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COMENTARIOS SOBRE LA LEY 21/2013,DE EVALUACIÓN AMBIENTAL

AGUSTÍN GARCÍA URETACatedrático de Derecho Administrativo

Universidad del País Vasco

I. CONSIDERACIONES GENERALES.—II. CARÁCTER BÁSICO Y TRANSITORIEDAD DE LA

LEA.—III. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEA: 1. Planes. 2. Proyectos: A) Pro-yectos sujetos. B) Proyectos excluidos específicamente o de manera genéri-ca. C) Actividades sujetas a comunicación o declaración responsable.—IV. LOS ÓRGANOS COMPETENTES EN LOS PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN: 1. Reglasgenerales de determinación. 2. Reforzamiento de las atribuciones del órganoambiental. 3. Resolución de discrepancias entre el órgano sustantivo y el am-biental.—V. LOS PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN DE PLANES: 1. Procedimientoordinario: A) Inicio. B) Determinación del documento de alcance del estudioambiental estratégico y la exigencia de los informes correspondientes. C) Elestudio de impacto estratégico (EsIE) y los trámites de información pública,consultas y redacción de la propuesta final del plan. D) El denominado aná-lisis técnico del expediente. E) La DAE: contenido y publicidad. 2. Procedi-miento simplificado.—VI. PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN DE PROYECTOS: 1. Elestudio de impacto ambiental (EsIA). 2. La remisión de la solicitud y del EsIAal órgano sustantivo. 3. El inicio de la EIA ordinaria. 4. La DIA y la decisión fi-nal sobre el proyecto.—VII. VIGENCIA Y MODIFICACIÓN DE LA DECLARACIÓN AM-BIENTAL ESTRATÉGICA Y LA DECLARACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL: 1. Vigencia o efi-cacia temporal. 2. La modificación de DAE y DIA: A) La modificación de laDAE: a) Acerca de la naturaleza jurídica de la modificación. b) Cuestionesprocedimentales de la modificación. B) Modificación de la DIA. 3. Modifica-ción de DAE o DIA y Natura 2000.—VIII. APUNTES SOBRE EL SEGUIMIENTO.—IX. BREVES COMENTARIOS CONCLUSIVOS.—BIBLIOGRAFÍA.

RESUMENEl presente trabajo analiza la Ley 21/2013, de evaluación ambiental. EstaLey deroga la normativa anterior y unifica de diversas maneras el régimen ju-rídico aplicable a los planes y proyectos. La Ley se ha adoptado de maneraexpeditiva cuando en el ámbito de la Unión Europea se estaba debatiendo lamodificación de la Directiva 2011/92, relativa a los proyectos de construcción.El nuevo texto plantea diversos problemas respecto de la definición de los pro-yectos sujetos, los trámites procedimentales y también la posible modifica-ción de las declaraciones de impacto relativas a los planes, sin sujeción aelementales límites temporales.

Palabras clave: evaluación ambiental; obligaciones principales; modificaciónde informes de impacto ambiental.

Revista de Administración PúblicaISSN: 0034-7639, núm. 194, Madrid, mayo-agosto (2014), págs. 317-371 317

12-García Ureta.qxp 15/7/14 09:52 Página 317

ABSTRACTThis contribution examines Law 21/2013, on environmental assessment. ThisLaw repeals the existing environmental assessment legislation and unifies invarious sections the legal regime applicable to the assessment of plans andprojects. The Law has swiftly been adopted bearing in mind that anamendment to Directive 2011/92 (environmental assessment of projects) wasunder discussion at European Union level. The new Law includes a range ofproblematic aspects, such as the definition of the projects subject toassessment, the various procedural stages and the amendments to existingenvironmental reports, prepared by the so-called environmental authority inthe case of plans and programmes, but not subject to time-frames.

Key words: environmental assessment; basic obligations; amendments toexisting environmental assessment reports.

I. CONSIDERACIONES GENERALES

1) El 28 de noviembre de 2013 se aprobaba por el Congreso laLey 21/2013, de evaluación ambiental (LEA). La Ley constituye unaregulación conjunta para planes y proyectos1, derogando la anteriorlegislación de impacto ambiental2, esto es, la Ley 9/2006, de 28 de abril,sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas enel medio ambiente; el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Im-pacto Ambiental de Proyectos, aprobado por Real Decreto Legislativo1/2008, de 11 de enero, y el Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiem-bre, que aprobó el Reglamento para la ejecución del Real Decreto Le-gislativo 1302/19863. Ahora bien, en relación con este último Real De-creto, el legislador ha optado por elevar de rango algunas de susdefiniciones, incluyéndolas en el Anexo VI de la LEA.

2) Uno de los aspectos destacables de la LEA ha sido el de la pre-mura para su tramitación y adopción parlamentaria4, cuando en elámbito de la Unión Europea se estaba debatiendo la modificación dela Directiva 2011/92, relativa a la evaluación de proyectos de cons-

COMENTARIOS SOBRE LA LEY 21/2013, DE EVALUACIÓN AMBIENTAL AGUSTÍN GARCÍA URETA

Revista de Administración Pública318 ISSN: 0034-7639, núm. 194, Madrid, mayo-agosto (2014), págs. 317-371

1 Por motivos de simplificación, la referencia a los programas se integra en los planes.2 Sobre el régimen anterior pueden verse Alba NOGUEIRA LÓPEZ (2002), Tomás QUINTANA

LÓPEZ (2002), José Antonio RAZQUIN LIZARRAGA (2000), Juan Ramón FERNÁNDEZ TORRES (2009)y Agustín GARCÍA URETA (2004: 49-68). Sobre la jurisprudencia, Antonio EMBID IRUJO (2012:3159-3176), José Francisco ALENZA GARCÍA (2009: 29-67) y Blanca LOZANO CUTANDA, Ana SÁN-CHEZ LAMELAS y José PERNAS GARCÍA (2012: 71-153).

3 Téngase en cuenta, no obstante, lo señalado en la disposición final undécima LEA.4 El proyecto se presentó ante el Congreso el 30 de agosto de 2013, siendo definitiva-

mente aprobado el 28 de noviembre de 2013.


trucción (codificadora de la derogada Directiva 85/337)5. Este aspectono pasó desapercibido al Consejo de Estado que, en su dictamen en re-lación con el proyecto de LEA, apreció que la adopción de la Directi-va 2011/92 no era la causa por la que se pretendía adoptar la LEA sino,según la exposición de motivos del Anteproyecto de Ley, el desarrolloautonómico, que habría originado «una preocupante fragmentaciónnormativa»6. Otro de los objetivos de la LEA ha sido simplificar la le-gislación vigente en la materia, lo que ha llevado al legislador a unifi-car en un texto la evaluación ambiental estratégica y la de proyectos,estableciendo un procedimiento ordinario y otro simplificado paracada una de ellas. Queda la duda de si este enfoque resulta correcto, te-niendo en cuenta las diferencias entre los dos tipos de evaluación.También se plantea la incertidumbre de qué sucede con la evaluaciónde planes y proyectos que puedan afectar a las zonas de la Red Natu-ra 2000. Igualmente, está por ver si el nuevo texto pondrá fin a una tor-tuosa adaptación a las exigencias, algunas básicas, de la normativaeuropea7.

3) A diferencia del Real Decreto Legislativo 1/2008, la LEA recogeahora la obligación esencial de la Directiva 85/337, invariada desde suaprobación, a saber, que aquellos proyectos públicos o privados quepuedan tener efectos significativos en el ambiente, en virtud, entreotras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, se sometanal requisito de autorización de su desarrollo y a una evaluación con res-pecto a sus efectos8. Con ello, la obligación de evaluación, impuestasin equívocos por la normativa europea9, deja de ser aplicable solo adeterminados proyectos por su inclusión en un anexo, lo que tienetrascendencia cuando se han fijado criterios o umbrales a partir de loscuales se deban evaluar10. La evaluación constituye un requisito ne-cesario sin el cual carecen de validez los actos de adopción, aproba-ción o autorización de planes o proyectos, pero también de aquellasotras actuaciones que estén sujetas a comunicación o declaración res-ponsable11. La LEA emplea la locución «carecerán de validez» y no «se-



5 Directiva 2014/52, que no es objeto de comentario en este trabajo, redactado antes desu aprobación. Sobre la Directiva 85/337 pueden verse Liam CASHMAN (2004: 65-90) y Ángel-Manuel MORENO MOLINA (2006: 43-59).

6 Dictamen 760/2013, pág. 7. 7 Iñaki LASAGABASTER HERRARTE, Agustín GARCÍA URETA e Iñigo LAZCANO BROTÓNS (2007:

219-222), Tomás QUINTANA LÓPEZ (2002: 68-95), Iñigo LAZCANO BROTÓNS (2010: 101-138) yRené SANTAMARÍA ARINAS (2006: 85-110).

8 Artículo 2.1.9 Asunto C-431/92, Comisión v. Alemania.10 Algún autor matiza la obligación de las Directivas, señalando que se trata de una re-

gla «que se proyecta sobre el concreto sistema de delimitación establecido, es decir, únicamentejuega dentro de la lista establecida». Juan ROSA MORENO (2002: 109).

11 Artículo 9 LEA.


rán nulas de pleno derecho», que es lo que debería haber indicadoadicionalmente, toda vez que la ausencia de evaluación solo puedeentenderse como una infracción procedimental esencial12. En todocaso, es necesario recordar lo señalado por el Tribunal de Justicia dela Unión Europea (TJUE) en el asunto C-201/02, Wells, de que in-cumbe a las autoridades competentes de un Estado miembro, en elmarco de sus competencias, adoptar todas las medidas, generales oparticulares, necesarias para que los proyectos sean examinados conel fin de determinar si pueden tener repercusiones importantes so-bre el medio ambiente y, en caso afirmativo, para que se sometan a unestudio sobre su impacto ambiental y que «la revocación o suspen-sión de una autorización ya concedida con el fin de efectuar una eva-luación de las repercusiones sobre el medio ambiente del proyectoen cuestión (…) constituye, dentro de los límites del principio de au-tonomía procesal de los Estados miembros, una de estas medidasparticulares»13.

4) La LEA también ha incluido una serie de definiciones. Algunasde ellas siguen la estela de la normativa derogada. No obstante, se hanintroducido matizaciones que es conveniente destacar:

a) La evaluación ambiental es un procedimiento administrativo«instrumental» del de aprobación de planes o proyectos (sustantivo)14.La LEA distingue entre procedimientos ordinarios y simplificados. Aligual que en la normativa anterior, estos se insertan en el sustantivo,concluyendo con los correspondientes informes, ya sea la declaraciónambiental estratégica (DAE), el informe ambiental estratégico (IAE), ladeclaración de impacto ambiental (DIA) y el informe de impacto am-biental (IIA). Ahora bien, los anteriores procedimientos no limitan la ca-pacidad de las Comunidades Autónomas para establecer sus propias es-pecialidades bajo sus competencias ambientales. La clave no radicaríatanto en esta circunstancia, sino en que tales procedimientos respetenlas obligaciones y el contenido exigible a los documentos y trámitesque señala la normativa de la Unión Europea.

b) DAE, IAE, DIA e IIA tienen la naturaleza de informes precep-tivos y determinantes. El preámbulo de la LEA señala a este respectoque tal carácter «implica que no es posible continuar con la tramitación



12 STS de 6 de noviembre de 2013, recurso 3370/2010; STS de 5 de abril de 2013, recur-so 4809/2009.

13 Asunto C-201/02, The Queen, a instancia de Delena Wells, v. Secretary of State for Trans-port, Local Government and the Regions, apt. 65; cursiva añadida. En el caso de los planes,véase el asunto C-463/11, L v. M.

14 Artículo 5.1.a) LEA.


del procedimiento sustantivo (autorizatorio) en tanto no se evacúe»15.Si el informe determinante implica, como señala el preámbulo de laLEA (y la jurisprudencia)16, que resulta necesario para que el órganocompetente para resolver pueda formarse criterio sobre las cuestionesa las que el propio informe se refiere, resulta lógica tal suspensión17.

c) La evaluación ambiental analiza los posibles efectos significa-tivos sobre el medio ambiente de planes y proyectos. Esta descripciónde la evaluación resulta correcta con lo que exige la normativa de laUnión Europea, en el sentido de que hay que considerar tales efectosambientales y no solo examinar cómo se integran los aspectos am-bientales en un plan o proyecto, idea esta que se señala, sin embargo,en las definiciones de declaración de impacto estratégica y de impac-to ambiental, respectivamente18.

d) Se define qué es un impacto o efecto significativo. Sin embar-go, hay que advertir que se carece de tal noción en las Directivas2001/42, 2011/92 y 92/4319, a pesar de que las dos primeras aportencriterios para poder determinar si se puedan producir tales efectos y, enel caso de la tercera, el TJUE ha establecido un criterio estricto para quese lleve a cabo la evaluación, fundado en el principio de precaución20.Además, la noción que señala la LEA resulta contradicha en la mismaLey. En efecto, por una parte, se define como la «alteración de carác-ter permanente o de larga duración de un valor natural y, en el caso deespacios Red Natura 2000, cuando además afecte a los elementos quemotivaron su designación y objetivos de conservación»21. No obstante,el Anexo VI, aplicable a los proyectos de construcción, lo describe como«aquel que se manifiesta como una modificación del medio ambiente,de los recursos naturales, o de sus procesos fundamentales de funcio-namiento, que produzca o pueda producir en el futuro repercusionesapreciables en los mismos»22. Una comparación entre ambas defini-ciones pone en evidencia que las mismas no se corresponden. Tal dis-crepancia puede explicarse por el hecho de que se haya elevado de ran-go lo señalado en el Real Decreto 1131/1988 sin haber verificado si losconceptos allí definidos se correspondían con lo indicado en las defi-niciones de la LEA.



15 Preámbulo, II, decimocuarto párrafo; cursiva añadida.16 STS de 8 de marzo de 2010, recurso 771/2006.17 Ténganse en cuenta, no obstante, el artículo 83.3 LRJPAC.18 Artículo 5.2.d) LEA; artículo 5.3.d) LEA.19 El Derecho de la Unión Europea tampoco define otros tipos de «impactos» que se de-

finen ahora en el Anexo VI LEA.20 Agustín GARCÍA URETA y José Ignacio CUBERO MARCOS (2004: 361-381).21 Artículo 5.1.b) LEA.22 Anexo VI.8.a) LEA.


e) Un proyecto ya no es «[t]odo documento técnico que define ocondiciona de modo necesario, particularmente en lo que se refiere ala localización, la realización de planes y programas, la realización deconstrucciones o de otras instalaciones y obras, así como otras inter-venciones en el medio natural o en el paisaje, incluidas las destinadasa la explotación de los recursos naturales renovables y no renovables»23.Tal definición no se adaptaba a la Directiva 85/33724. En efecto, unproyecto no es un documento técnico, sino una actividad en sí mismaconsiderada, como ahora, con mejor criterio, señala la LEA25. Por cier-to que la noción de proyecto no solo abarca las actuaciones de carác-ter «positivo», sino también las negativas, caso de una demolición, si-guiendo lo señalado por el TJUE26.

5) La LEA aclara qué procedimientos de evaluación de impactohay que seguir en el caso de las zonas de Red Natura 2000. No obstante,la Ley incurre en incorrecciones al regular esta cuestión señalando que«[l]a evaluación de los planes, programas y proyectos que, sin tenerrelación directa con la gestión de un lugar Red Natura 2000 o sin ser ne-cesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citadoslugares ya sea individualmente o en combinación con otros planes,programas o proyectos, se someterá, dentro de los procedimientos pre-vistos en la presente ley, a una adecuada evaluación de sus repercusio-nes en el lugar teniendo en cuenta los objetivos de conservación de di-cho lugar, conforme a lo dispuesto en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre,de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad»27. Por su parte, la Ley42/2007 (LPNB) indica que la adecuada evaluación «se realizará deacuerdo con las normas que sean de aplicación, de acuerdo con lo esta-blecido en la legislación básica estatal y en las normas adicionales deprotección dictadas por las Comunidades Autónomas»28. Aparte de laincorrección consistente en que la evaluación se someta a una ade-cuada evaluación (?), la pauta la marca en todo caso el artículo 6 (apar-tados 3 y 4) de la Directiva 92/43. En este sentido, conviene matizar laafirmación del Tribunal Supremo de que la evaluación «adecuada» queexige la Directiva de hábitats «lo es exclusivamente a los efectos de neu-tralizar los efectos nocivos sobre un espacio de la Red Natura 2000



23 Real Decreto 1131/1988, Anexo técnico. 24 Agustín GARCÍA URETA (1994: 234-235).25 Artículo 5.3.b) LEA. El Tribunal Supremo se ha referido también al criterio «material»,

más que «formal», del concepto de proyecto; STS de 8 de marzo de 2012, recurso 4776/2008.26 Asunto C-50/09, Comisión v. Irlanda.27 Disposición adicional séptima LAE; cursiva añadida.28 Artículo 45.4 LPNB; cursiva añadida.


próximo al proyecto»29. De acuerdo con la propia estructura secuencialdel artículo 6 (apartados 3 y 4), la evaluación es un instrumento paraconocer, con exhaustividad, qué efectos presenta un plan o proyecto. Lacuestión de la minimización de tales efectos es posterior a lo primero.

6) Una novedad en la LEA, ya destacada por el Consejo de Esta-do, es la regulación de un procedimiento sancionador específico, fun-dado en el artículo 149.1.23 CE, con un plazo de un año desde su ini-cio para notificar la correspondiente resolución30. Por otra parte, laLey no resulta prolija a la hora de determinar tipos de infracciones,reduciéndose las mismas a una infracción muy grave, cuatro graves yuna infracción leve, que actúa como cláusula de cierre del sistema al re-ferirse al «incumplimiento de cualquiera de las obligaciones o requisitoscontenidos en esta Ley, cuando no esté tipificado como muy grave o gra-ve». Esta última, por cierto, es la única que resulta aplicable en el casode los planes, puesto que el resto de infracciones solo se refieren a losproyectos. Aparte de lo anterior, la LEA, al igual que la normativa quederoga, solo resulta de aplicación a los promotores privados, no así alas Administraciones públicas31. En consecuencia, el legislador conti-núa negando la aplicación del régimen sancionador a las Administra-ciones públicas, con independencia de que las decisiones que estasadopten, infringiendo las obligaciones de aquellas, puedan constituir,en su caso, un supuesto de nulidad de pleno derecho.

II. CARÁCTER BÁSICO Y TRANSITORIEDAD DE LA LEA

7) La LEA tiene carácter básico bajo el artículo 149.1.23 CE (asalvo de una serie de disposiciones que solo se aplican a la Adminis-tración General del Estado y otras que tienen que ver con la ordenaciónde registros públicos y en materia de aguas)32. En el caso de las normasrelativas a los plazos, a excepción de aquellos mencionados en el trámitede resolución de discrepancias, los del procedimiento sancionador y losque se refieren a la prescripción de infracciones y sanciones, el resto delos previstos carecen de tal naturaleza básica33. Sin embargo, la LEAcontiene en su disposición final séptima dos previsiones (básicas) deadaptación en el plazo de un año desde su entrada en vigor:



29 STS de 24 de mayo de 2011, recurso 121/2009; cursiva añadida.30 Artículo 64.6 LEA. Sobre el modelo anterior puede verse M.ª Antonia ARIAS MARTÍNEZ

(2009: 147-164).31 Artículos 54 y 55.1 LEA.32 Las referencias a las aguas no son objeto de comentario en este trabajo.33 Esta carencia de naturaleza básica no es aplicable a la previsión de suspensión del

plazo de que se trate.


a) La primera hace referencia a las normas sectoriales regulado-ras de la tramitación y de la adopción o aprobación de planes. Estas de-ben contener «las disposiciones necesarias para garantizar que aqué-llos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta ley se sometan auna evaluación ambiental estratégica antes de su adopción o aproba-ción». A pesar de la dicción de la LEA, que vendría a requerir que cadanorma sectorial (v.g., urbanística), de ordenación territorial, de carre-teras, montes u otra prevea la sujeción a EAE de los correspondientesplanes, las Comunidades Autónomas pueden establecer una disposicióngeneral que especifique los planes sometidos a evaluación y su aplica-ción a las normas sectoriales a las que se refiere la LEA.

b) Por otra parte, la misma disposición final séptima señala quelas normas sectoriales reguladoras de la tramitación y de la adopcióno aprobación de los planes, programas y proyectos «deberán establecerplazos para las actuaciones que la presente ley atribuye al órgano sus-tantivo o al promotor», debiendo realizarse la adaptación en el mismoplazo de un año de la entrada en vigor de la LEA. En este caso ha de ob-servarse que la LEA se refiere únicamente a los trámites que ella pre-vé, en el contexto de las evaluaciones, pero no a otros posibles que ten-gan que ver con la tramitación sustantiva de planes o proyectos.Además, la LEA excluye de la adaptación a los plazos aplicables al ór-gano ambiental.

8) Ahora bien, aparte de lo anterior, una de las claves a destacaren la LEA radica en lo dispuesto en la disposición final undécima. Estaseñala que «a efectos de lo dispuesto en las disposiciones derogatoriay finales séptima y novena, y de la aplicación de la presente Ley comolegislación básica, las Comunidades Autónomas que dispongan de le-gislación propia en materia de evaluación ambiental deberán adap-tarla a lo dispuesto en esta Ley en el plazo de un año desde su entradaen vigor, momento en el que, en cualquier caso, serán aplicables los ar-tículos de esta Ley, salvo los no básicos, a todas las Comunidades Au-tónomas. No obstante, estas podrán optar por realizar una remisión enbloque a esta ley, que resultará de aplicación en su ámbito territorialcomo legislación básica y supletoria»34.

9) A la luz de la disposición final undécima, las Comunidades Au-tónomas cuentan con una doble alternativa:

a) Pueden adaptarse en el plazo de un año a las disposiciones dela LEA. Durante tal lapso las disposiciones básicas de la Ley no son apli-



34 Cursiva añadida.


cables, aunque ciertamente ejercen un evidente efecto sobre las Co-munidades Autónomas puesto que están obligadas a ajustar su nor-mativa a los nuevos requisitos básicos, a no ser que aquellas decidanmantener sus propias disposiciones al entender que constituyen normasadicionales de protección que vayan más allá de lo que haya dispuestoel legislador del Estado. En todo caso, la pauta la siguen marcando lasdirectivas de la Unión Europea, cuyos requisitos no pueden soslayarse.

b) Tratándose de la segunda alternativa, las Comunidades Autó-nomas, ya cuenten con normativa propia o no (puesto que la LEA nodistingue), pueden optar por la remisión «en bloque» a la legislación delEstado. Esta última locución implica sujetarse a la Ley tanto en sus as-pectos básicos (de los que no pueden escapar) como de los que no losean, pero porque expresamente se remitan a ellos. Como resulta ob-vio, la LEA no puede tener carácter simplemente supletorio, por ser con-trario al artículo 149.1.3 CE y la concluyente doctrina constitucional enla materia35. En otras palabras, el legislador del Estado carece de com-petencia para dictar normas supletorias, cubriendo la eventualidad deque las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus competencias, nolegislasen. El legislador estatal no puede apoyarse en la regla de la su-pletoriedad para dictar estas normas, porque el artículo 149.1.3 CE noconstituye una cláusula universal atributiva de competencias. El prin-cipio de supletoriedad no permite tampoco que el Derecho estatal col-me, sin más, la falta de regulación autonómica en una materia. La LEApretende salvar este impedimento constitucional trasladando al legis-lador autonómico la decisión de hacer suyos (expresamente, se en-tiende) aquellos preceptos de la LEA que carecen de tal naturaleza bá-sica («podrán optar por realizar una remisión en bloque a esta ley»). Noobstante lo anterior, sigue resultando discutible a la luz de la doctrinaconstitucional sobre la supletoriedad que el legislador dicte normasque queden a disposición de las Comunidades Autónomas pero que, encaso contrario o a falta de remisión expresa a ellas, sigan incorporadasen una ley del Estado. El hecho de que transcurrido un año de la posibleadaptación o remisión en bloque a tales normas ya no pudiesen serconsideradas como legislación supletoria (lectura sensu contrario de ladisposición final undécima) no evitaría llegar a similar conclusión,abonando las dudas de su constitucionalidad.

10) Por otra parte, la LEA resulta de aplicación a planes, progra-mas y proyectos cuya EAE o EIA se inicie a partir del día de la entra-da en vigor de la Ley. Aquí hay que advertir que la LEA no se está refi-



35 STC 61/1997; STC 90/2012.


riendo al inicio del procedimiento sustantivo, sino estrictamente al deevaluación. En principio, y a salvo de la regulación concreta de cadaplan o proyecto, cabe la posibilidad de que se solicite el inicio del pro-cedimiento sustantivo solicitándose también el de evaluación, a pesarde que la LEA señale, en el caso de la EAE (ordinaria y simplificada),que esta solicitud se hará «[d]entro del procedimiento sustantivo deadopción o aprobación del plan o programa»36. La falta de coinciden-cia entre el procedimiento sustantivo y el ambiental resulta más evidenteen el supuesto de los proyectos sujetos a EIA ordinaria. En efecto, laLEA señala expresamente que «[e]l procedimiento de evaluación deimpacto ambiental ordinaria se inicia con la recepción por el órgano am-biental del expediente completo de evaluación de impacto ambiental»37.En el caso de los proyectos sometidos a EIA simplificada, la LEA indi-ca que «[d]entro del procedimiento sustantivo de autorización del pro-yecto el promotor presentará ante el órgano sustantivo (…) una solici-tud de inicio de la evaluación de impacto ambiental simplificada»38.A pesar de que ulteriormente el órgano sustantivo debe remitir al órganoambiental «la solicitud de inicio y los documentos que la deben acom-pañar»39, la LEA no contiene en este caso una previsión expresa deque a partir de este momento se deba considerar como iniciado el pro-cedimiento de evaluación.

11) En relación con la vigencia de las DIA, las previsiones de laLEA son de aplicación a aquellas que se publiquen con posterioridada la entrada en vigor de la Ley. Las DIA publicadas con anterioridad adicho momento pierden su vigencia y cesan en la producción de los efec-tos que les son propios (los determinados en el Real Decreto Legislati-vo 1/2008 y, en su caso, los establecidos en la legislación de las Comu-nidades Autónomas) si no se comienza la ejecución de los proyectos oactividades en el plazo máximo de seis años desde la entrada en vigorde la Ley40, debiendo en ese caso el promotor iniciar nuevamente el trá-mite de evaluación de impacto ambiental del proyecto de acuerdo conla LEA. Por otra parte, la regulación de la denominada «modificación»de las DAE y de las condiciones de las DIA se aplica a todas aquellas for-muladas antes de la entrada en vigor de esta Ley. Esta cuestión es ob-jeto de examen más adelante.



36 Artículo 18.1 LEA; artículo 29.1 LEA.37 Artículo 33.1 LEA; cursiva añadida.38 Artículo 45.1 LEA.39 Artículo 45.3 LEA.40 Este plazo es básico.


III. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEA

12) En este punto es preciso distinguir entre los planes y proyec-tos no solo por causa de las diferencias objetivas entre ambos, sinotambién porque así como el enfoque de la LEA resulta correcto en el pri-mer caso, esto no sucede en el segundo.

1. Planes

13) Tratándose de los planes, la LEA sigue lo dispuesto en la Di-rectiva 2001/42, si bien efectúa una distinción entre aquellos sujetos auna EAE ordinaria y los sometidos a una simplificada:

a) En el primer grupo se incluyen los que: 1) establezcan el mar-co para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos aevaluación de impacto ambiental y se refieran a la agricultura, gana-dería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria, trans-porte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, ocupación deldominio público marítimo-terrestre, utilización del medio marino, te-lecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural, odel uso del suelo; 2) requieran una evaluación por afectar a espacios RedNatura 2000, y 3) los que se deban someter a una EAE simplificada,cuando lo decida el órgano ambiental caso por caso41, o cuando así lodetermine este órgano «a solicitud del promotor».

b) En el segundo grupo (EAE simplificada) se mencionan: 1) lasmodificaciones menores de los planes y programas mencionados enel grupo anterior (lo que incluye, en su caso, los que inicialmente estánsometidos a EAE simplificada pero que pueden verse sujetos a la or-dinaria); 2) los planes y programas del primer grupo que establezcan eluso, «a nivel municipal», de zonas de reducida extensión, y 3) los pla-nes y programas que, estableciendo un marco para la autorización enel futuro de proyectos, no cumplan los demás requisitos mencionadosen el primer grupo.

14) Ahora bien, las anteriores previsiones de la LEA suscitan al-gunas cuestiones:

a) Una de ellas es que, siguiendo la pauta de la Directiva 2001/4242, en principio, cualquier plan o programa puede verse sujeto a



41 De acuerdo con el Anexo V.42 Artículo 8.


EAE43, salvo aquellos que tengan «como único objetivo» la defensa ola protección civil en casos de emergencia y los de tipo financiero opresupuestario44.

b) Otra cuestión a resaltar es que la LEA ha equiparado la refe-rencia al «uso de zonas pequeñas a nivel local», que es la locución queemplea la Directiva 2001/4245, al «nivel municipal»46, lo que contradi-ce lo establecido en la Directiva. En efecto, al no avanzar esta ningu-na definición de «nivel local», el legislador estatal (o de las Comuni-dades Autónomas) no puede establecer una noción limitativa de lamisma, al tratarse de un concepto «autónomo» del Derecho de la UniónEuropea. En otras palabras, el uso de zonas de reducida extensiónpuede referirse al nivel municipal, ciertamente, pero también a otro quesupere este último. Finalmente, hay que recordar que cualquier plan oprograma que pueda afectar a una zona de la Red Natura 2000 puedeverse sujeto a evaluación en las condiciones de la Directiva 92/43. Lapropia Directiva 2001/42 señala que la evaluación ambiental «se en-tenderá sin perjuicio de los requisitos de la Directiva 85/337/CEE ni decualquier otra norma comunitaria»47, lo que implica que la Directiva dehábitats debe considerarse como una disposición especial con respec-to a la Directiva de evaluación de planes (y también proyectos). Enconsecuencia, como ha señalado el TJUE, «un Estado miembro nopuede dar por sentado que algunas categorías de planes o proyectos—determinadas por sectores de actividad— y algunas instalacionesespecíficas tendrán, por definición, un impacto irrelevante en el hom-bre y el medio ambiente»48.

2. Proyectos

A) Proyectos sujetos

15) Mayor complejidad presenta la regulación de los proyectosque se sujetan a EIA. En este supuesto, como en el de los planes, laLEA los divide en dos grupos, dependiendo del tipo de EIA a realizar,ya sea ordinaria o simplificada:



43 Los planes cofinanciados por la Unión Europea se sujetan a evaluación «de conformidadcon lo previsto en la normativa comunitaria que le resulte de aplicación»; disposición adicionalsegunda LEA.

44 Directiva 2001/42, artículo 39; artículo 8.1 LEA.45 Artículo 3.3.46 Artículo 6.2.b).47 Artículo 11.1; cursiva añadida.48 Asunto C-538/09, Comisión v. Bélgica, apt. 56; cursiva añadida.


a) Ordinaria: 1) Anexo I; 2) proyectos fraccionados que alcancenumbrales del Anexo I; 3) modificación de proyectos de los Anexos I o IIcuando alcancen los umbrales del Anexo I; 4) proyectos sujetos a EIAsimplificada cuando el órgano ambiental lo decida caso por caso; y5) proyectos sujetos a EIA simplificada cuando lo solicite el promotor.

b) Simplificada: 1) Anexo II; 2) proyectos no incluidos en los Ane-xos I o II que puedan afectar de forma apreciable, directa o indirecta-mente, a lugares de la Red Natura 2000; 3) modificación de un proyecto[distinta de la citada en el punto 4), supra] cuando se trate de proyec-tos de los Anexos I o II ya autorizados, ejecutados o en proceso de eje-cución, y que dicha modificación pueda tener efectos adversos sobre elmedio ambiente, de acuerdo con diversos criterios49; 4) proyectos frac-cionados que alcancen los umbrales del Anexo II mediante acumulaciónde magnitudes o dimensiones; y 5) proyectos del Anexo I de ensayo denuevos métodos o productos y con una duración no superior a dosaños.

16) A la luz de lo anterior es necesario hacer algunos comentarios:

a) La LEA ha trastocado los Anexos del Real Decreto Legislativo1/2008 de diversas maneras. Por una parte, proyectos que aparecían enel Anexo I del mismo aparecen ahora mencionados en el Anexo II, es de-cir, se sujetan a evaluación simplificada50. Por otra, determinados um-brales que se mencionaban en el Anexo I se han elevado o se ha añadidoalgún otro requisito para que queden sujetos a evaluación ordinaria51.



49 Los criterios son: 1. Un incremento significativo de las emisiones a la atmósfera. 2. Unincremento significativo de los vertidos a cauces públicos o al litoral. 3. Incremento signifi-cativo de la generación de residuos. 4. Un incremento significativo en la utilización de recursosnaturales. 5. Una afección a Espacios Protegidos Red Natura 2000. 6. Una afección signifi-cativa al patrimonio cultural.

50 Caso del Grupo 1.e) (números 5 a 8), que ahora se localizan en el Anexo II, Gru-po 1.f).

51 Grupo 3.h) (Instalaciones para el almacenamiento de productos petrolíferos mayoresde 100.00 toneladas), cuando el Anexo I, Grupo 3.h), recoge ahora un umbral de 200.000 to-neladas. En el caso del Anexo I, Grupo 3.g) (Construcción de líneas de transmisión de ener-gía eléctrica con un voltaje igual o superior a 220 kV y una longitud superior a 15 km), se leha añadido «salvo que discurran íntegramente en subterráneo por suelo urbanizado, asícomo sus subestaciones asociadas». Otro tanto sucede con los dragados marinos cuando elvolumen extraído sea superior a 20.000 metros cúbicos anuales [anterior Anexo I, Grupo2.c).2], cuya evaluación ordinaria se produciría cuando se desarrollen en Espacios Natura-les Protegidos, Red Natura 2000 y Áreas protegidas por instrumentos internacionales, se-gún la regulación de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Bio-diversidad [Anexo I, Grupo 9.a).4.º]. En el supuesto de las tuberías con un diámetro de másde 800 mm y una longitud superior a 40 km [anterior Anexo I, Grupo 5.b)] se ha añadido «parael transporte de: 1.º gas, petróleo o productos químicos, incluyendo instalaciones de com-presión, 2.º flujos de dióxido de carbono con fines de almacenamiento geológico, incluidaslas estaciones de bombeo asociadas».


En estos supuestos, la LEA rebaja el nivel de protección que había es-tablecido el legislador del Estado.

b) Varios proyectos del Anexo II siguen sin adaptarse a la Direc-tiva 2011/92 al fundarse en un único criterio para determinar si losmismos tienen efectos significativos que hagan necesaria una EIA52.Como se sabe, la Directiva 2011/92 (siguiendo lo ya establecido en laDirectiva 85/337) señala que «antes de concederse la autorización,los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio am-biente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o lo-calización, se sometan al requisito de autorización de su desarrollo ya una evaluación con respecto a sus efectos»53. Por tanto, la Directi-va emplea tres criterios de selección, particularmente aplicables en elsupuesto de los proyectos del Anexo II de la Directiva, ya que los Es-tados pueden determinar su sujeción a EIA mediante: a) un estudiocaso por caso, o b) umbrales o criterios establecidos por el Estadomiembro, o c) una combinación de ambos procedimientos54. La ju-risprudencia del TJUE ha afirmado en reiteradas ocasiones que nose trata de una decisión discrecional, sino sujeta a la obligación de quelos proyectos que tengan impactos significativos se evalúen. En con-secuencia, «un Estado miembro que estableciera criterios y/o um-brales teniendo en cuenta únicamente las dimensiones de los pro-yectos, sin tomar en consideración asimismo su naturaleza y sulocalización, sobrepasaría el margen de apreciación de que dispone envirtud del artículo 2, apartado 1, y del artículo 4, apartado 2, de laDirectiva»55. Por tanto, resulta «necesario y posible, sin embargo, to-mar en consideración elementos como la naturaleza o la localizaciónde los proyectos, por ejemplo fijando varios umbrales correspon-dientes a proyectos de diferentes dimensiones, aplicables en funciónde la naturaleza o de la localización del proyecto»56. Un enfoque casopor caso evitaría posibles contradicciones con la Directiva, en la me-dida en que cada categoría de proyecto puede potencialmente tenerefectos significativos (a examinar) y requerir una evaluación. Frente



52 La Comisión Europea continúa señalando que «[l]a aplicación de la Directiva y la ju-risprudencia demuestran que, a la hora de establecer umbrales, los Estados miembros sue-len sobrepasar su margen de apreciación bien porque sólo tienen en cuenta algunos de los cri-terios del anexo III bien porque exceptúan algunos proyectos de antemano». COM (2009) 378final, pág. 5.

53 Artículo 2.1; cursiva añadida.54 Artículo 4.2. 55 Asunto C-392/96, Comisión v. Irlanda, apt. 65; asunto C-255/08, Comisión v. Países Ba-

jos; asunto C-427/07, Comisión v. Irlanda; asunto C-486/04, Comisión v. Italia; asunto C-87/02,Comisión v. Italia. Sobre el efecto directo de los artículos 2 y 4 de la Directiva 2011/92, véa-se el asunto C-244/12, Salzburger Flughafen GmbH v. Umweltsenat.

56 Asunto C-392/96, Comisión v. Irlanda, apt. 70; véanse también los asuntos C-474/99, Co-misión v. España, y C-332/04, Comisión v. España.


a este mecanismo, la fijación de umbrales (o criterios) aboca a unacombinatoria de los tres criterios que no siempre podrá ser exhausti-va57. Sin embargo, el Anexo II de la LEA enumera una serie de pro-yectos cuya compatibilidad con esta jurisprudencia resulta discuti-ble al centrarse en un único criterio58.

c) Por lo que respecta a los proyectos que se mencionan en rela-ción con la Red Natura 2000, citados en la propia Directiva 2011/92, hayque indicar que las condiciones para sujetarlos a evaluación son lasde la propia Directiva. En otras palabras, la determinación de crite-rios en la LEA para la evaluación de ciertos proyectos no puede servirpara evitarla si se cumple el estándar establecido por el TJUE en rela-ción con la Directiva 92/43.

17) Por otra parte, la LEA incluye dos tipos de proyectos a des-tacar:



57 Iñaki LASAGABASTER HERRARTE, Agustín GARCÍA URETA e Iñigo LAZCANO BROTÓNS (2007:226). Téngase en cuenta que la disposición final novena autoriza al Gobierno a adaptar losanexos a las modificaciones que, en su caso, sean introducidas por la nomativa comunitaria.

58 Anexo II, Grupo 6.c). Instalaciones industriales de almacenamiento de productos pe-trolíferos, petroquímicos y químicos con más de 100 metros cúbicos de capacidad (proyec-tos no incluidos en el Anexo I); Grupo 7. Proyectos de infraestructuras: b). Proyectos situa-dos fuera de áreas urbanizadas de urbanizaciones, incluida la construcción de centroscomerciales y aparcamientos y que en superficie ocupen más de 1 ha; Grupo 7.c). e) Obrasde alimentación artificial de playas cuyo volumen de aportación de arena supere los 500.000metros cúbicos o bien que requieran la construcción de diques o espigones; Grupo 8. Proyectosde ingeniería hidráulica y de gestión del agua. a) Extracción de aguas subterráneas o recar-ga de acuíferos (no incluidos en el Anexo I) cuando el volumen anual de agua extraída oaportada sea superior a 1 hectómetro cúbico e inferior a 10 hectómetros cúbicos anuales.b) Proyectos para el trasvase de recursos hídricos entre cuencas fluviales cuando el volu-men de agua trasvasada sea superior a 5 hectómetros cúbicos anuales y que no estén inclui-dos en el Anexo I. c) Obras de encauzamiento y proyectos de defensa de cauces y márgenescuando la longitud total del tramo afectado sea superior a 5 km. Se exceptúan aquellas ac-tuaciones que se ejecuten para evitar el riesgo en zona urbana. d) Plantas de tratamiento deaguas residuales cuya capacidad esté comprendida entre los 10.000 y los 150.000 habitantes-equivalentes. e) Instalaciones de desalación o desalobración de agua con un volumen nuevoo adicional superior a 3.000 metros cúbicos al día. f) Instalaciones de conducción de agua alarga distancia con un diámetro de más de 800 mm y una longitud superior a 40 km (proyectosno incluidos en el Anexo I). g) Presas y otras instalaciones destinadas a retener el agua o al-macenarla, siempre que se dé alguno de los siguientes supuestos: 1.º Grandes presas segúnse definen en el Reglamento técnico sobre Seguridad de Presas y Embalses, aprobado por Or-den de 12 de marzo de 1996, cuando no se encuentren incluidas en el Anexo I. 2.º Otras ins-talaciones destinadas a retener el agua, no incluidas en el apartado anterior, con capacidadde almacenamiento, nuevo o adicional, superior a 200.000 metros cúbicos. Grupo 9. Otros pro-yectos. c) Instalaciones terrestres para el vertido o depósito de materiales de extracción de ori-gen fluvial, terrestre o marino no incluidos en el Anexo I con superficie superior a 1 ha. i) Cam-pamentos permanentes para tiendas de campaña o caravanas con capacidad mínima de 500huéspedes. m) Cualquier proyecto que suponga un cambio de uso del suelo en una superfi-cie igual o superior a 50 ha. Grupo 10. Los siguientes proyectos que se desarrollen en Espa-cios Naturales Protegidos, Red Natura 2000 y Áreas protegidas por instrumentos interna-cionales, según la regulación de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Naturaly de la Biodiversidad. c) Cualquier proyecto no contemplado en el presente Anexo II que su-ponga un cambio de uso del suelo en una superficie igual o superior a 10 ha.


a) Aquellos que consistan en la realización de perforaciones parala exploración, investigación o explotación de hidrocarburos que re-quieran la utilización de técnicas de fracturación hidráulica (más co-nocida como fracking)59. La cuestión que se puede plantear en estepunto es si las Comunidades Autónomas pueden prohibir esta técnicaen su territorio, como ya ha sucedido en varias de ellas. La respuestapasaría, en principio, por dos consideraciones. Primera, que tal prohi-bición se pueda amparar en la cláusula de las medidas adicionales deprotección del artículo 149.1.23 CE. La segunda, que requerirá de unajustificación por las características del ambiente de tal Comunidad Au-tónoma; v.g., necesidad de proteger los acuíferos.

b) Los que consistan en actuaciones periódicas. Estos últimos sederivan del asunto C-226/08, Stadt Papenburg v. Bundesrepublik Deutsch-land, relativo a las obras de dragado de un canal navegable. El TJUEafirmó, entre otras cosas, que ninguna razón fundada en los princi-pios de seguridad jurídica o de protección de la confianza legítima seoponía a que las obras de dragado de un canal estuviesen sujetas, comoproyectos distintos y sucesivos, al procedimiento regulado en la Di-rectiva de hábitats, aun cuando hubiesen sido autorizadas permanen-temente en virtud del Derecho nacional. No obstante, si, habida cuen-ta, en particular, «de la persistencia, de la índole o de las condicionesde realización de las obras de mantenimiento», podía entenderse quetales obras constituían una operación única, en concreto cuando tu-viesen como finalidad mantener en condiciones una determinada pro-fundidad de un canal navegable mediante dragados frecuentes y nece-sarios para ello, dichas obras de mantenimiento podían considerarse unúnico y mismo proyecto a efectos de la Directiva60. De acuerdo con laLEA, «[e]n el caso de proyectos sometidos a evaluación ambiental queconsistan en actuaciones con plazo de duración total inferior a un añoque sean susceptibles de repetirse periódicamente en años sucesivos enidénticas condiciones a través de proyectos que hubiera de autorizar elmismo órgano sustantivo con idéntico promotor, el órgano ambientalpodrá establecer en la declaración de impacto ambiental que la mismapodrá extender sus efectos para tales proyectos por un número de añosno superior a cuatro, y teniendo en cuenta los impactos de carácteracumulativo»61. Como resulta apreciable de lo anterior, la LEA no



59 Anexo I, Grupo 2. Industria extractiva, letra d). Sin embargo, la LEA excluye de EIA «lasperforaciones de sondeos de investigación que tengan por objeto la toma de testigo previo aproyectos de perforación que requieran la utilización de técnicas de facturación hidráulica».Véase Elisa MOREU CARBONELL (2012: 1-43).

60 C-226/08, Stadt Papenburg v. Bundesrepublik Deutschland, apts. 44 y 50, respectiva-mente.

61 Disposición adicional décima.


define un listado de proyectos que puedan incluirse en la anterior pre-visión. Ahora bien, la norma suscita algunas cuestiones para que un pro-yecto pueda beneficiarse de las condiciones allí establecidas. Una deellas es la referida a la duración de las actuaciones (inferior a un año),lo que implica que su ejecución, completa se entiende, se realice en tallapso. En segundo lugar, que se trate de actuaciones idénticas y enidénticas condiciones, lo que implica que cualquier cambio, tanto en ladimensión como en la naturaleza o localización, deba necesariamenteimplicar que se está ante un proyecto distinto. Tercero, el órgano am-biental no está obligado a extender los efectos de la declaración de im-pacto a los cuatro años previstos en la LEA, pudiendo, por tanto, esta-blecer un lapso inferior. Con todo, hay que señalar que los plazos quese mencionan en la LEA carecen de naturaleza básica. Esta circuns-tancia abre la vía a las Comunidades Autónomas para reducir (o, másdudosamente, ampliar) los que allí se mencionan, tanto en el caso dela duración de las actuaciones como respecto de la vigencia de la de-claración de impacto.

B) Proyectos excluidos específicamente o de manera genérica

18) Los proyectos «excluidos» de EIA se adaptan a la Directiva2011/92 pero, como en otros casos, hay que realizar algunas observa-ciones:

a) Por lo que respecta a aquellos relacionados con los objetivos dela defensa, se debe tratar de proyectos que tengan tal finalidad princi-pal62, pudiéndose producirse la exclusión solo cuando la aplicación dela LEA «pudiera tener repercusiones negativas sobre tales objetivos»63,lo que exige la correspondiente motivación.

b) En el caso de los proyectos adoptados «específicamente poruna Ley»64, la cuestión radica en si los mismos pueden realmente apro-barse tras la STC 129/2013. De acuerdo con esta, una ley singular au-toaplicativa solo es constitucional si supera dos requisitos. Por unaparte, que los titulares de derechos e intereses legítimos afectados porla ley puedan acceder al Tribunal Constitucional reclamando el controlde constitucionalidad de la norma legal autoaplicativa y, en segundo lu-gar, que el control que realice el Tribunal Constitucional sea suficien-te para brindar una tutela «materialmente equivalente» a la que puede



62 Asunto C-435/97, World Wildlife Fund v. Autonome Provinz Bozen.63 Artículo 8.2.a) LEA; cursiva añadida.64 Véase la STC 13/1998, FJ 12.


otorgar, frente a un acto administrativo, la jurisdicción contencioso-ad-ministrativa. Según la STC 129/2013, en modo alguno la reserva de leypuede servir como instrumento dirigido a evitar o disminuir la pro-tección de los derechos e intereses legítimos amparados por la legali-dad ordinaria65. Aparte de lo anterior, está por ver si se va a produciruna adaptación del ordenamiento interno al Convenio sobre el accesoa la información, la participación del público en la toma de decisionesy el acceso a la justicia en materia de medio ambiente66, tal y como hasido interpretado por el TJUE, en especial en los asuntos acumuladosC-128/09 a C-131/09, C-134/09 y C-135/09, Boxus v. Regione Wallone67.Finalmente y al igual que los planes, este tipo de proyectos, incluidoslos relativos a la defensa, no pueden escapar de las previsiones de la Di-rectiva 92/43, en concreto de la obligación de evaluación antes de po-der acudir a las excepciones que se mencionan en la misma, recogidasen la LPNB68.

19) Por lo que respecta a las exclusiones generales, la LEA siguela pauta de la normativa europea. No obstante, el legislador ha desta-cado algunos tipos de proyectos:

a) La construcción de centros penitenciarios, posiblemente porla existencia de anteriores recursos contra su autorización69.

b) Los proyectos declarados de especial interés para la seguridadpública por las Administraciones competentes.

c) Las obras de reparación de infraestructuras críticas dañadascomo consecuencia de acontecimientos catastróficos y obras de emer-gencia70.

20) Ahora bien, el hecho de que la LEA destaque los anteriores ti-pos de proyectos no implica que los mismos puedan quedar exentos deevaluación, en particular cuando puedan tener afecciones en los espa-cios de la Red Natura 2000 (al igual que cualquier otro proyecto que sepretendiese excluir), al ser la Directiva 92/43 lex specialis respecto de lanormativa general de evaluación ambiental. En efecto, nada en la Di-



65 STC 129/2013, FJ 5. René SANTAMARÍA ARINAS (2013: 165-195).66 En adelante, Convenio de Aarhus.67 Puede verse al respecto Agustín GARCÍA URETA (2011a: 1-6). 68 Véase el artículo 45 PNB. Sobre la aplicación de estas excepciones puede verse Agus-

tín GARCÍA URETA (2012: 121-137).69 STS de 24 de mayo de 2011, recurso 121/2009; STS de 9 de octubre de 2012, recurso

110/2009.70 Ley 8/2011, de 28 de abril, por la que se establecen medidas para la protección de las

infraestructuras críticas.


rectiva 92/43 (ni, por motivos obvios, en la Ley 42/2007) permite que unaAdministración los pueda eximir, como ya apreció el Tribunal Supre-mo respecto de los centros penitenciarios en la STS de 24 de mayo de201171, pronunciamiento criticable desde otras perspectivas72. Otrotanto cabe señalar en relación con aquellas otras que se deban llevar acabo en virtud de lo dispuesto en la Ley 26/2007, de 23 de octubre, deresponsabilidad medioambiental, si caen en el ámbito de las Directivas2001/42, 2011/92 o 92/43, ya que la Directiva 2004/35/CE no estableceninguna exclusión con respecto a la EIA. Finalmente, hay que indicarque las exclusiones previstas en la LEA no están relacionadas con la con-clusión de que un proyecto carece de efectos ambientales significati-vos73, como sucede en el procedimiento simplificado que se examinamás adelante.

C) Actividades sujetas a comunicación o declaración responsable

21) El caso de las actividades sujetas a comunicación o declaraciónresponsable requiere una primera reflexión desde la vertiente de la Di-rectiva 2011/92. Esta, como se sabe, exige, en el caso de los proyectosque caen en su ámbito de aplicación, una evaluación, pero tambiénuna autorización74. Este último concepto se ha venido definiendo, des-de la Directiva 85/337, como «la decisión de la autoridad o de las au-toridades competentes que confiere al promotor el derecho a realizarel proyecto»75. Por tanto y siguiendo una pauta doctrinal conocida so-bre la noción de autorización, se puede colegir que la Directiva parte dela tesis de que no existe un derecho preexistente para llevar a cabo unproyecto, sino que debe mediar un título habilitante. La Directiva2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado interior de servicios,no ha modificado la normativa de impacto ambiental. De hecho, laLey 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividadesde servicios y su ejercicio, reconoce que «[e]n caso de conflicto entre lasdisposiciones de esta Ley y otras disposiciones que regulen el acceso auna determinada actividad de servicios o su ejercicio en aplicación denormativa comunitaria, prevalecerán estas últimas en aquellos aspec-tos expresamente previstos en la normativa comunitaria de la que trai-gan causa»76. Que una actividad esté sujeta a comunicación o decla-



71 Recurso 121/2009.72 Agustín GARCÍA URETA (2011b: 53-62).73 Juan ROSA MORENO (2002: 114).74 Artículo 2.1.75 Directiva 2011/92, artículo 1.2.c).76 Artículo 2.4.


ración responsable, tal y como se regula de manera general en laLRJPAC, no la excluye de evaluación ambiental77, ni de una «adecua-da evaluación» si afectase a una zona incluida en la Red Natura 200078,ni —como se argumenta más adelante— de la existencia de un título ha-bilitante por exigencia de la Directiva 2011/92.

22) De acuerdo con la LEA, cuando sea precisa una evaluación deimpacto ambiental, la declaración responsable o la comunicación pre-via no pueden presentarse hasta que se cumplimenten tres requisitos79:

a) Que haya concluido dicha evaluación. b) Que se haya publicado en el diario oficial correspondiente. La

redacción de la LEA («no haya concluido dicha evaluación de impac-to ambiental por el órgano ambiental y publicada en el “Boletín Oficialdel Estado” o diario oficial correspondiente») no resulta muy correctacuando se refiere a este último extremo. En realidad, la Ley está alu-diendo a la publicación del correspondiente informe ambiental.

c) No obstante, tal publicación, siendo necesaria, no sería sufi-ciente porque, según la LEA, es preciso que concurra un tercer requi-sito, esto es, que tal informe «esté adoptado mediante resolución pos-terior adoptada por el órgano sustantivo»80. Aparte de la reiteracióndel verbo adoptar, no resulta claro qué quiere decir en realidad la LEA.En primer lugar, le corresponde al órgano ambiental adoptar el infor-me, sin que conste en la Ley ninguna excepción a este respecto. El te-nor literal de la LEA implicaría que el órgano sustantivo dictaría supropio acuerdo, salvo que la locución «tal informe esté adoptado me-diante resolución posterior adoptada por el órgano sustantivo» se refieraa que el órgano sustantivo incorpore el contenido del informe am-biental en un (eventual) acuerdo que dicte. Sin embargo, la esencia delos supuestos de comunicación o declaración responsable es que nose produce una previa decisión habilitante. La inconsistencia se ali-menta por el hecho de que la disposición adicional primera de la LEAdice que, en el caso de evaluación de proyectos sujetos a declaración res-ponsable o comunicación previa, «[l]as obligaciones de publicación dela autorización del proyecto se entenderán cumplidas con la publica-ción de la declaración de impacto ambiental o del informe de impac-to ambiental»81, norma que no hace referencia a un acuerdo del órga-no sustantivo. Esto último implicaría que la LEA otorga el carácter



77 Disposición adicional primera LEA.78 Véase el asunto C-538/09, Comisión v. Bélgica.79 Artículo 9.2 LEA.80 Artículo 9.2 LEA; cursiva añadida.81 Cursiva añadida.


autorizatorio a la DIA o al IIA, en el sentido establecido en la Directi-va 2011/92 [«la decisión de la autoridad (…) que confiere al promotorel derecho a realizar el proyecto»]. Por tanto, el régimen general de lacomunicación o de la declaración responsable resulta diferente en elcaso de proyectos sujetos a evaluación de impacto ambiental porque ne-cesariamente debe mediar, previamente se entiende, la DIA o el IIAque garantice la evaluación, pero también que confiera el título habi-litante al promotor, tal y como exige la Directiva 2011/92. Es en estaperspectiva en la que hay que entender la regulación de la LEA, a pe-sar de las inconsistencias antes señaladas, por lo que en el supuesto decomunicación y declaración responsable la DIA o el IIA resultan recu-rribles separadamente82.

IV. LOS ÓRGANOS COMPETENTES EN LOS PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN

1. Reglas generales de determinación

23) La determinación de los órganos competentes no ha sufrido es-peciales variaciones con respecto a la normativa anterior. En términosgenerales, se mantiene la distinción entre el órgano sustantivo, que os-tenta las competencias para adoptar o aprobar un plan o programa,para autorizar un proyecto o para controlar la actividad de los pro-yectos sujetos a declaración responsable o comunicación previa, y el ór-gano ambiental, que realiza el análisis técnico de los expedientes de eva-luación ambiental y formula las declaraciones estratégica y de impactoambiental, y los informes ambientales. Aunque estrictamente la LEA,artículo 11, no señale que los dos órganos pertenecen a la misma Ad-ministración, en el caso de la del Estado esta conclusión se desprendede lo que se indica en relación con el Ministerio de Agricultura, Ali-mentación y Medio Ambiente. Con ello se sigue la pauta aceptada porla STC 13/1998 de que la regla por la que el órgano ambiental pertenecea la misma Administración que autoriza el plan o proyecto no resultacontraria al artículo 148.1.9 CE. Con todo, esta vinculación entre am-bos órganos lleva a plantearse si, en el supuesto de comunicación odeclaración responsable, al ser la intervención del órgano sustantivo fun-damentalmente ambiental, no debería corresponder tal competencia alas Comunidades Autónomas83.

24) Sea como fuere, la opción por una mayor separación sí re-sulta posible en el caso de las Comunidades Autónomas, toda vez que,



82 Disposición adicional primera (apt. 4) LEA.83 José PERNAS GARCÍA (2010: 13).


según la LEA, las funciones atribuidas por la Ley al órgano ambientaly al órgano sustantivo, en cuanto a la tramitación de los distintos pro-cedimientos, corresponden a los «que determine la legislación de cadauna de aquellas»84. Es cierto que la referencia «a los órganos» supon-dría que han de ser de la misma Administración, pero tal conclusión noresulta automática, dependiendo de lo que en su caso señale el legisladorautonómico. Otro tanto sucede en el supuesto de planes, programas yproyectos cuya adopción, aprobación o autorización corresponda a lasentidades locales, ya que en este supuesto las funciones atribuidas porla LEA al órgano ambiental y al sustantivo recaerán en el órgano de laAdministración autonómica o local «que determine la legislación au-tonómica»85.

25) No obstante lo señalado arriba, la definición de órgano sus-tantivo añade un aspecto a tener en cuenta. Según la LEA, cuando unproyecto consista en diferentes actuaciones en materias cuya compe-tencia esté atribuida a distintos órganos de la Administración estatal,autonómica o local, se considera órgano sustantivo aquel que ostentelas competencias sobre la actividad «a cuya finalidad se orienta el pro-yecto»86, con prioridad sobre los órganos que ostentan competencias so-bre actividades instrumentales o complementarias respecto a aquella.La previsión de la LEA está contemplando el caso de que un proyectorequiera la participación de distintos órganos, inicialmente de una solaAdministración. La LEA se refiere a «actuaciones», evitando emplearla palabra autorizaciones87, aunque resulta posible que en relación conun proyecto puedan concurrir distintas autorizaciones provenientesde una sola Administración. Cuál sea la sustantiva a los efectos de la co-rrespondiente evaluación exigiría analizar aquella que se refiera a la fi-nalidad básica a la que se remita el proyecto.

2. Reforzamiento de las atribuciones del órgano ambiental

26) El examen de la relación entre el órgano sustantivo y el am-biental tiene interés desde la perspectiva del procedimiento de evalua-ción. A diferencia de la normativa que deroga la LEA, se percibe un re-forzamiento de las atribuciones del órgano ambiental frente alsustantivo. No se trata solo del hecho de que la DAE, el IAE, la DIA oel IIA tengan la naturaleza de informes preceptivos y determinantes,



84 Artículo 11.2 LEA.85 Artículo 11.3 LEA.86 Artículo 5.1.d) LEA.87 Téngase en cuenta el caso de las declaraciones responsables y comunicaciones.


sino también de que el órgano ambiental se erige en garante de la ne-cesaria calidad que debe tener la evaluación, pero además de que los trá-mites esenciales de la misma, en particular las consultas y la informa-ción pública, se llevan a cabo de manera correcta y que dejen deconsiderarse, sobre todo en el caso de la segunda, como un paso pura-mente formal88. Las causas de este reforzamiento pueden deberse a va-rios factores. Uno de ellos es el derivado de las exigencias del Conveniode Aarhus respecto de una participación temprana y, sobre todo, cuan-do estén abiertas todas las opciones. En segundo lugar, la necesidad deque la evaluación se asiente en los mejores conocimientos científicos, locual no es un desiderátum, sino un requisito jurídicamente exigiblecomo, por otra parte, lo ha puesto de manifiesto la jurisprudencia delTJUE89 y lo apunta la reforma de la Directiva 2011/92, mediante la Di-rectiva 2014/52. Es por ello que durante el denominado análisis técni-co del expediente de evaluación el órgano ambiental puede requerir alsustantivo para que subsane el expediente de EAE o EIA si el primeroentiende que las consultas a las Administraciones afectadas y a las per-sonas afectadas y la información pública «no se han realizado confor-me» a lo establecido en la LEA90. Si el órgano sustantivo no remite el ex-pediente subsanado, «o si una vez presentado fuera insuficiente, elórgano ambiental dará por finalizada» la EAE o la EIA. Otro tanto pue-de suceder si el requerido es el promotor91. A pesar de que la LEA señaleque contra esta decisión cabe interponer los recursos legalmente pro-cedentes (incluidos los jurisdiccionales), resulta evidente que dependedel órgano ambiental que el procedimiento sustantivo pueda finalizar sa-tisfactoriamente. Además, es preciso indicar que la LEA no establece eneste supuesto un posible mecanismo de resolución de discrepancias.

3. Resolución de discrepancias entre el órgano sustantivo y el ambiental

27) La vertiente relativa a los órganos ha recibido una mayor aten-ción del legislador en lo relativo a la resolución de discrepancias quepuedan surgir entre el sustantivo y el ambiental, lo que suscita diver-sas cuestiones:

a) Su ámbito de aplicación. Así como en el caso de los proyectosya se preveía este trámite en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, el



88 Alba NOGUEIRA LÓPEZ (2009: 132).89 Asunto C-127/02, Waddenzee, apts. 56 y 59; asunto C-239/04, Comisión v. Portugal,

apt. 20; asunto C-304/05, Comisión v. Italia, apts. 58 y 59.90 Artículo 24.3 LEA; artículo 40.2 LEA.91 Artículo 24.3 (segundo párrafo), artículo 24.4 (segundo párrafo), artículo 40.2 (se-

gundo párrafo) y artículo 40.3 (segundo párrafo) LEA.


mismo no se regulaba en la Ley 9/2006. No obstante, esta Ley exigía lainclusión, en la declaración que debía ser objeto de publicación, deuna referencia (cuando procediese) a las discrepancias que hubiesen po-dido surgir en el proceso de evaluación92. La LEA aplica el mecanismode resolución de discrepancias a los planes y proyectos.

b) El objeto de la discrepancia. Según la LEA, abarca «el conte-nido» de la DAE, el IAE, la DIA o el IIA. En el caso de la Ley 9/2006 (pla-nes) se empleaba una locución amplia («[e]n el supuesto de discre-pancia entre ambos órganos»)93, mientras que en el Real DecretoLegislativo 1/2008 (proyectos) la discrepancia podía versar sobre «laconveniencia a efectos ambientales de ejecutar un proyecto o sobre elcontenido del condicionado de la declaración de impacto ambiental»94.En el caso de IAE e IIA, la discrepancia se refiere a si el plan o proyectodebe sujetarse a evaluación ordinaria o, en su caso, a la ausencia de efec-tos ambientales que, como se verá, son las dos conclusiones a las quepuede llegar este procedimiento95.

c) El momento en el que se puede plantear la discrepancia. El ór-gano sustantivo debe trasladarla al ambiental en el plazo máximo detreinta días hábiles desde la publicación, en el diario oficial corres-pondiente, de la DEA, el IAE, la DIA o el IIA96. Tal lapso, por tanto, re-sulta preclusivo, por lo que si no se plantea la discrepancia no es posi-ble su formalización. La ausencia de pronunciamiento por parte delórgano ambiental implica que mantiene su criterio respecto del con-tenido de DAE o IAE, DIA o IIA, lo que fuerza, en su caso, al órgano sus-tantivo a elevar la discrepancia al Consejo de Ministros o de Gobiernoy a que este se pronuncie en el plazo de sesenta días hábiles, mante-niéndose durante ese plazo la eficacia de DAE, IAE, DIA o IIA.

d) La naturaleza del acto que resuelve la discrepancia. La juris-prudencia ha sostenido que se trata de un «acto autónomo», a modo dearbitraje institucional, limitándose a posibilitar una decisión sobre laviabilidad de la autorización solicitada en relación con un determina-do proyecto, en el caso de discrepancias entre dos sectores de la mis-ma Administración. De acuerdo con esta jurisprudencia, bien se con-sidere como un acto definitivo y autónomo, por cuanto se limite aresolver sobre una discrepancia material entre dos ámbitos sectorialesdel marco competencial autonómico, o bien como un acto de trámite,con la eficacia de impedir, o no, la continuidad de un más amplio pro-



92 Ley 9/2006, artículo 14.b).2.ª.93 Artículo 9.2.94 Artículo 13.95 Artículo 31.2 LEA; artículo 47.2 LEA.96 Téngase en cuenta que los plazos que se señalan en el artículo 12 LEA son básicos.


cedimiento, «en todo caso, lo que no ofrece dudas es su posibilidad deindependiente revisión jurisdiccional»97 por teceros. En otras palabras,la resolución de la discrepancia vendría a resolverla, constituyendo ladecisión final sobre la adopción (o no) del proyecto o plan.

e) No obstante lo anterior, ha de tenerse en cuenta que la legisla-ción autonómica puede dotar a DAE o IAE, DIA o IIA de naturalezavinculante (no solo determinante) sobre el órgano sustantivo. En efec-to, tal carácter se funda en el artículo 149.1.23 CE (medio ambiente) yno en el artículo 149.1.18 CE (procedimiento administrativo común), porlo que las Comunidades Autónomas pueden legítimamente primar la de-cisión del órgano ambiental sobre el sustantivo, estableciendo que lasconclusiones de DAE, IAE, DIA o IIA resulten vinculantes para este se-gundo, en particular cuando sean negativas, determinando la imposi-bilidad de que se pueda adoptar un plan o proyecto. Tal circunstanciaimpediría al órgano sustantivo acudir al mecanismo de resolución dediscrepancias. Por cierto que esta conclusión es la que debe aplicarse enel supuesto de la evaluación de planes y proyectos que afecten a las zo-nas de la Red Natura 2000. La secuencia del artículo 6.3 de la Directi-va 92/43 es clara respecto de las obligaciones que hay que cumplimen-tar para la autorización de un plan o proyecto. Si la evaluación esnegativa, no se puede autorizar el plan o proyecto de que se trate98, sal-vo que se superen dos obstáculos adicionales (y posteriores), a saber, laausencia de alternativas y la concurrencia de una causa de excepción99.

f) El acuerdo por el que se resuelve la discrepancia se debe publicaren el diario oficial correspondiente.

g) Por último, hay que señalar que la resolución de discrepanciasha estado tradicionalmente relacionada con dos órganos (sustantivo yambiental) residenciados en la misma Administración. La duda queplantea la LEA es si su regulación debe aplicarse también a aquellos su-puestos en los que el órgano sustantivo (v.g., un municipio) sea distin-to del ambiental (v.g., un gobierno autonómico).

V. LOS PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN DE PLANES

28) Como antes se ha indicado, la LEA insiste en el carácter «ins-trumental» del procedimiento de evaluación, sea este estratégico o deproyectos. Como ha sido tradicional en la normativa relativa a la eva-



97 STS de 29 de noviembre de 2006, recurso 933/2003.98 Asunto C-182/10, Solvay v. Regione wallone, apt. 67; véase también el asunto C-209/02,

Comisión v. Austria.99 Artículo 6.4; artículo 45 LPNB.


luación, tal procedimiento se inserta en el denominado sustantivo (o au-torizatorio)100. El objetivo de la LEA es el de uniformizar los procedi-mientos de evaluación, dividiéndolos en dos, ya sean ordinarios o sim-plificados. La distinción no solo tiene que ver con el tipo de plan oproyecto que sujete a cada uno, sino con los trámites que se lleven acabo, más elaborados en el primer caso, a diferencia del segundo. Noobstante, queda la duda de si la pretendida simplificación procedi-mental que ha animado a la LEA se ha logrado, debido a una serie derequisitos que aparecen en la misma.

1. Procedimiento ordinario

A) Inicio

29) El procedimiento ordinario de evaluación ambiental estraté-gica (EAE) consta de seis trámites que se insertan en el procedimientode adopción del plan o programa de que se trate. Estos trámites son:a) solicitud de inicio; b) consultas previas y determinación del alcancedel estudio ambiental estratégico; c) elaboración del estudio ambientalestratégico; d) información pública y consultas a las Administracionespúblicas afectadas y personas interesadas; e) análisis técnico del expe-diente de evaluación ambiental; y f) la declaración ambiental estratégica.Por tanto, a pesar de incluirse en el procedimiento sustantivo, el am-biental tiene su propia identidad y finaliza, según la LEA, no con unadecisión resolutoria, sino con un informe preceptivo y determinante. Noobstante su propia identidad, dentro del procedimiento de aprobación(sustantivo) del plan el promotor, que bien puede ser la propia Admi-nistración101, ha de presentar al órgano sustantivo, junto con la docu-mentación exigida por la legislación sectorial de que se trate, una soli-citud (independiente) de inicio de la EAE ordinaria, acompañada delborrador del plan o programa y de un documento inicial estratégico.Este último debe contener, al menos, una serie de aspectos, tales comolos objetivos de la planificación, el alcance y contenido del plan o pro-grama propuesto y de sus alternativas razonables, técnica y ambien-talmente viables, el desarrollo previsible del plan o programa, los po-tenciales impactos ambientales tomando en consideración el cambioclimático y las incidencias previsibles sobre los planes sectoriales y te-rritoriales concurrentes. La LEA establece un trámite de subsanación y



100 Téngase en cuenta el caso particular de las comunicaciones y declaraciones respon-sables.

101 Artículo 11.4 LEA.


la ulterior remisión al órgano ambiental de la solicitud de inicio (de laEAE) y los documentos que la deben acompañar. Es en este punto en elque se ha dotado al órgano ambiental de una atribución de la que an-teriormente carecía en la normativa de evaluación de los planes. Enefecto, la LEA ha incluido expresamente la posible inadmisión «de la so-licitud de inicio» de la EAE ordinaria en virtud de varios supuestos:

a) Estimar, «de modo inequívoco», que el plan o programa es «ma-nifiestamente inviable por razones ambientales»102. No obstante, este su-puesto puede implicar un adelanto de las conclusiones de la evaluaciónsin que el órgano ambiental cuente con suficientes datos, más allá delo que se le haya remitido, como para inadmitir tal solicitud.

b) Los otros supuestos pueden resultar más matizados al hacer re-ferencia a que: 1) el órgano ambiental estime que el documento inicialestratégico «no reúne condiciones de calidad suficientes», o 2) la exis-tencia de una previa inadmisión, o haber dictado una DAE desfavo-rable en el caso de un plan o programa «sustancialmente análogo alpresentado». La calidad de los estudios de impacto reviste gran tras-cendencia no solo porque son, junto con otras consideraciones, la basesobre la que se evalúan los planes, sino también porque la jurispru-dencia del TJUE ha insistido en esta cuestión exigiendo que resultencompletos. Cierto es que la LEA se está refiriendo al «documento ini-cial estratégico»; por tanto, un documento que no tiene que incluir demanera exhaustiva los requisitos que ahora menciona el Anexo IV, re-lativo al estudio ambiental estratégico, aunque sí apuntar, entre otros,el alcance y contenido del plan propuesto y de sus alternativas razo-nables, técnica y ambientalmente viables, así como los potenciales im-pactos ambientales tomando en consideración el cambio climático103.En todo caso, la inadmisión es recurrible, en las condiciones generalesde la LRJPAC y de acuerdo con la previsión específica de la LEA104.

30) El preámbulo de la LEA señala que la resolución de inadmi-sión declarada por el órgano ambiental «afecta exclusivamente a la so-licitud de inicio de la evaluación ambiental —tanto estratégica como deimpacto, y tanto ordinaria como simplificada— y se dicta sin perjuiciode lo que resuelva el órgano sustantivo, de conformidad con la legisla-ción sectorial, sobre la solicitud de adopción, aprobación o autorizacióndel plan, programa o proyecto». A pesar de la referencia al «sin per-juicio», resulta evidente que el órgano sustantivo no puede autorizar el



102 Artículo 18.4.a) LEA; cursiva añadida.103 Artículo 10.1.b) y d) LEA.104 Artículo 18.4 (tercer párrafo) LEA.


plan de que se trate, en la medida en que no se habrá llevado a cabola EAE105.

B) Determinación del documento de alcance del estudio de impac-to estratégico y la exigencia de los informes correspondientes

31) La siguiente fase en el procedimiento de EAE es la relativa ala determinación del documento de alcance de estudio de impacto es-tratégico. Este resulta un trámite necesario en la evaluación ordina-ria, a diferencia de la simplificada. De acuerdo con la LEA, el órganoambiental somete el borrador del plan y el documento inicial estraté-gico a consulta de las Administraciones afectadas y a las personas in-teresadas, conceptos estos paralelos a los de la Ley 9/2006. Ahora bien,la clave de este trámite procedimental reside en las opciones en manosdel órgano ambiental para determinar el documento de alcance. Segúnla LEA, si aquel cuenta con elementos de juicio suficientes para ela-borarlo puede continuar con el procedimiento sin considerar «los pro-nunciamientos» que se reciban posteriormente. En caso contrario, el ór-gano ambiental tiene la opción de requerir personalmente al superiordel órgano que debía haber emitido el correspondiente informe para quele ordene la entrega del mismo. A pesar de la reiterada referencia a laresponsabilidad en que pudiese incurrir tal órgano, es muy posible quela misma no llegue a materializarse, sobre todo si se trata de órganosde una Administración diferente de aquella que esté tramitando el plan.

32) No obstante, la LEA abre una vía alternativa ejercitable por elpromotor, que puede reclamar la emisión de tales informes a travésdel artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Ju-risdicción Contencioso-Administrativa (LJCA). La ruta que abre la LEAes novedosa por varios motivos. Uno de ellos es el subjetivo. Cierta-mente, quien puede activarla es el promotor; v.g., un sujeto privado. Noobstante, también es posible que lo pueda hacer la propia Administra-ción promotora y, a la vez, órgano sustantivo del plan. En efecto, laLEA no introduce ninguna distinción en relación con la locución «elpromotor», por lo que es aplicable la definición general de este. Esta cir-cunstancia plantea la otra vertiente del recurso al artículo 29.1 LJCA,esto es, la sustantiva. Como es conocido, esta norma tiene que ver conla inactividad de una Administración cuando, en virtud de una dispo-sición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de unacto, contrato o convenio administrativo, aquella esté obligada a rea-



105 Lo señalado es aplicable, mutatis mutandis, a los proyectos.


lizar «una prestación concreta en favor de una o varias personas de-terminadas». En este caso, quienes tuvieran derecho a tal prestaciónpueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obli-gación. La LEA permite, en consecuencia, que se pueda invocar el ar-tículo 29.1 LJCA si los informes a remitir al órgano ambiental no se handictado. Con ello, la Ley equipara la noción de «prestación» a la emi-sión de informes, pero también la obligación de enviar los informes, aotra o la misma Administración, con la de hacerlo a favor de un pro-motor, sobre todo cuando este sea un particular. Desde esta segundaperspectiva, se supera la visión de los informes como actos que coad-yuvan a la toma de una decisión administrativa para pasar también aser elementos con los que necesariamente el particular puede o tiene de-recho a contar a los efectos de un procedimiento administrativo en elque resulte interesado. Está por ver si esta novedad introducida por laLEA será aplicable por el legislador en otros ámbitos. Sea como fuere,la vía del artículo 29.1 LJCA implica la judicialización de la omisión deinformes para forzar a la Administración de que se trate (el órgano co-rrespondiente) a que los emita. Ahora bien, en una vertiente temporal,el artículo 136.1 LJCA permite, al menos, que el requerimiento judicialse pueda efectuar de manera rápida ya que, en el supuesto de inactivi-dad, la medida cautelar se debe adoptar salvo que se aprecie con evi-dencia que no se da la situación prevista en el artículo 29.1 o la medi-da ocasione una perturbación grave de los intereses generales o detercero.

C) El estudio de impacto estratégico (EsIE) y los trámites de in-formación pública, consultas y redacción de la propuesta finaldel plan

33) El EsIE es el estudio elaborado por el promotor que, siendoparte integrante del plan o programa, identifica, describe y evalúa losposibles efectos significativos sobre el medio ambiente que puedan de-rivarse de la aplicación del plan o programa, así como unas alternati-vas razonables, técnica y ambientalmente viables, que tengan en cuen-ta los objetivos y el ámbito territorial de aplicación del plan o programa,con el fin de prevenir o minimizar los efectos adversos sobre el medioambiente de la aplicación del plan o programa. El contenido de la de-finición no puede pasar desapercibido, sobre todo la tríada que se em-plea en la misma («identifica, describe y evalúa»)106. Estos tres con-



106 Véase en este sentido el asunto C-332/04, Comisión v. España.


ceptos resultan básicos a la hora de elaborarlo, de acuerdo con lo dis-puesto en el Anexo IV (Contenido del estudio ambiental estratégico).Ahora bien, a diferencia de la Ley 9/2006, la LEA omite exigir al pro-motor que considere la alternativa cero107. En este punto, como enotros relativos a los estudios de impacto, tiene una importancia esen-cial el ámbito objeto de estudio. En efecto, dependiendo de este, los po-sibles aspectos ambientales a examinar, pero también los efectos que sepuedan derivar del plan (o proyecto), variarán. De acuerdo con la LEA,la versión «inicial» del plan y el EsIE deben presentarse ante el órganosustantivo para que se sometan a información pública. La referencia ala versión inicial del plan hay que considerarla a la luz de lo dispuestoen el Convenio de Aarhus, al reconocerse el derecho a formular alega-ciones y observaciones cuando estén aún abiertas «todas las opciones»y antes de que se adopte la decisión sobre los planes, locución que, porcierto, no aparece mencionada en el caso de la EAE. En este punto esnecesario recordar que el Comité de cumplimiento del Convenio haseñalado al Estado español que concluir acuerdos relevantes (v.g., conterceras personas) podría cerrar tales opciones, colisionando con lodispuesto en el artículo 6 de este Convenio108.

34) De manera simultánea a la información pública se tienen queproducir las consultas a las Administraciones públicas afectadas y a laspersonas interesadas. Como en otras normas procedimentales, los pla-zos establecidos en la LEA carecen de naturaleza básica. Una vez efec-tuados estos trámites, la LEA prevé que el promotor pueda modificar,«de ser preciso», el EsIE elaborando la propuesta final del plan, sinque deba tener en cuenta los informes o alegaciones recibidos fuera deplazo. Esto, no obstante, no le impide al promotor requerir tales in-formes durante la denominada fase de análisis técnico del expediente,que se examina a continuación. La LEA omite indicar posibles plazosen relación con la modificación del EsIE y del plan109, y no contemplatampoco una segunda fase de información pública o consultas debidoal grado de modificación sustancial de tales documentos.

D) El denominado análisis técnico del expediente

35) Como se ha indicado anteriormente, se percibe en la LEA unamayor atención a la calidad que debe tener la evaluación que lleve a



107 Ley 9/2006, artículo 8.1.108 ECE/MP.PP/C.1/2011/2/Add; http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/compliance/

CC-31/ece_mp.pp_c.1_2011_2_add.7_adv%20edited.pdf.109 Téngase en cuenta el artículo 92.1 LRJPAC.


cabo el órgano ambiental, reforzándose sus atribuciones a estos efec-tos. El análisis «técnico» del expediente se sitúa en esta línea abar-cando, por una parte, lo que se refiere a los elementos que constan enel expediente que le remita el órgano sustantivo, esto es: a) la pro-puesta final de plan; b) el EsIE; c) el resultado de la información pú-blica y de las consultas, incluyendo en su caso las consultas trans-fronterizas, así como su consideración; y d) un documento resumen enel que el promotor describa la integración «en la propuesta final delplan» de los aspectos ambientales, del estudio ambiental estratégico yde su adecuación al documento de alcance, del resultado de las con-sultas realizadas y cómo éstas se han tomado en consideración. Por otraparte, tal análisis comprende los impactos significativos de la aplica-ción del plan o programa. Esto último exige que el órgano ambientalefectúe la evaluación de tales efectos. La necesaria calidad técnica quedebe tener la evaluación justifica el posible requerimiento que puederealizar el órgano ambiental al sustantivo para que subsane el expe-diente si el primero estima que la información pública o las consultas(incluidas las transfronterizas) no se han realizado conforme a lo es-tablecido en la LEA. No realizarse de manera conforme con la LEAabarca tanto los aspectos estrictamente procedimentales como de con-tenido de tales trámites, teniendo en cuenta, en particular, las exigen-cias del Convenio de Aarhus. Como ya se ha señalado, aquí radica la im-portancia del análisis del órgano ambiental. Por una parte, al exigir alórgano sustantivo la subsanación del expediente, pudiendo el am-biental dar por finalizada la EAE (y con ella el procedimiento sustan-tivo, toda vez que este no puede concluirse sin la primera). Por otra, porpoder requerir al promotor a que complete la información que sea im-prescindible para la formulación de la DAE, con igual resultado que enel caso anterior si no se remite la información o si es insuficiente. Demanera similar, el órgano ambiental puede exigir la remisión de los in-formes preceptivos que se tenían que haber redactado por las Admi-nistraciones públicas afectadas, al carecer de elementos de juicio su-ficientes para realizar la EAE, comunicándose, en caso contrario, «laimposibilidad de continuar el procedimiento» al órgano sustantivo y alpromotor. A pesar de que la LEA reconozca en los dos primeros su-puestos la posibilidad de interponer recurso, esto es igualmente apli-cable al tercer caso, con independencia de que el «promotor» puedaacudir a la vía del artículo 29.1 LJCA110.



110 Artículo 24.5 (cuarto párrafo) LEA.


E) La DAE: contenido y publicidad

36) La DAE constituye el acto con el que concluye el procedi-miento de EAE. La LEA manifiesta que tiene la naturaleza de informepreceptivo y determinante, esto es, su falta no pueda suplirla el órga-no sustantivo por carecer de los conocimientos técnicos precisos enmateria ambiental111. Por otra parte, la DAE no puede ser objeto de re-curso separado, siguiendo con ello una tradicional doctrina jurispru-dencial, iniciada con la declaración de impacto de proyectos112. Por loque respecta al contenido de la DAE, esta contiene una exposición delos hechos que resuma los principales hitos del procedimiento, inclu-yendo los resultados de la información pública, de las consultas (in-cluidas las transfronterizas), así como de las determinaciones, medidaso condiciones «finales» que deban incorporarse en el plan o programaque finalmente se apruebe o adopte. Este último inciso, que provienede la Ley 9/2006, sigue sin aclarar el significado de la locución «deter-minaciones finales» y si resultan (o no) equivalentes a las medidas y con-diciones. Sea como fuere, y como se ha indicado anteriormente, laLEA exige que el promotor incorpore «el contenido» de la DAE en elplan113, lo que no evita la posibilidad de que el órgano sustantivo pue-da acudir al mecanismo de resolución de discrepancias que se ha exa-minado anteriormente.

37) La DAE debe ser objeto de publicación en el diario oficial co-rrespondiente, sin perjuicio de su publicación en la sede electrónicadel órgano ambiental. Igualmente, se publican en el diario oficial: a) laresolución por la que se adopta o aprueba el plan o programa (no así elcontenido íntegro del plan, al que se puede acceder en la dirección elec-trónica del órgano sustantivo), y b) un «extracto» que incluya de qué ma-nera se han integrado en el plan o programa los aspectos ambientales,cómo se ha tomado en consideración en el plan el estudio ambiental es-tratégico, los resultados de la información pública y de las consultas, in-cluyendo en su caso las consultas transfronterizas y la DAE, así como,cuando proceda, las discrepancias que hayan podido surgir en el pro-ceso, las razones de la elección de la alternativa seleccionada, en rela-ción con las alternativas consideradas y las medidas adoptadas para elseguimiento de los efectos en el medio ambiente de la aplicación del plano programa. La regulación de la LEA se apoya en la Directiva 2001/42,en la medida en que esta deja a los Estados miembros la determinación



111 STS de 8 de marzo de 2010, recurso 771/2006.112 STS de 17 de noviembre de 1998, recurso 7742/1997. 113 Artículo 26.1 LEA.


de «las modalidades» de la información sobre la decisión114. Por otraparte, la LEA emplea el término «extracto» en vez de declaración queresuma los aspectos antes citados. Si bien ambas nociones pueden serparalelas, una aplicación literal del sustantivo «extracto» («[r]esumenque se hace de un escrito cualquiera, expresando en términos precisosúnicamente lo más sustancial»)115 vendría a limitar el conocimiento deaquellos aspectos, colisionando con la Directiva.

2. Procedimiento simplificado

38) La simplificación que plantea la LEA con respecto al proce-dimiento ordinario radica en algunos aspectos de interés. Posiblemente,el más relevante sea que no se trate de un procedimiento en el que seevalúe el plan a los efectos de su ulterior (o secuencial) autorización. Elmecanismo simplificado, tal y como se pergeña en la LEA, sirve parados propósitos: a) determinar que el plan de que se trate se debe sometera una EAE ordinaria por tener efectos significativos en el medio am-biente, debiendo el órgano ambiental elaborar el documento de alcan-ce del EsIE; o b) concluir que el plan no tiene tales efectos significati-vos116. Por tanto, el legislador no ha establecido un procedimientosimplificado de evaluación con entidad propia. En otras palabras, losplanes que inicialmente se pueden someter a una EAE simplificadadesembocan en la ordinaria o en la conclusión de que carecen de efec-tos ambientales significativos.

39) Con todo, la simplificación se manifiesta en otros aspectos. Así,no se prevé una fase de determinación del alcance del EsIE, como su-cede en el procedimiento ordinario. En consecuencia, el promotor re-mite, dentro del procedimiento sustantivo, una solicitud de inicio de laEAE, un borrador del plan o programa y un documento ambiental es-tratégico. Además, el contenido de este documento difiere en cuanto ala concreción respecto de los aspectos que se enumeran, de maneramás detallada, en el Anexo IV LEA. De hecho, a diferencia de la EAE or-dinaria, la Ley omite referirse a este Anexo. Con todo, lo anterior noquiere decir que el documento ambiental pueda evitar aspectos que serecogen en el Anexo IV, en especial los relativos a Natura 2000. Comoen el procedimiento ordinario, se prevé un trámite de subsanación (porel órgano sustantivo), de inadmisión (por parte del órgano ambiental)



114 Artículo 9.2.115 Diccionario de la Lengua Española (DRAE); cursiva añadida.116 Artículo 31.2 LEA. Esto es aplicable, mutatis mutandis, al procedimiento simplifica-

do de proyectos.


y de consultas a las Administraciones afectadas y a las personas «inte-resadas», juntamente con la posibilidad de requerir los informes delas Administraciones públicas afectadas y de que se pueda activar la víadel artículo 291 LJCA. En el caso de que el resultado del informe am-biental estratégico sea que el plan se debe sujetar a EAE, las consultasse pueden emplear para la elaboración del documento de alcance delestudio ambiental, sin que se tengan que volver a efectuar117. A dife-rencia del procedimiento ordinario, en el simplificado no se prevé unafase de información pública.

VI. PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN DE PROYECTOS

40) El procedimiento de evaluación de proyectos tiene algunaspeculiaridades propias y paralelismos con el de planes. Como en elcaso de estos últimos, el procedimiento de evaluación se inserta en elsustantivo de autorización del proyecto, comenzando cuando se le re-mita el expediente completo de evaluación al órgano ambiental. A di-ferencia de la normativa anterior, la LEA concede ahora al promotor laopción de solicitar que el órgano ambiental elabore el documento de al-cance del estudio de impacto ambiental (EsIA), tras las oportunas con-sultas a las Administraciones afectadas y a las personas interesadas. Eneste trámite el órgano ambiental cuenta con la atribución de requerira las primeras la remisión de los informes que deban emitir. Igual-mente, el promotor puede exigirlos por la vía del artículo 29.1 LJCA,cuyo alcance ya se ha considerado anteriormente.

1. El estudio de impacto ambiental (EsIA)

41) Corresponde al promotor la redacción del estudio de impac-to. En párrafos anteriores se ha señalado la importancia que la LEAotorga ahora a los redactores, sin perjuicio de que la Administraciónponga a disposición de aquel los informes y cualquier otra documen-tación que obre en su poder cuando resulte de utilidad para la realiza-ción del EsIA118. Por lo que respecta al contenido del estudio cabe des-tacar que, a diferencia de su paralelo en el caso de los planes, la Leyexige que se considere la «alternativa cero» (o de no realización delproyecto») y que el EsIA pierda su validez si en el plazo de un año119,



117 Artículo 31.2.a) LEA.118 Artículo 35.3 LEA.119 Téngase en cuenta que este plazo no es básico.


desde la fecha de su conclusión, no se hubiera presentado ante el órganosustantivo para la realización de la información pública y de las con-sultas. A pesar de lo loable de esta previsión, la fecha de redacción delestudio puede variarse por sus redactores sin que la Administraciónpueda estar en condiciones de conocer cuándo se haya finalizado real-mente, a salvo del ejercicio de la potestad sancionadora120.

2. La remisión de la solicitud y del EsIA al órgano sustantivo

42) La solicitud del promotor, dirigida al órgano sustantivo, debeincluir el proyecto y el EsIA para que aquel121 someta ambos a infor-mación pública «en una fase del procedimiento sustantivo de autori-zación del proyecto en la que estén abiertas todas las opciones relati-vas a la determinación del contenido, la extensión y la definición delproyecto»122. Esta exigencia, derivada del Convenio de Aarhus y au-sente en el supuesto del procedimiento de evaluación de planes, no re-sulta baladí, ya que implica que la definición del proyecto por el pro-motor o, en su caso, por una Administración no pueda cercenar olimitar su ulterior definición123. Los anteriores documentos son obje-to también de consultas a las Administraciones públicas afectadas y alas personas interesadas. La LEA requiere al órgano sustantivo que so-licite una serie de informes: a) el informe del órgano con competenciasen materia de medio ambiente de la Comunidad Autónoma en dondese ubique territorialmente el proyecto; y b) otros tres «cuando proce-dan», a saber, uno sobre el patrimonio cultural, en materia de dominiopúblico hidráulico y sobre el dominio público marítimo-terrestre. Comono podía ser de otra manera, en el contexto de sus competencias am-bientales y otras sectoriales, las Comunidades Autónomas pueden se-ñalar otros informes preceptivos. Aparte de lo anterior, la LEA esta-blece que los anteriores trámites (información pública y consultas)tienen una vigencia limitada desde su finalización, de manera quetranscurrido el plazo que establece la LEA para la Administración del



120 Artículo 55.3.b) LEA.121 Cuando se trate de proyectos sometidos a declaración responsable o comunicación pre-

via, le corresponde al órgano ambiental la realización de la información pública; artículo 36.1(cuarto párrafo) LEA.

122 Artículo 36.1 (segundo párrafo) LEA.123 El Comité de cumplimiento del Convenio de Aarhus ha señalado que el requisito de

participación ciudadana temprana, cuando todas las opciones estén abiertas, debe conside-rarse ante todo dentro de un concepto de toma de decisiones en niveles, por el que en cadaetapa determinadas opciones se discuten y son seleccionadas con la participación del públi-co y solo las cuestiones de la opción seleccionada en la fase precedente dirigen cada etapa con-secutiva de toma de decisiones. ECE/MP.PP/2008/5/Add.6, apt. 71; http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2008/pp/mop3/ece_mp_pp_2008_5_add_6_e.pdf.


Estado y el que, en su caso, determinen las Comunidades Autónomassin que se haya iniciado la EIA ordinaria, el órgano sustantivo debedeclarar la caducidad de los trámites124. La exigencia de una fase de in-formación pública puede tener que volver a reiterarse, a pesar de quela LEA no se refiera a ella. En efecto, esta señala que una vez finaliza-dos los trámites de información pública y de consultas a las Adminis-traciones públicas afectadas y a las personas interesadas, el órganosustantivo remite al promotor los informes y alegaciones recibidospara su consideración en la redacción, en su caso, de «la nueva ver-sión del proyecto» y en el EsIA125. Lógicamente, la apertura de unanueva fase de información pública y de consultas dependerá de la en-tidad de los cambios, pero no puede descartarse ab initio.

3. El inicio de la EIA ordinaria

43) Estrictamente, la EIA ordinaria se inicia con la recepción porel órgano ambiental del expediente «completo» de EIA126. No obstan-te, el promotor debe presentar anteriormente una solicitud ad hoc anteel órgano sustantivo «[d]entro del procedimiento sustantivo de autori-zación». Esta solicitud se acompaña de lo que, según la LEA, constituyeel contenido mínimo del expediente de EIA, compuesto por: a) el do-cumento técnico del proyecto; b) el EsIA; c) las alegaciones e informesrecibidos en los trámites de información pública y de consultas a las Ad-ministraciones públicas afectadas y a las personas interesadas, y, ensu caso, d) las observaciones que el órgano sustantivo estime oportu-nas. El contenido del EsIA se debe sujetar a lo dispuesto en el Anexo VI.Como otras normas, la LEA comete una incorrección, en este caso al re-querir al promotor, que puede ser un particular, que remita aspectos quecorresponden al órgano sustantivo, caso de los dos últimos citados enlas letras c) y d) (supra)127. Esta incorrección se incrementa puestoque el órgano sustantivo puede exigir la subsanación de tales elemen-tos128. Sea como fuere, remitido el expediente de EIA al órgano am-biental e iniciada entonces la evaluación, este órgano puede inadmitirtal solicitud por las mismas causas que en el caso de la EAE, ya men-cionadas129. Ahí comienza el análisis técnico del expediente, con re-



124 Artículo 33.2 (segundo párrafo) LEA.125 Atículo 38 LEA.126 Artículo 33.1 LEA.127 El caso de los informes puede ser diferente si el promotor ha empleado la vía del ar-

tículo 29.1 LJCA, en el supuesto de haber optado porque se determine el alcance del estudiode impacto ambiental; artículo 34.4 (cuarto párrafo) LEA.

128 Artículo 39.2 LEA.129 Artículo 39.4 LEA.


quisitos y contenidos paralelos a los ya examinados en el caso dela EAE.

4. La DIA y la decisión final sobre el proyecto

44) Por lo que se refiere al contenido de la DIA, la LEA continúalo que ha sido tradicional en la legislación de impacto ambiental, estoes, determina si procede o no, a los efectos ambientales, la realizacióndel proyecto y, en su caso, las condiciones en las que puede desarro-llarse, las medidas correctoras y las medidas compensatorias130. Contodo, hay que aclarar que este tenor recoge lo dispuesto en el Real De-creto 1131/1988131 y no lo que inicialmente estableció el Real DecretoLegislativo 1302/1986 (también incluido en el Real Decreto Legislativo1/2008)132. Según estos, en la DIA se determinaban las condiciones quedebían establecerse en orden a la adecuada protección del medio am-biente y los recursos naturales.

45) El contenido de la DIA recibe una mayor atención que en elcaso de la DAE. Debe incluir, «al menos», una serie de aspectos, talescomo: a) la identificación del promotor del proyecto y del órgano sus-tantivo, y la descripción del proyecto; b) el resumen del resultado deltrámite de información pública y de las consultas a las Administracio-nes públicas afectadas y a las personas interesadas, y cómo se han te-nido en consideración; c) el resumen del análisis técnico realizado porel órgano ambiental; d) «[s]i proceden», las condiciones que deban es-tablecerse y las medidas que permitan prevenir, corregir y, en su caso,compensar los efectos adversos sobre el medio ambiente; e) las medi-das compensatorias que deban establecerse en el caso de las zonas dela Red Natura 2000; f) el programa de vigilancia ambiental; g) «[s]iprocede», la creación de una comisión de seguimiento, y h) en el casode operaciones periódicas, la motivación de la decisión y el plazo de vi-gencia de la DIA. De los anteriores aspectos es preciso destacar dos enparticular:

a) La referencia a la denominada «comisión de seguimiento», decuyas funciones y composición nada se señala. El empleo del término«comisión» plantearía inicialmente su aplicación a los proyectos de ti-



130 Artículo 41.2 LEA.131 Artículo 18.1.132 Artículos 21.1 y 4.1, respectivamente. Por cierto que el tenor del Real Decreto 1131/1988

pudo haber motivado la doctrina establecida en la STC 13/1998, ante el temor, infundado ala luz del Real Decreto 1302/1986, de que los proyectos de titularidad del Estado podían serrechazados por las Comunidades Autónomas.


tularidad pública. Sin embargo, la LEA no establece diferencias a esterespecto.

b) El caso de las medidas compensatorias tratándose de espaciosde la Red Natura 2000. De acuerdo con la LPNB, estas medidas sonmencionadas en dos momentos. Por una parte, si, a pesar de las con-clusiones negativas de la evaluación, debiera realizarse el proyecto porrazones imperiosas de interés público de primer orden, «se tomaráncuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar lacoherencia global de Natura 2000». En la secuencia procedimental dela Directiva 92/43, las medidas compensatorias solo se pueden adoptaruna vez que se hayan invocado tales razones imperiosas de interés pú-blico de primer orden133. Sin embargo, contradiciendo su propio tex-to (y la Directiva 92/43), la LPNB indica posteriormente que «[l]a adop-ción de las medidas compensatorias se llevará a cabo, en su caso,durante el procedimiento de evaluación ambiental de planes y programasy de evaluación de impacto ambiental de proyectos, de acuerdo con lodispuesto en la normativa aplicable»134.

46) La DIA debe ser objeto de publicación en el diario oficial co-rrespondiente, aunque también en la sede electrónica del órgano am-biental. El órgano sustantivo debe publicar en el diario oficial un «ex-tracto» de la decisión final sobre el proyecto. Sin embargo, estaprevisión no es compatible con la Directiva 2011/92. En efecto, estaexige que determinados aspectos se pongan a disposición del público«[c]uando se adopte una decisión de conceder o denegar una autoriza-ción»135. Estos elementos son: a) el contenido de la decisión y las con-diciones que eventualmente le acompañen; b) una vez examinadas laspreocupaciones y opiniones expresadas por el público afectado, losprincipales motivos y consideraciones en los que se basa dicha decisión,incluida la información sobre el proceso de participación del público;y c) una descripción, cuando sea necesaria, de las principales medi-das para evitar, reducir y, si es posible, contrarrestar los principalesefectos adversos. A pesar de que la LEA adelanta el conocimiento de losaspectos que refiere la Directiva 2011/92, añadiendo algunos otros, es-tos deben recogerse en la decisión final, ya que la DIA no constituye laautorización del proyecto, sino un informe preceptivo y determinantepara el órgano sustantivo136. Además, debe tenerse en cuenta que la



133 Asunto C-258/11, Sweetman v. An Bord Pleanala, apt. 35. Asunto C-521/12, Briels v. Mi-nister van Infrastructuur en Milieu, apts. 34-36

134 Artículo 45.5 (tercer párrafo) LPNB; cursiva añadida.135 Artículo 9.1; cursiva añadida.136 Eventualmente, puede ser un acto objeto de recurso en el caso de proyectos sujetos a

comunicación previa o declaración responsable.


DIA puede verse sujeta al mecanismo de resolución de discrepancias en-tre el órgano ambiental y el sustantivo y, en todo caso, resulta anteriora la decisión final, como reconoce la LEA.

VII. VIGENCIA Y MODIFICACIÓN DE LA DECLARACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGI-CA Y LA DECLARACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL

47) Hay dos aspectos comunes a la DAE y la DIA que es necesarioexaminar de manera conjunta, a saber, su vigencia y, en especial, la po-sible modificación de las mismas. Inicialmente, hay que advertir que elrégimen de modificación a analizar no resulta aplicable ni al informeambiental estratégico (IAE) ni al informe de impacto ambiental (IIA),esto es, los que surgen de los procedimientos simplificados.

1. Vigencia o eficacia temporal

48) DAE y DIA se realizan en un determinado contexto y resultalógico que cuenten con una concreta vigencia, considerando que los fac-tores y efectos ambientales pueden alterarse por causa, entre otras, dela propia variabilidad del medio y de los elementos que lo integran.De ahí la exigencia de que la evaluación analice la interacción entre to-dos ellos, lo que supera su mera descripción (defecto no infrecuente enlos estudios de impacto ambiental y que deber ser verificado de maneramás estricta por la Administración y también la jurisdicción conten-cioso-administrativa). La LEA señala que la DEA y la DIA pierden su vi-gencia y cesan en la producción de efectos que les son propios si, unavez publicadas en el diario oficial correspondiente, no se procede a laadopción del plan (en un plazo máximo de dos años)137 o no se ha co-menzado con la ejecución del proyecto, esto es, no hayan comenzadomaterialmente las obras o el montaje138 (en el plazo de cuatro años)139.Otro tanto sucede, mutatis mutandis, en el caso del IAE y del IIA140. Lacesación de la vigencia (en realidad, la caducidad del acto) lleva apa-rejada la de los efectos. Por estos hay que entender los derivados del con-tenido de las declaraciones, ya sean «las determinaciones, medidas ocondiciones finales», en el caso de la DAE141, o la determinación sobre



137 Artículo 27.1 LEA. Este plazo no tiene carácter básico.138 Artículo 43.1 LEA.139 Este plazo no tiene carácter básico.140 Artículos 31.4 y 47.4 LEA, respectivamente.141 Artículo 25.2 LEA.


la procedencia, desde la vertiente ambiental, de la ejecución del pro-yecto, así como las medidas correctoras y compensatorias, en la DIA142.Tratándose de IAE e IIA la cuestión resulta más compleja. En efecto,como se ha visto, tales informes determinan que el plan o proyecto sedeba sujetar a una EAE o EIA ordinaria o bien que el plan o proyectono tenga efectos significativos sobre el medio ambiente143. La previsiónde la LEA de que el cese de la vigencia implica la de los efectos de losinformes puede tener sentido en el segundo supuesto (la conclusiónde que el plan o proyecto no tiene efectos significativos), pero puede re-sultar más dudoso en el primer caso.

49) Ahora bien, la LEA habilita al «promotor» a solicitar una pró-rroga de DAE o DIA antes de que la vigencia de estas expire144, opciónque no se contempla expresamente en el supuesto de IAE e IIA. El he-cho de que el promotor pueda solicitar una prórroga de DAE o DIAapunta a que la LEA está pensando en aquellas de caractér favorable ala adopción del plan o proyecto. No tendría mucho sentido que el pro-motor, que es el único que puede instar la prórroga, la solicitase en re-lación con una declaración negativa. Por otra parte, resulta interesan-te que la LEA omita introducir una referencia sobre las posibles razonesque debería avanzar el promotor en su solicitud para solicitar la pró-rroga. En principio, por tanto, basta que no se haya adoptado el plano comenzado a ejecutar el proyecto para solicitarla, sin tener que jus-tificar el porqué de tales situaciones. Con todo, la clave no radicaría eneste aspecto, sino en las causas que habilitan al órgano ambiental aconceder una prórroga. La LEA las cifra en que no se hayan produci-do «cambios sustanciales en los elementos esenciales» que sirvieron debase para realizar la EAE o la EIA145. El tenor literal que emplea laLEA exige algún comentario, sobre todo porque contiene una presun-ción de que la prórroga se pueda conceder, en la medida en que loscambios no resulten sustanciales (lectura sensu contrario de lo quedice la LEA) y, sobre todo, porque en caso de no dictarse una resoluciónexpresa se entenderá estimada la solicitud de prórroga146, por el plazomáximo que se prevea, ya sean los dos años o el que fije la normativade las Comunidades Autónomas. No obstante, cabe plantearse qué sepuede entender por «elementos esenciales que sirvieron de base para rea-lizar» la evaluación147. La locución empleada por la LEA resulta confusa.Inicialmente, los elementos esenciales tendrían que ser los que justifi-



142 Artículo 41.2 LEA.143 Artículo 31.2 LEA; artículo 47.2 LEA144 Posibilidad ya prevista en el Real Decreto Legislativo 1/2008, artículo 14.145 Artículo 27.3; artículo 43.3 LEA; cursiva añadida.146 Artículo 27.1 LEA; artículo 43.5 LEA.147 Artículo 27.3 LEA; artículo 47.3 LEA; cursiva añadida.


caron que la evaluación del plan o proyecto fuese positiva para su adop-ción o ejecución, y dichos elementos no pueden ser otros que los dis-tintos factores ambientales que debieron ser considerados por el órganoambiental al llevar a cabo tal evaluación, conjuntamente con las apor-taciones provenientes de las consultas e información pública. De hecho,en el caso de una solicitud de ampliación de la vigencia de DAE o DIA,la LEA impone al órgano ambiental que vuelva a realizar tales consul-tas, pero solo a las Administraciones afectadas por razón de la materiaen relación con los elementos esenciales antes reseñados, omitiéndosepor completo la posibilidad que sean consultadas las personas afecta-das y menos aún que se abra un trámite de información pública.

50) Un supuesto particular de pérdida de «vigencia» de la DIA esel que se contempla para los proyectos que consistan en operaciones pe-riódicas. La LEA establece que en caso de «alteración de las circuns-tancias determinantes» de la DIA favorable el órgano ambiental resol-verá que la declaración de impacto ambiental «ha decaído en su vigenciay carece de los efectos que le son propios»148. Por una parte, hay que dis-tinguir este supuesto del de modificación de la DIA, que se analiza másadelante, en la medida en que en el primero cesan definitivamente losefectos de la DIA. La locución «circunstancias determinantes», que norecibe mayor concreción en la Ley, tiene que ver con aquellos elemen-tos que necesariamente hayan servido para que la DIA resultase posi-tiva, bien de naturaleza fáctica o relativos a la previsible ejecución delproyecto. El sustantivo «alteración» parece querer indicar que se tra-ta de tales aspectos fácticos y no de un eventual incumplimiento, porparte del promotor, de las condiciones que se hubiesen establecido enla DIA. Sea como fuere, la Ley contempla un presupuesto específico derevocación de un acto favorable, a pesar de tener la naturaleza de in-forme preceptivo y determinante e incluir condiciones que, salvo dis-crepancia entre el órgano sustantivo y el ambiental, habrán de recogerseen la autorización final del proyecto. Esto implica que, no obstante elsilencio de la LEA, resulte necesario garantizar un trámite de audien-cia al promotor.

2. La modificación de DAE y DIA

51) DAE y DIA comparten la regulación relativa a su posible mo-dificación. La LAE no solo mira al futuro, siendo también de aplicacióna las DAE y DIA «formuladas» antes de su entrada en vigor149. Así



148 Disposición adicional décima, apt. 3, LEA.149 Disposición transitoria primera, apt. 4, LEA.


como en el caso de las DIA no hay problema de equivalencia, tratándosede las DAE habrá que entender que la Ley se refiere a la denominada«memoria ambiental» contemplada en la Ley 9/2006. Por otra parte, laLEA plantea la duda de a qué tipo de DAE o DIA se está refiriendo,esto es, favorable o desfavorable. A pesar de ser un informe preceptivoy determinante, carece de naturaleza vinculante sobre el órgano sus-tantivo, sin perjuicio de lo que pudieran establecer las Comunidades Au-tónomas. El órgano sustantivo puede adoptar un plan o proyecto con-tando incluso con una DAE o DIA negativa150. Al no establecerdistinción alguna, la LEA estaría abriendo la puerta para que DAE ne-gativas pudiesen ser modificadas y, en su caso, «rehabilitadas», inclu-so por hechos que debieron haberse tenido en cuenta en la evaluación.La modificación de DAE y DIA plantea varias cuestiones, no precisa-mente menores, tanto por el objeto, los efectos y la naturaleza que talmodificación pueda tener. En el fondo, subyace la pregunta del porquéde una posible modificación de un informe que es el resultado de la eva-luación de una serie de elementos y que, en su caso, ha producido efec-tos en una ulterior aprobación, sea de un plan o proyecto. Como habráocasión de argumentar, tal opción no resulta tan sencilla como en apa-riencia ha considerado el legislador, sobre todo porque puede poner enevidencia que el procedimiento que haya dado paso a la evaluación yposterior aprobación de un plan o proyecto se encontraba viciado. Noobstante, debido a ciertas diferencias en la regulación de la LEA esconveniente considerarlas de manera separada.

A) La modificación de la DAE

a) Acerca de la naturaleza jurídica de la modificación

52) La LEA contempla la modificación de la DAE (en su conjun-to) y en relación con un plan (ya) aprobado. En efecto, la LEA señalaque «[l]a declaración ambiental estratégica de un plan o programaaprobado podrá modificarse»151. Los supuestos que pueden habilitar alórgano ambiental o al promotor a iniciar o solicitar (respectivamente)la modificación de la DAE son la concurrencia de «circunstancias quedeterminen la incorrección de la [DAE], incluidas las que surjan duranteel procedimiento de evaluación de impacto ambiental, tanto por hechoso circunstancias de acaecimiento posterior a esta última como por he-



150 Asunto C-420/11, Leth v. Republik Österreich, Land Niederösterreich, apt. 46.151 Artículo 28.1 LEA; cursiva añadida.


chos o circunstancias anteriores que, en su momento, no fueron o nopudieron ser objeto de la adecuada valoración»152. Este tenor suscita di-ferentes (y no sencillas) cuestiones que se analizan a continuación:

a’) El rango temporal al que se remite la LEA resulta muy amplio,sobre todo en el caso de los hechos posteriores. ¿Inmediatamente pos-teriores a la conclusión del procedimiento de evaluación? ¿Posterioresa la adopción del plan? Otro tanto se puede decir respecto de los «an-teriores». Estas preguntas no resultan ociosas teniendo en cuenta el te-nor de la LEA y la ausencia de unos criterios temporales que puedanmodular la posibilidad de modificación de la DAE, lo que, además,choca con el principio de seguridad jurídica. La indeterminación de laLEA abarcaría cualquier hecho con tal que fuese posterior a la DAE.

b’) La Ley se refiere a hechos que «no fueron o no pudieron serobjeto de la adecuada valoración». Este tenor resulta inconcreto. Enefecto, la LEA traslada la cuestión a un punto problemático153, a saber,precisar si la valoración no fue «adecuada». ¿Completamente inade-cuada por no contar con todos los datos exigibles? ¿Parcialmente in-adecuada por contar con tales datos pero examinarlos de forma inco-rrecta? Inicialmente, la adecuación tiene que estar vinculada con lafunción que procedimentalmente cumple la DAE. Ahora bien, la LEAabre la puerta a modificar lo que no fue debidamente considerado, yasea en su totalidad como en parte, porque la Ley tampoco cualifica elgrado de la modificación. Y es que los supuestos que establece la LEAson problemáticos. En primer lugar, resultan aparentemente tasados ensu previsión pero muy indeterminados en su formulación y ampliosen la atribución, en principio, de una potestad discrecional. Si el órganoambiental no valoró una cuestión de entidad simplemente porque nolo hizo, la DAE necesariamente era incompleta y no podía sustentar laulterior aprobación del plan. En segundo lugar, si el órgano ambientalno pudo valorar adecuadamente los hechos en cuestión cabría plantear-se por qué fue así, teniendo en cuenta que este órgano posee ahora re-sortes suficientes en el procedimiento de evaluación para recabar todoslos datos necesarios. Tales resortes pueden llevarle a dar por finaliza-da la evaluación si entiende que las consultas o la información públi-ca no han sido conformes con la LEA o si no cuenta con los informesde las Administraciones o la información que, en su caso, deba remi-tirle el promotor. La posible modificación de la DAE en virtud de hechosque no pudieron ser tenidos en cuenta no justificaría, en consecuencia,



152 Artículo 28.1 LEA.153 También para el juez de lo contencioso-administrativo.


tal operación. Como es lógico, tratándose de cuestiones atinentes almedio ambiente es posible que surjan aspectos que, en su momento, fuefísicamente imposible o muy difícil su valoración, pero, salvando estoscasos, la LEA, en realidad, permite la modificación de las DAE a pesarde errores propios del órgano ambiental o inducidos pero previsible-mente no verificados por aquel («no pudieron ser objeto»). En otras pa-labras, la amplitud del lenguaje que emplea la LEA pone en evidenciaque se persigue «convalidar» lo que procedimentalmente no sería po-sible hacer, debido al objeto y momento en el que se produce la DAE (o,en su caso, la memoria ambiental bajo la Ley 9/2006) y sus efectos so-bre un plan ya aprobado.

c’) Estas consideraciones plantean la naturaleza jurídica de la mo-dificación, al afectar a un acto no recurrible separadamente (la DAE) in-tegrado en un plan o programa ya aprobado. En este punto la LEA nodespeja una contradicción interna. Por una parte, el artículo 25.2 LEAseñala que la DAE contendrá, entre otras cuestiones, «las determina-ciones, medidas o condiciones finales que deban incorporarse en el plano programa que finalmente se apruebe o adopte», que es el texto de laLey 9/2006 que reproduce la LEA. Por otra parte, sin embargo, el ar-tículo 26.1 indica que «[e]l promotor incorporará el contenido de la de-claración ambiental estratégica en el plan o programa»154. La solucióna esta divergencia pasa por entender que el contenido que, en todo caso,hay que incorporar al plan son esas determinaciones finales, ya se tra-te de un promotor privado o público. Ahora bien, si se modifica el plan,no es descartable, en su caso, la necesidad de una ulterior evaluación.

d’) La modificación no puede asimilarse a una corrección de erro-res materiales. El tenor de la LEA: «cuando concurran circunstanciasque determinen la incorrección de la declaración ambiental», apuntaa algo más que un simple error que no modifique el sentido del acto.Como sostiene la jurisprudencia, la rectificación de errores materialesno supone la revocación del acto de que se trate, ya que su contenido,después de la rectificación, sigue siendo el mismo. Únicamente habráuna alteración o cambio de los errores materiales (de hecho o aritmé-ticos) que tenía el acto. Por el contrario, el supuesto contemplado en laLEA se refiere a una modificación del alcance jurídico del informe pre-ceptivo y determinante, que es como se define a la DAE, al afectar a laspropias conclusiones de esta o las condiciones que inicialmente hu-biese impuesto.

e’) Instada por un promotor, ¿es la solicitud de modificación un re-curso administrativo, en el que inicialmente serían invocables causas



154 Cursiva añadida.


de nulidad o anulabilidad? Que el promotor del plan pueda solicitar lamodificación con fundamento en el supuesto que establece la LEA noes descartable, en la medida en que esta habrá determinado las condi-ciones finales que habrán de recogerse en el plan. Con independenciade la cuestión de si el promotor podría solicitar la modificación de laDAE por hechos que él debía haber puesto en conocimiento del órga-no ambiental pero no lo hizo155, la clave radicaría en justificar la con-currencia de los supuestos de los artículos 62 o 63 LRJPAC. El segun-do caso (anulabilidad) resultaría más sencillo por la amplitud de sutenor (cualquier infracción del ordenamiento jurídico)156. En el su-puesto de la nulidad, la cuestión pasaría por determinar si se está anteuna infracción procedimental esencial. El porqué de la posible concu-rrencia de este supuesto radicaría en que la DAE debe adoptarse deacuerdo con una fundamentación fáctica y científica completa157. LaLEA reconoce expresamente que esto puede no haber sucedido tra-tándose de hechos o circunstancias anteriores a la DAE que «no fuerono no pudieron ser objeto de la adecuada evaluación». Si no concurríala base fáctica necesaria, sobre todo en el supuesto que más concierneal órgano ambiental [«no fueron (…) objeto de adecuada evaluación»],es posible concluir que no podía dictarse el acto, incluidas las deter-minaciones finales a incluir en el plan o programa. Obviamente, unaspecto relevante que no se puede sortear será el grado de ignoranciade hechos y su entidad a los efectos de la DAE; v.g., insuficiencia del in-ventario ambiental, limitación del ámbito territorial del EsIE para notener que identificar y valorar otros factores, carencia del examen de losefectos ambientales o de su interacción. Sea como fuere, no es posibleignorar, a los efectos de lo que aquí se argumenta, que el artículo 9.1LEA afirma que carecen de validez los actos de adopción, aprobacióno autorización de los planes, programas y proyectos que, estando in-cluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley, «no se hayan sometidoa evaluación ambiental». ¿Una DAE incorrecta, al haberse dictado conomisión de hechos o circunstancias anteriores que en su momento nofueron o no pudieron ser objeto de la adecuada valoración, es asimilablea una omisión de evaluación? Ciertamente, el tenor del artículo 9.1LEA contempla la ausencia global de evaluación, pero su tenor no se li-mita a esta necesariamente. Los supuestos de modificación mencio-nados en la LEA ponen en evidencia que la evaluación ha podido sersustancialmente incorrecta, lo que la haría asimilable a lo afirmado



155 Artículo 110.3 LRJPAC.156 La solicitud de una revisión por anulabilidad por un promotor vendría a constituir un

supuesto distinto del contemplado en el artículo 103 LRJPAC.157 No se puede ignorar que el conocimiento científico también encuentra límites.


en el artículo 9.1 LEA. En otras palabras, la ausencia de evaluaciónno tendría que ver solo con los aspectos procedimentales, sino tam-bién con los sustantivos, eso es, el análisis incompleto de los efectos am-bientales por la ausencia de hechos que debían haberse tenido en cuen-ta. Por ello, uno de los elementos a calibrar en la ya de por sí intrincadaredacción de la LEA es la relevancia de los hechos que se omitieron, ele-mento este que la LEA, aparentemente de manera deliberada, no haquerido cualificar (al igual que la locución «adecuada» valoración),abriendo el ámbito de una posible modificación. Todo lo anterior hayque unirlo a la naturaleza de informe preceptivo y determinante de laDAE para el órgano sustantivo. La modificación de la DAE implica ladel contenido del plan que se haya adoptado. La LEA señala que lamodificación de la DAE no resulta recurrible de manera separada, «sinperjuicio de los recursos en vía administrativa o judicial que, en sucaso, procedan frente a los actos o disposiciones que, posterior y con-secuentemente, puedan dictarse»158. Esta última locución reconoce queel contenido modificado de la DAE (sus determinaciones «finales», an-tes referidas) ha de incluirse en el plan que se aprobó en su momento,alterando en consecuencia su contenido, esto es, imponiendo en aquelnuevas condiciones inicialmente no previstas. Con todo, puesto que laLEA hace referencia a la omisión de considerar determinados hechosque no fueron o no pudieron ser objeto de la adecuada valoración, espreciso, por elementales normas de motivación de los actos, que el ór-gano ambiental explicite en su decisión: 1) qué supuesto se ha produ-cido; 2) qué entidad tenían los hechos; 3) cómo su omisión llevó a unainadecuada valoración, y 4) en qué consistió esta.

f’) La anterior circunstancia llevaría a plantearse si el supuestocontemplado en la LEA puede asimilarse a una revisión de oficio pornulidad. Para examinar esta cuestión es necesario tener en cuenta quela DAE es un acto que finaliza el procedimiento de evaluación estraté-gica (instrumental del sustantivo), pero, en cualquier caso, puede tra-tarse de un acto que ponga fin a la vía administrativa, en el sentidodel artículo 102.1 LRJAC. Como se ha argumentado en la anterior le-tra, el supuesto de nulidad puede encuadrarse en haber prescindidototal y absolutamente del procedimiento establecido por las razones an-tes expuestas. El problema en este supuesto es el del tiempo para llevarlaa cabo. En efecto, la regulación de la modificación de la DAE no soloresulta en exceso abierta en relación con los supuestos que la puedenjustificar. Lo es igualmente en el plano temporal. La Ley no estableceningún límite de tiempo, lo que choca con un elemental principio de se-



158 Artículo 28.6 LEA; cursiva añadida.


guridad jurídica que, incluso en el ámbito de la revisión de oficio de losactos nulos, se debe respetar bajo las cláusulas generales del artículo 106LRJPAC.

g’) Las circunstancias que plantea la LEA llevan a la conclusión deque la modificación de la DAE constituye un supuesto expreso de re-vocación de un informe previsto fuera, en principio, del sistema de re-cursos administrativos y de los mecanismos de revisión de los actos.

53) No obstante lo anterior, una última reflexión tiene que vercon lo que sustantivamente parece implicar la normativa sobre la mo-dificación de la DAE. En otras palabras, ¿está abriendo la LEA la puer-ta a una regularización a posteriori de evaluaciones incompletas y, portanto, incompatibles con la Directiva 2001/42? Esta pregunta, que esigualmente aplicable al supuesto de los proyectos, no parece trivial.En un asunto contra Irlanda, el TJUE observó, entre otras cosas, queeste Estado miembro permitía la adaptación ulterior de proyectos auncuando ya se hubiesen ejecutado, lo que resultaba contrario a la Di-rectiva 85/337. Sin embargo, esta requería que en el proceso de decisiónla autoridad competente tuviese en cuenta lo antes posible las reper-cusiones sobre el medio ambiente de todos los procesos técnicos deplanificación y de decisión, siendo el objetivo evitar, desde el principio,causar contaminación o daños, más que combatir posteriormente susefectos159. A lo anterior, el TJUE añadió que un estudio corrector del im-pacto ambiental, efectuado para poner remedio a la omisión de eva-luación prevista en la Directiva, habiéndose ya ejecutado el proyecto,no era equivalente al estudio de las repercusiones sobre el medio am-biente, previo a la concesión de la autorización160. En el contexto de laevaluación de planes y proyectos que afectan a las zonas de Red Natura2000, el TJUE ha sostenido también la necesidad de que los estudios ylas correspondientes evaluaciones sean lo más completos posibles. Laevaluación exige identificar «todos los aspectos del plan o del proyectoque, por sí solos o en combinación con otros planes o proyectos, pue-dan afectar a dichos objetivos»161. La determinación de las repercu-siones «constituye un requisito previo indispensable»162. De otra ma-nera, la autorización final del plan o proyecto, que se sustenta en talesdatos, carece de base suficiente. En la LEA, al igual que en la Ley9/2006 (y en la de evaluación de proyectos), el legislador ha estableci-



159 Asunto C-215/06, Comisión v. Irlanda, apt. 58.160 Asunto C-215/06, Comisión v. Irlanda, apt. 60; véase la STS de 5 de abril de 2013, re-

curso 4809/2009.161 Asunto C-127/02, Waddenzee, apt. 54; cursiva añadida.162 Asunto C-560/08, Comisión v. España, apt. 138; cursiva añadida.


do un trámite específico en el que un órgano ambiental evalúa el plan(o proyecto) de que se trate. Es evidente que si tal trámite es incompleto,la evaluación del plan (que no solo depende de la que haya efectuadoel promotor) es igualmente incompleta. Esto implica que, dependien-do de la entidad de los hechos que no se hayan tenido en cuenta (porel órgano ambiental) o no pudieron ser considerados (v.g., al no apre-ciarlos o examinarlos de manera parcial o inconclusa el promotor),este procedimiento puede ser incompleto a la luz de los objetivos de lasdirectivas europeas. Por tanto, pretender la modificación de la DAEuna vez adoptado el plan puede implicar convalidar a posteriori lo quecarecía (o resultaba ser incompleto) en una fase procesal previa, tal ycomo exige la normativa europea.

b) Cuestiones procedimentales de la modificación

54) Desde la vertiente procedimental, la modificación de la DAEtambién suscita algunas cuestiones de interés:

a’) El órgano ambiental puede inadmitir la solicitud de modifi-cación, sin que la LEA indique motivos posibles para ello, a salvoquizás que la solicitud resulte «manifiestamente carente de funda-mento»163.

b’) ¿Qué sucede si el órgano ambiental no resuelve sobre la mo-dificación en plazo en el caso de que se solicite por un promotor?164.Como ya se ha indicado, el hecho de que se esté ante la modificaciónde un informe preceptivo y determinante no puede soslayar que la DAEimpone condiciones (determinaciones «finales») que han de incluirseen un plan que ya fue aprobado, aunque la LEA evite referirse a esta cir-cunstancia. La LEA no incluye expresamente el supuesto de modifica-ción cuando señala que «la falta de emisión» de la DAE «en los plazoslegalmente establecidos, en ningún caso podrá entenderse que equi-vale a una evaluación ambiental favorable»165. Sin embargo, teniendoen cuenta los supuestos que pueden llevar a una modificación de laDAE y que el grado de modificación tampoco se cualifique en la LEA,resulta indudable que lo anterior debe ser igualmente aplicable a los su-puestos de modificación, al igual que la previsión, contenida solo en el



163 Artículo 89.4 LRJPAC. La LRJPAC se aplica de forma supletoria a la LEA; disposiciónadicional undécima.

164 Esta noción de promotor hay que entenderla como un particular u otra Administra-ción distinta de la que haya evaluado y autorizado el proyecto.

165 Artículo 10 LEA.


preámbulo de la LEA, de que, desde el punto de vista formal o proce-dimental, el carácter determinante de los pronunciamientos ambientalesimplica que no es posible continuar con la tramitación de ulteriores pro-cedimientos (v.g., a los efectos de modificación del plan) en tanto esteno se evacúe166. Existe un ulterior argumento que milita en contra deuna modificación por silencio. Según lo señalado en el asunto C-230/00,Comisión v. Bélgica, una autorización tácita no es compatible con las exi-gencias de la Directiva de proyectos. Esta doctrina es igualmente apli-cable a los planes. Ciertamente, la DAE no constituye la autorizacióndel proyecto, pero sí el trámite en el que el órgano ambiental evalúa suscaracterísticas en el contexto de lo exigido por la Directiva, porque asílo ha configurado el legislador del Estado. La modificación de la DAEpor silencio estimatorio no asegura que, en efecto, se hayan tenido encuenta tales características, que es, por cierto, el fundamento quellevó al TJUE a establecer la anterior doctrina en el asunto C-230/00.

c’) En el caso de que el procedimiento de modificación se inicie deoficio por el órgano ambiental hay que entender que se producirá la ca-ducidad del procedimiento, en la medida en que de este se derivase ungravamen; v.g., ulteriores condiciones167. Si las anteriormente impuestaspudiesen mitigarse o eliminarse podría entenderse que se está ante unsupuesto desestimatorio, por aplicación de lo dispuesto en el artículo44.1 LRJPAC.

d’) La LEA no contempla una fase de información pública, sinoúnicamente de consultas al órgano sustantivo, al promotor, a las Ad-ministraciones afectadas y a las personas interesadas previamente con-sultadas en el procedimiento que dio paso a la DAE cuya modificaciónse plantee.

B) Modificación de la DIA

55) La modificación de la DIA solo puede abarcar sus condiciones.Otra diferencia con la DAE es que esta se encuentra en supuestos ini-cialmente más ceñidos:

a) La entrada en vigor de nueva normativa que incida «sustan-cialmente» en el cumplimiento de las condiciones establecidas en laDIA. A pesar del adverbio, la LEA no cualifica en qué puede consistirtal incidencia sustancial, esto es, para imponer nuevas condiciones o,en su caso, para reducirlas.



166 Preámbulo de la LEA, II (decimocuarto párrafo).167 Artículo 44.2 LRJPAC.


b) Cuando la DIA establezca condiciones cuyo cumplimiento sehaga imposible o innecesario porque la utilización de las nuevas y me-jores técnicas disponibles en el momento de formular la solicitud de mo-dificación permiten una mejor y más adecuada protección del medioambiente, respecto del proyecto o actuación inicialmente sometido aevaluación de impacto ambiental. A pesar de la referencia a un conceptodel régimen del control integrado de la contaminación, el mismo no tie-ne por qué limitarse a las que se adopten bajo este.

c) Cuando durante el seguimiento del cumplimiento de la DIA sedetecte que las medidas preventivas, correctoras o compensatorias soninsuficientes, innecesarias o ineficaces.

56) Los anteriores supuestos pueden resultar comprensibles enla medida en que con la autorización de un proyecto no se terminan losefectos de la DIA en el tiempo, bien porque se esté ante actividades detracto continuo o bien porque el proyecto en cuestión despliegue efec-tos más allá de su concreta construcción (v.g, una carretera)168, pu-diendo resultar necesaria la modificación de las condiciones inicial-mente impuestas en la DIA. Las circunstancias que enumera la LEA enel caso de la DIA no implicarían derecho a indemnización alguna,como, por otra parte, se desprendería del silencio del legislador y sucedeen el caso de las autorizaciones de tracto sucesivo; v.g., la autorizaciónambiental integrada169. Finalmente, el procedimiento de modificaciónresulta paralelo al de la DAE.

C) Modificación de DAE o DIA y Natura 2000

57) Como ya se ha señalado, la figura de la modificación de DAEy DIA suscita problemas diversos, algunos planteados en párrafos an-teriores. Corresponde ahora examinar su incidencia en el caso de las zo-nas incluidas en la Red Natura 2000 (lugares de importancia comuni-taria, zonas de especial protección para las aves y zonas de especialconservación). Los problemas se pueden plantear en varios planos:

a) En el de la propia evaluación. La jurisprudencia del TJUE hapuesto de manifiesto que esta exige identificar, «a la luz de los mejoresconocimientos científicos en la materia, todos los aspectos del plan o delproyecto que, por sí solos o en combinación con otros planes o pro-



168 Véase el asunto C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA v. Ayuntamiento de Madrid.169 Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, ar-

tículo 25.5.


yectos, puedan afectar a dichos objetivos»170. La necesidad de que la ade-cuada evaluación de impacto se lleve a cabo tomando como base los me-jores conocimientos científicos existentes es una constante en la juris-prudencia del TJUE, ya que es preciso que no exista «ninguna dudarazonable» sobre la inexistencia de efectos perjudiciales para la inte-gridad del lugar de que se trate171. Si los estudios realizados se carac-terizan por presentar lagunas y por no comprender constataciones y con-clusiones «completas, precisas y definitivas» que pudieran disipar«cualquier duda científica razonable» sobre los efectos de las obrasprevistas para la zona de protección de que se trate, no resulta posibleque se adopte una autorización de un plan o proyecto172. En el caso delos planes, si la EAE ha sido incompleta y la DAE incorrecta, por igno-rarse hechos anteriores, el mecanismo de la LEA estaría reconociendoque un plan ha sido adoptado sin contar con la debida información. Talvicio no quedará aislado en la DAE, sino que se habrá trasladado alpropio plan, que necesariamente la debe tener en cuenta. El calculadolenguaje de la DAE, que se refiere a «hechos o circunstancias anterio-res que, en su momento, no fueron o no pudieron ser objeto de la ade-cuada valoración»173, no puede acoger, debido a su indeterminación,cualquier tipo de deficiencia, mayor o menor, a este respecto.

b) En segundo lugar, la modificación de la DAE tiene incidenciaen el plan por el hecho de que las autoridades competentes no puedenadoptar una decisión favorable para la ejecución de un plan (tambiénun proyecto) si las conclusiones de la evaluación son negativas. Esta cir-cunstancia trastoca, por cierto, la naturaleza de informe preceptivo ydeterminante que la LEA predica de DAE o DIA.

VIII. APUNTES SOBRE EL SEGUIMIENTO

58) Evaluar planes o proyectos con efectos ambientales signifi-cativos constituye una obligación insoslayable. También lo es el segui-miento de sus efectos en la fase de ejecución, como así se señala entrelos objetivos de la LEA174. La Ley, siguiendo la estela de la normativade evaluación que deroga, dedica ahora con mayor atención una serie



170 Asunto C-127/02, Waddenzee, apt. 54; cursiva añadida.171 Asunto C-127/02, Waddenzee, apts. 56 y 59; asunto C-239/04, Comisión v. Portugal,

apt. 20; asunto C-304/05, Comisión v. Italia, apts. 58 y 59.172 Asunto C-304/05, Comisión v. Italia, apt. 69; GARCÍA URETA (2012), «Directiva de Há-

bitats y evaluación de impacto ambiental», en A. GARCÍA URETA (dir.), La Directiva de Hábitatsde la Unión Europea: balance de 20 años, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, págs. 103-135.

173 Artículo 28.1 LEA.174 Artículo 1.1.d) LEA.


de normas sobre esta materia en diferentes planos. Otra cuestión es quetal seguimiento se lleve a cabo, lo que se enmarca no solo en las con-cretas disposiciones de la Ley, sino más en general en el necesario re-forzamiento de la potestad inspectora en unos tiempos en los que la des-regulación y los (en teoría) controles a posteriori son los que gananun mayor terreno. El seguimiento recibe diferentes referencias a lolargo del texto de la LEA. Esta habla en ocasiones de vigilancia o de vi-gilancia y seguimiento, sin establecer una línea divisoria o sin deter-minar su contenido175. Algunas tienen que ver con la información quedebe proporcionar el promotor, exigiéndose que elabore un programade vigilancia ambiental o de seguimiento176. En otras ocasiones, el se-guimiento se menciona entre los aspectos que pueden aparecer en laDAE, caso de la creación de una comisión de seguimiento sobre la que,como ya se ha indicado, nada más se señala. Lógicamente, el segui-miento debe aparecer entre los aspectos sobre la adopción del plan y,por tanto, han de ser objeto de publicidad. Igualmente, el seguimien-to puede justificar la ulterior modificación de una DIA. En efecto, laLEA recoge como uno de los posibles motivos de modificación el hechode que «durante el seguimiento del cumplimiento de la declaración deimpacto ambiental se detecte que las medidas preventivas, correctoraso compensatorias son insuficientes, innecesarias o ineficaces»177. Elseguimiento también aparece mencionado en el caso de las consultastransfronterizas178.

59) Por lo que respecta a las atribuciones relacionadas con el se-guimiento, la LEA indica que son los órganos sustantivos o los órganosque, en su caso, designen las Comunidades Autónomas respecto de losplanes o programas que no sean de competencia estatal179. No obs-tante, siguiendo una tradición en materia de vigilancia180, la LEA indicaque el órgano ambiental «participará en el seguimiento de dichos pla-nes o programas», pudiendo recabar información y «realizar las com-probaciones que considere necesarias». El contenido del seguimientoson los efectos en el medio ambiente derivados de la aplicación o eje-



175 El Anexo IV.9 habla de un programa de vigilancia ambiental en el que se describan lasmedidas previstas para el seguimiento, mientras que el Anexo VI.1.g) se refiere a un progra-ma de vigilancia y seguimiento ambiental, al igual que el Anexo VI.7.

176 Artículo 29.1.j); artículo 45.1.f) LEA.177 Artículo 44.1.c) LEA. Véase la STS de 24 de enero de 2014 (recurso 2522/2011).178 Artículo 50.3.b) LEA.179 No obstante lo anterior, la DAE, el IAE, la DIA y el IIA de planes y proyectos estata-

les (salvo los proyectos sujetos a la normativa de energía nuclear y los destinados a la pro-ducción de explosivos) pueden establecer, a propuesta del órgano sustantivo y con el acuer-do expreso de la Comunidad Autónoma, que el seguimiento de «determinadas» condiciones,criterios o indicadores ambientales sea realizado por el órgano competente de la ComunidadAutónoma.

180 Véase el artículo 7 del Real Decreto Legislativo 1302/1986.


cución del plan o proyecto para, entre otras cosas, identificar con pron-titud los efectos adversos no previstos y permitir llevar a cabo las me-didas adecuadas para evitarlos. Entre estas medidas pueden estar aque-llas exigibles en el contexto de la Ley 26/2007181. A los efectos delseguimiento, el promotor debe remitir al órgano sustantivo, en los tér-minos establecidos en la DAE, el IAE, la DIA o el IIA, un informe conun listado de comprobación de las medidas previstas en el programa devigilancia ambiental, debiéndose publicar en la sede electrónica delórgano sustantivo.

IX. BREVES COMENTARIOS CONCLUSIVOS

60) La LEA constituye un cuerpo normativo que ha aunado los re-gímenes de evaluación de impacto ambiental de planes y proyectos.Esta opción del legislador no calibra las diferencias de ámbito y enfo-que de aquellos y de los productos resultantes, planes, que pueden te-ner naturaleza normativa y vigencia indefinida, y proyectos. Por otraparte, la LEA introduce una discutible «rehabilitación» de la DAE atri-buyendo una potestad muy amplia y, además, sin sujeción a elementaleslimitaciones temporales. Ahora bien, por encima de estas cuestiones, laevaluación requiere una mayor atención de la información y datos quesustenten sus conclusiones, elementos que han de ser objeto de unamayor atención por parte de la Administración y, también, de la juris-dicción contencioso-administrativa. La pauta seguida por el TJUE ofre-ce un buen ejemplo a este respecto.

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181 Otra cuestión es que el promotor no tenga que afrontar los costes de las medidas, enlas condiciones que la Ley 26/2007 señala (art. 14).


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