la seguridad nacional en la relación bilateral de méxico y
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INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS
SUPERIORES DE MONTERREY
ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y
POLÍTICA PÚBLICA, CAMPUS CIUDAD DE MÉXICO
La seguridad nacional en la relación bilateral de México
y EE.UU., ¿oportunidad o conflicto?: ASPAN y la
Iniciativa Mérida
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TECNlll 6Glco --
EGAP Esruela de Graduados en hlministración Pública y Polftica Pública
Lic. ltzel Barrera De Diego ÍTESM Campus Santa Fe
Proyecto de Investigación Aplicada Maestría en Estudios Internacionales Asesora: Dra. Susana Chacón D. Agosto-Diciembre 2008
Resumen
La presente investigación se centra principalmente en analizar la relación bilateral de México y EE.UU. bajo la óptica de la seguridad nacional. Dado que la seguridad nacional de México es parte estratégica de aquélla de EE.UU., ambos países se encuentran entrelazados en sus definiciones. Este estudio permitirá demostrar el carácter no estático de la seguridad nacional en ambos países, dependiendo su definición del mandatario en turno en cada uno de ellos. Dado que el concepto mismo de Seguridad Nacional es planteado por primera vez a raíz de la lógica bipolar de EEUU frente a la entonces naciente URSS, el estudio en sí mismo estaría limitado para comenzar desde el final de la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, la ruptura del paradigma del mundo bipolar con la Guerra Fría nos obliga, si se quiere abordar el tema desde la perspectiva contemporánea, a hacer un segundo corte histórico a partir de la década de los noventa. Por esta razón, el presente estudio acota el análisis histórico de este segundo corte en adelante. Por otro lado, con la finalidad de que este estudio no se restrinja al puro carácter normativo, se tomarán en cuenta políticas actuales para erigirse asimismo en un instrumento prescriptivo. En este sentido, se evalúan los casos del Acuerdo para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte y de la Iniciativa Mérida para detectar los aciertos y nichos de oportunidad en la negociación por parte de México. Enseguida, se darán a conocer recomendaciones para impulsar la cooperación en un ámbito no tradicional de la política exterior mexicana, que por su naturaleza, necesita de apoyo de la opinión pública para poder implementar de manera cabal los acuerdos resultantes. El valor en cuanto a la sistematización de la formulación de la política exterior radica entonces en que a partir de un marco teórico, se enuncian políticas que si bien toman en cuenta la posición de ambos actores a nivel subregional y mundial, también toma en cuenta las restricciones de política a nivel interno. En cuando a las aportaciones teóricas, durante el estudio se concluye que la mayor cooperación se logra cuando las definiciones de seguridad nacional encuentran puntos en común y la percepción de la amenaza se combina con políticas defensivas y de corresponsabilidad, haciendo del estudio de ambas políticas un precedente teórico para el análisis de otras políticas de la región y aplicable, con sus adaptaciones, a otras dinámicas bilaterales asimétricas en el sistema internacional.
Índice
Introducción 3
Capítulo 1: La seguridad nacional en la agenda bilateral: hacia un marco de 8
formulación de política exterior de México
Capítulo 11: Estudio de caso: El Acuerdo para la Seguridad y Prosperidad de 27
América del Norte (ASPAN)
Capítulo 111: Estudio de caso: La Iniciativa Mérida 39
Consideraciones finales 54
Bibliografia 58
2
Introducción
La relación entre México y EE.UU. es una de las relaciones bilaterales más complejas y
estrechas, debido a que su interdependencia es innegable (baste con ver el número de
cruces legales e ilegales, además del volumen de mercancía que cruza la frontera todos
los días) 1, pero también lo es su influencia sobre las fuerzas vivas al interior de ambos
países.2 En lo que se podría calificar como una relación de cordialidad y conflicto, la
prioridad de esta relación para México es clara. Felipe Calderón, en su Plan Nacional de
Desarrollo, señaló incluso que América del Norte es la región del mundo que tiene mayor
impacto sobre el bienestar y el futuro de México en varios rnbros. 3 Partiendo de estos
supuestos, no es la intención de este estudio ahondar en las alternativas de política
exterior en caso de la diversificación de la misma. Cabe mencionar que este aspecto debe
ser abordado en estudios posteriores, pues si bien la primacía de la relación bilateral es
una constante, el contrapeso con otras regiones puede brindar nichos de negociación en
un contexto otrora anquilosado.
En el presente estudio se parte del principio del "falso dilema de la diversificación" de la
política exterior mexicana, propuesto por Bernardo Sepúlveda. El ex diplomático
reconoce que no se puede pensar en una diversificación de la política exterior de México
sin reconocer la vital relación con EE.UU .. 4 En efecto, éste se presenta como un falso
dilema (decidir entre EE.UU y algún otro país), cuando dicha potencia hegemónica
absorbe el 82.12% de las exportaciones mexicanas,5 da trabajo a 11.5 millones de
1 Como ejemplo, en la frontera de México con EE.UU. se registran alrededor de medio millón de cruces ilegales por año, (véase (28/mar/2006) "Bush rechaza muro pero pide más apoyo a Patrulla Fronteriza" en Agencia EFE. Servicio General) y se estima que solamente en la aduana de Nuevo Laredo se llevan a cabo por día 150 mil operaciones. (Belloc, M. (6/dic/2008) "Líder de la AAANLD acude a Universidad del Valle de México" en El Mañana.) 2 Muestra de ello es la implementación de la Comisión Binacional, en donde participan diferentes niveles de gobierno. Asimismo, las ONG de repudio al TLCAN han demostrado ser una fuerza bien coordinada entre México y EE.UU. -' Así lo expresó Felipe Calderón Hinojosa en el Plan Nacional de Desarrollo, en su sección de una política exterior responsable, disponible en http://pnd.presidencia.gob.mx/index9a I b-2.html?page=la-politicacxterior-palanca-dcl-desarrollo-nacional consultado el 4 de Agosto de 2008. ~ lbíd., pp. 30-34 'Cálculo en porcentaje de acuerdo a la información par::i el año 2007 de la tabla "Exportaciones totales de México, agregado anual de 1993 a 200T', disponible en la Página de la Secretaría de Economía en
3
migran tes mexicanos6y se comparte una frontera de 3,141 km 7, sin contar que todos los
países del mundo se encuentran limitados en su acción por esta misma hegemonía.R En
consecuencia, la posibilidad de una diversificación en detrimento de la relación bilateral
se presenta escasa.
Una vez reconocida la importancia intrínseca de la relación bilateral, es necesario aclarar
que los aspectos de dicha relación son variados. Así, la relación bilateral se puede
estudiar desde el aspecto económico, comercial, migratorio o de seguridad, entre muchos
otros. El presente estudio partirá precisamente de este último aspecto, ya que la seguridad
ha sido últimamente reconocida como la prioridad para EE.UU.9 y la finalidad es
recomendar cursos de acción para el remanente de la presente administración mexicana
dentro de una lógica de cooperación bilateral. Esto, tomando en cuenta también la frágil
situación de seguridad nacional que México vive hoy día, con un total de 2,000 muertes
relacionadas al narcotráfico registradas tan sólo en 2006. 10
Es pertinente señalar as1m1smo que la cooperación en materia de seguridad no es un
aspecto nuevo de la relación bilateral. Según algunos historiadores, este proceso tiene su
génesis desde el episodio de Columbus, en el que EE.UU. (si bien la embajada niega la
participación directa del gobierno) y México concurrieron en la captura de Francisco
http:.',www.cconumia-snci.gob.mx/sphp pagcs/cstadisticasicua<l rcsumen/cxpmx c.htm visitado el 10/nov ./2008. r, Información de acuerdo al resumen disponible en la página del Departamento de Estado acerca de migración de acuerdo al U.S. Census Bureau, disponible en http:/'www.state.gov/g/pnn/c25775.htm consultada el 10/nov ./2008. 7 ___ • Estados miembros: México http://www.scla.org/sela/miembro,.asp?id=mexico consultada el
I 0/nov ./2008. 8 Para mayor referencia, ver el listado de representaciones diplomáticas mundiales en EE.UU.: disponible en http:l/www.state.gov/documents/organization/ I O 1970.pdf consultado el I 0/nov./2008. '1 Así lo mencionó Obama, recién electo, ante la posibilidad de un ataque terrorista en vista de la transición. Véase ___ 1: l 7/nov/2008) "National security a top priority, Obama says" en Associated Press. Cabe mencionar también, que desde los ataques terroristas del 11 de septiembre, la seguridad nacional en oposición a los ataques terroristas es lo que más ha perrneado la agenda internacional de EE.UU. Véase Shapiro, l. (2007) Containment: Rebuilding a strategy againsl g!obal terror Princeton: Princeton University Press. 10 ___ ( 18/may/2007) "México registra 22 muertos en un día por disputas relacionadas con el
narcotráfico" en El Mundo en Línea disponible en http://www.elmun<lo.esh:lmundo/2007/05/17/intemacional/1179405784.html. Consultado el 3 de noviembre de 2008
4
Villa. 11 Sin embargo, la lógica se establece formalmente durante la Segunda Guerra
Mundial, cuando estos gobiernos actúan de manera conjunta para la construcción de la
infraestructura petrolera ante la necesidad de EE.UU. de tener una fuente de energéticos
para la defensa del hemisferio. 12 México llegó en este mismo sentido a un Acuerdo
Militar en dicho contexto. 13
Durante la Guerra Fría, y en consecuencia de episodios como la crisis de los misiles en
Cuba y las guerras en Vietnam y Corea -en donde tanto EE.UU. como la URSS se
encontraban en una franca carrera armamentista-, México se erige en un aliado
indispensable para la contención del avance del comunismo en el resto de América
Latina. 14
La desaparición de la URSS como amenaza ideológica y principal adversario de EE.UU.
acentuó la percepción de que las grandes guerras estaban superadas. 15 México ya no era
necesario dentro de la lógica de la seguridad frente a un conflicto de escala mundial. Se
pasó así a la apertura de temas de seguridad fronteriza desde el enfoque del combate al
crimen organizado y a la disminución de la importancia de México en la cooperación
relativa a la seguridad internacional, enfocándose entonces hacia la cooperación en la
seguridad regional. 16
Es entonces el objeto de este estudio, en primer lugar, asentar a través de una revisión
histórica desde el sexenio salinista, los cambios y continuidades del concepto de
seguridad nacional. Una vez identificados los elementos que conforman este concepto, se
procederá a proponer un esquema de formulación de política exterior para México en
materia de seguridad nacional-bilateral. Posteriormente, se lomarán a la Alianza para la
11 Katz, F. (Feb, 1978) '"Pancho Villa and the attack on Columbus. New Mexico" en The American 1-!istorical Revie1r, vol. 83, no.1 p. 102 12 Véase Vázquez, J. (2001) México.frente a Estados Unidos: 1111 ensayo histórico, 1774-2000 FCE, México 13 Chacón, S. (2008) La relación entre México y los Estados Unidos 1940-1955: Entre el conflicto y la cooperación Fondo de Cultura Económica: México. 14 Gamer, W. (Abr. 1968) '"The Sino-Soviet ldeological Stmggle in Latin America" en Journal oflnterAmerican Studies. vol. 1 O no. 2 p. 253. 15 Carter, A. (Invierno 2001-2002) "The Architecture ofGovemment in the Face ofTerrorism" en lnternational Security, vol. 26 no. 3 p. 5. 1" ]bid. p. 30
5
Seguridad y Prosperidad de América del Norte (ASPAN) y a la Iniciativa Mérida como
estudios de caso. Enseguida se les evaluará a través del esquema de formulación
anteriormente propuesto, para con ello detectar fallas en el diseño y proponer un curso de
acción vigente para el resto del sexenio de Felipe Calderón frente a un recién electo
Barack Obama y un contexto mundial sumergido en una crisis financiera, con sus
consecuentes redefiniciones del concepto de seguridad.
La definición del concepto de seguridad nacional en la relación bilateral: cambio y
continuidad
Según una de las muchas definiciones de seguridad nacional, ésta se entiende como la
capacidad de un Estado para conservar sus legítimos intereses para evitar la guerra. y
cuándo puede recurrir a ésta para defenderlos en caso de amenaza. 17 Sin embargo, como
lo señala Susana Chacón, este concepto indica un área de interés y no una condición
precisa, por lo que se transforma en función de los distintos acontecimientos nacionales e
internacionales que interesan a la nación en cuestión. 18 Debido a esto, la definición de
seguridad nacional para México y para EE.UU. no sólo cambia debido a la naturaleza de
ambos países y su lugar en el escenario internacional, sino también a través del tiempo.
El concepto de seguridad nacional para México y para EE.UU. se ha ido adaptando al
contexto histórico en donde se ha desenvuelto. Si bien tradicionalmente la principal
relación que México tenía con el mundo era de carácter financiero, debido a los créditos
que se contrajeron casi desde el inicio de su vida independiente, esto ha cambiado. 19 Sin
embargo, su condición geográfica le obliga de manera muy temprana a definir su
seguridad nacional en contraposición a las invasiones de las que había sido objeto, tanto
por interés en México per se como por su condición de vecino de EE.UU. 20 En
17 Esta definición es la proporcionada por Walter Lippman. Ésta y otras definiciones se encuentran en una discusión más amplia sobre el tema en Wolfers, A. "National security asan ambiguous symbol'' en Vásquez, J. ( 1996) C/assics 4 Internatio,?al Relations Simon&Schuster: 'lew Jersey. 1~ Chacón, S. (2008) Entre el conflicto y la cooperación: negociación de los acuerdos militar, de comercio
y de braceros en la relación hilateral México-EE. UU. (1940-1955) p. 60 19 Véase Schiavon, J. et.al.(Ed.) (2006) En busca de una nación soberana: Relaciones internacionales de México, siglos XIX y XX CIDE, S.R.E., México. P. 27 20 Véase Schiavon, (2006) Op. Cit.
6
contrapunto, en la definición mexicana de seguridad nacional no entra la disminución del
poder de otros países para su propia supervivencia, o su interés por la expansión
territorial; elementos que sí estuvieron presentes dentro de la configuración del
pensamiento sccuritario estadounidense. 21
~1 Chacón, (2008) Op. Cit. p. 62
7
l. La Seguridad Nacional en la agenda bilateral: hacia un marco de
formulación de política exterior de México
Como se mencionó anteriormente, el concepto de seguridad nacional ha ido
evolucionando en virtud de distintos acontecimientos nacionales y regionales. Dado que
la caída de la URSS marcó un cambio definitivo en la definición de seguridad nacional
para EE.UU., se analizará ésta en la agenda bilateral a partir del sexenio de Carlos Salinas
de Gortari, que coincide con este acontecimiento mundial.
En cuanto a México, se examinará la transformación del planteamiento de la seguridad
nacional en función de la defensa de la integridad territorial frente a un enemigo externo,
hacia un planteamiento en función de fenómenos internos. La insurgencia del Ejército
Zapatista de Liberación Nacional, la labilidad como resultado de la crisis económica de
1995 colocan nuevamente a la seguridad nacional como un fenómeno interno.
Sin embargo, el incremento en las actividades del narcotráfico y la volatilidad en las
regiones fronterizas durante el sexenio de Vicente Fax, conlleva a la priorización no
planeada de cooperación bilateral en materia de seguridad para México durante la
administración de Felipe Calderón Hinojosa.
En el caso estadounidense. por su parte, se estudiará el cambio de una lógica de seguridad
nacional en fünción de los actos hostiles· de la URSS, hacia un EE.UU. claramente
preocupado por el aseguramiento de fuentes de hidrocarburos durante la administración
George H. W. Bush., ejemplificado con la operación Tormenta en el Desierto.
Después, bajo la administración de Bill Clinton, EE.UU. buscaba erigirse como mediador
de conflictos internacionales en sus zonas de influencia con un cariz mayoritariamente
multilateral, para asegurar así la recién adquirida hegemonía mundial (ejemplificada por
situaciones como el conflicto árabe-israelí y la Guerra en los Balcanes).
Finalmente, se analiza a la administración de George W. Bush, la cual estaba centrada en
el aislacionismo, las medidas unilaterales de coerción frente a los ataques terroristas y en
8
el aseguramiento de energéticos en el Medio Oriente, contrarrestando la hegemonía
regional de Irak a través de una guerra.
1.1 La Seguridad Nacional para México y EE.UU.: lineamientos generales y
.fimdamentos jurídicos
1. 1 .1 La seguridad nacional para EE. VV. Si bien cada administración de EE.UU. ha
hecho cambios significativos en el proceso de formulación de su estrategia de seguridad
nacional, es cierto que existe un procedimiento base para la formulación de esta política.
Surgido desde 194 7 y establecido por el 'National Sccurity Act' del 26 de julio de ese
afio, el Consejo Nacional de Seguridad (NSC por sus siglas en inglés) es el encargado de
formular la política de seguridad nacional. El presidente es el jefe del Consejo y es
asistido por los secretarios de Estado y de Defensa. Las decisiones después se pasan a
revisión con el Departamento de Defensa, el Consejo Militar Nacional, la Agencia
Central de Inteligencia y la Junta de Recursos para la Seguridad Nacional,22 además de
tomar en cuenta la opinión de los Departamentos del Tesoro, de Justicia, de Comercio y
de las comisiones legislativas que tengan a su cargo aspectos presupuestalcs y de
vigilancia de la función pública.23
1.1.2 La Seguridad Nacional para México: La seguridad nacional en México en sus
albores se limitó a crear defensa primariamente militar en contra de las invasiones
externas. Tras la firma de los tratados de delimitación fronteriza con EE.UU. y la
inserción de México dentro de la Doctrina Monroe de la defensa hemisférica en contra de
Europa, México no necesitó desarrollar una estrategia de seguridad nacional. 24 Esta
necesidad tampoco se hizo presente posteriormente, puesto que la supervivencia del
gobierno al interior estaba asegurada por el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y
22 Página oficial del Consejo Nacional de Seguridad (NSC) http://www.whitchouse.gov/nsc/history.html#summary consultada el 9/nov/2008. 2
.l /bid. 24 Deare, C. ( 1997) The dilemmas of Mexican National Securi~r: A n Asse.mnent of' the Salinas Administra/ion Maryland: John Hopkins University p. 1 O
9
al exterior por el apoyo de EE.UU. a dicho partido y a su inclusión en la lógica de la
seguridad colectiva frente a la URSS.25
Sin embargo, desprovisto México de defensa por parte de EE.UU. ante una URSS
desaparecida y con el aumento del narcotráfico, es en el sexenio de Miguel de la Madrid
que el término de seguridad nacional se emplea por primera vez en el Plan Nacional de
Desarrollo de 1983?' En 1988, Salinas crea el primer gabinete de seguridad, debido
principalmente al tráfico de drogas, pero sin tener una agencia reguladora. 27
En 1989 se crea el Centro de Investigación y Seguridad Nacional, pero México no
contaba con un organismo homólogo al Consejo de Seguridad Nacional de EE.UU. 2x Es
solamente hasta el afio 2005 que se emite una Ley de Seguridad Nacional, en donde se
define lo que para México es la seguridad nacional, a saber29:
"(Que) es un ramo exclusivo de la administración pública federal previsto en los artículos 73 fracción XJXX inciso M y 89 fracción VI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (Y) en los 1érminos del artículo 3 de la Ley de Seguridad Nacional se entienden las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mankner la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, que conlleven a:
l. La protección de la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrente nuestro país;
11. La preservación de la soberanía e independencia nacionalc~ y la defensa del territorio:
IJI. El manlcnimienlo del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno;
IV. El mantenimiento de la unidad de las partes integrantes Je la Federación señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
2' Lopez-Maya, M. (Invierno 1995) "The Change of discourse of US-Latin American Relations from the
end ofthe Second World War to the Beginning ofthe Cold War"' Revie1r <,f'Jnternational Political Economy vol. 2 No. 1 Inglaterra: Taylor &Francis p. 136, obtenido a través de Factiva, disponible en hllp://www.jstor.org/stable/4 l 77138. Accesado el 6 de noviembre de 2008 26 Esto se hace en el contexto de una creciente inestabilidad en Centro América, una crisis económica pronunciada que podía provocar incertidumbre civil y al problema creciente del tráfico de esn1pefacientes. 27 Antecedentes del CISEN, disponible en http://www.ciscn.gob.mx/cspanol/cisen anlecedcntes.htm (Consultado el 4 de septiembre de 2008) 28 !bid. 29 Definición obtenida de la página oficial del Centro de Investigación y Seguridad Nacional CISEN disponible en el apartado ¿Qué es Seguridad Nacional? disponible en http://www.ciscn.gob.mx/cspanol/scguridadnacional.htm (Consultado el 4 de septiembre de 2008)
10
V. La defensa legítima del Estado Mexicano respecto de otros Estados o sujetos de derecho internacional, y
VI. La preservación de la democracia, fundada en el desarrollo económico social y político del país y sus habitantes.
l. 1.3 la seguridad nacional durante el sexenio Salinas-Bush. Según Deare Craig, el
dilema fundamental que permea la configuración de la seguridad nacional de México
durante el sexenio de Salinas es la implementación de políticas que brindasen seguridad
conservando la soberanía frente a EE.UU.; una situación que parece ser irreconciliable.30
En ese sentido la planeación de la estrategia de seguridad nacional obedece a su
enunciación desde el interés personal del presidente Salinas, implementado a través del
PRI y delimitado y aceptado por la Secretaría de Gobernación (SEGOB) y las fuerzas
armadas:' 1
La principal área de preocupación era el control de las insurgcncias del EZLN, así como
la recuperación de la estabilidad que hacía de México un socio privilegiado en América
Latina, en medio de eventos desestabilizadores como los asesinatos del candidato
presidencial Luis Donaldo Colosio y de José Francisco Ruiz-Massieu, así como el
aumento del narcotráfico durante la década de l 990.3~ A pesar de la creación del
Gabinete de Seguridad Nacional, la naciente delimitación de los objetivos nacionales en
el Plan Nacional de Desarrollo dista mucho de la generación de una política de seguridad
nacional enunciada como tal que permita su posterior evaluación:'3 Además, los procesos
de certificación como un mecanismo de evaluación unilateral y enunciados por el
hcgemón dejaron claro que la definición de los ítems de la agenda securitaria estaba en
'º Dcare, C. ( 1997) Op. Cit. P. 19 ·'
1 Pastor, R. (Otolio 1990) "Post-Revolutionary Mexico: The Salinas Opcning"' Journal of lnteramerican Studies and Wolrd Affairs vol. 32, no. 3 p. 13 Centcr for Latin American Studies at the University of Miami: EEUU. Obtenido a través de Factiva, disponible en http://www.jstor.org/stablc/l66087. Accesado el 6 de septiembre de 2008. '~ Véase Venegas, J. y C. Pérez (23/mar/1996) "El penalista Juán Velázqucz, citado a declarar por Chapa" en La Jornada y Veltmer, H. (septiembre 2000) "The dynamics ofsocial change and Mexico's EZLN" en Latin American Perspectives vol. 27 no. 5 .JJ Deare, C. ( 1997) Op. Cit. 22
11
función del interés nacional de EE.UU. 34 La seguridad para México bajo Salinas fue
entonces la estabilidad al interior.
Mientras tanto, la administración Bush Sr. modificó el proceso tradicional descrito
anteriormente a través de la ampliación de la membresía del Consejo de Seguridad.
Originalmente, éste se conformaba por un presidente, vicepresidente, secretario de
defensa y secretario de Estado. La administración Bush incluyó entonces al recién creado
asesor de seguridad nacional y a ocho comités de coordinación regional que sustituyeron
a los grupos interinstitucionales de la era de Ronald Reagan ( 1981-1989). Se trataba de
un Consejo más colegiado y con orientación hacia la especialización regional y temática
mús que hacia la labor de conciliación de la competencia burocrática al interior de las
agencias de seguridad de EE.UU. Js
Los principales temas que trató fueron la redefinición de: la estrategia de seguridad
nacional frente a la desaparición de la amenaza comunista, lo cual recayó en la
reunificación de Alemania y su constitución en un aliado importante en Europa
Occidental, así como la intervención en el Golfo Pérsico para controlar el surgimiento de
una hegemonía regional enarbolada en Irak y retener así el control sobre los energéticos
de la región de Medio Oriente.36 La seguridad nacional para EE.UU. bajo Bush Sr. se
enfocó entonces en recuperar los espacios de influencia, muchas veces a través de la
fuerza, de la recién desaparecida URSS.
l. 1.4 La seguridad nacional durante el sexenio Zedillo-Clinton. Durante el sexenio de
Ernesto Zedilla, se tenía un contexto de crisis económica, de opinión pública
desafavorable y de desencanto social. 37 El país que se prometió durante el sexenio previo
·14 Chacón, S. (2002) "Fonnulación de la política exterior de México: el caso de los procesos de certificación ( 1993-2000)"' Energía, Finanzas y narcóticos México: Plaza y Valdés pp. 75-106. H Historia del Consejo de Seguridad Nacional, disponible en http://www.whitchousc.gov/administration/coplnsc/history/. Acccsado el 6 de octubre de 2008. 36 Frederking, B. (agosto 2003) "Ccnstructing Post-Cold War collective sccurity'' The American political Sciences Review vol. 97 no. 3 pp. 363-378. 37 Benítez-Manaut, R. (Octubre-Diciembre 2001) "Seguridad nacional y transición política, 1994-2000"' Foro Internacional XLl-4 pp. 963-991. Disponible en versión digital en http://revistas.colrncx.mx/revistas/7/art 7 909 6236.pdf. Accesado el 7 de octubre de 2008.
12
no llegó. Pero sí llegaron las quiebras de muchas industrias en el país, y la incapacidad
del gobierno para proveer condiciones de vida decentes a alrededor del 60% de la
población.38 El TLCAN entra en vigor y supone entonces la protección de la soberanía
ante una frontera que estaría cada vez más abierta y activa.39
Por otro lado, el adelgazamiento del Estado y la democratización, aunadas a la cns1s
económica, hacen que las instituciones de seguridad peleen por la supervivencia, la
asignación de recursos, o la atención del ejecutivo, fenómeno no posible en la antes
centralizada administración. Además de las agencias tradicionales de seguridad, como la
Secretaría de Gobernación (SEGOB), la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), la
Secretaría de Marina (SEMAR) y la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), se
incluye ahora a la Cámara de Diputados y de Senadores dentro de la lógica de la
formulación de la política de seguridad.40
Excluyendo los esfuerzos realizados en el gmpo Contadora, por primera vez, los
principios de no intervención se ven sobrepasados cuando, por la cercanía geográfica de
los conflictos en Centroamérica, México tiene que intervenir en sus procesos de
pacificación.41 Sin embargo, ésto responde no solamente a la integridad y seguridad
territorial de México, sino a una presión de un EE.UU. que no puede erigirse ya en
interlocutor prestigiado ante una América Latina que le acusa de intervenir y haber
provocado los choques civiles que pretendía resolver, utilizando a México entonces como
dicho interlocutor.~2 La seguridad nacional bajo Zedilla para México estaba enfocada en
sobrevivir a la caída del sistema priísta y a la apertura al sistema internacional como un
país con políticas de libre comercio.
·18 González, M. ( 1996) "Pobreza y desempleo. Los saldos de la crisis 1994-1995" POLIS: Política, marco electoral. pensamiento social y economía vol. 1 México: UJ\M. Disponible en línea en http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/polis/conl/19961 /pr/prO.pd f. Accesado el 9 de septiembre de 2008. J9 Benítez-Manaut, R. Op. Cit. P. 963.
40 Véase Piñeyro, J. (2001) "La seguridad nacional con Zedillo" Foro Internacional XLl-4 pp. 939-962 México: Colmex. 41 Comunicado de prensa de la presidencia con motivo del viaje de Ernesto Zedillo a Guatemala en nombre del Grupo de Amigos de la ONU para un proceso de Paz Firme y Duradera disponible en http://zedillo.presidencia.gob.mx/pages/giras/gv-guat96.html accesado el 3 de noviembre de 2008. 42 Benítez-Manaut Op. Cit. P. 972
13
Clinton por su parte, desarrolla una aproximación diferente de la administración Bush Sr.
para los temas de defensa y seguridad nacional. Un electorado agotado de financiar altos
costos de la guerra pide mayor vigilancia y rendición de cuentas a los organismos
encargados de la seguridad nacional.43
Clinton entonces, mediante la Directiva de Decisión Presidencial I (PDD I por sus siglas
en inglés) incluye en el Consejo de Seguridad Nacional, además de los miembros
tradicionales y a los representantes de la CIA y del gabinete, a los representantes del
Tesoro, al representante de EE.UU. ante la ONU y al presidente del comité de política
económica, dando con ello la dirección para una política exterior con mayor vigilancia
sobre el ejercicio presupuestal en materia de defensa e incluyendo la perspectiva
multilateral.
Se crean los grupos de trabajo intergubernamentales y los temas prioritarios son de
carácter global, mayoritariamente relativos a la participación de EE.UU: en los procesos
de pacificación en zonas con conflictos étnicos (Bosnia, Haití, Irak, Somalia), en el
control del tráfico ilegal de estupefacientes, el control de tráfico de annas y el combate a
los problemas ambientales.44 La seguridad para EE.UU. bajo Clinton significa erigirse en
un ente informado, con presencia en todo el mundo, respaldado legalmente a través de
organismos multilaterales y artífice de la construcción del orden mundial de la posguerra
fría.
/.1.5 La seguridad nacional durante el sexenio Fox-Bush Jr. El sexenio de Vicente Fax
comienza con un bono democrático importante. Es el primer mandatario mexicano de
oposición en llegar a la silla presidencial después de 71 años de gobierno del PRI y de sus
antecesores.45 Sin embargo esta victoria no estuvo exenta de consecuencias internas. Tras
~-1 Newmann, W. (sep. 2002) "Reorganizing for National and Homeland Security" Public Administra/ion
Review vol. 62 Democratic Govemance in the Aftermath ofSeptember 11, 2001 P. 128 ~~ Historia del Consejo de Seguridad Nacional, disponible en http://www.whitchousc.gov/administration/cop/nsc/history/. Accesado el 6 de octubre de 2008. ~, Imegas, G. (26/nov/2006) "¿Bono democrático?" La Jornada Semanal disponible en http://www.jomada.unam.mx/2006/l l/26/scm-gustavo.html Accesado el 5 de octubre de 2008.
14
las acusaciones de que el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) hubiese
espiado al entonces candidato Vicente Fox, dicha institución de seguridad sufre una
reestructuración, y por primera vez se emite no solamente la ley que la gobierne, sino un
Consejo de Seguridad Nacional que a cargo de Adolfo Aguilar Zinser pudiera regular las
funciones de un organismo históricamente al margen de la ley.46
Por otro lado, amén del bono democrático, la cercanía personal entre George W. Bush y
Vicente Fox hizo pensar en que México tendría una relación especial con el hegemón.47
Y así fue: en los albores del 2000 se trató al tema de la migración de manera constante y
con el compromiso de abordar una reforma migratoria cabal.'18
Desafortunadamente, en 2001 el ataque del 11 de septiembre -el primero que EE.UU.
sufriera en su territorio- haría cambiar la concepción misma de seguridad estadounidense.
Prueba de ello fue la creación del 'Homeland Security' y del 'Patriot Act', el primero
buscaba asegurar la seguridad intratcrritorial y el segundo estaba encargado de vigilar la
vida civil rompiendo con la tradición legislativa de las enmiendas contenidas en la 'Bill
ofRights'.49
Para México, el cambio más importante vino con la "secunzación" de la migración, es
decir, el cambio de enfoque de la migración como un tema de desarrollo económico
social a un tema de scguridad.50 Esto se vería reflejado principalmente en la exclusión del
tema migratorio en sí mismo del Acuerdo para la Seguridad y la Prosperidad de América
del Norte (ASPAN), pero en su inclusión dentro del capítulo de seguridad de dicho
acuerdo. La cooperación en materia de seguridad se amplía a nivel regional, cuando en
46 Véase Benavidcs, C. y A. García (9/ene/2002) "Coordinará Fox seguridad nacional" El Universal 47 Blair-Smith, E. (3 l/ago/2001) "Fox and Bush have agenda cut out for them" USA Today disponible en http:f/ww,v.usatoday.com/ncws/worl<l/2001/08/31/fox-bush-usat.htm Accesado el 30de noviembre de 2008. 48 Delgado-Wise, R. y V. Furio (sep. 2004) "The Hidden Agenda ofMexico's Fox Administration" Latin American Perspectives vol. 31 no. 5 Migration Identitites : A class based approach. US: Sage publications, disponible en b.!!n.://www.jstor.org/stablc/3185120 Accesado el 20 de agosto de 2008. 49 Newmann, W. Op. Cit. P. 129. 'º ____ . (3 l/mar/2006) "Norteamérica aplaca sus litigios en inmigración y comercio en Gaceta de los Negocios
15
seguimiento a los acuerdos del ASPAN, el gobierno mexicano sella la frontera sur con
Belice y restringe más el acceso a una frontera histórica y culturalmente imaginaria. 51
A pesar de que en reiteradas ocasiones durante el 2005, George W. Bush asegurara que se
comprometería a impulsar una reforma migratoria cabal,52 la oposición de vanos
miembros del Congreso y del Senado hizo que el tema se convirtiera en uno de los
fracasos de la administración foxista. 5~ La intensificación de la violencia en la frontera
norte, cristalizada en las declaraciones de Tony Garza al finalizar el mandato de Fox,
hicieron ver la falla de la administración mexicana en proveer a México de seguridad
interna y en convertirse en un vecino estable para EE.UU.54
Sin embargo. por lo anterior, se entiende que la seguridad para México es por un lado
estabilizar y asegurar la transición al tiempo de convertirse en un aliado para Bush en
materia de seguridad. La seguridad para Bush, por otro lado,. se convierte en prioridad y
eje conductor de toda la política exterior, con frentes prioritarios en Afganistán y en lrak,
dejando de lado a América Latina.55
1.1.6 La seguridad nacional durante el sexenio Calderón-Bush Jrl Obama. Cuando
Felipe Calderón Hinojosa llega al poder, lo hace en medio de especulaciones de fraude
electoral y con una población políticamente polarizada debido a los ataques entre éste y al
candidato opositor Andrés Manuel López Obrador durante la campaña elcctoral56. El
51 ___ • (30/mar/2006) "Fox propone a Bush y Harper plan energético para frenar migración" en
Agencia EFE-Serl'icio general '2 ____ (4/ene/2007) "Migración y seguridad fronteriza serán prioridad en EU : CRS" en Servicio
Universal de Nolicias 53 Delgado-Wise. (sep 2004) Op. Ci1. I p. 160. 54 ____ (4/enc/2007) '"Migración y seguridad fronteriza serán prioridad en EU: CRS"' en Servicio
Universal de Nolicias 55 Bush, en 2005, inicia una gira por América Latina tratando de recuperar la influencia en una región que ha estado separada de su agenda internacional desde 2001. Só Reyes, M. (5/sep/2006) "Felipe Calderón, presidente de México" BBC Mundo.com disponible en http: //news.bbc.eo.uk/hitspanish/latin america/newsid 5318000/5318288.stm Accesado el 12 de agosto de 2008.
16
bono democrático, sin embargo, aparece ante los ojos de Estados Unidos como real, ya
que reconoce la jornada electoral como válida si bien reñida.57
A diferencia de otros temas, la inseguridad en la frontera norte continúa, haciendo que el
autodenominado presidente del empico tuviera muy pronto que cambiar su enfoque de
política intema.58 El reclamo de la sociedad, que saliera a las calles para exigir seguridad,
hizo que Calderón declarara una guerra en contra de la delincuencia organizada.59
EE.UU. aprovecha para pronunciarse a favor de estos esfuerzos y se concreta lo que más
adelante sería conocida como la Iniciativa Mérida.60 En este sentido, comienza una
cooperación bilateral más estrecha que solamente recalca lo que ya se sabía: la seguridad
es prioritaria para EE.UU. por encima de cualquier otro tema.
Lo anterior queda asentado en el hecho de que el tema de seguridad fue el que más se
avanzó en el ASPAN antes de su alentamiento (cabe mencionar que el primer reporte
reflejaría 300 iniciativas, la mayoría enfocadas a temas de seguridad en la frontera y
mayor control de la migración)6', así como el hecho de que la Iniciativa Mérida se lanza
como una solución al impasse del ASPAN para seguir avanzando en dicho tema.62
El compromiso de México se ve demostrado con la detención y deportación récord de
líderes de cártclcs en un contexto de inequidad, donde los fondos de la Iniciativa Mérida
se liberan con retraso y no en su totalidad.63 El mismo embajador Tony Garza reconoce la
'7 Miller, S. (6/sep/2006) "US Congratulates mexican President-Elcct Cald,~ron" Qficina de Comunicación
del Gobierno de los Es1ado.1· Unidos America.gov disponible en h!.m:1/www.amcrica.gov/st/washfilccnglish/2006/Septcmber/20060906152241 ASrelliM0.693828!< .html Accesado el 13 de octubre de 2008. 58 Pavón, O. (30/jun/2008) "El gobierno de Calderón da prioridad a seguridad y se olvida de lo social"' Cronica 59 ___ (307ago/2008) "Marchan en todo el país contra la inseguridad·· El Universal
r,n Durante el estudio de caso, en el capítulo 3, se analizarán más a profundidad las características de las negociaciones. r,i Treviño, J. (7/jul.'2005) "Límites de la alianza" en El Norle (,~ !bid. 63 ____ (6/dic/2007) "Lucha contra narco no depende de Iniciativa \1érida: Patricia Espinosa·· en
Agencia Mexicana de Nolicias NOT! MEX
17
cooperación sm precedentes sm dejar de mencionar antes de dejar su cargo, que la
'narcoviolencia' debe ser la prioridad para el gobierno de Caldcrón.64
Por su parte, un Bush saliente y distraído, únicamente como último designio, logra liberar
la mitad del presupuesto de la Iniciativa Mérida tras oponerse al condicionamiento de la
ayuda a la observancia de los derechos humanos.65 Su popularidad, baja desde la
comprobación de la ilegalidad de la invasión a Irak, no tuvo repunte alguno con el
argumento de la necesidad de protección a toda costa del territorio estadounidense.
El voto de castigo, tras dos cuatrienios, promete dar una victoria mayoritaria para el
demócrata Barack Obama, quien se pronunció por una política exterior sometida a
regulaciones y normativas internacionales, un acercamiento al ámbito multilateral
olvidado hace ocho años?' Si bien Obama no mencionó a México dentro de su campaña,
reconoce la importancia de la relación bilateral, e incluso varios asesores aseguran que se
comprende cabalmente la importancia de México para la seguridad nacional de EE.UU.
Sin embargo, la crisis financiera internacional hace que todo el enfoque del presidente
electo se centre en la preservación del sistema financiero y la forma de vida de sus
elcctores.67 La seguridad para Obama será entonces, primero y antes que nada, la
supervivencia del sistema financiero, mientras que Calderón se encontrará desfasado con
un presidente cuya prioridad no es más una guerra contra el terrorismo ni la delincuencia
organízada, al tiempo de tener un Estado frágil de seguridad interna.
1.2 la lógica de la relación bilateral: una aproximación teórica
''~ Zamarripa, R. { J 9/nov/2008) "No fui entrometido: Tony Garza" Re.fómw 65 Sullivan, M. { J 3/nov/2008) "Merida lnitiative for mexico and Central Arnerica: Funding and policy issues" OpenCRS Congressional Reseurch Reporrsfor the People disponible en http://opencrs.cdt.org/document/R40135 Accesado el 12 de noviembre de 2008. 66 Plataforma electoral de Barack Obama sobre asuntos internacionales, disponible en http://origin.barackobama.com/issucs/foreign policy/ Aecesado el 2 de noviembre de 2008. 67 Se puede notar el énfasis dado a los temas financieros revisando los temas discutidos en la página oficial de Barack Obama {http://www.barackobama.com/index.php)
18
El análisis, entendido cómo la "distinción y separación de las partes de un todo hasta
llegar a conocer sus principios o elementos (sobre cualquier) realidad susceptible de
estudio intelectual"68, es un proceso que se realiza entonces a posteriori, una vez que el
fenómeno ya ha ocurrido. En este entendido, el análisis de la política exterior no es el
mismo proceso que su formulación, pues esta última busca crear propuestas, y en esa
creación la realidad necesaria para el análisis está ausente. Por ello este apartado tiene
como objetivo ahondar en una de estas aproximaciones analíticas para entender la política
exterior mexicana y, con base en el contexto histórico conocido, escoger los aspectos que
de ella resulten más pertinentes al contexto internacional actual.
Debido a la naturaleza de lo que se ha entendido como una relación de poder entre
México y EE.UU, pero que tiene momentos y elementos nuevos de poder no
exclusivamente militares, se ha elegido para este análisis el neorrealismo.
Ya en la década de los sesenta, coexisten diferentes tipos de aproximaciones teóricas para
explicar la política exterior mexicana, entre las cuales se encontraba el realismo en su
variante clásica y el enfoque de potencias medias, haciendo de este último la
aproximación que utilizaremos. Bajo este enfoque, se concibe a México como un actor
que persigue sus intereses nacionales en un contexto anárquico. México entonces intenta
maximizar su poder en función de su tamaño y capacidad, limitado siempre por su
ausencia de poder militar, pero en un contexto de potencia media con impacto en sus
áreas de intluencia.69
El neorrealismo según Kenneth Waltz, retoma entonces la concepción de que las
relaciones internacionales pasan por una lógica de poder, pero que este poder no
solamente se cristaliza en el domino militar sino también en otros elementos de poder. En
este sentido, se destacará para el análisis de la relación bilateral, desde la posición de
México, el poder surgido de la geografía por la frontera compartida, la abundancia de
68 Definición obtenida del diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, versión en línea, disponible en http://buscon.rac.es/dracl/SrvltConsulta'!TIPO BUS=3&LEMA=an~·'OC3%A I lisis, consultado el 17 de Octubre de 2008. 69 Borja, A .. "Enfoques para el estudio de la política exterior de México: evolución y perspectivas" en La política exterior de México: en.foques para su análisis" Colmcx-IMRED, México pp. 19-44.
19
· recursos naturales como el agua y el petróleo, la población que dota a EE.UU. de una
mano de obra barata y la cohesión nacional enarbolada en el apego a los principios de
política exterior?) Otra aportación de esta aproximación teórica es la introducción de las
ganancias relativas frente a la suposición del realismo clásico en donde hay un juego de
suma cero, en donde el ganador se lleva todo. México tiene entonces ganancias relativas,
como la expropiación de la industria petrolera, la conservación de su soberanía territorial
a través del impedimento de la introducción de tropas extranjeras en territorio nacional y
la conservación de su orden interno sin la necesidad de la imposición de una dictadura
militar, si bien todas estas decisiones pasaron por el visto bueno de EE.UU.
Sin embargo, es justamente la existencia de una hegemonía en el sistema regional lo que
el paradigma neorrcalista no alcanza a explicar. Según Arturo Borja Tamayo, el
neorrealismo tiene su origen en la Europa del Siglo XIX, en donde a raíz de la incquidad
en la distribución del poder, el sistema de alianzas y contralianzas crea un equilibrio en el
sistema europeo. Sin embargo, dicho equilibrio surge solamente entre países con
capacidades similares, lo cual no es el caso de México y EE.UU. Borja concluye entonces
que el surgimiento de la hegemonía es la prueba de la inaplicabilidad del neorrealismo en
el continente amcncano, detallando que dicha aproximación teórica explica
exclusivamente las relaciones en el viejo mundo. Carlos Escudé critica además que el
enfoque neorrealista no es exacto al describir el funcionamiento del sistema regional
americano, en donde según él, a pesar de reconocer la existencia de un contexto de
anarquía, los Estados no son unidades con funciones iguales dentro del sistema
americano, mientras las unidades sí tienen funciones iguales en el sistema de Waltz. 71
Sin embargo si bien existe la interdependencia en algunos aspectos, la mayoría de la
relación bilateral termina siendo mayoritariamente dependiente de México hacia
EE.UU. 72 Sin bien han habido periodos intermitentes de cooperación, ésta siempre ha
70 Véase Waltz, K. ( 1959) Man, the Sta/e and War Columbia University Press 71 Escudé, C. "Hacia una nueva concepción de las unidades del sistema estrnctural de Waltz: el caso de la política exterior argentina"' en Borja, A et. Al. ( 1996) Regionalismo y poder en América: los límites del neorrealismo CIDE Porrúa, México. 72 Borja Tamayo, A. "Los patrones históricos del continente americano y las limitaciones del realismo estmctural" en Borja,Op. Cit ..
20
sido llevada a cabo en un contexto de asimetría. Un caso icónico fueron los procesos de
certificación durante la lucha antidroga en la década de los noventa, en donde si bien la
lucha para controlar el narcotráfico era un interés compartido, y en donde México y
EE.UU. tenían que cooperar, pero que la certificación justamente ponía en relieve quién
establecía las reglas del juego. 73 Esta justamente es la línea de pensamiento de Waltz
cuando critica a la interdependencia, donde presenta a la cooperación como un fenómeno
pasajero y limitado a ciertos temas 74.
La incógnita permanece aquí sobre cómo lograr introducir los intereses nacionales en una
lógica de un país dominante. Roberto Russell y Juan Tokatlian proponen una solución
gracias a su definición de "autonomía relacional". 75 Los autores proponen, justamente
pensando en el caso de América Latina, redefinir la autonomía no como la libertad de
actuar en oposición a las grandes potencias, sino como la posibilidad de encontrar la
libertad de acción a través de la coincidencia de los intereses del país pequeño con los
intereses del país poderoso, estableciendo alianzas específicas, con naciones específicas
en temas específicos.
Esto ofrece una reafirmación de la aproximación neorrealista, pues si la autonomía se
define en estos términos, ello garantiza la posibilidad de multiplicar las ganancias
relativas en un contexto hegemónico con el cual se aprende a vivir. Algo tan radical como
hacer coincidir los principios de política exterior de México con los intereses compartidos
entre México y EE.UU. podría poner un alto al divorcio entre el discurso nacionalista y la
realidad de dependencia.
En conclusión, para evaluar la política exterior mexicana, es necesario tomar en cuenta el
poder que ejercen las potencias dentro del sistema internacional así como dentro del
sistema regional; si bien el mundo actual está limitado por problemáticas que sobrepasan
73 Véase Toro, C. "Narcotráfico: lo que la interdependencia no nos explicóº' en la política exterior de México: enfoques para su análisis" Colmex-lMRED, México 7~ Véase Waltz, K. "The Myth ofNational Interdependence", en Maghoori, R .. ( 1987) Globalism vs
Realism: International Relations Third Debate, Westvicw Press, USA. 7; Russell, R. Juan, T. (Primavera, 2003) "From antagonistic autonomy to relational autonomy: A
thcoretical reflection from the Southem Cone" en latín American Politics and Society, vol. 45 no. 1
21
al actor estatal y limitan su acción dentro de un orden que implica la cooperación, pero en
donde esta cooperación es selectiva y restricta a ciertos aspectos que no tengan que ver
con las instancias del poder del Estado. Se puede decir entonces que el enfoque correcto
para el caso de este análisis es el neorrealismo con contribuciones de la "autonomía
relacional", lo anterior para poder incluir los principios de política exterior de México.
/.2. I Al encuentro de una metodología de formulación de polítirn exterior mexicana El
dilema de la cooperación dentro de la lógica de la seguridad es un fenómeno que ya desde
la década de los setenta encuentra en Robert Jervis su reflexión. Jervis menciona que la
cooperación solamente se dará si la otra persona piensa que su contraparte cooperará.
Asimismo, se observa que cuando hay una percepción de una liga estrecha entre la
seguridad nacional y los asuntos internos de otro país, el primer país tratará, a veces de
manera preventiva, de intervenir en los asuntos del otro; lo cual estará limitado por la
protección de la soberanía de la contraparte intervenida. Jervis concluye que lo que lleva
a los Estados a cooperar es la percepción de peligro o amenaza a la integridad territorial,
a su población o a su bienestar. A mayor amenaza percibida, mayor disposición a la
cesión de soberanía y por ende, mayor cooperación. 76
Sin embargo, es la naturaleza de las posturas de política exterior la que también
determina la percepción de la proclividad a cooperar, y por tanto, lo que condiciona la
cooperación del otro Estado. Para Jervis, la mayor cooperación y mayor percepción de
seguridad se logra cuando la posición defensiva lleva la lógica de la política exterior,
junto con la clara distinción entre una política ofensiva de una política defensiva por parte
del otro actor.
76 Véase Jervis, R. (Enero 1978) "Cooperation under the security dilemma" en World Politics Vol. 30 no. 2 pp. 167-214
22
Cuadro 1.1 Los cuatro mundos de Jervis
Política ofensiva Política defensiva
Postura defensiva/ofensiva Doble peligro Dilema de seguridad, pero Indiscernible requisitos de seguridad
Compatibles.
Postura defensiva/ofensiva NO hay dilema de seg. Doblemente estable Discernible Los Estados que defienden
Status quo pueden seguir Políticas distintas a las de advertencia
Esquema obtemdo de Jcrv1s, R. ( 1978) Op. CII. p. 46
Cabe mencionar sin embargo, que la amenaza en el dilema de seguridad de Jcrvis
proviene de otro Estado, lo cual no es el caso en el dilema actual de seguridad entre
México y EE.UU., donde la amenaza proviene del crimen organizado, el cual no está
sujeto a formulación de política exterior de ninguno de los Estados. Sin embargo, lo que
sí podemos recuperar de este modelo, es que la cooperación será mayor cuando ambos
Estados posean una política defensiva y que ambos puedan distinguir el carácter
defensivo en la política exterior de uno en torno al otro. Así también, podemos decir, que
tanto México como EE.UU. desean mantener el status quo de la relación bilateral en el
entendido de que ninguno quiere, en la actualidad, agregar territorio del otro o invadir al
otro: por lo que ambos, bajo el modelo de Jervis, buscan un contexto doblemente estable.
Por otro lado, dada la naturaleza de la constitución mexicana, que reconoce únicamente al
ejecutivo y a la Secretaría de Relaciones Exteriores (S.R.E.) como las dos instancias
encargadas de formular y dirigir la política exterior del país, el enfoque burocrático
podría perder un poco de fuerza, si bien es cierto que la participación parlamentaria se ha
ido incrementando poco a poco en materia de política exterior. Sin embargo, dicha
participación del Senado no ha llevado a un tratado internacional per se (entendiéndose
éste como un tratado vinculando a dos naciones soberanas), por lo que no se le
considerará como un actor tan importante en la formulación (que sí en la acotación) como
23
al Estado y a la Cancillería, además de estar prohibida a los Estados federados, la
negociación de tratados a su nivel de gobierno.
Se podría uno inclinar por una suerte de neorrealismo, en donde el Estado es aún el actor
principal pero admite elementos de poder tales como las reservas de energéticos y la
seguridad y que además otorga a la cohesión nacional un peso específico para la exitosa
aplicación de la política exterior. 77 El tema de la cooperación energética y securitaria,
como se mencionó con anterioridad, ha Estado permanente en la relación México
EE.UU. desde su inicio.78
La Dra. Susana Chacón ha propuesto el siguiente modelo analítico de política exterior en
su artículo 'México y el Escenario de América del Norte: 2000-2006', que reúne
elementos de poder, acotados siempre por actores y lineamientos de la política exterior
mexicana. Su matriz, compuesta por cuatro cuadrantes y detallada a continuación, ofrece
un buen mecanismo de evaluación para entender el tipo de política exterior que tenemos.
Cuadro 1.2 Los cambios posibles en la Política Exterior Mexicana
Cambio de política
A B
c D
Política tradicional
Esquema obtenido de Chacon, S. (Enero-Junio 2008) '"México y el escenario de América del Norte" en
Foro Internacional vol. XL VIII núms. 1-2 p. 127
El cuadrante A formula la política exterior totalmente en función de los acontecimientos
exteriores. El cuadrante B se refiere al cambio de política sustentado en los principios. El
cuadrante C representa la inmovilidad de la política y el desapego en los principios; y
finalmente el cuadrante D representa la inmovilidad de la política con alto apego a los
n Véase Morgenthau, H. (2000) Politics among nation.1· New York. n Véase Zoraida, Yázquez (2001) México.fi·ente a Estados Unidos: un ensayo histórico: 1776-2000 Fondo de Cultura Económica, México.
24
principios.79 La autora sugiere entonces que cualquier formulación o toma de decisión,
para ser efectiva, tiene que implicar un cambio en la política exterior (actividad) pero
respetando los principios de política exterior. Lo anterior se sustenta teóricamente en que
los enunciadores de la política exterior formularán nuevas aproximaciones generando la
cohesión necesaria a las iniciativas de política exterior a través de la adhesión a los
principios de política tradicionales, pero adaptándolos a su contexto y a la personalidad
del tomador de decisión. Esta matriz puede ser aplicable entonces a cada actor enunciador
de la política exterior para, tomando en cuenta los tres niveles de formulación de política
exterior importantes en el neorrealismo (individuo-estado-sistema internacional/º, lograr
una mejor comprensión del impacto de la actual política y pensar estratégicamente la
política a seguir en el mediano y en el largo plazo. El lugar del individuo es rescatado
nuevamente por Jcrvis cuando menciona que la necesidad de seguridad varía con la
percepción de vulnerabilidad del tomador de decisiones en turno.81
Este modelo junto con la aproximación neorrealista serán empleados en el presente
trabajo para analizar la política exterior de México en materia de seguridad nacional
vigente así como también para determinar las fallas u omisiones que puedan incluirse
para con ello lograr una política de cooperación más estratégica con maximización de
beneficios para México. No hay que olvidar que el hilo conductor de toda la formulación
política exterior de México en el dilema de seguridad de EE.UU. estará dominado por las
siguientes fuerzas en principio opuestas: cooperación-soberanía.
Conclusiones para proponer un modelo de evaluación de la política exterior. En este
sentido, el presente estudio formulará con base en la historia, los modelos de Jervis,
Waltz y Chacón, un esquema de evaluación de la política exterior mexicana en función
de la seguridad vista desde la lógica bilateral con EE.UU. quedando éste de la siguiente
manera:
7') Chacón, S. (2008) Op. Cit. p. 127.
xn Waltz, K. ( 1959) Man, the State and War Columbia University Press, p. 38 x, Jervis, R. ( 1978) Op. Cit. p. 174.
25
1. La política de seguridad siempre cambia cuando los mandatarios cambian. El cambio
de cualquiera de los mandatarios implica una revisión en la definición de seguridad
nacional.
2. La cooperación aumentará cuando la percepción de inseguridad aumente, siempre y
cuando esta percepción esté ligada a lo que se entiendan como políticas defensivas.
3. Cualquier formulación de política exterior tiene entonces que tomar en cuenta la
formulación interna, es decir, los diferentes niveles de gobierno y la opinión pública
para lograr la consecución y cohesión de la política propuesta al exterior.
4. La política exterior de México estará limitada tanto por sus principios como por la
observancia del Derecho Internacional y los tratados en materia de seguridad
suscritos. En este último punto existe una ventaja, pues cualquier formulación
supeditada al Derecho Internacional marca buena voluntad, proclividad a cooperar y
se restringe al úmbito puramente defensivo.
5. Entender la diferencia en los procesos de formulación entre ambos países y sus
limitaciones. La formulación en México es desde el ,ejecutivo y se limita por los
principios de política exterior. A mayor apego a los principios, mayor facilidad para
promover la política a nivel interno. Por su parte, la formulación en EE.UU. está
mucho más acotada por el Congreso y se limita por la asignación del presupuesto para
su consecución. A mayor percepción de riesgo, mayor cderidad para obtener recursos
financieros.
6. Entender, asimismo, que cuando los Estados se encuentran amenazados por la
percepción de no cooperación, el Estado de mayor poder redirigirá la agenda al
ámbito de su interés.
A continuación, estos puntos de evaluación serán sometidos a prueba con dos casos de
estudio de reciente cooperación en el ámbito de seguridad bilateral: el Acuerdo para la
Seguridad y Prosperidad de América del Norte (ASPAN) y la Iniciativa Mérida.
26
11. Estudio de caso: El Acuerdo para la Seguridad y Prosperidad de América del
Norte (ASPAN)
2.1 Antecedentes
El 23 de marzo de 2005, en Waco, Texas, los mandatarios Vicente Fox, George W. Bush
y Paul Martín de México, EE.UU. y Canadá respectivamente, suscribieron el Acuerdo
para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte, en lo subsecuente, ASPAN. Dicho
acuerdo serviría entonces para "reforzar la seguridad de la región, incluyendo una
estrategia integral para combatir amenazas extraterritoriales; como terrorismo, crimen
organizado, tráfico de personas y el contrabando de bicncs.":Q
Dicha seguridad se observa en cuestiones marítimas, aéreas y terrestres, con la finalidad
también de agilizar el tráfico lícito de mercancías entre los tres países y contempla hacer
de América del Norte la región más dinámica del mundo, y más segura. Se da un plazo de
90 días para que se presente el primer informe de resultados y se deberán seguir
presentando de manera semestral. 83 Asimismo, se acuerda aumentar la oferta de
energéticos en la región de América del Norte con apego a los principios legales de cada
país. 84 El tema migratorio no queda integrado ni reflejado en el texto del ASPAN y se le
trata asimismo de manera trilateral.85, aun así Fox entrega una iniciativa para ser
presentada por Bush en el marco de un Congreso de minoría demócrata que apoya la
reforma migratoria.~<, Se puede observar que es la apreciación mexicana que el ASPAN
logrará hacer de América del Norte, no sólo una sociedad comercial, sino una
comunidad.87 Ya bien pronto acusaría Fox a los líderes de EE.UU. y Canadá por su poca
1 d d · ·, 88 vo unta e mtegrac1011.
~~ __ (23/mar/2005) "México y Canadá acuerdan cooperar para reforzar la seguridad y combatir amenazas 'como el terrorismo'"' en Europa Press, servicio latinoaméricano. Base de datos Factiva ~) !bid. 84 Ruiz, J. (23/mar/2005) "Acuerdo tri lateral de seguridad'' en Servio Uni,·ersai Je Noticias. Base de datos Factiva. R; Cabezas, A. (24/mar/2005) "México abandona acuerdo migratorio p~ro se siente más socio EEUU"' en Agencia EFE-Servicio General 86 ____ . (24/mar/2005) "Canadá, México y EEUU pactan reforzar la seguridad'' en El Universal
87 lhid. R8 ___ • (2/abr/2005) "Fox ve menos voluntad integración EEUU y Canadá que en México·· en
Agencias EFE-Servicio económico
27
Durante esa misma reunión, y tras las acusaciones del director de la CIA Porter Gross, de
que terroristas de Al Qacda habrían cruzado por la frontera sur, Bush y Fox acuerdan
compartir información de inteligencia en los casos en que fuese necesario y sin darlo a X9 conocer a la prensa.
Jesús Reyes Hernies reconoce que esta reunión trilateral es la primera de alto nivel desde
el alejamiento de Canadá y México respecto de EE.UU. tras los acontecimientos del 11
de septiembre de 2001. En efecto, Jorge Schiavon celebra el retorno de la atención a
América Latina con el ASPAN, al tiempo de que Rafael Fcrnández de Castro subrayara
la permanencia del tema de seguridad por encima de los otros.90
En esta reunión sin embargo, se habrían dejado de lado temas espinosos como la guerra
en Irak, los 'minutemen'91 de Arizona, la carta de Garza declarando la incapacidad del
gobierno mexicano de combatir el crimen organizado y las acusaciones del director de la
CIA ya mencionadas. Reyes-Hernies apunta a que la trascendencia política de lo
discutido en \Vaco será también interna para México, pues los 90 días que se tienen para
dar resultados coincidirán con la transición presidcncial.92 Tony Garza por su parte indica
que un acuerdo migratorio solamente será alcanzado cuando los funcionarios en su país
determinen que se tiene una frontera segura, situación que se reforzará con el ASPAN,
aclarando que el apego a la legislación local protegía la soberanía de cada uno de los
países signatarios.9·1 La misma negación en cuanto al compromiso de la soberanía es
dada por Sojo Garza-Aldape, quien menciona que el acuerdo es fruto de dos años de • . ' 9..¡
negociac1on.
~,, García, A. (24/mar/2005). "Acuerdan Fox y Bush impedir 'filtraciones··· en Mural 90 Op. Cit "Fox ve menos .. .'' '11 El proyecto se trata de patrullaje civil en la frontera, con el problema de que la portación de amms es un derecho constitucional de los ciudadanos estadounidenses. Al ser civil, no rinden cuentas a nadie y tampoco están bajo la administración de ningún orden de gobierno estadounidense. Para mayor infomrnción, consultar http://www.minutemanprojccl.com/ 92 Reyes-Heroles, J. (25/mar/2005) '"Opinión-Tratado de América del Norte. Enfoque trilateral" en El Unii•er.ml 9
·1 ___ (25/mar/2005) "Garza refomm migratoria" en Servicio Universal de Noticias
9~ ___ (27/mar/2005) "Mas que un 'TLC Plus', la nueva alianza con EU y Canadá: Eduardo Sojo" en
Agencia Mexicana de Noticias NOTIMEX
28
El ASPAN también se concebía entonces como un contrapeso ante otros bloques
comerciales, razón por la cual el secretario de comercio estadounidense Carlos M.
Gutiérrez pide acelerar el proceso de concreción.95 Sin embargo, el tema de seguridad
siempre fue la parte que a EE.UU. más le interesó y en la que más se avanzó, pues para el
1 º de junio, se consideró que la agenda en materia de seguridad estaría completa a un
75% frente a la aparente lentitud de los demás temas.% En ,~ste mismo sentido, el énfasis
en la seguridad se puede ver en los temas que la comisión semestral debió tratar:
estrategias comunes de seguridad fronteriza y bioprotección, infraestructura e
implantación de modelo homologado de respuesta ante emergencias, mayor seguridad
aérea y marítima y agilizar la frontera para las personas y las mercancías.97 Por increíble
que parezca, Carlos Abascal declara que la seguridad no es un objetivo en sí mismo, toda
vez que el ASPAN busca agilizar la frontera, sin embargo reitera el compromiso de Fox
de combatir la violencia fronteriza a raíz de los acontecimientos del 27 de junio."H
El 21 de junio de 2005, se concluye que el ASPAN no llevará de suyo el crear una
comunidad económica ni una unión aduanera, así como tampoco los llamados fondos de
compensación, ya que para ello existía ya el Banco de Desarrollo de América del Norte.99
México no es el único enfrentando problemas al interior con el ASPAN. En efecto, el
primer ministro canadiense Paul Martín es acusado por líderes del Partido Nacional
Democrático (PND) de haber favorecido los intereses de la iniciativa privada·canadiense,
de plegarse a criterios económicos y ecológicos de EE.UU. y de haber mantenido al
margen a la sociedad civil. La coalición del PND y el Partido Liberal es lo que había
mantenido en el poder a Martín, pero las disensiones al respecto del ASPAN comienzan a
1, . 1 d" . 100 tener un costo po 1t1co para e mgente.
95 Olvera, S. (14/may/2005) "Desean mantener liderazgo en la región" er, Mural 96 Díaz, J. ( l/jun/2005) "Compromente Cree! en EU continuidad de proyectos" en Mural 97 Saldaña, J. (20/jun/2005) "A contrarreloj, definición de propuestas para la ASPAN" en El Financiero en línea 98 Gómez, N. J. Carreño (27/jun/2005) "Abascal violencia frontera" en Servicio Universal de Noticias. 99 Morales, R. (2 l/jun/2005) "Funcionarios descartan creación de comunidad de América del Norte"' en El Economista wo Carreño, J. (27/jun/2005) "Reacciones Canadá ASPAN"' en Servicio Universal de Noticias
29
Finalmente, a raíz de la reunión del 27 de junio en donde se presentarían los avances, se
habló de 300 iniciativas de cariz principalmente securitario. El énfasis del ASPAN parece
entonces estar en la seguridad de EE.UU. y no en la prosperidad de la región. 101 Los
ataques terroristas en Londres el 11 de julio de 2005 no harían sino confirmar el
compromiso que las tres naciones tenían en la agenda de seguridad, ya que los tres países
elevaron sus niveles de alerta ante este acontecimiento. Sin embargo, se puede observar
que los criterios de puesta en marcha del plan Centinela, equivalente a la alerta naranja de
EE.UU. y Canadá se da en función de éste y cesa cuando ésta cesa. Vicente Fax incluso
mencionó que México mismo podría ser blanco de ataques terroristas, lo que fue
desestimado por catedráticos en la materia. 102
Durante la reunión tripartita del 30 y 31 de marzo en Cancún, se dio a conocer la nueva
estrategia de seguridad por parte de Bush, en donde se enuncia el cambio hacia la
'diplomacia transformativa' que implica constmir y sostener Estados democráticos bien
gobernados, y cuya primer área de acción será Canadá y México. 103 Asimismo, en el
marco de la misma reunión los tres países acordaron enfocarse a concluir 15 puntos antes
de terminar el mandato de Fox, entre los que destacaron la eliminación de trámites en
aduanas, homologación de normas y la eficiencia del sistema de transporte en la
rcgión. 104 Finalmente, al despedirse de sus homólogos, es claro el mensaje que Fax
transmite acerca de la continuidad de los proyectos, a pesar de la alternancia que se
preveía con Andrés Manuel López Obrador, al indicar que dejaba un legado de
compromisos y responsabilidades. 105 La institucionalización del ASPAN busca asimismo
la continuidad regional, en el marco de un México que se ostenta proclive a la
alternancia. 106
101 Treviño, J. (7/jul/2005) "Limites de la alianza·· en El Norte 10
~ ___ • (8/jul/2005) "Mexico EU Canadá seguridad" en Servicio Universal de Noticias 103 Treviño, J. (29/mar/2006) Primera plana en El Norte 1º~ Morales, R. (29/mar/2006) "Fijan 15 objetivos de la ASPAN durante el sexenio de Vicente Fox·· en El Economista 105 ____ (3 l/mar/2006) "Fox aboga por Lationamérica en su última cumbre con EEUU y Canadá"'
en Agencia EFE-Servicio General 106 ____ (5/abr/2006) "Institucionalización del ASPAN dará continuidad a integración regional" en
Agencia Mexicana de Noticias NOTJMEX
30
Existe asimismo un desfase en las percepciones de la relación especial, puesto que a
pesar de la construcción del muro, la Cancillería insiste en decir que la relación bilateral
está en buenas condiciones y que América Latina sigue siendo prioritaria para EE.UU. 107
Felipe Calderón gana las elecciones y llega al poder junto con Patricia Espinosa
Cantellano al mando de la S.R.E. La nueva administración rápidamente reconoce que la
ventaja competitiva ante Asia depende en gran parte del desarrollo de infraestructura que
haga de México el centro logístico que EE.UU. necesita. Para ello, plantean ocupar
esquemas de cooperación dentro de la ASPAN. 108Sin embargo, pronto se regresa al tema
de seguridad como la prioridad de una administración que sigue igual frente al cambio de
administración mexicana. Muy pronto también, durante el mes de febrero de 2007, se da
a conocer que China ha desplazado a México y a Canadá como el segundo socio
comercial de EE.UU. 109
Asimismo, tras severas crítica de cómo México supeditaba su seguridad a los designios
de EE.UU. por formar un perímetro de seguridad, la canciller Espinosa revela que el
perímetro de seguridad es una noción académica que no tiene nada que ver con las
negociaciones que en realidad se están llevando a cabo con sus contrapartes del
ASPAN. 110 Durante la tercera reunión ministerial, el tema de seguridad ahora abandona
el aspecto migratorio de la seguridad fronteriza, y aborda más bien el aspecto del crimen
organizado, específicamente en aquello que concierne al narcotráfico. 111 Sin embargo, y a
pesar del reconocimiento de la cooperación de Calderón en materia de lucha contra el
narcotráfico, Michael Chertoff asegura que la aprobación de una reforma de migración
107 (4/oct/2006) "Mexico defiende 'relación prioritaria' con EEUU a pesar del muro" en Agencia EFE-Servicio general ioR Lombera, M. (28/dic/2006) "Gobierno reconoce importancia de infraestructura de desarrollo de México" en El Universal 109
____ ( l 9/fcb/2007) "Desplaza China a México y Canadá expmtaciones a EU" en Servicio Universal de Noticias 110 ____ (2 l/feb/2007) "La seguridad de México no está supeditada a la de otro país: Espinosa" en
Agencia Mexicana de Noticias NOTIMEX 111
____ (23/feb/2007) "Respalda EU lucha antinarco de México re:,petando su soberanía" en Servicio Universal de Noticias
31
integral dependerá de muchos más factores, si bien el compromiso de Calderón ha
cambiado la imagen de México al seno del Congreso estadounidense. 112
Por otro lado, si bien dentro del ASPAN se supone que hay una cláusula de cielos
abiertos, el sindicato de aviadores presionó para que éstos no se abrieran, en una muestra
de violación de los acuerdos del ASPAN (pero también tal vez de que nunca se les tomó
parecer a los aviadores) y en un esfuerzo por proteger a las líneas aéreas nacionales que
, • 113 operan en numeros roJos.
La opinión pública de sectores ultradereehistas en EE.UU. frente al ASPAN es que el
final último es lograr una unión sin fronteras en donde habría una moneda única, la
invalidación de las cortes estadounidenses a favor de cortes norteamericanas, así como el
plan secreto de enviar millones más de mexicanos a EE.UU. Robert Pastor lamenta tener
que perder el tiempo que podría dedicar a la agenda de seguridad y prosperidad en aclarar
estos falsos rnmores. 114
Para 2007, Espinosa Cantellano finalmente separaría a la iniciativa militar que se estaba
negociando del resto del ASPAN, puesto que señala que la preocupación por la
inseguridad provocada por el narcotráfico es una preocupación más bien bilateral. 115
Finalmente Pastor advierte que el ASPAN no llegaría a tener la repercusión inicial
esperada debido a los escollos en materia de seguridad puestos por el gobierno de
EE.UU. 116 Además, la indiferencia de la opinión pública de los ciudadanos de los tres
países, aunada a los ataques por grupos de extrema derecha o izquierda en los mismos,
deja entrever que el ASPAN es un proyecto paralizado por la oposición interna de los tres
países que no ha generado mayores avances y sí ha provocado posiciones polarizadas al
112 Díaz, J. (24/feb72007) "Pactan seguridad; relegan migración'' en Reforma i 1.i ____ (3/ago/2007) "Descarta gobierno mexicano 'apertura de cielos'" en Servicio Universal de Noticias 114 Carreño, J. (5/agoi2007) "ASPAN y las teorías del complot en EU" en Servicio Universal de Noticias 115
___ ( l 9/ago/2007) "S.R.E reconoce que negocia asistencia militar de EU en plan antinarco" en Servicio Universal de Noticias 116
___ (20/ago/2007) '"'Prevén que cumbre tri lateral de ASPAN logrará 'avances técnicos'" en Agencia Mexicana de Noticias NOTJ MEX
32
seno de las fuerzas vivas canadienses, mexicanas y estadounidenses. 117 El capital político
de los dirigentes ya en el sexenio de Calderón es muy poco, ya que se tiene un Bush
desprestigiado por la guerra en Irak, a Martin como ministro de una minoría en el
parlamento y a un Calderón que llega al poder con un país polarizado y elecciones
concurridas y contestadas por algunos sectores de la sociedad. 118
Tras dicha reunión, en el marco del análisis del informe de labores de Calderón, los
senadores decidieron no llamar inmediatamente a la glosa a los funcionarios, pero
expresaron su descontento al ver que dentro de los avances la relación bilateral con
EE.UU. se concentrara específicamente en el ASPAN, dejando de lado cualquier
mención al asunto migratorio. 119 Más crítica recibió después la declaración del secretario
de gobernación Francisco Ramírez Acuña, quien apuntara que se había recortado el
personal del CISEN en una tercera parte y que se había dejado de invertir en tecnología
de punta, mientras la tendencia mundial era justamente aumentar los presupuestos para la
inteligencia contraterrorista en medio de negociaciones para convertir a México en un
vecino más seguro en el marco del ASPAN. 120
Sin embargo, tras esta reunión, toda la atención se centra en la Iniciativa Mérida, dejando
de lado el programa propuesto por el ASPAN. El anquilosamiento de este proceso es
todavía más notorio, como lo recalca John Bailey, cuando las instrucciones que Calderón
da a los embajadores y cónsules en EE.UU. -tocantes a la reforma migratoria en puerta
del Congreso de EE.UU.- no mencionan ni siquiera al ASPAN pero sí al TLCAN. 121
El abandono del tema de la prosperidad se observa en la reunión ministerial de febrero de
2008 en Los Cabos, la cual se presta más a la defensa del TLCAN ante las propuestas
electorales de los candidatos presidenciales estadounidenses de renegoeiarlo y al
117 Rivas, J. (21 /ago/2007) "La derecha e izquierda norteamericanas rechazan plan de integración regional" en Agencia EFE-serl'icio general 11
M Anguiano, E. (29/ago/2007) "ASPAN y sus avatares" en El Unil·ersal 119 Rueda, R. (26/sep/2007) "Inútil, la presencia del gabinete en la glosa: ,enadores" en El Financiero 120 Raphael, R. ( 1 /oct/2007) ''la traición de los servicios de inteligencia" en El Universal 1"
1 Bailey, J. (24/dic/2007) "Los diplomáticos al debate (pero con paquete incompleto) en El Universal
33
aseguramiento de la frontera por la violencia en contra de la patrulla fronteriza. 122 Otro
ejemplo de esta desatención es el hecho de que al Consejo de Competitividad de América
del Norte se le otorga una hora y media para exponer sus puntos y la totalidad de su
agenda es cancelada por falta de tiempo de los ministros de los países del ASPAN. 123
Finalmente, Camilo Mouriño expresa que para México son cinco los temas prioritarios a
tratar, a saber: el tráfico de personas, el tráfico de armas, el lavado de dinero, el combate
al terrorismo y la violencia fronteriza. Reconoce asimismo su inclusión dentro de la
discusión tal cual fueron planteados por Felipe Calderón. El axioma se presenta en una
sola vía para Chertoff, quien asegura que la seguridad es un prerrequisito para la
prosperidad. 124
Finalmente, a pesar de que el tema no se tomara dentro de la reunión preparatoria en los
Cabos, Felipe Calderón trataría entonces de introducir los mecanismos de combate al
narcotráfico dentro de la reunión del ASPAN de abril de 2008 en Nueva Orleans. Es
sintomático de la falta de promoción de intereses de México en el ASPAN que el tema,
que ya aquejaba desde la reunión preparatoria de febrero en Los Cabos, no quedara
asentado dentro de la agenda para Nuevo Orleans. 125 Sintomático es también que Felipe
Calderón, hasta la reunión en Nueva Orleans, mencione de nuevo la importancia de la
reforma migratoria en el marco del ASPAN. 126
2.2 Evaluación de la política actual
Se puede observar un cambio importante en cuanto al énfasis y al significado de la
seguridad nacional en el marco del ASPAN entre los mandatarios Vicente Fox y
Felipe Calderón. Para el primero, la prioridad se centraba en lograr un acuerdo
migratorio con características sociales que excluían el carácter de la seguridad nacional,
1 :!:! ____ (28/feb/2007) "México-EE.UU.-Canadá: Tratado comercial 'ronmdo éxito"' en ANSA-Servicio economía Lationamérica 113 García, A. (28/feb/2007) "Reclama IP desatención" en Re.forma 11
~ ____ (28/feb/2008) "Prevé EU reforzar frontera virtual"' en El Norte 1~5 ____ ( l 9/abr/2008) hMéxico IJega a la cun1bre preocupado por la violencia y en espera de n1ás apoyo" en Agencia EFE-Servicio general 116 López, M. (22/abr/2008) '"Urge Calderón atender migración y el TLC" en Re.forma
34
al menos para México. Sin embargo, sí existieron propuestas de seguridad hacia finales
de su sexenio. En el marco del ASPAN, se toma como ejemplo el selle de la frontera sur
con Guatemala a través de controles migratorios más estrictos. 127 Esto entró dentro de la
lógica de seguridad contra el terrorismo de EE.UU. desatada a partir del 11 de septiembre
de 2001, pues como se comprobó en varios estudios, no había peligro real en la seguridad
de México al demostrar los· límites de la transnacionalidad de las maras en nuestro
país. 128 Por tanto, el sellar la frontera sur con Guatemala fue una política ubicada en el
cuadrante A, es decir, una política reactiva enteramente a los acontecimientos
internacionales. Otra acción en materia de seguridad fue la posible inclusión de México
en el Comando de Defensa Aérea de América del Norte o NORAD por sus siglas en
inglés. 129 Si bien Rozental logra resolver la controversia constitucional aduciendo que las
tropas mexicanas ya habían salido del territorio nacional para auxiliar en las labores
después del Huracán Katrina bajo permiso del Senado, 130 no está en el interés de México
el tener una defensa aérea común dentro de un esquema planteado contra la ya inexistente
URSS y cuando tiene un parque aéreo insuficiente. 131 México ingresa entonces como
observador del NORAD en una política ubicada en el cuadrante B, moviéndose en
ámbitos innovadores no propios de la política exterior m<;:xicana y obteniendo capital
político de cooperación a través de su adhesión, pero con apego a sus principios de no
intervención al conservar la calidad de observador. Empero, ambas iniciativas surgieron
de EE.UU. hacia México, así como el ASPAN en general, por lo que el promedio sería
más bien una política reactiva a las necesidades de seguridad de EE.UU. sin planeación
previa por parte del gobierno mexicano.
Sin embargo, bajo la misma lógica de las limitaciones de la formulación de la política
exterior, el tema de la seguridad energética ha tomado un rumbo apegado a las
restricciones constitucionales de México en esta materia. Por lo que mientras EE.UU.
127 Gonzálcz, R. (3 l /mar/2006) "Fox promete a Bush endurecer la frontera sur" en El Financiero en línea 11
x Santamaría, G. (octubre 2007) "Maras y pandillas: límites de su transnacionalidad'" Revista Mexicana de Política Exterior no. 81 México: Instituto Matías Romero S.R.E. pp. 1 O 1--123. 119 González, R. ( l 8/jul/2005) "México, observador de la NORAD, sugieren" en El Financiero en línea 1-'0 González, L. (25/jul/2005) "El perímetro de seguridad no requiere reformar la Carta Magna" en El
Financiero en línea :,i La Fuerza Aérea Mexicana no es precisa con el número de naves aéreas en su posesión, pero se calcula que son alrededor de 400 aeronaves con las que se cuentan.
35
logre asegurarse el abasto de energéticos a través de proyectos conjuntos de conexión de
oleoductos y gasoductos en la región de América del Norte, éste respetará la soberanía de
México. Lo anterior se demuestra con la no inclusión en el documento del Grupo de
Trabajo de Energía (NAEWG por sus siglas en inglés) de la sugerencia de privatizar
PEMEX, e incluso impulsa la creación de GASMEX con tal de contar con el abasto de
1 , · 111 os energet1cos. · -
El apego a la legalidad y principios de política exterior no solamente sirve como una
medida para recibir apoyo interno de manera más fácil, sino que es interpretada por la
contraparte como una política defensiva sin dedicatoria por ser el comportamiento
consistente del país que tiene dicha reglamentación, lo cual facilita la cooperación dentro
del marco legal en una relación asimétrica.
Por su parte, Felipe Calderón, en vista de la violencia fronteriza heredada del sexenio
previo, pronto tiene que abordar el problema del combate al narcotráfico, y se pronuncia
siempre por una corresponsabilidad en dicho aspecto, limitando con ello propuestas
unilaterales. Para el gobierno mexicano, la prioridad en la seguridad es tal que propone la
Iniciativa Mérida para lograr separar el aspecto securitario, urgente para él, de un
ASPAN en impasse. 133 La percepción de inseguridad para el equipo de Calderón es
apremiante y se tiene que abordar a través de un mecanismo bilateral, en lugar del marco
trilateral ocupado por Vicente Fox.
Los conflictos en la opinión pública del ASPAN enarbolados en las manifestaciones en
contra de la aplicación de este tratado, recayeron sobretodo en el aspecto de seguridad, en
donde la falta de transparencia y de información llevaron a pensar en una pérdida
sustancial de soberanía. Por ejemplo, la negociación no tomó en cuenta las iniciativas por
parte de los grupos de intelectuales y diplomáticos, y se restringieron, en el aspecto
puramente comercial, a solamente algunos de los grupos empresariales del país. La falla
m Véase el reporte del North American Energy Working Group, disponible en el Departamento de Energía de EE.UU. http://www.cia.doc.gov/cmcu/northamcrica/ Accesado el 13 de noviembre de 2008. JJJ ____ ( l 9/ago/2007) "S.R.E reconoce que negocia asistencia militar de EU en plan antinarco" en Servicio Universal de Noticias
36
en este esfuerzo de integración, tanto en el sexenio de Fox como de Calderón, fue el no
haber tomado en cuenta los distintos niveles de gobierno y la opinión pública.
El impasse del ASPAN llegó tanto por el motivo anteriormente expuesto, como por la
formulación del ejecutivo estadounidense y mexicano sin tomar en cuenta la diferencia
en los procesos de formulación. Ejemplo de ello fue la reducción en el presupuesto del
ASPAN en el rnbro de servidores públicos que estarían programados para dar
seguimiento a la implementación de las propuestas realizadas en el marco de la
asignación hecha por el Congreso de EE.UU. como consecuencia de la crisis económica,
pero también por haber presentado este proyecto sin el cabal conocimiento del
(, 11~ ongreso. ·
Sin embargo, como lo sabemos por Waltz y Jervis, cuando el país más poderoso en la
relación asimétrica perciba falta de cooperación de su contraparte más débil, el país
poderoso utilizará su poder para desviar la agenda hacia los asuntos que éste
considere más apremiantes para su propia seguridad. En este sentido, la sugerencia
de que la Iniciativa Mérida sea incluida en el marco del ASPAN proviene de la ministra
consejera de la embajada de EE.UU. en México Leslie Bassett, ya que existe el interés de
EE.UU. de tener un perímetro de seguridad que incluya a los tres países, en lugar de
tratar de manera bilateral una seguridad que a EE.UU. se le presenta como una extensión
continental. 135 Ello también se percibe con la inclusión de Centroamérica en la Iniciativa
Mérida desde sü inicio. De hacerse así, el ASPAN contaría con la iniciativa de Seguridad
que abarcaría desde Canadá hasta Panamá. No hay que olvidar que esta iniciativa de
incorporación de ambos programas se da en medio de una violencia recrudecida en donde
a México se le percibe como un Estado incapaz de proporcionar seguridad y por tanto,
· d"d 116 como una contraparte 1mpe I a para cooperar. ·
IJ~Jackson, D. (8/mar/2007) "Bush plan cuts Latin America aid"' USA Today 1.i
5 ____ (9/jun/2008) "Propone incorporar Iniciativa Mérida al ASPAN"' El Universal
136 Más adelante, según el reporte "Joint Operating environment" del Departamento de Defensa, México es considerado un estado fallido que, según el manejo de la violencia de los narcotraficantes, requeriría intervención por parte de las tropas estadounidenses para la defensa de la frontera . El reporte completo se encuentra disponible en línea en http://www.jfcom.mil/newslink/storvarchive/2008/JOE2008.pdf . Accesado el I O de ocrubrc de 2008.
37
Cabe señalar que en comprobación de la propuesta de Jervis, la cooperación en el avance
del ASPAN se vio seriamente afectada cuando EE.UU. inicia la construcción del muro en
la frontera, medida interpretada por México como una política ofcnsiva. 137
2.3 Recomendaciones
l. México debe aceptar la inclusión de la Iniciativa Mérida en el ASPAN, ya que
este último, siendo un instrumento que recoge mejoras en homologación de
prácticas comerciales y en la creación de mercados comunes en defensa a la
competencia ( como el caso del aluminio), ha sido olvidado y solamente se
recuperará si se incluye en él la prioridad de seguridad de EE.UU. La inclusión de
Canadá en este esfuerzo debe responder a alguna oferta concreta de cooperación
por parte del gobierno mexicano en algún tema trilatcral que requiera de
contrapeso frente a EE.UU ..
2. No se deben abandonar las restricciones legales de México que impiden la
privatización de sectores estratégicos o que delimitan la acción y participación de
tropas mexicanas en ejercicios internacionales. Estos principios han acompañado
las acciones del gobierno mexicano y lo han protegido de la asimetría, al entender
EE.UU. que México no tiene falta de voluntad en negociar sino que se encuentra
limitado por principios de política exterior enarbolados en su Constitución.
3. México debe erigirse en un socio capaz de proveer seguridad, ya que de no
hacerlo la lógica del poder puede prontamente violar la soberanía y hacer que
México y EE.UU. entren en una confrontación directa. Este rasgo apremiante
debe de ser enfatizado por México hacia EE.UU. para obtener un control más
efectivo en el control de armas, entre otros aspectos.
111. Estudio de caso: la Iniciativa Mérida
137 Yillareal, L. ( I 3/jun/2008) "Entre tratado y tratado" El Norte
38
3.1 Antecedentes
Si bien la negociación de la Iniciativa Mérida comenzó en el marco de la visita de George
W. Bush a Yucatán el 12, 13 y 14 de Marzo de 2007, 138 (y tal vez como consecuencia de
la incautación de 205 millones de dólares de Zhenli Y e Gong por el tráfico de
pseudoefedrina 139) no es sino hasta que Bush pide 500 millones de dólares formalmente
al congreso de EE.UU. para la lucha antidroga que se comienza a escuchar el Plan
México o luego llamado Iniciativa Mérida.
Se destaca que este plan es multianual, consistiendo de aportaciones de 400 millones de
dólares anuales (en total serían 1.4 mil millones de dólares, lo cual equivale a
aproximadamente tres afias), 140 y que se basa en la responsabilidad compartida, la
reciprocidad, la confianza mutua y el respeto a la soberanía y jurisdicción de cada
Estado. 141 Además, después de su aprobación, se reconoce que el plan es una iniciativa
mexicana ante las estrategias de combate al narcotráfico que después de diez años
habrían demostrado su corto impacto. 142
Sin embargo, de inmediato surgen dudas de si el plan estaría incluyendo la operación de
efectivos militares estadounidenses en territorio mexicano, aunque sí prevé la obtención
de tecnologías avanzadas, entrenamiento y equipos que EE.UU. daría a México. Bien
pronto también se hace la distinción entre la denominación de la cancillería mexicana y
los medios de comunicación para este plan de seguridad, cuidándose la cancillería de no
evocar similitudes con el plan antinarco de EE.UU. en Colombia. 143
DR Jiménez, S. (23/oct/2007) "En marzo se trazó la estrategia conjunta" en El Unh,ersal 139 Castillo, E. ( 14/dic/2007) "Narcotráfico: ¿2008 será tan buen año como 2007?"' en AP Spanish Worldstream 140
____ • (22/oct/2007) "Conversan Calderón y Bush sobre 'Iniciativa Mérida" en Agencia Mexicana de Noticias NOTIMEX 141
____ • (22/oct/2007) "El presidente George Bush conversó con Felipe Calderón" en Servicio Universal de Noticias 142 Hemández, J. (26/ago/2008) "México puso la iniciativa Mérida en la mesa de relaciones con EU: Sarukhán" en Servicio Universal de Noticias 14
.1 ____ • (22/oct/2007) "México reconoce apoyo de Bush en combate al narcotráfico porque salvará vidas"' en Agencia EFE-Servicio general
39
Según un documento del Departamento de Estado reproducido y circulado por la
Associated Press, los equipos disponibles para México serían sistemas de revisión no
intrusivos, tecnologías de detección por iones y perros entrenados localizados en las
aduanas y puestos de revisión del ejército y de la policía federal para la detección de
drogas, armas, capitales y personas. Asimismo se habla de nuevas tecnologías para
asegurar las comunicaciones, asesoría técnica y entrenamiento de instituciones judiciales,
software de entrenamiento para las fuerzas policiales para investigaciones,
establecimiento de oficinas de denuncia ciudadana y programas de protección a testigos,
así como helicópteros y aviones de vigilancia. Se nota la diferencia con Centroamérica
cuando se habla del combate en Centroamérica a pandillas. 144
Thomas Shannon, subsecretario de Asuntos del Hemisferio Occidental del Departamento
de Estado se compromete a hacer gestiones para que la partida sea incluida dentro del
presupuesto para el año fiscal 2008 en debate en ese momento en la Cámara de
Representantes, al tiempo de aclarar que esta iniciativa no prevé aumentar el número de
agentes antinarcóticos en México. A esta sesión asistirá también la comisión del
Hemisferio Occidental de la Cámara de representantes bajo su presidente, el demócrata
Elliot L. Engel.
La Iniciativa Mérida es para Washington un reconocimiento a la labor de combate al
crimen organizado de Felipe Calderón, resultando sus acciones en el corte de las líneas de
oferta y una disminución en la disponibilidad de cocaína y anfetaminas en EE.UU. i.is En
ese mismo sentido lo entiende Francisco Ramírez Acuña, secretario de gobernación, que
declara asimismo que dicho plan no pretende la persecución de movimiento guerrilleros
ni sociales dentro del país pues se limita únicamente al combate al crimen organizado. 146
Tony Garza destacó por su parte que se trataba de un plan conjunto de combate al
narcotráfico sin precedentes. Dice que es el momento indicado ya que la ofensiva de la
144 ____ • (22/oct/2007) "Detalles de la Iniciativa Mérida" en Associated Pre.u Spanish Worldw·eam
145 Ikeda, N. (22/oct/2007) "Bush pide fondos para programas de cooperación con México" en AP Spanish Wor/s/ream 146 ___ • (23/oct/2007) "'Iniciativa Mérida' no perseguriá guerrillas: Ramírez Acuña" en Servicio
Universal de Noticias
40
narcoviolencia ha hecho presa a Estados antes no concernidos, y ha aumentado los
asesinatos de altos funcionarios. Garza menciona que esta iniciativa es distinta a otras
iniciativas regionales ya que se trata de una auténtica sociedad que parte desde el
principio de la corresponsabilidad que reconoce la oferta mexicana y la demanda
estadounidense de estupefacientes.
La iniciativa es vista por Garza como la oportunidad histórica de solidificar el lugar de
México como un socio cabal, próspero y democrático. 147 Sin embargo, la asistencia al
combate al narcotráfico no es algo nuevo, ya que en ese momento, incluso antes de la
Iniciativa Mérida, EE.UU. ya apoyaba a México con 40 millones de dólares al año.
Asimismo, el dinero de la Iniciativa Mérida es parte de un paquete presupuesta!
suplementario de 46 mil millones de dólares donde la mayor parte se ocupa en lrak y
Afganistán.
Sin embargo, Tom Shannon primero habría declarado que México necesitaba esta ayuda
de manera urgente debido a que el gobierno democrático estaba en peligro, retractándose
días más tarde. Se comenta asimismo en la prensa las fallas del programa de lucha al
narcotráfico de 1997, cuando EE.UU. apoyó con entrenamiento a ahora mercenarios que
se habrían unido al Cártel del Golfo y cuando México hubiera devuelto los helicópteros
por fallas, según México y por falta de mantenimiento, según EE.UU. 148 Sin embargo, y
ante el esquema de responsabilidad, la aportación de México al plan en cuestión
monetaria era cuestionada.
El embajador de México en EE.UU: Arturo Sarukhán, declara entonces que México
aportaría, por lo menos, siete mil millones de dólares en total durante los siguientes tres
años. 149 La cancillería aclara posteriormente, que este monto no pertenece únicamente a
la Iniciativa Mérida, sino que es parte de un presupuesto que Felipe Calderón tendría
147 Garza, A. (22/oct/2007) "Los esfuerzos de México por mejornr la seguridad merecen todo nuestro apoyo" Comunicado de Prensa de la Embajada de EE.UU. en México, disponible en http://mexico.uscmbassy.gov/bolctines/sp07 I 022apoyo se.guridad.html . Acccsado el 31 de octubre de 2008. 148
____ • (23/oct/2007) "Bush asks for US $500m for Mexico" en Latinnews daily 149
____ • (23/oct/2007) "México aportará 7 MMDD a plan con EU: Sarukhán" en Servicio Universal de Noticias
41
considerado con anterioridad, ya que la inversión en seguridad pública habría aumentado
un 24% en relación al presupuesto del 2006 de la administración foxista.
Se aclara asimismo que no se prevén recursos complementarios y que la inversión anual
de 2,500 millones de pesos en seguridad se mantendrá durante los tres años de la
Iniciativa Mérida. 150 Para Sarukhán, la Iniciativa Mérida es un reconocimiento al
compromiso de Felipe Calderón y no está ligado a las extradiciones a EE.UU. de líderes
de los cártelcs ocurridas a últimas fechas. 151 Sin embargo, en este sentido, Andrés
Rozental, ex subsecretario de Relaciones Exteriores reconoce que los 500 millones de
dólares propuestos por EE.UU. no son suficientes, ya que no se compara con el
presupuesto que México dispone para ello. 152
Finalmente, el gobierno de México reconoce que la Iniciativa Mérida también prevé el
combate al terrorismo en territorio mexicano, por lo que académicos como José Luis
Valdés Ugalde del CISAN pide se aclare qué esquemas están planteados para dicha
lucha. Jorge Montaño dice que esta mención es solamente para consumo interno del
Congreso de EE.UU. para que puedan aprobar la medida con mayor rapidez, ya que no
todos los legisladores están preocupados por el narcotráfico pero sí todos por el
terrorismo. 153
Dicha visión se puede apoyar por el hecho de que el gobierno de Bush explica al
Congreso que no sólo se combatirá al narcotráfico y al terrorismo, sino que la Iniciativa
Mérida también podría reducir la migración de mexicanm. a EE.UU., principalmente a
través del aseguramiento de la frontera implicado dentro de la iniciativa. 154 Sin embargo,
150 Hernández, E. (24/oct/2007) "Descarta S.R.E. recursos extras" en ReJorma 151 Gómez, N. (23/oct/2007) "México destinará 7 mil MDD para combate al crimen: Sarukhán" en Servicio Universal de Noticias 151 Muñoz, S. (25/oct/2007) "Frontera Invisible/ Un plan con muchas in1errogantes" en Re.forma 15
·' Gómez, n. (23/oct/2007) "Piden aclarar uso de Iniciativa Mérida en combate al terrorismo" en Servicio Universal de Noticias 154 Díaz, J. (24/oct/2007) "Prevé EU que plan reduzca migración" en Palabra
42
Valdés Ugalde menciona que no deben de distraerse los esfuerzos de combate al
narcotráfico por dar prioridad a la agenda de seguridad de EE.UU .. 155
El Departamento de Estado presenta un desglose del primer paquete de apoyo, de manera
que los 500 millones de dólares estarían dispuestos de la siguiente manera: 387 millones
para la compra de aeronaves y de escáners de rayos gamma, 79.1 millones serían para
asistir en la procuración judicial y en el mejoramiento de la impartición de justicia y
respeto a los derechos humanos en los procesos penales y los 37 millones restantes serían
para el cuerpo administrativo que vigilará la implementación de la Iniciativa Mérida. La
mayoría de recursos, establece Thomas Shannon, provendrían de la agencia
antinarcóticos de la división de Latinoamérica dentro del la división del Hemisferio
Occidental de I Departamento de Estado. 156
Por su parte, José Luis Santiago Vasconcelos, subprocurador Jurídico y de Asuntos
Internacionales de la Procuraduría General de la República, declaró que la Iniciativa
Mérida permitiría ponerse a la par con los cárteles narcotraficantes gracias a la
transferencia de tecnología. 157 Así, sin previa autorización del presupuesto por parte del
Congreso, el subsecretario de Estado John Negroponte visita México del 27 al 29 de
octubre para afinar detalles de la iniciativa con la canciller Espinosa Cantellano y
funcionarios de la PGR y la SEDENA. 158 Durante su visita, establece que no se volverá al
antiguo esquema de certificación utilizado en la década de los noventa.
Asimismo, Negroponte se negó a comentar acerca de cómo planea obtener inteligencia de
los cárteles de narcotraficantes cuando el CISEN, en palabras de Ramírez Acuña, se
encuentra desmantelado. 159
155 Gómez, n. (23/oct/2007) "Piden aclarar uso de Iniciativa Mérida en combate al terrorismo" en Servicio Universal de Noticias 15
~ Díaz. J. {24/oct/2007) "Prevé EU que plan reduzca migración" en Palabra 157 Otero, S. (25/oct/2007) "Con Iniciativa Mérida, Estado Mexicano igualará capacidades del narco" en Sen·icio Universal de Noticias i;x ____ {25/oct/2007) "Negroponte visitará México para poner en marcha la Iniciativa Mérida" en Servicio Unil-'ersal de Noticias 159 Cárdenas, R. (3 l/oct/2007) "La Iniciativa Mérida, 'sin agenda secreta'"' en El Financiero
43
En medio de especulaciones acerca de la asignación de los recursos de la Iniciativa
Mérida, y aún sin presupuesto aprobado para tal fin, el gobierno de Felipe Calderón da
una muestra más de buena disposición y voluntad al realizar un decomiso de 11 toneladas
de cocaína en Tamaulipas tras un enfrentamiento entre los narcotraficantes y el
ejército. 160 Nuevamente, para el 2 de noviembre de ese mismo año, y todavía sin
presupuesto aprobado, México decomisa 23 toneladas de cocaína en Manzanillo. 161 Tony
Garza urge entonces al congreso de su país para aprobar el presupuesto lo más pronto
posible. 162
En este sentido, Eduardo Medina Mora, titular de la PGR, mandó un mensaje a través de
los congresistas de EE.UU. que visitaban México en ese momento de que dicho país
debería de asumir su corresponsabilidad ya que México ya realizaba las acciones que le
tocaban. 163 En consecuencia, y todavía sin presupuesto aprobado, EE.UU. congela las
cuentas de 23 mexicanos y 19 empresas mexicanas por su supuesta vinculación en
actividades de lavado de dinero del Cártel de Sinaloa, específicamente a Blanca Cázares
Salazar "La Emperatriz". 164 Adelantándose a la aprobación del primer presupuesto, Bush
se prepara para presentar en febrero de 2008 la solicitud de fondos suplementarios para la
Iniciativa Mérida. 165
Mientras tanto, Espinosa Cantellano explica que se revisará con mucha cautela las
enmiendas que el Congreso realice a la Iniciativa Mérida y que ésta será rechazada sin
dudarlo, en caso de no presentarse favorable a México o al afectar su soberanía en alguna
forma, si bien admitió que en esta batalla, México no puede hacerlo solo. 166
160 ____ (3 l /oct/2007) "México realiza uno de sus mayores decomisos de cocaína" en Reuters-
Noticias Latinoamericanas 161 ____ (2/nov/2007) "México decomisa un récord de 23 toneladas de cocaína" en Reuters-Noticia.1·
en español 162 ____ (2/nov/2007) "Plantea Garza apoyo antinarco·· en Reforma
16·' Torres, R. (29/nov/2007) "Que EU asuma su compromiso; México ya hace su tarea" en El Economista
16~ ____ ( l 2/dic/2007) "EEUU congela bienes de 23 mexicanos y 19 empresas por narcotráfico" en
Agence France Presse 165 ____ (22/ene/2008) "Prepara EU segunda partida para financiar Iniciativa Mérida·· en Agencia
Mexicana de Noticias NOTIMEX 166 Brito, O. ( l /nov/2007) "Condiciona S.R.E Iniciativa Mérida" en El Economista
44
El 22 de noviembre de 2007, tras supuestamente recibir México una amenaza directa de
Al Qaeda al fungir como proveedor de petróleo para EE.UU., Mariano Saynez Mendoza,
secretario de Marina, dice que México se encuentra listo y capacitado para combatir
amenazas de esta índole. 167 Existe una contradicción, sin embargo, puesto que alrededor
de 700 efectivos de la PGR entre pilotos, fumigadores y personal de tierra se encuentran
inactivos por falta de recursos para mantener el parque aéreo en funcionamiento. 168
La presión parece no hacer mella, ya que finalmente, en el marco de la visita de los
senadores estadounidenses en México, Harry Reid, representante de la mayoría
demócrata en el senado, advirtió que la aprobación de los fondos de la Iniciativa Mérida
estaría prevista para julio de 2008. 169 Al respecto, Espinosa Cantellano declaró que
México sería respetuoso ante el proceso legislativo de EE.UU. 170 al tiempo de señalar que
la lucha antinarco seguiría con y sin Iniciativa Mérida. 171
Al final, el haber introducido la Iniciativa Mérida junto con el paquete de apoyo a lrak no
rinde frutos, puesto que en diciembre el Congreso apoya el presupuesto para Irak, pero
deja de lado la aprobación del presupuesto para la Iniciativa Mérida. Por ello, la
republicana titular de la mayoría en el comité de Asuntos Exteriores, Ileana Ros-Lehtinen
apresura al Congreso para la aprobación de este presupuesto. 172 El proceso amenazaba
con ser retrasado más tiempo a consecuencia de las elecciones en EE.UU, si bien Obama
establecía desde su campaña un renovado interés por México y la consecución de
programas de buen impacto como la Iniciativa Mérida. 173
167 ____ (22/nov/2007) "Preparado México para enfrentar amenazas terroristas: Saynez Mendoza"
en Agencia Mexicana de Noticias NOTIMEX ir,x Reveles, J. (29/nov/2007) "Pilotos sin vuelos en la PGR" en El Financiero 169
____ (29/nov/2007) "EU prevé fondos para Iniciativa Mérida en Julio de 2008º' en Servicio Universal de Noticias. 1711
___ (6/dic/2007) "S.R.E. rechaza que México acepte condiciones por Iniciativa Mérida"' en Serl"icio Universal de Noticias 171
____ (6/dic/2007) "Lucha contra narco no depende de Iniciativa Mérida: Patricia Espinosa" en Agencia Mexicana de Noticias NOTIMEX 17
~ ____ (3/ene/2008) "Pide legisladora de EEUU acelerar aprobación de la Iniciativa Mérida" en Agencia Mexicana de Noticias NOTIMEX. 173 Hemández, J. (2 l/ago/2008) '"Buscaría Obama recuperar agenda binacional con México" en Servicio Universal de Noticias
45
Obama vuelve a destacar el interés en la consecución de la Iniciativa Mérida cuando
planeara realizar un viaje a México en agosto de 2008 con el propósito de hablar de éste
con Felipe Calderón, si bien éste nunca se rcalizó. 174 En este sentido, reconoce que
EE.UU. que la Iniciativa Mérida no es suficiente para atajar el problema de raíz y
menciona que EE.UU. debe de hacer más por la disminución de la demanda de
estupefacientes. 175 La trascendencia de la Iniciativa Mérida más allá de la administración
Bush se cristaliza con el apoyo de los congresistas demócratas al apoyar su aprobación en
junio de 2008 a pesar de haber sido una iniciativa republicana. 176
Finalmente, en octubre de 2008, el congreso aprueba la Iniciativa pero se retrasa en
transferir los fondos de asistencia, por lo que Felipe Calderón urge su liberación, en el
marco de la Primera Reunión de Ministros en Materia de Seguridad Pública de las
Américas, que de 500 millones de dólares iniciales habría pasado a 400. 177 En medio de
la ya anunciada crisis financiera, el procurador general de justicia estadounidense,
Micheal B. Mukasey indicó que no frenará la ayuda en el marco de la Iniciativa Mérida y
confía en tenerlos liberados en dos semanas. 17~ Espinosa Cantellano, por su parte, se
lanza a la negociación de que el equipo especial para el combate al narcotráfico quede
bajo resguardo del gobierno mexicano pasados los tres años que se dijo durará la
Iniciativa Mérida, el cual incluiría dos aviones CN-235-300 y equipos de escaneo no
intrusivo junto con 90 perros detectores de drogas y cxplosivos. 179 Asimismo, el
Departamento de Estado anuncia la contrata'ción de un contralor de los recursos de la
Iniciativa Mérida que formará parte de la Embajada de EE.UU. en México a partir de
agosto de 2008. Asimismo, tendrá la función de verificar que México no haya cometido
graves violaciones a los derechos humanos en su calidad de beneficiario. 180
174 ___ ( l 8/ago/2008) "Obama evitará Argentina en su gira latinoamericana" en El Cronista
Comercial m Armendáriz, A. (28/ago/2008) "Entrevista/Dan Restrepo/ Destaca México en agenda" en Mural 176 López, J. (26/ago/2008) "Reabrir TLC 'reventaría' el esquema de comercio de EU: Sarukhán" en Agencia Mexicana de No1icias NOTIMEX 177 López, M. (8/oct/2008) "Urge FCH a EU liberar recursos" en Reforma 178 Otero, S. (7/oct/2008) "Crisis en EU no frena Plan Mérida" en El Uni•-er.ml i79 García, A. ( l 8/sep/2008) "Pide S.R.E. equipo especial" en Refárma
1~° Fuentes, V. ( 13/ago/2008) "Pone EU auditor al Plan Mérida'' en El Norfe
46
Sin embargo, como resultado de la crisis financiera, el Departamento de Estado decide
ahorrar 90 de los 100 millones que le fueran recortados en el presupuesto de este año, a
través de la reducción de 8 a 5 de helicópteros Bell 412 y la remoción de uno de los dos
aviones CN-235-300, además de disminuir de 35 a 24 millones el presupuesto para el
personal administrativo de la lniciativa. 181 Espinosa Cantellano asimismo asegura que los
recursos materiales y de equipamiento de la Iniciativa empezarán a fluir a partir del mes
de septiembre. 182 Una vez liberado el presupuesto, las transferencias se piensan utilizar
para reforzar la aduana de Yeracruz 183 y adicional a los 340 millones de ayuda que el
Congreso le diera a los Estados fronterizos, se les aportarían 5 millones más a través de la
Iniciativa Mérida. ix-1 Asimismo, el gobierno federal habría planeado la compra de 50
analizadores portátiles de infrarrojo para escaneo no intrusivo y 224 perros para detectar
drogas y armamento que serán repartidos en las 49 aduanas del país. 185
Empero, aún el 9 de septiembre de 2008, Espinosa Cantellano vuelve a urgir al gobierno
de EE.UU. para que hagan llegar los equipos previstos dentro de la Iniciativa cuanto
antes. 186 Finalmente, para el 19 de septiembre, Espinosa Cantellano admite que el flujo de
ayuda comenzará una vez que el Congreso haya decidido todo el equipo a utilizarse
durante los tres años de asistencia al gobierno mexicano. 187
En conclusión, EE.UU. no aportó ni con el suficiente tiempo ni con la suficiente
convicción su parte en el arreglo de estas situaciones y finalmente et diagnóstico no es
alentador, ya que en México del 2000 al 2007, el consumo interno de estupefacientes
aumentó en un 50% y hubieron 11,800 personas asesinadas relacionadas con el
ixi Díaz, J. ( l 3/sep/2008) "Recortan aeronaves de Iniciativa Mérida .. en El Norte IK! ___ (12/ago/2008) "Llegarpan en septiembre los recursos de la Iniciativa Mérida: S.R.E" en Agencia Mexicana de Noticias NOT/MEX IK.' ___ (14/ago/2008) "Reforzarán aduana de Veracrnz con recursos de Iniciativa Mérida" en Servicio Universal de Noticias IK
4 Ramírez, H. (15/ago/2008) "Dará EU 5 millones a Estados de la frontera" en El Norte 185
_____ (2 l /ago/2008) "Compran equipos antidroga para 49 aduanas mexicanas" en El Financiero 1x6 ____ (9/sep/2008) "México pide a EEUU que envíe cuanto antes equipos por Iniciativa Mérida"'
en Agence France Presse. 187
____ ( l 7/sep/2008) "México debe esperar negociaciones en EU para recibir apoyo anticrimen·· en Servicio Uniwrsal de Noticias.
47
m -· cr --· o
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1
narcotráfico, desplazando México a Colombia como el principal proveedor de narcóticos
a EE.UU. 188 Asimismo, la presencia de los cárteles se expandió y ahora tiene presencia
en 30 de los 32 estados de la República Mexicana. 189
La violencia fronteriza, de los cártclcs que cmzan la frontera para asesinar a sus víctimas
en sucio estadounidense, provoca que Condolecza Rice viajara a México para tratar
específicamente la agudización de la violencia. Rice promete la pronta liberación de los
recursos de la Iniciativa Mérida aún en octubre de 2008, a dos meses de la supuesta
fi · d · 190 trans crenc1a e equipo.
Nuevamente el congreso detiene la asignación de presupuesto, toda vez que las pruebas
de infiltración de la PGR han hecho que los congresistas redistribuyan las partidas para
favorecer más a la SEDENA. ''JI No es sino hasta durante la última semana de noviembre
de 2008 que Espinosa Cantellano viaja a EE.UU. para firmar la primera carta de
entendimiento que pondría a disposición los recursos del primer paquete de la Iniciativa
Mérida, 192 de los cuales están disponibles solamente el 50%, si bien se destaca que todo
el equipo adquirido queda bajo propiedad del gobierno mexicano. 193 Las dependencias
favorecidas serían entonces la Secretaría de Defensa Nacional (SEDENA), la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público (SHCP) a través de la Dirección General de Aduanas, la
Secretaría de Seguridad Pública (SSP) en programas de protección a testigos, la creación
de una base de datos para el Instituto Nacional de Migración (INM) y la Secretaría de
Salud para equipo de cómputo para el Consejo Nacional contra las Adicciones
(CONADIC). 194
ixx Cevallos, D. (28/dic/2007) "Desafios 2008: México no pasa la prueba antidroga" en lnter Press Service iw> Cevallos, D. (22ísep/2008) "Drogas-México: Políticas de mucho ruido y pocos resultados" en lnter Press Sen1ice 190 Barros, G. (22.'oct/2008) "Condoleeza Rice aterriza en México para tratar agudización de la violencia·· en Agence France Prt!sse 191 Gómoral, D. (28/oct/2008)" EU detiene temporalmente fondos para Iniciativa Mérida" en Servicio Universal de Noticias 192 ____ (20/nov/2008) "patricia Espinosa irá a EU por primeros recursos de Plan Mérida" en
Servicio Universal de Noticias 193 Otero, S. (22/nov/2008) "Iniciativa Mérida liberará 50% de recursos" en Servicio Universal de Noticias 1'1~ ___ (3/dic/2008) "Beneficiará a 6 dependencias recursos de Iniciativa Mérida" en Servicio
Universal de Noticias
48
La incipiente idea de corresponsabilidad parece burlada cuando en medio del alza de la
violencia, EE.UU. determina que ha disminuido el consumo interno en un 24%. 195 Poco
se hace también en materia de prevención del tráfico de armamento, cuando el Congreso
estadounidense decide aportar únicamente 2 millones de dólares para la implementación
del programa e-Trace que ayudaría a la pronta identificación del lugar de origen del
armamento. 1 %
3.2 La soberanía como una preocupación presente
Patricia Espinosa Cantellano aclaró que la soberanía de México no estaba de ninguna
manera comprometida con la ayuda financiera correspondiente al Plan Mérida. Aclaró
asimismo que la iniciativa no contemplaba la participación en México de actores privados
ni la participación de tropas estadounidenses en suelo mexicano, aunque los elementos
mexicanos si recibirían capacitación militar. Se comentó que existían directrices muy
claras de cómo ejercer esta aportación (concentrándose la mayor parte de la primera
partida en la compra de aeronaves) y dijo que las tres áreas principales serían: 1) lucha
antinarcóticos, 2) combate al terrorismo y 3) administración de fronteras. Asimismo, no
se estableció una meta de decomiso de estupefacientes. 197
Sin embargo, Sarukhán declararía más tarde que no existirá capacitación militar por parte
de elementos en activo o retirados de las tropas estadounidenses, que el equipo que se
utilizará será nuevo y no reutilizado de otras campañas en otros países como en el pasado.
Este paquete incluiría estrategias de prevención del uso de drogas, rehabilitación y ya los
propios programas de intercepción de las cargas de narcótico5-. 198
Posteriormente, Espinosa Cantellano afirma que tampoco estún previstas comparecencias
de funcionarios mexicanos ante el Capitolio y que el monto solicitado no es una ayuda
financiera sino transferencias en tecnología y equipamiento para complementar los
195 Portugal, K. (3 l/oct/2008) "Asegura EU que cae demanda de droga" en Re.forma I% Trcviño, M. (4/nov/2008) "Primer tiro con Obarna·· en El Norte 197 Goméz, N. y S. Jirnénez (22/oct/2007) "La ayuda extranjera no arriesga soberanía: S.R.E."' en Servicio Universal de Noticias 198 !bid.
49
cuantiosos presupuestos que el Estado mexicano destina a la seguridad nacional. 199 Se
aclara que la lucha anticrimen es un proceso soberano mexicano iniciado desde el
principio de la administración de Calderón con la aprobación de 2,500 millones de
dólares del presupuesto mexicano a este fin, con lo cual la Iniciativa Mérida sería
complemento y no génesis de esta prioridad del gobierno mexicano.200 En este mismo
sentido, el subsecretario de la cancillería para América del Norte, Carlos Rico Ferrat,
destacó que México no recibiría transferencia financiera alguna, que todo el apoyo se
recibiría a través del equipo y la capacitación.201
Sin embargo, la soberanía de la PGR se podría poner en duda, ya que la Iniciativa Mérida
prevé una inversión en el organismo de 105 millones de dólares, los cuales representarían
la casi totalidad del presupuesto para el organismo para el aiio siguiente.202 Sin embargo,
el enfoque hacia la prioridad de los organismos de seguridad pública civil se ve
trastornado cuando El Universal publica que el 61 % de la ayuda se concentrará en la
SEDEN A y en la SEMAR, dejando a la PGR con solo 2,800 dólares de los l 05 millones
originalmente especulados.203 En respuesta a esta situación, un funcionario del
Departamento de Estado señala que esta percepción es incorrecta, ya que las agencias
policiales y de seguridad civil recibirían 295 de los 500 millones de dólares iniciales.204
Nuevamente el olvido a las fuerzas civiles de seguridad pública se nota cuando se
excluye al CISEN de las actividades de regulación de las cuales debería formar parte,
como el escrutinio de llamadas telefónicas de personas presuntamente involucradas en el
crimen organizado, o en trazar estrategias para adelantar los movimientos de los
narcotraficantes, amén de tener una magra participación del presupuesto de la
iniciativa.205
Jij<) Hemández, E. (23/oct/2007) "Descarta canciller asesores" en Murnl 200
_____ (23/oct/2007) "Complementa 'Iniciativa Mérida' estrategia de lucha contra narco: S.R.E" en Agencia Mexicana de Noticias NOTIMEX 201
_____ (23/oct/2007) "Desrnrtan transferencia de recursos financieros con Iniciativa Mérida" en A*encia Mexicana de Noticias NOTIMEX 20
• Herrera, R. (26/oct/2007) "Detonan con iniciativa inversión en PGR" en Palabra 20
J Riva, R. (30/oct/2007) "Iniciativa Mérida enfocará ayuda a Fuerzas Annadas" en El Universal 20-I Carreño, J. (3 l/oct/2007) "Iniciativa Mérida reducirá ayuda a ejército en siguiente entrega: EU" en El
Universal 205 Jiménez, A. (22/ago/2008) "Olvida acuerdo de seguridad a CISEN" en Servicio Universal de Noticias
50
Aun así, el CISEN abrió representaciones en Venezuela, Nicaragua y Texas, no sin antes
notar Raúl Jiménez Omelas, investigador de la UNAM para asuntos de violencia social,
que los lugares no son gratuitos, ya que éstos responden a lugares de interés para EE.UU
al tiempo de señalar que la Iniciativa Mérida tiene un trasfondo latinoamericano. Lo
anterior se puede sustentar en el hecho de que por sí mismo, el gobierno mexicano tendría
poco interés en abrir representaciones precisamente en la Venezuela expropiadora de
CEMEX o en la Nicaragua que apoyara a Lucía Morett tras haber sido herida en un
campamento de las F ARC en Colombia. 206
3.3 Evaluación de política actual
El cambio en la percepción de los mandatarios acerca de la seguridad nacional en
México no pudo ser más sintomático que en el hecho de que Calderón propusiera la
Iniciativa Mérida como solución al impasse del ASPAN, como se mencionó
anteriormente. La Iniciativa Mérida tuvo un mal com1cnzo, puesto que ambos
mandatarios negociaron de manera velada y sin consultar a sus respectivos poderes
legislativos. Así se lo hicieron saber a Bush los representantes del Congreso,
principalmente demócratas, primeramente retrasando el presupuesto completo de ayuda
complementaria a todas las operaciones bélicas (incluida la de Irak), relegando la
aprobación del presupuesto de la Iniciativa Mérida por separado y liberando la ayuda en
especie meses después de la aprobación de dicho presupucsto.207 La falta de
transparencia en la negociación también fue castigada en México a través de repetidas
comparecencias de la Canciller Espinosa Cantellano ante el Senado y las reiteradas
menciones de la revisión de la Iniciativa para asegurarse que los compromisos no
requirieran ratificación del mismo.208
201' ____ ( l 2/sep/2008) "CISEN abre representaciones en Venezuela, Nicaragua y Texas" en Servicio
UniFersal de Noticias 207 Véase 207 Brito, O. (23/oct/2007) "Presentan la Iniciativa Mérida" en El Economista, Briseño, J. (23/oct /207) "Entra a cabildeo la 'Iniciativa Mérida"' en Mural y 207
___ (23/oct/2007) "Espera García Cervantes apoyo de Congreso de EU a 'Iniciativa Mérida'"en Agencia Mexicana de Noticias NOTIMEX ws ____ . (2Jioct/2007) "Explicará canciller a diputados alcances de 'Iniciativa Mérida' en Agencia Mexicana de Noticias NOTJMEX
51
Aquí, nuevamente las limitaciones de la formulación de la política exterior de México
a través de sus principios y leyes protegieron a México de la exigencia por parte de
EE.UU. de apoyar con tropas mexicanas algunas misiones de EE.UU. así como de
aceptar tropas estadounidenses en territorio mexicano. Tom Shannon, basándose en las
restricciones constitucionales, adelanta muy pronto a la propia prensa de EE.UU. que no
existe la posibilidad de tener tropas en México, y con ello reenfoca el debate en el
Congreso estadounidense, de manera que todos entienden que este aspecto ni siquiera
entra en discusión. 209
La diferencia en los procesos de formulación se pudo ver precisamente en la
aprobación del presupuesto por parte del Congreso estadounidense, que tuvo que pasar
por diferentes comisiones para encontrar al final el acuerclo. 21° Contrario a lo que la
percepción del gobierno mexicano indica, fueron las denuncias de los republicanos de no
castigar a México por castigar a Bush, amén de la aprobación del proyecto por la mayoría
demócrata, lo que sacó a flote al presupuesto, aun sin estar a tiempo ni en forma. 211
Aun así, la lógica del poder en la Iniciativa Mérida se impuso precisamente a través de la
retención de fondos en un contexto en donde México ya había realizado los mayores
decomisos de su historia, 212 si bien esto no fue una política dirigida sino resultado de los
enfrentamientos internos entre el ejecutivo y el Congreso estadounidense.
Nuevamente, como Jcrvis lo señala, México interpreta la petición de los registros de las
armas como una política defensiva bajo la cual EE.UU. pone en entredicho que el 90%
de las armas que detenta el crimen organizado son exportadas de EE.UU .. 213 Esto lleva a
la suspensión de la profundización de la Iniciativa Mérida, amén de la transición
209 Ikeda, N. (22/oct/2007) "Bush pide fondos para programas de cooperación con México·· en AP Spanish Worlstrewn 210
____ (22/ene/2008) "Prepara EU segunda partida para financiar Iniciativa Mérida" en Agencia Mexicana de Noticias NOTIMEX ~
11 ____ (29/nov/2007) "EU prevé fondos para Iniciativa Mérida en Julio de 2008" en Servicio
Universal de Noticias. ~ 1 ~ ____ (3 l/oct/2007) ··México realiza uno de sus mayores decomisos de cocaína" en Reuters-Noticias Latinoamericanas y ____ (2/nov/2007) "México decomisa un récord de 23 toneladas de cocaína" en Reuters-Noticias en español rn García, A. (29/feb/2008) "Pide Estados Unidos series de anna!. ilegales·· Re.forma
52
presidencial de EE.UU. Lo anterior se refuerza con la reiterada negativa del gobierno
estadounidense a integrar el control de armas dentro de la Iniciativa Mérida.214
3.4 Recomendaciones
l. Evitar negociar iniciativas únicamente a nivel ejecutivo. El desacuerdo del
Congreso en el caso de EE.UU. puede ser muy costoso. Al tener una iniciativa
parecida se debe de comenzar el cabildeo cuando las condiciones de la
negociación lo permitan y siempre antes de anunciarla a la prensa.
2. Capitalizar aun más los decomisos y los logros. Poco se obtuvo de estas acciones
si bien los EE.UU. reconocen incluso un encarecimiento en el precio de las
metanfctaminas y una baja en la oferta.
3. Incluir el control de armamento dentro del ASPAN s1 no puede ser incluido
dentro de la Iniciativa Mérida.
Consideraciones finales: hacia una redefinición de la seguridad nacional
El nuevo contexto
Durante el presente estudio analizamos al ASPAN y la Iniciativa Mérida como dos casos
de la manifestación de la cooperación de EE.UU. y México en materia de seguridad en un
contexto multipolar de posguerra fría y en un mundo desestabilizado por la amenaza no
estatal terrorista.
Las iniciativas de cooperación en materia de seguridad se insertaron en la lógica regional
para EE.UU., mientras que para México se insertaron principalmente en la lógica
11~ ____ ( l/nov/2007) "Piden incluir control de am1as en EU en 'Iniciativa Mérida"' en Agencio
Mexicana de Noticias NOT/MEX
53
bilateral. Esta falla en la percepción de México hizo que éste se considerara como una
prioridad en la lógica de cooperación, cuando en realidad está inserto en una lógica
continental. La pérdida de importancia de México frente a China como socio comercial
de EE.UU .. durante los últimos dos sexenios no hace sino confirmar que la importancia
de México durante los cuatrienios de Bush fue reemplazada por la guerra en Irak así
como la lógica de la seguridad frente al terrorismo.
La nula mención de México durante la campaña de Barack Obama, al no ser ligado de
manera irremediable al asunto migratorio, confirmó una fa Ita de interés del electorado
estadounidense por su vecino del sur. El siguiente sexenio se presenta enfocado a
políticas internas de restructuración financiera a consecuencia de la crisis inmobiliaria,
por lo que el enfoque, por lo menos en la opinión pública, no se centrará en los beneficios
de México como socio.
Sin embargo, México está rebasado en sus capacidades de combate al crimen organizado
si no cuenta con compromisos claros de parte de EE.UU. en cuanto a la
corrcsponsabilidad. México hizo los mayores decomisos de su historia mientras el
Congreso estadounidense retrasó la liberación de la ayuda en especie como castigo a la
ignorancia de Bush a este poder. El enfoque hacia la cooperación bilateral en materia de
seguridad volvió tras la determinación de México como posible Estado fallido en el
reporte del Departamento de Defensa, es decir, cuando la amenaza es percibida como
cercana al bienestar de la población del país más poderoso en la relación asimétrica. El
debate de México ha retomado su importancia sólo tras esta declaración. Sin embargo el
enfoque presentado es diferente.
Eliot Engel, presidente del subcomité del Hemisferio Occidental de la Comisión de
Relaciones Internacionales del Congreso dijo que el enfoque en América Latina debe ser
retomar la agenda social, a través del aumento del presupuesto para el Hemisferio
Occidental. Específicamente para México, pide ampliar la asistencia de la Iniciativa
Mérida a un programa mucho más extenso que sólo el aspecto securitario, reconoce que
el 90% de las armas provienen de EE.UU y pedirá a Obama reforzar la prohibición de
54
exportación de armamento no reforzado215 durante el periodo de Bush Jr., además de
ampliar la Iniciativa al Caribe.
Por lo anterior, es indispensable que México comprenda que su importancia en la relación
con EE.UU. es dentro del marco de aliado en la región de América Latina. El hecho de
compartir la frontera no es para EE.UU. motivo suficiente para distraer atención ni
presupuesto equiparado con el disponible para la estabilización del Medio Oriente. El
hecho de que el aumento del presupuesto para el Hemisferio Occidental haya sido
propuesto por el propio congreso facilita su aprobación pero no excluye la labor de
cabildeo que el gobierno mexicano deberá realizar a través de su representación
diplomática.
Asimismo, México debe reposicionar su discurso a una lógica de desarrollo económico,
un aspecto irónicamente olvidado por ocho años pero ahora central en la discusión del
congreso, así como la redefinición de la seguridad nacional como resultado del refuerzo
de los derechos humanos y el estado de derecho para combatir al crimen organizado.216
Debido a esta redefinición de seguridad por parte de EE.UU. es imperativo que México
recupere la negociación del ASPAN incluyendo en él a la Iniciativa Mérida. Es necesario
cambiar el enfoque de la seguridad como un elemento puramente de combate hacia la
nueva aproximación transversal que las recomendaciones del Congreso dejan ver. El
ASPAN, que incluye aspectos diversos amén de la seguridad y que además provee una
arena de negociación trilatcral, es el mecanismo idóneo para replantear también el
concepto de seguridad de México y plantear nuevos elementos como un estricto control
de armas que quede institucionalizado para los tres países.
En este mismo sentido, México debe de hacer todo lo que esté a su alcance, y
aprovechando esta redefinición de seguridad, de separar la migración de otros flujos
como el terrorismo y evitar su subsecuente penalización. Como lo menciona McClintock,
215 Armamento considerado de ligero calibre y que no require un permiso expreso de instancias militares estadounidenses. ~I(, fbid.
55
el 80% de los ciudadanos estadounidenses está a favor de la legalización de migrantes
que paguen su multa y aprendan inglés.217
Sin embargo, México debe estar consciente de la frágil situación económica de EE.UU.,
por lo que los retrasos en la aprobación de los presupuestos o en la transferencia de
equipo deben ser entendidos, pero exigidos cuando el presupuesto y la situación interna
de EE.UU. lo permitan. Para ello, la participación y seguimiento por parte del personal de
las representaciones de México en EE.UU. serán fundamentales.
Aportaciones teóricas
El debate acerca de la conservación de la soberanía en un enfoque transnacional bilateral
en México prueba ser de gran utilidad a la teoría de las relaciones internacionales. El
modelo de apego a los principios instituidos dentro de la Constitución del Estado
mexicano, provee al país más débil dentro de la asimetría, limitaciones sinéquanone que
ambos Estados entienden como irreductibles. Este contrapeso prueba ser una
excepcionalidad en la lógica de la relación, que si bien está gobernada por asimetrías
generadas por el enfoque de la lógica del poder, permite el respeto a la legalidad del otro
país y lo coloca en una posición que reduce las desventajas. Los principios han
demostrado ser útiles a través de la tradición diplomática y como tales no deben ser
modificados.
Lo que sí puede ser modificado es el concepto mismo de soberanía. En efecto, la relación
entre soberanía y territorio pierde sentido cuando la cooperación se enfoca en un
fenómeno transnacional que no puede ser combatido más que de manera conjunta y
corresponsable, como lo son el narcotráfico y el crimen organizado. Las
excepcionalidades y reinterpretaciones de los principios de política exterior deberán estar
a cargo entonces, de manera colegiada, del poder ejecutivo y del Senado, tomando en
cuenta las sugerencias de la opinión pública, para asegurar la cohesión nacional. El
2·17 Testimonio de Cynthia McClintock ante la audiencia del subcomité del Hemisferio Occidental, comisión
de Asuntos Internacionales del congreso de los EE.UU. disponible en http://forcignaffairs.housc.gov/l l l/mcc020409.pdf
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debate consiste entonces, y podría generar nuevas líneas de investigación, en redefinir la
soberanía en función del interés nacional y hacer de ello una práctica a incluir en cada
elaboración del Plan Nacional de Desarrollo.
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DEPARTAMENTO DE ENERGÍA Reporte del North American Energy Working Group, disponible en el Departamento de Energía de EE.UU. http://www.cia.doc.gov/cmcu/northamcrica/ Accesado el 13 de Noviembre de 2008.
DEPARTAMENTO DE ESTADO Departamento de Estado acerca de migración de acuerdo al U.S. Census Burcau, disponible en hllp://www.state.gov/g/prm/c25775.htm consultada el I O/nov./2008. Representaciones diplomáticas mundial~s en EE.UU.: disponible en http:i /www .statc.gov/documents/organization/ 1 O 1970.pdf consultado el 1 O/Nov./2008
Garza, A. (22/oct/2007) "Los esfuerzos de México por mejorar la seguridad merecen todo nuestro apoyo" Comunicado de Prensa de la Embajada de EE.UU. en México, disponible en http://mexico.usembassy.gov/boletincs/sp07 l 022apoyo seguridad.html . Accesado el 31 de Octubre de 2008.
PLATAFORMA ELECTORAL DE BARACK OBAMA 2008 Plataforma electoral de Barack Obama sobre asuntos internacionales, disponible en http://origin.barackobama.com/issues/forcign policy/ Accesado el 2 de Diciembre de 2008.
c. Organismos internacionales
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SISTEMA ECONÓMICO LATINOAMERICANO Y DEL CARIBE Estados miembros: México http://wwv,1.scla.org/scla/micmbros.asp?id=mcxico consultada el I O/Nov/2008.
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