que establece las Bases de Coordinación del Sis-

tema Nacional de Seguridad Pública. A partir

de entonces se introdujeron nuevos paráme-

tros en materia de coordinación entre Fede-

ración, Estados y municipios en lo relativo a

la seguridad pública. Esta ley propone di-

versas soluciones para abatir el problema de

la inseguridad:

1. Crear un Sistema Nacional de Seguridad

Pública en el que participen los tres ni-

veles de gobierno, incluido el Distrito

Federal, para establecer las políticas deseguridad pública, ejecutar, dar se-

guimiento y evaluar sus acciones.

2. Crear un Consejo Nacional de Seguridad

Pública, integrado por el secretario de

Gobernación, el de la Defensa Nacional

y el de Marina, así como el procurador

general de la República, los gobernadores

de los Estados, el jefe de Gobierno del Dis-

trito Federal y el secretario ejecutivo del

Sistema Nacional de Seguridad Pública.3. Formar instancias locales y regionales de

coordinación, encargadas de coordinar,



L A S G A R A N T ~ A S O C ~ A L F S 101

planear y supervisar el Sistema Nacional

de Seguridad Pública.

4. Establecer los principios que deben regir

la formación y actuación de las institu-

ciones policiales, tales como:a) conducir-

se con apego al orden jurídico y respeto a

los derechos humanos; b) prestar auxilio

a las personas amenazadas de algún peli-

gro o que hayan sido víctimas de un de-

lito, así como brindar protección a susbienes jurídicos y derechos; c) cumplir

sus funciones con imparcialidad, sin

discriminar a persona alguna por raza,

religión, sexo, condición económica o

social, preferencia sexual o ideología polí-

tica. En este rubro se introduce lo tocante

a la carrera policial, como elemento bási-

co para formar a los miembros de las ins-

tituciones policiales; comprende los

requisitos y procedimientos de selección,

ingreso, formación, capacitación, adies-

tramiento, desarrollo, actualización, per-

manencia, promoción y separación del

servicio, así como evaluación. Asimis-

mo, se incluye a la carrera policial en sus

diferentes niveles, con el carácter de obli-

gatoria y permanente, así como el com-

promiso a cargo de la Federación, el

Distrito Federal, los Estados y los muni-cipios, a través de un servicio nacional

de apoyo que homologue procedimientos



y busque la equivalencia de los conteni-

dos mínimos de planes y programas para

la formación de los integrantes de las

policías.

5. Crear un Sistema Nacional sobre Seguri-

dad Pública, que involucre el registro na-

cional sobre personal, el registro nacional

de equipo, la estadística de seguridad pú-

blica, la información sobre delincuentes

y las reglas sobre el manejo de la infor-

mación; en este último caso se prevé sólo

la posibilidad de consulta por parte de la

policía preventiva, la policía judicial, las

autoridades administrativas de readap-

tación social, el Ministerio Público y las

autoridades judiciales.

6 . Dar servicios de atención a la población,

en materia de localización de personas y

bienes, emergencias, faltas y delitos delos que se tenga conocimiento por parte

de la sociedad en general. También se in-

cluye la posibilidad de participación por

parte de la sociedad.

7. Finalmente, incluir los servicios privados

de seguridad como auxiliares de la fun-

ción de seguridad pública, a fin de que

sus integrantes coadyuven con las auto-

ridades y las instituciones policiales en

situaciones de urgencia, desastre, o cuan-

do así lo solicite la autoridad competente

federal, local o municipal, de acuerdo con



LA S C A R A N T ~ A ~OCIALES 10 3

los requisitos y condiciones que establez-

ca la autoridad respectiva."

Así, el Sistema Nacional de Seguridad

Pública es un ente jurídico integrado por las

instancias, instrumentos, políticas y servicios

tendientes a alcanzar la seguridad pública en

el país; es una instancia que coordina las accio-

nes de seguridad pública de los tres niveles de

gobierno y de las dependencias federales; es el

órgano responsable de proporcionar los re-

cursos tecnológicosy financieros para las tareas

de prevención, procuracióny administración de

justicia, así como para la readaptación social;

y es el instrumento integral e integrador de

todas las instituciones involucradas en la segu-

ridad pública nacional.99Sus objetivos son:loO

1. Promover la eficiencia, profesionalismo

y honradez del recurso humano que in-

tegra la cadena de seguridad pública a

través de acciones destinadas a la eva-

luación, certificación y capacitación, así

como al fortalecimiento d e academias y

centros regionales en el país.

PLASCEN CIA VILLANUEVA, Raú l; loc. c i f

Cfr. http://www.ssp.gob.mx/

'O0 1dem.



2. Fortalecer el suministro, intercambio y

sistematización de la información sobre

seguridad pública, mediante los instru-

mentos tecnológicos modernos, que

permitan a las instancias de seguridad

pública brindar un óptimo servicio a la

ciudadanía.

3. Integrar y coordinar a todas las insti-

tuciones de seguridad pública de la

Federación, Estados, Distrito Federal y

municipios con pleno respeto a su ámbito

de competencia, para que el Estado cum-

pla su función de salvaguardar la inte-

gridad y los derechos de las personas; así

como preservar el orden y la paz pú-

blicos.

4. Modernizar y hacer más eficiente la in-

fraestructura de telecomunicaciones

utilizada por las instancias de seguridad

pública, para reforzar el intercambio devoz, datos e imágenes, que posibiliten la

coordinación y articulación de acciones

en materia de seguridad pública, así como

brindar un servicio telefónico de emer-

gencia expedito y de calidad a la pobla-

ción.

5. Mejorar la labor de las instituciones de

seguridad pública y dignificar sus ambien-

tes de trabajo mediante la instrumenta-

ción de las acciones de infraestructura y

equipamiento.



6. Facilitar la coordinación entre las distin-tas instancias federales, estatalesy muni-

cipales, tanto del sector público como de

los sectores socialy privado, así como las

Conferencias Nacionales y las relacio-

nes con el Poder Judicial de las entidades

federativas, como el mecanismo que esta-

blece la ley para fortalecer los programas

específicos que desarrolla el Sistema

Nacional de Seguridad Pública.



XI. EL ART~CULO2 7CONSTITUCIONAL


A unque el concepto romano de propiedad no

se conocía en la época prehispánica,'O1 los te-

nochcas cultivaban un tipo de parcela llamado

calpulli, cuya propiedad era colectiva y de usu-

fructo individual. El disfrute de esa tierra se

supeditaba a varias condiciones, entre las que

se contaba el cultivo de ellas. El calpulli fue una

institución propia de la configuración social

prehispánica y prefiguró el concepto dinámico

de propiedad, en cuanto a que debe estar sujeta

a una función social.lo2

'O ' VALADES, Diego, "Comentario al articulo 27 de la ConstituciOn Políticade los E stados Un idas M exicanos", en INSTITUTO DE INVESTIGACIONESJURfDlCAS, ConstituciDn Política de los Estados Unidos Mexicanoi. Comentada y

concordada, op . cit., pp. 416-422.P A D R ~ N , artha, El derecho agrario en México, Mexico, Porrúa,

1964, p. 25 .



Durante la época colonial, otras institu-

ciones relativas a la propiedad agrícola fueron

las tierras de común repartimiento, comiini-

dades o parcialidades indígenas, el ejido -con

fines ganaderos-, las peonías y las caballerías,

determinadas con medidas relacionadas con el

cultivo. Era común, además, que todo barco

que llegara a la Nueva España trajera semillas

para incrementar determinado tipo de culti-

vo.lo3Las condiciones de la población cam-

pesina se agravaron en la época virreinal, como

consecuencia de los repartimientos, encomien-

das y mercedes reales, que produjeron la con-

centración de la tierra en pocas manos. En los

albores del México independiente, se pensó en

colonizar las extensas superficies despobladas

del territorio nacional, en lugar de reprimir el

acaparamiento de la propiedad raíz.lMEntonces

imperaba la ideología económica liberal; la Ley

Lerdo de 1856, cuyos postulados fueron reco-

gidos por el artículo 27 de la Constitución de

1857,acabó con el acaparamiento de tierras por

'" Idem, pp. 25-26.'O4 DE IBARROLA, Antonio, Derecho agrario, 2a . ed., México, Porrúa, 1983,

pp . 76-80.



parte de las corporaciones civiles eclesiásticas.

Sin embargo, pese a la expedición de la Ley de

Desamortización y de la Ley de Nacionaliza-

ción de los Bienes Eclesiásticos de 12 de junio

de 1859, el problema subsistió, pues se for-

maron nuevos latifundios que colocaron a los

campesinos en un estado rayano en la escla-

vitud. En esta etapa, la decadencia de la pe-queña propiedad derivó de la acción de las

compañías deslindadoras, formadas al amparo

de las Leyes de Colonización y de Baldíos.

El 15 de diciembre de 1883 comenzó la era

de los latifundios que privarían durante el por-

firismo; a la sazón, el Ejecutivo promulgó la Ley

sobre Deslinde y Colonización de los Terrenos

Baldíos, y autorizó la creación de las empresas

deslindadoras. Para la Real Academia Espa-

ñola, el latifundio -del latín latifindium- es una

"finca rústica de gran extensión".lo5Desde el

punto de vista jurídico, se trata de una "finca

rústica de grandes proporciones pertenecientes

a una o varias personas, considerada, por su

' O 5 Voz "latifundio", n REAL ACADEM IA ESPANOLA, op . cit., t. 11, p . 1352



extensión, como no conveniente, como forma

de propiedad desde el punto de vista de la polí-

tica agraria del país".106 omo resultado de su

labor interpretativa, el Pleno de la Suprema

Corte de Justicia ha indicado: "LATIFUNDIO.

Puede considerarse como tal, el predio que

tenga mayor superficie que la asignada al ejido

de un pueblo; por lo tanto, no debe clasificarse

como pequeña propiedad."lw

Aparte de que a veces se efectuaron deslin-

des donde no había terrenos baldíos, las propie-

dades comunales indígenas se afectaron. Llegó

a haber extensiones de tierras de millones de

hectáreas, que debían ser trabajadas por cam-

pesinos que empleaban metodos agrícolas

obsoletos. Desde luego, muchas hectáreas per-

manecieron sin cultivar, y los trabajadores

encargados del resto vivían en condiciones mi-

serables.lo8Esa situación, junto con la expe-

dición del artículo 30. del Plan de San Luis, que

preveía la restitución de tierras, produjeron

Voz "latifundio", n DE FINA, Rafael y DE PINA VARA, R afael, Diccionario

de derecho, 31a. ed ., Mexico, Porrúa, 2003, p . 350.'O' Semanario Judicial de la Federación, Q uint a ep oc a, t. 11, p. 1050.

'O 8 CARPIZO, Jorge, La Constifución mexicana de 19 1 7, op. c it ., p p 12-13.



que la población campesina se sumara a la Revo-

l u ~ i ó n . ' ~ ~partir de 1910 hubo transforma-

ciones en el campo. Con la Ley de 6 de enero de

1915 comenzaron a crearse nuevas instituciones

públicas agrarias, tales como el ejido, la peque-

ña propiedad y la magistratura agraria, entre

otras.

Actores fundamentales en el movimiento

armado de 1910, los campesinos lograron que,

en 1917, en el artículo 27 constitucional se diera

respuesta a las demandas por las que habían

luchado. El texto del artículo 27 del proyecto

de Carranza era casi igual al del propio precep-

to en la Carta de 1857, cuyo liberalismo indivi-

dualista debía ser superado. Las concepciones

del liberalismo social, detonantes del movimien-

to armado, lograron que la cuestión agraria se

remediara mediante previsiones constituciona-

les, que se acomodarían en el artículo 27, obra de

diputados como Pastor Rouaix, quien había

atestiguado las miserables condiciones en que el

campesinado mexicano había vivido durante

'"Idem, pp. 26 y 187.



la dictadura porfirista. Rouaix consideraba que

sobre los derechos individuales a la propiedad

se encontraban los derechos superiores de la so-

ciedad, representada por el Estado, para regular

su repartición, uso y conservación, de donde

provino la declaración expresa de que la pro-

piedad de las tierras y aguas comprendidas

dentro de los límites del territorio nacional

corresponde originariamente a la nación, que

se reserva el derecho de trasmitirla a los particu-

lares para constituir la propiedad privada, a la

que impondrá las modalidades dictadas por el

interés público, así como regular el aprove-

chamiento de los elementos naturales suscep-

tibles de apropiación, para hacer una distribución

equitativa de la riqueza pública y cuidar de su

con~ervac ión .~~~

Los principios que comprende el artículo

27 constitucional se circunscriben a tres mate-

rias fundamentales: a) propiedad territorial,

b) explotación de recursos naturales y c) reforma

agraria.

" O SAYEG HELÚ,Jorge,op . cit., t. 111, pp. 304-341



LA S G A R A N T ~ AS o c r n l t s 11 3

Por lo que hace a la explotación de recursos

naturales, la independencia económica de

México depende de ella. Durante muchos años,

el capital extranjero vulneró los derechos sobe-

ranos del pueblo. El Código de Minería de 1884

atribuía a los dueños de la tierra la propiedad

de las minas y demás sustancias del subsuelo,

lo que dejaba a la nación sin derechos que legíti-

mamente le correspondían. Sin embargo, en

1917, el Estado mexicano rescató para la nación

tanto el petróleo como todas las riquezas del

subsuelo, y se determinó que dichos recursos

naturales, así como las aguas y el espacio aéreo,

pertenecían al dominio inalienable e impres-

criptible de la nación, que sin embargo puede

concesionarlos a los particulares para que sean

explotados.

No obstante, como estos postulados bási-

cos de la Constitución de 1917 fueran desco-

nocidos por las fuerzas económicas imperantes

en el momento, y como el Estado pretendiera

hacer valer sus derechos sobre el particular, en

marzo de 1938 se produjo la expropiación pe-

trolera, derivada de un Decreto promulgado

BIBLIOTECA DE i3

A&W CORTE PE JU$-CIII DE M MU(I



por el Ejecutivo Federal,"' en virtud del cual se

expropiaron las compañías petroleras estable-

cidas en el país, lo que implicó la subrogación,

en favor de Petróleos Mexicanos (PEMEX), como

causahabiente de dichas empresas, de los dere-

chos y obligaciones nacidos de los contratos

laborales celebrados entre el Sindicato de Tra-

bajadores Petroleros de la República Mexicana

(STPRM)y las compañías indicadas."*

En otro orden de ideas, tanto el régimen de

la propiedad territorial como la explotación

de los recursos naturales obedecen a un solo

objetivo, consistente en elevar el nivel de vida

del campesinado mexicano. El sistema de refor-

ma agraria en México comprende cinco su-

puestos primordiales: a) desaparición del

latifundio, b) establecimiento de la pequeña pro-

piedad, c) restitución de tierras, d) señalamiento

de autoridades agrarias, y e) integración de la

reforma agraria.

-p.p

"' El texto d e este decreto es cansultable en CABRERA ACEVED O , Lucio,La Suprema Corte de Justicia durnnte el p b i e r n o del general Lázaro Cárdenas (1935-

1940). t . 111, México, Suprema Corte de Justicia d e la Nación, 1999, pp. 194-195.

"' emanario ludicial de lo Federacióri, Quinta Época, Cuar ta Sala, t . LXXI, p.2094. CABRERA ACEVED O , Lucio, op . c i t . , p. 16.



El artículo en comento fue reformado en

1934,1937,1940,1945,1947,1948,1960,1974,

1975,1976,1983,1987 y 1992."3Según la exposi-

ción de motivos del primero de esos decretos

de reforma,l14 iniciativa del presidente Abe-

lardoL. Rodríguez, el campo padecía los siguien-

tes problemas: minifundismo; restricciones a

los ejidatarios, estancamiento, deterioro técnicoy producción insuficiente de la propiedad ejidal;

pocos alicientes para la inversión de capital en

actividades agropecuarias y, finalmente, escaso

crecimiento de la producción agropecuaria en

relación con el de la población. Aquellas refor-

mas tendieron a otorgar certidumbre jurídica

en el campo, y a proteger y fortalecer la vida

ejidal y comunal, así como la capacitación del

campo.

La reforma de 1937 otorgó competencia

federal en problemas comunales y de núcleos

de población. En 1940 y 1945, se otorgó dicha

competencia para el petróleo y los hidrocar-

"'Estas últimas se publicaron en el Diario Oficial de la Federación los días 6

y 28 de enero.

'?<DEBARROLA, Antonio, op . cit., pp. 233-241.



buros, así como en materia de gas, respectiva-

mente. La reforma de 1947 sirvió para regular

la pequeña propiedad y establecer el juicio de

amparo en la fracción XIV. En 1948 se introdu-

jeron modificaciones sobre bienes inmuebles

para embajadas y legaciones de países extran-

jeros. Doce años después se produjeron dos

reformas, relativas a la plataforma continental

y zócalos submarinos, y a la nacionalización

de la industria eléctrica. En 1974 se suprimió

la mención a los territorios y al año siguiente se

agregó lo referente a la energía nuclear. La refor-

ma de 1976 consistió en establecer en 200 millas

náuticas la zona económica exclusiva y en pla-

near los asentamientos humanos. El aspecto dela justicia agraria y el desarrollo rural integral

se adicionó en 1983, a lo que se añadió el rubro

ecológico en 1987. Finalmente, la reforma de

1992 puso fin al reparto agrario, al modificarse el

párrafo terceroy la fracción XV y derogarse las

fraccionesX aXIV y XVI, que contenían la regla-

mentación de dicho reparto y señalaban las ins-

tituciones encargadas de su aplicación. Esta

última fecha supuso cambios trascendentales



en cuanto al tema agrario y a los bienes de la

Iglesia.l15

En 1992, la certeza en la tenencia de la

tierra se hizo extensiva a la pequeña propiedad.

Al derogarse la fracción XIV, se eliminó el re-

quisito del certificado de inafectabilidadU6 ara

promover el juicio de amparolT7ontra la priva-ción o afectación ilegales de tierras o aguas, lo

que ha permitido que el pequeño propietario,

además de los recursos ordinarios que con-

templa la ley, pueda ampararse contra las

resoluciones ilegales de restitución de tierras y

aguas, cuyo trámite se realiza conforme al

procedimiento contemplado por la ley regla-mentaria, según lo dispone la fracción VII.

Asimismo, ya no es necesario el certificado de

"'FIX-ZAMUDIO, Héctar y VALENCIA CARMONA, Salvador, op. cit.,p. 527.

"' éase la tesis con el rubra agrario. certificado de inafectabilidad y otra sdefensas de la pequeña propiedad . conceptos, Semanario udiciol de la Federación,Séptima Época, vol. 217-228 Tercera Parte, p. 17. Este certificado ya no tiene lacaracterística esencial que lo distinguió dura nte la vigencia de la Ley Federalde Reforma Agraria, consistente en ser un instrumento de protección jurídicacontra la afectación de tierras, dado que el reparto de estas ya ha concluido.

LUNA OB RE G~ N,ergio, voz "certificado de inafectabilidad", e n INSTITUTODE INVESTIGACIONES JUR~DICAS, uevo diccionario jurídico mexicano, t. 1,México, Porrúa/UNAM, 2001, p. 529.

"'BURGOA, Ignacio, El juicio de amparo, 38a. ed., Mbxico, Porrúa, 2001,pp. 939-950.



inafectabilidad para que una pequeña propie-

dad mantenga ese carácter cuando, por mejoras

en la calidad de las tierras, se rebasen los máxi-

mos señalados en la fracción XV, siempre que

se reúnan los requisitos señalados por la ley.

La fracciónXV fue modificada para prohi-

bir expresamente los latifundios, y en la frac-ción XVII se reguló con mayor precisión el

fraccionamiento y enajenación de las extensio-

nes que excedieran los límites de la pequeña

propiedad, señalados en las fracciones IV y XV.

2. Propiedad originaria y derivada y propiedad

privada

Los primeros ocho párrafos del artículo de

merito regulan la propiedad originaria y la

derivada de los bienes nacionales, y prevén los

requisitos a cubrirse para la configuración de

la propiedad privada. En cuanto a la propiedad

territorial, la Constitución de 1917 le dio su

verdadera naturaleza de función social, que

pretende hacer una distribución equitativa de

la riqueza pública y proveer a su conservación.



Se distinguen dos clases de propiedad: origina-

ria y derivada. Originariamente la propiedad

corresponde a la nación, que al transmitir el domi-

nio de ella a los particulares constituye la pro-

piedad privada. Así, el derecho de propiedad

dejó de ser natural, inherente al hombre, y se

volvió temporal y con función social.

Durante la Séptima Época del Semanario

Judicial de la Federación, la Suprema Corte de Jus-

ticia indicó que las modalidades impuestas a

la propiedad privada sólo podrían establecerse

en leyes expedidas por el Congreso de la

Unión;"* sin embargo, en la actual Época de

la publicación citada aparece una tesis de laPrimera Sala de la Corte, que vale la pena

reproducir:

PROPIEDAD PRIVADA, MODALIDADESA LA. EL CONGRESO DE LA UNIÓN NOES EL ÚNICO FACULTAD0 PARA IMPO-NERLAS, EN TÉRMINOS DE LO DIS-PUESTO EN EL ARTICULO 27 DE LA

-~"* Semanario Judicial de lo Federació,!, Séptima Epoca, vol. 86 Primera Parte.

p. 31.



CONSTITUCIÓN EDERAL. Si bien es ciertoque el Congreso de la Unión está facultadolegalmente para imponer las modalidades ala propiedad privada, a través de las leyesque expida, también lo es que dicha facultadlegislativa no opera en todos los casos, pueses menester para ello que el interés públicoque legitime constitucionalmente la imposi-ción de la modalidad, incida en alguno de

los ramos o materias que formen el cuadrocompetencia1 del citado Congreso; de mane-ra tal que si, por el contrario, el ramo o mate-ria incumbe legislativamente a los Congresosde los Estados por virtud del principiocontenido en el artículo 124 de la Constitu-ción Federal, las leyes que impongan moda-lidades a la propiedad privada puedenprovenir de éstos, lo que encuentra apoyoen lo previsto en la fracción 11 del articulo121de la Ley Fundamental que consagra elprincipio lex rei sitae, al disponer que losbienes muebles e inmuebles se regirán porla ley del lugar de su ubicación. Así, al serevidente que la propiedad es un derecho realque se ejerce sobre un bien mobiliario o inrno-biliario, sin el cual tal derecho sería incon-cebible, la imposición de modalidades a lapropiedad repercute necesariamente en su

objeto constituido por dichos bienes en cuan-to a la manera o forma de usarlos, disfru-tarlos y disponer de ellos. De ahí que respecto



de los bienes muebles e inmuebles que se

ubiquen dentro de su territorio, las Legisla-

turas Locales pueden dictar las leyes que

regulen su uso, gocey disponibilidad, siem-

pre que el interés público que funde dicha

regulación no concierna a ninguno de los

ramos o materias que sean de la competencia

constitucional del Congreso de la Unión, inte-

grada por las facultades expresas e implí-

citas de dicho órgano legislativo federal,

pues considerar lo contrario, es decir, que

el mencionado Congreso, en todos los casos,

es el único facultado para imponer modali-

dades a la propiedad privada en términos

de lo dispuesto en el artículo 27 constitu-

cional, implicaría un impedimento para

aquéllas de establecer las modalidades nece-

sarias en función del interés públ i~o." ~

A fin de solucionar el problema agrario,

el Constituyente de 1917atribuyó a la nación la

propiedad originaria de las tierras y aguas

comprendidas dentro del territorio nacional.

El artículo 27 regula la propiedad pública en

los párrafos cuarto a octavo y en las fracciones

1y VI. Esta propiedad incluye los bienes y de-

-'IP Tesis la. XL11/2000, ernonario Judicia l de la Federación y su Gaceta, Novena

Época, t. XII, diciembre de 2000, p.256.



rechos que integran el patrimonio nacional, que

a su vez se conforma por los patrimonios de la

Federacibn, las entidades federativas, el gobier-

no del Distrito Federal, los municipios y las en-

tidades para esta tale^.'^^

Se refieren a la propiedad privada de

tierras y aguas los párrafos segundo y tercero,

así como las fracciones 1 a VI y XV del artículo

en comento. El régimen legal ordinario se en-

cuentra en el Código Civil para el Distrito

Federal y en los de cada una de las entidades

federativas. El artículo 830 de1 Código Civil

para el Distrito Federal dispone: "El propietario

de una cosa puede gozar y disponer de ella conlas Iimitaciones y modalidades qu e fijen las

leyes." Entre tales leyes, tanto federales como

locales, cabe citar a la Ley sobre el Régimen de

Propiedad en Condominio, la Ley del Desarro-

llo Urbano y los reglamentos de Zonificación,

de Construcciones y el de Establecimientos

Mercantiles.

"" FRAGA, Gabino, Derecho adniinistraiivo, 428. ed., México, Porrúa, 2002,p p. 343-367.



Ahora bien, ¿qué debe entenderse por mo-

dalidades a la propiedad privada? De confor-

midad con la Primera Sala de la Suprema Corte

de Justicia de la Nación,

... a imposición de modalidades a la pro-

piedad privada se traduce necesariamente

en la supresión o en la limitación de alguno

de los derechos reales inherentes y consus-

tanciales a ella, como lo son el derecho a usar

la cosa, el de disfrutar de la misma y el de

disponer de ésta, de manera que sólo a tra-

vés de estos elementos puede existir la posi-

bilidad de que se impongan las referidas

modalidades y no simplemente cuando se

afecte de cualquier manera la cosa o bien, pues

debe tenerse en cuenta que no es lo mismo

la materia de un derecho, que el derecho en

cuanto tal; es decir, la imposición de moda-

lidades a una cosa o bien no equivale a la

imposición de modalidades a los derechos

reales que sobre dicha cosao bien se tengan,

sino sólo en la medida que éstos se limiten

o re~trinjan.'~'

Por otra parte, debe indicarse que las mo-

dalidades impuestas a la propiedad privada se

"' Tecis l a . XLIj2000, Semanario Iudicial de la Federación y su Gaceta , Novena

fipora, t. XII, diciembre de 2000, p. 257.



diferencian de la expropiación, tema que la pro-

pia Suprema Corte de Justicia ha tratado.lZ2Mien-

tras la modalidad es una medida legal general

que restringe el derecho de usar, disfrutar y dis-

poner de una cosa, la expropiación constituye

un acto individual y concreto de privación de la

propiedad por causas de utilidad ~úb1 ica . l~~

En cuanto a la propiedad social, el artículo

27 la regula en el párrafo tercero y en las frac-

ciones VI1 a IX, XVII, XIX y XX, así como en la

Ley Agraria, la Ley General de Crédito Rural,

la Ley de Terrenos Baldíos, Nacionales y Dema-

sías; la Ley del Seguro Agropecuario y de Vida

Campesino, la Ley de Fomento Agropecuario

y otras disposiciones legales.

3 . La expropiación por causa de utilidad pública

De conformidad con la Real Academia Españo-

la, la palabra "expropiación" significa "acción

y efecto de expropiar"; a su vez, expropiar -de

e x - y propio- implica: "Dicho de la Administra-

"' emanario Iudicial de la Federación, Quinta Época , t . L, p. 2568.

"'FRAGA, Gabino, o p . cit., pp. 375-376.



ción: Privar a una persona de la titularidad de

un bien o de un derecho, dándole a cambio una

indemnización. Se efectúa por motivos de uti-

lidad pública o interés social previstos en las

leyes."124Como las atribuciones del Estado se

verían afectadas en caso de que necesitara un

bien privado que no pudiera obtener mediante

un acuerdo contractual con sus dueños, es pre-

ciso poner en práctica un procedimiento uni-

lateral para adquirir dicho bien, esto es, la

expropiación,lZ5igura regulada en los párrafos

segundo y la fracción VI del artículo que se

comenta.

La expropiación por causa de utilidad pú-

blica se encontraba prevista desde la Consti-

tución de 1857, pero, en congruencia con el

espíritu del artículo 27 de la Constitución

actual, y de la mayor eficacia que requiere un

principio de interés público, dejó de ser precisa

una "indemnización previa", pues se dispuso

que la expropiación procediera "mediante indem-

12' Voces "expropiacihn"y "expropiar", n REAL ACADEMIA ESPAÑOLA,op . cit., t. 1 p. 1023.

"?PRAGA, Gabino, op . c i t . , pp. 374-375.



nización", previsión reiterada por el artículo831

del Código Civil para el Distrito Federal. Por

lo que hace al significado de "utilidad públi-

ca", la Corte ha estimado que por tal se entiende

lo que satisface una necesidad pública y redun-

da en beneficio de la colectividad, de ahí que

sea esencial que la cosa expropiada pase a ser

del goce y la propiedad de la comunidad, no departiculare~. '~~n todo caso, no habrá dicha

utilidad cuando se prive a una persona "de lo

que legítimamente le pertenece, para beneficiar

a un particular, sea individuo, sociedad o corpo-

ración, pero siempre un pa r t ic ~lar" .' ~~

Las causas de utilidad pública están fijadas

en el artículo lo. de la Ley de Expropiación.

Ahora bien, la expropiación por causa de utili-

dad pública entrafia la reunión de diversos

elementos: a) la ley que determine las causas en

que sea de utilidad pública la ocupación de la

propiedad privada; b)una declaración de la auto-

ridad administrativa, de que en determinados

casos es de utilidad pública esa ocupación; y

'16 Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Pleno, t. IV, p. 919.Iz 7 Idem.



c) diligencias de expropiación, que tengan por

objeto fijar el monto de la in de m ni z a~ ió n. '~ ~

A propósito de esta última, su determinación se

hace en la declaratoria de ex pr op ia ~i ón .' ~~

Conviene aclarar que la "utilidad pública"

no se acredita con una mera afirmación de la

autoridad, sino que debe ser justificada me-diante pruebas rendidas por la autoridad ex-

propiadora.130 Reitera este punto un criterio

sustentado por la Segunda Sala del Máximo

Tribunal durante la Quinta Época del Semana-

rio Judicial de la Federaci~5n.l~~

Para terminar con el tema de la expropia-

ción, es necesario señalar que en ésta no rige lagarantía de previa audiencia, dado que el ar-

tículo 27 constitucional ampara garantías

sociales, no individuales, como lo ha indicado

el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación.132

p.-.--. ..-Iz a Idem, Septima Época, vol. 73 Primera Parte, p. 15.Izs dem, val. 70 Sexta Parte, p. 35."UIdern,Quinta Época, t . CXXXI , p . 153."' Idem, p. 543.'S' Tesis P./J. 65/95, Srn ia t~ar io udicial de la Federaciciti !, u Gaceta, Novena

Época, t. V. unio de 1997, p . 44.



4. Capacidad para adquirir el dominio de tierras

y aguas de la Nación

En su párrafo noveno, el artículo 27 constitu-

cional regula, en seis fracciones, la capacidad

para adquirir en propiedad, que generalmente

es privativa de los mexicanos.A los extranje-

ros se les exige considerarse nacionales res-

pecto de los bienes que adquieran, así como

renunciar a la protección de sus gobiernos res-

pecto de dichos bienes. Se señalan también las

zonas que por ningún concepto pueden ser pro-

piedad de extranjeros, y las limitaciones que

sufrirá cierto tipo de corporaciones, asociacio-

nes y sociedades para ser titulares del derecho

de propiedad, con tal de prevenir concentra-

ciones territoriales que pudieran mantener

improductiva la ~r 0 p i e d a d . l ~ ~

En cuanto a las instituciones de crédito, la

fracción V les impide tener en propiedad o en

administración más bienes raíces que los estric-

'"Tesis I.14o.C.3 C. Idern, t. XVI, diciembre de 2002, p. 791



tamente necesarios para la realización de su

objeto directo.13*

En cuanto a las fracciones IV y VI, la prime-

ra regula la adquisición de terrenos rústicos por

parte de las sociedades mercantiles por accio-

nes, mientras que la segunda suprime la prohi-

bición a las corporaciones civiles de tener en

propiedad o administrar bienes raíces. Aunque

se permita a las sociedades por acciones partici-

par en la propiedad y en la producción rural,

el texto constitucional pretende evitar latifundios

encubiertos, de modo que establece el límite

máximo de tierras que puedan tener en propie-

dad dichas sociedades, con sujeción a los medios

de registro y control que establezca la ley.

Por otra parte, a raíz de la modificación

del artículo 130 constitucional en enero de

1992,'35que otorgó personalidad jurídica a las

asociaciones religiosas, las fracciones 11 y 111

del artículo 27 fueron reformadas para otorgar

"'Véase Tesis P./]. 58/2000, Ideni, t . X I , junio d e 2000, p. 5.'3"URGOA, Ignacio, Derecho coizstitucio> ial niexicorio, 16a. e d . , México,

Porrúa, 2003, p. 1040.



a aqu6llas capacidad para adquirir, poseer o ad-

ministrar, exclusivamente, los bienes que fueran

indispensables para su objeto, con los requisi-

tos y limitaciones establecidos por el artículo

90., fracciónVI, de la Ley de Asociaciones Reli-

giosas y Culto Público.

Igualmente, la fracción 111 admite la ad-

quisición de bienes raíces por las instituciones

de beneficencia, que se sujeta a lo que deter-

mine la ley reglamentaria correspondiente.

5 . Personalidad jurídica de núcleos de p oblación

ejidales y comunales

La fracción VI1 del artículo en comento reco-

noce la personalidad jurídica de los núcleos de

población ejidales y comunales, y sienta las ba-

ses para la protección de las tierras de los grupos

indígenas. El ejido es una empresa social con

personalidad jurídica, cuyo patrimonio se finca

en la propiedad social que le asigna el Estado,

y que se halla sujeta a las modalidades respec-

t i v a ~ . ' ~ ~l artículo 90. de la Ley Agraria reitera

"' E D l N A C E R V AN T E S , J o s éRamón, Derecho agrario, Mexico , Harla, 1987,

pp. 327-328.



LAS C A R A N ~ ~ A SOCIALES 13 1

el carácter de persona jurídica de los núcleos

de población ejidales, y los reputa propieta-

rios "de las tierras que les han sido dotadas o de

las que hubieren adquirido por cualquier otro

título".

El artículo 43 de la Ley Agraria considera

tierras ejidales las que hayan sido dotadas al nú-cleo de población ejidal o incorporadas al régi-

men ejidal. Por su destino, dichas tierras se

dividen, de conformidad con el articulo44 de la

ley mencionada, en a) para el asentamiento

humano, b) de uso común y c) parceladas. Las

primeras son aquellas que integran el área nece-

saria para el desarrollo de la vida comunitaria

del ejido, mientras que las segundas son las queconstituyen el sustento económico de la vida en

comunidad del ejido; pueden ser de tres clases:

a) las tierras que no han sido especialmente

reservadas por la asamblea para el asen-

tamiento humano, b) las que no han sido par-

celadas por la misma asamblea, y c) las así

clasificadas expresamente por la asamblea.

Finalmente, las tierras parceladas son las que

han sido delimitadas por la asamblea para cons-



tituir una porción terrenal de aprovechamiento

individual, y respecto de las cuales los ejida-

tarios, en términos de ley, ejercen directamente

sus derechos agrarios de aprovechamiento, uso

y

Por otro lado, el artículo 45 dispone que

las tierras indicadas pueden ser objeto de cual-quier contrato de asociación o aprovechamien-

to, celebrado por el núcleo de población ejidal

o los ejidatarios titulares, según se trate de tie-

rras de uso común o parceladas, respectiva-

mente. Asimismo, los contratos que impliquen

el uso de tierras ejidales por terceros tendrán

una duración no mayor a treinta años -prorro-

gables-, según el proyecto productivo corres-

pondiente.

Asimismo, el artículo 46 de la Ley Agraria

faculta al núcleo de población ejidal para

otorgar en garantía el usufructo de las tierras

de uso común y de las parceladas, respectiva-

mente, en favor de instituciones de crédito o de

"'Tes~s2a. VII/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena

&oca, t. X l i l , febrero de 2001, p 298.



aquellas personas con las que tengan relaciones

de asociación o comerciales.

La personalidad jurídica reconocida a los

núcleos de población ejidal implica, concomi-

tantemente, la atribución de obrar y obligarse

por medio de los órganos que los representan.

La Ley Agraria otorga, como derechos colec-

tivos ejidales, el de propiedad de las tierras que

se les han dotado o de las que hubieran ad-

quirido por compra, venta, donación, etcétera.

En los artículos 23,46,49 y 50 de la ley citada se

establecen, enunciativamente, las facultades

de la asamblea para formular y modificar su

reglamento interno, aceptar o separar ejidata-

rios y sus aportaciones, recibir los informes del

comisariado ejidal y del consejo de vigilancia,

señalar y delimitar las áreas necesarias para el

asentamiento humano, fundo legal y parcelas

con destino específico, reconocer el parce-

lamiento económico o de hecho y regularizar la

tenencia de posesionarios, etcétera.138

CONTRERAS CORIA, J. Jesús, VOL "derechasejidales",en INSTITUTODE INVESTIGACIONECJuRÍDICAS, Nuevo diccionario jurídico mexicano, op . cit .,

t . 11, pp. 1266-1267.



6. El reparto de tierras y la prohibicidn del

latifundismo

La ConstituciónFederal de 1917 proscribió el lati-

fundio y ordenó el reparto agrario y la restitución

de tierras y aguas a las comunidades despo-

jadas de ellas. Con el paso del tiempo, estas

medidas generaron otros problemas: minifun-dismo improductivo, incertidumbre en la te-

nencia de la tierra, nueva amortización de ésta

y venta y rentismo de parcelas, circunstancias

que determinaron la reforma del artículo en

comento en 1992, con lo que se reafirmó la pros-

cripción del latifundismo, se otorgó mayor cer-

teza en la tenencia de la tierra, se consolidó la

propiedad particular, ejidal y comunal y se bus-

có hacerlas más productivas.

En el año indicado se clausuró el programa

de reforma agraria, dado que ya no había más

tierras que repartir; asimismo, la Constitución

dejó de reconocer el derecho de las comuni-

dades campesinas a solicitar tierras, fue posiblecambiar el régimen de propiedad ejidal al de

propiedad privada, y se permitió que los ejida-



tarios se asociaran con inversionistas privados

y sociedades anónimas.139

7 . La impartición de justicia agraria

En 1983se mencionó explícitamente el tema de

la justicia agraria en la fracciónXIX del artículo

27, al decirse que el "Estado dispondrá las me-

didas para la expedita y honesta impartición

de la justicia agraria, con objeto de garantizar

la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra

ejidal, comunal y de la pequeña propiedad, y

apoyará la asesoría legal de los campesinos".

Con la reforma de 1992, se agregó un segundo

párrafo a la fracción XIX, que contempla la crea-

ción de tribunales federales agrarios dotados

de autonomía y plena jurisdicción, así como de

la Procuradurta Agraria.140

El sistema de los tribunales agrarios está

compuesto por el Tribunal Superior Agrario y

.-

"s SERNA DE LA GARZA, JoséMaría, La refornia del Estadoen América Latilia:

lo s casos de Brasil , Argentina y México, México, UNAM, 1998, p . 218.

FIX-ZAMUDIO, Héctar y VALENC IA CARMONA , Salvador,'op. cit ., p . 533.

Vkonse también los títulos V l l y X de la Ley Agraria, así como la Ley Orgánicad e los Tribunales Agrarios, publicada en el Diario Oficial de la Federación el26 d e febrera de 1992.



136 S U P R EM AC O R ~ FE 1~87iciA E LA Nnc i d ~

los Tribunales Unitarios Agrarios.141Estos tribu-

nales tienen plena jurisdicción, es decir, no son

subalternos de la Administración ni están

adscritos a dependencia alguna del Ejecutivo,

al contrario de lo que ocurre con la Procura-

duría Agraria, que, según el artículo 134 de la

Ley Agraria, "es un organismo descentralizado

de la Administración Pública Federal, conpersonalidad jurídica y patrimonio propios,

sectorizado en la Secretaría de la Reforma

Agraria".142

G A R C ~ A A MI RE Z, Scrgia, Eleme>itos de dcrecho procesal agrario, México ,

Porrúa, 1993, pp. 160-161.

Id ' Idern, pp. 158-159.



XII. EL ART~CULO123CONST ITUC IONAL


D e s d e 1857, el derecho al trabajo se había

circunscrito a los artículos 40. y 50. de la Cons-

titución Federal, respectivamente limitados a

otorgar la libertad de trabajo y la justa retri-

bución y el consentimiento pleno para traba-

jar. Aunque el artículo 40. no fue variado

sustancialmente para el Proyecto de Carranzaque sustentó las labores del Constituyente de

1917, el 50. introducía las adiciones de que lo

habían hecho objeto las reformas del 10 de junio

de 1898, así como una parte final que, super-

ficialmente, salvaguardaba la propia libertad

de trabajo que el juego de las fuerzas produc-

tivas había hecho n ~ g a t 0 r i a . I ~ ~

'4 9 SAYEG HELÚ, Jorge,op . cit., pp. 290-291 y 302-303

137



En su cuadragksima sesión ordinaria, la

Asamblea Constituyente conocía del proyecto

de legislación obrera, que en veintiocho frac-

ciones contenía los principios fundamentales

para satisfacer las necesidades urgentes de la

clase trabajadora del país, como son: la jornada

máxima de trabajo, la protección a mujeres y

menores, el descanso semanal, el salario mí-

nimo, la obligación patronal de proporcionar

a sus trabajadores habitaciones cómodas e

higiénicas, la responsabilidad patronal por acci-

dentes de trabajo, etcétera. La Asamblea aceptó

el proyecto por unanimidad.

Los derechos sociales plasmados en elartículo 123 constitucional establecieron, por

primera vez en la historia del constitucio-

nalismo social mexicano, los cimientos de una

legislación laboral inspirada en principios de

justicia y humanidad. La intención del constitu-

yente fue, desde sus orígenes, preservar, frente

a una relación jurídica desigual, la existencia

de una clase social económicamente débil y des-

valida, sobre la base de un mínimo de condicio-



nes destinadas a dignificar y elevar la condición

humana de los trabajadores.

2 . La duración de la jornada laboral

El Constituyente de 1917no quería que los tra-

bajadores cumplieran jornadas laborales

inhumanas, de modo que resolvió disminuir su

duración a ocho como tiempo máximo;

asimismo, el trabajo nocturno se limitó a siete

horas; además, se prohibieron las labores insa-

lubres o peligrosas, el trabajo nocturno indus-

trial y toda labor posterior a las diez de la noche

para los menores de catorcey dieciséis años. Los

mayores de esta edad y menores de dieciséis,

tendrían como jornada máxima seis horas.

En forma categórica se estableció el des-

canso semanal en la fracción IV, en los siguien-

tes términos: "Por cada seis días de trabajo

deberá disfrutar el operario de un día de des-

canso, cuando menos."

"'DE LA CUEVA, Mario, E l nuevo derecho mexicano del trabajo, t. 1 8a. ed.,Mexico, Porrúa, 1995, pp. 271-285.



En concordancia con las ideas anteriores,

la fracción XXVII estableció que serán condi-

ciones nulas y no obligarán a los contrayentes,

aunque se expresen en el contrato:

a) Las que estipulen una jornada inhumana

por lo notoriamente excesiva, dada la ín-

dole del trabajo.b) Las que fijen un salario que no sea remu-

nerador a juicio de las Juntas de Conci-

liación y Arbitraje.

c) Las que estipulen un plazo mayor de una

semana para la percepción del jornal.

d) Las que señalen un lugar de recreo, fon-

da, café, taberna, cantina o tienda para

efectuar el pago del salario, cuando no

se trate de empleados en esos estable-

cimientos.

e) Las que entrañen obligación directa o

indirecta de adquirir los artículos de con-

sumo en tiendas o lugares determinados.

f ) Las que permitan retener el salario en con-

cepto de multa.

g) Las que constituyan renuncia hecha por

el obrero de las indernnizaciones a que

tenga derecho por accidente del trabajo,

y enfermedades profesionales, perjuicios

ocasionados por el incumplimiento del

contrato o despedírsele de la obra.



h) Todas las demás estipulaciones que im-

pliquen renuncia d e algún derecho

consagrado en favor del obrero en las

leyes de protección y auxilio a los traba-

jadores.

Ahora bien, el artículo de merito no indicó

si el día de descanso debía o no ser pagado.

La Ley Federal del Trabajo de 1931 resolvió elproblema temporalmente. Más tarde, en 1935,

el entonces presidente Lázaro Cárdenas pro-

puso al Congreso Federal que determinara, en

el artículo 78 de la ley citada, ia obligación de

pagar a los trabajadores el importe de un día

de salario en el descanso, disposición que pasa-

ría íntegra a la nueva ley.

En torno al descanso en materia laboral, la

desaparecida Cuarta Sala de la Suprema Cor-

te de Justicia de la Nación emitió el siguiente

criterio:

DESCANSO SEMANAL. La fracción IV del

artículo 123 constitucional, con carácter im-

perativo, establece el descanso semanariopara los trabajadores, fundándose en con-

sideraciones de orden económico y bioló-



gico, ya que es necesario conservar la saluddel trabajador y su capacidad laboral para

que su rendimiento y su eficiencia en el

trabajo se traduzcan en una mejor labor y

en la mayor eficacia en los servicios sin per-

juicio de su equilibrio fisiológico, lo que no

puede obtenerse si no es conservado (sic) sus

energías con el descanso co rr es p~ nd ie nt e? ~~

En cuanto al descanso conmemorativo opor días festivos, llamado "obligatorio" por el

artículo 74 de la Ley Federal del Trabajo, con-

viene transcribir lo que estimó la extinta Cuarta

Sala del Máximo Tribunal:

DESCANSO OBLIGATORIO OBJETO DEL.

La finalidad perseguida por el legislador, al

precisar los días de descanso obligatorio, noha sido la de aumentar el ntímero de días de

descanso semanal o de vacaciones, sino

justamente la de procurar que por el des-

canso forzoso concedido, los trabajadores

esten en aptitud de conmemorar y festejar

tales fechas por lo que, el descanso debe

disfrutarse sin'mengua de los salarios

respectivo^.'^^

Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, t . CXIX, p. 3436,"'Idem, t. CXII, p. 1451.



3 . El trabajo de las mujeres y de los menores

En la antigüedad, el trabajo femenino había

consistido en realizar actividades domésticas.

Al introducirse la técnica en las formas de

producción tradicional a fines de la Edad

Media, con la máquina de tejer y la de vapor,

se modificó el ambiente industrial. La mujer

comenzó a hacer trabajos a domicilio, pero pos-

teriormente se manifestó la tendencia a dis-

minuir el trabajo domiciliario para llevarlo a

la industria, en busca de mayor productividad

y mejores salarios.

El trabajo femenil está regulado en el Títu-lo Quinto -artículos 164-172- de la Ley Fede-

ral del Trabajo. En primer término, debe decirse

que en materia laboral las mujeres disfrutan de

los mismos derechos y tienen las mismas obli-

gaciones que los hombres. Por otra parte, la ley

indicada prevé que sus disposiciones sobre el

trabajo femenino pretenden, fundamental-

mente, proteger la maternidad. A este respecto,

cuando se ponga en peligro la salud de la mujer



o la del producto, durante el estado de gesta-

ción o de lactancia y sin que sufra perjuicio en

su salario, prestaciones y derechos, no podrá

utilizarse su trabajo en labores insalubres o

peligrosas, nocturnas de carácter industrial, ni

en establecimientos comerciales o de servicio

después de las diez de la noche, así como en

horas extraordinarias.

Las labores insalubres o peligrosas para las

mujeres son aquellas que, por su naturaleza y

por las condiciones físicas, químicas y bioló-

gicas del medio en que se realizan, o por la

composición de la materia prima que se utilice,

pueden actuar sobre la vida y la salud física y

mental de la mujer en estado de gestación, o del

producto.

Las madres trabajadoras gozan de los si-

guientes derechos:

a) Durante el periodo del embarazo, no

realizarán trabajos que exijan esfuerzosconsiderables y signifiquen un peligro

para su salud en relación con la gesta-



Las cnn a~r ins ocin ~rs 145

ción, tales como levantar, tirar o empujar

grandes pesos, que produzcan trepida-

ción, estar de pie durante largo tiempo o

que actúen o puedan alterar su estado

psíquico y nervioso;

b) Disfrutarán de un descanso de seis sema-

nas anteriores y seis posteriores al parto;

c) Los periodos de descanso a que se refiere

la fracción anterior se prorrogarán por el

tiempo necesario en el caso de que se en-

cuentren imposibilitadas para trabajar a

causa del embarazo o del parto;

d) En el periodo de lactancia tendrán dos

reposos extraordinarios por día, de me-

dia hora cada uno, para alimentar a sus

hijos, en el lugar adecuado e higiénico

que designe la empresa;

e) Durante los periodos de descanso a que

se refiere la fracción 11, percibirán su

salario íntegro. En los casos de prórroga

mencionados en la fracción 111 tendrán

derecho al cincuenta por ciento de su sala-

rio, por un periodo no mayor de sesenta

días;

f) A regresar al puesto que desempeñaban,

siempre que no haya transcurrido más de

un año de la fecha del parto; y

g) A que se computen en su antigiiedad los

periodos pre y postnatales.



En otro orden de ideas, el derecho pro-

tector del trabajo de los menores147 urgió de la

necesidad de preservar la estirpe, desarrollar

los recursos humanos y evitar la explotación de

las fuerzas medias de trabajo, a fin de facilitar

su educación, desarrollo físico, salud y mora-

lidad. La necesidad de incorporar al derecho

positivo mexicano las normas internacionales

referentes al trabajo de menores, motivaron re-

formas constitucionales en 1962.

En el texto original de las fracciones 11,111

y XI del artículo 123, se establecieron prohibi-

ciones al trabajo de los menores en labores

insalubres o peligrosas, así como el trabajo noc-

turno industrial y todo trabajo posterior a las diez

de la noche. Asimismo, la fracción 111 impedía

que los niños menores de doce años traba-

jaran. Por último, la fracción XII prohibió el

trabajo extraordinario. Estos textos fueron

reformados en 1962, para adecuarse a las dis-

posiciones del derecho laboral internacional, y

se aumentó la edad mínima de ocupación de.."' E LA CUEVA, Mario, op . cit., pp. 440-452.



doce a catorce años, que ha prevalecido hasta

la fecha.148

El Título Quinto bis -artículos 173-180- de

la Ley Federal del Trabajo reglamenta las acti-

vidades de los menores. El trabajo de los ma-

yores de catorce años y menores de dieciséis

queda sujeto a vigilancia y protección espe-ciales de la Inspección del Trabajo. Por otra

parte, los mayores de catorce y menores de die-

ciséis años necesitan un certificado médico que

acredite su aptitud para trabajar, y someterse a

los exámenes médicos que ordene la Inspección

del Trabajo.

En todo caso, los menores de dieciséis años

no pueden trabajar en expendios de bebidas

embriagantes de consumo inmediato o en

cuestiones que puedan afectar su moralidad y

buenas costumbres. Tampoco deben desempe-

ñar trabajos ambulantes -salvo autorización

especial de la Inspección del Trabajo-, subte-

"" SANT O S AZ L ' EL A. IICrt<ir. va, rncnnrcs i r a b a j a d o r r , . en I S S T I T C T O

DC NVEST I G A( 'I 0 UF .S I UK I D I CAS. .Yt.,.:,i di , . i~i ,ar i ,>,ur~;l i .o>rii.xi;aio. up , , t .



rráneos o submarinos, peligrosos o insalubres,

aquellos que superen sus fuerzas o puedan

impedir o retardar su desarrollo físico, y tam-

poco pueden desempeñar labores industriales

después de las diez de la noche. La prohibi-

ción de realizar trabajos nocturnos industriales

se extiende a los menores de 18 años.

En cuanto a la jornada laboral de los meno-

res de 16 años, no podrá exceder de seis horas

diarias y deberá dividirse en periodos máximos

de tres horas, con derecho a una hora de reposo,

al menos, entre un periodo y otro. Está prohi-

bido que el trabajo de estos menores sea utili-

zado en horas extraordinarias y en domingos

y días de descanso obligatorio; la violación de

esta prohibición conlleva el pago de las horas

extraordinarias con un 200% más del salario

correspondiente a las horas de la jornada, y el

salario de los domingos y los días de descanso

obligatorio. Estos menores deben disfrutar de

un lapso anual de vacaciones pagadas de die-

ciocho días laborables, por lo menos.

Como se dijo, los patrones que empleen a

menores de dieciséis años están obligados a exi-



girles los certificados médicos que acrediten su

aptitud para el trabajo, así como a llevar un re-

gistro de inspección especial, donde se indique

la fecha de nacimiento del menor, su clase de

trabajo, horario, salario y demás condiciones

generales de trabajo; también deben distribuir

las labores de modo que los menores tengan

tiempo para asistir a la escuela, y proporcio-

narles capacitación y adiestramiento. Final-

mente, deberán rendir a las autoridades del

trabajo los informes que soliciten respecto del tra-

bajo de menores.

4. E l salario

Los Constituyentes de 1917 le dieron especial

importancia al salario, pues le dedicaron las

fraccionesVI a VIII, X y XI del artículo 123cons-

titucional. La idea de asegurar a los trabaja-

dores un nivel económico decoroso depende de

la obtención de un ingreso que permita llevar

una vida digna. Según la Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia, el salario es "una

cantidad entregada como contraprestación al



servicio prestado por el trabajad~r".'~~l ar-

tículo 84 de la Ley Federal del Trabajo dispone

que "el salario se integra con los pagos hechos

en efectivo por cuota diaria, gratificaciones,

percepciones, habitación, primas, comisio-

nes, prestaciones en especie y cualquiera otra

cantidad o prestación que se entregue al traba-

jador por su trabajo"; sin embargo, la Suprema

Corte de Justicia ha resuelto que también lo

integran la ayuda para transporte, el aguinal-

doi50 y el premio por productividad o bono de

logro de objetivo.151

En la fracción VI del artículo 123constitu-

cional, Apartado A, se establecieron los salarios

mínimos generales o profesionales. Los prime-

ros regirían en áreas geográficas determina-

das, mientras que los segundos lo harían en

ramas determinadas de la actividad económica

o en profesiones, oficios o trabajos especiales.

El segundo párrafo de la fracción en cita prevé:

"Los salarios mínimos generales deberán ser

-p.-

" * T e s i s 2a./J. 35/2002, Semanario judicial de la Federación y su Gaceta,NovenaÉpoca, t. XV, mayo de 2002, p. 270.

"O Tesis 2a./J. 33/2002, Idem.

"' Tesis 2a . /J . 34/2002, Idem.



Lns c n n n ~ ~ l n socinirs 15 1

suficientes para satisfacer las necesidades nor-

males deun jefe de f amiyia, en el orden material,

social y cultural, y para proveer a la educación

obligatoria de los hijos. Los salarios mínimos

profesionales se fijarán considerando, además,

las condiciones de las distintas actividades

económicas."

La idea del salario remunerador fue previs-

ta por la fracción XXVII, inciso b), del Apartado

A del artículo 123, en la parte correspondiente

a las condiciones nulas que "fijen un salario que

no sea remunerador a juicio de las juntas de con-

ciliación y arbitraje". Esta disposición se reitera

en el artículo 85 de la Ley Federal del Trabajo.

Ni la Constitución ni la ley indican qué debe

entenderse por salario remunerador; a juicio de

la desaparecida Cuarta Sala de la Suprema

Corte de Justicia, "en derecho obrero se deno-

mina salario remunerador, al que, efecti-

vamente, compensa pecuniariamente el trabajo

prestado, en la proporción justa a que se tiene

derecho" lS 2

-~ ~ -'" Senianario Judicial de la Frderació,i, Quinta Época, t. LXXVIII, p . 156 .



En cuanto a las facultades de las Juntas de

Conciliación y Arbitraje para fijar este salario,

la propia Cuarta Sala indicó:

SALARIO REMUNERADOR, FIJACIÓN

DEL. Si bien es cierto que del inciso b) de lafracción XXVII del artículo 123 constitucio-

nal se desprende que las Juntas de Conci-

liación y Arbitraje están facultadas para fijarel salario que consideren remunerador, en

aquellos casos en que los trabajadores some-tan a su consideración ese punto, también

lo es que tal disposición en modo alguno lasautoriza para obligar al patrón a cambiar decategoría a los trabajadores, desentendién-

dose de los escalafones establecidos en loscontratos colectivos y menos aú n al resolverun juicio ordinario laboral, ya que para ello

es preciso que se tramite un conflicto de or-den económico y que tal modificación sedisponga en los términos del artículo 576 de

la Ley Federal del Tr a b a j ~ . ' ~ ~

Por otra parte, en la fracción VI1 del ar-

tículo 123 se previó el principio de igualdad

salarial, dentro de una misma categoría labo-

ral, en condiciones de "eficiencia también

"' dern, t. CXXVI, p . 640.



L AS CARANT iA5 SOCIAL ES 15 3

iguales", entendida ésta como la virtud y facul-

tad para lograr un efecto determinado. "El pre-

cepto constitucional citado", ha indicado la

Segunda Sala de la Corte, "prevé el principio

de igualdad salarial, conforme al cual los traba-

jadores de una empresa o establecimiento que

desempeñen la misma clase de trabajo, bajo

idénticas condiciones, tienen derecho a percibirigual remuneración, es decir, este principio no

permite un trato preferencial o discriminatorio

en cuanto al monto del salario que deben reci-

bir los trabajadores ubicados en igualdad de

circunstancias. (..En cuanto a los plazos para el pago del

salario, la fracción XXVII, inciso e), prohíbe

estipular "un plazo mayor de una semana para

la percepción del jornal". En concordancia con

esta idea, el artículo 88 de la Ley Federal del

Trabajo reglamentó: "Los plazos para el pago

del salario nunca podrán ser mayores de una

semana, para las personas que desempeñen un

trabajo material y de quince días para los de-

.-Tesis 2a . LXII j2002 , Sernatiario Judicialde la Federacióti y su Gaceta, Novena

Época, t. XV, mayo de 2002, p. 310



más trabajadores." En sus artículos 108 a 110,

la ley citada determina, respectivamente, que el

pago se efectuará en el lugar donde los traba-

jadores presten sus servicios, en día laborable

y durante las horas de trabajo o inmediatamente

después de su terminación, y que los descuen-

tos salariales están prohibidos, salvo en los

casos y condiciones previstos por la ley.

Finalmente, la fracciónVI11 del artículo 123

dispone: "El salario mínimo quedará excep-

tuado de embargo, compensación o descuento."

Sobre este punto, la Cuarta Sala del Máximo

Tribunal estableció:

SALARIO MÍNIMO. Al disponer las frac-ciones VI y VI11 del artículo 123 consti-

tucional que el salario mínimo será el quese considere suficiente, atendiendo las nece-

sidades de cada región, para satisfacer las

necesidades normales de la vida del obrero,

su educación y placeres honestos, excep-tuándolo de embargo, compensación odescuento, indudablemente que establecen

medidas para proteger en forma absoluta elque los trabajadores disfruten del pago ínte-

gro del salario mínimo fijado en cada región,



colocándolo al margen de mermas que ha-

gan ilusoria su función. Asimismo, como el

artículo 89 de la Ley Federal del Trabajo,

previene que el salario deberá pagarse pre-

cisamente en moneda del curso legal, y

establece la prohibición d e hacerlo en mer-

cancías, vales, fichas o cualquier otro signo

representativo con que se pretenda susti-

tuir la moneda, existente (sic) la obligación

para el patrón de hacer el pago íntegro del

salario en moneda, y no puede cubrir parte

de él en a1iment0s.l~~

5 . La participación de los trabajadores en las

utilidades de la empresa

El reparto de utilidades entre los trabajadores

fue una práctica que por primera vez realizó elpintor francésM. Leclaire, quien en 1843 distri-

buyó entre sus empleados 12,266 francos por

la participación de los beneficios obtenidos

por la empresa. Esta acción fue imitada por

algunas empresas belgas, alemanas, inglesas y

estadounidenses. En cuanto a la naturaleza jurí-

dica de esta debe decirse que es el

Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, t. CXIII , p. 692Is0 DE LA CUEVA, Mario, op . cit., t. 1 pp. 324-357.



derecho de la comunidad de trabajadores de

una empresa a percibir una parte de los resul-

tados del proceso económico de producción y

distribución de bienes y servicios. Aun cuando

sea un derecho colectivo, se objetiva "en un be-

neficio individual".

La Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación ha señalado:

El artículo 123,apartado A, fracción IX, de la

Constitución, consagra el derecho de los tra-

bajadores a percibir una participación en las

utilidades de las empresas y determina que

se establecerá una comisión nacional inte-

grada con representantes de los trabajado-res, de los patrones y del gobierno, encargada

de fijar el porcentaje de utilidades que debe

repartirse, para lo cual practicará las inves-

tigaciones y realizará los estudios necesarios

y apropiados para conocer las condiciones ge-

nerales de la economía nacional y conside-

rará la necesidad de fomentar el desarrollo

industrial del país, el interés razonable que

debe percibir el capital y la necesidad de

reinversión de capitales; así como que la

comisión podrá revisar el porcentaje fijado

cuando existan nuevos estudios e investi-



gaciones que lo justifiquen. Por su parte, los

artículos 117 a 122,126 y 128 de la Ley Fede-

ral del Trabajo reiteran lo anterior y, además,

determinan que se considerará como utilidad

la renta gravable de conformidad con la Ley

del Impuesto sobre la Renta; los sujetos

exceptuados de cumplir con la obligación de

repartir utilidades; los casos en que debe

efectuarse reparto adicional; la imposibi-

lidad de hacerse compensaciones de los años

de pérdidas con los de ganancia y de ha-

cer deducciones o establecer distinciones

entre las empresas.1s7

En principio, corresponde a la comunidad

obrera defender este derecho ante la Secretaría

de Hacienda, a travks del sindicato titular del

contrato colectivo o de la mayoría de los tra-

bajadores de la empresa, de conformidad con

el artículo 121, fracción 11,de la Ley Federal del

Trabajo. En este sentido, el propio artículo 123,

apartado A, fracción IX, de la Constitución

Federal, aparte de otorgar el derecho a parti-

cipar en las utilidades, también permite a los

trabajadores

"'Tesis 2a . LXX1/99, Seniariano Judirral de la Federación y su Gaceta, Novena

epoca, t. IX, mayo de 1999, p. 507.



... ormular objeciones a las declaraciones del

impuesto sobre la renta que presenten los

patrones por ser la renta gravable la base del

monto de las utilidades a repartir y, además,

establecer las normas pertinentes para garan-

tizar la efectividad de esos derechos, como

son el que se permita a los trabajadores tener

acceso a la información relacionada con la de-

claración anual o complementaria anual

del impuesto sobre la renta, la obligación de

efectuar un reparto adicional cuando aumen-

te la base gravable del impuesto, ya sea

como resultado de una objeción formulada

por los trabajadores, o bien, del ejercicio de

las facultades de comprobación de la auto-

ridad fiscal o de alguna declaración com-

plementaria presentada por el patrón, y la

obligación a cargo de la autoridad de noti-

ficar a aquél y a los trabajadores la proce-

dencia del reparto adicional de utilidades en

los supuestos referido^.'^

La participación en los beneficios es la can-

tidad a que el trabajador tiene derecho sobre el

resultado final de su esfuerzo, combinado con

el del empresario. El porcentaje que debe repar-

tirse conforme a la resolución de la Comisión

la Tesis 2a . LXX/YY, Idem, p . 504.



Nacional para la Participación de los Trabaja-

dores en las Utilidades de las Empresas, publi-

cada el 4 de marzo de 1985, se determina de

acuerdo con lo prevenido al respecto por la Ley

del Impuesto sobre la Renta.159

6 . Seguridad e higiene

La fracción XV del artículo 123 consignó la

obligación patronal de observar, de acuerdo

con la naturaleza de su negociación, los precep-

tos legales sobre higiene y seguridad en las

instalaciones de su establecimiento. La versión

original mencionaba los conceptos de higiene

y salubridad, en lugar de seguridad. Entonces,

el texto se reformó en 1962, para suprimir el

vocablo "salubridad"e introducir "seguridad".

La Ley Federal del Trabajo de 1931 reglamentó

los principios constitucionales de referencia en

'"VVease tesis l a . LV111/2003, Idem, t. XVIII, octubre de 2003, p. 14. El articulo

16 de la Lev del lmouesto cobre la Renta. m e determina el roce di miento a

seguir pa ra i . a l iu lar la partiiipa~i.in r, 18 irabaja;l~rrí n las utilidades de las

rrnprrsas. ha F I ~ < B+ilaradn tiiri>nitiluii<inaIor I J Primera Sala dc la Suprcrna

co it e de lusticia d e la Nación, d ado que establece un procedimiento y co"cepto

diversos a los contempladas en el artículo 10 de la misma ley, a fin de obtenerla renta gravablepara efectos deca lcula r la participación referida, lo que arroja u n

resultado diferente del q u e se obtiene al aplicar el procedimien to previsto para

determinar la utilidad fiscal.



el artículo 111, fracciones IV y V, normas que

fueron reproducidas y ampliadas en los artícu-

los 132,fracciones XVI, XVIII y XIX, y 509 de la

actual Ley Federal del Trabajo.

7. Viv iend a para los trabajadores

Los primeros dos párrafos de la fracción XII delartículo 123, Apartado A, de la Ley de Leyes,

prevén:

Toda empresa agrícola, industrial, minera o

de cualquier otra clase de trabajo, estará obli-

gada, según lo determinen las leyes regla-

mentarias a proporcionar a los trabajadores

habitaciones cómodas e higiénicas. Esta

obligación se cumplirá mediante las apor-taciones que las empresas hagan a un fondo

nacional de la vivienda a fin de constituir

depósitos en favor de sus trabajadores y es-

tablecer un sistema de financiamiento que

permita otorgar a éstos crédito barato y sufi-

ciente para que adquieran en propiedad

tales habitaciones.

Se considera de utilidad social la expedi-

ción de una ley para la creación de un orga-

nismo integrado por representantes del

Gobierno Federal, de los trabajadores y de



LA S G A R A N T ~ A ~O C I A ~ ~ S 161

los patrones, que administre los recursos del

fondo nacional de la vivienda. Dicha ley

regulará las formas y procedimientos con-

forme a los cuales los trabajadores podrán

adquirir en propiedad las habitaciones antes

mencionadas.

A su vez, el artículo 28, fracción 1 inciso

d), de la Ley Federal del Trabajo, establece:

Artículo 28. Para la prestación de servicios

de los trabajadores mexicanos fuera de la Re-

pública, se observarán las normas siguien-

tes:

1. Las condiciones de trabajo se harán constar

por escrito y contendrán para su validez las

estipulaciones siguientes:

d) Tendrá derecho a disfrutar, en el centro de

trabajo o en lugar cercano, mediante arren-

damiento o cualquier otra forma, de vi-

vienda decorosa e higiénica.

En materia laboral, el vocablo "vivienda"

denota la casa o morada que un patrón debe

proporcionar a sus trabajadores, de acuerdo

con las modalidades establecidas en la Consti-

tución, en disposiciones reglamentarias o en los



contratos colectivos de trabajo.160 Como ante-

cedentes de la política habitacional obrera en

México, pueden destacarse el punto número

veintiséis del Programa del Partido Liberal

Mexicano y la Ley sobre Casas de Obreros y

Empleados Públicos que expidió el goberna-

dor Enrique C. Cree1 el1de noviembre de 1906,

con radio de acción en la capital de Chihuahuay en las cabeceras de los distritos de la pro-

pia entidad; ambos proponían que los patro-

nes brindaran alojamiento higiénico a los

trabajadores.

La Ley Federal del Trabajo de 1970 recogió

por fin el derecho habitacional de los trabaja-

dores mexicanos en los artículos 136 a 153;

ahora bien, lo que era una obligación patronal

se supeditaba a que los centros de trabajo se

ubicaran fuera de las poblaciones y a que las

empresas tuvieran una plantilla superior a cien

trabajadores. Más tarde surgieron los si-

guientes organismos: a) el Instituto del Fondo

Nacional de la Vivienda para los Trabajadores

'*O V o z "vivienda",en I N S T I T U T O D E I N V E S T I G A C I O N E S J U R f D I C A S ,Nuevo diccionario jurídico mexicano, op. cit., t. IV, pp. 3903-3904.



(INFONAVIT),que atiende a la población eco-

nómicamente activa en el campo de las activi-

dades productivas en general; b) el Fondo de

la Vivienda del Instituto de Seguridad y Ser-

vicios Sociales de los Trabajadores del Estado

(FOVISSSTE), que promueve la construcción

de viviendas para los trabajadores al servicio de

los poderes federales y de las instituciones quepor disposición legal o por convenio deban

inscribir a sus trabajadores en dicho Fondo, y

c) el Fondo de la Vivienda Militar (FOVIMI).

El primero es un organismo con personalidad

jurídica y patrimonio propio, mientras que los

dos restantes son entidades desconcentradas

del ISSSTE y del ISSFAM (Instituto de Segu-

ridad Social de las Fuerzas Armadas Mexica-

nas), respectivamente.

En cuanto al fondo de vivienda al que se

refiere el artículo 123 de la Constitución, se trata

del Fondo Nacional de la Vivienda, que, según

el artículo 137 de la Ley Federal del Trabajo,

pretende "crear sistemas de financiamiento que

permitan a los trabajadores obtener crédito

barato y suficiente para adquirir en propiedad



habitaciones cómodas e higiénicas, para la cons-

trucción, reparación, o mejoras de sus casas

habitación y para el pago de pasivos adquiri-

dos por estos conceptos". Está integrado de ma-

nera tripartita por representantes del Gobierno

Federal, de los trabajadores y de los patrones.

Por otro lado, los objetivos y apoyos nece-

sarios para hacer realidad este derecho están

contenidos en la Ley Federal de Vi ~ienda, '~~ue

es reglamentaria del párrafo quinto del artícu-

lo en comento. El artículo lo. de dicha ley

dispone que "sus disposiciones son de orden

público e interés social y tienen por objeto esta-

blecer y regular los instrumentos y apoyos para

que toda familia pueda disfrutar de vivienda dig-na y decorosa".

El mismo ordenamiento prevé que las ac-

ciones realizadas para asegurar el derecho a la

vivienda deben ser concurrentes, de ahí que

entrañen la participación de la Federación, los

Estados, los Municipios y los sectores social y

'" Publicada en la Segunda Sección del Diario Oficial de la Federación elmartes 7 de febrero d e 1984.



Lns G A R A N T ~ A ~ocrn~rs 165

privado. Los instrumentos y apoyos que se uti-

licen en pro del derecho a la vivienda están

subordinados a un Sistema Nacional de Vivien-

da, que, con arreglo al artículo 30. de la Ley Fe-

deral de Vivienda, es un "conjunto integrado y

armónico de relaciones jurídicas, económicas,

sociales, políticas y metodológicas".

En términos del artículo 32 de la Ley Orgá-

nica de la Administración Pública Federal, la

dependencia encargada de conducir y evaluar

la política de desarrollo de la vivienda es la Se-

cretaría de Desarrollo Social (SEDESOL).Ahora

bien, como las acciones para asegurar este dere-

cho se llevan a cabo de modo concurrente, los

Estados y sus municipios deben contar con ins-

tancias de gobierno que velen por el correcto

desarrollo de la política de vivienda en sus

respectivos territorios. En el Distrito Federal,

por ejemplo, es la Secretaría de Desarrollo Ur-

bano y Vivienda (SEDUVI) la que promueve y

coordina los programas de vivienda en esa enti-

dad, al tenor del artículo 24 de la Ley Orgánicade la Administración Pública del Distrito

Federal.



Cuando en 1971 se reformó la fracción XII

del artículo 123, se sustituyó la obligación indi-

vidual del patrón de suministrar vivienda, al

desaparecer el vínculo jurídico existente entre

empresario y trabajador; quedó entonces como

sujeto obligado el INFONAVIT. La disposición

reglamentaria de la fracción XII indicó que para

dar cumplimiento a esta obligación, las em-

presas deberían aportar al Fondo Nacional de

la Vivienda e15% obre los salarios de los traba-

jadores a su servicio. A su vez, el Fondo indicado

buscaría crear sistemas de financiamiento con

créditos baratos, que permitieran a los traba-

jadores adquirir en propiedad habitaciones

cómodas e higiénicas. Los recursos del fondo

serían administrados por un organismo inte-

grado en forma tripartita. Las aportaciones al

Fondo se consideraron gastos de previsión

social de las empresas. Cabe decir que las em-

presas que proporcionen a sus trabajadores

casa en comodato o en arrendamiento no que-

daron exentas de contribuir al Fondo.

Finalmente, debe apuntarse que la fracción

XXX del artículo 123, Apartado A, considera



LAS G A R A N ~ / A ~O C I A L ~ S 167

de utilidad social a las sociedades cooperati-

vas cuyo objeto consista en construir casas ba-

ratas e higiénicas, destinadas a ser adquiridas

en propiedad por los trabajadores.

8 . Capacitación y adiestramiento

Estas obligaciones parten de la necesidad de

procurar mejores resultados en las actividades

desarrolladas por los trabajadores, en bene-

ficio de sus condiciones vitales y del incre-

mento de la pr od ~c ci ón . ' ~~a fracción XlII del

artículo 123,apartadoA, de la Constitución Polí-

tica de los Estados Unidos Mexicanos, obliga a

las empresas, sin importar cuál sea su activi-dad, a proporcionar a sus trabajadores "capaci-

tación o adiestramiento". En concordancia con

esa disposición, en el Título Cuarto de la Ley

Federal del Trabajo, en lo referente a las obliga-

ciones de los patrones, la fracciónXV menciona

la de proporcionar capacitación y adiestramien-

to a sus trabajadores.

'O' DE BUEN L., Néstor, Derecito dei trabajo, t. 11, I l a . ed., México, Porrúa,

1996, p. 309-318.



Sobre esta obligación patronal, la entonces

Cuarta Sala de la Suprema Corte de Justicia

consideró:

CAPACITACIÓN O ADIESTRAMIENTO DELOS TRABAJADORES. SU INCUMPLIMIEN-TO POR PARTE DEL PATRÓN, DA LUGAR

A EJERCER LAS ACCIONES LEGALES O

CONTRACTUALES, QUE DERIVEN DETAL OBLIGACIÓN.El derecho de los traba-

jadores a la capacitación o adiestramiento,elevado a rango constitucional, se inspira enprincipios de interés social, y por su tras-cendencia para elevar el nivel de vida del

trabajador y la productividad de un centrode trabajo, está tutelado por la ley. La omi-sión del cumplimiento oportuno de obli-

gaciones en materia de capacitación oadiestramiento por parte del patrón, o deltrabajador a recibirlo da lugar a la pro-cedencia de la imposición de las sanciones

al empleador establecidas por la Ley Federal

del Trabajo, así como a que el trabajador ini-

cialmente, pueda ejercer las acciones que

deriven de tal obligación, conforme a la leyo a lo convenido contractualmente, pero nose constituye indefectiblemente y de inme-

diato en causal de rescisión de la relaciónlaboral, ya que esa situación no se encuentra. -expresamente prevista en ninguna de las



fracciones de los artículos 47 y 51 de la Ley

Federal del Trabajo. Sin embargo, de estar

aprobados por la Secretaría de Trabajo y

Previsión Social los planes y programas so-

bre la capacitación y a pesar de que dicha

Secretaría haya tomado las medidas per-

tinentes conforme al artículo 153-S, la omi-

sión del empleador para proporcionarla o

la negativa del trabajador a recibirla, en

forma repetitiva, puede constituirse en unacausal rescisoria análoga a la de falta de pro-

bidad y honradez, cuarido tal incum-

plimiento negligente y reiterativamente

sistemático, entrañe un proceder con men-

gua de rectitud de ánimo, revistiendo tal

gravedad, que traiga como consecuencia la

imposibilidad de continuar con la relación

laboral, que sería el factor determinante

para considerar la procedencia de darla por

concl~ida.'~"

La Ley Federal del Trabajo se ocupa del

tema en los artículos 153-A a 153-X.Los planes

y programas de capacitación se formulan de

común acuerdo por el patrón y el sindicato o sus

trabajadores, y son aprobados por la Secreta-

ría del Trabajo y Previsión Social. Asimismo,

'*' Tesis 4a./J. 9/94, Gaceta de l Seniaxario Judicial de la Federaciótz, Octava

Época, No. 76 , abril d e 1994, p. 19.



puede ocurrir que dicha capacitación se lleve a

cabo dentro o fuera de la empresa, por con-

ducto de personal propio o contratado para tal

efecto. Por otro lado, la inspección de la correcta

capacitación de los trabajadores puede estar

a cargo de instituciones, escuelas u organismos

especializados, que deberán ser autorizados por

la Secretaría del Trabajo y Previsión Social.

9 . Los riesgos de traba jo

Los diversos medios de producción exponen al

trabajador a determinados riesgos, de ahí que

el creador de éstos, quien a la vez se beneficia

de la producción, deba responder por ellos.'@

La fracción XIV del artículo 123 estipula que

"los empresarios serán responsables de los acci-

dentes y de las enfermedades profesionales de

los trabajadores, sufridos con motivo o en ejer-

cicio de la profesión o trabajo que ejecuten".

De conformidad con el artículo 473 de la Ley

Federal del Trabajo, los riesgos de trabajo son

los accidentes y enfermedades a que están

'*' DE BUEN L., Néstor, op. cit., t. 1, pp . 613-636



expuestos los trabajadores en ejercicio o con mo-

tivo del trabajo. Este concepto acepta dos

especies: accidentes y enfermedades de tra-

bajo. El artículo 474 de la ley citada define al

accidente de trabajo como "toda lesión orgánica

o perturbación funcional, inmediata o poste-

rior, o la muerte, producida repentinamente en

ejercicio, o con motivo del trabajo, cualesquieraque sean el lugar y el tiempo en que se preste".

Por su parte, de acuerdo con el artículo 475 de

la propia ley, la enfermedad de trabajo consiste

en "todo estado patológico derivado de la acción

continuada de una causa que tenga su origen

o motivo en el trabajo o en el medio en que

el trabajador se vea obligado a prestar sus

servicios".

La existencia del riesgo de trabajo deriva

de responsabilidades concretas a cargo de los

patrones. El artículo 477 de la ley establece que

cuando los riesgos se realizan pueden dar lugar

a dos situaciones: la incapacidad del trabaja-

dor o su muerte. Respecto de la incapacidad,

el artículo 487 de la Ley Federal del Trabajo

prevé que los trabajadores que la sufran ten-



drán derecho a asistencia médica y quirúrgica;

rehabilitación; hospitalización, cuando el caso

lo requiera; medicamentos y material de cura-

ción; los aparatos de prótesis y ortopedia nece-

sarios; y una indemnización. En cuanto a la

muerte, los artículos 500 a 502 de la ley laboral

disponen que la indemnización a que dé lugar

comprenderá dos meses de salario por concep-to de gastos funerarios, así como el pago de

setecientos treinta días de salario, sin deducir

la indemnización que percibió el trabajador

durante el tiempo en que estuvo sometido al

régimen de incapacidad temporal. La indernni-

zación debida por la muerte del trabajador

podrá ser recibida por la viuda o el viudo que

hubiese dependido económicamente del tra-

bajador y que tenga una incapacidad de 50%

o más, y los hijos menores de dieciséis años y

los mayores de esta edad, si tienen una inca-

pacidad de 50% o más; los ascendientes con-

currirán con las personas mencionadas, a

menos que se pruebe que no dependían econó-

micamente del trabajador; a falta de cónyugesupérstite, concurrirá con las personas señala-

das la persona con quien el trabajador vivió



como si fuera su cónyuge durante los cinco años

que precedieron inmediatamente a su muerte,

o con la que tuvo hijos, siempre que ambos hu-

bieran permanecido libres de matrimonio

durante el concubinato; a falta de cónyuge su-

pérstite, hijos y ascendientes, las personas que

dependían económicamente del trabajador con-

currirán con la persona que reúna los requisitos

señalados anteriormente, en la proporción en

que cada una dependía de él; y a falta de todas

las personas mencionadas, la indemnización

será recibida por el Instituto Mexicano del Se-

guro Social.

Existen excluyentes de responsabilidad

para el patrón, según se desprende del artículo

488 de la ley. Si el accidente ocurre cuando el

trabajador está ebrio o bajo la acción de algún

enervante, o él mismo se lo ocasiona por sí o de

acuerdo con otra persona, o es el resultado

de una riña o intento de suicidio, el patrón no

tendrá más responsabilidad que prestar pri-

meros auxiliosy

cuidar del traslado del traba-

jador a su domicilio o a un centro médico. Sin

embargo, hay ocasiones en que un riesgo pro-



viene de faltas inexcusables del patrón, como

lo disponen los artículos 490 de la Ley Fede-

ral del Trabajo y 55 de la Ley del Seguro Social.

Cuando la falta del patrón sea inexcusable, la

indemnización podrá aumentarse hasta en un

25%,a juicio de la Junta de Conciliación y Arbi-

traje. La falta inexcusable del patrón se actua-

liza cuando no cumple las disposiciones legales

y reglamentarias para la prevención de los

riesgos de trabajo; si no adopta las medidas

adecuadas para evitar que se repitan acciden-

tes anteriores; si no adopta las medidas preventi-

vas recomendadas por las comisiones creadas

por los trabajadoresy los patrones, o por las auto-

ridades del trabajo; si los trabajadores le hacen

notar el peligro que corren y él no adopta las

medidas adecuadas para evitarlo; y si concu-

rren circunstancias análogas a las mencionadas

anteriormente.

Por último, hay que destacar que el patrón

está obligado a informar a las autoridades del

trabajo los accidentes que ocurran, como lo dis-pone el artículo 504 de la Ley Federal del

Trabajo.



10. La libertad sindical y el derecho de huelga

En su artículo 9 0 . " ~ ~a Constitución Federal

otorga la libertad de asociarse pacíficamente

con cualquier objeto lícito. Paralelamente, en

la fracción XVI de su artículo 123, establece el

derecho de trabajadores y patrones para

coaligarse en defensa de sus respectivosintereses, mediante la formación de sindi-

catos, asociaciones profesionales, e t ~ 6 t e r a . l ~ ~

A propósito de esta libertad, el Pleno de la Su-

prema Corte de Justicia ha señalado:

El artículo 123 constitucional consagra la

libertad sindical con un sentido pleno de

universalidad, partiendo del derecho per-

sonal de cada trabajador a asociarse y reco-nociendo un derecho colectivo, una vez que

el sindicato adquiere existencia y perso-

nalidad propias. Dicha libertad debe

entenderse en sus tres aspectos fundamen-

tales:1.Un aspecto positivo que consiste en la

facultad del trabajador para ingresar a un

sindicato ya integrado o constituir uno nue-

vo; 2. Un aspecto negativo, que implica la

'"SUPREMA CORTE DE JUSTICIADE LA N A C I ~ N , as garantías de libertad,

op. cit., pp. 135-146.

DE BUEN L ., Nbstor, op . cit., t. 11, pp . 611-648.



posibilidad de no ingresar a un sindicato de-

terminado y la de no afiliarse a sindicato

alguno; y 3. La libertad de separación o re-

nuncia de formar parte de la

La Ley Federal del Trabajo de 1931, en su

artículo 258, definía la coalición como "el acuer-

do temporal de un grupo de trabajadores o de

patronos para la defensa de sus intereses co-

munes", criterio reiterado en el artículo 355 de

la ley actual. Los fines del derecho de asociación

profesional o sindical son los siguientes:

unidad, defensa de intereses comunes, mejo-

ramiento de condiciones económicas y sociales

de trabajo y representación unitaria de intere-

ses individuales y colectivos.

En la Ley Federal del Trabajo, los artículos

356 a 385 se ocupan de los sindicatos. El sin-

dicato es la "asociación de trabajadores o pa-

trones, constituida para el estudio, mejoramiento

y defensa de sus respectivos intereses". El dere-

cho de sindicación está al alcance de trabaja-

dores y patrones, sin necesidad de autorización

'" Tesis P. LII1/99, Semanario ludicial de la Federación y su Gaceta, Novena

Bpoca, t. IX , junio de 1999, p. 14.



previa. Nadie puede ser obligado a formar par-

te de un sindicato o a no formar parte de él. Los

sindicatos tienen derecho a redactar sus esta-

tutos y reglamentos, elegir libremente a sus

representantes, organizar su administración y

sus actividades y formular su programa de

acción. Pueden formar parte de los sindicatos

los trabajadores mayores de catorce años.

Los sindicatos de trabajadores pueden ser

gremiales, de empresa, industriales, nacionales

de industria y de oficios varios. En cuanto a los

sindicatos de patrones, pueden ser los forma-

dos por patrones de una o varias ramas de acti-

vidades; y nacionales, es decir, formados por

patrones de una o varias ramas de actividades

de distintas entidades federativas.

Los trabajadores de confianza no pueden

ingresar en los sindicatos de los demás traba-

jadores. A este respecto, los estatutos de los

sindicatos determinarán la condición y los de-

rechos de sus miembros que sean promovidos

a un puesto de confianza. Los sindicatos deben

constituirse, por lo menos, con veinte trabaja-

dores en servicio activo o con tres patrones, y



registrarse en la Secretaría del Trabajo y Previ-

sión Cocial -en los casos de competencia federal-

o en las Juntas de Conciliación y Arbitraje -en

los de competencia local-, mediante la pre-

sentación de diversos documentos que requie-

ren la autorización del Secretario General, el

de Organización y el de Actas, salvo lo dis-

puesto en los estatutos. Este registro puede ser

negado si no se satisfacen ciertos requisitos,

tales como el número de miembros necesario

para la constitución del sindicato. Ahora bien,

si se cubren dichos requisitos, ninguna de las

autoridades correspondientes puede negarlo.

Si la autoridad ante la que se presentó la solici-

tud de registro, no resuelve dentro de un termino

de sesenta días, los solicitantes podrán reque-

rirla para que dicte resolución y, si no lo hace

dentro de los tres días siguientes a la presen-

tación de la solicitud, se tendrá por hecho el

registro para todos los efectos legales. El regis-

tro del sindicato y de su directiva produce

efectos ante todas las autoridades, y sólo puede

cancelarse en caso de di s ~ l u c i ó n '~ ~por dejar

de cumplir los requisitos legales.

LOS indicatos no están sujetos a disolución, suspensión o cancelación de

su registro por vía administrativa, según el articulo 370 de la Ley Federal del

Trabaja.



No pueden integrar la directiva de los sin-

dicatos los trabajadores menores de dieciséis

añosy los extranjeros. Por lo menos cada seis me-

ses y de manera obligatoria, la directiva de los

sindicatos debe rendir a la asamblea cuenta

completa y detallada de la administración del

patrimonio sindical.

Los sindicatos legalmente constituidos son

personas morales y tienen capacidad para

adquirir bienes muebles e inmuebles destina-

dos inmediata y directamente al objeto de su

institución; y defender ante todas las auto-

ridades sus derechos y ejercitar las acciones

correspondientes. También representan a sus

miembros en la defensa de sus derechos indi-viduales, sin perjuicio del derecho de los propios

trabajadores para obrar o intervenir directa-

mente. La representación del sindicato corres-

ponde a su secretario general o a la persona

que designe su directiva, salvo que los estatutos

dispongan otra cosa.

Los sindicatos están obligados a propor-

cionar los informes que les soliciten las auto-



ridades del trabajo, siempre que se refieran

exclusivamente a su actuación como sindicatos;

comunicar a la autoridad ante Ia que estén

registrados, dentro de un término de diez días,

los cambios de su directiva y las modificaciones

de los estatutos, acompañando por duplica-

do copia autorizada de las actas respectivas;

así como las altas y bajas de sus miembros. Porotra parte, los sindicatos no deben intervenir

en asuntos religiosos y ejercer la profesión de

comerciantes con fines de lucro.

Los sindicatos se disuelven por el voto de

las dos terceras partes de los miembros que los

integren, y por transcurrir el término fijado en

los estatutos. Asimismo, pueden formar federa-ciones y confederaciones -que también deben

registrarse ante la Secretaría del Trabajo y Pre-

visión Social-, cuyos miembros pueden reti-

rarse de ellas en cualquier tiempo, aunque

exista pacto en contrario.

Debe destacarse que la libertad sindical ha

dado pie a un interesante pronunciamiento por

parte de la Segunda Sala de la Suprema Corte



de Justicia de la Nación, que e n la tesis 2a.

LIX/2001, de rubro CLÁUSULA DE EXCLU-

SIÓN POR SEPARACI~N. OS ARTÍCULOS

395 Y 413 DE LA LEY FEDERAL DEL TRA-

BAJO QUE AUTORIZAN, RESPECTIVA-

MENTE, SU INCORPORACIÓN EN LOS

CONTRATOS COLECTIVOS DE TRABAJOYEN LOS CONTRATOS-LEY, SON VIOLA-TORIOS DE LOS ARTÍCULOS 50., 90. Y 23,

APARTADO A, FRACCIÓN XVI, DE LA

CONSTITUCIÓN FEDERAL, indicó:

Los artículos señalados de la Ley Federal delTrabajo que autorizan que en los contratoscolectivos de trabajo y en los contratos-leyse incorpore la cláusula de exclusión por se-

paración, lo que permite que el patrón, sinresponsabilidad, remueva de su trabajo a lapersona que le indique el sindicato que tengala administración del contrato, por haberrenunciado al mismo, transgreden lo dis-puesto en el artículo 50. de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos, encuanto que éste sólo autoriza que puede pri-varse a una persona de su trabajo lícito por

resolución judicial, cuando se afecten dere-chos de tercero, o por resolución guberna-tiva, dictada en los términos que señale la



ley, cuando se ofendan derechos de la socie-dad, supuestos diversos a la privación del

trabajo por aplicación de la cláusula de ex-clusión por separación. Además, tambiéninfringen los artículos 90. y 123, apartado

A, fracción XVI, d e la propia Carta Magna,

de conformidad con los criterios estable-cidos por el Pleno de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación en las tesis de juris-

prudencia P./J. 28/95 y P./J. 43/99, derub ros : "CÁMARAS DE COMERCIO EINDUSTRIA, AFILIACIÓN OBLIGATO-

RIA. EL ARTICULO 50. DE LA LEY DE LAMATERIA VIOLA LA LIBERTAD DE

ASOCIACIÓN ESTABLECIDA POR ELARTICULO90. CONSTITUCIONAL."Y "SIN-DICACIÓN ÚNICA. LAS LEYES O ESTA-TUTOS QUE LA PREVÉN, VIOLAN LA

LIBERTAD SINDICAL CONSAGRADA ENEL ARTICULO123, APARTADO B, FRAC-CIÓNX, CONSTITUCIONAL.",pues lo dis-puesto en los señalados artículos de la Ley

Federal del Trabajo es notoriamente contra-rio a los principios de libertad sindical y de

asociación, puesto que resulta contradictorio

y, por lo mismo, inaceptable jurídicamente,que en la Constitución Federal se establezcan

esas garantías, conforme a las cuales, según

la interpretación contenida en las referidasjurisprudencias, la persona tiene la libertadde pertenecer a la asociación o sindicato, o



Lns C A R A N T ~ A ~o c i n i r s 183

bien, de renunciar a ellos y en los mencio-

nados preceptos de la ley secundaria se

prevé como consecuencia del ejercicio del

derecho a renunciar, la pérdida del trabajo.

Finalmente, el hecho de que con el ejercicio

de un derecho consagrado constitucional-

mente pueda ser separado del trabajo de

acuerdo con lo dispuesto en una ley secun-

daria, que permite introducir en las conven-

ciones colectivas aquella figura, resultacensurable conforme al principio de supre-

macía constitucional establecido en el artícu-

lo 133 de la Ley Fundamental.Ib9

Por otra parte, los sindicatos de trabaja-

dores cuentan con el derecho de huelga, regu-

lado por los artículos 440 a 469 de la Ley

Federal del Trabajo. La huelga "es la suspen-

sión temporal del trabajo llevada a cabo por

una coalición de trabajadores",y puede abarcar

a una empresa o a uno o varios de sus estable-

cimientos, aparte de limitarse al mero acto de

la suspensión del trabajo.

La huelga es lícita cuando tiene por objeto

conseguir el equilibrio entre los diversos fac-

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XIII, mayo

de 2001, p. 443.



tores de la producción, armonizando los dere-

chos del trabajo con los del capital; obtener del

patrón o patrones la celebración del contrato

colectivo de trabajo y exigir su revisión al ter-

minar el periodo de su vigencia; obtener de los

patrones la celebración del contrato-ley y exigir

su revisión al terminar el periodo de su vigen-

cia; exigir el cumplimiento del contrato colec-tivo de trabajo o del contrato-ley en las empresas

o establecimientos en que hubiese sido violado;

etcétera. En cambio, la huelga es ilícita cuando

la mayoría de los huelguistas ejecute actos

violentos contra las personas o las propieda-

des; y, en caso de guerra, cuando los trabaja-

dores pertenezcan a establecimientos o servicios

que dependan del gobierno.

La huelga suspende los efectos de las

relaciones de trabajo por todo el tiempo que

dure, así como la tramitación de los conflictos

colectivos económicos pendientes ante la Junta

de Conciliación y Arbitraje, y la de las solici-

tudes que se presenten, salvo que los trabaja-

dores sometan el conflicto a la decisión de la

Junta. Ésta y las autoridades civiles corres-



pondientes, deben hacer respetar el derecho de

huelga, dando a los trabajadores las garantías

necesarias y prestándoles el auxilio que solici-

ten para suspender el trabajo. La suspensión

de los trabajos requiere que la huelga sea lícita

y que se realice por la mayoría de los trabaja-

dores de la empresa o establecimiento. La falta

de alguno de estos requisitos produce la inexis-tencia legal de la huelga.

La huelga termina por acuerdo entre los

trabajadores huelguistas y los patrones; si el

patrón se allana, en cualquier tiempo, a las peti-

ciones contenidas en el escrito de emplazamiento

a huelga y cubre los salarios que hubiesen

dejado de percibir los trabajadores; por laudo

arbitral de la persona o comisión que libre-

mente elijan las partes; y por laudo de la Junta

de Conciliación y Arbitraje, si los trabajadores

huelguistas someten el conflicto a su decisión.

1 1 . Los conflictos laborales

Las fracciones XX y XXI del artículo 123 cons-

titucional, apartado A, disponen:



XX.- Las diferencias o los conflictos entre el

capital y el trabajo, se sujetarán a la decisión

de una Junta de Conciliacióny Arbitraje, for-

mada por igual número de representantes

de los obreros y de los patronos, y uno del

Gobierno.

XX1.- Si el patrono se negare a someter sus

diferencias al arbitraje o a aceptar el laudo

pronunciado por la Junta, se dará por termi-

nado el contrato de trabajo y quedará obli-gado a indemnizar al obrero con el importe

de tres meses de salario, además de la

responsabilidad que le resulte del conflicto.

Esta disposición no será aplicable en los

casos de las acciones consignadas en la

fracción siguiente. Si la negativa fuere de

los trabajadores, se dará por terminado el

contrato de trabajo.

Estas previsiones han sido reproducidas en

los códigos laborales de 1931 y 1970.170En los

conflictos individuales de trabajo está en juego

el interés particular y concreto de uno o varios

trabajadores; es decir, en esta clase de conflic-

tos sólo se afectan los intereses de orden

particular, originados en el contrato o relación

individual de trabajo. Ahora bien, cuando el

"u DE LA CUEVA, Mario, op . cit., t. 11, pp. 510-548



conflicto es colectivo, el interés que se discute

y cuestiona es el de una categoría profesional,

que es abstracto.

Los conflictos laborales se clasifican171en:

a) conflictos entre trabajadores y patrones, b)

intersindicales, c) entre un sindicato obrero

y sus agremiados, d) entre trabajadores y e)entre patrones. Los intersindicales son de

naturaleza colectiva, dado que se producen

entre dos o más sindicatos de trabajadores por

la titularidad de los derechos y acciones sin-

dicales y por la facultad de representación de

los intereses colectivos de las comunidades

obreras ante las autoridades del trabajo. Estos

conflictos presentan dos características: los em-

presarios no tienen, ni pueden tener, interven-

ción alguna en su solución, dado que cualquier

interrupción o suspensión daría lugar a la apli-

cación de medidas disciplinarias y aun a la

separación del trabajo de quienes hubiesen

influido o determinado la realización de aque-

llos actos.



Al tenor del artículo 604 de la Ley Federal

del Trabajo, la primera clasificación de estos

conflictos comprende los que se suscitan entre

trabajadores y patrones, con motivo de las rela-

ciones de trabajo o de hechos íntimamente

relacionados con ellas.

Los conflictos entre los sindicatos y sus

agremiados son los que se originan con motivo

de las cláusulas de preferencia y exclusión o de

las disposiciones estatutarias. Son de natura-

leza originariamente individual porque ocu-

rren entre un sindicato -persona jurídica- y

uno o varios de sus miembros, y porque la

sentencia que se dicte no afectará los derechos

del resto de sus miembros ni el interés gene-

ral de la comunidad.

En cuanto a los conflictos entre los trabaja-

dores, son los que se suscitan entre trabajado-

res de una misma empresa a causa de los

derechos de preferencia, antigüedad y ascen-

sos. El conflicto consiste en la oposición de losposibles derechos de dos o más trabajadores.

Son de naturaleza individual, y se resuelven al



asignar a alguno de los contendientes la pre-

ferencia o el ascenso correspondiente.

Finalmente, los conflictos entre patrones

son los que pueden producirse cuando, en los

casos de contratos-ley, un empresario reclame

de otro la concurrencia desleal que causa daño

por el incumplimiento de las condiciones detrabajo convenidas.

Las autoridades que resuelven estos con-

flictos son las Juntas de Conciliación y Arbi-

traje. La fracción XX del artículo 123, Apartado

A, de la Constitución Federal, dispone que "las

diferencias o los conflictos entre el capital y el

trabajo, se sujetarán a la decisión de una Junta

de Conciliación y Arbitraje, formada por igual

número de representantes de los obreros y de

los patronos, y uno del Gobierno". Ahora bien,

en términos de la fracción XXI, "si el patrono

se negare a someter sus diferencias al arbitraje

o a aceptar el laudo pronunciado por la Junta,

se dará por terminado el contrato de trabajo y

quedará obligado a indemnizar al obrero con el

importe de tres meses de salario, además de



la responsabilidad que le resulte del conflicto".

Esta disposición no aplica cuando el patrón

despida a un obrero sin causa justificada, por

haber ingresado a una asociación o sindicato,

o por haber tomado parte en una huelga lícita,

pues en tal caso estará obligado, a elección del

trabajador, a cumplir el contrato o a indemni-

zarlo con el importe de tres meses de salario.

Sin embargo, la ley determinará los casos en

que el patrón podrá ser eximido de la obliga-

ción de cumplir el contrato mediante el pago

de una indemnización. También deberá indem-

nizar al trabajador con el importe de tres meses

de salario, cuando aquél se retire del servicio

por falta de probidad del propio patrón o porrecibir de él malos tratos, ya sea en su persona

o en la de su cónyuge, padres, hijos o hermanos.

No podrá eximirse de esta responsabilidad

cuando los malos tratos provengan de depen-

dientes o familiares que obren con el con-

sentimiento o tolerancia del propio patrón.

Si la negativa a someter las diferencias al

arbitraje o a aceptar un laudo de una Junta, fuera



de los trabajadores, se dará por terminado el

contrato de trabajo.

1 2 . La seguridad social

La seguridad social nació para reparar las

consecuencias de los riesgos de trabajo y natu-

rales que, al privar al hombre de su capacidad

de trabajo y de ganancia, lo orillaban a la mise-

ria. La ampliación de este concepto se encuentra

en las fracciones XII a XV y XXIX y XXX del ar-

tículo 123,Apartado A, constitucional. De estos

mandamientos ha surgido un concepto de la

seguridad social y una división en dos térmi-

nos: seguridad social en sentido estricto y

bienestar social. La importancia de esta división

conceptual radica en que las medidas para el

bienestar colectivo integran una dimensión

nueva en las funciones del Estado, la crea-

ción de una infraestructura que facilite a los

hombres y a sus familiares una vida decorosa.ln

La disposición constitucional en comento

incluye los seguros de vejez, vida, cesación invo-



luntaria del trabajo, enfermedades y accidentes,

así como los servicios de guardería y cualquier

otro encaminado a la protección y bienestar de

los trabajadores, campesinos no asalariados y

otros sectores sociales y sus familias.

La fracción XXIX del artículo 123, Apar-

tado A, constitucional, considera que la Ley del

Seguro Social es de utilidad pública, y que debe

comprender "seguros de invalidez, de vejez,

de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de

enfermedades y accidentes, de servicios de guar-

dería y cualquier otro encaminado a la

protección y bienestar de los trabajadores,

campesinos, no asalariados y otros sectores so-ciales y sus familiares". La utilidad pública es

aquella que resulta de interés o conveniencia

para el bien colectivo, para la masa de indivi-

duos que componen al Estado o, con mayor

amplitud, para la humanidad en su ~0 n j u n t o . l ~ ~

En su artículo 20., la Ley del Seguro Social esta-

blece las finalidades de la seguridad en nuestro

país: "Garantizar el derecho humano a la salud,



la asistencia médica, la protección de los

medios de subsistencia y los servicios socia-

les necesarios para el bienestar individual y

colectivo."

13. Los trabajadores al servicio del Estado

No obstante que la Ley Federal del Trabajo de1931,174n su artículo 20., prevenía que "las re-

laciones entre el Estado y sus servidores se

regirán por las leyes del servicio civil" que

serían expedidas con posterioridad, tal circuns-

tancia no ocurrió sino hasta que Abelardo L.

Rodríguez expidió un acuerdo administrativo

sobre organización y funcionamiento del servi-

cio ~ i v i 1 . l~ ~

En 1938 se expidió el Estatuto de los Tra-

bajadores al Servicio de los Poderes de la Unión,

que derogó el artículo 20. de la Ley Federal del

Trabajo de 1931.Una década después, el 4 de

abril de 1941,Manuel Ávila Camacho promul-

gó el nuevo estatuto sin modificar los princi-

17' Idem, pp. 613-626."TPublicado el 12 de abril de 1934



pios fundamentales. Tanto el estatuto de 1938

como el de 1941 establecieron las bases y los

principios esenciales en que se sustentarían

las relaciones laborales de los burócratas. Ante-

riormente habían predominado los criterios del

derecho administrativo y las teorías de la

llamada "función pública", por encima de los

derechos de quienes trabajan a su ~e r v i c i 0 . l ~~

En 1959, Adolfo López Mateos envió al

Congreso un proyecto para adicionar el artículo

123 con un apartado B, con diversas fraccio-

nes, que fue aprobado en 1960. Tres años des-

pués, en diciembre de 1963, se aprobó la Ley

Federal de los Trabajadores al Servicio del

Estado.177

El Apartado B del artículo 123 constitu-

cional regula las relaciones laborales entre los

poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito

Federal y sus trabajadores. Está estructurado

en catorce fracciones que abordan diversos

"E BUEN L., Nestor, op . cit., t. 1 pp . 631.632.

"'Publicada en e l Diario Oficial de la Federación el día 28 del mismo mes.



aspectos, tales como la jornada laboral, los días

de descanso, etcétera.

La jornada diaria máxima de trabajo, diur-

na y nocturna, es de ocho y siete horas, respecti-

vamente. Las excedentes serán extraordinarias

y se pagarán con un cien por ciento más de la

remuneración fijada para el servicio ordinario.El trabajo extraordinario no debe exceder de

tres horas diarias ni de tres veces consecutivas.

El trabajador al servicio del Estado puede

disfrutar de un día de descanso por cada seis

de trabajo, cuando menos, con goce de salario

íntegro, así como de vacaciones que nunca

serán menores de veinte días al año.

Por otra parte, 10s salarios serán fijados en

los presupuestos respectivos, sin que su cuantía

pueda ser disminuida durante la vigencia de

éstos; en ningún caso los salarios podrán ser

inferiores al mínimo para los trabajadores en

general en el Distrito Federal y en las entida-

des federativas.



A trabajo igual corresponde salario igual,

sin tener en cuenta el sexo; por lo demás, el

salario sólo es susceptible de retenciones, de-

ducciones o embargos en los casos previstos

en las leyes.

El personal burocrático debe ser designado

mediante sistemas que permitan apreciar losconocimientos y aptitudes de los aspirantes, y

gozar de derechos de escalafón para que los as-

censos se otorguen en función de los cono-

cimientos, aptitudes y antigüedad. En igualdad

de condiciones, tendrá prioridad quien repre-

sente la única fuente de ingreso en su familia.

En otro orden de ideas, los trabajadores sólo

pueden ser suspendidos o cesados por causa

justificada, en los términos que fije la ley. En ca-

so de separación injustificada, tienen derecho

a optar por la reinstalación en su trabajo o por

la indemnización correspondiente, previo el

procedimiento legal. En los casos de supresión

de plazas, los trabajadores afectados tendrán de-

recho a que se les otorgue otra equivalente a la

suprimida, o a la indemnización legal.



Lns ~ A R A N T ~ A ~OCIALES 197

Por lo que hace a la cuestión sindical, los

trabajadores están legitimados para asociarse

en defensa de sus intereses comunes, y para

declararse en huelga previo el cumplimiento de

los requisitos que determine la ley, respecto

de una o varias dependencias de los poderes

públicos. En torno a la libertad sindical de estos

trabajadores, la Suprema Corte de Justicia de

la Nación ha emitido diversas tesis que es ne-

cesario citar:

SINDICACIÓN ÚNICA. EL ART~CULO 8

DE LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJA-DORES AL SERVICIO DEL ESTADO,VIOLA LA LIBERTAD SINDICAL CONSA-

GRADA EN EL ARTÍCULO123,APARTADOB, FRACCIÓNX, CONSTITUCIONAL. El ar-tículo 123constitucional consagra la libertad

sindical con un sentido pleno de universa-

lidad, partiendo del derecho personal de

cada trabajador a asociarse y reconociendo

un derecho colectivo, una vez que el sindi-

cato adquiere existencia y personalidad

propias. Dicha libertad sindical debe en-

tenderse en sus tres aspectos fundamentales:

1. Un aspecto positivo que consiste en la

facultad del trabajador para ingresar a un

sindicato ya integrado o constituir uno nue-



vo; 2. Un aspecto negativo, que implica laposibilidad de no ingresar a un sindicatodeterminado y la de no afiliarse a sindi-cato alguno; y 3. La libertad de separación orenuncia de formar parte de la asociación.Ahora bien, el mandamiento de un solosindicato por dependencia gubernativa,establecido en el artículo 68 de la citada ley,viola la garantía social de libre sindicación

de los trabajadores prevista en el artículo123, apartado B, fracción X, de la Consti-tución Federal de la República, toda vez queal regular la sindicación única restringe lalibertad de asociación de los trabajadorespara la defensa de sus intereses.17*

SINDICACIÓNÚNICA. LAS LEYES O ES-TATUTOS QUE LA PREVÉN, VIOLAN LA

LIBERTAD SINDICAL CONSAGRADA ENEL ARTÍCULO123, APARTADO B, FRAC-CIÓN X, CONSTITUCIONAL. El artículo123 constitucional consagra la libertad sin-dical con un sentido pleno de universalidad,partiendo del derecho personal de cadatrabajador a asociarse y reconociendo underecho colectivo, una vez que el sindicatoadquiere existencia y personalidad propias.

"O Tesis P. XLV/99, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novenaepoca, t. IX, mayo de 1999,p. 28.Cfr. SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA

N A C I ~ N ,a Suprema Corte de Justicia de la Nación y la libertad sindical, Mkxico,Suprema Corte de Justicia de la Naci6n. 2000.



Dicha libertad debe entenderse en sus tres

aspectos fundamentales: 1.Un aspecto posi-tivo que consiste e n la facultad del trabaja-dor para ingresar a un sindicato ya integradoo constituir uno nuevo; 2. Un aspecto ne-

gativo, que implica la posibilidad de no

ingresar a un sindicato determinado y lade no afiliarse a sindicato alguno; y 3. La li-bertad de separación o renuncia de formar

parte de la asociación. Ahora bien, el man-damiento de u n solo sindicato de burócratas

por dependencia gubernativa que establez-can las leyes o estatutos laborales, viola lagarantía social de libre sindicación de lostrabajadores prevista en el artículo 123, apar-tado B, fracción X, de la Constitución Federal

de la República, toda vez qu e al regular lasindicación única restringe la libertad deasociación de los trabajadores para la defen-

sa de sus interese^.'^^

SINDICATOS BUROCRÁTICOS. EL AR-

TICULO 71 DE LA LEY FEDERAL DE LOS

TRABAJADORES AL SERVICIO DEL

ESTADO NO VIOLA LA LIBERTAD SINDI-CAL CONSAGRADA EN EL ARTÍCULO123 CONSTITUCIONAL, APARTADO B,

FRACCIÓNX, AL ESTABLECER EL MÍNI-

M 0 DE VEINTE AGREMIADOS PARA SU

"'Tesis P./J. 43 / 9 9 . Idem, t . IX , mayo de 1999, p. 5



CONSTITUCIÓN.El requisito de veinte omás trabajadores para que se constituya unsindicato, establecido en el artículo 71 de laLey Federal de los Trabajadores al Serviciodel Estado no viola la garantía social de libresindicación de los trabajadores prevista enel artículo 123 constitucional, apartado B,

fracción X, toda vez que dicho número detrabajadores que exige el articulo71de dicha

ley, no es una limitación a la libertad sin-dical. El precepto constitucionalno estableceel mínimo de trabajadores para constituir unsindicato, de ahí que es patente que dejó esafunción al legislador ordinario, como seaprecia de la lectura del segundo párrafo delartículo 123 que establece: "El Congreso dela Unión, sin contravenir las bases siguien-tes, debe expedir leyes sobre el trabajo ...",

por lo que se asignó al legislador ordinariola función de interpretar y reglamentar elderecho de que se trata, conservando sunaturaleza colectiva y permanente, el cualtuvo la encomienda en beneficio de los tra-bajadores, de señalar un número determi-nado de éstos, de acuerdo con las normasfundamentales, con la naturaleza del dere-cho de sindicación y la realidad social. La dis-posición de que un sindicato burocrático se

constituya con un número mínimo de veintetrabajadores, no coarta la libertad sindical,en cuanto el legislador ordinario en bene-



ficio de los trabajadores estableció esterequisito, sin que se afecte dicha libertad o la

libertad individual de éstos, toda vez quelo que pretendió, fue que se creara un entecolectivo para defender a sus agremiados.

Por tales motivos, el establecimiento de esterequisito en la ley ordinaria, no vulnera elprincipio de libertad sindical, sino por el con-trario, lo f~r ta lece?~"

SINDICATOS. EL ART~CULO 5 DE LALEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORESA L SERVICIO DEL ESTADO QUE PROHÍ-BE LA R E E L E C C I ~ N E SUS DIRIGENTES,

CONTRAVIENE LA LIBERTAD SINDICALQUE ESTABLECE ELAR~CULO23CONS-

TITUCIONAL. Este precepto, en su apartadoB, fracción X, establece, entre otros princi-

pios básicos, que los trabajadores al serviciodel Estado tienen el derecho de asociarsepara la defensa de sus derechos comunes,garantía que esta Suprema Corte ha inter-

pretado con toda amplitud que es acorde con

el espíritu libertario del Constituyente, por lo

cual ha de entenderse que tienen derecho a

constituir las organizaciones que estimen con-venientes, de afiliarse a ellas conforme a sus

estatutos, con base en los cuales pueden ele-

gir libremente a sus representantes, se-

Tesis P. LV/99, Idern, t. X, agosto de 1999, p. 56.



202 ~ U P R E M AORTE DE lU5TICiA DE LA N A C I O N

ñalando el tiempo que deben durar e n sus

cargos, así como organizar su administra-

ción, actividades y programas d e acción, sin

que se admita prohibición o limitante alguna

en relación con la elección de sus dirigentes

o con el término que éstos deben durar en sus

cargos, debiendo advertirse que el convenio

internacional número 87, aprobado por el

Senado de la República,y publicado en el Dia-

rio Oficial de la Federación, el dieciséis de

octubre de mil novecientos cincuenta, coin-

cide plenamente con este principio consti-

tucional. Por tanto, como el artículo 75de la

Ley Federal d e los Trabajadores al Servicio

del Estado establece que "Queda prohibido

todo acto de reelección dentro de los sin-

dicatos.", ha de concluirse que tal prohibición

viola la citada libertad sindical al intervenir

en la vida y organización interna de los sin-

dicatos, pues impide el ejercicio del derechode las organizaciones sindicales para que

elijan libremente a sus representantes y para

que puedan actuar en forma efectiva e inde-

pendiente en defensa de los intereses de sus

afiliados, sin que pase inadvertido para la

Suprema Corte que la reelección de dirigen-

tes sindicales que el artículo impugnado

prohibe, es un derecho libertario que si es

mal ejercido puede estratificar clases do-

minantes dentro de los propios trabajadores

con todos los vicios que como consecuencia



suelen darse, pero el impedimento de tan

deplorable e indeseado resultado, no puede

lograrse mediante la restricción de las li-

bertades sindicales que otorga nuestra

Constitución, sino a través del ejercicio res-

ponsable, maduro y democrático que los pro-

pios trabajadores hagan de sus derecho^.'^'

La seguridad social para los burócratas se

organiza de modo que cubra los accidentes y

enfermedades profesionales; las enfermedades

no profesionales y maternidad; y la jubilación,

la invalidez, vejez y muerte. En caso de acci-

dente o enfermedad, se conserva el derecho al

trabajo por el tiempo que determine la ley.

Durante el embarazo, las mujeres no realizarán

trabajos que exijan un esfuerzo considerable y

hagan peligrar su salud en relación con la ges-

tación; en todo caso, gozarán forzosamente de

un mes de descanso antes de la fecha fijada para

el parto y de otros dos después de éste, lapso

durante el cual percibirán su salario íntegro y

conservarán su empleo, así como sus derechos

laborales. Además, en el periodo de lactancia

tendrán dos descansos extraordinarios por

la'TesisP. XXV11/2000, deni, t. XII, agosto de 2000,p.149.



día, de media hora cada uno, para alimentar a

sus hijos, y disfrutarán de asistencia médica

y obstétrica, medicinas, ayudas para la lac-

tancia y servicio de guarderías infantiles.

Los familiares de los trabajadores tendrán

derecho a asistencia médica y medicinas, en los

casos y en la proporción que determine la ley,

y se establecerán centros para vacaciones y re-

cuperación, así como tiendas económicas para

beneficio de los trabajadores y sus familiares.

En cuanto al derecho a la vivienda, se pro-

porcionarán a los trabajadores habitaciones

baratas, en arrendamiento o venta, conforme a

los programas previamente aprobados. Igual-

mente, el Estado, mediante las aportaciones que

haga, establecerá un fondo nacional de la vi-

vienda a fin de constituir depósitos en favor

de dichos trabajadores y establecer un siste-

ma de financiamiento que permita otorgarles

crédito barato y suficiente para que adquieran

en propiedad habitaciones cómodas e higié-nicas, o bien, para construirlas, repararlas,

mejorarlas o pagar pasivos adquiridos por estos



conceptos. Las aportaciones que se hagan a

dicho fondo se entregarán al organismo encar-

gado de la seguridad social, cuya ley y las

correspondientes regular án la forma y el

procedimiento conforme a los cuales se admi-

nistrará el citado fondo, y se otorgarán y adju-

dicarán los créditos respectivos.

Los conflictos individuales, colectivos o

intersindicales de los trabajadores al servicio

del Estado, serán resueltos por el Tribunal

Federal de Conciliacióny Arbitraje, salvo en el

caso de los conflictos entre el Poder Judicial de

la Federación y sus servidores, que resolverá

el Consejo de la Judicatura Federal; en este

orden de ideas, los conflictos surgidos entre la

Suprema Corte de Justicia y sus empleados

serán resueltos por esta última.

Los militares, marinos, personal del servi-

cio exterior, agentes del Ministerio Público y

los miembros de las instituciones policiales, se

rigen por sus propias leyes. El Estado propor-

cionará a los miembros en el activo del Ejército,

Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones



necesarias para adquirir habitaciones cómo-

das y baratas, a través del organismo encar-

gado de la seguridad social de los componentes

de dichas instituciones.

Los miembros de las instituciones poli-

ciales de los Municipios, entidades federativas,

del Distrito Federal y de la Federación, podrán

ser removidos de su cargo si no cumplen con los

requisitos que las leyes vigentes señalen, en el

momento de la remoción, para permanecer en

dichas instituciones, sin que proceda su

reinstalación o restitución, cualquiera que

sea el juicio o medio de defensa para combatir

la remoción y, en su caso, sólo procederá la

indemnización.

Toca a la ley determinar los cargos que

serán considerados de confianza; quienes los

desempeñen disfrutarán de las medidas de pro-

tección al salario y gozarán de los beneficios

de la seguridad social.



E l surgimiento del constitucionalismo social

se dio en México, donde en 1910comenzó una

Revolución tendiente a derrocar la dictadura

porfirista. La inconformidad de diversos secto-

res de la población, que largamente habían vivi-

do sujetos a inhumanos regímenes laborales y

agrarios, derivó en la convocatoria maderista

para derrocar al dictador por la vía armada.

Con el paso del tiempo, la lucha por el poderse volvió frenética e implicó la desaparición de

varios líderes del movimiento. Incapaz de satis-

facer las demandas campesinas y vlctima de

intrigantes funcionarios mexicanos y extran-

jeros, Madero murió en 1913,cuatro años antes

de que se materializaran los ideales que habían

impulsado a millones de compatriotas contra

la tiranía.



La Constitución Federal de 1917se convir-

tió en paradigma para numerosos países del

mundo. Sus creadores concibieron formas

para reparar las principales carencias sufri-

das por gran parte del pueblo. En beneficio de

campesinos y trabajadores se instrumentaron

los artículos 27 y 123, que se han reformado

reiteradamente.

Ahora bien, el constitucionalismo social

mexicano no se ha reducido a lo preceptuado

por los citados artículos. El derecho a la educa-

ción, previsto en el artículo 30. constitucional,

ha preocupado al Estado mexicano desde los

tiempos de la Independencia; suprimida la

exclusividad del clero en cuanto a la enseñanza,

ahora se prevé que los gobiernos federal, estatal

y municipal colaboren para que la mayoría de

la población acceda a las ventajas de la ins-

trucción, orientada a formar hombres y mujeres

comprometidos con la democracia y el desarro-

llo nacional.

Asimismo, la escasez de vivienda llevó a

que el derecho a tenerla adquiriera rango cons-



titucional en 1983.Desde entonces se han desa-

rrollado políticas tendientes a que las familias

mexicanas cuenten con habitaciones cómodas e

higiénicas y, sobre todo, baratas. Este derecho

demanda una activa participación por parte del

Estado, de ahí que se trate de una auténtica

garantía social, que, lejos de implicar una abs-

tención para las autoridades -nota distintiva de

las garantías individuales-, suponga su conti-

nua participación en beneficio de la oferta de

vivienda.



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Constitución Política de los Estados Uni-

dos MexicanosLey Federal del Trabajo

Ley del Impuesto sobre la Renta

Ley Federal de los Trabajadores al Servicio

del Estado

Ley Agraria

Ley General de Educación

Ley del Seguro Social

Ley de Expropiación

Ley General de Crédito Rural

Ley de Terrenos Baldíos, Nacionales y

Demasías

Ley del Seguro Agropecuario y de Vida

Campesino

219



Ley de omento Agropecuario

Ley Federal de Vivienda

Ley de Desarrollo Urbano del Distrito

Federal

Ley sobre el Régimen de Propiedad en

Condominio

Ley Orgánica de la Administración Pública

del Distrito Federal

Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios

Ley General del Equilibrio Ecológico y la

Protección al Ambiente

Ley General de Salud

Ley General que establece las Bases de

Coordinación del Sistema Nacional de Se-

guridad Pública



Presentación .................................................... 5

1 El Estado social de derecho......................

7

11.Antecedentes históricos y legislativosdel constitucionalismo social mexicano ...... 13

111.Coiicepto de garantías sociales ............. 35

IV.Diferencia entre las garantías socialesylas garantías individuales ............................. 41

V Artículos constitucionales que otorganlas garantías sociales...................................... 45

. .......................I El derecho a la educación 47

1 Antecedentes históricos ...................... 47

.....Bases de la educación en México 55

3 La distribución de competencias en

materia educativa.....................................

57



4. La gratuidad en la impartición de...................................................ducación

VI1.El derecho a la protección de la salud ....1 Antecedentes históricos ......................2. Características ......................................3. El Sistema Nacional de Salud ...........

VI11. El derecho a un medio ambiente ade-cuado .................................................................

1 Antecedentes históricos ......................2 .Una cuestión gramatical .....................3.Fines de este derecho ..........................4.Características ......................................

IX. El derecho a la vivienda ..........................1 Antecedentes históricos ......................2.Alcance actual de este derecho .........

X .El artículo 21 constitucional . La seguri-dad pública ......................................................

1 Antecedentes históricos...................... 91



LA S C A R A N T ~ A SsociAlrs 223

2.La seguridad pública .......................... 96

3. Facultades concurrentes en materiade seguridad pública ............................... 99

4. El Sistema Nacional de SeguridadPública ....................................................... 100

XI.El artículo 27 constitucional .................. 107

......................Antecedentes históricos 107

2. Propiedad originaria y derivada ypropiedad privada ...................................118

3 La expropiación por causa de utilidadpública ......................................................124

4.Capacidad para adquirir el dominiode tierras y aguas de la nación..............128

5. Personalidad jurídica de los núcleosde población ejidales y comunales ....... 130

6.El reparto de tierras y la prohibicióndel latifundismo .......................................134

7 La impartición de justicia agraria .... 135

XII.El artículo 123 constitucional ...............137

......................Antecedentes históricos 137



224 SUPREMA ORTEDE lusr ic in DE L A N A C ~ ~ N

....La duración de la jornada laboral 139

3. El trabajo de las mujeres y de losmenores ..................................................... 143

4. El salario .............................................. 149

5. La participación de los trabajadores.............n las utilidades de la empresa 155

6 Seguridad e higiene .............................159

7 Vivienda para los trabajadores ......... 160

8 Capacitación y adiestramiento ......... 167

9.Los riesgos de trabajo .........................170

10 La libertad sindical y el derecho dehuelga ........................................................ 175

11 Los conflictos laborales .................... 185

12 La seguridad social ........................... 191

13 Los trabajadores al servicio delEstado .........................................................93

Epílogo ........................................................... 07

Bibliohemerografía.........................................211

Normativa ........................................................ 219



en noviembre de 2004, y se im primió enEdiciones Corund a, S.A. de C.V.

La edición consta de 4,000 ejemplares.

las garantias sociales - mexico

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