la reforma del estado en el perÚ pautas para reestructurar el poder ejecutivo gustavo guerra-

7/24/2019 LA REFORMA DEL ESTADO EN EL PER Pautas para reestructurar el Poder Ejecutivo Gustavo Guerra-

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LA REFORMA DEL ESTADOEN EL PERPautas para reestructurar

el Poder Ejecutivo

Gustavo Guerra-Garca

(Este documento ha sido preparado tomando en cuenta una serie de

ensayos preparados para AGENDA: Per y Grade por ClaudioHerzka, Jaime Johnson, Antonio Gonzles Norris, Elena Conterno,

Vernica Zavala, Guillermo Felices y Eliana Chrem)

Lima, octubre de 1999

Este informe se presenta tal como se recibi por el CIID de parte del o de los becarios delproyecto. No ha sido sometido a revisin por pares ni a otros procesos de evaluacin.

Esta obra se usa con el permiso de Agenda: PER.

1999, Agenda: PER.


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AGENDA: PerApartado postal 18-1194Miraflores

Lima, Per.Correo electrnico: [email protected]

Este texto se encuentra disponible en Internet en la direccin:www.agendaperu.org.pe

1ra. edicin: 1999Tiraje l 000 ejemplares

Impreso en el Per

Edicin grfica: Carlos Valenzuela


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CONTENIDO

PREFACIO vii

CAPTULO IIntroduccin: La importancia de la reforma del Estado 1

CAPTULO II

El contexto de la reforma del Estado en el Per 7

El proceso de globalizacion y el nuevo contexto internacional 7Interdependencia econmica 8Preeminencia de los sistemas democrticos 10Crisis de gobernabilidad 11

La crisis de gobernabilidad democrtica en el Per 13De la estabilizacin a las reformas estructurales 16

Crisis del Estado y ajuste estructural en el Per 17

CAPTULO IIIUn marco conceptual para caracterizar 23al Estado peruano

Instituciones y organizaciones 24Qu es el Estado? 27

Los sectores fundamentales: pblico, privado y social 29El mercado y las organizaciones econmicas 30La intervencin del Estado 38


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La importancia del sector social 47

Los aspectos gerenciales de los sectores pblico, privado y social 49La gerencia de las organizaciones econmicas 50La gerencia de las instituciones pblicas 51La gerencia en el sector social 55Las funciones genricas del Estado 58

CAPTULO IVLa lgica de la reforma institucional y los cambios 63

en la estructura del Poder Ejecutivo: 1990-1996

La situacin previa: 1964-1985 64Deterioro social y crisis del Estado: 1985-1990 65El shock institucional 1990-1996 69

La reforma constitucional y el marco jurdico 69Privatizacin 73Regulacin 75

La reforma tributaria y la SUNAT 76La reforma aduanera 78Reforma del gasto pblico? 79Concentracin y centralizacin 81Provisin de los servicios sociales 88

La reforma administrativa del Poder Ejecutivo 99

CAPTULO VPoder Ejecutivo: limitaciones actuales y riesgos 111de ms de lo mismo

Limitaciones actuales de la gestin del Poder Ejecutivo 112Ausencia de objetivos 113Direccin y decisin 116Carrera pblica 120Problemas de capacidad tcnico-operativa 121Coordinacin intesectorial 122Problemas de control 123


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Problemas estadsticos 125

Problemas organizacionales 126Finanzas y presupuesto 126

Los riesgos de ms de lo mismo 128

CAPTULO VIUn enfoque para la reforma del Poder Ejecutivo en el Per 135

Estrategia de desarrollo y reforma del Poder Ejecutivo 137

Una agenda para la reforma del Poder Ejecutivo 139Conduccin del proceso de reforma 140La nueva estructura orgnica del Poder Ejecutivo 142Niveles de responsabilidad en la gestin pblica 147Autonoma de gestin y eficiencia 150Recursos humanos para la gestin pblica 151Asignacin de recursos y poltica de gasto pblico 157

Indicadores de gestin 157

Una adecuada distribucin de roles entre los sectores pblico, 164privado y social

CAPTULO VIIComentarios finales 189

ANEXO I 203ANEXO II 207ANEXO III 211ANEXO IV 215ANEXO V 223ANEXO VI 231

BIBLIOGRAFA 243


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PREFACIO

El papel que le corresponde jugar al Estado en el logro del bienestar y laprosperidad ha sido uno de los temas centrales de debate durante elsiglo 20. La gran variedad de maneras de organizar el funcionamientode las economas y las sociedades en diversas partes del mundo haceque este siglo pueda ser visto, desde la perspectiva del papel del Estado,

como escenario de un amplio y vasto conjunto de experimentosinstitucionales para promover el progreso humano. Simplificando con-siderablemente, a lo largo de todo este perodo es posible apreciar dosmodelos de organizacin econmica y poltica que constituyen polosopuestos: las economas de mercado y la democracia liberal por unlado, y la economa centralmente planificada y el sistema poltico departido nico por el otro. Cada uno de estos modelos busc promoverel bienestar material de los pueblos en que se aplicaron, y se ofrecicomo la va ms rpida y efectiva para lograr el progreso econmico ysocial.

A lo largo del corto siglo 20, como llam el historiador Eric Hobsbawmal perodo que se inici al terminar la Primera Guerra Mundial y termincon la cada del Muro de Berln, el resultado de la pugna entre estos dosmodelos marc la historia de los esfuerzos por lograr la prosperidad y elbienestar. Entre los hitos ms importantes de este perodo tenemos lacrisis de la Bolsa de Nueva York en 1929 y la Gran Depresin de losaos treinta, que pusieron de manifiesto la debilidad de las estructuras

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sociales e institucionales para preservar la estabilidad econmica y man-

tener la cohesin social en los pases occidentales. La necesidad delograr un mejor balance entre el libre juego de las fuerzas del mercado yla accin del Estado para superar estas debilidades dio lugar a la crea-cin de una serie de instituciones pblicas, a la adopcin de medidaspara regular el comportamiento de los mercados (sobre todo en el m-bito financiero), y a programas para redistribuir los beneficios del creci-miento econmico.

En los Estados Unidos surgieron empresas pblicas federales, estatalesy municipales para la provisin de servicios a la comunidad, se estable-cieron programas pblicos para generar empleo y reducir la pobreza, yse crearon entidades reguladoras para combatir los monopolios y pro-mover la competencia. Algo similar sucedi en muchos pases de Eu-ropa Occidental, aunque la combinacin de economas de mercado conautoritarismo poltico desemboc en el Fascismo en Espaa e Italia, yen el Nazismo en Alemania. Por otra parte, luego de la revolucin de

1917 la Unin Sovitica nacionaliz los medios de produccin, aboli lapropiedad privada e instaur un rgimen poltico de dictadura del prole-tariado con lo que se transform al Estado en el principal protagonistade los procesos econmicos y sociales. Los avances econmicos quemarcaron los primeros decenios de la Unin de Repblicas SocialistasSoviticas generaron entusiasmo entre muchos seguidores de este mo-delo en otros pases, y permitieron presentarlo por varios decenios comouna alternativa a los pases del mundo en desarrollo.

La enorme movilizacin de capacidad productiva, personas y energasque implic la Segunda Guerra Mundial demostr que los estados eracapaz organizar y conducir operaciones militares sumamente complejasempleando una amplia gama de mtodos de gestin modernos. El triun-fo de los Aliados sobre las potencias del Eje, resultado de esta moviliza-cin sin precedentes, gener un sentimiento de optimismo y generosi-dad que fue ampliamente compartido por todos los sectores de la socie-dad. Este sentimiento, unido a las experiencias positivas con el papel elEstado y al sentido de solidaridad que surgi del sacrificio de muchos


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jvenes de los ms diversos estratos sociales, sent las bases para un

gran acuerdo entre el capital y el trabajo.

Este gran acuerdo entre el capital y el trabajo que se forj en Europa yNorteamrica a partir de la Segunda Guerra Mundial dio origen al Esta-do benefactor (welfare state) y a la seguridad social, redujo los impac-tos negativos de la liberalizacin de los mercados, permiti superar an-tagonismos que llevaron a conflictos sociales e inestabilidad poltica enla primera mitad del siglo 20, e hizo posible un crecimiento econmico

mundial y avances sociales sin precedente. Un aspecto clave de esteacuerdo fue la recaudacin de impuestos a la rentas del capital parafinanciar los servicios sociales asociados al Estado benefactor, talescomo educacin gratuita, salud pblica, seguros de desempleo, subsi-dios para vivienda y transferencias de ingresos para los ms pobres.Esto permiti un aumento generalizado del consumo, mejoras en losniveles de vida y un mayor bienestar para todos. En algunos pases endesarrollo se pusieron en prctica polticas sociales similares a las euro-

peas y norteamericanas, aunque los limitados recursos fiscales no per-mitieron extender estos beneficios a la mayora de la poblacin.

Sin embargo, este gran acuerdo entre el capital y el trabajo as como elEstado Benefactor que fue su principal expresin institucional empe-zaron a resquebrajarse durante los ltimos dos decenios. La expansinde las actividades del Estado, la ineficiencia de las agencias prestadorasde servicios sociales y el envejecimiento relativo de la poblacin lleva-ron a un aumento progresivo de la carga tributaria que agobi a loscontribuyentes. Esto gener una reaccin en contra de lo que se perci-bi como gigantismo estatal en muchos pases industrializados, quelleg a su clmax durante el decenio de 1980 en los Estados Unidos y elReino Unido. En forma adicional, la globalizacin financiera contribuya socavar las bases del acuerdo social entre el capital y el trabajo. Lagran movilidad que ha caracterizado al capital financiero durante losltimos veinte aos ha limitado severamente las posibilidades que tienenlos estados de gravar las rentas asociadas al capital, lo que ha dejado alos gobiernos con la poco atractiva opcin de aumentar los impuestos a


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las rentas del trabajo para mantener los beneficios y los programas

redistributivos asociados con Estado benefactor.

La cada del Muro de Berln, el colapso econmico y poltico de laUnin Sovitica, y el fracaso de las economas centralmente planifica-das eliminaron uno de los dos grandes caminos que se ofrecan comoalternativa a los pases pobres. Al mismo tiempo, la desaparicin delmodelo sovitico de desarrollo permiti apreciar ms claramente lasdiferencias que existen en el funcionamiento de las diversas economas

de mercado. Por ejemplo, la versin americana del capitalismo ponenfasis en la competencia individual, el rendimiento financiero a cortoplazo en las empresas y limita la gama de servicios sociales brindadospor el Estado. En contraste, las versiones alemana y japonesa ponennfasis en el consenso y en la accin colectiva, en el desempeo empre-sarial a largo plazo, y contemplan una gama ms amplia de intervencio-nes estatales en el suministro de bienes pblicos.

Una de las tareas centrales para responder creativamente a los desafosdel desarrollo en los inicios del siglo 21 consiste en definir adecuada-mente el papel que debe jugar el Estado, particularmente en el contextodel nuevo orden global fracturado que est afianzndose en la actuali-dad. Durante los ltimos decenios los Estados han venido perdiendo lacapacidad de controlar cualesquiera de los fenmenos polticos, eco-nmicos, sociales, ambientales, culturales o tecnolgicos que se pre-sentan ahora en el mundo. La preeminencia de los Estados est siendoerosionada en muchos aspectos de la poltica exterior, tal como lo de-muestran la renovada importancia de las organizaciones regionales einternacionales en asuntos tales la prevencin y solucin de conflictos.Algo similar sucede con la soberana estatal en la poltica econmicadebido, entre otras razones, a la capacidad de las instituciones financie-ras internacionales de establecer condiciones para el acceso a los recur-sos bajo su control, a la proliferacin de acuerdos comerciales en todaslas regiones del mundo, y al creciente poder econmico de las corpora-ciones transnacionales y los inversionistas privados. Adems, la in-fluencia que han adquirido las organizaciones internacionales, inclusive


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las no gubernamentales, en campos tales como los derechos humanos y

la proteccin del medio ambiente condiciona el ejercicio irrestricto de lasoberana nacional.

Al mismo tiempo, la necesidad de mejorar la eficiencia de la gestingubernamental, el deseo de extender y profundizar las prcticas demo-crticas, la voluntad de reafirmar identidades culturales, y la prolifera-cin de conflictos tnicos y religiosos, empujan a los Estados hacia lacesin de autonoma y la transferencia de competencias a una amplia

gama de entidades subnacionales de gobierno (distritos, provincias, au-tonomas, estados, autoridades metropolitanas, consejos territoriales).Se est generalizando la delegacin de responsabilidades para la admi-nistracin de la educacin y la salud pblicas, para el mantenimiento dela infraestructura fsica, y para muchos otros programas gubernamen-tales. Adems, la descentralizacin fiscal y la recaudacin de impues-tos locales han permitido a estas circunscripciones contar con recursosfinancieros propios para reforzar su autonoma. En casos extremos de

conflictos violentos, esto ha llevado a la escisin de varios Estados,sobre todo en Europa Oriental, Asia Central y en frica al Sur del Sahara.

El Estado nacin una de las ms importantes innovaciones institucionalesde los ltimos tres siglos est siendo sometido desde hace varios dece-nios a enormes tensiones que se originan tanto dentro como fuera de suterritorio. Al sobrepasar la capacidad de procesamiento y respuesta delas agencias gubernamentales a travs de las cuales actan los estados,estas nuevas demandas han generado incertidumbre, inestabilidad, tur-bulencia y una crisis global de gobernabilidad. Para enfrentar esta crisisy crear un entorno internacional ms estable y favorable a los esfuerzosde desarrollo ser necesario complementar la accin de los estados,involucrando al sector privado y a las organizaciones de la sociedad enmuchas tareas que antes eran consideradas como mbito exclusivo parala accin estatal.

No obstante, el Estado est an muy lejos de desaparecer o de volverseobsoleto. Pese a las presiones que enfrenta desde arriba y desde abajo,


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y a la diversidad de agentes que intervienen para configurar el orden

global fracturado, durante los prximos decenios los Estados continua-rn siendo los actores principales en el escenario internacional. Hanmostrado una gran capacidad para adaptarse a las cambiantes circuns-tancias, particularmente considerando el papel ms activo que juegan elsector privado y las organizaciones de la sociedad civil en los procesosde desarrollo al iniciarse el siglo 21. Adems, no se avizoran entidadescapaces de reemplazar al Estado en sus funciones de garantizar la segu-ridad interna y externa, regular los mercados, promover la igualdad de

oportunidades, proteger el medio ambiente y proveer infraestructurafsica, entre otras funciones orientadas hacia lograr el bien comn.

***

La toma de conciencia acerca del papel central que seguir jugando elEstado durante los primeros decenios del siglo 21 ha sido resultado deun amplio debate que tuvo lugar durante los ltimos 25 aos. La pre-

eminencia que asignaron al Estado las teoras y estrategias de desarrollodesde fines de los aos cuarenta empez a ser cuestionada en crculosacadmicos y polticos a partir de mediados de los setenta, y cristaliz afines de los ochenta en lo que se denomin el Consenso de Washing-ton sobre polticas econmicas. Este consenso articul el sentido co-mn prevaleciente en la comunidad acadmica y las instituciones finan-cieras internacionales, y su principal contribucin fue el reconocer laimportancia de los mercados y las limitaciones de la intervencin esta-

tal. Sin embargo, muchos funcionarios de organismos internacionalesy an ms importante, funcionarios gubernamentales responsables delas polticas econmicas en Amrica Latina interpretaron el Consensode Washington en forma sesgada e inflexible. Esto los llev a justificare imponer medidas extremas de liberalizacin comercial, desregulacinfinanciera, privatizaciones apresuradas y recortes del gasto pblico sinestablecer prioridades, sin tomar en cuenta costos de oportunidad, sinconsiderar sus efectos secundarios y sin discusin pblica.

Diez aos ms tarde una revisin de este consenso por quienes lo for-mularon llev a moderar varias de sus recomendaciones de poltica eco-


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nmica, y tambin a incorporar las reformas de segunda generacin

para mejorar el desempeo del Poder Judicial, las agencias reguladoras,el sistema educativo y el funcionamiento de todo tipo de instituciones.Por su parte, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrolloy el Fondo Monetario Internacional han adoptado en los ltimos aosinterpretaciones ms balanceadas de las polticas del Consenso de Was-hington, complementndolas con medidas para reformar las institucio-nes pblicas, eliminar la corrupcin, promover el respeto a los derechoshumanos, y reforzar la participacin ciudadana y la gobernabilidad de-

mocrtica.

Estos cambios y vaivenes sugieren que no es fcil ubicar la accin delas fuerzas de mercado en su dimensin correcta. Para lograr esto espreciso reconocer que el mercado es una construccin social, una crea-cin humana, y no una ley de la naturaleza. Como toda construccinsocial, requiere de intervenciones activas para funcionar en forma ade-cuada y eficiente. Adems, el mercado no abarca concepciones ticasni morales, ni tiene porque hacerlo: es un instrumento ciego, cuya des-carnada operacin permite asignar los recursos eficientemente, tanto enel consumo como en la produccin de bienes y servicios, en funcin dela satisfaccin y de la rentabilidad anticipadas.

Sin embargo, para que el mercado funcione en forma ptima es precisocumplir con un conjunto de condiciones muy estrictas informacin

total para productores y consumidores, competencia perfecta sin posi-bilidad de que las empresas puedan manipular los precios, ausencia deexternalidades e inexistencia de bienes pblicos, entre otros que esprcticamente imposible lograr en la vida real. Por lo tanto, para que elmercado cumpla con sus funciones en la economa realmente existente,es necesario crear otras instituciones sociales que permitan aproximar-nos a las condiciones ideales de su funcionamiento.

A su vez, esto requiere de la intervencin estatal y de la participacin dela sociedad civil, lo que conduce a la aparente paradoja sealada clara-


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mente por el historiador Karl Polanyi hace ms de medio siglo en su

extraordinario libroLa gran transformacin de que la regulacin esta-tal, la provisin de bienes pblicos, la participacin de los consumido-res, y las relaciones de confianza entre actores econmicos y socialesson condiciones necesarias para el buen funcionamiento de los merca-dos. Ni el estado ni las organizaciones de la sociedad civil deben sersimplemente espectadores pasivos de la operacin del mercado; por elcontrario, debe participar activamente en crear las condiciones para subuen funcionamiento.

A partir de estas consideraciones, es posible identificar uno de los prin-cipales desafos que enfrentamos los latinoamericanos para avanzar haciala prosperidad y el bienestar al iniciarse el siglo 21. Debemos evitarconvertirnos, una vez ms, en prisioneros de una de las cuatro utopasque, llevadas a sus extremos, han causado mucho dao en nuestra re-gin. Se trata de la utopa estatista, en la cual el Estado puede y debehacerlo todo; la utopa de mercado, en la cual basta slo con dejar que

funcionen la fuerzas de mercado para resolver todos nuestros proble-mas; la utopa basista, en la cual la accin de las bases organizadas es lonico que puede llevarnos hacia el desarrollo; y la utopa caudillista,que postula que slo un liderazgo autoritario con mano dura y fuerte, amenudo encarnado en la fuerza armada, es capaz de conducirnos haciala prosperidad y el bienestar para todos.

Si bien ninguna de estas utopas ha dominado completamente el escena-rio poltico a lo largo del tiempo, en determinados momentos alguna deellas ha llevado la voz cantante en diversos pases de Amrica Latina.Por ejemplo, en el Per hemos experimentado el predominio de las uto-pas estatista y caudillista con el gobierno militar presidido por JuanVelasco Alvarado a fines de los sesenta y principios de los setenta, lapugna entre la visin estatista y la utopa basista durante el gobierno deAlan Garca en la segunda mitad de los ochenta, y el predominio de lautopa de mercado, matizada con una importante participacin de lafuerza argmada, en el ltimo decenio durante los dos gobiernos de Al-berto Fujimori.


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Para avanzar en el diseo y puesta en prctica de estrategias de desarro-

llo en los primeros decenios del siglo 21 es necesario evitar los extre-mos que representan estas cuatro utopas. Pero como al fin y al cabotodo proyecto de renovacin social requiere de un cierto componenteutpico, deberamos buscar la utopa del justo medio, que se caracteri-za por un equilibrio entre la accin del Estado, de las fuerzas de merca-do y de las organizaciones de la sociedad civil, as como por una subor-dinacin sin sumisin de las Fuerzas Armadas al poder civil. Slo unbalance adecuado entre todos estos protagonistas de nuestro desarrollo

har que entremos con buen pie al siglo 21.

***

Durante los ltimos cuatro decenios el Per ha experimentado variasreformas del Estado, y en particular del Poder Ejecutivo. Bajo la in-fluencia de las ideas de la Comisin Econmica para Amrica Latina(CEPAL) de las Naciones unidas y del Centro de Altos Estudios Milita-

res (CAEM ), el gobierno militar de 1962-63 inici con la creacin delInstituto Nacional de Planificacin (INP) lo que puede considerarsecomo la primera modernizacin del aparato estatal peruano de en elperodo de la posguerra. Bajo la direccin tcnica del Coronel JosBailetti, esta institucin se convirti en el principal centro de estudios yanlisis de la realidad peruana an no existan el Instituto de EstudiosPeruanos, GRADE, el Centro de Investigaciones de la Universidad delPacfico, y otros centros de estudio estaban ms dedicados a las activi-

dades de promocin del desarrollo que a la investigacin y el INP fueel semillero de funcionarios pblicos y empresarios privados de desta-cada trayectoria.

Las reformas del primer gobierno del Presidente Fernando Belaundeempezaron a darle una mayor capacidad operativa a la administracinpblica. Se cre el Banco de la Nacin a partir de la antigua Caja deDepsitos y Consignaciones, se fortalecieron varios ministerios, se uni-ficaron el Seguro Social del Obrero y del Empleado, y las elecciones


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municipales reforzaron a los gobiernos locales. Tambin se trat de

mejorar la eficiencia de algunas dependencias y empresas pblicas, ta-les como la Empresa Petrolera Fiscal y la Corporacin Nacional de Fer-tilizantes. Hacia el fin del gobierno del Presidente Belaunde, el PrimerMinistro Manuel Ulloa intent introducir una reforma tributaria cuyaejecucin fue interrumpida por el golpe militar de 1968.

Entre 1968 y 1975, durante el gobierno del general Juan Velasco Alvarado,se transform completamente, no slo el modelo de desarrollo, sino

tambin la estructura del Poder Ejecutivo. Se increment el nmero deministerios y de entidades con rango ministerial (recordemos, entre otrasentidades, al Ministerio de Alimentacin, el de Comercio, la OficinaNacional de Integracin y el Sistema Nacional de Apoyo a la Moviliza-cin Social). Se crearon, adems, una serie de agencias gubernamenta-les autnomas adscritas a los diferentes sectores de la administracinpblica, tales como la Corporacin Financiera de Desarrollo (COFIDE),el Consejo Nacional de Investigacin, que ms tarde se transformara

en Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, y varios institutos tecno-lgicos sectoriales. Por otra parte, las nacionalizaciones y la quiebra dealgunas empresas privadas que fueron absorbidas por el Estado aumen-taron el nmero de empresas pblicas. Por ejemplo, con la quiebra delBanco Popular el Estado se hizo dueo de una serie de empresas quedependan de ste (incluyendo el cine Coln en la plaza San Martn queya se especializaba en pelculas pornogrficas). De esta manera el Es-tado se convirti en el principal protagonista de los procesos econmi-cos y sociales.

La crisis econmica de 1976, con el primer gran paquetazo del minis-tro Luis Bara, forz un ajuste fiscal y una cierta racionalizacin delgasto pblico. En 1979, cuando Javier Silva Ruete era Ministro deEconoma y Finanzas, se ejecut uno de los primeros programas dereduccin de personal del Estado, otorgando un ao de sueldo comoincentivo para que los funcionarios pblicos renunciaran en forma vo-luntaria. Una evaluacin realizada aos ms tarde indic que los funcio-narios ms capaces, quienes tenan mejores posibilidades de obtener


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trabajo en la empresa privada, los organismos internacionales y en las

instituciones de enseanza superior fueron los que dejaron el sectorpblico. Esto redujo la planilla gubernamental, pero a cambio aumentel nmero de pensionistas y disminuy significativamente la capacidadoperativa de las entidades estatales.

En su segundo gobierno el Presidente Belaunde empez a adecuar laadministracin pblica a las nuevas exigencias de la estrategias de desa-rrollo y el contexto internacional. En 1982-1983 se lanz un programa

de modernizacin administrativa del Estado con un prstamo de US $10millones otorgados por el Banco Mundial. Se cre un fondo para apo-yar la contratacin de funcionarios de alto nivel, se hizo un esfuerzo pormejorar el sistema de formulacin y ejecucin del Presupuesto Nacio-nal, y se disearon sistemas para la gestin pblica, tales como un pro-grama computerizado para el registro y seguimiento de las operacionesde endeudamiento del Estado. Adems, dos instituciones educativas, laEscuela Superior de Administracin de Negocios (ESAN) y la Universi-

dad del Pacfico, recibieron parte de los recursos del prstamo pararealizar estudios sobre la reforma del Estado y preparar materiales paraentrenamiento en gestin pblica. Sin embargo, nada de esto lleg aponerse en prctica y la mayor parte de este prstamo se destin a lacontratacin de consultores externos cuyo conocimiento del pas erabastante limitado. Como consecuencia, el impacto de este programa demodernizacin administrativa fue muy escaso.

Pese a algunos intentos, bastante tmidos, de introducir orden en elaparato estatal durante los dos primeros aos del gobierno PresidenteAlan Garca por ejemplo, a travs del refuerzo de CONADE, el holdingde empresas pblicas se mantuvo el aparato estatal prcticamente in-tacto, se aadieron numerosos funcionarios pblicos a las planillas delEstado, se intent nacionalizar la banca privada y se crearon los gobier-nos regionales, algunos de los cuales se poblaron de una frondosa buro-cracia. Hacia 1989-1990 el aparato del Estado colaps por su propiopeso: en 1990 las 177 empresas pblicas existentes perdieron ms deUS $530 millones. Adems, la hiperinflacin y la crisis econmica re-


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dujeron la recaudacin fiscal a menos del 5% del PBI en 1989, una de

las proporciones ms bajas del mundo. Esto llev a lo que RichardWebb ha llamado una privatizacin de facto del aparato estatal, queperdi su capacidad de cumplir con sus funciones ms elementales,incluyendo la de garantizar la seguridad pblica.

Luego de las medidas de emergencia adoptadas por el Presidente Alber-to Fujimori en 1990, el ao siguiente se inici un programa de reduccinde personal en el aparato del Estado, principalmente mediante incenti-

vos para estimular renuncias voluntarias. Entre 1990 y 1993 el nmerode empleados pblicos se redujo en un 14% (el 69% de reduccin en elgobierno central fue compensada con un aumento de 142% en los go-biernos regionales, que en 1993 representaron el 44% de los 650,000empleados pblicos). El costo de esta reduccin fue estimado por elBanco Mundial en cerca de US $520 millones, de los cuales US $110millones de dlares se pagaron en incentivos a los que dejaron de labo-rar para el Estado y el resto corresponde a los pagos adicionales por

concepto de pensiones.

La privatizacin de empresas pblicas y el cierre de numerosas entida-des estatales fueron contrarrestados por la creacin de nuevos ministe-rios (Presidencia y Promocin de la Mujer y Desarrollo Humano), devarias entidades reguladoras, de numerosos programas especiales, ypor la multiplicacin de los Gobiernos Regionales Transitorios. Loscambios introducidos en los organismos con la avalancha de decretoslegislativos luego del autogolpe del Ingeniero Alberto Fujimori el 5 deabril de 1992, as como las numerosas modificaciones a las leyes ydecretos legislativos que introdujeron tanto el Congreso como el Ejecu-tivo en los aos siguientes, fomentaron la confusin, la superposicinde funciones y los conflictos de competencia entre ministerios y otrasentidades pblicas. Todo esto ha llevado a un Poder Ejecutivo excesi-vamente centralizado y concentrado, que se caracteriza por suineficiencia y debilidad institucional, a lo que se debe aadir un estilo degobierno autoritario que deja poco espacio para la iniciativa de ministrosy otros los altos funcionarios.


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La devolucin de un proyecto de Ley Orgnica del Poder Ejecutivo

presentado al Congreso por el Primer Ministro Alberto Pandolfi en 1996marc otro intento fallido de reformar el Poder Ejecutivo. Como partede este intento, la Presidencia del Consejo de Ministros cre varios equi-pos de trabajo para apoyar a los ministerios en la preparacin de planesestratgicos. Algunos de estos equipos, compuestos principalmentepor jvenes tecncratas con excelente formacin acadmica pero conmuy poca experiencia, siguieron trabajando para los ministerios una vezque se abandon el intento de reforma y lograron introducir algunas

mejoras administrativas. En forma adicional, el Per sufri el bochornode cancelar un prstamo del Banco Interamericano de Desarrollo porUS $55 millones para la reforma de la administracin pblica, luego deque este fuera aprobado formalmente por el directorio de dicha institu-cin. La razn ostensible para esta cancelacin fue la percepcin deque la reforma del Poder Ejecutivo dejara a un buen nmero de funcio-narios pblicos sin trabajo. Algo similar sucedi dos aos ms tardecon la cancelacin de un prstamo ya aprobado por el directorio del

Banco Mundial por US $25 millones para la reforma del Poder Judicial,pero en este caso el gobierno no acept las condiciones de este organis-mo internacional que exiga una mayor independencia y autonoma parael sistema de administracin de justicia.

Hacia fines del decenio de 1990 se volvi a tocar el tema de reforma delPoder Ejecutivo, esta vez en el contexto de una crisis de crecimientoeconmico, una disminucin significativa en la recaudacin fiscal, yllamados del empresariado para reducir el gasto pblico. Luego de to-dos los intentos de reforma en que se embarc fallidamente el gobiernodurante el decenio de los noventa, la respuesta del Presidente de la Re-pblica fue pedir a la CONFIEP, el principal gremio empresarial delPer, que presente sugerencias sobre como reformar el Poder Ejecuti-vo. La reaccin del presidente de uno de los gremios afiliados a esainstitucin fue inmediata: exigir al gobierno que cumpla con sus funcio-nes, su responsabilidad y las promesas que hizo durante el decenio delos noventa, y no esperar que el sector privado sea el que plantee comoreformar al Estado.


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La situacin del Poder Ejecutivo al iniciarse el siglo 21 en el Per adole-

ce de una serie de defectos. Existen algunas islas de modernidad yeficiencia perdidas en un mar de mediocridad, se han acumulado unaserie de distorsiones y vicios administrativos, y se necesita urgente-mente una racionalizacin y reestructuracin de la administracin pbli-ca. Adems, no se han modificado significativamente los procedimien-tos para formular el Presupuesto de la Repblica que parecen disea-dos para ofuscar y confundir a la ciudadana, ni se han actualizado losmecanismos para controlar y evaluar su ejecucin. Todo esto hace que

el Poder Ejecutivo no est a la altura de los desafos que enfrentardurante los primeros decenios del siglo 21.

El presente trabajo es el resultado de un esfuerzo de varios aos queempez a fines de 1993, poco despus de iniciado el programa de traba-

jo de AGENDA: Per. Antonio Gonzles Norris y Jaime Johnson prepa-raron informes sobre los problemas centrales en la administracin p-blica peruana, y Claudio Herzka prepar un informe sobre los progra-

mas de reforma del sector pblico en Amrica Latina como parte de unaserie de trabajos que se realizaron en GRADE paralelamente a los es-fuerzos de AGENDA: Per. Posteriormente se cont con la participa-cin de Elena Conterno y Vernica Zavala, quienes prepararon un docu-mento de trabajo durante 1994-1995 con la ayuda de Guillermo Felicesy de Eliana Chrem. Este documento de trabajo fue uno de los principa-les insumos con que cont Gustavo Guerra Garca para preparar elpresente informe a partir de fines de 1996 y durante 1997. FranciscoSagasti, tuvo a su cargo la direccin de los trabajos realizados por losdiversos consultores y miembros del equipo de AGENDA: Per, y tam-bin se encarg de supervisar la actualizacin del presente informe parasu publicacin.

En varias ocasiones a lo largo de todo este proceso se nos dijo que eraurgente que publiquemos los resultados de nuestros trabajos, ya que deotra forma sera demasiado tarde porque que la reforma administrativadel Poder Ejecutivo era inminente. Si bien presentamos resultados par-ciales en dos eventos, uno convocado por la Escuela Superior de Admi-


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LA REFORMA DEL ESTADO EN EL PER xxi

nistracin de Negocios (ESAN) y otro por el Centro de Estudios de

Participacin (CEDEP) en 1996 y 1997, hemos preferido demorar lapublicacin del presente texto hasta estar seguros de que su contenidocorresponde al esfuerzo de las numerosas personas que han participadoen l, y en especial al de Gustavo Guerra Garca quien tuvo que prepa-rar tres versiones del presente informe en el ao en que fue consultor deAGENDA: Per. Las demoras y vacilaciones gubernamentales en lareforma del Estado durante todo el decenio de los noventa aseguran queeste informe mantiene aun su plena vigencia, pese al tiempo que nos

tom alistar su publicacin.

Luego de una breve introduccin en la cual se destaca la importancia dela reforma del Estado, el trabajo plantea el contexto en el cual tiene lugaresta reforma. A esto sigue una apretada pero muy rica revisin de laliteratura y un marco conceptual para caracterizar al Estado peruano yorientar la reforma del Poder Ejecutivo. Entre otros temas, este captu-lo describe las principales fallas del mercado y las fallas del Estado, y

especifica cuales deben ser las funciones del Estado en la actualidad.Una evaluacin de la lgica de las reformas institucionales y cambios enla estructura del Poder Ejecutivo entre 1990 y 1996 es el tema del cap-tulo que sigue a continuacin, el cual describe las principales medidastomadas por el gobierno en este perodo. Luego se seala muy clara-mente en otro captulo las limitaciones actuales del Poder Ejecutivo ylos riesgos de seguir con ms de lo mismo.

El siguiente captulo plantea las principales propuestas para reformar alPoder Ejecutivo, tocando aspectos tales como su estructura organizativa,las funciones de cada nivel y dependencia administrativa, la forma enque puede mejorarse la coordinacin y la eficiencia del Poder Ejecutivo,la distribucin de papeles entre el sector pblico, el sector privado y elsector de la sociedad civil, el enfoque para la regulacin de las empresasprivadas y especialmente de los servicios pblicos privatizados, y ladesconcentracin y descentralizacin de la administracin pblica. Un

ltimo captulo de comentarios finales resume los principales temas tra-tados, y un conjunto de anexos proporciona mayores detalles sobrealgunas de las propuestas que contiene el informe.


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GUSTAVO GUERRA-GARCAxxii

Esperamos que el presente texto contribuya a fomentar un dilogo y un

debate en profundidad sobre la reforma del Estado en general y la delPoder Ejecutivo en particular, as como a forjar un consenso sobre lasdirecciones que tiene que tomar la evolucin de la administracin pbli-ca peruana para adecuarse a las exigencias y demandas del siglo 21.

Francisco SagastiMax Hernndez

Directores de AGENDA: Per

Lima, octubre de 1999


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LA REFORMA DEL ESTADO EN EL PER xxiii

A Rosa Ana


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11LA REFORMA DEL ESTADO EN EL PER

La reforma del Estado es un tema de fondo tanto en los pasesindustrializados como en las naciones en desarrollo. En las economasmodernas, los Estados estn orientados a enfrentar la heterogeneidadsocial, contener el deterioro del ambiente, evitar colapsos en los procesosde acumulacin de capital, fortalecer la capacidad de regulacin(monetaria, financiera, competencia, monopolios naturales, defensa delconsumidor, etc.) y promover la competitividad de sus economas tantoen los escenarios internacionales como en los procesos de integracin.

Entre los grupos dirigentes y las organizaciones representativas de lospases de altos ingresos existe una apreciacin comn sobre laimportancia primordial de la accin del Estado y su repercusin en lavida econmica, el proceso poltico y la cohesin social. En esos pases,el papel del Estado es crucial en la definicin de las polticas que seconsideran prioritarias, como la promocin de la agricultura, la industriay la innovacin cientfico-tecnolgica.

En lneas generales, tanto en los pases del mundo industrializado comoen las naciones en desarrollo, las acciones y omisiones del Estadoresponden a los intereses que representa el gobierno en ejercicio. Sinembargo, la gran diferencia entre ambos grupos de pases reside en lacapacidad estatal para formular y ejecutar polticas. En las naciones

industrializadas, las intervenciones en la economa a travs de reservasdel mercado interno, subvenciones, crditos blandos, asignaciones depresupuestos y actividades empresariales directas se ejecutan, por lo

CAPTULO I

Introduccin:La importancia de la reforma del Estado

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12 GUSTAVO GUERRA-GARCA

general, sobre la base de dos elementos fundamentales: 1) una estrategia

de desarrollo consensual y nacional, y 2) un Estado eficiente.

En contraste, en Amrica Latina, particularmente en el Per, existe unagran debilidad del aparato pblico y ello ocurre a pesar de que, por suscaractersticas (mayores diferencias sociales, mercados internospequeos, sectores empresariales poco competitivos, etc.), es posibleconcluir que la regin requiere una participacin estatal tan importante oincluso mayor que la del mundo industrializado para enfrentar los

principales problemas y desafos del desarrollo. Por esta razn, lamodernizacin del Estado no es slo un tema prioritario, sino tambinurgente. Es importante sealar que en muchos pases de bajos ingresosexiste una desproporcin entre las innumerables funciones desempeadaspor el gobiernos y sus precarias capacidades, lo que dificulta an mslas posibilidades de alcanzar el desarrollo sostenido. Por ello, el BancoMundial, sostiene que la historia demuestra que se debe adoptar unadoble estrategia: primero acomodar el papel del Estado a su capacidad

para, posteriormente, elevar dicha capacidad revitalizando las institucionespblicas2 .

Los nuevos modelos tericos relacionados con la economa institucionaly con los estudios sobre gobernabilidad indican que sin un Estadoparticipativo y con una gran capacidad para racionalizar la formulaciny ejecucin de polticas, es poco probable que se consolide una estrategiade crecimiento de largo plazo que logre una articulacin eficiente de lossectores pblico, privado y social.

Adems, la experiencia internacional ensea que cuando se trata dereformar organizaciones pblicas, los avances parciales, pero slidos,capaces de obtener un amplio apoyo que haga difcil su reversin, sonpreferibles a los grandes saltos hacia adelante que rara vez llegan aconsolidarse y a sobrevivir a quienes los impulsan.

2 Banco Mundial. El Estado en un mundo en transformacin: Informe sobre eldesarrollo mundial 1997. Banco Mundial, Washington DC, 1997.


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Este libro propone un conjunto amplio y articulado de conceptos

operativos tiles para caracterizar al aparato del Estado peruano,identificar sus principales problemas y proponer pautas para lareestructuracin del Poder Ejecutivo. La tarea no es fcil y entre lasrazones que explican las dificultades para abordar la problemtica de lareforma del Estado en este pas destacan las siguientes:

Todo proceso de reforma estatal requiere de un enfoque inter-disciplinario que integre, por lo menos, a la economa, la ciencia

poltica, la administracin, el derecho, las relaciones internacionalesy el resto de disciplinas asociadas al modelo de desarrollo .

A nivel internacional, se reconoce que3 :no se sabe mucho sobre las tendencias a largo plazo de laparticipacin econmica global del Estado ni sobre la composicindel gasto pblico. Tampoco hay muchas pruebas (ni estudios) sobrelos beneficios econmicos y sociales del aumento de esa participacin.

Esto es importante para determinar si debe reformarse el Estado yqu puede aprenderse de las experiencias de los pases que han tratadode hacerlo.

La mayora de enfoques sobre la reforma del Estado se han creadopara sociedades industrializadas que cuentan con Estados eficientes,un desarrollo significativo de sus mercados e importantes niveles decivilidad. Es decir, las principales innovaciones tericas y prcticasrelacionadas con la gestin pblica se han producido en contextoscompletamente diferentes al peruano.

El Per constituye un caso extremo desde diferentes puntos de vista:extrema pobreza, extrema debilidad del Estado, extrema insuficienciaen el desarrollo de los mercados y extremos desencuentros histricosentre las organizaciones significativas de la sociedad. Adems, en el

3 Schuknecht, Ludger y Tanzi, Vito. Reforma del Estado en pases industriales. En:Finanzas & Desarrollo, 33 (3), 1996. pp. 2-5


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pasado reciente los peruanos han pasado de un gobierno en extremo

intervencionista (1985-1990) a uno en extremo liberal (1990-1996).

Se requiere mucho conocimiento prctico y concreto de las diferentesrealidades del pas. El Per es tambin difcil de analizar por su extremadiversidad4 :(...) pas pluritnico y multilinge; sociedad escindida por la pobrezay la exclusin; economa heterognea en la que conviven, sesuperponen e interpretan los ms variados estratos tecnolgicos;

Estado nacional que slo recientemente incorpora a la mayora de lapoblacin al cuerpo electoral.

Adems, a pesar de todos los argumentos esgrimidos por quienesexigen en el gobierno a gerentes-tecncratas y no a polticos, existenfunciones elementales del Estado (lucha contra la pobreza, estrategiade desarrollo y otras prioridades) que no se resuelven exclusivamentesobre la base de recetas tecnocrticas o criterios de eficiencia y

efectividad. Ello se debe a que todos los temas que de alguna maneraafectan la competitividad de la economa, y al mismo tiempo el balanceentre la eficiencia y la equidad en la sociedad, requieren de solucionesrelacionadas con la construccin de consensos, proyectos nacionalesy, en general, con la estructura de valores de la sociedad. Es necesariocuidarse de la ilusin tecnocrtica de que existen soluciones mgicassimples, lgicas, rpidas y eficientes para la modernizacin de laadministracin pblica.

Finalmente, el tema de la reforma del Estado es tambin difcil por-que el proceso no debe evaluarse como un cambio de una vez ypara siempre; sino como una tarea permanente a travs de la cuallas organizaciones del Estado se adecan al cumplimiento de objeti-vos de polticas articuladas a una estrategia de desarrollo coherente.As, la ausencia de una visin compartida de desarrollo dificulta enor-

4 Guerra-Garca, Francisco. Reforma del Estado y crisis de los partidos. Cedep, Lima,1996, p. 60.


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memente la estructuracin de enfoques y planteamientos de reforma

del aparato pblico.

Cabe destacar que, desde mediados de 1996, el gobierno peruano anuncique se propona realizar una conjunto de reformas para modernizar elaparato pblico. Sin embargo, an no se ha producido ningn debateamplio sobre el contenido y la direccin de estas reformas. Adems, noexiste una visin comn dentro del mismo Poder Ejecutivo en cuanto alsentido de este proceso5 . En estas condiciones, tampoco se ha producido

un consenso general entre el gobierno, el sector privado y los sectoresimportantes de la sociedad sobre la forma de emprender la difcil tareade modernizar la gerencia del sector pblico y reestructurar al Ejecutivo.

Adicionalmente, el gobierno tampoco considera que existe necesidad dearticular la visin de corto plazo del proceso de modernizacin del Estadoen el marco de un enfoque de largo plazo de la estrategia de desarrollodel pas.

Durante la ltima dcada diferentes instituciones, investigadores yanalistas peruanos y extranjeros han identificado ciertos elementosque requieren ser considerados en el proceso de reforma del PoderEjecutivo. No obstante, dichas contribuciones an no han sido articuladaspara constituir una visin integrada y con perspectiva estratgica paraaproximarse al tema en cuestin.

El presente estudio est diseado para articular e integrar las diferentescontribuciones y aportes realizados sobre la reestructuracin del PoderEjecutivo en el Per. La idea es que esta propuesta propicie un ampliodebate y un intenso proceso de consultas sobre las pautas que deberantenerse en cuenta para modernizar el Estado peruano en general y, enparticular, al Poder Ejecutivo.

5 Gestin. Discrepancias en el Ejecutivo por modernizacin del Estado: para unsector de ministros no es posible que luego de un ao, slo se pretenda trasladarentidades y viceministerios.Ao 7, N 1851, 7 de diciembre de 1996, p. 40.


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CAPTULO II

El contexto de la reforma del Estado en el Per

Tres conjuntos de factores deben ser tomados en cuenta al examinar elcontexto que enmarca los esfuerzos para reformar el Estado peruano:1) las caractersticas del contexto internacional y el proceso deglobalizacin mundial; 2) la crisis de gobernabilidad democrtica que elPer ha experimentado desde principios del decenio de los 80 y 3) lasexigencias de la transicin de un perodo de estabilizacin econmica a

uno de reformas estructurales e institucionales.

ELPROCESODEGLOBALIZACIONYELNUEVOCONTEXTOINTERNACIONAL

Los esfuerzos por reformar las funciones y la estructura del Estado enlos diversos pases de la regin tienen lugar en el marco de un ordenglobal fracturado, en el cual coexisten procesos de globalizacin

comercial, financiera, poltica, tecnolgica, cultural y ambiental, conprofundas y crecientes divisiones entre los pases y los diferentes grupossociales que los constituyen6 .

La multiplicidad de cambios y nuevas tendencias indican que est enmarcha un proceso acelerado, segmentado y desigual de globalizacin.La expansin mundial en las actividades productivas y de servicios, la

6 Sagasti, Francisco R. National Strategic Planning in a Fractured Global Order, En:Development - Journal of SID, 1991, N 3/4, pp. 11-15.

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importancia cada vez menor de las fronteras nacionales y el intenso

intercambio de informacin y conocimiento coexisten con la concen-tracin de actividades globales en ciertos pases, regiones, ciudades ybarrios. Estas actividades se desarrollan paralelamente a la marginacinde muchas actividades productivas y de las personas involucradas enellas.

Este nuevo orden es global, pero no es integrado. Es un orden que poneen contacto a la mayora de las personas entre s, pero que al mismo

tiempo mantiene profundas brechas y fisuras entre diferentes grupos depases y entre las personas de una determinada nacin. Es un orden quesegrega a una gran parte de la poblacin mundial e impide que participede los beneficios que ofrecen los avances cientficos y tecnolgicos.

En la actualidad, existe un ncleo de actividades econmicas estratgicas:mercados de capital, servicios empresariales, turismo, tecnologa yalgunas lneas de produccin (automviles, computadoras y los

productos electrnicos), que determinan el ritmo de evolucin de laeconoma globalizada. Estas actividades se encuentran estrechamenteligadas al cambio tcnico y a los desarrollos de la informtica, labiotecnologa, la bioqumica, la electrnica y la ciberntica.

Las empresas que se relacionan con esas actividades operan en tiemporeal y en forma simultnea por todo el planeta. Pero, en aquellos lugaresdonde estas industrias no desempean un papel importante, lassociedades estn siendo marginadas y corren el riesgo de convertirse enirrelevantes para el funcionamiento de una economa cada vez msglobalizada, en la cual, como indic el cientfico social Rajni Khotari enla Conferencia del Cairo de 1987, por primera vez en la historia de lahumanidad, los ricos no necesitan de los pobres.

Interdependencia econmica

Desde el punto de vista econmico, el proceso de globalizacin estproduciendo un conjunto de importantes transformaciones en los patrones


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de interdependencia. Entre ellos es necesario destacar el crecimiento

explosivo y la globalizacin de los mercados financieros, cambiossustanciales en la estructura y la orientacin del comercio internacional,y la profundizacin de las desigualdades entre pases ricos y pobres.

La gran diversidad y amplitud de los posibles cambios en prcticamentetodos los aspectos de la economa internacional ha sido mucho mayordurante la dcada de los noventa que en cualquier momento de los cua-tro decenios precedentes. La creciente interdependencia ha creado un

contexto econmico internacional que transmite y amplifica los distur-bios en cualquier mercado, magnifica su impacto y aumenta signi-ficativamente la incertidumbre. Esta situacin ha sido exacerbada por laausencia de normas y reglamentos internacionales efectivos y por lainexistencia de instituciones capaces de regular los flujos financieros ycomerciales. A todo esto habra que aadir las limitaciones de la coordi-nacin de polticas entre las principales economas del mundo.

Actualmente, los mercados financieros internacionales abarcan una vastared de transacciones que involucran entre otras: 1) la compra y venta deacciones a nivel global; 2) el arbitraje en mltiples mercados y monedas;3) las inversiones en portafolio por medio de una asombrosa variedadde fondos internacionales y 4) los flujos masivos de capitales a travsde las fronteras7.

Las transacciones financieras han adquirido vida propia y se han separadode la produccin y distribucin de bienes y servicios. A su vez, laglobalizacin de los mercados financieros ha fomentado un explosivocrecimiento de las transacciones entre los centros financieros que estnubicados en unas pocas ciudades principalmente de los pasesindustrializados como Nueva York, Chicago, Londres, Tokio, Frankfurt,Pars, Bruselas, Zurich y Hong Kong.

7 Un ejemplo de este fenmeno es el reciente debate acerca de la forma de regular elmercado internacional de productos financieros derivados.


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En contraste, y a pesar del reciente crecimiento de los mercados

emergentes de capital, Asia y Amrica Latina an estn muy lejos deplantear un desafo a los centros financieros ya establecidos.

Por otra parte, estn surgiendo nuevas redes de convenios comercialesentre corporaciones transnacionales que abarcan diversos aspectoscomo manufactura, finanzas, comercializacin, servicios y distribucinque se caracterizan por un complejo patrn de acuerdos cooperativos ycompetitivos que cambian continuamente. Alianzas estratgicas entre

empresas en actividades de investigacin y desarrollo en las etapas pre-competitivas se producen paralelamente a una feroz competencia en losmercados de productos finales.

En esos procesos, la unidad econmica empieza a dejar de ser la empresalocal, internacional o transnacional y comienzan a generarse redesorganizativas especficas, creadas para propsitos particulares en unmomento determinado. Estas redes tienden a operar de forma

independiente a las empresas que las establecieron y su racionalidadest orientada a la bsqueda incesante de competitividad.

Preeminencia de los sistemas democrticos

En el nuevo orden global fracturado, el pluralismo poltico, la participacinpopular y los movimientos hacia la democracia estn convirtindose enun hecho de la vida poltica cotidiana en todos los puntos del planeta. Enla actualidad, es casi imposible pensar en aceptar al menos sin protestasni sanciones internacionales la imposicin de un nuevo rgimendictatorial sobre los ciudadanos de cualquier pas.

A principios del decenio de los noventa, entre los procesos ms sig-nificativos de la evolucin hacia la democracia destacaron los siguien-tes:

En los pases de Europa Oriental se realizaban elecciones abiertaspor primera vez en ms de medio siglo.


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Casi todos los pases de Amrica Latina y el Caribe tenan regmenes

democrticos.

Los pases del Asia Central y de la ex-Unin Sovitica trataban deconvertirse en naciones modernas y las presiones hacia la liberalizacinpoltica aumentaban en todo el Asia.

Desapareci el gobierno racista blanco en Sudfrica.

Se produjeron evidencias de diferentes intentos por abolir losregmenes de un solo partido en varios pases de Africa.

Sin embargo, tal y como lo demuestran las principales guerras civiles(ex-Yugoslavia y Somalia) y los autogolpes organizados por ldereselegidos democrticamente (Rusia y Per), los avances hacia lademocracia, el respeto por los derechos humanos y la coexistenciapacfica no estn garantizados en modo alguno.

Crisis de gobernabilidad

En este contexto, el tema de la gobernabilidad se ha vuelto sumamenteimportante tanto en los pases industrializados como en las naciones endesarrollo. Ello ocurre por diferentes factores, entre los cuales destacamoslos siguientes:

1. Los Estados-nacin pierden terreno como comunidades polticas,en el sentido de poder controlar cualquier fenmeno econmico,social, ambiental o tecnolgico. La preeminencia y la soberana delEstado-nacin es erosionada por una mayor presencia de las Nacio-nes Unidas en la prevencin y resolucin de conflictos; la prolifera-cin de acuerdos regionales de comercio y cooperacin econmica;el creciente poder econmico de las corporaciones transnacionalesy las condiciones que establecen las instituciones financieras inter-nacionales para obtener acceso a los recursos bajo su tutela.


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2. Las presiones disgregadoras a las que est sometido el Estado tanto

desde abajo movimientos regionalistas, afirmacin de identidadestnicas, desarrollo de economas locales, presiones de las organiza-ciones de base como desde arriba globalizacin financiera, coor-dinacin internacional de polticas econmicas, presiones de los or-ganismos internacionales, vigencia de los derechos humanos cons-tituyen fuertes amenazas para los mbitos tradicionales de decisinde ste. Ello ocurre en una gran variedad de temas, desde la polticamacroeconmica y la proteccin de los derechos humanos hasta la

provisin de servicios de saneamiento y de educacin.

3. La existencia de nuevas amenazas a la seguridad interna que impo-nen el terrorismo, el trfico de drogas, la corrupcin y el crimenorganizado.

En los pases industrializados una variedad de eventos polticos hancausado una percepcin general de crisis de gobernabilidad. Los

escndalos de corrupcin han minado la confianza de la ciudadana enlos sistemas polticos en Japn, Italia, Francia, Espaa y Alemania.Adems, grupos de extrema derecha xenofbicos han surgido tanto enAlemania como en Francia y se han producido crisis constitucionales yconflictos en pases como Canad y el Japn.

A su vez, una prolongada reduccin del bienestar econmico en el ReinoUnido, Australia, Canad, Espaa y Suecia est generando desilusin encuanto a los sistemas polticos y las polticas econmicas orientadashacia el mercado. Adems, la difusin del crimen organizado, el terrorismoy el trfico de drogas en Europa, Estados Unidos, Japn y especialmenteen la ex-Unin Sovitica han generado un nuevo sentido de inseguridade inestabilidad que pone en entredicho el compromiso social que existaentre los gobiernos y sus pueblos.

En los pases en desarrollo, por su parte, los problemas de gobernabilidadse han intensificado debido a la brecha entre el crecimiento de lasdemandas sociales y la incapacidad de los marcos institucionales que


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incluyen a las instituciones del Estado, del sector privado y de la sociedad

civil para satisfacerlas.

La necesidad de movilizar apoyo poltico para llevar a cabo las reformaseconmicas, la naturaleza precaria de las nuevas democracias y lanecesidad de contar con mecanismos legtimos y efectivos para laintermediacin poltica tambin han provocado que los temas vinculadosa la gobernabilidad cobren cada da mayor relevancia en las agendasnacionales. Por todo esto, los planes para reformar los Estados deben

considerar muy cuidadosamente los mbitos reales de decisin de quedisponen las autoridades en los diferentes espacios de actuacin delEstado.

LACRISISDEGOBERNABILIDADDEMOCRTICAENELPER

El primer informe de AGENDA: Per, titulado Democracia y buengobierno, resumi los problemas de gobernabilidad democrtica en

nuestro pas en los siguientes trminos:

El Per est atravesando por un proceso de cambio social pro-fundo y acelerado, gestado desde hace varios siglos. Estos cam-bios corresponden, en cierta medida, a las transformaciones quetienen lugar en el mundo, pero el carcter multicultural, heterog-neo y complejo de la sociedad peruana los hace ms agudos y losamplifica. En la transicin hacia un nuevo siglo y un nuevo mileniovivimos en un tiempo de enormes desafos y oportunidades paraforjar nuestro propio destino como nacin.

Durante los decenios de 1960 a 1980, estos procesos de cambiogeneraron una serie de demandas de bienes, servicios, orden y pazque desbordaron la capacidad de las instituciones del Estado, delsector productivo y de las organizaciones sociales para satisfacer-las. Estas demandas se derivan del crecimiento de la poblacin ydel hecho de que los sectores marginados ya no estn dispuestos aseguir tolerando las injusticias que caracterizaron al Per por si-


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glos. El desfase entre las demandas y la capacidad para satisfa-

cerlas llev al cuestionamiento generalizado de las institucionespolticas, econmicas y sociales, y gener una crisis de gober-nabilidad. Durante la dcada de 1980 coincidieron el surgimientoy propagacin de la violencia terrorista de Sendero Luminoso, eldbil manejo econmico que llev a la hiperinflacin hacia finesdel decenio, y la presencia de gobiernos democrticos. Esto hizoque la crisis de gobernabilidad adquiriera la particular naturaleza deuna crisis de gobernabilidad democrtica.

El avance hacia un Per que cuente con una sociedad civilorganizada y activa, una economa moderna y competitiva, y unEstado representativo y eficiente se dar por la confluencia einteraccin de tres procesos: la democratizacin social, quepropicia una mayor igualdad y requiere de la creacin de mayoresoportunidades para todos los peruanos; la modernizacinproductiva, que est extendiendo el mbito en el cual operan los

mercados y busca elevar la productividad de las empresas peruanasy la legitimacin de las instituciones estatales, que apunta haciauna reforma integral del Estado para hacerlo ms representativo yeficiente. Estos procesos deben estar orientados por una visincompartida del futuro del Per, capaz de movilizar esfuerzos yvoluntades.8

La urgencia de legitimar a las instituciones del Estado es una de lasprincipales conclusiones a la que arrib AGENDA: Per, luego de unamplio proceso de consultas. El proceso de cambios acelerados yprofundos que estamos viviendo exige una adecuacin de las institucionesestatales a las nuevas realidades del pas y del contexto internacional.Adems de la reforma de los poderes del Estado Ejecutivo, Legislativo,Judicial y Electoral se requiere de un profundo examen del rgimenpoltico vigente. Asuntos como el peso relativo de los poderes del Estado

8 Sagasti, Francisco; Patrn, Pepi; Lynch, Nicols y Hernndez, Max. Democraciay buen gobierno, Lima, Apoyo /AGENDA: Per (2 edicin), 1996, pp. 129-130.


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y las relaciones entre ellos deben ser debatidos ampliamente en todas las

instancias de la vida poltica nacional y debe llegarse a un consenso sinimposiciones.

La reforma del Poder Ejecutivo merece especial atencin en este procesode adecuacin de las instituciones del Estado. Es necesario replantearlas funciones, la estructura, la organizacin y el tamao del PoderEjecutivo, particularmente en razn del nuevo papel que las reformaseconmicas asignan al Estado y de la experiencia del colapso de las

entidades pblicas en el decenio de los ochenta. La nueva divisin deltrabajo, que est surgiendo entre los sectores pblico, privado y social,hace que las empresas privadas y las principales organizaciones de lasociedad asuman funciones que antes eran responsabilidad del Estado.Un ejemplo claro es la provisin de servicios sociales bsicos, deinfraestructura y seguridad.

Por todo ello, la reforma del Poder Ejecutivo requiere, entre otros, de:

Una revisin de la estructura de los ministerios en el gobierno central.

La creacin y el fortalecimiento de instancias de regulacin de laactividad privada, sobre todo en el caso de los servicios pblicosprivatizados.

La creacin de un sistema nacional para definir prioridades deinversin pblica.

La modernizacin y el ajuste de los sistemas de control para evitar lacorrupcin y el despilfarro de recursos.

El establecimiento de nuevos sistemas de planeamiento y control depresupuestos.

La definicin de nuevas formas de vinculacin entre el gobiernocentral, los gobiernos regionales y locales.


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La creacin de un sistema de servicio civil para los funcionarios

pblicos.

Adems, el nfasis que debe otorgar el Poder Ejecutivo en la provisinde servicios sociales bsicos plantea nuevas exigencias de carcter ad-ministrativo, as como la necesidad de establecer vnculos operativoscon las principales organizaciones de la sociedad civil y del sector pri-vado. Todo esto indica la urgencia de disear nuevas estructuras admi-nistrativas y nuevos procedimientos para la actuacin del Poder Ejecu-

tivo y para su interaccin con otras entidades pblicas, privadas y nogubernamentales.

DELAESTABILIZACINALASREFORMASESTRUCTURALES

Los excesos de la dcada perdida en Amrica Latina, que en pasescomo el Per llevaron a procesos hiperinflacionarios, hicieron necesariala ejecucin de polticas de estabilizacin para reestablecer los equili-

brios macroeconmicos alterados, en muchos casos, por la excesivaintervencin estatal. A medida que se fue recuperando la estabilidadmacroeconmica, y se hizo necesario avanzar en las reformas de polti-ca econmica y social, se tom conciencia de los diferentes requeri-mientos institucionales de fases de estabilizacin y reformas es-tructurales.

Moiss Nam ha llamado la atencin acerca de las diferencias que existenentre las fases de estabilizacin y de reformas estructurales en lo referentea prioridades, estrategias, instrumentos y metas, as como en lo queconcierne a los actores, los impactos, la complejidad y la naturaleza delos costos polticos9. El cuadro 1 resume sus planteamientos y permiteobservar claramente que los estilos de gobierno apropiados para la fasede estabilizacin son totalmente inadecuados para la fase de reformas

9 Nam, Moiss. Latin Americas Journey to the Market: From Macroeconomic Shocksto Institutional Therapy. Washington D.C., Carnegie Endowment for InternationalPeace, 1994.


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estructurales. Esto indica a todas luces que no es posible avanzar en la

reforma del Estado sin profundizar y consolidar las institucionesasociadas con la gobernabilidad democrtica.

Crisis del Estado y ajuste estructural en el Per

Los desequilibrios macroeconmicos del decenio de los ochenta cuyasexpresiones ms visibles fueron la crisis de la deuda, la recesineconmica y las altas tasas de inflacin motivaron el diseo y puesta

en prctica de programas de estabilizacin y ajuste estructural en casitoda Amrica Latina. El Per fue una excepcin: hacia fines de la dcadaperdida el gobierno continuaba experimentando con polticas estatistasy heterodoxas que desembocaron en la hiperinflacin ms larga de nuestrahistoria. Lo anterior agudiz la crisis de gobernabilidad democrtica, eldeterioro social y devalu las instituciones, sobre todo en el sector pblico.Tambin hizo necesario un drstico programa de estabilizacin y ajusteque agudiz los problemas sociales a principios de la dcada de los

noventa.

En situaciones de hiperinflacin, como la que afect al Per en 1990, laestabilizacin macroeconmica se convierte en una tarea absolutamenteprioritaria. Las observaciones de Nam, sobre las caractersticasinstitucionales del proceso de estabilizacin, sugieren que se requiere degran determinacin poltica y de un gobierno enrgico para estabilizaruna economa en forma exitosa. (Ver cuadro 1).

Sin embargo, una vez lograda la estabilidad macroeconmica en el cor-to plazo, es necesario proceder con reformas estructurales y en parti-cular con una reforma de las instituciones del Estado adoptando unaperspectiva de mediano y largo plazo. Pese a los intentos del gobierno,esto no ha sucedido durante los ltimos aos. A la luz de las contribu-ciones de varios autores que han estudiado la economa poltica de laestabilizacin y del ajuste estructural (Przeworski, Haggard, Kaufman,Nam, Nelson), es posible apreciar los condicionantes polticos einstitucionales que en el caso peruano han impedido la transicin orde-


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nada de la fase de estabilizacin hacia la de reformas estructurales e

institucionales.

Entre los factores determinantes del curso de los programas de estabi-lizacin y reformas estructurales es posible identificar:

La percepcin de la crisis econmica y poltica. A fines del deceniode los noventa, el Per lleg a una situacin de angustia generalizada

por la violencia terrorista y la hiperinflacin. Ante la ciudadana,esto justific medidas drsticas y radicales, aplicadas en un contex-to de emergencia nacional. Sin embargo, superada la situacin deemergencia cambi la naturaleza de los problemas y la percepcinciudadana sobre las prioridades nacionales. Mantener un estilo degobierno que fue til para superar la emergencia puede ser contra-producente cuando se trata de resolver los problemas del desarrolloeconmico y social en el mediano y largo plazo.

La escasa capacidad tcnica y administrativa del gobierno. Lareduccin de las remuneraciones en el sector pblico y el desprestigiogeneralizado de las instituciones gubernamentales durante el deceniode los ochenta generaron una desercin en masa de los mejoresprofesionales del sector pblico, quienes se trasladaron hacia el sectorprivado y hacia el extranjero. Como consecuencia, se produjo unareduccin drstica de la capacidad operativa de los ministerios, las

superintendencias, las empresas pblicas y las institucionesdescentralizadas. Adems, los programas de incentivos para promoverrenuncias hicieron que los mejores profesionales dejaran el sectorpblico.

El programa de estabilizacin y ajuste se limit a fortalecer unaspocas entidades pblicas, como la SUNAT y la SUNAD, que seconvirtieron en islas de modernidad administrativa en un mar deorganizaciones estatales burocratizadas y sin capacidad de direccin.Como resultado, en la mayora de las instituciones pblicas se cerr


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la posibilidad de disear y poner en prctica reformas y de generar

planes y programas sectoriales de largo plazo. Pese al tiempotranscurrido desde el inicio del programa de estabilizacin y ajuste,la mayora de los ministerios no ha acumulado an la masa crtica depersonal calificado con conocimientos y experiencia, y la informacinnecesaria para formular estrategias y polticas de mediano y largoplazo.

Estilo de gobierno y liderazgo poltico.El presidente Alberto Fujimorilleg al poder sin partido poltico, sin programa de gobierno y sinbases de apoyo organizadas. Desde el inicio de su gestin privilegisu relacin con los organismos multilaterales y con las Fuerzas Ar-madas. El FMI, el Banco Mundial y el BID ofrecieron propuestas depolticas consistentes que permitieron subsanar la inexistencia deplanes de gobierno y avanzar en el proceso de la reinsercin econ-mica, mientras que las Fuerzas Armadas se encargaron de la luchaantisubversiva y le dieron una base de apoyo poltico interno.

La coyuntura poltica al inicio del decenio de los noventa determinque no se debatieran ni se plantearan alternativas al programa deestabilizacin y reformas econmicas del gobierno, excepto poralgunos sectores de oposicin radical. No hubo incentivo algunopara que el gobierno estableciera canales de comunicacin y dilogocon los diferentes grupos de ciudadanos. Sin embargo, superada la

situacin de emergencia econmica y poltica, el estilo de gobiernose mantuvo sin modificaciones.

Las principales decisiones de gobierno continan tomndose en fun-cin de las percepciones del Presidente, quien parece estar en cam-paa poltica permanente, as como de las de un grupo muy reduci-do de asesores y funcionarios que realiza consultas slo de maneraespordica y selectiva, y que adems no rinde cuentas. Como resul-

tado se ha acentuado la tendencia a formular propuestas de polticade manera poco transparente y con criterios de corto plazo.


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A estos factores, que ayudan a comprender los problemas que en-

frenta el Per en la transicin hacia un manejo ms institucionalizadode las reformas de poltica econmica y social, se une la escasainfluencia poltica de la oposicin. Como consecuencia, dentro delgobierno, sobre todo en el Poder Ejecutivo y en el Congreso, noexisten condiciones e incentivos para el diseo y puesta en prcticade estrategias y polticas de largo plazo, entre las cuales se encuen-tra la reforma del Estado peruano.

Por el contrario, la forma en que se ejerce el poder poltico lleva auna concentracin de decisiones en pocas manos, socava los es-fuerzos para reformar las instituciones pblicas y debilita los proce-sos de planeamiento estratgico y descentralizacin. Si esto no semodifica sustancialamente no ser posible avanzar hacia una refor-ma del Estado duradera, coherente y capaz de sustentar un procesode desarrollo econmico y social en la transicin hacia el siglo XXI.


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Aspectos/etapas

Prioridades

Estrategiasde la reforma

Instrumentosy metas tpicas

Fase I

Reducir la inflacin Reestablecer el crecimiento

Modificar las reglas de juegomacroeconmicas

Reducir el tamao y mbitodel Estado

Desmantelar las institucionesdel proteccionismo y del es-tatismo

Recortes presupuestarios Liberalizacin de precios Liberalizacin del comercio

internacional e inversin ex-tranjera

Desregulacin del sector pri-vado

Privatizaciones fciles Creacin de fondos socialesde emergencia al margen delos ministerios

Cuadro N 1

Del shock macroeconmico a la terapia institucional

Fase II

Mejorar las condiciones so-ciales

Mejorar la competitividadinternacional.

Mantener la estabilidad ma-croeconmica

Creacin y rehabilitacin deinstituciones

Elevar la competitividad delsector privado

Reformar la provisin y fi-nanciacin de servicios so-ciales

Creacin de las institucio-nes econmicas del capita-

lismo Nueva insercin econmi-ca internacional

Reforma de la administra-cin pblica

Reorganizacin del gobier-no central

Modernizacin de la admi-nistracin de justicia

Potenciar la capacidad re-

guladora del Estado (mo-nopolios naturales, serviciospblicos, medio ambiente,sector financiero, etc.)

Reconversin sectorial Privatizaciones complejas

(concesiones de obras e in-fraestructura de serviciospblicos)

Promover las exportaciones Reestructurar relaciones en-

tre el gobierno central y losgobiernos subnacionales


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Fase II

Presidencia y Consejo de mi-nistros

Congreso Burocracia Poder Judicial

Sindicatos y sector social-vo-luntario Partidos polticos. Medios de comunicacin. Gobiernos subnacionales Sector privado

Mediano y largo plazo Perfil bajo del sector pblico

Muy alta

Eliminacin permanente deprivilegios a determinadosgrupos y barreras a la com-petencia.

Gest in part icipativa delcambio institucional

Logro de consensos, movili-zacin de la opinin pblicay concertacin

Desarrollo institucional muydependiente de tecncratasdel sector pblico

Aspectos/etapas

Actoresprincipales

Impacto de lasreformas

Complejidad

tcnica yadministrativade las reformas

Naturaleza delos costospolticos

Principaldesafo del

gobierno

Fase I

Presidente de la Repblica Gabinete econmico Banco Central Organismos multilaterales

(FMI, BM y BID)

Grupos financieros privadose inversionistas extranjeros

Inmediata Perfil alto del sector pblico

Baja y moderada

Costos de las correcciones decorto plazo distribuidos en-tre la mayora de la pobla-cin

Gestin macroeconmica atravs de elites aisladas

Cuadro N 1 (cont.)

Del shock macroeconmico a la terapia institucional


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Durante los ltimos cuatro decenios hemos aprendido, tanto en AmricaLatina como en otras regiones del mundo en desarrollo, que las sociedadesque ms han progresado son aquellas que lograron establecer relacionesde cooperacin entre el Estado, el libre juego de las fuerzas de mercadoy la participacin activa de la sociedad civil10.

Esto implica evitar convertirnos, una vez ms, en prisioneros de unade las tres utopas que, llevadas a sus extremos, han causado muchodao en Amrica Latina11. Nos referimos a la utopa estatista, en lacual el Estado puede y debe hacerlo todo; la utopa de mercado, en lacual basta slo con dejar que funcionen la fuerzas de mercado pararesolver todos nuestros problemas, y la utopa basista, en la cual laaccin de las bases organizadas es lo nico que puede llevarnos hacia eldesarrollo.

Si bien ninguna de estas utopas ha dominado completamente el escenariopoltico a lo largo del tiempo, no es menos cierto que en determinadosmomentos alguna de ellas han llevado la voz cantante. Por ejemplo,durante el ltimo cuarto de siglo, en el Per hemos experimentado el

CAPTULO III

Un marco conceptual para caracterizaral Estado peruano

10 Banco Mundial. La tarea acuciante del desarrollo: Informe sobre el desarrollomundial 1991. Washington D.C., Banco Mundial, 1991.

11 Sagasti, Francisco. Hacia una reforma del Estado peruano: pautas para la rees-tructuracin del Poder Ejecutivo. Esan, 1997.

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predominio de la utopa estatista a fines de la dcada de los sesenta y

principios de la de los setenta; la pugna entre la utopa de mercado, lautopa basista y la visin estatista entre 1987 y 1990, y el predominio dela utopa de mercado durante los ltimos seis aos.

Para avanzar en el diseo y puesta en prctica de estrategias de desarrolloque sean viables y sostenibles en la transicin hacia un nuevo siglo, esnecesario evitar los extremos que representan estas tres utopas. Estodo lo contrario: deberamos buscar lo que podramos llamar la utopa

del justo medio, caracterizada por el equilibrio entre la accin del Estado,de las fuerzas de mercado y de la enorme variedad de organizacionessociales del pas. Slo un balance adecuado entre estos tres protagonistasde nuestro desarrollo har que el Per camine a buen paso hacia el sigloXXI.

INSTITUCIONESYORGANIZACIONES

El desarrollo reciente de la economa institucional incorpora una teorade las instituciones al enfoque convencional de la teora econmicaneoclsica. Siguiendo a Douglas North12 , las instituciones constituyenlas reglas de juego de una sociedad y los mecanismos de imposicincorrespondientes. Las reglas de juego pueden ser formales o informales,las primeras estn referidas a las leyes y a todos los procedimientosregulados de solucin de controversias, mientras que las segundas serelacionan con actitudes y normas de conducta no escritas cuya evolucinest determinada por la estructura de valores de la sociedad.

Las reglas de juego formales incluyen reglas polticas y judiciales, reglaseconmicas, contratos y derechos de propiedad. Por su parte, las reglasde juego informales son limitaciones que surgen para coordinar losintercambios humanos repetidos y consisten en los patrones de conducta

12 North, Douglas, Institutions, Institutional Change and Economic Performance,Cambridge, Cambridge University Press, 1990.


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sancionados socialmente y las normas y actitudes aceptadas por todos.

La cultura y las preferencias subjetivas caracterizan a las limitacionesinformales y determinan la forma en que los individuos procesan y utilizanla informacin.

Las instituciones (reglas de juego y sus mecanismos de imposicin)definen el conjunto de oportunidades al alcance de los individuos y delas organizaciones de una sociedad (jugadores). Desde este enfoque, lasorganizaciones son todas las agrupaciones que son creadas por individuosque tienen algo en comn. Entre ellas destacan las organizaciones polticas(partidos polticos), las organizaciones pblicas (entidades del gobiernocentral, organismos autnomos, municipios, Fuerzas Armadas, etc.),organizaciones sociales (clubes, organizaciones de base, colegiosprofesionales, asociaciones de consumidores, organizaciones religiosas,etc.), organizaciones educacionales (colegios, universidades, institutos,etc.), organizaciones econmicas (sociedades annimas, cooperativas),organizaciones gremiales (empresarios, trabajadores) y las organizacionesde comunicacin (prensa escrita, radio y televisin).

En resumen, las instituciones son un complejo sistema de limitacionesque determinan las elecciones de los individuos y de las organizacionesen diferentes contextos. En este punto es importante considerar que lainteraccin entre las organizaciones se da en el medio de una permanen-te lucha por el poder poltico y el poder econmico entre diferentes

tipos de organizaciones y dentro de cada una de ellas. En el Per, estosconflictos tienen caractersticas muy particulares debido a la extremaconcentracin de riqueza, poder y conocimientos que existe en el pas.

Segn el enfoque institucional, en el largo plazo, la evolucin de lasreglas informales determinan la forma en que evolucionan las institucio-nes. Ello ocurre debido a que las modificaciones de las reglas de juegoformales cambian por efecto de la evolucin de la visin de los lderes

de las organizaciones significativas. Por tanto, las estrategias de desa-rrollo o de reforma institucional que ignoren las creencias, los valores y


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las actitudes en una sociedad tendrn resultados que pueden ser muy

diferentes a los previstos.

Las instituciones han sido creadas por la interaccin de las organizacionespara reducir la incertidumbre en el intercambio humano al estableceruna estructura de relaciones que norma los intercambios. La economainstitucional plantea que la existencia de instituciones, si bien no resuelvelos problemas, los simplifica. Las interacciones entre las diferentesorganizaciones pueden generar un marco institucional estable aunque

no necesariamente eficiente. Es importante considerar que el surgimientode instituciones se explica por la existencia de informacin incompleta yuna capacidad mental limitada para procesar la informacin que determinalos costos de transaccin. Segn este esquema, los costos de transaccinson todos aquellos en que debe incurrir cualquier individuo u organizacinpara informarse, negociar, contratar y/o hacer cumplir las condicionesestablecidas en cualquier intercambio.

Es importante sealar que el resultado de la interaccin entre lasinstituciones y las organizaciones es lo que determina la dinmica delcambio institucional. Segn la hiptesis principal de la economainstitucional, son las caractersticas de los marcos institucionales lasque definen la trayectoria del desempeo econmico en el largo plazo.De acuerdo con este esquema, ello ocurre debido a que las instituciones,en conjunto con la tecnologa, determinan los costos de transaccin yde produccin de una economa.

De esa forma, la relevancia del rol de las instituciones en una estrategiade desarrollo viable reside en el papel que stas desempean en la din-mica del cambio econmico. Por lo tanto, entender dicha dinmica re-quiere comprender el cambio institucional y las caractersticas que loacompaan. Segn North, este razonamiento permite explicar las difi-cultades para revertir procesos de estancamiento econmico en mu-chos pases. La explicacin tiene que ver con el proceso a travs delcual la generacin de instituciones crea simultneamente las alianzasentre las organizaciones que reciben los beneficios del marco institucional


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vigente. Por ende, los marcos institucionales inapropiados son difciles

de revertir porque existen organizaciones cuyos intereses l

la reforma del estado en el perÚ pautas para reestructurar el poder ejecutivo gustavo guerra-

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