la terminación anormal del proceso administrativo
TRANSCRIPT
-
7/25/2019 La Terminacin Anormal Del Proceso Administrativo
1/54
L A
T E R M I N A C I N A N O R M A L
D E L P R O C E S O A D M I N I S T R A T I V O
Por
JESS GONZLEZ PREZ
Profesor Adjunto
de Derecho
Administrativo.
SUMARIO: I. N O CI O N ES CEN F. R M . ES: A.Concepto.
B .
Naturaleza jurdica. C.Cla-
ses:
1. Los
criterios
de
clasificacin.
2. La
clasificacin
de los
modos
de
extincin del
proceso administrativo.
II. R EN U N CI A Y D ESI STI M I EN TO : A.
Nociones generales:
1. Concepto. 2. Naturaleza jurdica. 3 Regulacin. \i. Requisitos: 1. Subjetivos:
a)
Demandante,
b)
Demandado.
2.
Objetivos.
3.
De la
actividad:
a)
Lugar, h) Tiem-
po , c)
Forma.
C.
Efectos:
1.
Jurdicos.
2. Econmicos.III.
A I J A N A M I E N T O
: A.No-
ciones generales: 1. Concepto.
2.
Naturaleza jurdica. 3. Regulacin. B.ReQuisitoa:
1.Subjetivos: a)Estado, b)Entidades ocales.2.Objetivos. 3.De laactividad-C.
E/ftc-
tos:
1.
Terminacin
del proceso. 2.
Sentencia estimatoria
de la
pretensin', ni) Alla-
namiento
del particular, b)
Allanamiento
de la
Administracin.
IV. SATISFACCIN
EXTHAPROCESALDE
LA
P R E T E N S I N : A.Nociones generales. 1.Concepto. 2.Naturaleza
ju-
rdica.
3.
Regulacin.
B . La
anulacin
del
acto administrativo impugnado:
1.
Referencia
a
la
anulacin
de los
actos administrativos
en
general:
a)
Principio
general, b)
Lmites.
2. La
anulacin
de los
actos administrativos impugnados
en va
procesal.
C.
Efectos
de
la
anulacin
en el
proceso:
1.La
extincin
del
proceso.
2.Lascostas.'X. LATRANS-
ACCIN : A. Nociones generales: B.
La
transaccin
en el
Derecho administrativo
V I .
La
caducidad
de
instancia:
A.
Nociones generales:
1.
Concepto.
2.
Naturaleza
jurdica.
3.
Fundamento.
B.Requisitos: 1.
Paralizacin
del
proceso
durante un ao.
2.
Paralizacin imputable
al
demandante
o
recurrente. 3.
Que no sea
demandante
la
Administracin.
C.
Efectos:
1. La
extincin
del
proceso.
2 .
Impugnacin
del
auto
declaratorio de la caducidad.VII. T E B M I N C I N DEL
PR OC ESO
PO B
H E C H O S
QUE
IMPIDAN
su CONTINUACIN: A.
Extincin
y
transformacin
de las
partes.
B.
Desaparicin
del
expediente.
C.
Reforma legislativa.
I . N O C I O N E S C E N E R A L F S .
A .
Concepto.
1. Iniciado
el
proceso
por la
formulacin
de una
pretensin ante
el rgano jurisdiccional,
lo
normal
es que
termine
por
aquel acto
del
juez en que
ste decide acerca
de la
conformidad
o
disconformidad
de
la pretensin
con el
Derecho objetivo
y, en
consecuencia, acta
o se nie-
ga actuar dicha pretensin.
En tal
momento adquiere toda
su
impor-
tancia el
papel
de
juez,
el ms
importante
en
frase
deCALAMANDREI
73
-
7/25/2019 La Terminacin Anormal Del Proceso Administrativo
2/54
JESS GONZLEZ PREZ
entre
los
personajes
del
proceso,
el
verdadero protagonista. Asiste mudo
e itnpenelrible
a
todo
el
desarrollo
del
drama; siempre presente,
se li-
mita
a
escuchar
en
silencio
la
disputa
de los
otros personajes. Pero,
al
fin,
la ltima pala bra,
la
palabra decisiva,
es la
suya
:
todo aquello
que
se ha dicho
en el
curso
del
debate
se
resume
y se
disuelve
en su
deci-
sin.
El
epilogo
del
d r ama,
el
ltimo acto
del
rilo,
es la
sentencia.
Jte
missaest. he mdicatum est(1).
2. P ero puede ocurrir
que el
proceso
no
termine
con la
sentencia.Cabe
que
se den
determinadas circunstancias
que
provoquen
la
terminacin
del (proceso,
sin que
el
Juez dicte sentencia
o que la
dicte
antes
de
l legar
a
su fase fiinal. IVo quiere decir
que en
estos casos
no
exista
un
acto
del
rgano jurisdiccional
por el que se d por
terminado
el
proceso,
ya que
todo proceso,
una vez
iniciado,
no
termina hasta
que no lo
declare
as el
rgano jurisdiccional ante
el que sededujola
pretensin.
Lo que se
afirma
es
que el
acto
que
dicta
en
estos casos
el
Juez
no es una
sentncia. Porque
el Juez
no
decide acerca
de la
conformidad
o
disconformidad
de la pre-
tensin
con el
Derecho objetivo; ante unos determinados hechos
o
actos
ha
de
dictar decisin
en un
sentido determinado. O.
si
dicta sentencia,
lo
hace
en
fase ante rior
a la
prevista.
3 .
P ues bien
: si el
acto
de
terminacin normal
del
proceso
es a
sentencia,
y en
estos casos
el
proceso termina
sin
sentencia, nada tiene
de particular
que se
hable
de
terminacin anormal
del
proceso
(2). ex-
tincin
del
proceso
(3) o
modos excepcionales
que
ponen trmino
a
la relacin procesal
(4).
CO CAI.AMANDREI, Processo
e Democrazia, P a d u a ,
19?4,
pgs. 46-47.
(21
Ya CHIOVENHA
empleaba
la
expresin
y, por su
inflnjo, gran parte re
la
doctri-
na espaola, aun cuando sea criticada por PuriTO.
Cfr. G M E Z O R R A N E J A
y
H E R C F , De-
recho
procesal.
3. ed.,
M a d ri d, 1951,
I,
pgs. 363-364.
E n la doctrina procesal administrativa tambin se suele hablnr delos mismos como
modos normales
de
terminacin
del
proceso.
Cfr. GUICCIARDI,
Lagiustizia
amminis-
trativa,
3.
a
ed.,
P a d u a , 1954-,
pg. 271, y
ZANOBINI .
Corso
di
Diritto amminislrativo.
7.
a
ed.,
M i l n .
1954, pg. 301.
O tros,
sin
mbarpro, enumeran
los
supuestos anormales
de terminacin, al lado de la sentencia, hablando en general del trmino del juicio;
as,
BODDA, Diritto
processuale amminittrativo,
4.
a
ed.,
T u r n ,
]47,
pas . 96 .97 .
Y, por
ltimo, otros
los
incluyen entre
losmodos de
terminacin
in
sentencia :
as, AT.ESSJ,
Diritto
amministrativo. II. La
giustizia
amministrativa, M i l n, 1950, pg. 165.
(i)
En
este sentido,
LE S S O N A ,
La
giustizia amministrativa,
Florencia ,
1946,
pgi-
nas 160-162. En la doctrina espaola, L PE Z B O D ,
El.
coadyuvante,
M a d ri d. 1913. p-
gina
194;F E N E C H , Derecho procesal tributario, III,
Barelona,
1951, pg. 353,
y
GONZ-
LEZ PREZ,
La
extincin
del
proceso administrativo, M a d ri d, 1952.
(4)
M.R E T O R T I LLO , Nuevas notas sobre
locontencioso-administrativo, M a d ri d.
1950.
74
-
7/25/2019 La Terminacin Anormal Del Proceso Administrativo
3/54
LA TERMINACIN ANORMAL
DEL
PROCESO ADMINISTBATtTO
B .
Naturaleza jurdica.
1.
Estos distintos acaecimientos que provocan la terminacin del
proceso tienen de comn aue son hechos jurdico-procesales, ya que
se trata de acaecimientos de la realidad aue provocan una modifica-
cin de la realidad jurdico
j
procesal, concretamente, la extincin de un
proceso existente. Pero no pueden ser catalogados todos ellos en una mis-
ma categora de hechos jurdicos. En efecto :
a) Unos son simples hechos, esto es, acaecimientos de la realidad en
los que no interviene para nada la voluntad del hombre (v. gr., muerte
del demandante, en los casos que produce la extincin del proceso).
b)
Otros son actos humanos, hechos en que interviene la voluntad
del hombre. En estos casos nos encontramos ante actos jurdicos. Ahora
bien : no siempre se trata de actos jurdico-procesales. En efecto :
a')
Existen unos
v.
gr., el desistimiento cuyo carcter de acto
jurdico-procesal es indiscutible.
b')
Pero existen otros que son negocios jurdicos de Derecho ma-
terial
v.
gr., la transaccin. En estos casos, al proceso le vienen da-
dos como hechos que producen en el mismo la extincin. Por eso
lia
podido afirmar
G U I C . C I A R D I
que la transaccin no puede comprenderse
entre los raodos de terminacin del juicio, porque los efectos de tal
negocio estn limitados, en lnea principal e inmediata, a las
relacio-
nes de Derecho material entre las partes, mientras slo indirectamente,
slo en cuanto cada una de las parles, transigiendo, reconoce la pre-
tcnsin adversaria, pueden extenderse tambin a la relacin procesal
existente entre ellas (5).
2 .
Gran parte de los suipueslos r?e terminacin anormal del proceso
se han enslobado por parte de la doctrina en una de las categoras de
composicin de la lilis : en la categora de la autocomposicin, distinta
del proceso y de la autodefensa. Esta diferencia no se reduce se l>a
pg.
217.
O tros hablan
de
extincin
no
jurisdiccional
del
juicio contencioso-admiim-
tralivo.
En
este sentido,
BIEI.SA, Sobre lo
contencioso-administravo, 2.a ed.,
Buenos
Aires .
1954,
par:.
228. Y
otros
(v.
g., AI.VARFZ TAMO. Elproceso
roneticioso-adminis-
nativo.
La
H a b a n a .
1954,
pgs.
182 y ss.) de
fin fiel
proceso,
estudiando
bajo esta
rbrica,
tambin, la
sentencia.
I
5)
Lagiustizin
amministrativa,
cit.,
pg. 275.
75
-
7/25/2019 La Terminacin Anormal Del Proceso Administrativo
4/54
J E S S GONZLEZ PREZ
dicho a un
juego
de
palabras,
lo que se
percibe claramente
si se
pien-
sa ,
por un
lado,
que
pue de ha be r autocornposicin
al
margen
del pro-
ceso v. gr., transaccin extrajudicial , y por otro,que el proceso
puede cesar
sin que se
haya pronunciado sobre
el
litigio
v.gr.,
cadu-
cidad(6).
C .
Cienes.
1.
Los criterios de clasificacin
.Unade lasclasificaciones que ms
ha repercutido en la doctrina espaola ha sido la de
ROSENBERG.
P a r a
ROSENBERC,
la
terminacin
del
proceso pue de tener lugar
: por
actos
del
juzgador,
por
actos
de las
partes
y en
virtud
de
otros acae cimientos
(7).
Esta clasificacin ha influido decisivamente en los dos,quiz, ms des-
tacados procesalistas espaoles :
ALCAL-ZAMORA
T
CASTILLO
y GUASP.
a)
El primero acepta la clasificacin deROSINBERG, rectificndola
en el sentido deelevar a cuatro losmodos fundame ntales de extincin
del proceso: poractosde laspartes, porinactividad de lasmismas,por
actos deljuzgadory porhechos queimpidan la continuacin del pro-
ceso(8).
h)
El
segundo clasifica
los
modos
de
extincin
del
proceso
en la for-
ma siguiente(9):
a'
1
) Por
actividad unilateral
de las
partes
:
a )
Po r q u e
las
partes dejen
de
adhe rirse
: al
fundamento
de la pre-
tensin (renuncia delactor)o de la oposicin (renuncia deldema ndado).
6 "
)
Po r q u e las partes dejen dea d h e r i rs e : a lapeticin de la pre-
tensin (desistimiento)o de la oposicin (allanamiento).
b )
Por actividad bilateral de lasparle s (transaccin).
c'J
Porinactividadde las
p a r t e s :
caducidad de instancia.
2. La
clasificacin
de los
modos
de
extincin.
Refirindonos
al pro-
(6 ) ALCAL-ZAMORA
Y
C A S T H X O , Proceso, autocomposicin y autodefensa, Mxico,
1947, pgB. 8-69. N
(7)
Lehrbuch
des
Deutchen Zivilprozessrechts, 2."
ed.,Berln. 1929,
pgs . 416-417.
(8 ) Programa de Derecho procesal, Santiago,
1923,
pgs .
40-51 (cit. en
Proceso,
autocomposicin
y
autodefensa,
cit.,
pg.
68), y
Derecho procesal penal,
Bu>;nos Aires,
194S, m ,
p g s .
210-211.
(91 Cfr., segn la explicacin de
ctedra de
G U A S P , A L O N S O
O L E A ,
en
R E V I S T A
D B
A D M I N I S T R A C I N P B L I C A , nm. 10,Seccin debibliografa, pg*.
313-314.
76
-
7/25/2019 La Terminacin Anormal Del Proceso Administrativo
5/54
LA TERMINACIN ANORMAL DEL PROCESO ADMINISTRATIVO
ceso administrativo, y partiendo de los criterios de
clasificacin
anterio-
res,
podemos formular la siguiente clasificacin:
V Por actividad de las partes :
a') Unilateral :
a"y Por parte del demandante : renuncia y desistimiento.
b') Por parte del demandado :
"V
Allanamiento.
b' J Satisfaccin extraprocesal de la pretensin por
la Administracin demandada.
b') Bilateral:
Transaccin, cuya
admisin
en el proceso admi-
nistrativo es muy discutida.
b)
Por inactividad de las partes : caducidad de instancia.
c) Por hechos que impiden la continuacin del proceso :
a')
Extincin y transformacin de las partes.
b') Extravo del expediente.
c')
Reforma legislativa que quite al juicio su razn de ser (10).
II.RENUNCIA YDESISTIMIENTO.
A .
Nociones generales.
' .
1.
Concepto^
'
a)
Cuando la doctrina francesa se ocupa del desistimiento en el con-
tencioso-admiistrativo, seala la existencia hasta de tres formas de de-
sistimiento (11):
a') El desis timien to de un acto del proced imiento : renuncia a los
efectos jurdicos producidos por un acto determinado.
b')
El desis timien to de la instancia : renuncia del demandant e a los
efectos generales producidos ipor la demanda misma y a la situacin ju-
rdica por ella creada. . .
c')
El desis timiento de la acc in: renuncia al derecho
que
consti-
tuye el fundamento de la de manda. . . .
(10) En este sentido,
ALCAL-ZAMORA
Y
C A S T I L IO ,
en su recensin a mi trabajoTM
extincin del procesoadministrativo,-
cit., PD Revista de la Facultad de Derecho de
Mxico, nm.7 (1952), pg. 231.
(11) Cfr. MEJEAJN, La procedwe devant leConseti de Prefeclure,
Pars,
1949, p-
gina 183, qne incluye el desistimiento y el allanamiento entre los modos de extincin
dela instancia.
-
7/25/2019 La Terminacin Anormal Del Proceso Administrativo
6/54
JESS GONZLEZ PERE2
b)
D e estos tres tipos de desistimiento, ios uicos de que cabe
hablar al referirnos a la terminacin del proceso es de ios dos ltinics.
I,no
y otro constituyen supuestos de terminacin anormal del proceso.
Por eso no tiene que extraarnos que la mayora de la doctrina france-
sa (12) y de la e spaola se refieran a e llos. A hora bien : la doctrina
espaola reserva el trmino desistimiento para uno de estos supuestos,
empleando el trmino cerenuncia para designar al otro (13). La diferen-
cia entre ambas instituciones es clara:
a)
E l desistimiento
strictu sensu
se da cuando el demandante re-
nuncia a la 'peticin de la pretensin deducida en un proceso; no renun-
cia al fundamento de la pretensin y, por tanto, siempre podr esgri-
mir el mismo fundamento en apoyo de una nueva pretensin.
b )
L a renuncia , por el contrario, implica una renuncia del funda-
mento
mismo
de la pretensin y, por tanto, sus efectos son ms absolu-
tos;
no slo producir la term inacin del proceso que se est tra m itan-
do,
sino la imposibilidad de que en los mismos fundamentos se apoye
una nueva pretensin. En una palabra : existe la imposibilidad de ini-
ciar un nuevo proceso sobre el mismo objeto.
Sin embargo, esta distincin tiene una relativa importancia dentro
del proceso administrativo si tenemos en cuenta que el plazo que tiene
el demandante para iniciar un proceso es brevsimo (art . 7., L. C.) y
que la iniciacin del proceso no supone una interrupcin de dicho ipla-
zo;
por ello el desistimiento supone , en
3a
mayora de los casos, la im-
posibilidad de deducir' de nuevo la pretensin, ya que, si no se ha pro-
ducido inmediatamente despus de iniciarse el proceso cuando ste se
inici sin dejar correr muchos das del plazo de que dispona el de-
mandante para ello, al
desislirse
habr transcurrido con exceso el
mis-
(12)
ODEffr, Contentieux
adminislralif ,
Les Cours de.
Droil, Pars, 1954, pg. 405;
GHOUBI.'F.R > COMPAIN. Les nauveaux Tribunaux administratifs, Pars, 1954, pg. 149 ;
MALEVILLE, Le
Consetl
d'Etat
jwidiction administrtive
de Droil commun, J . C. A.,
fase. 615, pgs. 21 y ss.
(13) La may ora de las monografas se refieren al proceso c iv i l . V id . , por e jem-
plo , RODRGU EZ V ALCARCE,
Terminacin del proceso por desistimiento del actor,
en Re-
vista de Derecho Procesal, 1947,
pgf.
49 y ss . ; DEMIGUEL Y ACERO, Estudio mono-
grfico sobre desistimiento procesal, en Revista de Der echo Proc esal, 1949, pgs . 665
y s s . ;
COWIATO, El desistimiento del proceso
civil, en
Revita de
la Facultad de De-
recho de Madrid, nm. 17 (1949), pgs. 31-42; FAIRN, El fundamen to de la b ilntera-
lidad
del desistimiento, en Anuario de Derecho Civil,
II,
pg. 909. V id. tambin
ALVABEZ TABIO, El proceso contencioso,
c it. , pgs. 182 y ss.
78
-
7/25/2019 La Terminacin Anormal Del Proceso Administrativo
7/54
LA
TERMINACIN
ANORMAL DEL PROCESO ADMINISTRATIVO
mo (14).S o l a m e n t e p u e d e p e n s a r s e en a l g n s u p u e s t o e s p e c i a l d e n t r o
d e l p r o c e s o a d m i n i s t r a t i v o l o c a l .
Por
e j e m p l o
:
s e g n
el
a r t c u l o
65, p-
r r a f o s e g u n d o , L. C. (queha r e c o g i d o el p r e c e p t o c o n t e n i d oen el ar-
tculo 368, 2, L. R. L.), c u a n d o i n t e r p u e s t o r e c u r s o de reposic in no
recayese resol ucin expresa
de la
A d m i n i s tr a c i n ,
el
p a r t i c u l a r p o d r
i n t e r p o n e r
el
recurso
contencioso-administrativo
d e n t r o
del ao
s iguien-
te
a la
fecha
en que se
p r e s e n t
el
recurso
de
r e p o s i c i n .
Por
t a n t o ,
d e n t r o de este pl azo de un ao c a b e p e n s a r en la p o s i b i l i d a d de que
se inic ieunp r o c e s o , sedesista y p u e d a i n i c i a r s e d e n t r o dep l a z o unn u e -
v o p r o c e s o . P e r oen losdem s casos losefectos deld e s i s t im i e n t o v e n d r n
a
ser los
m i s m o s
que los de la
r e n u n c i a .
2 .
Noturaleza jurdicaLa n a t u r a l e z a j u r d i c a del d e s i s t i m i e n t o y
d e
la
r e n u n c i a v i e n e d a d a
por las
notas s iguientes
:
a ) Son actos jurdicos. Es d e c i r , d e c l a r a c i o n e s de v o l u n t a d , que
p r o d u c e n d e t e r m i n a d o s e f e c t o s j u r d i c o s .
Por
t a n t o ,
en
p r i n c i p i o , d e b e -
r n r e u n i r
los
requisi tos exigidos
por el
D e r e c h o p a r a
que un
acto
sea
v l i d o .
b ) Sonunilaterales. E m a n a n de un a de las p a r t e s del p r o c e s o : del
d e m a n d a n t e . C o m o q u i e r a que en el
desistirnienlo segn
verem os
se
e x i g e
a
veces
Ja
a c e p t a c i n
de la
p a r l e c o n t r a r i a ,
ello ha
h e c h o p e n s a r
a
a l g n t r a t a d i s t a de locontencioso-adminislrativo que el d e s i s t i m i e n t o
oes como
una
t r a n s a c c i n s i n a l a g m t i c a , m i e n t r a s
que la
r e n u n c i a
o el
a l l a n a m i e n t o sonu n i l a t e r a l e s (15).P e r o , c o m o a f ir m a GUASP, el h e c h o
d e
que sea
n e c e s a r ia
la
a c e p t a c i n p u e d e
ser una
c o n d i ci n p a r a
que la
r e n u n c i a p r o d u z c a susefectos norpia l es , pero no p a r a queexista vl ida-
m e n t e , del m i s m o m o d o que el o t o r g a m i e n t o del p o d e r p a r a p l e i to ses
u n a c t o u n i l a t e r a l a u n q u e p a r a su eficacia'sea precisa la a c e p t a c i ndel
P r o c u r a d o r
(16).
:)
Carcter
jurdico-procesal.
R e s p e c t o del d e s i s t i m i e n t o , p a r e c eim-
p o s i b l e p o n e r en te l a de juic io su c a r c t e r j u r d i c o - p r o c e s a l , ya que el
d e s i s t i m i e n t o
es un
ac to
de una de
la? p a r t e s
que
t i e n e l u g a r
en el
proceso
enun
proceso concre to
en t r a m i t a c i n y en el
proceso
pro-
(14)
En
anlogo senlido,
F E N E C H , Derexho procesal tributario, III,
.-it.,
pg. 353.
(15)
O D E N T , Contentieux, cit.,
pg. 406, en nota.
(16) Comentarios
a la L. E. C,
M adrid. 1943,I, pg.163,
79
-
7/25/2019 La Terminacin Anormal Del Proceso Administrativo
8/54
JESS GONZLEZ PKKEZ
duce exclusivamente sus efectos; los efectos delde sistimiento no van ms
all
del
mundo jurdico-procesal .
AJbora b i e n :
si no
ofrece duda
la na-
turaleza jurdico-procesal del desistimiento, no est tan clara la natura-
lezade la renuncia . Porquesi de la transaccin puede
afirmarse
que se
produce fuera del inundo
jurdico-procesal,
aun cuando produzca efec-
tos
en
esta parcela
de la
real idad jurdica,
de la
renuncia podr afir-
marseque, aun cuando seproduzcaen el mundo delproceso, susefectos
va n msall del mismo.
Es incuestionable
que la
renuncia
del
derecho subjetivo
que
consti-
tuye elfundamento de una pretensin est nis all del mundo del pro-
ceso.
El
problema
de la
renuncia
de un
derecho subjetivo,
aun
cuando
se tratede un derecho subjetivoque ha servido debasea una pretensin
ya deducida,
es un
problema
de
Derecho material ,
no de
Derecho
pro-
cesal. El Derecho procesal debe
limitarse
a estudiar
el
reflejo en el mun-
do del proceso de esta institucin de Derecho material . Quiz sea sta
la razn
por la que la
mayora
de los
tratadistas italianos
deGiustizia
amministrativa no hablen ms que de renuncia del recurso expre-
sin equivalente a nuestro desistimiento, pero no de renuncia de
derechos (17),renuncia que se estudia en el sistema de Derecho admi-
nistrativo,
al
estudiar
los
derechos subjetivos
(18).
Por tanto, corresponde
al
Derecho material
el
estudio
de la
renuncia
del derecho subjetivo (19). Claro est que, como no puede concebirse
una pretensin sinfundamento en aquellos casosen que se produzca la
renuncia
del
derecho
que ha
servido
de
fundamento
a una
pretensin,
ello implica la renuncia a la pretensin y la terminacin del proceso,
as como la necesidad de que tenga lugar dentro
del
proceso para que
produzca
los
efectos correspondientes
en
el mundojurdioo-procesal
(20).
A continuacin
nos
referimos nicamente,
al
rgimen jurdico
del de-
sistimiento, si bienhay que sealar que en los casosen que sea admisi-
(17)
Cfr. GUICCIABDI, La ginstizia,
cit.,
p8. 27] y ss.; BODDA,Diritto processuale
amministrativo, cit., pg. 96.; A L E S S I , Diritto amministrativo, cit., II, pg. 165, etc.
(18)
Cfr.,
por e jemplo, ZANOBINI,
Corsodi Diritto amministrativo,
7." ed., I, p-
ginas 208-210.
(19) Plantendose
el
problema
de su
admisibil idad,
por
entenderse
que, en
prin
cipio,
los derechos subjetivos administrativos
son
irrenunoiableg. Sobre
el
problema,
en Derecho espaol,
vid.
GARRIDO FALLA,
ELnegocio jurdico del particular en el De-
recho administrativo, en
R E V I S T A
DE
A D M I N I ST R A C I N P B L I C A ,
nm. 1, pgs. 126-128.
(20)
La
renuncia
al
derecho subjetivo fuera
del
proceso
no
producira
el
efecto
e x t i n t i w .
8
-
7/25/2019 La Terminacin Anormal Del Proceso Administrativo
9/54
IX TSKMIfUClN ANORMAL DE L PfiOCESO ADMlNlSlRAllVO
ble la renuncia
dentro
del proceso administrativo se aplicar a la misma
el rgimen
jurdico
del desistimiento, con las especialidades sea-
ladas (21).
3 .
Regulacin.
-En
nue stro D erecho positivo se ha ce referencia al
desistimiento en algn precepto aislado de la L . C , como el artculo 25 ,
prrafo tercero, al admitir el desistimiento del Fiscal de las apelacio-
nes que hayan interpuesto los Fiscales de los Tribunales provinciales de
lo contencioso-administrativo, oyendo a la Junta de Fiscales, y el ar-
tculo 260,
R.
C , al enume rar los casos en que cesa la representacin
del Letrado y Procurador y sealar el de desistir el poderdante de la
demanda. Ello implica la admisin del desistimiento en el proceso ad-
ministrativo. A hora bien : se admite con carcter ge neral?, o no se
admite cuando la Administracin es demandante?
Podra plantearse el problema en los procesos de lesividad, enten-
diendo que no era admisible el desistimiento de la Administracin de-
mandante, al no aplicarse a la Administracin la normas generales de
otros tipos de terminacin anormal del proceso, concretamente, allana-
miento -art. 25, L. C. y caducidad de instancia art. 1 05 , L . C ..
Sin embargo, las razones que justifican aquellas normas especiales no se
dan en el desistimiento. Porque-si el al lanamiento del Fiscal no produce
el
efecto tpico del mismo
que
el Tribunal dicte sentencia de conformi-
dad con la pretensin se debe a una prevencin
contra
la posible vul-
neracin,
en un proceso simulado, del principio de irrevocabilidad de
los actos declaratorios de derechos (22), y s las reglas generales sobre
caducidad no se aplican a la Administracin, se debe a que
el
descuido
o exceso de trabajo de sus agentes no ha de perjudicar a la entidad admi-
nistrativa cuando se detenga el proceso por culpa de aquellos, y tales
razones no se dan cuando se trata de
dsistimientoj
E n resumen : que
si la L. C. no prohibe el desistimiento de la Administracin (admitin-
dole en algn supuesto concreto, como el del articulo 25, prrafo terce-
ro, L . C ) , no hay razn para no adm it irle .
El problema est en qu normas
deben
aplicarse para regular el de-
sistimiento en el proceso administrativo, ya que la ausencia de regula-
cin en la legislacin especial sobre el mismo no puede suplirse acu-
(21) Especialmente la no necesidad en la renuncia del consentimiento del deman-
dado,
diferente objeto y diferente eficacia
jurdica.
(22) Cfr. infra, apartado III.
81
-
7/25/2019 La Terminacin Anormal Del Proceso Administrativo
10/54
JESS CONZALEZ PREZ
diendo
a la L . E . C , segn el art culo 109, L . C , porque en el D erecho
procesal civil tampoco existe una adecuada regulacin del desistimiento,
habiendo tenido que construir la doctrina una teora del mismo utili-
zando algunos preceptos aislados y la elaboracin de la jurispruden-
cia (23).
B . Requisitos.
1 . Subjetivos.
a)
Demandante.
El desistimiento ha de procede r del actor. C omo
afiroia un A. de 17 de junio de 1930, todos los que sean parte deman-
dante en el pleito pueden desistir de la accin. Un problema que ha
discutido la doctrina es el de si puede desistir el Procurador o el Abo-
gado que tengan poder general para pleitos.
R O D R G U E Z V A L C A R C E
en-
tiende que le bastar dicho poder general, con la expresa manifestacin
en el escrito de que obra en virtud de
rdenes
del cliente, con lo que
afrontar la responsabilidad de sus escritos
frenle
al poderdante (24):
pero la doctrina dominante es la
contraria,
que entiende no ser suficien-
te el poder general para pleitos para que el Procurador o Abogado pue-
dan desistir, sino que es preciso el poder especial o la ratificacin por
el demandante (25). Esta ltima
>
la posicin que m an tiene la doctrina
procesal administrativa, al afirmar que si el actor uo ha venido al jui-
cio representndose a s mismo, sino por medio de mandatario, necesita
el apoderado nueva escritura de mandato con el indicado objeto, a no
ser que el primitivo poder contenga clusula especial en virtud de la que
delegue el comitente la facultad de desistir del recurso; y si el que de-
siste es el Fiscal, ha de acompaar a su escrito la correspondiente orden
en que se le autorice para verificarlo (26).
(23)
R O D R G U E Z
V A L C A R C B ,
art. cit., pg. 49, d i c e : Nu estra L. E. C. no
presenta
u n cuadro sistemtico
-
7/25/2019 La Terminacin Anormal Del Proceso Administrativo
11/54
LA TERMINACIN ANORMAL DEL PROCESO ADMINISTRATIVO
b) Demandado .Ladoctrina procesal
y la
jurisprudencia civil
sue-
len exigir
en
ciertos casos,
para
que el
Juez pueda declarar terminado
el proceso,
el
consentimiento
del
demandado
al
desistimiento
del
actor.
T a l
armacin
se
encuentra
en la
doctrina primitiva, partiendo
de la
configuracin
del
proceso como contrato
o
cuasi-contrato
(27) y en la
ms reciente doctrina
por l
principio
de
vinculacin
de las
partes
del
proceso; desde
el
momento
de
presentacin
de la
demanda se
ha di-
cho,
el
actor queda vinculado
al
proceso,
y
ello supone
una
obligacin
del mismo
de
seguirlo hasta el nal ,
una vez que lo
promovi
(28).
Lo
que se
discute
es el
momento
a
part i r
del
cual
ha de
tenerse
en
cuenta
la aceptacin
del
depiandado, dominando
la
doctrina
que lo
exige desde
la contestacin
a la
demanda, pero
no
antes.
El argumento
que se
maneja
en
favor
de
aquella posicin
es el de
que, como
el
desistimiento
no
implica
una
renuncia
del
derecho
y
exis-
te
la
posibilidad
de que el
demandado
se vea
inquietado
por un
nuevo
proceso sobre
el
mismo objeto, debe
ienerse
en
cuenta
la
aceptacin
del
mismo
por si
prefiere seguir
el
proceso hasta
el
final.
Sin
embarg o, como
antes
se ha
'dicho,
dentro
del
proceso administrativo, normalmente
el
desistimiento implica
la
imposibilidad
de
iniciar
de
nuevo
el
proceso,
salvo casos especiales,
por lo que no
debera
tenerse
en
cuenta
el con-
sentimiento
del
demandado, salvo
en
aquellos supuestos
especial-
simos
(29).
2. Objetivos.
a)
El
objeto
del
desistimiento
es la
pretensin
:
debe abarcar
to-
Tratado terico-prctico
de lo
contencioso-adminstrativo,
M a d ri d, J888,pg. 606;M.*n-
TN R'ETORTILLO,
Nuevas notas,
cit., pg. 220.
En Derecho extranjero, se llega a la misma conclusin. Cfr.
G W CCI A R D I , La gius-
lizia,
cit., pg. 271;
Z A N O B I M, Coroso,
II, pg.H02;
BODDA, Diruto processuale,
cit.,p
gina97.
(27) Sobre el problema,vid.RODR GUEZ
VALOARCE,
art. cit.,
pgs.
SI y s=.Se funda
en la teora del cuasi contrato CABALLERO, LO
contencioso-adm inistrativo,
Zaragoza,
1904,
II, pg. 476, para afirmar que no puede modificarse la pretensin.
(28) DED I E C O LORA,
Soluciones extra udiciales
de
conflictos intersubjetivos,
A .
D . C , IV, III (1951),pg. 1038, y FAIREN,El
fundamento
de la
bilateralidad
del de-
sistimiento,
A .
D .C, II, III, pg. 909.
(29) Tambin
se
exige
en el
proceso administrativo francs
e
ital iano.
Cfr. M E J E A N ,
La procedure, cit., pg. 184; C H O L ' B I I E B y C O M P A I N , Les
Tribunaux,
cit., pg. 149
83
-
7/25/2019 La Terminacin Anormal Del Proceso Administrativo
12/54
JESS
CONZALEZ
PREZ
dos
los
extremos
que
sta haya
comprendido (30). La
doctrina francesa,
sin embargo, parece admitir
dos
tipos
de
desistimiento: total
o par-
cial
(31), y
nuestro
T. S., en
alguna ocasin
v.
gr., A. 2
abril 1930,
afirma
que si el
recurso
se
referia
a
varios extremos puede desistirse
de alguno
de
ellos
y no de los
restantes . Indudablem ente,
el
actor puede
renunciar
a
parte
de los
pedimentos e
su
pretensin;
tal
posibilidad
es
indiscutible. Pero,
en
estos casos,
no
estaremos
ante-el
desistimiento
como modo
de
terminacin anormal
del
proceso;estaremos ante
una ins-
titucin distinta.
b)
El
desistimiento
no se
refiere
a los
derechos
que
constituyen
el
fundamento
de la
pretensin;
se
refiere
a la
peticin
de la
pretensin.
Por tanto,
no
existe inconveniente alguno
en
admitirle con toda genera-
lidad,
ya que no
implica
una
renuncia
al
derecho, sino
un
abandono de
la posibilidad
de que sea
anulado
o
reformado
un
acto administrativo
en
un
proceso concreto.
Por
ello
no es
obstculo
a la
admisin
del
desis-
timiento
de las
entidades locales
el
articulo
370, L.R.L.
3 . De la actividad.
a)
Lugar.
-La
determinacin
del
lugar
en que
deba producirse
el
acto
de
desistimiento
no
ofrece dificultad. Siguiendo
las
reglas generales,
deber producirse
en el
lugar
en que
tenga
su
sede
el
rgano jurisdic-
cional ante
el que se
tramita
el
proceso en
el que el
desistimiento
se
produce.
b)
Tiempo.
INose
exige
que el
desistimiento tenga lugar
en un
nomento determinado
del
proceso.
En
Derecho espaol, como
en
Der e-
(C . de E., 15
junio 1906);
G U H X I A R D I , Lagiustizia, cit., pg. 272; LK S S O N A , Lagiusti-
zia,
cit., pg. 160.
(30) G U A S P , Comentarios, cit., I, pg. 164.
(31)
O D E N T , Contentieux,
cit., pg. 1C5. La distincin entre desistimiento y otras
figuras, sin embargo, se intuye en nuestra antigua doctrina procesal administrativa.
En este sentido, CABALLERO, LO
contencioso,
cit., II, pg. 476, afirma: Pero si no es
dable
al
demandante variar sustancialmente
.i
demanda, pueda siempre, mientras
el
pleito
nu
haya terminado, desistir
de la
accin
y abandonarla ,
apartndose
del
litigio
espontnea y voluntariamente.
(32) Cfr. O D E N T ,
Contentieux,
cit., pg. 405.
84
-
7/25/2019 La Terminacin Anormal Del Proceso Administrativo
13/54
LA TERMINACIN ANORMAL DEL PROCFSO ADMINISTRATIVO
cho
francs (32) e italiano (33), puede producirse en cualquier momento
procesal: puede desistirse desde el momento siguiente a ser formulada la
demanda (34) hasta el momento anterior al de dictarse sentencia, i bien,
segn se produzca antes o despus de que el demandado conteste a la de-
manda, los efectos sern distintos en orden a si
lia
de tenerse en cuenta
el consentimiento de ste (35).
c)
Forma.
Para que el desistimiento produzca sus efectos norma-
les, es nece sario:
n'J
Que sea expreso. A s lo exige la jurisprudencia francesa e ita-
liana
f36)
y la
espaola,
al sealar que el desistimiento no puede en nin-
gn caso presumirse, sino que requiere siempre la voluntad expresa del
litigante manifestada directamente o por apoderado especial (A. 8 no-
viembre
1933).
No quiere esto decir como afirma el Consejo de Estado
francs que se exija, como frmula sacramental, la expresin desis-
timiento, que puede ser reemplazada por otras equivalentes (37),
sino que se exprese con palabras que revelen claramente la intencin
de desistir. Por eso, el Consejo de Estado italiano ha declarado que no
es vlido el desistimiento hecho en forma de una declaracin de no te-
ner intencin de insistir en el recurso (38) . En Espaa, una S . de
14 julio 1903 entiende que existe desistimiento cuando se produce el s\i-
pucsto
siguiente: la pretensin formulada solemne v reiteradamente en
el acto de la vista por el demandante, para que el Tribunal de lo Conten-
cioso se declare incompetente para conocer del recurso que voluntaria-
mente y ante el mismo haba interpuesto y formalizado aquella par-
te. Pero es improcedente que se tenga por apartado de la accin a quien
segua produciendo escritos a que, a lo menos parcialmente, daba trmite
el Tribunal (A. 18 marzo
1949).
(33) Cfr., por ejem plo, GUICCIARDI, La giustizia, cil . , pg.
271;
LESSONA, La gius
lizia. cit., pg. 160.
(34) Se emplea e trmino demanda en sentido tcnico y no el sentido usual en
nuestro Derecho posit ivo.
(35) Cfr.
ut
supra, apartado II, A, 2.
(36) Cfr., por ejem plo, ODENT, Conte.ntieux, cit . ,
pg
405, y
GUICCURDI, La gius-
lizia,
pg. 271.
(37) C. de E ., 21 diciembre 1938 y 8 julio
1049.
(38) De cisi n de la Secc in V de 19 enero 1952 (c it. por GI'ICCIABDI).
C
-
7/25/2019 La Terminacin Anormal Del Proceso Administrativo
14/54
JESS GONZLEZ PEHEZ
b')
Que sea
definitivo.
El
acto
de
desistimiento
no
puede someterse
a condicin, plazo
o
modo
(39). Sin
embargo,
el
Consejo
de
Estado fran-
cs admite
que el
desistimiento
sea
simple
o
condicional
(40).
c'J
P u e d e
ser
oral
o
escrito.
No se
exige
que el
acto
de
desistimien-
to
sea
escrito.
Por el
contrario, nuestra doctrina
y
jurisprudencia admi-
te n
las
siguientes formas
de
desistimiento
(41):
mediante comparecen-
cia, mediante escrito
(que
deber
ser
ratificado ante
el
Secretario)
e
in
voceen el
acto
de la
vista
(42). En
lodos
los
casos, dice
M. R E T O R T I L L O ,
por respeto
al
propio Tribunal, debern expresarse
de una
juanera abre-
viada
las
causas determinantes
de ese
desistimiento, sobre todo para
eli-
minar todo remoto peligro
de
costas,
si el
Tribunal tiene oportunidad
de conocer
los
motivos racionales
y
arcbijustificados para
dar el
paso
atrs
(43).
cF) Por
ltimo,
bay que
tener
en
cuenta
los
requisitos formales
exi-
gidos cuando quien desiste
es
la Administracin demandante
(44).
C .
Efectos.
1.
Jurdicos.
-Elefecto tpico
del
desistimiento consiste
en que
el
rgano
jurisdiccional
debe dictar resolucin
(45)
declarando terminado
el proceso.
Un A. de 2
junio
1952
e stablece
que,
de sistido
unodelos re-
cursos acumulados,
se
deja
sin
efectos
la
acumulacin decretada,
al ex-
tinguirse
uno de los
pleitos.
(39) GuASP, Comentarios, cit., I, pg. 163.
(40) Cfr. Ob. cit. en nota 36.
(41) Cfr.
M A R T N R E T O R T I L L O , Nuevas notas,
cit., pg. 221. En
Derecho ital iano
tambin se
admiten amibas formas
oral o escrit?-. Sin
embargo,
la
doctrina fran-
cesa seala que debe ser expreso y escrito. Cfr. M F J E A N , La progedure, cit., pg. 184.
(42) En
este sentido,
S. de 14 jo l io1903.
(43)
Nuevas
notas, cit., pg. 221.
(44)
CABALLF.RO, LO contencioso,
cit.,
II,
pg. 477.
f45)
Deb e adoptar forma
de
auto, segn arl.
127, R. C. En el mismo
sentido,
respecto
del
proceso civil,
RODRGUEZ VALCARCE,
art. cil., pg. 54, y DE
M IG UE L ,
ar-
t culo cit., pg. 673; sin embargo, algn autor ha defendido la posibilidad de ha-
cerlo por
providencia, segn prctica forense,
que ha de
estimarse viciosa.
Po r
tanto,
el
desistimiento producir, como afirma CAUCHERO (LO contencioso,
cit., II, pg. 477),
segn jurisprudencia antigua,
el
efecto
de que la
decisin admi-
nistrativa impugnada quede con toda la autoridad v fuerza necesaria (S . de 28 mayo
1894 y A. de 22
febrero 1896),
resolviendo el
auto
que
declara desistido
al
deman-
dante todas las peticiones de la parte contraria (?).
86
-
7/25/2019 La Terminacin Anormal Del Proceso Administrativo
15/54
LA TERMINACIN ANOBMAL DEL PROCESO ADMINISTRATIVO
2.
Econmicos.
En
el
proceso civil
la
regla consiste
en la
impo-
sicin
de las
costas causadas
a la
parte
que
desiste.
As lo
establece
ex-
presamente
la L. E. C, en su
artculo
410,
prrafo segundo, p ara
los
recursos
en
general ,
y en el
artculo
846
para
la
apelacin, admitindose
en
los
dems casos
por
aplicacin analgica
de
estos preceptos
o por
entender
que
existe temeridad
(46). Sin
embargo, en
el
proceso admi-
nistrativo
la
jurisprudencia
ha
seguido criterio distinto:
en un A. de
6 abril 1949
(47),
siguiendo esta tendencia,
se ha
establecido
:
Que,
segn tiene declarado repetidamente
la
jurisprudencia
de
esta Sala, el
desistimiento
de la
accin ejercitada
por el
recurrente
en el
procedi-
miento contencioso-administralivo
no
lleva consigo
la
imposicin
de cos-
tas,
ya que
el artculo
93 (hoy 101) de la Ley
sobre
el
ejercicio
de la
jurisdiccin nicamente ordena aquella caucin para
las
partes
que pro-
movieren
o
sostuvieren
con
teme ridad notoria algn incidente,
y no
puede darse este nombre
al
hecho
de
desistir
de un
pleito, porque
con
ello
ni se
sostiene
ni se
promueve
un
incidente
(48).
Au n q u e
no sea muy
correcta
la
interpretacin jurisprudencial
de los
preceptos de la L. C, es
admisible
en
general
la
tendencia
de no im-
poner
las
costas
al
particular
que
desiste,
por no ser
prueba evidente
de
temeridad
el
hecho
de
desistir,
ya que
ste pudo obedecer
a que, de-
bido
al
corto plazo
que
existe para iniciar
el
proceso
y no
tener
a la
vista
el
expediente administrativo
que
permita examinar
las
razones
que
tuvo
en
cuenta
la
Administracin
al
dictar
el
acto
que se
impugna,
por
apresuramiento
se
dedujera
una
pretensin
que
luego
se
consider insu-
ficientemente
fundada o en que la
A dministracin modificara
con pos-
terioridad
la
resolucin impugnada
:
pinsese,
por
ejemplo,
en el
caso
de
que la
Administracin local
dicle
acto estimando
el
recurso
de re-
posicin despus
de
haberse presentado
la
demanda ante
el
Tribunal
contencioso-administrativo(49).
Ahora bien
: las
razones sealadas
sonadmisibles
siempre
que no se
(46) Cfr.
G U A S P ,
Comentarios,
cit., I, pg. 165.
(47)
En el
mismo sent ido ,
los
autos de
26
marzo
1923, 23
mayo
1928, 24
mayo
1929, 7 noviembre 1931, 9 noviembre 1933, 26 noviembre 1934.
(48) Sin embargo , en Derecho comparado no suele seguirse este criterio. Cfr.,
por ejemplo ,
MEJEUN, La procedure,
cit., pg. 181: DANA
MONTANO, El nuevo Cdigo
de lo contencioso-administralivo de Santa Fe,
1951, pg. 1?9; etc.
(49) O
que,
habindose dictado
con
anterioridad,
es
notificado despus
al par-
t icular. Cfr. art. 388, 2,
L .
R. L.
87
-
7/25/2019 La Terminacin Anormal Del Proceso Administrativo
16/54
JESII? C0N7ALE7 PREZ
trate de un proceso de
lesividad,
pues en este caso debe admitirse
como
regla general la imposicin de costas a la entidad administrativa que
desiste, ya que tuvo ms que tiempo suficiente para ver si la pretensin
estaba o no fundada (50).
I I I . A L L A N A M I E N T O
A . Nociones generales.
1.
Concepto.
El allanamiento es el acto procesal del demandado
por el que ste abandona su oposicin a la pretensin (51). E l deman-
dado no puede renunciar al proceso iniciado por el demandante, pero
s puede allanarse, esto es, renunciar a la oposicin y conformarse con
lo pedido en la pretensin. Interesa no confundir el allanamiento con
otros conceptos afines. P ar ticul ar m en te, con los siguientes :
a)
L a confesin. L a confesin im plica una adm isin de los hechos
en que se funda la pretensin. El allanamiento implica un reconocimien-
to de la peticin de la pretensin.
b)
L a abstencin del legal represe ntante de las entidades pblicas.
En algunos casos, nuestro Derecho procesal administrativo permite al
Fiscal abstenerse de intervenir (arts. 25 y
26,
L .
C ) .
Pero tal concepto
es diferente al del allanamiento, pues no implica un reconocimiento
de
lo
pedido
en la pretensin y, por tanto, distintos tambin los efectos (52).
(501 En el mismo sentido, en L a justicia administrativa en Espaa, R . A .
P . u ,
nm.
6, pgs. 173-174, i en I d reforma de la Ley de lo
conlencioso-administrativo,
Revista de Derecho Procesal, X, 1 (1954), pg. 65.
(51)
G U A S P Comentarios, cit., I, pg. 165. Es el hecho
dicen
CHOUBLIER y C O M -
PAIN po r el que una de las partes se inclina ante la pretensin de su adversario.
Cfr. Le s
nouveaux Trihunaux administratifs,
cit., p?. 149. A veces, la doctrina fran-
cesa incluye tambin en
el
allanamiento el abandono al derecho de impugnar una
decisin de un Tribunal de primera instancia. Cfr. M E J F A N . La procedure, cit., p-
gina 184.
(52) E l art. 25, prrafo seg undo, L .
C,
dice:
E n
lo
asuntos
qu e
no
afecten
al inters general de la Administracin, el Fi tcal no p o d r allanarse a las demandar ,
pero s abstenerse de intervenir, concretando
n
defensa al extremo o extremos que
a aqulla interesen. En el prrafo primero, inciso segundo, del mismo artculo, re-
ferente a las demandas contra la Administracin General del Estado,
se
dice que
cuando considere de todo punto indefendible la resolucin impugnada lo har pre
sent en comunicacin razonada a l M inistro de cuyo C entro dima ne, para que acuerde
lo que estime procedente. El a n . 60, prrafo segundo, R . C , dispone : C uando la
88
-
7/25/2019 La Terminacin Anormal Del Proceso Administrativo
17/54
LA TERMINACIN ANORMAL DEL PROCESO ADMINISTRATIVO
2.
Naturaleza
jurdicaEs anloga, aunque
de
signo contrario,
a
la
del
desistimiento.
Se
t r a t a ,
por
tanto,
de un
acto procesal,
ya que no
opera sino
en
cuanto proporciona
el
contenido
de una
resolucin ulterior.
Algn autor
ha
defendido
que se
trata
deun-negocio
jurdico
de
natu-
raleza anloga
a la
transaccin
(53);
pero
la
doctrina procesal rechaza,
en general, esta opinin
y
afirma
que setraade un
acto procesal
deuna
de
las
partes el d eman d ad o ,
si
bien
con
efectos inmediatos sobre
el
Derecho material .
3 .
Regulacin.
a) En
nuestro Derecho procesal administrativo
se
regula nicamen-
te
el
al lanamiento
de la
Administracin,
lo que no es de
extraar ,
por-
que constituye
el
supuesto general
lo
normal
es que la
A dministracin
sea
demandaday
porque
es elsuj-ueste de
allanamiento
que
exige
dis-
posiciones especiales.
b) En lo no
previsto
en
legislacin especial sobre
el
proceso admi-
nistrativo habr
que
acudir
a la
procesal civil como supletoria,
si
bien
nos encontramos
con que en
sta tampoco existe
una
completa regula-
cin
del
al lanamiento,
por lo que el
problema plantea perspectivas
an-
logas
al
del desistimiento.
B.
Requisitos.
1. Subjetivos.Corno
el
allanamiento
es el
acto procesal
de una de
las partes el d eman d ad o ,
sin
exigirse
la
aceptacin
de la
parte
con-
facultad
que
ejercite
el
Fiscal
sea la de
abstenerse
de
intervenir
en el
pVito,
por
estimar que ste no afecta al inters genera) de la Administracin, podr el T r i b u n a l
denegar
la
solicitud, continuando
el
Fiscal
en la
defensa
de la
Administracin, nterin
no acredite la autorizacin ministerial para cesar en el la . En ningn caso podr abste-
nerse
en las
apelaciones.
De estos preceptos se desprende que, para la abstencin, basta autorizacin
m i -
nisterial . Cfr. UBIERNA,
De lo
contencioso-administrativo, M a d ri d, 1948, pg. 138. En
los
procesos cuyo objeto
son
pretensiones dirigidas
a
impugnar actos
de las
entida-
des locales, al ser el Fiscal defensor de la ley en todo caso, no aparece la figura
de la abstencin, pues, como tal defensor de la ley, si estima que el acuerdo es
indiferente, podr hacerle constaras.
(53) GARC A FERN NDEZ , El allanamiento a la demanda, R. G. L. J., t. 119, p-
ginas
311 y ss.; ALCAL-ZAMORA, en
Lo
contencioso-administrativo,
Buenos Aires,
1943,
89
-
7/25/2019 La Terminacin Anormal Del Proceso Administrativo
18/54
JESS C0NZI.E7 PFPZ
t rar ia,
el
estudio
de los
requisitos referentes
a los
sujetos
se
traducirn
en
el
e studio
de los
requ isitos
que
deben concurrir
en el
demandado para
que produzca
sus
efectos normales. Como regla general,
puede
sealarse
qu e
es
ne cesario
que el
demandado haya comparecido
(S. 30
ma rzo
1906
y
28
junio
1928) y que
tenga
la
capacidad procesal normal
(54).
Segn
la doctrina procesal civil,
con
arreglo
al
artculo
9.",
n m .
3., L. E. C,
es necesario
que el
Procurador
o
Abogado tengan poder especial para
allanarse
o que el
allanamiento
se
haga
por la
propia parte demanda-
da .
Al no
haber regla expresa
en
este sentido
en la L. C.
respecto
del
allanamiento del particular, son aplicables las normas procesales civi-
les.
Ahora bien
:
cuando
la
demandada
es una
entidad pblica,
se dan
reglas especiales en nuestro Derecho procesal administrativo (55), reglas
que pasamos
a
exponer, distinguiendo' entre
el
Estado
y las
entidades
locales.
a)
Estado
Si
el
Estado
es el
demandado,
el
Fiscal
no
podr alla-
narse
a Jas
demandas dirigidas contra
la
Administracin General
del Es-
tado sin estar autorizado para ello por el Gobierno (art. 25, prrafo
primero, inciso primero,
L. C). En los
procesos especiales sobre suspen-
sin de la resolucin impugnada no es necesaria autorizacin del Go-
bierno,segin
el
artculo
191,R. C, en
cuyo prrafo segundo
se
dice
que
ser necesaria la autorizacin del M inisterio del R a m o . P e r o en los
dems casos
se
reserva el Gobierno la facultad
de
allanarse.
Por eso si el
Fiscal
se
allan
sin
tener autorizacin especial para ello,
el
allanamien-
to
es
nulo
y
nulo
el
fallo adoptado,
por
producir
la
indefensin
de la
parte
(S. 10
septiembre 1892). Ahora bien
: en
otros casos,
el
Tribunal
pg. 120, afirma que el a l lanamiento envue lve una transaccin, pero no confunde
ambas instituciones.
(54) En
este
sentido, GUASP,
Comentarios,
c i t . , I, pg. 106. Sin embargo, PRILTO,
en Exposicin del Derecho procesal
rivil
de Espaa, 2.* ed. , Zaragoza, 1942, I, p-
gina 224, afirma que, dada su afinidad con la transaccin, y ms an, impl icando
un posible mayor perjuicio
que
sta, deben exigirse I09 mismos requis i tos .
En
nues-
tro Derecho administrativo, este ltimo
es
el criterio adoptado en el
arti
340,R.
O.
F.
(55)
El
problema
del
al lanamiento
de la
Administracin radica
en la
rareza
con
q ue se produce. Como dice ALCAL-ZAMORA, realmente resulta poco o nada edificante
la terquedad administrativa, que con innegable mala fe y frente a jurisprudencia
revocatoria constante, repetida y abrumadora, sostiene criterios injustos, para obli-
gar a p le i tos , o con Ja esperanza de que stos dejen de interponerse por un descui-
do , o se estrel len por un desl iz procesal. En Lo
contencioso-administrativo,
cit., p-
gina 181. En el mismo sentido, por mi parte, en obras
cits .
en nota 50.
90
-
7/25/2019 La Terminacin Anormal Del Proceso Administrativo
19/54
LA
TERMINACIN ANORMAL DEL PROCESO ADMINISTRATIVO
Supremo estima que no es necesario discernir sobre la procedencia del
allanamiento desde el punto de vista procesal y las diferencias de efec-
tos segn se haya formulado como me ra autorizacin del M inistro del
ramo o del Gobierno, a cuyas dos modalidades alude sin mayor detalle
el artculo 24 de la Ley orgnica de esta jurisdiccin (se refiere al texto
de 1894), pues en definitiva la
ntegra
cuestin bsica queda sometida
a la decisin de la Sala (S. 11 mayo 1950, 2. considerando) (56).
b)
Entidades locales.
a')
Antecedentes.
a ) S egn la C ircular de la F iscala del T . S . de 15 octubre 1906,
el artculo 24, L . C , no se refera a los F iscales de los T ribunales pro-
vinciales d lo contencioso-administrativo -a los que se refe ra el ar-
tculo 2 5 , por lo que se afirm la imposibilidad de allanarse los Fisca-
les de los Tribunales provinciales de lo contencioso durante la vigencia
del texto de 1894. Se prevea el supuesto del allanamiento a la preten-
sin de suspensin del acuerdo en el artculo
191.
R. C , al decir que
los representantes de la Administracin ante los Tribunales 'provincia-
les no podrn allanarse a la suspensin .in pedir y obtener autorizacin
del Fiscal del Tribunal de lo Contencioso-administrativo (prrafo pri-
mero), pero no en el proceso principal. Este silencio opinaba Ruiz
VA -
i.ARrvo. del Reglamento y de la Ley, en lo que se refiere al allana-
miento y a la abstencin del Fiscal en la primera instancia, es muy sig-
nificativo y debe entenderse que equivale a una comipleta v total nega-
tiva de esta facultad (57).
(56) Por la doctrina
y
alguna Circular de la Fiscala del T.
S.
se entiende
que la facultad de allanarse en los trminos sealados se refiere nicamente al Fiscal
del Tribunal Su prem o, no a los F iscales de los Tribu nales provinciales, aun cuando
defiendan al Estado cuando el acto dictado por un rgano local del mismo canse
estado. Cfr. lo que se dice en el texto a continuacin,
sobre
Entidades locales. Sin
embargo, creemos que tal interpretacin no es correcta, pues no existe razn alguna
para que, cuando el Estado sea demandado ante un Tribunal provincial, no puede
allanarse aplicando el mecanismo del art . 25, L. C. No olvidemos que, segn el ar-
t culo
26,
en cada Tribunal provincial habr un Fiscal del mismo que represen'ar
v defender a la A dministracin General del Estado en los trminos preceptuados
parn el Fiscal del T.
S.9.
(57)Cfr. UBIERNA, De lo contencioso, cit ., pg. 138. Cfr. lo dicho en nota anterior.
91
-
7/25/2019 La Terminacin Anormal Del Proceso Administrativo
20/54
JESS C0NZAI.E2 PREZ
fe "
)
E l R eglam ento de procedimiento en ma teria m unicipal de 1924
dispuso que el Fiscal podr allanarse a las demandas contencioso-admi-
nistrativas bajo su personal responsabilidad ., pero en virtud del D e-
creto-ley de 16 de junio de 1931 este precepto del Reglamento de 23 de
agosto de 1924 qued derogado, y en la Circular de 29 de enero de 1935
se deca : Segn expres ya la Circular de esta Fiscala de 15 de octu-
bre de 1906, el Fiscal del T. S. es el nico que de un modo directo y
expreso est autorizado por la Ley .para allanarse, por lo que se dene-
g a un Fiscal de un Tribunal provincial la facultad de allanarse, re-
cordndole la obligacin que tena de contestar a la demanda oponin-
dose (58).
c ) L a L ey municipal de 1935 vuelve a admitir la posibilidad ile
que se allanen los Fiscales de los Tribunales provinciales, en su artcu-
lo 223, y en una nueva Circular, en la de 12 enero 1940.
se
establece :
Como
ya la F iscala del T . S . e xpresaba en. su M emoria de 1906, est
fuera de toda duda que el artculo 24 de la Ley (texto 1894), al hablar
de allanamientos, se refiere exclusivamente al Fiscal del T. S. (enton-
ces Fiscal del Tribunal
de
lo contencioso), no a los de los Tribunales
provinciales. Ahora bien : respecto de los acuerdos dictados por Ayunta-
mientos y Diputaciones provinciales, la legislacin aplicable es otra. Rige
con relacin a las resoluciones de las Corporaciones municipales la Ley
municipal de 31 octubre 1935. Conforme a ellas, son de dos clases
les
recursos contencioso-administrativos que pueden interymnerse : el de ple-
na jurisdiccin y el de anulacin. En el primero de ellos los Fiscales
de los Tribunales provinciales pueden allanarse de las demandas confor-
me a lo
dispuesto,en
el apartado A) del artculo 223 de la mencionada
Ley. De esta facultad debern usar los dichos fiscales con moderacin y
nicamente cuando de todo punto sea indefendible el acuerdo munici-
pal impugnado. En la otra clase de recursos contencioso-administrativos
que contra resoluciones de los Ayuntamientos pueden interponerse, esto
es,
en los de anulacin, en
ninjiD
caso pueden allanarse a la demanda
los Fiscales de los Tribunales provinciales, por la indiscutible razn do
que en ellos, conforme dispone el apartado B) del citado artculo, en
sn
prrafo quinto, el Fiscal no es demandado y su intervencin tiene lugar
slo como defensor de la Ley, previo el informe que versar sobre
la
adm isin del recurso y, en su caso, sobre el fondo C on relacin a
lo*
(58) Cfr. MARTN RETOFTILLO, Nuevas notas,
cit.,
pgs.
81-87.
9
-
7/25/2019 La Terminacin Anormal Del Proceso Administrativo
21/54
LA
TERMINACIN
ANORMAL DEL PROCESO ADMINISTRATIVO
recursos contencioso-administrativos prom ovidos contra resol uciones dic -
t a d a s p o r l a s D i p u t a c i o n e s p r o v i n c i a l e s , e l a r t c u l o 1 7 0 d e l E s t a t u t o p r o -
vincia l dispone que sean apl icabl es a e l l os l os ar t cul os 253 y 256 de l
E s t a t u t o m u n i c i p a l y s u s c o n c o r d a n t e s d e l R e g l a m e n t o d e p r o c e d i m i e n t o
en m ater ia m unicipa l , de 23 de agosto de 1924, y com o entre stos se
h a l l a e l a r t c u l o 5 0 , q u e a u t o r i z a a l F i s c a l p a r a a l l a n a r s e a l a s d e m a n -
da s contencioso-administrativas b a j o s u p e r s o n a l r e s p o n s a b i l i d a d , e s e v i -
d e n t e q u e t a m b i n e n e s t o s p l e i t o s l o s F i s c a l e s d e l o s T r i b u n a l e s p r o -
v i n c i a l e s p o d r n a l l a n a r s e a l a s d e m a n d a s c u a n d o e n a b s o l u t o s e a n i n -
d e f e n d i b l e s l o s a c u e r d o s d e l a s D i p u t a c i o n e s p r o v i n c i a l e s o b j e t o d e l r e -
c u r s o . A h o r a b i e n : a e s t o s a l l a n a m i e n t o s s l o d e b e n l l e g a r l o s F i s c a l e s
tras de un estudio detenidsim o de l os pl e i tos que l es l l eve a l p l eno
convencim iento de ser indefendibl e , desde todos l os puntos de vista , l a
r e s o l u c i n i m p u g n a d a y , p o r t a n t o , e l e s c r i t o d e allanamiento ha de ser
f u n d a d o , e x p o n i e n d o d e t a l l a d a m e n t e los r a z o n a m i e n t o s l e g a l e s e n que
s e a p o y a d i c h o a l l a n a m i e n t o ( 5 9 ) .
b ' ) Rgimen vigente.
El
a r t . 3 8 7 , 1 , L . R . L . , d is p u s o q u e e n o-
procesos adm inistra t ivos cuyo obje to son pre tensiones dir ig idas a
i m p u g -
n a r a c t o s d e l a s e n t i d a d e s l o c a l e s , s e r d e m a n d a d a l a e n t i d a d q u e d i c t
e l acuerdo y que e l F isca l ac tuar a com o defensor de l a l ey, sa l vo en el
c a s o d e q u e , t r a t n d o s e d e r e c u r s o d e p l e n a j ur i s di cci n, n o c o m p a -
r e c i e r a l a e n t i d a d d e m a n d a d a , e n c u y o c a s o a s u m i r a
el
F i s c a l l a r e p r e -
sentacin de l a m i s m a . Estos preceptos han s ido recogidos en l os ar -
t cul o 2 6, prrafo seg undo , y 66 de l texto refundido de la Ley de o
c o n t e n c i o s o . P o r t a n t o , a l p l a n t e a r n o s e l p r o b l e m a d e l a l l a n a m i e n t o de
l a s e n t i d a d e s l o c a l e s , h a y q u e d i s t i n g u i r d o s s u p u e s t o s
:
a l l a n a m i e n t o d e
l a C o r p o r a c i n l o c a l d e m a n d a d a y a l l a n a m i e n t o d e l F i s c a l .
a " ) Corporacin local demandadaSiendo p a r l e d e m a n d a d a la
A d m i n i s t r a c i n l o c a l c u y o a c u e r d o f ue s e i m p u g n a d o ( a r t . 3 6 9 d e l R e -
g l a m e n t o d e o r g a n i z a c i n , f u n c i o n a m i e n t o y r g i m e n j u r d i c o d e l a s C o r -
poraciones l oca l es) , iparece i n d u d a b l e :
1 ."
Q u e d e b e s e r l a C o r p o r a c i n
l o c a l r e s p e c t i v a l a q u e p u e d e a d o p t a r l a d e c i s i n d e a l l a n a r s e a l a s pr
t e n s i o n e s d e d u c i d a s a n t e u n T r i b u n a l , y n o e l F i s c a l ; 2 . Q u e n o p u e d e
discutirse l a facul tad
de
a l l a na rse . E n efecto : l a legis l ac in procesa l
a d m i n i s t r a t i v a n o c o n t i e n e r e g l a s e s p e c i a l e s q u e i m p i d a n a u n a
C o t p o -
(59) Cfr. Lpez
ROD,
El coadyuvante, cit.,
pgs.
194 y
es.
93
-
7/25/2019 La Terminacin Anormal Del Proceso Administrativo
22/54
JESS C0NZLE7 PEBEZ
racin local adoptar el acuerdo de allanarse a las pretensiones deducidas
contra sus acuerdos; por ello han de aplicarse los principios generales
y admitirse el allana miento. A hora bie n: qu requisitos deber re unir
el allanamiento de una entidad local para que sea vlido? El artculo
340
del Reglamento de organizacin, funcionamiento y rgimen jurdico de
las Corporaciones locales dice que para allanarse a las demandas de-
bern cumplir las Corporaciones los mismos requisitos que para com-
parecer en juicio y atenerse, en su caso, al
quorum
sealado por el ar-
tculo 303 de la Ley. Es indudable que tal precepto se refiere a las
acciones civiles, por estar incluido en la Seccin titulada del ejercicio
de acciones (se entiende: acciones civiles), distinta de la que regula
el recurso, contencioso-administrativo; pero no existe inconveniente
en admitir su aplicacin a los procesos administrativos. En consecuen-
cia, no puede allanarse el representante en el proceso de la entidad local
(Abogado o Procurador); para que se produzca el allanamiento ser ne-
cesario que stos presenten el correspondiente certificado del acuerdo de
la Corporacin adoptado con arreglo a lo dispuesto en el artculo 340
del Reglamento (60).
b " )
Fiscal.
Comoquiera que el F iscal no es parle dema ndada ni
representante legal de la iparle demandada, sino defensor de la ley,
resulta obvio que no puede allanarse a la pretensin. Podr, como de-
fensor de la ley, estimar fundada la pretensin y hacerlo constar as;
pero no alla narse . A hora bien : existe un caso eu que el Fiscal es re-
presentante de la C orporacin local de m an da da : cuando, tratndose de
un contencioso de plena jurisdiccin, no comparece la Administracin
demandada (ar t . 26, prrafo segundo, L . C , y ar t . 369, R . O . F . ) . Es
admisible entonces el allanamiento del Fiscal? Tiene la facultad de
allanarse cuando estima que el acuerdo es indefendible? El artculo 26,
prrafo segundo, L. C. (anlogo al art . 369, R.
O .
F.), dice que si esti-
mara que el acuerdo no es defendible, ser notificada la Corporacin o
A utoridad intere sada , por si creyeren convenienle
designar
representan-
te en juicio. Es decir, el hecho de que el Fiscal estime que el acuerdo
no
es
defendible no
implica un allanamiento, sino una extincin de la
representacin de la entidad : cuando el Fiscal emite informe en el sen-
(60) Sin plantearse el prob lema de la aplic abilid ad d el art. 340, R. O. F . , a
IOB
procesos administrativos, opta por la af irmativa ORTIZ, El recurso contencioso-adminis-
trativo en la nueva L. R. L. , Madrid, 1953, pgs.
210-211.
94
-
7/25/2019 La Terminacin Anormal Del Proceso Administrativo
23/54
L A
TERMINACIN
ANORMAL DEL PROCESO ADMINISTRATIVO
tido de que el acuerdo impugnado no es defendible, deja de ser repre-
sentante de la entidad, conservando el carcter nico de defensor de la
ley, y de aqu que se notifique la decisin a la C orporacin o A utoridad
por si creyeren coveuiente designar representante. El problema est
en qu es lo que pasa si la entidad no designa un nuevo representante.
Se ha dicho que en este caso no se produce la rebelda de la Corpora-
cin,
iporque
ha comparecido por su representante el Fiscal, pero s pue-
de suceder el allanamiento si no acude a su defensa ante la notificacin
del Fiscal (61). JNoestimam os acertada esta interpretacin de los textos
Regales, ya que el
allanamiento
debe ser expreso; corresponde a la parte
dem anda da, no al F iscal . Si no camparece despus de haber informado
el Fiscal en el sentido de que el acuerdo no es defendible, lo que se
producir ser la rebelda, no el allanamiento (62).
2 . Objetivos.Como
dice
G U A S P ,
el allanamiento no recae inme-
diatamente sobre la pretensin del demandante, sino sobre la oposicin
que a la misma procede hacer al demandado (63). Y es necesario, lo
mismo que en el desistimiento, que la renuncia a la oposicin sea
tota],
que comprenda todos los extremos a que se refieren las peticiones del
actor, pues en otro caso no se produciran los efectos tpicos del allana-
miento. A hora bien : tampoco procede, al allanarse el dem anda do,
ex*
poner hechos y fundamentos de derecho distintos de los alegados ni
formular peticiones que signifiquen la revocacin, en todo o en parte,
del acuerdo recurrido. As lo establece el tercer considerando de una
sentencia del Tribunal provincial, aceptado por la del T. S. de 11 de
junio de 1930.
3 . De la actividad.
Deber realizarse en el lugar en que tenga su
sede el rgano jurisdiccional, no existiendo lmite temporal alguno : pue-
de tener lugar el allanamiento en cualquier momento procesal . En cuan-
to a la forma del allanamiento, hay que tener en cuenta los requisitos
que debe reunir el acto correspondiente (cuando la demandada es la
Administracin) (64). En Derecho francs se afirma la posibilidad de
6 1 ) Cfr. O R T I Z ,
El recurso contencioso,
cit., pg. 210.
6 2 ) A soluc in anloga l lega GUAITA, El proceso administrativo de hesividad,
Barcelona,
1953,
pgs.
168-169, nota 218. Cfr.
G O N Z L E Z P R E Z ,
La declaracin de re-
belda en el proceso adm inistrativo local,
R .
E . V . L., 1953,
pgs. 180-182.
6 3 )
Comentarios,
cit., I, pg. 166.
6 4 ) Asi , si se al lana una entidad loca l , lo requisitos que se sealan en el
ar-
95
-
7/25/2019 La Terminacin Anormal Del Proceso Administrativo
24/54
JES S CONf ALEZ PF REZ
que sea expreso o tcito; el ejemplo de allanamiento tcito que se cita
consiste en dejar los plazos para interponer un recurso sin impugnar
una resolucin judicial (65); pero en esle caso no estamos ante un su-
puesto de allanamiento; como afirma una S. de 16 febrero 1950, oo
son equiparables el allanamiento a la demanda con el hecho de no ape-
lar de una sentencia contraria.
C .
Efectos.
1.
Terminacin del proceso.
Una vez a llanado el dem andado, no
ha de seguirse la tramitacin del proceso; el proceso debe decidirse sin
necesidad de
tramitacin
ulterior. A hora bien : cuando existen varios
demandados, si se allana solamente uno de ellos, seguir la tramitacin
respecto de los dems. El articulo 60 , prrafo primero, R . C , a l refe-
rirse al allanamiento del Fiscal, as lo establece : cuando el Fiscal haga
uso de este derecho
dice
el Tribunal seguir la sustanciacin del
recurso con
Ia9
dems partes que intervengan en el pleito. Respecto de
este precepto conviene sealar que no
hay
inconveniente en aplicarle a
los casos en que no sea demandada la Administracin, sino un particu-
lar (proceso de lesividad), cuando sean varioslos demandados, v. gr., por-
que fueren varias las personas a cuyo favor declar derecho el acto
declarado lesivo o porque hubiere comparecido a defender el acuerdo
el funcionario que le adopt, al lado de la persona titular de los dere-
chos (66); en estos casos, si se allana uno de los demandados, el proceso
seguir sus trmites respecto de los dems. Ahora bien: el principal
problem a que plantea el artculo 60. R . C , es si es aplicable respecto
de los coadyuvantes de la A dministracin. E n e ste pun to la jurispru-
dencia es contradictoria (67):
a)
E n algunas sentencias se afirma que no es posible que los coadyu-
vantes sigan la tramitacin del proceso una vez allanada la Administra-
ticulo
340, R.
O.
F . , en especial , adems de los generales
sohre
validez de los
ncuer-
dos locales (convocatoria de la sesin, deliberacin, etc .) . Si se al lana el Estado, los
requisito? necesario?
sobre acuerdos del Gobierno.
En uno y otro caso, deber u nirse a los autos prueba feha ciente del acuerdo, pre-
sentad; al Tribunal por el representante procesal de la entidad pblica al lanada.
(65) M E J B A N , La procedure, cit. , pg. 184.
(66) Posibil idad admitida con
hastante
generalidad.
(67) U na referencia ala misma, en LPEZ ROD, El coadyuvante, c it. ,
pgs.
199 y
ss.
96
-
7/25/2019 La Terminacin Anormal Del Proceso Administrativo
25/54
LA TERMINACIN ANOBMAL
DEL
PfeOCBSO ADMINISTRATIV O
cin, pues equivaldra
a dar a los
coadyuvantes
una
intervencin
de
tal importancia
en el
litigio
que la Ley
procesal
no le
reconoce
(68).
b) En
otras,
por el
contrario,
se
perjnite
la
continuacin
del pro-
ceso
por los
coadyuvantes
(69).
2. Sente ncia estimatoria de la pretensin.
El segundo
de los
efec-
tos tpicos
del
allanamiento consiste
en' que. el
rgano jurisdiccional
debe dictar sentencia no providencia, segn viciosa prctica
en el pro-
ceso
civil (70), de
conformdidad
con la
pretensin,
en
tanto
en
cuan-
to
la ley no le
conceda
el
poder
de
examinar
de
oficio
la
adecuacin
de dicha pretensin
con el
Derecho objetivo
(71).
Pues bien
:
respecto
de
la
aplicacin
de
esta regla
al
proceso administrativo,
hay que
hacer
una distincin importante, segn
que el
allanamiento proceda
de la
Administracin
o
proceda
de los
particulares.
a)
Allanamiento
del
particular
.Al
no
estar previsto especialmente
en
la
legislacin procesal administrativa, habr
que
estar
a lo
dispuesto
en
el
Derecho procesal civil, segn
el
artculo
109, L. C. Por eso se ha
(68) Cfr. A. de 10 octubre 1895. En este sentido, CIUDAD ATJBIOLES,
Discurso de
apertura de Tribunales,
1920.
(69) Particularmente se afirmaba as en
aquello?
casos en que una entidad local
(antes de la L. R. L.) compareca como coadyuvante, al lado del F i s c a l , a defender
t-u
acuerdo impugnado. Cfr. autos de 12
febrero
1927 y 22 septiembre 1941. En el ter-
cer considerando
de la S. de 3
junio
1933 se
dice: Segn tiene declarado, este
Tri-
bunal, lodo apartamiento o consentimiento de la Adm inistracin frente a una accin
entablada contra sus acuerdos, operado por sus rganos representativos ante los Tri-
bunales jurisdiccionales, equivale
a la
ext inc in
de
l i t i g i o ,
y
firmeza
en su
caso,
Je
la sentencia dictada, porque el derecho que para coadyuvar a la Administracin tienen
aque l los
que en el
litigio estn interesados cesa desde
el
m om e n to
en que el
repre-
sentante de la Administrac in se aparta leintervenir en l, ya porque no existiendo
demandado
no
cabe suponer
que
se pueda coadyuvar,
ya
tambin porque
la
ndole
de los p le i tos
contenoioso-administrativos
no cons iente que se sustancien con parte
distinta de la queHeve la representacin de la autoridad de la cual procede el acuer-
do reclamado.
(70) G U A S P , Comentarios, cit., I, pg. 167.
(71)
GMEZ ORB ANEJA, Derecho procesal,
3. ed., Madrid, 1951, ,1 , pg. 368;
G U A S P ,
Comentarios,
cit.,
I, pgs. 166-167.
AICAL ZAMORA
Y
CASTO
LO,
en
Proceso, aulocom-
posicin y autodefensa, M x i c o ,
1947, pp. 80,
af irma: Cuando
el
al lanamiento
se
produce despus de la demanda, cuando pertenece a la categora intra-procesal, no
implica tampoco separacin
de la va
judic ia l ,
si
bien repercute, como la hiptesis
gemela del des i s t imiento , en la resoluc in que lo acoja , que habr de ser conforme
a
su
resultante, aunque
no
s iempre
los
Tr ibunales
lo
entiendan
as y
proyecten r1
principio de of ic ial idad sobre instituciones, como las nombradas, esencialmente dis-
positivas.
97
-
7/25/2019 La Terminacin Anormal Del Proceso Administrativo
26/54
JE S S C0 MZ L E 7 . PSRKZ
afirmado
que en el
proceso
de
lesividad,
o sea
cuando
el
demandado
es
un
particular,
la Ley no
tiene ningn inters
en
impedir
el
allana-
miento,
que
puede darse
y se da
en
las
mismas circunstancias
que en el
proceso civil,
y,
desde luego, este autulico allanamiento lleva consigo
la extincin
del
proceso
de
lesividad
(72).
b)
Allanamientode la
Administracin
El
allanamiento
de la
A d mi-
nistracin
no
produce
los
efectos normales. Segn
el
artculo
25,
prra-
fo
primero
(inciso ltimo), cuando
el
representante
de la
Administra-
cin, debidamente autorizado, deje
de
impugnar
la
demanda,
el Tri-
b u n al ,
/levandoel
pleito
a la
vista,
diciaren su da el
fallo
que
estime
justo.
De
acuerdo
con
este precepto,
seha
dicho
que al
disponer
que
en
los
casos
de
haberse allanado
a la
demanda
el
M inisterio fiscal,
dic-
tar
el
Tr i b u n al
en su da el
fall
que
estime justo,
no
obliga
a
acceder
de
un
modo automtico
a lo
solicitado
por el
actor
y
requiere,
por el
contrario,
el
estudio preciso para determinar
si se ha
producido
o 110
la vulneracin
de
derecho invocada (primer considerando,
S. 1
mayo
1951)
(73).