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Las cabeceras de cuenca están desprotegidas en el Perú

Servindi, 8 de setiembre, 2020.- A pesar de su enorme importancia las cabeceras de cuenca seencuentran desprotegidas en el Perú y la Autoridad Nacional del Agua (ANA) no cumple su funciónde protegerlas.

A tal conclusión arriba el abogado Juan Carlos Ruiz Molleda al analizar la sentencia del TribunalConstitucional (TC) que declara infundada una ordenanza de la Municipalidad Provincial deHuamachuco que buscaba proteger sus cabeceras de cuenca.

A pesar que el TC declara reconocer al agua como un "bien fundamental" lo deja sin protecciónefectiva al recomendar un procedimiento de protección que actualmente no es viable.

El TC señala que los gobiernos subnacionales solo pueden proponer la protección, pero la decisión escompetencia del gobierno nacional, en este caso de la Autoridad Nacional del Agua.

Lamentablemente, la ANA aún no ha reglamentado el procedimiento para declarar la intangibilidadde las cabeceras de cuenca por lo que éstas siguen desprotegidas, a merced de la minería y otraactividades contaminantes.

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¿Quién protege las cabeceras de cuenca?A propósito de la Sentencia 00012-2019-PI/TC

¿Puede un Municipio Provincial declarar de interés prioritario la protecciónde todas las fuentes de agua dentro de su jurisdicción?

Por Juan Carlos Ruiz Molleda*

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Ideele, 8 de setiembre, 2020.- El Municipio Provincial de Santiago de Huamachuco a través de unaordenanza declaró

“de interés prioritario la protección de todas las fuentes de agua dulce, especialmente las ubicadasen cabeceras de microcuenca en toda la jurisdicción de la provincia de Santiago de Chuco; declaraáreas de conservación municipal y establece zonas de amortiguamiento”.

Contra dicha ordenanza se presentó una demanda de inconstitucionalidad que acaba de serdeclarada fundada, y varios artículos han sido declarados inconstitucionales. La sentencia es la No00012-2019-PI. (Link a la sentencia: https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2020/00012-2019-AI.pdf [1]).

El TC argumenta que, si bien las fuentes de agua y en el agua en sí misma es un “bien fundamental”que es necesario proteger, no es ésta la forma de hacerlo, y que dicho gobierno local debe ir porotro camino. A juicio del TC, debieron de haber solicitado la declaración de intangibilidad de lascabeceras de cuenca a la Autoridad Nacional del Agua (ANA).

1. Antecedentes

En similar situación están otros gobiernos regionales y locales en nuestro país cuando se veninvadidos por actividades extractivas y advierten que se afectará sus recursos naturales, y, demanera especial, sus fuentes de agua. La respuesta que siempre se ha dado en el Perú es que lagran minería es una competencia del gobierno central, y que, en consecuencia, los mencionadosgobiernos regionales y locales no solo no participan en el proceso de decisión, sino que carecen dela competencia de vetar u oponerse a las actividades extractivas, todo a pesar que dichasactividades afectan los territorios de su jurisdicción (1).

Un antecedente de este caso es cuando el Gobierno Regional de Cajamarca declaró inválido elEstudio de Impacto Ambiental del proyecto Yanacocha a través de la ordenanza regional N°036-2011-GR.CAJ-CR. Como se recuerda, la Fiscalía de la Nación presentó una demanda deinconstitucionalidad contra dicha ordenanza. El Tribunal Constitucional (TC) emitió un fallo

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https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2020/00012-2019-AI.pdf


controversial (STC N° 00001-2012-AI) (2), declarando fundada la demanda pues estimó que laregulación de la gran minería, como el Caso Conga, no es competencia de los gobiernos regionales(3).

2. ¿Qué dijo la sentencia del TC en este caso?

Se trata de la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por un conjunto de ciudadanos contra laOrdenanza No 014-2018-MPSCH, expedida por la Municipalidad Provincial de Santiago de Chuco, quedeclara de interés prioritario la protección de todas las fuentes de agua dulce ubicadas dentro de sujurisdicción, entre otras medidas.

El TC declara infundada la demanda argumentando que

“se puede advertir, a partir de una lectura conjunta de la LANP y la LOM, se desprende que losgobiernos locales no están facultados para crear áreas naturales protegidas. En efecto, únicamentepueden proponer su creación al Poder Ejecutivo, entidad que, al término del procedimientocorrespondiente, la podrá oficializar mediante decreto supremo”. (STC 00012-2019-PI, f.j. 149)

Agrega que:

“En conclusión, conforme al artículo 73.3 de la LOM, la competencia de las municipalidadesprovinciales en materia de protección y conservación del ambiente, se circunscribe a la facultad depoder identificar territorios que, a su juicio, requieren protección, y pueden proponérselo al PoderEjecutivo. Sin embargo, aquellas no pueden crear áreas naturales protegidas”. (STC 00012-2019-PI,f.j. 150).

3. ¿Por qué esta sentencia es una pésima noticia para la defensa delmedio ambiente y de las cabeceras de cuenca?: Nuestras críticas a estasentencia y por qué consideramos que el TC pudo haber ido más allá.

a. El TC sugiere transitar un camino que no está implementado

Lo que propone el TC es que la Autoridad del Agua – y no los gobiernos locales- determine laintangibilidad de las cabeceras de cuencas. En efecto, el artículo 75 de la Ley de Recursos Hídricos,modificado por el artículo 2 de la Ley No 29338, publicado en el diario oficial El Peruano, el 16 deagosto de 2017, y modificado por la Ley No 30640, ha establecido que:

“El Estado reconoce como zonas ambientalmente vulnerables las cabeceras de cuenca donde seoriginan los cursos de agua de una red hidrográfica. La Autoridad Nacional, con opinión del Ministeriodel Ambiente, puede declarar zonas intangibles en las que no se otorga ningún derecho para uso,disposición o vertimiento de agua. Asimismo, debe elaborar un Marco Metodológico de CriteriosTécnicos para la Identificación, Delimitación y Zonificación de las Cabeceras de Cuenca de lasVertientes Hidrográficas del Pacífico, Atlántico y Lago Titicaca”.

Como precisa el TC, “con ello no solo reconoce la gran importancia de las cabeceras de cuenca, sinoque también determina de manera taxativa las entidades a las que el legislador ha asignado lacompetencia sobre la declaración, como zonas intangibles, de las cabeceras de cuencas quecumplan con tales requisitos. Asimismo, a partir de una interpretación sistemática de dicho artículo yel artículo 4 de la LRH, debe entenderse que los términos “Autoridad Nacional” aluden propiamentea la Autoridad Nacional del Agua (ANA)” (STC 00012-2019-PI, f.j. 153). Añadiendo que “correspondeconcluir que es el ANA, y no los gobiernos locales, el organismo encargado de determinar laintangibilidad de una zona de cabecera de cuenca”. (STC 00012-2019-PI, f.j. 154).

El problema es que el TC sugiere ir por un camino que no está implementado

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El problema es que el TC sugiere ir por un camino que no está implementado. Efectivamente, en elPerú, el año 2009, la Ley 29338 de Recursos de Recursos Hídricos en su artículo 75, modificado porLey No 30640, estableció que este tipo de cabecera de cuenca debe ser declarada intangible por suimportancia y especial vulnerabilidad. Este artículo fue modificado el 2017 para establecer algunasprecisiones:

“El Estado reconoce como zonas ambientalmente vulnerables las cabeceras de cuenca donde seoriginan los cursos de agua de una red hidrográfica. La Autoridad Nacional, con opinión del Ministeriodel Ambiente, puede declarar zonas intangibles en las que no se otorga ningún derecho para uso,disposición o vertimiento de agua. Asimismo, debe elaborar un Marco Metodológico de CriteriosTécnicos para la Identificación, Delimitación y Zonificación de las Cabeceras de Cuenca de lasVertientes Hidrográficas del Pacífico, Atlántico y Lago Titicaca.”

No existe tal declaración en el área del proyecto minero Ariana, debido a que la ANA hasta la fechano ha establecido la metodología para la identificación, delimitación y zonificación de cabeceras decuenca. Es por esta razón que, hasta el momento, no existen en el Perú cabeceras de cuencaprotegidas.

b. Los gobiernos subnacionales también tienen competencia en materia ambiental y deprotección de sus recursos naturales

La protección del medio ambiente no es una competencia exclusiva del Gobierno central sinotambién de las municipalidades. La Ley General de Municipalidades y la propia Constituciónreconoce facultades a las municipalidades provinciales en materia de protección del medioambiente, acondicionamiento territorial y protección de medio ambiente. No tiene sentidoexcluirlas.

En esa misma línea, el ex Presidente y magistrado del Tribunal Constitucional, César Landa Arroyo,cuestionó la sentencia del TC en el caso Conga que declaró nula la ordenanza del Gobierno Regionalde Cajamarca que declaró nulo el EIA del proyecto Conga en defensa de sus cabeceras de cuenca.En aquella oportunidad este ex magistrado señaló que:

“[…] los recursos hídricos al ser una materia compartida entre diferentes niveles de gobierno, esrazonable interpretar la Constitución, en el sentido que la regulación, protección y gestión de lascabeceras de cuencas no puede ser una materia exclusiva del gobierno nacional y excluyente de losgobiernos regionales. En consecuencia, si el manejo de los recursos hídricos es una materiacompartida y si las cabeceras de cuenca constituyen una zona ambientalmente vulnerable, parecerazonable interpretar que no es una competencia exclusiva del Gobierno Nacional, declararlas o nocomo zonas intangibles; sino, que los gobiernos regionales participen en las decisiones sobre elmanejo de los recursos hídricos de su jurisdicción, no solo cuando sean actividades explotaciónpequeñas, sino también medianas o grandes; sobretodo, si el proceso de descentralización estávinculado al desarrollo del principio democrático de participación ciudadana, tanto para asuntosregionales como nacionales, según se desprende del Capítulo de la Descentralización de laConstitución” (4).(Subrayados nuestros).

c. Una sentencia de la Corte Constitucional de Colombia a ser tomada en cuenta quereconoce que los gobiernos subnacionales deben ser escuchados antes de entregarconcesiones o permisos de explotación de recursos naturales en sus territorios

La Corte Constitucional de Colombia (CCC) se ha pronunciado en este sentido, en una sentenciadestacada en un caso similar de autorización de actividades extractivas por el gobierno central conexclusión de los gobiernos subnacionales o gobiernos locales. La Corte resolvió:

“PRECISAR que los entes territoriales poseen la competencia para regular el uso del suelo ygarantizar la protección del medio ambiente, incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminanprohibiendo la actividad minera” (T-445 del 2016) (5).

Uno de los temas de fondo sobre los cuales se pronuncia la CCC es “si de una interpretaciónarmónica de la Carta actualmente los municipios están facultados para sustraer de su territorio

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áreas dedicadas a la minería por razones ambientales y de planeación del uso del suelo”. La CCCparte por recordar la sentencia C-123 del 2014 (6), que identificó el alcance del núcleo esencial delderecho a la autonomía de los entes territoriales subnacionales, de cara a la posibilidad de prohibirexclusiones mineras en la totalidad o zonas parciales del municipio.

En este sentido, precisó lo siguiente:

“(i) Excluir a los consejos municipales del proceso de regulación y reglamentación de las mismasdesconoce los principios de concurrencia y coordinación que deben inspirar la repartición decompetencias entre los entes territoriales y los entidades del nivel nacional;

(ii) La disposición acusada (se refiere al artículo 37 del código de minas) elimina por completo lacompetencia de concejos municipales y distritales para excluir zonas de su territorio de lasactividades de exploración y explotación minera, lo cual afecta el derecho de los municipios ydistritos de gobernarse por autoridades propias;

(iii) En efecto, la imposibilidad de excluir zonas del territorio municipal de la exploración yexplotación minera, priva a las autoridades locales de la posibilidad de decidir sobre la realización ono de una actividad que tiene gran impacto en muy distintos aspectos, todos ellos principales, de lavida de sus habitantes y, en consecuencia, no es una limitación que pueda considerarse comoaccesoria o irrelevante para la competencia de reglamentación de los usos del suelo en el territoriomunicipal o distrital; y

(iv) De esta forma, cercenar en absoluto las competencias de reglamentación que los concejosmunicipales tienen respecto de la exclusión de la actividad minera, no es algo accesorio ointrascendente respecto de la competencia general que la Constitución les reconoce en las tantasveces mencionados artículos 311 y 313”.(Subrayados nuestros).

En igual línea de pensamiento, la sentencia C-035 del 2016 de la Corte Constitucional de Colombia,sostuvo que

“aun cuando la regulación de la explotación de recursos mineros le corresponde al Congreso, y esperfectamente posible desde el punto de vista constitucional que una entidad del orden nacionalregule la explotación de recursos del subsuelo, en la práctica no es factible extraer recursos minerossin afectar la superficie. En esa medida, es imposible definir la vocación minera de un área sinintervenir el ejercicio de competencias sobre el uso del suelo que le corresponden a las autoridadesdel orden territorial”.

Al respecto, la Corte dijo que:

“En el presente caso es claro que la selección de áreas de reserva minera no excluye la realizaciónde actividades agrícolas, entre otras. Más aun, la organización del territorio a partir de su potencialminero, por sí mismo, corresponde al ejercicio de una actividad propia de la administración nacional,que se ajusta al carácter unitario del Estado. Sin embargo, el ejercicio de esta actividad deordenación del territorio de manera exclusiva por una entidad del nivel central sí puede tener unimpacto significativo sobre la autonomía de las autoridades municipales para planificar y ordenar susterritorios. La extracción de recursos naturales no renovables no sólo afecta la disponibilidad derecursos en el subsuelo, sino también modifica la vocación general del territorio, y en particular, lacapacidad que tienen las autoridades territoriales para llevar a cabo un ordenamiento territorialautónomo. En esa medida, tiene que existir un mecanismo que permita la realización del principio decoordinación entre las competencias de la Nación para regular y ordenar lo atinente a la extracciónde recursos naturales no renovables y la competencia de las autoridades municipales para planificar,gestionar sus intereses y ordenar su territorio, con criterios de autonomía.” (Subrayados nuestros).

Añade la CCC que:

“En esa medida es necesario concluir que el ejercicio de la competencia que le corresponde a lasautoridades nacionales mineras respecto de la explotación de recursos naturales del subsuelo,confluye con otras competencias asignadas a las entidades territoriales de diverso orden, como la de

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definir los usos del suelo. En tales casos, están de por medio, por un lado, la autonomía de lasentidades territoriales para desempeñar sus funciones de planeación y ordenamiento territorial,competencias que constituyen elementos fundamentales de su autonomía y del otro lascompetencias de las autoridades mineras de cara a su potestad de autorizar la explotación de losrecursos del Estado, aspectos que no pueden desligarse a la hora de adelantar la actividadminera. En este sentido la doctrina especializada ha manifestado lo siguiente:“¿Qué tiene que ver laindustria extractiva con los territorios, si esta industria tiene como objeto principal la explotación delos recursos del subsuelo y no, de los recursos del suelo? Aunque hoy sea posible diferenciarlegalmente el régimen jurídico de la tierra del régimen del subsuelo, la industria extractiva tiene unprofundo impacto en los territorios, y que la discusión sobre el suelo es inseparable del debate sobrela industria extractiva. Esto se deriva de la necesidad de intervenir el suelo para extraer cualquiercosa que esté debajo de él. Todavía no se han inventado formas de explotar recursos del subsuelosin intervenir de algún modo el suelo. Entonces, no es posible sostener que se va a hacer minería oextracción de hidrocarburos sin afectar de forma significativa el suelo”

(7). (Subrayados nuestros).

Las conclusión a la que llega la CCC es que:

“[…] para esta Corporación es claro que la minería evidentemente es una actividad que afectaámbitos de competencia de los municipios, como la regulación de los usos del suelo, la protección delas cuencas hídricas y la salud de la población, razón por la cual como lo señaló la sentencia C-123de 2014, los municipios sí tienen competencia para participar en estas decisiones, y que estasdecisiones deben tomarse con su participación eficaz”.

En atención a estos argumentos, la CCC concluye en su parte resolutiva segunda losiguiente: “SEGUNDO.- PRECISAR que los entes territoriales poseen la competencia para regular eluso del suelo y garantizar la protección del medio ambiente, incluso si al ejercer dicha prerrogativaterminan prohibiendo la actividad minera”.

La sentencia, además, ordena la conformación de una comisión multisectorial, con la finalidad deque realice estudios e investigaciones sobre los impactos de la minería en los diferentesecosistemas.

“CUARTO.- ORDENAR al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Ministerio del Interior, a laUnidad de Parques Nacionales Naturales, al Instituto de Investigación de Recursos BiológicosAlexander Von Humboldt y a la Contraloría General de la República que conformen una mesa detrabajo interinstitucional, a la cual podrán vincular más entidades y miembros de la sociedad civil,con el objeto de construir una investigación científica y sociológica en el cual se identifiquen y seprecisen las conclusiones gubernamentales respecto a los impactos de la actividad minera en losecosistemas del territorio Colombiano.[…]”.

Como todos sabemos, ha desarrollado uno de los marcos constitucionales más progresistas deAmérica Latina en varios tópicos como, por ejemplo, asuntos multiculturales y ambientales. Losdesarrollos jurídicos colombianos han sido considerados por activistas y por personas encargadas deldiseño de políticas públicas como un ejemplo del tipo de legislación que otros países de la regióndeberían adoptar (8). Por todo ello, la jurisprudencia de Colombia es quizá uno de los casos másemblemáticos, así como una experiencia a revisar (9), no solo en materia de justicia constitucionalsino, sobre todo, en lo relacionado a los derechos de los pueblos indígenas (10).

Además, no podemos olvidar que el Tribunal Constitucional ya señaló que se

“puede recurrir al Derecho Constitucional comparado como un quinto método de interpretación, enla medida de que se torna en una herramienta explicativa necesaria, pues es en el conocimiento deesa diversidad de repuestas en el contexto de procesos de descentralización, que se podráestablecer los criterios y pautas que deben determinar el análisis del juez constitucional en cadacaso en concreto” (11).

4. ¿Hay otra manera de defender los recursos naturales y las cabeceras de

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cuenca?

El único caso exitoso donde en los hechos un Gobierno Regional logró defender su territorio y susrecursos naturales ante la imposición de un proyecto extractivo del gobierno central ocurrió en SanMartín. El Gobierno Regional de San Martín creo el Área de Conservación Regional CordilleraEscalera, y lo hizo luego de la creación del Lote 103 por el MINEM a cargo de la empresa Repsol. Estecaso llegó al TC y este tribunal suspendió la exploración del lote 103 hasta que no se demuestra lacompatibilidad de la exploración de dicho lote petrolero con el Área de Conservación RegionalCordillera Escalera. La parte resolutiva de dicha sentencia precisa:

“Declarar FUNDADA la demanda. En consecuencia, queda prohibida la realización de la última fasede la etapa de exploración y la etapa de explotación dentro del Área de Conservación Regionaldenominada Cordillera Escalera hasta que no se cuente con el Plan Maestro, pudiendo reiniciar talactividad una vez que éste haya sido elaborado y se establezca la compatibilidad entre la actividadde exploración y explotación y los objetivos del Área de Conservación Regional Cordillera Escalera.En caso de que ya se encuentre en ejecución la última fase de la etapa de exploración o la etapa deexplotación, dichas actividades deben quedar inmediatame e suspendidas”. (STC NO03343-2007-AA)

5. A manera de conclusión: ¿Quién protege las cabeceras de cuenca?

Lo cierto es que las cabeceras de cuenca están desprotegidas. El TC emite una sentencia en la quesolo decide proteger la competencia del gobierno nacional de regular la gran minería, pero deja enlos hechos en la indefensión las cabeceras de cuenca, a pesar que la sentencia misma reconoce laimportancia del agua y la importancia de proteger los recursos naturales; incluso reconoce al aguacomo un “bien fundamental”y recomienda seguir un proceso que no es viable, pues no ha sidoreglamentada la facultad de la Autoridad Nacional del Agua de declarar intangibles las cabeceras decuenca.

¿Había otra manera de resolver? Creemos que sí. De conformidad con la Constitución Política y laLey Orgánica de Municipalidades, los gobiernos locales también tienen competencias en materiaambiental y de protección de sus recursos naturales, y también tienen autonomía, como muy bienseñala César Landa, expresidente del TC. Pero, además, podemos ver cómo la jurisprudenciacomparada reconoce que los gobiernos locales, en cuyo territorio se expiden o se autorizanactividades extractivas, no pueden permanecer excluidos de los procesos de toma de decisiones deestos proyectos, toda vez que estas actividades extractivas les afectan.

Lo único que queda claro es que las cabeceras de cuenca, a pesar de su importancia como recursosnaturales, a pesar del reconocimiento que el propio TC hace en su sentencia, están desprotegidas, yque la Autoridad Nacional del Agua no cumple con su función de protección de las cabeceras decuenca.

Notas:

(1) Un buen ejemplo de ello es cuando el Gobierno Regional de Cajamarca invalidó el EIA delProyecto Conga a través de una ordenanza regional. En aquella oportunidad, el TribunalConstitucional, en el marco de un proceso de inconstitucionalidad presentado por el MinisterioPúblico contra la referida ordenanza, la declaró inconstitucional.

(2) Ver: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2012/00001-2012-AI.pdf [2].

(3)Ver http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/DF23A80351B7B23705257A3800790D0D/$FILE/Caso_Conga.pdf [3]

(4) Ver: http://www.ius360.com/publico/constitucional/conga-y-el-perro-del-hortelano/ [4]

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http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2012/00001-2012-AI.pdf

http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/DF23A80351B7B23705257A3800790D0D/$FILE/Caso_Conga.pdf

http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/DF23A80351B7B23705257A3800790D0D/$FILE/Caso_Conga.pdf

http://www.ius360.com/publico/constitucional/conga-y-el-perro-del-hortelano/


(5) Ver: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2016/t-445-16.htm [5]

(6) Ver: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/c-123-14.htm [6]

(7) UPRIMNY Rodrigo y ROJAS Nathalia; Constitución, industrias extractivas y territorios; Memoriasdel encuentro constitucional por la tierra. Corte Constitucional de Colombia. 2015. Citada por lasentencia T-445 del año 2016.

(8) Daniel Bonilla Maldonado, La Constitución multicultural, Siglo de Hombre Editores, PontificiaUniversidad Javeriana y Universidad de los Andes, Bogotá, 2006, pág. 25.

(9) Cfr. Colombia: La implementación del derecho a la consulta previa previsto en el Convenio 169de la OIT, en: La Consulta Previa con los Pueblos Indígenas: Legislación y jurisprudencia en Brasil,Colombia, Ecuador y Perú, Red Jurídica para la defensa de la Amazonía, Quito, 2009. Sobre la funciónde la jurisprudencia en el desarrollo de los derechos culturales se puede consultar Juan Pablo VeraLugo, la jurisprudencia como campo de reflexión de la diversidad cultural: apropiación jurídica denociones culturales, en: Revista Universitas humanística, Nº. 62, 2006, págs. 205 y sgts. Un estudiode conjunto sobre el desarrollo de la jurisprudencia de la Corte Constitucional Colombiana enmateria de derechos de los pueblos indígenas puede ser encontrado en Daniel Bonilla Maldonado, LaConstitución multicultural, Siglo de Hombre Editores, Pontificia Universidad Javeriana y Universidadde los Andes, Bogotá, 2006.

(10) Para una visión de conjunto ver Catalina Botero Marino, Multiculturalismo y derechos de lospueblos indígenas en la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana. Revista Precedente,Anuario Jurídico, Facultad de Derecho y Humanidades. Cali, Universidad ICESI, 2003, págs. 45-87.

(11) STC exp. Nº 0002-2005-AI/TC, f.j. 45.

----Fuente: Ideele: https://www.idl.org.pe/a-proposito-de-la-stc-no-00012-2019-pi-tc/ [7]

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Perú: ¿Qué son “cuencas de cabecera” o “cabeceras de cuenca”? ⇢ https://t.co/didZrlvYFu[8] pic.twitter.com/XKuRcgPtXW [9]

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