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La transición auto-contenida: Elites políticas y reformas constitucionales en Chile (1990-2010).
Claudio Fuentes S.1
Universidad Diego Portales
Santiago, Chile
Paper presentado al XXIX Latin American Studies Association Congress (LASA), Toronto,
Canadá, 6-9 Octubre, 2010.
1 Este artículo forma parte del proyecto FONDECYT Nº 1100255. El autor agradece la asistencia de José
Saldaña en la recopilación de información que sirvió para este artículo. Asimismo se agradecen los
comentarios de Augusto Varas. Una versión ampliada de este texto se presentó en el Seminario sobre el
Bicentenario, Universidad Diego Portales (Santiago), 23-24 Agosto, 2010.
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La transición auto-contenida:
Elites políticas y reformas constitucionales en Chile (1990-2010).
Claudio Fuentes S.
Chile cuenta desde hoy con una Constitución que ya no nos divide, sino que es un piso
institucional compartido, desde donde seguir perfeccionando nuestra democracia –
Ricardo Lagos, Presidente de Chile, agosto 2005.
¡Tenemos que cambiar la Constitución para que el Estado, como representante de la Nación, de lo que
nosotros, la ciudadanía, ha sido y quiere llegar a ser, se imponga en las grandes definiciones estratégicas de
Chile del futuro! – Eduardo Frei, candidato a la presidencia, sept. 2009
Introducción
Una Constitución define las normas básicas de convivencia política en una
sociedad. Establece los poderes que tendrá el gobierno pero al mismo tiempo considera
restricciones a éste. Define derechos y deberes, asigna responsabilidades e introduce los
principios básicos de la convivencia en una sociedad. Son estas razones las que han llevado
a los estudiosos a poner atención a tres preguntas centrales: ¿Cómo, quiénes y bajo qué
inspiración establecen una Constitución? ¿Cuáles son los efectos sociales y políticos de las
normas constitucionales?, y ¿cuáles son los factores que determinan un cambio en las reglas
del juego?
Este trabajo tiene por objeto explicar la dinámica política asociada al cambio
constitucional verificada en Chile en los últimos 25 años. El caso resulta anómalo en el
contexto latinoamericano por cuanto se trata de uno de los pocos países donde se mantuvo
un esquema constitucional diseñado en dictadura. En general, la literatura ha explicado el
proceso político chileno como una democracia pactada donde las elites opositoras
aceptaron las reglas impuestas por la dictadura bajo la premisa que, en la medida en que
avanzara la transición, se podrían dar progresivos avances democratizadores.
Al observar el debate constitucional 1988-2010 vemos dos ciclos nítidamente
diferenciables. Luego de derrotado el general Pinochet en el Plebiscito de octubre de 1988,
se introdujeron reformas parciales a la Constitución acordadas por el régimen militar y la
entonces oposición en el año 1989; luego, entre 1990 y 2000 se volvieron a introducir
cambios parciales a la Constitución; y, finalmente, se estableció un acuerdo político entre el
gobierno de centro-izquierda y la oposición de derecha en el año 2005. En prácticamente la
totalidad de los casos, dichas reformas aludían a la cuestión de los enclaves autoritarios. Es
decir, entre 1988 y 2005 la política de las reformas constitucionales giró básicamente en
torno a eliminar los enclaves con el objetivo de cerrar la transición. Después de 2005 se
inició un nuevo ciclo, donde los actores políticos colocaron con mucha mayor vehemencia
cuestiones relativas al régimen político, relaciones de poder vertical Estado-ciudadanía, e
incluso el debate acerca del establecimiento de una ―Nueva Constitución‖. Así, como
observaremos en este trabajo, vemos que pese a que el equilibrio de fuerzas no cambia
sustantivamente, se advierte un claro cambio de énfasis: el primer momento reformador, y
el segundo de un intento refundador en parte de la élite.
Ahora bien, uno de los problemas que plantea esta secuencia es que no quedan
claros los factores que motivaron esta estrategia por parte de los actores políticos que
asumieron el poder en 1990. La principal y más recurrente explicación es que las
condiciones políticas rápidamente acotaron las ambiciones del nuevo gobierno
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democrático. Al carecer de una mayoría suficiente en el Congreso, se habría optado por una
estrategia ―pragmática‖ en donde solo se realizarían propuestas con posibilidad de ser
aprobadas en el Congreso. La política de hacer cosas ―en la medida de lo posible‖. Esta
interpretación que denominaremos de ―racionalidad limitada‖ es insuficiente pues sabemos
que la racionalidad política es más rica y compleja. Muchas veces los actores se mueven
por compromisos ideológicos y/o percepciones respecto del entorno muy racionales que los
llevan a propiciar iniciativas incluso sabiendo que no serán aprobadas.
Con el propósito de explicar la dinámica o ciclo político de auto-contención de la
etapa transicional (1988-2005) y el activismo posterior (2006 a la fecha) planteamos un
argumento que la literatura ha caracterizado como ―patrón dependiente‖ (path dependence)
y que podría resumirse del siguiente modo: temprano en la transición se estableció un
consenso en la élite política concertacionista que el único modo posible de salir de la
dictadura era a partir de la aceptación de las reglas del juego. Ello, unido al balance de
poder que favorecía a la derecha en el Congreso y a posturas cautelosas de la elite política
de la Concertación, contribuyeron a definir un marco restringido de opciones de reforma
institucional y que principalmente se limitaban a la supresión de los enclaves autoritarios.
La élite política reformadora, enfrentada a una camisa de fuerza institucional, se
autoimpuso una segunda camisa de fuerza política.
Ello operó a partir de tres mecanismos: (a) el primero, y más abordado en la
literatura es la aceptación del reglas del juego institucional. El marco institucional
efectivamente convirtieron a la entonces oposición de derecha en un actor de veto político e
institucional particularmente en el período 1990-2005 de cualquier cambio. La aceptación
de la norma, fue absoluta en ese sentido. Contrariamente al caso brasileño donde la élite
democratizadora entendió y aceptó el marco institucional de la dictadura como útil para la
transición, acá se aceptó desde un comienzo como útil para el juego democrático. (b) El
segundo mecanismo fue la fuerte demanda por mantener el orden institucional.
Particularmente durante la primera y segunda administración, se acentuó la idea de no
provocar una disrupción con los militares. Como el tema constitucional tocaba el poder
militar en el diseño institucional, entonces se optó por evitar un conflicto político evitando
acciones políticas que colocaran en entredicho el pacto original. Un tercer mecanismo,
menos explorado, se refiere a (c) la progresiva legitimidad que fue adquiriendo la
Constitución en la misma élite que anteriormente la había rechazado. Inicialmente, la élite
pro democratización consideró a la Constitución de Pinochet como ilegítima. Sin embargo,
muy temprano en la transición operó un cambio discursivo muy relevante asociado a la
aceptación de la norma Constitucional con fines estratégicos de acceder al poder, para
luego reformarla. En esta visión, por la vía del ―gradualismo‖ se democratizaría la
Constitución. La cuestión de la legitimidad fue reemplazada por el tema de los ―enclaves‖.
La democratización, en esta perspectiva se alcanzaría mediante el vaciamiento de los
enclaves autoritarios. Esto último, permearía a las élite concertacionista que hasta el año
2005 se mantuvo fuertemente orientada a eliminar los enclaves, sin debatir una cuestión
más sustantiva sobre la arquitectura de la Constitución, cuestión que sólo emergió post
2005.
Este artículo se divide en cuatro partes. En la primera, realizaremos una distinción
conceptual para clarificar los términos del ciclo político que se vivió en Chile. En la
segunda parte se da cuenta del debate de las elites al comienzo de la transición. Luego
pasamos revista de algunos aspectos centrales del proceso de reforma constitucional tanto
4
del año 1989 como del 2005. En la cuarta parte se esbozan algunas características del ciclo
2006-2010 para finalmente desarrollar las conclusiones e implicancias de este estudio.
I. Dinámicas de reforma y democratización
La politología ha abordado la cuestión constitucional principalmente observando el
impacto del diseño institucional en la estabilidad, eficiencia o eficacia del sistema. Los
debates sobre régimen político, balances de poder Ejecutivo-legislativo y sistemas
electorales han puesto acento en este tipo de interrogantes. Existe, sin embargo, una
pregunta anterior sobre los factores que explican las dinámicas políticas asociadas a la
cuestión constitucional. ¿Por qué en algunas sociedades la cuestión constitucional permea
al conjunto del ―pueblo‖ mientras que en otras queda relegado a un grupo relativamente
minoritario de actores de la élite?
En América Latina, la cuestión constitucional ha estado en el centro de la política en
las últimas décadas. Contrariando la idea ampliamente difundida respecto a lo costoso de
las reformas constitucionales, Gabriel Negretto ilustra la intensidad del reformismo en la
región2. En la mayoría de los casos, las élites políticas en el poder han promulgado nuevas
constituciones en contextos democráticos ya sea a partir del establecimiento de asambleas o
convenciones constituyentes. Los países que enfrentaron altos niveles de conflictividad
social (guerras civiles) y política (dictaduras), una vez que retornaron a la democracia
generaron por general nuevas reglas de juego refrendadas por la ciudadanía en un marco
democrático. Costa Rica, México y Uruguay se encuentran en una situación distinta. Los
dos primeros mantienen vigentes sus constituciones (1949 y 1917 respectivamente)
realizando reformas vía Congreso. En Uruguay, una vez superada la dictadura, se retornó a
la Constitución democrática de 1967 y en el año 1996 tomó lugar la última reforma
constitucional sustantiva que por ley requiere la aprobación ciudadana vía referendo.
Existe finalmente un tercer grupo de países donde sus constituciones se aprobaron
en contextos no democráticos. En el caso de Chile (1980) y Panamá (1972) se promulgaron
constituciones en el marco de regímenes militares, Nicaragua aprobó su constitución
durante el gobierno sandinista (1987) y en Perú se hizo durante el gobierno de Fujimori
(1993). En estos cuatro casos se han promovido reformas más o menos sustantivas una vez
producido el retorno a la democracia.
El caso de Chile, entonces, responde a un grupo de países donde efectivamente se
han realizado reformas significativas, pero donde tal procedimiento ha ocurrido sólo en el
marco de un debate en las instituciones representativas, esto es, sin abrirse a la ciudadanía
en su conjunto.
Lo anterior contradice la tendencia general motivando tales reformas. Por lo
general, los factores que promueven un cambio constitucional significativo se asocian con
crisis sociales y políticas de magnitud, o bien a situaciones de transición a la democracia
donde se redefinen parcial o completamente las relaciones de poder entre los actores3. El
caso de Chile lo anterior se dio efectivamente en 1989 pero a partir de entonces respondería
a lo que Bruce Ackerman definiría como procesos de reforma en tiempos ―normales‖, esto
2 Gabriel Negretto. "Paradojas de la Reforma Constitucional en América Latina." Journal of Democracy,N°1
(1), 2009, pp. 38-54. 3Negretto, op. cit.,pp. 40-41.
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es, cuando son los representantes de la ciudadanía quienes discuten, interpretan y reforman
la carta fundamental4.
Cuadro 1. Cambio Constitucional en América Latina
Origen/Mecanismo Nueva Constitución Vía Asamblea
Constituyente
ReformasvíaCongreso
Origen Democrático Bolivia (2009)
Argentina (1994)
Brasil (1988)
Colombia (1991)
Ecuador (2008)
El Salvador (1983)
Guatemala (1985)
Honduras (1982)
Paraguay (1992)
Venezuela (1999)
Costa Rica (1949)
México (1917)
Uruguay (1996) (+ referendo)
Origen no democratic Perú (1993)
Nicaragua (1987)
Chile (1980 - 2005)
Panamá (1972 - 2004)
Fuente: elaborado por el autor en base a Negretto (2008) y PoliticalDatabase of the Americas. Georgetown
University.
Esta situación no es novedosa en Chile respecto de su propia historia. Los dos
grandes arreglos constitucionales anteriores que organizaron la vida republicana nacional
(1833 y 1925) también fueron fruto de una discusión limitada por un segmento restringido
de la élite política5. Nuestro país presenta la característica de no haber enfrentado
―momentos constitucionales‖ como sí ha sucedido en muchos otros países.
¿Qué circunstancias, entonces, explican la dinámica política en torno al cambio
constitucional en Chile? En este trabajo partimos de dos supuestos teóricos para responder
adecuadamente aquella pregunta. El primero indica que todo proceso político requiere
comprenderse en un marco histórico secuencial donde decisiones tomadas inicialmente por
los actores impactan significativamente en el futuro. Los procesos sociales exhiben
mecanismos de retroalimentación que van marcando una senda de desarrollo histórico6.
Puesto de otro modo, las condiciones iniciales impuestas o auto-impuestas por los actores
van a definir un rango de posibilidades que limitarán las opciones futuras y que harán
altamente costoso el revertir decisiones ya asumidas como propias. El argumento patrón
dependiente se ha aplicado al marco propiamente institucional (la dificultad de cambiar una
institución una vez establecida) como también en relación a los mapas mentales sociales.
Una vez que se ha establecido una cierta forma de ver las cosas y resolver los conflictos, es
difícil que surjan otras alternativas7.
El anterior supuesto debiese implicar altos niveles de inmovilismo. ¿Por qué
entonces las instituciones cambian y se modifican si las fuerzas del status quo son más
resistentes? La literatura ha señalado que las ―coyunturas críticas‖, actores claves con
4 Bruce Ackerman, 1993. We the people: Foundations. Cambridge: Harvard University Press.
5 Verónica Valdivia Ortiz de Zárate ―Estabilidad y constitucionalismo: Las sombras de la excepcionalidad
chilena‖. En Claudio Fuentes (ed.) En nombre del pueblo. Debate sobre el cambio constitucional en Chile.
Santiago: Böll Cono Sur. 2010, pp. 131-154. 6
Paul Pierson. Politics in Time: History, Institutions and Social Analysis. New Jersey, Princeton
UniversityPress, 2004, p.21. 7Idem.
6
influencia para promover transformaciones y efectos inesperados de decisiones tomadas
anteriormente son tres de las varias explicaciones que justificarían un cambio8.
En nuestro estudio intentamos explicar secuencialmente la dinámica de cambio
constitucional. Sostenemos que muy al inicio de la transición política, los actores de
oposición concurrieron en aceptar el jugar bajo reglas de juego marcadamente limitantes
para su accionar. Aquello definió un ―modo de hacer las cosas‖ que combinaba la
aceptación de las normas pre-establecidas y el temor a romper con la paz social. El
mecanismo de decisión desde arriba marcó la transición política hasta por lo menos el año
2005. La ―alta política‖ se centró en resolver el tema de los enclaves autoritarios.
Determinadas coyunturas críticas (el año 1998 y 2000 particularmente)
contribuyeron a crear condiciones para un nuevo pacto político reformador. Manteniendo
una acotada agenda, un selecto grupo de actores definió lo que constituiría el cierre de la
transición. Paradójicamente, aquella decisión de terminar con los enclaves autoritarios
abrió una nueva dinámica, pero ahora sobre temas sustantivos del arreglo constitucional.
Intentar cerrar la transición abrió el debate de la legitimidad constitucional. Se hicieron
evidentes las divisiones entre los diferentes actores de la élite sobre el modelo democrático
deseable y la mejor estrategia para lograr aquel objetivo. Al no existir un acuerdo básico
sustantivo sobre las normas constitucionales dentro de la élite, se abrió camino a un nuevo
ciclo de disputa política transformadora.
II. La democracia auto-contenida: el ciclo 1988-2005
La dinámica política asociada a la reforma constitucional en Chile observa dos
momentos: el primero 1988-2005 centrado en la eliminación de los enclaves autoritarios, y
el segundo (2006 al presente) de una discusión más sustantiva sobre la norma
constitucional. En este apartado explicaremos los tres mecanismos que explican la auto-
limitación del debate constitucional 88-05 para luego, explicar cómo ello se tradujo en
acciones políticas concretas.
Como observaremos más adelante, gran parte del debate sobre la Constitución en el
periodo 1988-2005 se centra fundamentalmente en la cuestión de la superación de los
enclaves—en vaciar la norma constitucional de la herencia de la dictadura. Tres
mecanismos explican aquella dinámica política (a) la aceptación de las reglas del juego, (b)
la demanda por orden, y (c) la legitimidad que adquiere la Constitución en el ejercicio
democrático.
a) Jugando en las reglas de la dictadura
La principal característica de la transición chilena fue el temprano reconocimiento
de la élite opositora a la dictadura que la única opción dependía de aceptar las reglas del
juego impuestas por la dictadura. Aquello definió el curso de los acontecimientos futuros y
el marco de posibilidades de reforma. Ya en el año 1984, algunos sectores de la entonces
oposición a la dictadura discutían sobre la mejor estrategia para terminar con la dictadura
(confrontación vs. negociación). Brunner planteaba en dicho año que parecía razonable una
estrategia dual de confrontación amplia social y la de apoyar el diálogo político con el
gobierno para buscar salidas institucionales a partir de ―un pacto constitucional y un plan de
8Pierson, op.cit.
7
transición‖9. Rafael Otano, en tanto, sitúa la coyuntura clave también en el año 1984
cuando el Instituto Chileno de Estudios Humanísticos (ICHEH) convocó a un seminario
para discutir si sería posible salir de la dictadura en el contexto de la propia Constitución10
.
En esa oportunidad tanto Francisco Bulnes como Patricio Aylwin se inclinaron por evitar el
debate sobre la legitimidad/ilegitimidad de la Constitución y por intentar encontrar una
fórmula asociada a la aceptación de las reglas del juego y una reforma de la misma11
. En
palabras de Aylwin:
―La única ventaja que tiene él [Pinochet] sobre mí a este respecto es que la
Constitución—me guste o no—está rigiendo. Este es un hecho que forma parte de la
realidad y que yo acato. ¿Cómo superar este impasse sin que nadie sufra
humillación? Sólo hay una manera: el eludir deliberadamente el tema de le
legitimidad‖12
.
En el Acuerdo Nacional para el tránsito pacífico a la democracia, documento
suscrito entre una amplia variedad de fuerzas políticas de oposición y algunos liberales
partidarios del régimen militar (agosto de 1985), aún presentaba cierta ambigüedad sobre la
aceptación de la Carta Constitucional. De hecho el texto proponía ―un acuerdo
constitucional sobre las bases fundamentales del ordenamiento político democrático‖13
. No
obstante, un grupo de juristas signatarios de este manifiesto siguió trabajando y en abril y
septiembre de 1986 dieron a conocer dos nuevos documentos: ―Proposición para una
reforma mínima de la Constitución de 1980‖ y ―Bases de sustentación del régimen
democrático. Profundización del acuerdo nacional para la transición a la plena
democracia‖.14
En el primer texto se delinearon los ámbitos mínimos para aceptar la
Constitución de 1980 y que incluía la supresión del artículo 8º (que excluía el pluralismo
ideológico), ampliación del senado y cámara de diputados con un sistema de elección
proporcional, cambios en la composición del Tribunal Constitucional y Tribunal
Calificador de elecciones, modificación en la integración del Consejo de Seguridad
Nacional, flexibilización del procedimiento para reformar la Constitución, y convocatoria a
elecciones libres de Presidente y Congreso en forma simultánea. Cabe advertir que de todas
estas demandas, sólo se logró modificar parcialmente la composición del Senado y la
supresión del artículo 8º en la negociación posterior a la derrota de Pinochet en 1988.
Luego del atentado a Pinochet y el desgaste producido por las movilizaciones en el
año 1986, los actores de oposición se inclinaron por una transición negociada, incluyendo
―la explícita afirmación de que esa salida no puede encontrarse al margen de las
condiciones creadas por la Constitución de 1980‖15
. En un documento enviado por
Edgardo Boeninger a la Directiva Nacional del PDC, se reafirmaba tal postura de
aceptación de la institucional al plantearse que una de las claves de una estrategia de salida
9 José Joaquín Brunner. Notas para una discusión sobre la situación actual y su perspectiva. Archivo
personal, 1984, p.7. 10
Rafael Otano. Crónica de la transición. Santiago, Planeta, 1995, pp.18-19 11
Otano, op.cit., p.18-21. 12
Ibid. p.20. 13
Patricio Aylwin. El Reencuentro de los Demócratas. Del golpe al triunfo del No. Santiago, Ediciones Grupo
Zeta, 1998, p.295. 14
El primero de ellos fue redactado por los juristas Carlos Andrade, Héctor Correa, Francisco Cumplido,
Tomás Puig, Carlos Reymond y Germán Urzúa. La comisión estuvo a cargo de Sergio Molina (ver Aylwin
1998: 298-299) 15
José Joaquín Brunner. Notas para la discusión. Archivo personal, 1986, p.5.
8
de la dictadura sería ―una propuesta política centrada en las reformas constitucionales
mínimas necesarias para asegurar el paso a una democracia, aceptando de hecho la
Constitución de 1980 como realidad vigente a partir del cual se hacen las reformas‖16
. A
partir de 1986, el dilema para gran parte de los opositores no era la naturaleza de la
Constitución, sino más bien el tipo de reformas posibles de establecer en el corto plazo.
De esta forma, el primer condicionamiento de la transición fue la aceptación de una
norma que los propios actores de la época consideraban ilegítima pero que, debido al
contexto político, decidieron acatar. Esta aceptación establecía un marco relativamente
estrecho de opciones dado que el nuevo gobierno tendría que gobernar en marco
restringido.
La aceptación de las reglas tuvo un impacto directo en la estrategia política de la
Concertación una vez que asumió el poder. Edgardo Boeninger, uno de los grandes
estrategas de la transición y ministro secretario general de la Presidencia (1990-1994),
sostenía que uno de los objetivos estratégicos del primer gobierno democrático post-
Pinochet era la democratización de las instituciones—lo que implicaría el promover a la
mayor brevedad reformas constitucionales para eliminar los enclaves autoritarios. Sin
embargo, ―de proceder así, se habría producido un difícil y confrontacional debate
parlamentario de alta probabilidad de rechazo, dadas las señales enviadas por Renovación
Nacional en el sentido que (…) ellas le parecían ahora inoportunas‖17
. De acuerdo a esta
visión se enfrentó el dilema estratégico de establecer algunos acuerdos con la oposición en
temas económicos (reforma tributaria, por ejemplo), lo que obligó a posponer la urgencia
de las reformas constitucionales democratizadoras. La necesidad de establecer ciertos
acuerdos básicos, llevó a los actores políticos pro-reforma a postergar una agenda asociada
a reformar y/o cambiar la Constitución.
Para estos actores, las condiciones políticas objetivas para el inicio de reformas se
veían limitadas principalmente por la ausencia de una mayoría relevante en el Congreso
que fuese pro-reforma. Al examinar el juego de fuerzas entre la Concertación y la Alianza
para el período 1990-2014 vemos un predominio de la coalición de centro-izquierda en la
Cámara hasta el año 2002 con un porcentaje cercano al 60%, y un decaimiento posterior
hasta quedar prácticamente empatados en las elecciones de 2009. Respecto del Senado se
observa un leve dominio de la derecha hasta el año 1998 y un leve dominio de la
Concertación a partir de 2006 (Cuadro 2 y 3).
Lo que demuestran las cifras es que ninguna de las coaliciones con representación
en el Congreso podría aprobar una reforma sin contar con el acuerdo de la otra contraparte.
Dado el requisito de quórum especial para las reformas constitucionales, de no mediar un
acuerdo sustantivo entre gobierno y oposición resultaría imposible en este escenario
político aprobar un cambio constitucional.
En este sentido, una visión enteramente pragmática de la política hubiese
aconsejado el no aventurarse con reformas constitucionales pues sabemos que la oposición
de derecha al comienzo de la transición se mostró contraria a realizar innovaciones
institucionales. Sostiene Ricardo Lagos a este respecto:
―No me parece del todo justo decir que nos acomodamos [al poder]. Algunos
pueden decir que—con un alto grado de realismo—que asumimos que no teníamos
16
Aylwin, op.cit., p.319. 17
Edgardo Boeninger. Democracia en Chile: Lecciones para la gobernabilidad. Santiago, Andrés Bello, 1997,
p.389.
9
los votos suficientes, una vez que Renovación Nacional dejó de estar disponible
para las reformas que estaban pendientes y con las cuales se había comprometido.
Otros dirán que si hubiésemos mantenido los grados de movilización social que se
dieron durante la lucha previa, podríamos haber avanzado más rápido. Lo concreto
es que hemos tenido una transición insatisfactoria porque no tuvimos la fuerza para
imponer los cambios que habíamos esperado hacer‖18
.
b. La preocupación por la estabilidad y el orden
Una segunda determinante del proceso político inicial fue la preocupación por el
orden y la estabilidad democrática. Los actores políticos recurrentemente plantearon la
necesidad de garantizar la estabilidad, y aquello afectaba particularmente la relación civil
militar por el poder constitucional de las fuerzas armadas, que de acuerdo a la Constitución
eran los garantes del orden. El temor a conflictos políticos marcó la agenda de la transición
desde un comienzo. Ricardo Lagos entrega su testimonio revelador al sostener una
conversación a solas con el recién asumido presidente Aylwin en el año 1990, donde ambos
discutieron el énfasis que debía tener el discurso que entregaría Aylwin al país en el Estadio
Nacional:
―Presidente—le planteó Lagos—yo anunciaría un puro proyecto de ley,
restituyendo las facultades presidenciales para cambiar a los altos mandos de las
FF.AA., y le explicaría al país y al mundo por qué lo hace‖ El Presidente se sonrió,
se paseó un poco por la pieza y me contestó que no le parecía conveniente hacer
algo tan fuerte. Yo insistí en que nunca tendría más fuerza que en ese momento,
que dejara que la derecha y los senadores designados rechazaran su primer
proyecto… Pero él pensó que era mejor tomar otro camino. Prefirió partir con
reformas más suaves como la municipal.‖ (en Politzer 1998: 149-150)‖19
.
Un similar dilema se produjo en relación a los temas de los derechos humanos
donde se postergó la idea de promover el fin del decreto-ley de amnistía y se acuñó la
noción de ―justicia en la medida de lo posible‖. Se reconocía la existencia de una
institucionalidad heredada que no podía transformarse sin mediar un acuerdo en el
Congreso. Asimismo, también se reconocía la existencia de los militares como actores de
veto formales e informales en el sistema político20
. Boeninger lo expresaba con particular
nitidez:
―El riesgo de regresión autoritaria no había desparecido, pero quedaba
circunscrito a eventuales actos de insubordinación militar (en el Ejército
exclusivamente) del tipo de los que habían ocurrido en Argentina, ante los cuales el
gobierno democrático pudiera quedar inerme por falta de imperio21
‖.
La preocupación por mantener la gobernabilidad del país implicó la aceptación
pragmática de permitir ciertos niveles de insubordinación militar, incidir en el proceso
político para evitar que el general Pinochet fuese investigado por actos de corrupción
ocurridos durante su gobierno y generar mecanismos de resolución de conflictos informales
con los militares. Aquello se mantuvo hasta comienzos del gobierno de Lagos.22
18
Politzer, op.cit., p.159. 19
Patricia Politzer. El libro de Lagos. Santiago, Ediciones B Grupo Zeta, 1998, pp.149-150. 20
Elizabeth Lira y Brian Loveman. ―Derechos Humanos en la transición ‗Modelo‘: Chile 1988-1999‖.En Paul
Drake e Iván Jaksic (Comps.) El modelo chileno. Democracia y desarrollo en los noventa. Santiago, LOM,
1999 y Claudio Fuentes. La transición de los militares. Santiago, LOM, 2006. 21
Boeninger, op.cit., p.395. 22
Claudio Fuentes. La transición de los militares. Santiago, LOM, 2006.
10
Cuadro 2: Equilibrios políticos en la Cámara de Diputados, 1990-2014
Período Total
Diputados Electos Balance Final
Concert. Derecha Otros Indep. Concert. Derecha
N % N % N % N % N % N %
1990-1994 120 69 57,5 48 40 2* 1,7 1
** 0,8 72 60 48 40
1994-1998 120 70 58,3 50 41,7 -- -- -- -- 70 58,3 50 41,7
1998-2002 120 69 57,5 47 39,2 2+ 1,7 2
++ 1,7 70 58,3 50 41,7
2002-2006 120 62 51,7 57 47,5 -- -- 1® 0,8 63 52,5 57 47,5
2006-2010 120 65 54,2 54 45 1© 0,8 -- -- 65 54,2 55 45,8
2010-2014 120 57 47,5 58 48,3 3† 2,5 2
†† 1,7 57 47,5 58 48,3
Fuente: www.elecciones.gob.cl y www.bcn.cl
Cuadro 3: Equilibrios políticos en el Senado 1990-2014
Período Tot
Senadores Electos Sen. designados y
vitalicios Balance Final
Concerta-
ción Derecha Indep.
Pro-
Derecha
Pro-
Concert. Concert. Derecha
N % N % N % N % N % N % N %
1990-1994 4723
22 46,8 16 34 0 0 9 19,2 0 0 22 46,8 25 53,2
1994-1998 47 21 44,7 17 36,1 0 0 9 19,2 0 0 21 44,7 26 55,3
1998- 4924
20 40,8 18 36,7 0 0 7* 14,3 4
** 8,2 24 49 25 51
1998-2002 48 20 41,7 18 37,5 0 0 6 12,5 4 8,3 24 50 24 50
2002-2006 48 20 41,7 18 37,5 0 0 6+ 12,5 4 8,3 24 50 24 50
2006-2010 38 20 52,6 17 44,7 1† 2,6 -- -- -- -- 20 52,6 17 44,7
2010-2014++
38 20 52,6 17 44,7 1 2,6 -- -- -- -- 20 52,6 17 44,7
Fuente: www.elecciones.gob.cl y www.bcn.cl
*Juan Pablo Letelier y Juan Martínez Sepúlveda, quienes se presentaron como candidatos por el PAIS. Ambos,
posteriormente, militaron en partidos de la Concertación **HosainSabag, que se presentó como independiente fuera de pacto. También se transformó en militante de la
Concertación. + María Victoria Ovalle (UCCP) y Alejandro García-Huidobro, quien actualmente es diputado UDI ++ Rosa González, actual militante UDI, y Samuel Venegas quien militó en el PDC y PRSD. ® Iván Paredes, actual militante socialista. © Marta Isasi, por el Partido de Acción Regionalista. En 2009 se presentó como independiente pro Alianza. † Pedro Araya, Alejandra Sepúlveda y Luis Lemus del PRI. Los dos primeros anteriormente eran diputados DC. †† Pedro Velázquez y Miodrag Marinovic. 23 38 Senadores elegidos por votación y 9 senadores designados. De 1990 a 1998 se consideran a todos los senadores
designados como pro derecha, ya que fueron todos nombrados durante el régimen militar. 24 38 Senadores elegidos por votación, 9 senadores designados y 2 senadores vitalicios (Augusto Pinochet en 1998 y
Eduardo Frei Ruiz-Tagle en 2000). Augusto Pinochet solo ejerce entre marzo y octubre de 1998 por su viaje y posterior
detención en Londres. * Marcos Aburto, Julio Canessa, Fernando Cordero, Jorge Martínez, Ramón Vega, Enrique Zurita como designados, y
Augusto Pinochet como vitalicio. ** Edgardo Boeninger, Augusto Parra, Enrique Silva Cimma como designados y Eduardo Frei Ruiz-Tagle como vitalicio. + Los mismos del periodo anterior, pero sin Pinochet por desafuero. † Carlos Bianchi, quien permanecerá en su cargo hasta 2014 ++ Se sigue considerando para este período al Senador Navarro como militante concertacionista, ya que fue electo el 2005
como PS
11
c. Aceptación de la Constitución. Gradualismo
Un tercer mecanismo que explica este interés central de la élite de gobierno por los
enclaves se refiere a la progresiva aceptación de la norma constitucional por parte de la
élite concertacionista. Las palabras ya citadas del ex presidente Aylwin eran decidoras. En
el año 1984 ya sostenía la necesidad de evitar el debate sobre la legitimidad/ilegitimidad de
la Constitución. La Concertación hasta por lo menos 1988 justificó la aceptación de la
norma constitucional como medio para alcanzar un fin superior: la transición democrática.
Sin embargo también hasta ese año, gran parte de la élite de la Concertación aceptaba el
carácter ilegítimo de la misma. Sin embargo, una vez en el poder, el discurso se transformó
por uno que indicaba que mediante procesos graduales de reforma se podría avanzar en la
democratización del país. Lo anterior no es menor dado que ello implicaba aceptar la
arquitectura más sustantiva que definía a la misma: su carta de derechos, sus definiciones
sobre el régimen político, el rol del Estado, los mecanismos de reforma, la centralización y
concentración del poder en el Ejecutivo, etc.
A partir del año 1990, vemos que se produce un acotamiento significativo de la
agenda a un número relativamente limitado de reformas—principalmente lo que se conoce
como los enclaves autoritarios, y que marcarían al período. Su eliminación se transforma de
acuerdo a esta visión de la élite concertacionista en condición para la democratización del
país. La revisión de los programas de gobierno reflejan las prioridades de los gobiernos en
materia constitucional.
En el capítulo I del programa del primer gobierno de la Concertación no se
cuestionaba la legitimidad de la Constitución ni tampoco una agenda comprehensiva de
reformas. Asumiendo la tesis del gradualismo, se sostenía que la coalición ―desde el día
mismo de su fundación ha demandado reformas a la Constitución que faciliten el camino a
la democracia y posibiliten la expresión plena y soberana de la voluntad del pueblo
chileno‖. Y continuaba, ―conscientes de que se trata de una etapa de transición‖25
, se
plantearon una gama relativamente limitada de temas que consideraban temas asociados a
enclaves (senadores designados, reforma electoral, reforma a rol del Consejo de Seguridad
Nacional, Tribunal Constitucional) además de algunos temas de balance de poder y
descentralización (ver cuadro 4).
El segundo gobierno de la Concertación se plantea como de continuidad respecto de
la administración anterior, en la perspectiva de realizar reformas que perfeccionen en
sistema democrático. Tampoco acá se evidencia un cuestionamiento a la Constitución de
1980, aunque incorpora un número mayor de puntos de agenda de reforma constitucional.
La propuesta del gobierno del tercer período no hace alusión directa a la
Constitución de 1980, aunque el acápite de reformas constitucionales se enmarcó en el
acápite de ―perfeccionamiento de la institucionalidad democrática‖. En este caso, se trata de
una agenda algo más acotada de propuestas, aunque siguen la misma línea de los
planteamientos anteriores.
25
Programa de gobierno de la Concertación de partidos por la democracia. 1989.
12
Cuadro 4. Bases programáticas gobierno de la Concertación Gobierno Contenido
Aylwin 1990-1994
(capítulo I de
programa)
-Elección íntegra del Congreso por sufragio popular (eliminar senadores designados)
-Cambio en composición y funciones del COSENA
-Sistema de representación proporcional
-Aumento de número diputados y senadores
-Revisión artículo 19 sobre pluralismo político
-Eliminar discriminación en contra de dirigentes gremiales
-democratización de poder comunal
-descentralización efectiva del Estado
-Robustecer facultades del Congreso
-Consagración del derecho internacional (eliminación amnistía)
-Ampliación recurso protección
-Modificación Tribunal Constitucional para mayor autonomía
-Modificación Tribunal Electoral para mayor autonomía
-Reforma administración de justicia.
Frei (1994-2000) -Elección por sufragio del Congreso (eliminación de senadores designados)
-Sistema electoral proporcional
-robustecer equilibrio de poderes del Congreso (legislatura única, atribución de
calificar urgencias al Congreso, fiscalización, medios técnicos)
-Modificar facultades de COSENA
-Modificación Tribunal Constitucional para mayor autonomía
-Modificación Tribunal Electoral para mayor autonomía
-Establecer elección directa de Alcaldes y modificar concejos municipales
-Restablecer atribuciones de Presidente en materia de FFAA
-Establecimiento de normas de derecho internacional
-Capacidad de Ejecutivo de someter a plebiscito
-Promover posibilidad de referéndum a partir de solicitud ciudadana
-Permitir voto de chilenos en el extranjero
-Reformar ley de partidos políticos
-Sistema de financiamiento de campañas
-reducción del mandato presidencial sin reelección
Lagos (2000-2006) -Elección por sufragio del Congreso (eliminación de senadores designados)
-Sistema electoral proporcional
-robustecer equilibrio de poderes del Congreso (atribución de calificar urgencias al
Congreso)
-Capacidad de Ejecutivo de someter a plebiscito
-Modificar facultades de COSENA
-Modificación Tribunal Constitucional para mayor autonomía
-Sistema de financiamiento de campañas
-Reestablecer atribuciones de Presidente en materia de FFAA
-Reforma a quórum altos para reforma de ley
Fuente: Elaborado por el autor en base a Programas de gobierno Concertación 1989, 1993, 1999. En negrita,
propuestas que innovan en relación al programa inmediatamente anterior.
El hito fundamental sin duda es la reforma de 2005, por cuanto se logró el objetivo
de eliminar gran parte de los enclaves. Dicha reforma nos interesa en este trabajo en torno a
la cuestión de su justificación política y que en la derecha y centro-izquierda estaba
dominada por la lógica del gradualismo. La reforma comenzó a ser discutida en marzo del
año 2000, luego de la disputada elección presidencial entre el candidato de oposición
Joaquín Lavín y Ricardo Lagos—resultado victorioso por un estrecho margen de votación
el segundo.
13
El contexto político abrió una coyuntura crucial para iniciar un proceso de diálogo
entre gobierno y oposición debido al arresto en Londres del general Pinochet en 1998, el
acuerdo político en torno a la Mesa de Diálogo y la disposición de las fuerzas opositoras de
derecha de distanciarse de dicha figura y abrirse a una agenda de reformas sustantivas de
algunos de los ―enclaves autoritarios‖. En Mayo del año 2000, con motivo del discurso del
21 de Mayo, el presidente Lagos hizo un llamado al país a cerrar la transición e iniciar un
proceso de reformas constitucionales. Pocos días después, se contactó con el Presidente del
Senado, Andrés Zaldívar, a quien le encomendó la tarea de iniciar un proceso de debate
político con la oposición en el Senado con el objetivo de concordar una agenda de
reformas a la Constitución26
.
A comienzos de julio de ese año, las fuerzas de la Concertación y de la oposición
presentaron dos mociones por separado con los temas que cada coalición consideraba como
trascendente. Los partidarios de la Alianza de derecha fueron explícitos en vincular el
estrecho resultado en las presidenciales con el cierre de la transición. Planteaba la moción:
―a nuestro juicio, darle término a este período de transición nos permite responder en
forma sustantiva el mensaje mayoritario que la ciudadanía nos entregó en la última
elección presidencial, cual es la demanda de restablecer la paz social en el país‖27
. Para la
Alianza, los enclaves autoritarios habían permitido un equilibrio entre los poderes públicos
positivo para garantizar la estabilidad política, económica y social del país. Pasados 20 años
de su promulgación, de acuerdo a ellos, se requería ―perfeccionar‖ dicha norma
adecuándola a los nuevos tiempos políticos.
Por parte del gobierno, también se compartía el objetivo de cerrar la transición,
aunque el propósito no era avanzar en su perfeccionamiento sino que ―enmendar aquello
que considera el núcleo esencia de la filosofía del Constituyente de 1980, que es la idea de
una democracia protegida‖28
. El entonces ministro del Interior José Miguel Insulza,
sostuvo que era ciertamente indispensable abordar otras facetas de la carta como temas de
fiscalización, probidad, libertad de expresión y ampliar la posibilidad del Ejecutivo de
consultar a la ciudadanía vía plebiscitos. Sostuvo que ―estos asuntos tienen gran
importancia en el perfeccionamiento de la carta fundamental, pero una vez que ésta haya
cambiado su filosofía esencial‖29
.
Actuando bajo el supuesto de la gradualidad, tanto el Ejecutivo como la oposición
acotaron su agenda de reformas a un limitado rango de temas. Esta visión fue ampliamente
compartida por los senadores oficialistas y de oposición al votar la idea general de legislar
en la Comisión del Senado de Constitución, Legislación y Justicia en julio de 2000. Las dos
voces parcialmente discordantes fueron los senadores Edgardo Boeninger y José Antonio
Viera Gallo. El primero planteó una posición algo distinta al Ejecutivo al sostener que no se
deberían excluir algunos temas relevantes como por ejemplo la facultad del presidente de
llamar a retiro a un oficial y la reforma a la justicia militar. Indicó que si el propósito
debiese ser ―alcanzar textos estables, que resistan plazos largos sin modificaciones de
fondo‖ La preocupación de Boeninger era que ―una vez despachas estas reformas,
nuevamente surjan voces que pidan nuevas enmiendas. Ese sería un resultado muy
26
Biblioteca del Congreso Nacional. Historia de la Ley 20.050. (2005). p.51. 27
Ibid.p.5. 28
José Miguel Insulza en Ibid.p.52. 29
Biblioteca del Congreso Nacional, op.cit, p.55.
14
menguado y, en definitiva, un fracaso‖30
.Viera Gallo también introdujo la noción de
incorporar algunos otros temas como la regulación sobre estados de excepción, de modo
que abordar temas esenciales a la carta y que en un escenario de triunfo electoral de la
oposición podrían en entredicho la legitimidad democrática de determinadas instituciones31
.
Las propuestas de la oposición y de la Concertación presentadas en forma de
mociones demarcaron el límite de lo posible. El eje de la negociación se definió en la
Comisión de Constitución, Legislación y Justicia del Senado donde en un primer informe
(2000-2001) se discutieron ambas propuestas y se incluyeron algunos otros temas. De ahí,
se solicitó un informe complementario a la misma Comisión (2002). La discusión en el
Senado marcó la pauta de lo que sería el acuerdo definitivo y el trámite en dicha
corporación llevó prácticamente cuatro años (Julio 2000 a Noviembre 2004). Tal como se
advierte en el cuadro 8, Los temas en debate por parte de los principales actores quedaron
acotados a un número relativamente reducido de ámbitos constitucionales y que se referían
principalmente a la eliminación de los enclaves autoritarios (eliminación de senadores
designados, tribunal constitucional, estados de excepción, reducción de poder de las
FF.AA., además de algunos pocos que se incorporaron como poderes presidenciales,
facultades de la cámara, reducción de mandato presidencial).
Como corolario de este proceso, en el año 2005 el Congreso aprueba la reforma
constitucional que suprime los enclaves. En su oportunidad el Presidente Ricardo Lagos
fue el actor que quizás con mayor claridad y transparencia sintetizó esta visión gradualista.
Planteó Lagos que: ―Chile cuenta desde hoy con una Constitución que ya no nos divide,
sino que es un piso institucional compartido, desde donde seguir perfeccionando nuestra
democracia‖. Agregaba que ―Chile merecía y merece una Constitución democrática, de
acuerdo a los actuales estándares internacionales de la democracia en el mundo, y eso es lo
que el Congreso Pleno ha aprobado hace algunos días y que hoy hemos procedido a
firmar‖.32
III. La traducción legislativa del condicionamiento transicional
Si desde el gobierno se optó por una estrategia pragmática y gradualista, la
interrogante que queda es si aquello permeó a los actores en el Congreso. Es plausible
pensar que los actores políticos no solo actuaran movidos por una racionalidad limitada que
sólo verá si un proyecto tiene oportunidad de ser aprobado, sino que también se ven
motivados por compromisos ideológicos o por intentos de presionar a los sectores pro-
status quo a partir de propuestas de amplio alcance con la esperanza de producir algunos
cambios menores.
Ahora bien, si examinamos las iniciativas legislativas en materia de reformas
constitucionales en el mismo período, vemos que efectivamente las fuerzas políticas pro-
reforma independientemente de las posibilidades de éxito buscaron dejar su testimonio
legislativo. Con el fin de no distorsionar el análisis, excluimos el paquete de reformas
constitucionales aprobado en el año 2005 y que será objeto de un análisis posterior. De esta
forma, si sumamos las iniciativas del Ejecutivo (en calidad de mensajes) con aquellas
fuerzas en el Congreso representadas por la Concertación (como mociones), siempre existió
30
Ibid. pp.63-64. 31
Ibid. p.68. 32
Discurso del Presidente de la República, Ricardo Lagos, 17 de agosto de 2005. En ―Con discurso político,
Lagos firma nueva Constitución‖, La Tercera. 18 de agosto de 2005.
15
un intento mayoritario por promover reformas (66,6% de ellas en el gobierno de Aylwin,
46% durante Frei, 52,4% en el gobierno de Lagos, y 43% con Bachelet).
El cuadro 5 nos ilustra que sí existió una ―voluntad política‖ por impulsar reformas
desde la Concertación independientemente de su grado de éxito. Un segundo hecho
relevante de destacar es que se dio un salto significativo entre el promedio total de reformas
presentadas al Congreso para el período 1990-2005 y durante la administración Bachelet.
En este último gobierno se presentó un promedio anual más de tres veces superior a lo que
fue Lagos y Aylwin y el doble de lo que fue durante la administración Frei. La actividad
legislativa de la Alianza asociada a reformas constitucionales se mantuvo constante, y se
observa aumento en las mociones parlamentarias transversales durante el período de
Bachelet.
Cuadro 5. Reformas constitucionales propuestas en el Congreso. Total de mensajes del Ejecutivo y mociones
parlamentarias.
Período Total
N (N total)
Promedio
por Año
Origen Iniciativa
Ejecutivo
N
Moción
Pro- Con
Moción
Pro-der
Moción
Mixta
Aylwin 27 (41) 10,25 8 10 6 (22,2%) 3 (11,1%)
Frei 76 (91) 15,17 13 22 24 (31,5%) 17 (22,4)
Lagos 63 (65) 10,83 8 25 20 (31,7%) 10 (15,9%)
Bachelet 144 (144) 36,00 11 52 47 (32,6%) 34 (26,6%)
Fuente: Elaborado por el autor en base a información disponible en www.camara.cl. Se excluyó de este
ejercicio el paquete de reformas constitucionales de 2005 con el fin de evitar una distorsión de los datos. Total
en paréntesis refleja total de propuestas presentadas al Congreso. Sin paréntesis refleja subtotal sobre el cual
se tiene información del origen de la propuesta. Moción pro-Con: mociones promovidas por partidos de la
Concertación; Moción pro-der: mociones promovidas por partidos de derecha. Moción mixta: propuestas
promovidas por una combinación de partidos.
Sin embargo, lo que nos interesa conocer para efectos de este trabajo es quién
promueve las reformas y de qué tipo de reformas se trata. El quién importa por cuanto en
el sistema presidencial chileno la probabilidad que una reforma sea aprobada depende en un
porcentaje muy alto de la iniciativa que tenga el poder Ejecutivo. La probabilidad de
aprobar un proyecto de ley es muy superior si es promovido desde el Ejecutivo33
. Lo que
observamos del comportamiento del Ejecutivo en el período en estudio es una estrategia
bastante pragmática de enviar al Congreso proyectos con posibilidad de éxito lo que se
expresa en la cantidad relativamente baja de proyectos enviados por período y el porcentaje
de aprobación de dichas propuestas.
Cuadro 6. Mensajes del Ejecutivo al Congreso 1990-2010
Periodo Total Nº
aprobados
Temas
Aprobados
(Nº proyectos)
Temas
Rechazados/Archivados
Aylwin 8 1 -Mandato presidencial -Reforma electoral
-Dependencia de FFAA
-Poder Judicial y defensor
33
Peter Siavelis. ―Exaggerated presidentialism and moderate presidents: Executive-legislative relations in
Chile‖.En Scott Morgenstern y Benito Nacif(Edits.) LegislativePolitics in LatinAmerica. Cambridge,
Cambridge UniversityPress, 2002. José Luis Saldaña. ―Reformas Constitucionales en el Chile democrático:
Análisis de tendencias 1992-2008‖. En Claudio Fuentes (Ed.) En nombre del pueblo. Debate sobre el cambio
constitucional en Chile. Santiago, Böll Cono Sur, 2010, pp. 85-112.
16
-Gobierno regional
-Pueblos Indígenas
-Reforma municipalidades
Frei 13 5 -Elección municipal
-Ministerio público
-Elimina censura
-ReformaJusticia
-Elecciones presidenciales
- Reforma comprehensiva (2)
-Probidad
-Enclaves (Senado, Cosena)
-Tribunal Constitucional
-Plebiscito
Lagos 9 4 -Estatuto de Roma
-Educación obligatoria
Media
-Regionesespeciales
-Reforma comprehensiva
(1)
-Derechos pol. (nacionalidad)
-Ministerio público
-Administración regional
-Sistema electoral
Bachelet 11 3 -Transparencia y probidad
-Asociatividad municipal
-Fecha elección presidencial
-Sistema electoral
-Pueblos indígenas
-Número Diputados
Fuente: Elaborado por el autor basado en mensajes presidenciales al Congreso.
Los temas que dominaron la agenda del Ejecutivo en este periodo se asociaron con la supresión de los
enclaves autoritarios, el fortalecimiento del gobierno regional y zonas especiales, reforma al sector justicia,
duración del mandato presidencial, reforma al sistema electoral, probidad y transparencia y, en menor medida,
derechos sociales y políticos. Más adelante presentamos un análisis más detallado de los énfasis puestos en
los intentos reformadores por etapa. Lo que interesa destacar aquí es que desde el Ejecutivo se optó por una
agenda relativamente acotada de propuestas de reforma constitucional con posibilidad de éxito y un grupo de
iniciativas más testimoniales asociadas a temas que fueron en su oportunidad promesas de campaña34
.
La segunda dimensión que nos importa evaluar aquí es el tipo de propuestas que se
buscaba materializar. ¿Qué tipo de agendas reformadoras se impulsaron desde la
Concertación? Nuestra hipótesis es que existieron dos momentos políticos, el primero, que
va desde 1990 a 2005 donde la preocupación central estuvo en temas asociados a los
denominados enclaves autoritarios. Un segundo período que comienza con Bachelet que
abrió una agenda más diversa y que comienza a explorar aspectos más sustantivos de la
democracia más allá del tema de los ―enclaves‖.
Al observar el conjunto de propuestas enviadas al Congreso para su consideración
por el Ejecutivo y por parlamentarios pro-Concertación (Cuadro 7) se observa que del
conjunto de propuestas de reformas para el periodo 1990-2010 poco más del 56% de ellas
se refería a instituciones de representación formal. Bajo este ámbito destacan aquellas
reformas referidas a las labores propias del Legislativo, reformas asociadas a distintos
poderes del Estado (Fuerzas armadas, Tribunal Constitucional, y sector Justicia) y balance
de poder entre Ejecutivo y Legislativo, además de cuestiones vinculadas a poderes
presidenciales, reforma constitucional, cronograma electoral probidad y estados de
excepción.
El segundo ámbito se refiere al reforzamiento de los derechos políticos, sociales,
económicos que representa un 24,9% de la atención concertacionista en el conjunto del
34
Vale la pena advertir que en el Gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle hubo dos intentos legislativos
comprehensivos que buscaron—junto con eliminar los enclaves autoritarios—establecer un más equilibrado
balance de poder entre el Ejecutivo y el legislativo. La reforma aprobada durante el gobierno de Ricardo
Lagos retomó algunos de aquellos temas como se indicará en el próximo capítulo.
17
período. Finalmente, un 17,2% de las iniciativas se refieren a cuestiones asociadas a la
representación vertical (sistema electoral), reforma a partidos, grupos intermedios y
reformas de participación ciudadana (instancias de participación de abajo hacia arriba).
Lo interesante de observar es la evolución a lo largo de los distintos gobiernos, haciéndose
evidente una marcada atención en los tres primeros gobiernos de la Concertación a temas
referidos a las tradicionales instancias de representación (con particular énfasis en los
―enclaves autoritarios‖), y un cambio sustantivo durante el gobierno de Michelle Bachelet,
donde se diversifica la agenda de reformas, incorporando en forma muy relevante
propuestas referidas a estimular mecanismos de participación ciudadana, desconcentrar el
poder, así como promover derechos sociales, reproductivos y medioambientales.
Lo anterior comprueba una intuición que ya varios autores han indicado respecto de la
transición chilena. Tempranamente la élite política pro-Concertación priorizó en forma
evidente una agenda asociada a la supresión de los ―enclaves autoritarios‖ evitando abrirse
a un conjunto de temas directamente vinculados a la cuestión constitucional pero que
formaban parte de una agenda de profundización democrática mayor. La agenda de
reformas hasta fines del año 2005 estuvo marcada por intentar cerrar la transición, y aquello
implicaba ni más ni menos que suprimir los enclaves autoritarios—de ahí la atención
principal que se le dio a las instituciones de representación del Estado.
Cuadro 7. Temas en proyectos de ley en el Congreso presentados o co-patrocinados por partidarios de la
Concertación 1990-2010. Porcentaje.
% Total Aylwin Frei Lagos Bachelet
Reforma a Balance de poderes e
instituciones formales 56,8 60,0 67,6 58,8 46,6
Sistema de representación, partidos,
grupos intermedios, desconcentración
poder central y mec.Ciudadanos
17,2
30,0
14,9
13,8
19,2
Derechos civiles, políticos y sociales,
democracia social, estado empresario e
impuestos
24,9
10,0
17,6
25,0
33,3
Seguridad ciudadana 1,1 - - 2,5 1,1
100 100 100 100 100
Nota: Cuadro elaborado por el autor a partir de mensajes y mociones presentadas al Congreso sobre total de
213 iniciativas presentadas por partidarios de la Concertación. La especificación metodológica en Anexo 1.
Lo anterior se hace evidente al observar, por ejemplo, el notable cambio
experimentado en los énfasis de la coalición de gobierno en relación a temas vinculados al
fortalecimiento de iniciativas populares y/o ciudadanas (democracia desde abajo) y temas
asociados con derechos políticos, civiles, económicos y sociales (Cuadro 8). Es a partir del
mandato de la Presidenta Bachelet cuando cobran peso en la coalición de centro-izquierda
temas asociados al respecto de los derechos económicos y sociales e iniciativas
relacionadas con la desconcentración del poder.
Desde el Ejecutivo se promovieron iniciativas de reforma constitucional vinculadas
a derechos sociales (Educación), iniciativa popular de ley, derechos de los pueblos
indígenas, defensoría de las personas y derechos de aguas. Como mociones, se incorporó
en la agenda política de los partidarios de la centro-izquierda un nutrido set de derechos que
incluyen derechos sexuales y reproductivos, medio ambiente, derechos sociales,
18
eliminación de cortapisas para que sindicalistas puedan participar de procesos político-
electorales como candidatos, derechos a la conectividad digital, negociación colectiva, e
iniciativas locales (plebiscitos comunales, descentralización, y financiamiento municipal)
entre otros.
La agenda de reformas promovida desde la propia Concertación demuestra con
bastante claridad que en el período de 1990-2005 predominó un ciclo de moderación.
Parece ser que tanto los actores políticos pro-reforma en el ejecutivo y Congreso optaron
por concentrarse en un marco relativamente acotado de reformas asociadas a la
Constitución. Así, la estrategia definida al inicio de la transición tendió a permear al
conjunto de las fuerzas políticas pro-reforma advirtiéndose una fuerte disciplina en torno al
pragmatismo promovido desde el Ejecutivo y que se expresaba en sólo colocar en la agenda
política proyectos con posibilidad de éxito legislativo. Ello explicaría el bajo nivel de
iniciativas de reforma institucional más allá de los indicados enclaves en el período que va
hasta el año 2005. Más adelante exploraremos los factores que explicarían la apertura post
2005.
Cuadro 8. Temas en proyectos de ley en el Congreso presentados o co-patrocinados por partidarios de la
Concertación 1990-2010. Número total de iniciativas en ámbitos de derechos y balance de poder vertical de
empoderamiento ciudadano y/o de regiones-municipios.
Aylwin Frei Lagos Bachelet Total
Balance poder municipios 1 1
5 7
Balance de poder Regiones 1 1 2 2 6
Balance de poder - part. Ciudadana 2 3 7 12
Derechos Políticos 1 4 7 5 17
Derechos Civiles 2 4 3 9
Derechos Sociales 3 2 4 9
DerechosEtnicos 1 1 3 2 7
Derechos igualdad de Género 1 1
Derechos del Niño 1 1
Derechos Sexuales y reproductivos 2 2
Derechos Económicos 0
Derechos de propiedad 1 1 2
Derechos Laborales 3 3
Derechos Medio Ambiente 6 6
Derechos de Información 2 2
Derechos de familia 1
1
4 14 23 44 85
Nota: Cuadro elaborado por el autor a partir de mensajes y mociones presentadas al Congreso sobre total de
83 iniciativas documentadas y presentadas por partidarios de la Concertación.
La negociación que indicábamos más arriba sobre la reforma constitucional de 2005
es quizás el mejor ejemplo de una estrategia acotada en el primer ciclo 1990-2005. Ya se
dijo que el proceso de negociación tardó cinco años, y que comenzó en el año 2000. A esa
fecha existía acuerdo entre gobierno y oposición en ampliar las atribuciones de la Cámara,
incorporar temas asociados a la probidad y publicidad de actos administrativos como
19
derecho fundamental, incorporar una reforma a los estados de excepción, ampliar las
atribuciones del Tribunal Constitucional y en relación a su composición, reducir el mandato
presidencial, e incorporar algunos derechos civiles y políticos en la Carta Fundamental. Al
final, se alcanzó acuerdo respecto de la supresión de los senadores designados y por vida,
reducción de las facultades de las fuerzas armadas y limitación de atribuciones del Consejo
de Seguridad Nacional35
.
Los temas que generaron más polémica fueron cinco: lo relativo a la composición
del senado y la solución que se daría una vez que se acordase la supresión de los senadores
designados y vitalicios; la fórmula para ampliar los poderes del Presidente para remover a
los comandantes en jefe; lo asociado a con las atribuciones del Consejo de Seguridad
Nacional; el reconocimiento de los pueblos indígenas, donde finalmente no hubo acuerdo; y
el debate sobre el sistema electoral donde tampoco hubo acuerdo entre los senadores. Este
último se transformó en la piedra de tope para el Ejecutivo lo que finalmente derivó en un
acuerdo político para sacar de la Constitución la mención al sistema electoral, dejando sin
embargo el número de diputados en la Constitución, lo que implicaba una solución
intermedia que obligaba a un acuerdo mayor si en el futuro se planteaba el tema de la
reforma a tal sistema.
Cuadro 9. Agenda setting en reforma Constitucional de 2005 Nº
Inter.
Comis.
Tema Com
isión
Sen
Comi
sión
Sen 2
Resul
Tado
2005
BP
FF.AA
79 FFAA y de Orden y Seguridad Pública Si
Der
Indig
41 Reconocimiento pueblos Indígenas Si No
BP
Horiz.
27 Fiscalización Cámara de diputados Si
BP
Horiz.
19 Estados Excepción Constitucional Si
BP
Horiz
7 Supresión legislatura extraordinaria Si
BPV reg 22 Creación regiones Si
BPV reg 18 Regionalización Si
BP TC 21 Composición y atribuciones Tribunal
Constitucional
Si
BP Ejec 16 Atribuciones, duración, Presidente República Si
BP Ejec 2 Convocatoria a plebiscito Si
Probidad 15 Principios de probidad y publicidad Si
Legis 2 Reformas Congreso pleno Si
Legis 4 Renuncia a cargos parlamentarios Si
Legis 2 Inhabilidad para postular a cargos parlamentarios Si
Der pol 13 Nacionalidad Si
Der pol 5 Rehabilitación ciudadanía Si
Der MA 10 Derecho a vivir en ambiente libre contaminación Si
Der civil 3 Eliminación de difamación Si
Represe
n
15 Composición Senado P Si
35
Claudio Fuentes. ―Elites, opinión pública y cambio constitucional‖. En Claudio Fuentes (Ed.) En nombre
del pueblo. Debate sobre el cambio constitucional en Chile. Santiago, Böll Cono Sur, 2010, pp. 45-84.
20
BP
FFAA
79 Remoción CCJJ FFAA y Director Carabineros P Si
BP
FFAA
2 Consejo Seguridad Nacional P Si
Represe
n
3 Sistema electoral P No
G.
Interm
18 Control ético colegios profesionales No
BP
Horiz
17 Atribuciones exclusivas Congreso Tratados Inter. No
BPV reg 4 Fortalecimiento identidad regional No
Represe
n
12 Voluntariedad de sufragio No
Est
Social
10 Estado social y democrático de derecho No
Segurid 10 Igualación delitos narcotráfico a terroristas No
Der pol 4 Ejercicio de la soberanía y ciudadanía No
Der soc 2 Obligatoriedad educación media No
Der eco 2 Orden público económico No
Legis 1 Causales cesación cargos parlamentarios No
Legis 3 Supresión requisito residencia para parlamentario No
Fuente: Cuadro elaborado por el autor a partir de debate legislativo.
Por parte del Legislativo, los actores claves—medido en términos de la participación en los
debates y presentación de indicaciones, así como de la propia percepción de los actores que
participaron de las deliberaciones—fueron los senadores Edgardo Boeninger, José Antonio
Viera-Gallo, Hernán Larraín, Sergio Diez y Andrés Chadwick (cuadro 10).36
Resulta
interesante observar que pese al alto grado de indicaciones presentadas por los senadores
designados (Fernández, Martínez y Vega) para mantener los privilegios de las fuerzas
armadas y evitar la supresión de los senadores designados (un total de 123 indicaciones),
solo cinco de ellas fueron aprobadas aunque con modificaciones (4%) por lo que su nivel
de influencia fue muy bajo. En tanto, Renovación Nacional y el PDC fueron los que
obtuvieron comparativamente un mayor número de aprobaciones de sus indicaciones (35%
del total de aprobadas en el caso de RN y 20% en el caso del PDC).
Cuadro 10. Participación en debate e indicaciones. ComisiónConstituciónSenado (2000-2001)
Partido Nº
Intervenciones
Indicaciones
Presentadas
Sergio Diez RN 57
Juan Hamilton PDC 51 11 (con Boeninger)
José Antonio Viera Gallo PS 32 14 (con Flores)
Edgardo Boeninger PDC Designado 25 11 (con Hamilton)
Hernán Larraín UDI 22
Andrés Chadwick UDI 21 10
Rafael Moreno PDC 21
José Miguel Insulza PS (Ejecutivo) 18 38 (Ejecutivo)
Enrique Silva Cimma PRSD 17 12 (con Parra)
36
A la fecha se entrevistó al ex senador José Antonio Viera Gallo (04/06/2010). Adicionalmente se entrevistó
a Gonzalo García (asesor del ministro del Interior 26/03/2010), Francisco Zúñiga (asesor bancada socialista,
28/05/2010), Jorge Correa Sutil (subsecretario del Interior 2000-2005, 04/08/2010).
21
Marcos Aburto Designado 16
Sergio Fernandez Designado 15 19
Jorge Martínez Designado 7 41
Ramón Vega Designado 9 30
Alberto Espina RN - 26
Julio Canessa Designado 4 20
Otros Ejecutivo Otros 16
Otros Senado Otros 52 86
Fuente: Elaborado por el autor a partir de informe de Comisión.
Los temas que mayor número de intervenciones generó en el inicio de debate fue lo relativo
a las fuerzas armadas, reconocimiento de los pueblos indígenas, atribuciones fiscalizadoras
de la Cámara, creación de regiones y regionalización, tribunal Constitucional y estados de
excepción constitucional (ver cuadro 9, número de intervenciones por tema).
El grado de centralización del proceso de toma de decisiones fue particularmente relevante
en este caso. Por tratarse de una reforma compleja, las autoridades del Ejecutivo decidieron
permitir que fuese en el contexto de la comisión de Constitución, Legislación y Justicia
donde se produjese un primer acercamiento entre ambas coaliciones. Tal como dijimos, el
Presidente Lagos encargó directamente al Ministro Insulza la responsabilidad de darle
seguimiento a los acuerdos. Algunos de los temas eran tratados en las reuniones del
Comité político de los días domingo, pero en general la responsabilidad de seguimiento le
correspondía directamente al ministro del Interior37
.
El ministro Insulza se hizo asesorar por dos abogados que trabajaban directamente
con él en el Gabinete de su ministerio. El ministro participó de la mayor parte de las
reuniones de la Comisión del Senado hasta que se evacuó el primer informe de Comisión a
fines de diciembre de 2001. De acuerdo al subsecretario del Interior, el ministro
concentraba los temas en directa coordinación con el presidente de la República38
.
La alta centralización de este proceso en muy pocas personas queda también
demostrado por la ausencia en el debate de actores externos al poder Ejecutivo y
Legislativo. El siguiente cuadro grafica el balance de actores—fuera de los parlamentarios,
presentes en el primer ciclo de debates que fue decisivo en marcar la agenda de reformas
(cuadro 11). En dicho balance se aprecia que al Ejecutivo le correspondió un rol
fundamental. El segundo círculo de influencia lo constituyeron abogados
constitucionalistas. En particular fue invitado a la Comisión en 6 ocasiones el profesor
Francisco Cumplido (ex ministro de Justicia y un actor muy relevante en la primera ola de
reformas constitucionales de 1989), Humberto Nogueira (4 intervenciones), y en un menor
grado los profesores Arturo Fermandois (de la Universidad Católica) y Raúl Bertelsen. Al
discutirse temas como el sistema electoral se invitó en una ocasión a un representante del
gobierno en calidad de ―experto electoral‖ (Mario Fernández, entonces ministro de
Defensa), Carlos Huneeus, Mahmud Aleuy, Eugenio Guzmán y Ricardo Wilhem. En
general, se trató de discusiones acotadas y en donde las discusiones giraban en torno a un
relativamente limitado rango de temas.
37
Entrevista a Ricardo Lagos Escobar, 1º de junio de 2010. 38
Entrevista a Jorge Correa Sutil, 4 de agosto, 2010.
22
Cuadro 11. Discusión particular Comisión Constitución Senado 2000-2001
Total intervenciones
Ejecutivo(gobierno central) 19
Ejecutivo (organismos dependientes) 2
Poder Judicial 3
Tribunal Constitucional 3
Universidades. Abogados constitucionalistas 27
Universidades. Expertos sistema electoral/ M. Ambiente / RR.II. 11
Colegios profesionales. 3
ThinkTank – Libertad y desarrollo 2
Fuente: Elaborado por el autor a partir de intervenciones en Comisión. Las opiniones colectivas se consideran
como una sola intervención.
IV. El ciclo 2006-2010: El retorno a la cuestión del origen
Resueltos gran parte de los enclaves autoritarios, advertimos el inicio de un nuevo
ciclo político. Hemos demostrado que las fuerzas pro-reforma comienzan a promover
reformas en un número significativo de temas y que principalmente incluyen tres esferas:
(1) reconocimiento de derechos sociales, políticos, civiles, económicos y culturales; (2)
perfeccionamiento de las instituciones de representación, y (3) mecanismos para
desconcentrar poder transfiriéndolo hacia las regiones y hacia la propia ciudadanía (Cuadro
8).
La pregunta que surge se refiere a las motivaciones e incentivos de los partidos de la
centro-izquierda para abrirse en una agenda que hasta ese minuto no había sido promovida.
La explicación de un eventual cambio en las correlaciones de fuerza ya fue abordada aquí.
Desde el punto de vista de la viabilidad de las reformas el balance de fuerzas seguía siendo
el mismo, esto es, resultaba imposible aprobar reformas sin contar con el acuerdo de la
oposición. Estamos ante un escenario donde el equilibrio de fuerzas se mantiene pero
donde los incentivos para plantear estos temas a la luz pública parecieron incrementarse.
Una segunda explicación alternativa podría hacer referencia al cambio en la
composición de los actores de la legislatura, lo que pudiese implicar que fuesen nuevos
legisladores los que estarían incentivando este tipo de reformas. Sin embargo, tampoco
aquella razón es muy plausible. Al examinar el perfil de los parlamentarios que presentan
iniciativas en el Congreso para el período 2006-2010 observamos que del total de mociones
presentadas solo el 4,9% correspondió a la iniciativa de un legislador que por primera vez
estaba en el Congreso.
Otra argumentación se asocia al eventual fraccionamiento de la Concertación. En un
entorno político más desgatado y competitivo al interior de la coalición, se comenzarían a
evidenciar divisiones políticas internas que habrían estimulado la disputa política en torno a
cuestiones centrales como el acuerdo Constitucional vigente. Sin embargo, cuando
examinamos la autoría de las mociones parlamentarias, vemos una gran consistencia de
alianzas. En promedio, en un 63,4% de las ocasiones, los diputados y senadores de la
Concertación optaron por presentar mociones de reforma constitucional en alianza con sus
compañeros de coalición. En contadas ocasiones, militantes parlamentarios del PDC o los
partidos vinculados al progresismo (PPD y PS) presentaron proyectos en alianza con
partidos de la oposición. Las tendencias más significativas que se dan en el período de
Bachelet fueron (1) un mayor porcentaje de proyectos presentados por el PS-PPD que
alcanzan a un 19,8% del total—tres puntos más que durante Lagos, y (2) un marcado
incremento de las propuestas transversales de la Concertación y la Alianza y que
23
implicaron más de dos partidos concertacionistas y al menos uno de la derecha. Las cifras
analizadas demuestran bajas fuerzas centrífugas, al menos hasta marzo de 2010 en lo
concerniente a iniciativas presentadas por los parlamentarios.
Cuadro 12. Mociones parlamentarias por gobierno y según tipo de alianza.
Total % Aylwin % Frei % Lagos % Bachelet %
Coalición Concertación (2 + ) 48 27,9 1 9,1 6 15,4 14 38,9 27 31,4
Centro Concertación 30 17,4 5 45 12 30,8 4 11,1 9 10,5
Progresismo concertación 29 16,9 2 18 4 10,3 6 16,7 17 19,8
Otros concertación 2 1,16
2 5,56
SUBTOTAL
CONCERTACION 109 63,4 8 73 22 56,4 26 72,2 53 61,6
PDC + derecha 8 4,65 2 18 2 5,13 3 8,33 1 1,16
Progresismo + derecha 5 2,91 0 0 1 2,56 1 2,78 3 3,49
Propuestas Transversales (+
2) 50 29,1 1 9,1 14 35,9 6 16,7 29 33,7
TOTAL MOCIONES
PERIODO 172 100 11 100 39 100 36 100 86 100
Fuente: Elaborado por el autor a partir de revisión de mociones presentadas por partidarios de la
Concertación.
La explicación más plausible es la combinación de factores institucionales y
políticos. A partir del año 2005 efectivamente se produce un incremento en el número de
iniciativas presentadas, lo que podría justificarse por una decisión adoptada por el Ejecutivo
en dicho año y que se trató de una política informal de permitir que los legisladores
participaran de la autoría de la ley. Al convertirse en co-autores de iniciativas de ley, se
generó un incentivo muy concreto para la presentación de proyectos.39
La segunda justificación se asocia con el fin de una etapa política. La supresión de
los ―enclaves‖ autoritarios sin duda abrió una nueva etapa en el discurso y acción política.
La entonces candidata Michelle Bachelet promovió un proyecto asociado al mejoramiento
de las instituciones democráticas y de la calidad de la política—en particular lo vinculado
con sistema de inscripción, iniciativa ciudadana acción afirmativa y sistema electoral
(Programa Bachelet 2005). Los temas asociados a ciudadanía y derechos ciudadanos
saltaron a la palestra política lo que incentivó la generación de nuevas iniciativas de ley.
Pero lo central en esta etapa fue la explicitación en la élite pro-reforma de un descontento
sustantivo con la Constitución. Paradójicamente, el sacar los enclaves autoritarios de la
Constitución en el año 2005 no cerró sino que estimuló y abrió un nuevo debate sustantivo
sobre el marco institucional y la forma en que se distribuye poder a partir de dicho texto.
a. El descontento de las élites40
Una vez introducidas las reformas Constitucionales en el año 2005, la mayor parte de
los actores políticos con representación parlamentaria aplaudieron dicho momento. Fueron
39
Entrevista a Carlos Carmona (Jefe división Legislativa, Ministerio Secretaría General de la Presidencia), 26
de marzo, 2009. 40
Este apartado sintetiza lo desarrollado con más extensión en Fuentes, 2010.
24
pocos los que en esa coyuntura mostraron escepticismo y dudas sobre la naturaleza y el
fondo de la reforma constitucional, aunque sí se planteó el debate sobre el carácter ―nuevo‖
de la carta magna.41
El constitucionalista Jorge Mario Quinzio, por ejemplo, sostuvo que a
partir de aquella fecha en Chile regía una nueva Constitución y que ello era avalado por
argumentos históricos y constitucionales.42
El abogado Francisco Zúñiga, por su parte,
postulaba en su momento que lo que hizo la reforma era cerrar la transición, pero que ahora
se requería abordar el tema de establecer una nueva Constitución con un origen
democrático.43
Aunque existió un consenso mayoritario entre la coalición de gobierno y la oposición
de derecha sobre este hito, lo que observamos inmediatamente después es un proceso de
revisionismo sobre varios temas centrales contenidos en la Constitución por parte de las
fuerzas políticas representadas en el Congreso.
El primer hecho fue la declaración de algunos senadores del PDC y del PS, que tres
semanas después de esta aprobación plantearon abiertamente la necesidad de introducir
nuevos cambios constitucionales. El senador Andrés Zaldívar estimó que se requería una
reforma al sistema binominal y al sistema de quórum. En tanto, el senador Carlos Ominami
postuló la necesidad de crear una comisión constituyente integrada por personas que no
aspiraran a cargos de elección popular, para elaborar los principios de una nueva
Constitución que sería sometida a plebiscito de cara al Bicentenario44
. Tal como
observamos anteriormente, partir de 2006 se observa una explosión de mociones
parlamentarias para promover reformas al texto constitucional en ámbitos tan diferentes
como derechos económico-sociales, familia y gobierno regional, entre otros.
Hacia el año 2008 existía un fuerte consenso en los sectores políticos de centro e
izquierda sobre la necesidad de avanzar en una profundización democrática. Esto concluyó
con un inédito debate sobre la posibilidad de establecer una nueva Constitución en Chile.
Los tres candidatos presidenciales de la centro-izquierda (Eduardo Frei, Marco Enriquez-
Ominami y Jorge Arrate) plantearon dicha posibilidad.
El 8 de septiembre de 2008 el senador Eduardo Frei Ruiz-Tagle en el lanzamiento de su
campaña sorprendió al exponer necesidad de establecer una nueva Constitución, más
libertaria: ―Esta Constitución la hemos parchado tanto que ya no da para más. Esta
Constitución se diseñó con un criterio autoritario y con miedo a las libertades‖.45
La
propuesta, que se expuso ante la Cámara de Diputados el 3 de diciembre de 2008 sugería
reducir el presidencialismo equilibrando el poder del Congreso; promover más
transparencia y participación ciudadana (participación ciudadana en proceso legislativo,
interpelación programada, primarias obligatorias); reformas al ámbito de gobierno regional;
sistema de votaciones; voto de chilenos en el extranjero y nacionalidad; igualdad de
independientes; concepción nueva de derechos fundamentales reforzando derechos
económico-sociales; reforma al sistema electoral; terminar con leyes orgánicas; y reforma a
tema de fuerzas armadas, control y responsabilidad constitucional.
41
Tomás Hirsch y un grupo reducido de sus partidarios protestaron frente a La Moneda el 17 de septiembre,
demandando una asamblea constituyente. El presidente del Colegio de Profesores, Jorge Pavez, criticó en esa
oportunidad esta ―nueva Constitución‖. 42
La Nación, 29 de septiembre de 2005. 43
La Nación, 11 de octubre de 2005. 44
La Nación, 15 de octubre de 2005. 45
La Nación, 9 de septiembre 2008.
25
Frei explícitamente excluyó la posibilidad de una asamblea constituyente. Sostuvo que
―para hacer todos estos cambios no se necesita ni conviene instalar una asamblea
constituyente‖. En diciembre del 2008, sugería seguir progresando en forma gradual a
partir de reformas en el Congreso. No obstante, luego de las propuestas efectuadas por la
comisión de Océanos Azules en temas constitucionales, la candidatura de Frei planteó en el
año 2009 la idea de establecer una alta comisión presidencial –amplia y pluralista que
incluya a representantes de fuerzas políticas y expertos– para el estudio de una nueva
Constitución que fuese sometida a la discusión nacional el 18 de septiembre de 2010, día
del Bicentenario Nacional.46
Por primera vez, un candidato de la Concertación desde re-iniciada la democracia,
cuestionaba el actual arreglo constitucional. Planteaba Frei al presentar su programa de
gobierno:
―Quiero ser bien claro. Durante años nos han querido convencer que lo más
importante de un país es el modelo económico. ¡No señores: lo más importante es
su Constitución!, porque de ahí se deriva su orden económico, su orden social y su
orden político. Una Constitución del Bicentenario debe estar abierta los desafíos
que vienen.‖
Y continuaba:
―Después de la gran crisis que ha golpeado a la economía internacional y de las
fórmulas empleadas para salir de ella, es indispensable una mayor participación
del Estado en campos como la economía, la energía, la seguridad ciudadana, la
protección de los trabajadores y la protección de los consumidores, el cuidado de
las aguas, entre otros‖, pero ―eso no es posible hacerlo con la actual Constitución.
¡Tenemos que cambiar la Constitución para que el Estado, como representante de
la Nación, de lo que nosotros, la ciudadanía, ha sido y quiere llegar a ser, se
imponga en las grandes definiciones estratégicas de Chile del futuro!‖
Para materializar esta propuesta, Frei indicó que ―he tomado la decisión de convocar, en
los primeros días de mi mandato, a una Alta Comisión de Reforma Constitucional con
representantes de los sectores políticos y parlamentarios, de las fuerzas sociales y de
nuestros mejores constitucionalistas, para hacer una propuesta de Nueva Constitución que
debe ser entregada el 18 de septiembre del 2010, para nuestro Bicentenario‖47
.
Por su parte, el candidato presidencial independiente Marco Enríquez-Ominami (ex
socialista) planteó durante su campaña de 2009 establecer reformas significativas en el
régimen político. Sus propuestas sugerían transformaciones ya no sólo de acentuación del
Poder Legislativo, sino de cambio de régimen de uno presidencial a uno semi presidencial,
acompañado por mecanismos de democracia directa. Sus propuestas incluyeron: régimen
político semi presidencial, referéndum revocatorio, iniciativa popular de ley, gobierno
regional (democratización), incremento del poder a regiones, representación indígena en
Congreso y reforma sistema binominal.
En relación a la estrategia no fue del todo claro. En junio, Enríquez-Ominami afirmaba:
―Yo creo en la asamblea constituyente. Pero, seamos francos, hoy día no existen los
mecanismos. [...] Busquemos juntos el mecanismo para avanzar hacia allá. El tema de la
46
La Nación, 5 de octubre de 2009. 47
Discurso de presentación del programa de gobierno. Senador Eduardo Frei. Cerro Santa Lucía, 8 de
septiembre de 2009.
26
asamblea constituyente no es tan sólo cómo se entra en ella; el tema también es cómo se
sale de ella. Y lo que yo he pedido a Gustavo (Ruz) y a Roberto (Garretón) es que hagamos
el recorrido riguroso de cómo vamos a entrar en una asamblea constituyente y cómo
vamos a salir de ella‖.48
El 25 de junio de 2009 planteó sin embargo explícitamente que no
era partidario de una asamblea constituyente, pues ―se sabe cómo entra pero no sabemos
cómo termina‖.49
El senador Carlos Ominami, muy cercano a la candidatura de su hijo,
reconoció que no tenía claridad sobre el mecanismo para avanzar en reformas políticas
necesarias para el país, pero que estaba abierto a escuchar (Seminario ICSO, 24 de agosto,
2009). Sin embargo, hacia octubre de 2009, la prensa indicaba que Enríquez-Ominami era
partidario de ―trabajar por una asamblea constituyente‖.50
En el foro de ARCHI realizado
el 9 de octubre, sostenía que ―avanzaré en una dimensión dual para explorar mecanismos
hacia una asamblea constituyente, junto con la cual mejorar los partidos políticos y
disminuir el presidencialismo con un primer ministro‖.51
Finalmente, Jorge Arrate, candidato presidencial de la izquierda extraparlamentaria, fue
quien más directamente planteó establecer una nueva Constitución mediante la
convocatoria a una asamblea constituyente. Entre los temas que abordó en su programa se
consideraba democratizar el poder, terminar con la discriminación, redefinir el derecho de
propiedad acercándolo a lo que ordenaba la Constitución de 1925, que establecía la función
social de la propiedad. Se incluía además el cambio al sistema electoral proporcional,
representación de los pueblos indígenas, paridad de género, sufragio de chilenos en el
exterior, derecho de dirigentes sindicales a ser candidatos al Parlamento, elección de
intendentes y consejeros regionales.52
Así, tal como vimos en el capítulo precedente, gran parte de los actores pro-reforma
concordaba en la necesidad de establecer cambios en el régimen político (desconcentración
de poder desde el Ejecutivo al Congreso), mecanismos asociados a la inclusión de sectores
históricamente postergados y/o discriminados (mujeres e indígenas), democratización y
descentralización hacia el ámbito regional y mecanismos de participación ciudadana. No
obstante, en el debate político y académico se advierten al menos cinco estrategias para
lograr el objetivo de una mayor democratización. Ellas son:
Reformismo gradual. Hasta junio de 2008, Eduardo Frei defendía esta postura, aunque
se abrió a una posición de propiciar una comisión presidencial. Entre los argumentos
destacados por los partidarios de esta posición, sobresalen la incertidumbre frente a un
escenario de convocatoria a una asamblea constituyente, las experiencias de países
latinoamericanos, las prioridades económicas y sociales que debiesen marcar la agenda de
los gobiernos, las limitaciones legales existentes para plantear un camino distinto y
argumentos más de fondo asociados a la democracia plebiscitaria que podría generar.
Edgardo Boeninger planteó, por ejemplo, que una asamblea constituyente ―o una
democracia plebiscitaria (donde las decisiones de política pública se voten cada cierto
tiempo) son entretenidas para las elites; pero conducen a una relación manipulada de los
mandatarios con el pueblo. Así lo demuestran ejemplos cercanos que poseen precarias
48
Marco Enríquez-Ominami en reunión de adherentes. 18 de junio de 2009. Citado en
www.chilenosconstituyente.blogspot.com 49
Presentación en la Universidad Diego Portales. 25 de junio, 2009. Seminario con candidatos organizado por
el Centro de Estudiantes de ciencia política de la UDP. 50
La Nación, 5 de octubre de 2009. 51
www.cooperativa.cl, 9 de octubre de 2009. 52
Ver ―Arrate, Marco y Frei quieren cambiar la Constitución‖. La Nación, 5 de octubre de 2009
27
credenciales democráticas. En suma, este tipo de propuestas suena bien, pero suele
realizarse mal‖.53
La misma postura de una estrategia gradual es planteada por el diputado
del PDC Jorge Burgos54
.Existe un sector, entonces, que es partidario de avanzar en cambios
significativos en el sistema político e, incluso más, en cambios en el sistema de gobierno
(de uno presidencial a uno parlamentario), pero sin necesariamente aprobar una nueva
Constitución. Los representantes de la élite política representados en el Congreso serían los
convocados a esta misión.
Cambio gradual desde arriba. Una segunda estrategia es la promoción de una nueva
Constitución a partir del establecimiento de un debate nacional. Esta propuesta, por
ejemplo, se generó en los debates de Océanos Azules y que estratégicamente estaba
destinada a ampliar las bases de apoyo para avanzar en una reforma sustantiva. El senador
Frei hizo suya esa propuesta.55
Se sostenía que el Presidente podría convocar a un debate
nacional sobre el tema a partir de la creación de una comisión de alto nivel presidencial que
incluyese actores sociales y políticos, expertos y representantes relevantes del país para
discutir el fondo y forma de una nueva carta magna. Se establecerían así condiciones
políticas que permitirían en el futuro el abrir el debate hacia la ciudadanía. Una vez que se
hiciera la propuesta al país por parte de dicha comisión, la ciudadanía tendría que aprobar
un nuevo texto. No se han especificado los mecanismos para avanzar desde la comisión
presidencial a la ratificación por parte de la ciudadanía. Aquí también advertimos la noción
de una élite cívica y culta que impulsará las reformas pertinentes a ser ratificadas por la
ciudadanía.
Cambio consultivo, desde arriba. Una tercera opción, planteada por el candidato
Jorge Arrate, es la posibilidad de instalar una cuarta urna en las elecciones presidenciales
(además de las elecciones de Presidente, senadores, y diputados). El objetivo sería
consultarle a la gente sobre si desea una nueva Constitución y una asamblea constituyente.
Como lo anterior requería una reforma constitucional, Jorge Arrate postuló la siguiente vía:
―Sería un gesto muy positivo que la Presidenta Bachelet, antes del término de su mandato,
enviara si es preciso un proyecto de reforma constitucional rápidamente y habilitara la
realización de este plebiscito o lo convocara de acuerdo a la interpretación que establece
en el artículo 5 de la Constitución, que le otorga esa potestad‖, dijo Arrate, tras recordar
que la mandataria es partidaria de una nueva Constitución y de plebiscitar materias
importantes para el país56
.En otros términos, la propuesta busca que sea el Congreso el que
apruebe una reforma constitucional abriendo la opción de realizar una consulta popular para
preguntarle a la ciudadanía su interés en el tema.
Cambio estratégico desde abajo. Una cuarta alternativa, también presente entre
algunos actores, es la de promover un cambio pero desde abajo. Como no está contemplada
en la actual Constitución la figura de la convocatoria a un plebiscito, se sostiene que lo más
adecuado sería una estrategia de presión social. Se argumenta que al igual que en Colombia
a principios de los 90, se podría generar un movimiento ciudadano que, sin anular el voto,
pueda marcar el voto indicando la intención de convocar a una asamblea constituyente. Lo
anterior requeriría una campaña social para generar una masa crítica social que promoviese,
53
El Mercurio, 13 de septiembre de 2009. 54
Jorge Burgos. ―Comentario‖. En Claudio Fuentes (Ed.) En nombre del pueblo. Debate sobre el cambio
constitucional en Chile. Santiago, Böll Cono Sur, 2010, pp. 113-115. 55
―Frei en Tolerancia cero. Defiende más Estado y nueva Constitución‖. La Nación, 14 de septiembre de
2009. 56
El Ciudadano, 1 de agosto de 2009.
28
dentro del marco legal, un movimiento pro constituyente.57
En esta postura existe el
cuidado de optar por una alternativa que no vulnera el actual marco jurídico-institucional,
pero que al mismo tiempo requiere como precondición que grupos sociales y políticos se
comprometan a demandar una nueva Constitución por la vía de un acto político-electoral al
marcar un voto. El ex senador Gazmuri se mostró inclinado a una estrategia de esta
naturaleza58
.
Cambio plebiscitario, desde arriba. Un quinto camino es la convocatoria a un
plebiscito por parte del o la Presidente de la República, pues la voluntad soberana del
pueblo reside en la máxima autoridad. En dicho plebiscito se consultaría sobre la
posibilidad de convocar a una asamblea constituyente. El movimiento pro asamblea
constituyente promueve esta alternativa. En sus palabras: ―En la Constitución de 1980 el
ejercicio de la soberanía que reside en la nación se realiza por el pueblo a través del
plebiscito y de elecciones periódicas, y también por las autoridades que esta Constitución
establece. De esta manera, el régimen actual es semi-representativo, abriéndose la puerta
para realizar la consulta plebiscitaria en virtud del poder constituyente originario, que
reside en el Presidente de la República. La reglamentación del plebiscito se encuentra en
las disposiciones transitorias de la Constitución de 1980, a saber las disposiciones 19, 20,
21, 23, 27, 28, y 29. Estas disposiciones se complementan con aquellas de la ley de
inscripción y servicio electoral y la ley de votaciones populares y escrutinios‖. Por lo
tanto, se sostiene que ―nada obsta para que con objeto de materializar el ejercicio
soberano del pueblo la Presidenta de la República convoque a una consulta ciudadana
plebiscitaria conjuntamente con la elección presidencial y parlamentaria próxima, de
manera que el pueblo se pronuncie sobre la convocatoria a una asamblea constituyente y
de otros temas‖.59
Cuadro 13. Síntesis de estrategias y actores
Estrategia ¿Cómo? Actores
Claves
Mecanismo de
ratificación
Apoyo
Reformismo
Gradual
Reformas
parciales
-Congreso Congreso Varios sectores
políticos
Cambio gradual
desde arriba
Comisión
presidencial
-Presidencia
-Partidos
-Expertos
-Actores sociales
No definido Candidatura
Frei
Cambio
consultivo, desde
arriba
-Reforma
constitucional
-Consulta en
cuarta urna
-Presidencia
-Partidos
-Asamblea
Constituyente
-Plebiscito
Candidatura
Arrate
Cambio
estratégico desde
abajo
-Marcar papeleta
de voto pidiendo
asamblea
constituyente
-
Movimientociudadano
-Partidos
-Asamblea
Constituyente
-Plebiscito
Sectores sociales
Cambio
plebiscitario
-Plebiscito
-Presidencia
-Partidos
-Asamblea
Constituyente
Sectores sociales
pro constituyente
57
Roberto Garretón: ―Chile exige una Constitución democrática‖. La Nación, 1 de octubre de 2009. 58
Jaime Gazmuri. ―Comentario‖. En Claudio Fuentes (Ed.) En nombre del pueblo. Debate sobre el cambio
constitucional en Chile. Santiago, Böll Cono Sur, 2010, pp. 116-122. 59
Ver Movimiento por Asamblea Constituyente de Chile, en www.asambleaconstituyentechile.cl (sección
noticias).
29
desde arriba -Convocatoria
Asamblea
constituyente
-Actores sociales
-Plebiscito
Fuente: Extraído de Fuentes (2010)
Lo que muestra el cuadro es una profunda divergencia dentro de la élite que propicia el
cambio constitucional. Tal como Andrew Arato lo sostiene, la estrategia no es indiferente
de un debate más sustantivo sobre en quién reside la soberanía popular, quiénes son los
llamados a ejercer dicha soberanía y bajo qué circunstancias60
. Retornando al argumento
expuesto en la introducción, la élite política no solo discrepa respecto del contenido de las
reformas sino que en relación a la mejor estrategia para lograr sus objetivos. Aquellos que
aspiran al ideal de una república más igualitaria, promueven estrategias asociadas a la
participación política desde abajo. Quienes propician una ―república elitista‖, optan por
mecanismos de consulta a expertos. Otros son partidarios que sea la propia élite, en el
marco de las instancias representativas, las que expresen el sentir de las mayorías.
Finalmente, hay quienes optan por estrategias plebiscitarias. Así, las estrategias reflejan los
supuestos normativos pre-existentes en los propios actores61
.
Conclusiones
Hemos intentado sistematizar la dinámica política chilena observando un ámbito
específico pero de vital importancia para convivencia democrática: el ciclo de reformas
constitucionales. Observamos efectivamente un ciclo de auto-contención de los actores
políticos entre 1990 y 2005 y un ciclo distinto a partir de 2006 donde un importante sector
de la élite política cuestionó la Constitución en sí misma.
Intentamos explicar tal ciclo a partir de un argumento patrón-dependiente. Una vez
que los actores definieron jugar dentro de las reglas del juego, ello generó una fuerte
limitación al marco de lo posible, institucional y discursivamente. Pese a que los actores
políticos pro-reforma manifestaron desde el inicio un rechazo a la Constitución impuesta
por la dictadura, el discurso asociado a la gobernabilidad, estabilidad y viabilidad de las
reformas hizo que el conjunto de la élite pro-reforma se centrara en un ámbito acotado de
reformas políticas. Más aún, muy temprano en la transición se abandonó el argumento
asociado a la ilegitimidad de la Concertación, reemplazándose por uno gradualista que
buscaba la democratización del país a través de la reforma a ciertos aspectos esenciales de
la misma norma. Se abordaron mínimamente temas sustantivos asociados, por ejemplo, al
quórum, rol del Estado en el ámbito económico, régimen de gobierno, carta de derechos y
definiciones sustantivas sobre familia, derechos y participación ciudadana.
El proceso político asociado a la reforma constitucional presentó las siguientes
características: 1) estuvo marcado por una agenda acotada de temas vinculados
principalmente a eliminar los enclaves y cambiar balances de poder entre los poderes del
Estado, 2) el Ejecutivo era un actor clave al tener el poder de definir la agenda de reformas,
y 3) los actores que participaron del debate político fueron un limitado número de actores,
en su gran mayoría abogados, donde senadores y representantes del Ejecutivo tuvieron un
rol crucial. La reforma crucial del año 2005 dependió de no más de 15 personas.
60
Andrew Arato. Civil society, Constitution and Legitimacy. Maryland, Rowman&Littlefield, 2000. 61
Felix Ovejero, 2008. Incluso un pueblo de demonios: democracia, liberalismo, republicanismo. Buenos
Aires, Katz.
30
La eliminación de los enclaves en agosto de 2005 implicó la apertura de un nuevo
ciclo político. Emergió la agenda que no había sido considerada con anterioridad y que
principalmente abordaba cuestiones de derechos sociales, culturales, civiles y políticos,
temas de representación (sistema electoral principalmente), quórum de reformas,
desconcentración del poder y la cuestión de la legitimidad de la carta. Sin verse alterado el
balance de poder político, el cambio de las condiciones institucionales (eliminación de
enclaves) vio emerger una agenda nueva de temas que no han sido consensuados por la
élite política nacional.
¿Qué aprendemos de este caso? En primer término, sin verse modificado el balance
de fuerzas en el Congreso, la actitud de la misma élite política pro-reforma se transformó
sustantivamente. En el ciclo 1990-2005 predominó una noción que hemos denominado
gradualista, esto es, una postura que insistía en que las reformas graduales a la Constitución
tendrían un efecto democratizador. La eliminación de los enclaves y la atenuación del poder
del Ejecutivo permitirían establecer las bases para la democracia.
A partir del año 2006, la misma élite política se abre no solo a incluir nuevos temas
(a partir de propuestas en el Congreso) sino que a cuestionarse sustantivamente sobre la
naturaleza de la Carta. Un importante sector de la élite concertacionista se convence que se
requiere sentar las bases de un nuevo arreglo constitucional. El giro, parte tener que ver con
la percepción de la élite de una fuerte brecha entre ciudadanos y clase política; la
disconformidad con lo acotado de la reforma de 2005; y la insatisfacción frente al
funcionamiento de las instituciones representativas.
El efecto de esta situación es que el clivaje democracia/dictadura que marcó el ciclo
político 1988-2005 comienza a verse reemplazado por un clivaje algo más complejo
asociado al modelo de democracia que se aspira tener. A partir del año 2006 comienzan a
explicitarse propuestas dirigidas en esa dirección y que seguramente tensionarán
internamente a las coaliciones. En el caso de la Concertación los grupos más de izquierda
(incluyendo algunos actores del PDC) probablemente buscarán promover mecanismos de
desconcentración del poder. En tanto otros pondrán más énfasis en el fortalecimiento de las
instancias representativas62
.
El segundo elemento es el marcado carácter elitista de los procesos de reforma
constitucional en Chile. Durante la transición existió un marcado énfasis en el control de la
agenda por parte del Ejecutivo lo que implicaba un sistema de toma de decisiones altamente
jerárquico y sin la inclusión de actores sociales o políticos. Los actores fuera del ámbito
estatal que podría llegar a tener alguna incidencia eran los que, contando con algunos
saberes expertos, mantenían una vinculación más directa con la élite en el ejercicio del
poder.
Finalmente, y siguiendo la tendencia latinoamericana63
, el debate constitucional
chileno contrapone contradictorias iniciativas asociadas a reforzar derechos colectivos e
individuales, desconcentrar poder, descentralizar y al mismo tiempo—en algunos casos—
otorgar mayores poderes al Ejecutivo. Resulta evidente que a partir del año 2006 al carecer
de un acuerdo básico constitucional, la política tiende progresivamente a
―constitucionalizarse‖. Tal como Edgardo Boeninger lo anticipaba en el año 2000, la élite
política que participó de la negociación se conformó con eliminar los enclaves. Sin
62
Si bien existen otros clivajes, como los valóricos, aquí nos centramos sólo en lo concerniente a la cuestión
del modelo de democracia. 63
Negretto, op.cit.
31
embargo, como no se estableció aquel ―piso institucional compartido‖, el resultado ha sido
una incesante desconformidad constitucional de las élites patrón que, por cierto, nos
acompaña desde el nacimiento de la república.
32
Anexo 1. Proyectos de Ley presentados por la Concertación 1990-2010
Aylwin % Frei % Lagos % Bachelet % Total %
Balance poder horizontal 2 10 12 16,2 3 3,75 6 6,06 23 8,42
balance poder (FA, TC, CG, Just) 4 20 10 13,5 15 18,8 7 7,07 36 13,2
Poderes presidenciales 2 10 7 9,46 4 5 5 5,05 18 6,59
Funciones legislative 3 15 9 12,2 14 17,5 14 14,1 40 14,7
Balance poder vertical (arriba-
abajo) 0 2 2,7 2 2,5 3 3,03 7 2,56
reformaconstitucional y quorum 0 2 2,7 4 5 0 6 2,2
EstadosExcepcion 0 0 1 1,25 0 1 0,37
Cronograma electoral 1 5 2 2,7 2 2,5 3 3,03 8 2,93
Probidad 0 6 8,11 2 2,5 8 8,08 16 5,86
60 67,6 58,8 46,5 56,8
Sistemarepresentacion 3 15 7 9,46 4 5 3 3,03 17 6,23
partidos politicos 0 0 1 1,25 2 2,02 3 1,1
grupos intermedios 1 5 0 1 1,25 0 2 0,73
balance poder vertical, descon.
Poder regiones y mun y
partciudadadana(abajo - arriba) 2 10 4 5,41 5 6,25 14 14,1 25 9,16
30 14,9 13,8 19,2 17,2
Derechos 2 10 10 13,5 18 22,5 30 30,3 60 22
democracia social 0 0 0 1 1,01 1 0,37
Tratados internacionales 0 2 2,7 2 2,5 1 1,01 5 1,83
estado empresario 0 0 0 1 1,01 1 0,37
Impuestos 0 1 1,35 0 0 1 0,37
10 17,6 25 33,3 24,9
seguridad ciudadana 0 0 2 2,5 1 1,01 3 1,1
Total 20 100 74 100 80 100 99 100 273 100
Nota metodológica: Entre 1990 y febrero de 2010 se contabilizó un total 349 mociones y mensajes
del Ejecutivo vinculadas a reformas constitucionales (41 mensajes y 308 mociones). De ese
universo, se excluyeron 32 donde no se cuenta con información respecto de su origen (quedando un
total de 317, 90,8%). De ellas, se seleccionaron las propuestas por la Concertación (213, que
constituyen el 67,2% de las iniciativas del total seleccionado). En este universo, se incluyeron
Mensajes del Ejecutivo, mociones de parlamentarios de la Concertación (se incluyen mociones
parlamentarias individuales, colectivas y que incluyen actores de la oposición cuando se trata de
proyectos transversales). Las 213 mociones involucran un total de 273 temas que fueron
clasificados por el autor de acuerdo a los temas que se indican en el cuadro.