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LAS CONCILIACIONES DE SUBSIDIOS POR MENORES TARIFAS DE
FONDOS ESPECIALES (FSSRI Y FOES), SEGÚN LAS
CONSIDERACIONES DADAS POR LA DIRECCIÓN DE ENERGÍA
ELÉCTRICA DEL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, POR MEDIO
DE LA VALIDACIÓN DE DATOS Y PRODUCCIÓN DE ESTADÍSTICAS.
Director Interno: Msc. Jaime Peña Rodríguez
Director Externo: Ing. José Edilberto Muñoz
Hernán Darío Hernández Castañeda.
Agosto 2017
Universidad Distrital Francisco José de Caldas.
Ingeniería Eléctrica
Bogotá D. C.
Informe Pasantía.
ii
Agradecimientos
A mis padres y a mi familia por ser el pilar fundamental en todo lo que soy, en toda mi educación,
tanto académica, como de la vida, por su incondicional apoyo perfectamente mantenido a través
del tiempo.
Todo este trabajo ha sido posible gracias a ellos.
iii Resumen
En Colombia existen regiones y comunidades que aún no cuentan con los servicios
públicos de energía eléctrica y/o gas combustible, situación que afecta su calidad de vida y su
competitividad. El Estado colombiano con el fin de suministrar dichos servicios, posee Fondos
de Apoyo Financiero para contribuir a la universalización de servicios públicos, aunque muchos
no logran acceder a estos recursos debido principalmente a la deficiente estructuración de
proyectos.
Adicional a los Fondos de Apoyo Financiero, existen fondos de subsidios a los usuarios
de menores ingresos concernientes para el presente proyecto que son el Fondo de Solidaridad
para Subsidios y Redistribución de Ingreso - FSSRI, y el Fondo de Energía Social – FOES. Con
el fin de que se validen y se reconozcan los déficits o superávits, según sea la situación, las
empresas prestadoras del servicio público domiciliario de energía eléctrica en el Sistema
Interconectado Nacional - SIN y las Zonas No Interconectadas – ZNI deben efectuar y enviar al
FSSRI, las conciliaciones de subsidios y contribuciones trimestralmente.
De igual manera, por medio del artículo 15 del Decreto 160 de 22 de enero de 2004, se
establece que el Ministerio de Minas y Energía efectuará trimestralmente conciliación con los
comercializadores de los recursos distribuidos, y establece el formato en el cual se debe registrar
la información de facturación de los usuarios beneficiados con los recursos asignados por el
Fondo de Energía Social – FOES.
iv Con este trabajo se busca diagnosticar la situación actual de los subsidios y establecer
posibles escenarios que permitan equilibrar las contribuciones facturadas con los subsidios
otorgados de tal forma que no se tenga que acudir a recursos del Presupuesto General de la
Nación-PGN para suplir total o parcialmente este déficit actual de subsidios, sino que el mismo
fondo sea capaz de suplir los subsidios pactados a totalidad.
v Tabla de Contenidos
Lista de tablas ................................................................................................................................ vi Lista de ilustraciones..................................................................................................................... vii Lista de abreviaciones y siglas ..................................................................................................... viii 1. Introducción ............................................................................................................................ 1
2. Objetivos ................................................................................................................................. 3 Objetivo General: ........................................................................................................................ 3 Objetivos específicos: ................................................................................................................. 3
3. Metodología ............................................................................................................................ 4 4. Marco teórico y referencial ......................................................................................................... 5
4.1. Antecedentes ........................................................................................................................ 5
4.2. Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos – FSSRI ..................... 6
4.3. Fondo de Energía Social – FOES ........................................................................................ 6 4.4. Consumo de Subsistencia: ................................................................................................... 7 4.5. Focalización de subsidios: ................................................................................................... 7 4.6. Usuario: ................................................................................................................................ 8
4.7. Usuario típico: ...................................................................................................................... 8 5. Alcances e Impacto ..................................................................................................................... 9 6. Análisis de resultados ............................................................................................................... 11
6.1. FSSRI ................................................................................................................................. 11 6.1.1. Balance entre subsidios otorgados y contribuciones facturadas ................................. 11
6.1.2. Análisis de incidencia distributiva .............................................................................. 15 6.2. FOES .................................................................................................................................. 18
6.2.1. Balance del fondo ....................................................................................................... 18 6.2.2. Análisis de incidencia distributiva .............................................................................. 19
7. Identificación de posibles errores en la metodología de otorgación de subsidios. ................... 21 8. Formulación de propuestas ....................................................................................................... 21
8.1. Caso 1............................................................................................................................. 22
8.2. Caso 2............................................................................................................................. 23 8.3. Caso 3............................................................................................................................. 24
8.4. Caso 4............................................................................................................................. 24 8.5. Caso 5............................................................................................................................. 25 8.6. Caso 6............................................................................................................................. 25 8.7. Caso 7............................................................................................................................. 26
9. Evaluación y cumplimiento de los objetivos de la pasantía. ................................................ 27
10. Conclusiones y recomendaciones ..................................................................................... 28
Bibliografía ................................................................................................................................... 29
vi Lista de tablas
Tabla 1 kWH-mes asignados según CS a 2017 .............................................................................. 5 Tabla 2 Participación por sector subsidiado según el SUI para el 2016 ....................................... 16 Tabla 3 Participación de los sectores contributivos según el SUI para el 2016 ........................... 17 Tabla 4 Recaudos FOES 2012-2016 ............................................................................................. 18
Tabla 5 Participación por empresa según Datos del MME para el 2016 ...................................... 20 Tabla 6 Facturación mensual promedio por periodo caso 1 ......................................................... 22 Tabla 7 Proyecciones caso1 .......................................................................................................... 23 Tabla 8 Facturación mensual promedio por periodo caso 2 ......................................................... 23 Tabla 9 Facturación mensual promedio por periodo caso 3 ......................................................... 24
Tabla 10 Facturación mensual promedio por periodo caso 4 ....................................................... 24
Tabla 11 Disminución anual del subsidio para el caso 5 .............................................................. 25
Tabla 12 Disminución del CS para el caso 5 ................................................................................ 26 Tabla 13 Disminución para el caso 7 ............................................................................................ 26
vii Lista de ilustraciones
Ilustración 1 Histórico anual de contribuciones facturadas y subsidios otorgados ...................... 12 Ilustración 2 Histórico anual de subsidios otorgados 2005-2016 ................................................. 13 Ilustración 3 Histórico anual de contribuciones reportadas 2005-2016 ........................................ 14 Ilustración 4 Histórico anual de usuarios reportados por estrato 2005-2016 ................................ 15
Ilustración 5 Distribución de recursos FOES por empresa 2016 .................................................. 19
viii Lista de abreviaciones y siglas
CONPES: Consejo Nacional de Política Económica y Social.
CN: Constitución Nacional.
CREG: Comisión de Regulación de Energía y Gas
CS: Consumo de Subsistencia.
DANE: Departamento Administrativo Nacional de Estadística.
DNP: Departamento Nacional de Planeación
ESP: Empresas de Servicios Públicos.
IPC: Índice de Precio al Consumidor.
MME: Ministerio de Minas y Energía.
PGN: Presupuesto General de la Nación.
UPME: Unidad de Planeación Minero Energética.
SB: Subsidios.
CU: Costo Unitario
FSSRI: Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos.
IPSE: Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas en Zonas no
Interconectadas.
MSNM: Metros Sobre el Nivel del Mar.
SIN: Sistema Interconectado Nacional.
SUI: Sistema Único de Información de Servicios Públicos.
ZNI: Zonas No Interconectadas.
ASOCODIS: Asociación Colombiana de Distribuidores de energía eléctrica.
ASIC: Administrador del Sistema de Intercambios Comerciales.
1 1. Introducción
En Colombia desde la concepción de la CN de 1991 se otorgaron escenarios para la
participación privada en la prestación de servicios públicos, la cual estaba a cargo del Estado.
Este último tenía la responsabilidad de asegurar la prestación eficiente de los servicios y además
sería el encargado de la regulación y el control de los mismos. Las competencias y
responsabilidades fueron reglamentadas por la Ley 142 de 1994, donde también quedó
establecido el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliaros.
El mecanismo de subsidios que se estableció, utiliza como herramienta de focalización la
estratificación socioeconómica de las viviendas, cuya implementación se asigna a las autoridades
territoriales. Las viviendas son clasificadas en seis estratos de acuerdo con sus características
(constructivas, geográficas y de alrededores). De acuerdo a lo dispuesto por la ley, los estratos 1,
2 y 3 son beneficiarios de subsidios otorgados en la tarifa de hasta el 60%, 50% y 15%
respectivamente, en referencia a un consumo básico de subsistencia el cual ha sido establecido
por la UPME, para el caso de la energía eléctrica. Si el consumo está por encima de ese nivel de
consumo básico, pagan la tarifa marginal plena, equivalente al costo medio de suministro del
servicio.
Los usuarios del estrato 4 pagan la tarifa plena por la totalidad de sus consumos y los
usuarios de estratos 5 y 6, algunos usuarios industriales y los usuarios comerciales pagan un
sobrecosto de hasta 20%, el cual tiene por objeto financiar los subsidios a los hogares de
menores ingresos.
La implementación de subsidios en el sector eléctrico, será materia de debate y su uso
como instrumento de política económica generará controversias permanentes. Los subsidios de
2 acuerdo a su objetivo final pueden tomar diversas formas. Sus fines pueden estar en relación al
abastecimiento energético en un área determinada, con políticas medio-ambientales y/o con
consideraciones sociales, como el aumento de las tasas de acceso o la reducción del costo del
servicio. Sin importar su final, el análisis de costos y beneficios deben arrojar resultados donde el
bien social aumente, o que al menos los costos y los beneficios se igualen.
3 2. Objetivos
Objetivo General:
• Diagnosticar la situación actual de los subsidios concedidos al servicio domiciliario de
energía eléctrica del país y formular mecanismos normativos y/o regulatorios para
equilibrar los montos subsidiados con los contribuidos.
Objetivos específicos:
• Identificar la aplicación de subsidios por menores tarifas del Fondo de Solidaridad para
Subsidios y Redistribución de Ingresos – FSSRI y del Fondo de Energía Social FOES, de
acuerdo a la normatividad existente.
• Indagar en cuales aspectos se puede mejorar la normativa que da aplicación para los
subsidios por menores tarifas del Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución
de Ingresos – FSSRI y del Fondo de Energía Social FOES.
• Establecer la población a la cual se le deban realizar ajustes en su subvención o
contribución a los fondos de subsidios.
4 3. Metodología
La metodología a utilizar para el desarrollo de los objetivos, se refiere a la descripción de
las unidades de análisis, recolección de datos, instrumentos y procedimientos para el eficiente
desarrollo del tema en estudio. En el cual se considera las siguientes etapas:
Etapa 1:
1. Delimitación del espacio de muestreo, para los años 2005 a 2016 y de 2012 a 2016 para
el FOES. Se escoge el FSSRI debido a que es el fondo que presenta mayor preocupación
por parte del MME, en cuanto a la apropiación de recursos del fondo.
2. Recopilación de información bibliográfica relacionada con el tema en estudio. Se
revisarán textos bibliográficos vinculados al tema. Y la metodología de otorgación de
subsidios para el FSSRI por parte del MME.
3. Recopilación y análisis de la información consignada en el SUI, discriminada por estratos
socioeconómicos además de los sectores industrial y comercial.
Etapa2:
1. Elaboración de estadísticas a partir de los datos recopilados del SUI.
2. Identificar los posibles errores en la metodología de otorgación de subsidios para el
FSSRI.
Etapa3:
1. Análisis de las propuestas formuladas por el MME y formulación de nuevas propuestas.
5 4. Marco teórico y referencial
4.1. Antecedentes
El Gobierno Nacional mediante las Leyes 142 de 1994 y 286 de 1996, creó el Fondo de
Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos - FSSRI como un fondo nacional
encargado de administrar y distribuir los recursos asignados del Presupuesto General de la
Nacional (PGN) y del mismo fondo, destinados a cubrir los subsidios del servicio público
domiciliario de energía eléctrica asignados a los usuarios de menores ingresos. Donde los
recursos captados por el fondo son pertenecientes a las contribuciones realizadas por el sector
comercial, industrial y los estratos socio-económicos 5 y 6 (Máximo 20% de su consumo
mensual). Los cuáles serán destinados para cubrir parte de la energía consumida por los sectores
beneficiados (Estratos 1, 2, 3 y distritos de riego).
Es clave resaltar que el subsidio se otorga según el consumo básico o de subsistencia
como tope máximo a ser subsidiado, el cual fue diferenciado según sea la ubicación del
municipio con referencia a la altura sobre el nivel del mar y si el usuario pertenece a un barrio
normalizado o subnormal.
Tabla 1 kWH-mes asignados según CS a 2017
CS para barrios normalizados CS para barrios Subnormales H < 1000 MSNM H > 1000 MSNM H < 1000 MSNM H > 1000 MSNM
173 130 184 138 Fuente: elaboración propia.
Desde sus inicios se estableció en la en la ley 142 de 1994 que los usuarios pertenecientes a los
estratos 1, 2 y 3 se les otorgaría un subsidio del 50%, 40%, 15%, respectivamente. El cual ha
sufrido una serie de modificaciones tanto en porcentajes asignados, como en vigencia por
diferentes disposiciones de ley (artículo 3° de la Ley 1117 de 2006, artículo 1° de la Ley 1428 de
2010, artículo 76° de la Ley 1739 de 2014). Donde finalmente se estipuló que hasta el 31 de
6 diciembre de 2018 los subsidios otorgados al estrato 1 serían de hasta el 60%, para el estrato 2
de hasta el 50% y el estrato 3 del 15%. Adicionalmente los distritos de riego cuentan con un
subsidio correspondiente al 50% de su consumo total.
4.2. Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos – FSSRI
Fue creado por el Gobierno Nacional por medio de las Leyes 142 de 1994 y 286 de 1996,
para administrar y distribuir los recursos asignados del Presupuesto Nacional y del mismo fondo,
los cuales serían destinados a cubrir los subsidios del servicio público domiciliario de energía
eléctrica a los usuarios de menores ingresos. El FSSRI es actualmente regido por los Decretos
847 de 2001 y 201 de 2004 compilados en el Decreto 1073 de mayo 26 de 2015 (Decreto Único
Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía), los cuales reglamentan las leyes
142 y 286, donde se establecen los procedimientos de liquidación, cobro, recaudo y manejo de
los subsidios y de las contribuciones de solidaridad en materia del servicio de energía eléctrica.
4.3. Fondo de Energía Social – FOES
Es el sistema especial de cuentas a que hace referencia el artículo 103 de la Ley 1450,
financiado con recursos provenientes del ochenta por ciento (80%) de las rentas de congestión
producto de las exportaciones de energía eléctrica, el Presupuesto General de la Nación cuando
aquellos recursos resulten insuficientes para financiar el 50% del subsidio cubierto y recursos
que recaude el ASIC correspondientes no más de $2,1 pesos por kilovatio hora transportado para
financiar el 50% restante, cuyo objetivo consiste en cubrir un valor variable de hasta noventa y
dos pesos ( $92) por kilovatio hora del valor de energía eléctrica destinada al consumo de
subsistencia de los usuarios residenciales de los estratos 1 y 2 de las Áreas Rurales De Menor
7 Desarrollo, Zonas de Difícil Gestión y Barrios Subnormales, que se asigna de acuerdo a la
disponibilidad de recursos, el cual es administrado por el Ministerio de Minas y Energía.1
4.4. Consumo de Subsistencia:
El consumo de subsistencia está definido según la CREG como la cantidad mínima de
electricidad utilizada en un mes por un usuario típico, para satisfacer las necesidades básicas que
solamente puedan ser satisfechas mediante esta forma de energía final. Y según el artículo 99.5
de la ley 142 de 1994, “Los subsidios no excederán, en ningún caso, del valor de los consumos
básicos o de subsistencia2. El cual sufrió un régimen de transición entre el 2004 y el 2007
pasando de 193 kWH-mes a 173 kWH-mes para alturas inferiores a 1.000 MSNM y de 182
kWH-mes a 130 kWH-mes para alturas superiores a 1.000 MSNM.
4.5. Focalización de subsidios:
Es el método con el cual se otorgan subsidios a los sectores identificados como de baja
capacidad económica, actualmente son por medio de una diferenciación categórica por
estratificación socioeconómica. La cual fue definida en Ley 142 de 1994.Con el fin de ayudar a
seleccionar la población objetivo para focalizar programas sociales.3
1 Definición tomada del documento, PROCEDIMIENTO PARA LA ADMINISTRACIÓN DEL FONDO DE
ENERGÍA SOCIAL – FOES. Suministrado por el MME. 2 Ley 142 de 1994 articulo 99.5.
3 Las leyes 142 de 1994, 286 de 1996, 505 de 1999, 689 de 2001, 732 de 2002, 812 de 2003 y 921 de 2004,
definieron la estratificación socioeconómica como la base para la aplicación de los factores de subsidios y
contribuciones en los servicios públicos domiciliarios.
8 4.6. Usuario:
Persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público, ya
sea, como propietario del inmueble en donde éste se presta o como receptor directo del servicio.
A este último usuario se denomina también consumidor.4
4.7. Usuario típico:
Se entiende como aquel consumidor que es igual al promedio en todas las características
que determinan el consumo de subsistencia y que posee todo el equipamiento de
electrodomésticos indispensable para satisfacer sus necesidades básicas.5
4Definición tomada de Resolución No. 108 del 3 de julio de 1997 de la CREG. 5Definición tomada del estudio de consumos de subsistencia de José Ignacio Coral para la CREG, 1995.
9 5. Alcances e Impacto
En el Ministerio de Minas y Energía se pueden evidenciar tres grandes grupos de trabajo
(Seguimiento o subsidios, fondos de inversión y Políticas (reglamentos técnicos)), uno de ellos
es el grupo de subsidios, al cual se me asignó. Dicho grupo administra los fondos especiales
(FSSRI y FOES) a cargo del Ministerio de Minas y Energía. Para el desarrollo de la pasantía, se
enfocó especialmente en el Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos. El
cual en estos momentos se encuentra en uno de sus momentos más críticos en cuanto a déficit
fiscal, y se debe buscar una posible solución a dicha situación, por medio de propuestas que
permitan mitigar los efectos negativos que puedan derivar. Esto partiendo de estudios hechos
anteriormente por el mismo MME y distintas organizaciones interesadas en el tema.
Se recopiló la información pertinente sobre la situación actual de fondo y de su
desarrollo, con los cuales se pretendía conocer el esquema de distribución de subsidios otorgados
y el método de recaudo de las contribuciones.
Una vez que se pudo determinar el estado actual del fondo se plantearan posibles
mecanismos que permitan establecer un equilibrio, o reducción de los aportes del PGN para
cubrir el déficit en que pueda incurrir el fondo. Entre las propuestas están la modificación dela
forma de focalización de los subsidios, y de esta manera disminuir los errores de inclusión y de
exclusión que actualmente se presentan en el otorgamiento de subsidios.
El equilibrio entre los subsidios otorgados y las contribuciones facturadas se puede
recuperar en un esfuerzo colectivo entre usuarios y contribuyentes, ya que si solo se presentan
soluciones por parte un sector no será suficiente para aliviar de manera conveniente, los montos
aportados por el PGN.
10 De acuerdo a las simulaciones hechas por el MME, se analizarán los distintos
escenarios, donde se estimarán las posibles consecuencias en los usuarios, en las empresas y en
el Presupuesto General de la Nación con el fin de determinar cuáles propuestas o combinación de
estas, pueden presentar mayor viabilidad procurando ejercer el menor impacto a los usuarios de
menores recursos.
En el desarrollo de esta actividad, se obtuvo conocimientos no solamente acerca de la
administración del fondo de solidaridad, sino también gracias al acceso que se tuvo a los
informes mensuales y de interventoría de los proyectos ejecutados por el MME se pudieron tener
conocimientos de la presentación y estructuración de los mismos. De igual manera se pudo
conocer la estructura de las Declaratorias de Utilidad Pública y una revisión general a los
reglamentos técnicos colombianos.
11 6. Análisis de resultados
El diagnóstico de la situación actual del fondo FSSRI se realizó comparativamente con la
información obtenida en informes y estudios anteriores realizados como el CONPES 3386 de
2005 y los formulados por el propio MME, donde establecían ciertos puntos críticos con
incidencia directa en el balance de los subsidios otorgados y las contribuciones reportadas, estos
puntos se pudieron corroborar gracias a la información que es reportada por las empresas
prestadoras de servicios públicos domiciliarios al Sistema Único de Información de servicios
públicos-SUI, la cual permitió evidenciar el comportamiento anual y evolución de los subsidios
otorgados, las contribuciones facturadas, consumos promedio por estrato y cuantificación de los
suscriptores facturados. Además de permitir evidenciar uno de los inconvenientes más
representativos para el desbalance del fondo que fue la excepción de contribuciones para algunos
industriales.
6.1. FSSRI
6.1.1. Balance entre subsidios otorgados y contribuciones facturadas
La situación actual entre subsidios otorgados y contribuciones facturadas es preocupante
así como lo ha expresado en varias oportunidades el doctor José Camilo Manzur, director
ejecutivo de ASOCODIS6. Donde se evidencia su preocupación por los efectos económicos
negativos que se puedan derivar del pago atrasado de las cuentas pendientes por parte del fondo,
debido a la limitada disponibilidad presupuestal del mismo.
La meta de auto-sostenibilidad del fondo no se ha podido alcanzar, debido a que el
desbalance que existe entre subsidios otorgados y contribuciones facturadas ha ido aumentando
6 Según lo afirmado para el diario informativo El Tiempo (Rojas, 2017)
12 con el tiempo como se puede evidenciar en la ilustración 1. El área que se puede observar
entre las curvas descritas en la Ilustración 1 ha tenido que ser cubierta con giros del PGN.
Ilustración 1 Histórico anual de contribuciones facturadas y subsidios otorgados. Fuente: elaboración propia.
Este desbalance se ha venido presentando des el acontecimiento de dos grandes eventos
con lo fueron el aumento de los porcentajes de subsidios para estratos 1 y 2, mediante la Ley
1117 de 2006. Y la aplicación del artículo 2° de la Ley 1430 de 2010 la cual indico que los
usuarios industriales que cumplieran con ciertas características no estarían sujetos al cobro de la
contribución especial a partir del 2012.
6.1.1.1. Aumento de los subsidios
Para el contexto temporal planteado se puede observar en la ilustración 2 como ha sido el
comportamiento de los subsidios otorgados a los usuarios más representativos del esquema de
subsidios, como lo son los estratos 1, 2y 3. De donde se puede inferir que los subsidios otorgados
en su mayoría están concentrados para los estratos 1 y 2, esto debido en gran parte al porcentaje
asignado por la CREG para cubrir su CS.
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Mo
nto
s e
n m
iles
de
mill
on
es
Contribuciones Facturadas Subsidios otorgados
13
Ilustración 2 Histórico anual de subsidios otorgados 2005-2016. Fuente: elaboración propia.
6.1.1.2. Disminución de las contribuciones
Las contribuciones reportadas anualmente en el SUI, se ven reflejadas en la ilustración 3.
De donde se puede observar una disminución notable en relación a las contribuciones reportadas
por los usuarios de tipo industrial en los años comprendidos entre 2011 y 2012, periodo que
coincide con la aplicación de la reforma tributaria de 2010 (artículo 2° de la Ley 1430 de 2010),
la cual excluye del cobro de la sobretasa para dichos usuarios industriales a partir del 2012. Tal
vez con esta medida el gobierno intento incentivar al sector industrial e impulsar la inversión,
pero abrió aún más la brecha del equilibrio buscado para el fondo FSSRI. Lo esperado para la
tendencia en la curva.
0100200300400500600700800900
10001100120013001400
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Sub
sid
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en
mile
s d
e m
illo
ne
s
Subsidios Estrato 1 Subsidios Estrato 2 Subsidios Estrato 3
14
Ilustración 3 Histórico anual de contribuciones reportadas 2005-2016. Fuente: elaboración propia.
Lo esperado para la tendencia en la curva de las contribuciones industriales en la
ilustración 3, era alguna similitud con la descrita por parte de las contribuciones de los usuarios
comerciales, pero debido en gran parte a la aplicación de la ley de reforma tributaria el
crecimiento proporcional de las contribuciones industriales se vio interrumpido.
6.1.1.3. Crecimiento poblacional.
Otro gran factor a considerar es el crecimiento de la población objetivo de los subsidios
ya que según lo que se puede observar en la ilustración 4 la cantidad de usuarios registrados por
estrato ha venido en aumento, según lo registrado en él SUI, algunos en mayor proporción que
otros. Los usuarios de estrato 1 registran una tasa de crecimiento anual de 9,54%, los de estrato 2
un 3,87%, los de estrato 3 un 3,25%, los de estrato 4 un 7,12%, los de estrato 5 un 4,61% y los
de estrato 6 un 5,31%.
𝑡𝑎𝑠𝑎 𝑑𝑒 𝑐𝑟𝑒𝑐𝑖𝑚𝑖𝑒𝑛𝑡𝑜 𝑝𝑟𝑜𝑚𝑒𝑑𝑖𝑜 𝑎𝑛𝑢𝑎𝑙 =
𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟 𝑓𝑖𝑛𝑎𝑙−𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟 𝑖𝑛𝑖𝑐𝑖𝑎𝑙
𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟 𝑖𝑛𝑖𝑐𝑖𝑎𝑙
# 𝑑𝑒 𝑝𝑒𝑟𝑖𝑜𝑑𝑜𝑠∗ 100
0100200300400500600700800900
1000110012001300
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Co
ntr
ibu
cio
ne
s e
n m
iles
de
mill
on
es
Contribuciones Facturadas Contribuciones Industriales Contribuciones comerciales
15
Ilustración 4 Histórico anual de usuarios reportados por estrato 2005-2016. Fuente: elaboración propia..
Aunque la tasa de crecimiento para los estratos 5 y 6 sea mayor que las registradas para
los estratos 2 y 3 estas no representan proporcionalmente el aumento entre dichos estratos. De
igual manera se observa en la ilustración 4, que para el año 2006 el número de usuarios de
estrato 2 aumenta incluso superando a los usuarios registrados en el estrato 3 para el mismo año.
6.1.2. Análisis de incidencia distributiva
6.1.2.1. Subsidios
Para 2016 el monto de subsidios según el SUI fue de $ 2.777.988.980.838,73 de los
cuales el mayor porcentaje de participación lo posee el estrato 1, como se puede evidencia en la
tabla 2. Donde se busca ponderar el consumo residencial y el porcentaje de participación en los
subsidios. Observando de esta manera la desproporción en consumo con respecto a la
participación en subsidios, esto asociado posiblemente a dos factores, la densidad poblacional
relacionada en cada uno de los estratos y un uso ineficiente de la energía. Es más razonable
pensar en el primero debido a la distribución poblacional mostrada en la ilustración 4.
0
500000
1000000
1500000
2000000
2500000
3000000
3500000
4000000
4500000
5000000
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Nu
mer
o d
e su
scri
pto
res
Año
Estrato1Estrato 2Estrato 3Estrato 4Estrato 5Estrato 6
16 Tabla 2 Participación por sector subsidiado según el SUI para el 2016
Sector Consumo total % Porcentaje de
participación por
usuarios registrados
Porcentaje de
participación en
subsidios
Estrato 1 33,74% 32,37% 48,49%
Estrato 2 39,82% 42,62% 42,86%
Estrato 3 25,85% 25,01% 8,03%
Distritos de riego 0,59% 0,01% 0,62%
Fuente: elaboración propia.
Lo que nos dice la tabla 2 es que el estrato 2 por cubrir el 42,62% de usuarios subsidiados
tenga el mayor porcentaje de consumo 39,82%. Aunque la mayor concentración de los subsidios
este en el estrato 1 con un 48,49%.
6.1.2.2. Contribuciones
Ahora bien, se tiene la tabla 3, la cual permite observar que, aunque el sector industrial
tiene el mayor porcentaje de consumo entre los sectores contribuyentes reportados en el SUI, su
porcentaje de participación en Las contribuciones es apenas de un 14,51%, en comparación con
el sector comercial que aunque posee el segundo porcentaje de consumo, tiene un porcentaje de
participación en contribuciones del 71,26%. El sector industrial está en desproporción respecto al
sector comercial, ya que este debería tener un porcentaje de participación en contribuciones igual
o incluso mayor al comercial. Las contribuciones reportadas para el año 2016 alcanzan a cubrir
aproximadamente un 43% del monto requerido para cubrir los subsidios otorgados del mismo
año.
Para la tabla 3 se incluyeron el estrato 4 y el alumbrado público debido a que fueron
reportados en el SUI, aunque en un principio sus contribuciones deberían ser cero. De ahí la
razón de que sus porcentajes de participación en contribuciones sea tan bajo. Si observamos en
los estratos 5 y 6, el porcentaje que cubre de los subsidios apenas es alrededor del 5% y su
17 consumo no sobrepasa el 6 % del consumo total, lo cual no lo convierte en una población
objetivo.
Tabla 3 Participación de los sectores contributivos según el SUI para el 2016
Sector Consumo total
%
Porcentaje de participación en
contribuciones
% que cubre de los
subsidios
Estrato 4 5,58% 0,00427% 0,0018471%
Estrato 5 2,64% 6,19% 2,6804828%
Estrato 6 2,64% 5,30% 2,2954342%
Industrial 42,42% 14,51% 6,2802916%
Comercial 31,67% 71,26% 30,8511065%
Oficial 5,62% 0,67% 0,2913652%
Provisional 0,46% 1,09% 0,4731780%
Alumbrado
Publico
4,29% 0,00064% 0,0002768%
Especial
Asistencial
2,13% 0,24% 0,1023128%
Especial
Educativo
1,25% 0,14% 0,0596930%
Áreas Comunes 0,56% 0,32% 0,1363894%
Industrial
Bombeo
0,93% 0,29% 0,1236591%
Fuente: elaboración propia.
En la tabla 3 cabe aclarar que el porcentaje de consumo total para el sector industrial
abarca todos los consumos, tanto de contribuyentes como de no contribuyentes, esto dejado de
forma intencional para observar el potencial que existe en este sector. De igual manera el SUI
registra contribuciones por parte de usuarios que no debería ser contribuyentes como el estrato 4,
el alumbrado público y el sector oficial, aunque representan menos del 1% de la participación en
contribuciones teóricamente debería ser de 0%, se hace la presunción de un mal reporte ante el
18 SUI. Para los sectores catalogados como especiales asistenciales, especiales educativos y
áreas comunes se asumió que dentro de dichas instalaciones exentas de contribución podrían
tener algún tipo de establecimiento de actividad comercial asociados a ellos.
6.2. FOES
6.2.1. Balance del fondo
La situación del fondo de energía social no era muy alentadora, aunque sus
requerimientos del PGN han sido menores en comparación con el FSSRI, un 17%
aproximadamente para el 2015 siendo el año en que más se solicitaron recursos del PGN como
se observa en la tabla 4.
Aunque el fondo de energía social no se encuentra en un desbalance tan marcado como el
FSSRI también es de importancia buscar una solución que mitigue la necesidad de recursos del
PGN.
Tabla 4 Recaudos FOES 2012-2016
Año Recursos PGN Recurso Por
Transmisión STN
Total Año
2012 78.715.000.000 28.910.000.000 107.625.000.000
2013 160.037.000.000 10.000.000.000 170.037.000.000
2014 150.000.000.000
150.000.000.000
2015 205.000.000.000
205.000.000.000
2016 158.345.519.000 114.654.481.000 273.000.000.000
Total Recurso 752.097.519.000 153.564.481.000 905.662.000.000
Fuente: Ministerio de Minas y Energía
Para el año 2016 como se observa en la tabla 4 hay una disminución en los requerimientos de
recursos del PGN esto gracias al artículo 190 de la ley 1753 de 2015 que asigna recursos
recaudados por el ASIC correspondientes a no más de $2,10 por kilovatio hora transportado, ya
19 que los recursos recaudados por rentas de congestión eran insuficientes para cubrir los
subsidios otorgados por el FOES. Y pasando en comparación con el FSSRI del 17% al 10%.
6.2.2. Análisis de incidencia distributiva
Para 2016 según se muestra en la Ilustración 5 de las 20 empresas que inicialmente
pertenecieron al FOES alrededor del 90% de los recursos distribuidos entre ellas son otorgados a
la empresa Electrificadora del caribe S.A. E.S.P. (Electricaribe). Mientras que para las demás
empresas se les asigna no más del 2.7% de los recursos distribuidos para 2016.
Ilustración 5 Distribución de recursos FOES por empresa 2016. Fuente: elaboración propia
De igual manera podemos observar en la tabla 5 los porcentajes de participación de cada
una de las empresas adscritas al FOES, de donde se puede observar que: Electricaribe como
empresa que atiende al mayor número de usuarios (igualmente acorde al consumo) recibe el
mayor porcentaje de recursos otorgados por el FOES, y de donde se tienen en cuenta empresas
que no se les otorgaron recursos para el 2016, pero que en años anteriores fueron participes en la
20 otorgación de recursos casos como la Empresa de energía del Casanare y la Empresa de
energía del Pacifico S.A. E.S.P., las cuales registran asignación de recursos hasta el año 2014.
Tabla 5 Participación por empresa según Datos del MME para el 2016
Empresa Consumo
total
Participación por
usuarios
registrados
Porcentaje de
participación
Recursos FOES
CENTRAL HIDROELECTRICA DE
CALDAS S.A. E.S.P.
0,104% 0,133% 0,053%
CENTRALES ELECTRICAS DE
NARIÑO S.A. E.S.P.
3,328% 8,360% 1,694%
CENTRALES ELECTRICAS DEL
NORTE DE SANTANDER S.A. E.S.P.
1,057% 1,399% 0,539%
COMPAÑÍA ENERGETICA DE
OCCIDENTE S.A. ESP
5,213% 6,981% 2,684%
COMPAÑIA ENERGETICA DEL
TOLIMA S.A. E.S.P.
0,459% 1,324% 0,234%
DISTRIBUIDORA DEL PACIFICO S.A.
E.S.P.
0,531% 0,684% 0,273%
ELECTRIFICADORA DE SANTANDER
S.A. E.S.P.
1,116% 1,959% 0,566%
ELECTRIFICADORA DEL CAQUETA
S.A. E.S.P.
0,004% 0,022% 0,002%
ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A.
ESP
79,963% 67,521% 89,786%
ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A.
E.S.P
0,702% 0,920% 0,350%
ELECTRIFICADORA DEL META S.A.
E.S.P.
0,268% 0,318% 0,137%
EMPRESA DE ENERGIA DE BOYACA
S.A. E.S.P.
0,297% 0,437% 0,152%
EMPRESA DE ENERGIA DEL ARAUCA
S.A. E.S.P.
0,774% 1,164% 0,395%
EMPRESA DE ENERGIA DEL
CASANARE
0,000% 0,000% 0,000%
EMPRESA DE ENERGIA DEL
PACIFICO S.A. E.S.P.
0,000% 0,000% 0,000%
EMPRESA DE ENERGIA DEL
PUTUMAYO S.A. E.S.P.
0,373% 0,592% 0,190%
EMPRESA ENERGIA DE PEREIRA S.A.
E.S.P.
0,000% 0,000% 0,000%
EMPRESAS MUNICIPALES DE CALI
S.A. E.S.P.
2,620% 2,955% 1,321%
EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN
S.A. E.S.P.
3,191% 5,231% 1,625%
ENERGIA SOCIAL DE LA COSTA S.A.
E.S.P.
0,000% 0,000% 0,000%
Fuente: elaboración propia
21 7. Identificación de posibles errores en la metodología de otorgación de subsidios.
La metodología con la que se realiza la otorgación de subsidios en principio está pensada
de una manera equitativa partiendo del hecho de que los estratos más bajos son los más
necesitados. Pero según lo expuesto por el DNP (Planeacion, Departamento Nacional de, 2005)
los errores en la focalización de subsidios pueden ser inclusivos o exclusivos para definir la
población beneficiaria de dichos subsidios, otorgando subsidios a población que no se
consideraría como objeto de dichos subsidios y de igual manera población que si debiera ser
considerada en la otorgación de subsidios, pero no es objeto de dicha otorgación de subsidios. De
donde se estima que el 50% de los considerados no pobres les fueron otorgados subsidios para
energía eléctrica. Estos errores no solo se presentan para el servicio de energía eléctrica sino de
igual manera para el resto de servicios públicos domiciliarios subsidiados
Al ser un sistema de subsidios cruzados se parte del compromiso, la responsabilidad y la
buena fe de las empresas prestadoras del servicio, para que los datos reportados para el giro de
recursos estén debidamente justificados y sean distribuidos para el goce de los usuarios
beneficiados.
8. Formulación de propuestas
En aras de buscar un equilibrio entre las contribuciones facturadas y los subsidios
otorgados, para que de esta manera se puedan disminuir los requerimientos de recursos del PGN,
según las directivas dadas por el MME se plantea como primer escenario retirar el porcentaje de
subsidio otorgado al estrato tres, donde se proponen tres escenarios, realízalo de forma
inmediata, en un plazo de dos años y para un plazo de cuatro años, posteriormente se plantea
disminuir los porcentajes de subsidios a los estratos 1 y 2, luego una reducción gradual los
22 consumos de subsistencia y un último escenario combinando la disminución del consumo de
subsistencia y de porcentajes de subsidios, con la finalidad de evaluar el impacto económico
tanto para el usuario como para el PGN en el corto plazo.
Para tener un modelo de referencia se utilizó la información reportada por las empresas
prestadoras del servicio público domiciliario de energía eléctrica al MME-FSSRI de los años
2005 a 2016, con la cual se realizaron proyecciones para la otorgación de subsidios y
contribuciones facturadas estimadas para los años 2018, 2019, 2020, 2021 y 2022. Con el fin de
cubrir un periodo presidencial.
8.1. Caso 1
Se considera a este caso como el caso base debido a que las proyecciones hechas están
dadas para la situación actual del fondo y describe como se comportaría si no sufriera ningún
cambio por variaciones anormales del mercado eléctrico o decisiones administrativas que afecten
al fondo (FSSRI).
La proyección partió del hecho de tener un CU promedio de $375.04 promedio, con
subsidio del 15% al CS y un consumo promedio de 152 kWH-mes, lo cual daría la estimación
mostrada en la tabla 6.
Tabla 6 Facturación mensual promedio por periodo caso 1
Año 2018 2019 2020 2021 2022
Fac Prom $51.102,78 $52.395,65 $53.721,20 $55.080,26 $56.473,65 Fuente: elaboración propia.
El cual tiene un aumento promedio anual de 2.53% resultado del aumento promedio
calculado de factores como el CU, la demanda y el número de usuarios.
23 Tabla 7 Proyecciones caso1
2018 2019 2020 2021 2022
T Cont 1.226.360.116.327 1.282.166.859.780 1.340.513.144.902 1.401.514.536.074 1.465.291.856.552
T Sub -3.097.744.586.948 -3.232.423.241.481 -3.372.957.336.347 -3.519.601.453.919 -3.672.621.245.497
Dif -1.871.384.470.621 -1.950.256.381.701 -2.032.444.191.445 -2.118.086.917.845 -2.207.329.388.945
Fuente: elaboración propia.
En la tabla 7 se puede observar las proyecciones tanto de subsidios como de
contribuciones, y se evidencia que los requerimientos del PGN seguirán aumentando,
dificultando cada vez más la sostenibilidad del fondo.
8.2. Caso 2
Para esta simulación se toma como referencia la proyección para el año 2017 como el
último periodo con otorgación de subsidio del 15% y a partir del 2018 el estrato 3 empezaría a
asumir la tarifa plena del CU. Ahora bien, se aplica la fórmula utilizada en la proyección anterior
con el nuevo supuesto lo cual nos arroja lo consignado en la tabla 8.
Tabla 8 Facturación mensual promedio por periodo caso 2
Año 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Fac Prom $49.841,77 $58.584,17 $60.049,12 $61.550,70 $63.089,83 $64.667,45 Fuente: elaboración propia.
El aumento promedio en la facturación para cada uno de los periodos con respecto al
esquema actual seria de 14,57%. Comparación hecha entre los periodos equivalentes para el caso
2 y el caso 1. Y un aumento promedio en la facturación respecto al periodo inmediatamente
anterior (2017-2018 del caso 1) de 17,54%.
De igual manera de forma inmediata se supondría un alivio de 7.8% del monto de
subsidios otorgados.
24 8.3. Caso 3
De igual manera se toma como referencia la proyección para el año 2017 como el último
periodo con otorgación de subsidio, la propuesta fue que para ese periodo se redujera 3 puntos
porcentuales anualmente.
Tabla 9 Facturación mensual promedio por periodo caso 3
Año 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Subsidio 15% 12% 9% 6% 3% 0%
Fac Prom $49.841,77 $52.139,91 $54.644,70 $57.857,66 $61.197,14 $64.667,45 Fuente: elaboración propia.
Para este caso se registran aumentos promedio entre periodos de 5,35%. Y respecto al
caso 1 se registran aumentos promedio de 2.03%, 4.29%, 7.70%, 11.11% y 14.51%
respectivamente a cada uno de los periodos (2018-2022).
Al realizar este desmonte de manera paulatina se logra realizar disminuciones al monto a
subsidiar de 1.560% para 2018, 3.121% para 2019, 4.681% para 2020, 6.241% para 2021 y
7.801% para 2022. (No acumulativo)
8.4. Caso 4
Igualmente, en este caso se toma como referencia la proyección para el año 2017 como el
último periodo con otorgación de subsidio, la propuesta fue que para ese periodo se redujera de
manera gradual un 5% anual.
Tabla 10 Facturación mensual promedio por periodo caso 4
Año 2017 2018 2019 2020
Subsidio 15% 10% 5% 0%
Fac Prom $49.841,77 $53.596,57 $57.497,96 $61.550,70 Fuente: elaboración propia.
En este caso se presenta un aumento anual promedio de 7,29%. Y con referencia al caso
base se presentan aumentos de 4.88%, 9.74% y 14.57% respectivamente (2018-2020). Para este
25 caso la disminución del monto de subsidios será de 2.6% para 2018, 5.2% para 2019 y 7,8%
para 2020.
8.5. Caso 5
En este caso de estudio se tomará como base el caso 3 de desmonte del subsidio para el
estrato 3, y se empezará a realizar una disminución gradual de 10 puntos porcentuales en 3 años,
como se observa en la tabla 11.
Tabla 11 Disminución anual del subsidio para el caso 5
Año Disminución
2018 0%
2019 3%
2020 3%
2021 4% Fuente: elaboración propia.
Como resultado de la simulación el aumento promedio en la facturación para el estrato 3
sigue siendo el mismo que para el caso 3 (7.29% para 2018-2020), de igual manera el incremento
anual para el estrato 1 será de un promedio de 8.93% y para el estrato 2 será de 8.1%. La
disminución de requerimientos de recursos del PGN en este periodo será de aproximadamente
29.7%, de acuerdo a las proyecciones.
8.6. Caso 6
Para este caso se plantea disminuir el CS donde para barrios normalizados pasaría de 130
a 105 kWH-mes en alturas superiores a los 1.000 MSNM y de 173 a 142 kWH-mes en alturas
inferiores a los 1.000 MSNM. Y para los barrios catalogados como subnormales de 138 a 114
kWH-mes en alturas superiores a los 1.000 MSNM y de 184 a 153 kWH-mes en alturas
inferiores a los 1.000 MSNM. Según lo planteado en la tabla 12.
26 Tabla 12 Disminución del CS para el caso 5
Año B normal B subnormal
<1000 MSNM >1000 MSNM <1000 MSNM >1000 MSNM
2018 130 173 138 184
2019 124 166 132 177
2020 118 158 126 169
2021 111 150 120 161
2022 105 142 114 153
Fuente: elaboración propia.
Como resultado de esta simulación se observa un aumento anual promedio de la factura
para el estrato 1 de 7.98%, para el estrato 2 de 6.55% y el estrato 3 se mantiene el 7.29%. La
disminución de requerimientos de recursos del PGN en este periodo será de aproximadamente
32.8% de aproximadamente $520.349.623.232 y un promedio de disminución anual de 6.56%
que corresponden aproximadamente a $117.788.760.729, de acuerdo a las proyecciones.
8.7. Caso 7
En este caso se realiza la combinación de los casos 4 y 5, implementando una
disminución en el CS y en el porcentaje subsidiado para los estratos 1 y 2. Como se muestra en la
tabla 13.
Tabla 13 Disminución para el caso 7
Año B normal B subnormal
-% <1000 MSNM >1000 MSNM -% <1000 MSNM >1000 MSNM
2018 0 130 173 0 138 184
2019 -3 124 166 -3 132 177
2020 -3 118 158 -3 126 169
2021 -4 111 150 -4 120 161
2022 0 105 142 0 114 153 Fuente: elaboración propia.
Como resultado de esta simulación se observa un aumento anual promedio de la factura
para el estrato 1 de 11.3%, para el estrato 2 de 9.53% y el estrato 3 se mantiene el 7.29%.
La disminución de requerimientos de recursos del PGN en este periodo será de
aproximadamente 74.63% que corresponde a un estimado de $1.016.681.653.606 y un promedio
27 de disminución anual de 14.93% que corresponden aproximadamente a $268.037.486.478, de
acuerdo a las proyecciones.
9. Evaluación y cumplimiento de los objetivos de la pasantía.
En la realización de este trabajo se realizó la respectiva recopilación de la información
requerida para el diagnóstico de la situación actual y su comportamiento histórico en la
otorgación de subsidios por parte del FSSRI y el diagnóstico de la situación actual para el FOES.
La cual dio origen 6 posibles casos, con el fin de buscar una disminución de los requerimientos
al PGN por parte del FSSRI, entre los cuales en algunos casos se logra disminuir de manera más
significativa el desequilibrio fiscal.
En cada uno de los casos se le realiza un análisis de posible impacto económico generado
tanto para el usuario como para la nación. Se plantean diversos casos, partiendo de la premisa de
eliminar el subsidio para el estrato 3, permitiendo hacer un bosquejo de cómo sería el
comportamiento a futuro de la otorgación de subsidios y determinar cuál representara un menor
impacto para los usuarios de menores recursos.
De esta forma se da cumplimiento a lo planteado en los objetivos de este trabajo
28 10. Conclusiones y recomendaciones
• La importancia de los subsidios como inversión social se debe mantener, pero se debe
dar aplicación a las normativas y evaluar sus resultados, como lo es el cruce entre el
sistema de otorgación de subsidios y el Sisbén. Esto con el fin de procurar disminuir los
errores de inclusión y exclusión que actualmente se presenta en la focalización por
estratificación.
• Solo con excluir al estrato 3 del sistema actual de otorgación de subsidios, no resulta ser
una medida eficiente para disminuir el déficit en el que se encuentra el FSSRI debido a
su bajo porcentaje de participación (8,03%), lo cual no permitiría una reducción
significativa al déficit actual del -FSSRI.
• Las contribuciones facturadas para el 2016 por parte del sector industrial deben ser
tenidas en cuenta ya que estas solo representan un 3,86% del consumo facturado, siendo
este un posible sector objetivo para el aumento de las contribuciones e intentar mitigar
el déficit del -FSSRI.
• El proceso actual de validación de las conciliaciones enviadas por las empresas
prestadoras del servicio de energía eléctrica, se encuentra bien enfocado ya que permite
evaluar las irregularidades de manera inmediata y de esta manera ejercer control y
seguimiento a cada una de las empresas.
• El hecho de otorgar subsidios para las zonas no interconectadas, donde se realiza la
generación de energía eléctrica mediante la utilización de combustibles fósiles, da
origen a la necesidad de plantear estudios de impacto ambiental debido a la utilización
de dichos combustibles fósiles.
29 Bibliografía
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FOCALIZACIÓN DE LOS SUBSIDIOS PARA. Bogota D.C.
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Carla Pantanali, J. B. (2006). Subsidios electricos en america Latina y el caribe analisis
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