1Es Posible reestructurar los subsidios energticos(cidac, 2015)

2Mxico 2015D.R. 2015, Centro de Investigacin para el Desarrollo,A.C. (CIDAC)Jaime Balmes No. 11 Edificio D, 2o. piso Col. Los MoralesPolanco, 11510 Mxico, D.F. T. +52 (55) 59851010

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3Reconocimientos Este documento es resultado del esfuerzo de los integrantes del Centro de Investigacin para el Desarrollo, A.C. (CIDAC). La investigacin, anlisis y la redaccin no hubieran sido posibles sin la participacin de cada miembro del equipo:

Vernica BazDirectora General del CIDAC

Luis SerraDirector del Proyecto

Jorge cesar RamrezCoordinador de investigacin Ana Lilia MorenoMiguel ToroInvestigadores

Eduardo ReyesGAbriela legorretaComunicacin

El Centro de Investigacin para el Desarrollo A.C. (CIDAC) es una institucin independiente sin fines de lucro, que realiza investigaciones y presenta propuestas viables para el desarrollo de Mxico. Su objetivo es contribuir, mediante propuestas de polticas pblicas, al fortalecimiento del Estado de Derecho y a la creacin de condiciones que propicien el desarrollo econmico y social del pas, as como enriquecer la opinin pblica y aportar elementos de juicio tiles en los procesos de toma de decisin de la sociedad. La Junta de Gobierno del Centro es responsable de la aprobacin de las reas generales de estudio. Sin embargo, las conclusiones de los diversos estudios, as como su publicacin, son responsabilidad exclusiva de los profesionales de la institucin.

4I. Mensajes clave 5 II. Resumen ejecutivo 9 III. Introduccin 11 IV. Evidencia cuantitativa 15 V. Remocin de subsidios por tipo de energtico 29

1. Remocin de subsidios a la electricidad en Armenia 29 2. Remocin de subsidios a la electricidad en Filipinas 34

3. Remocin de subsidios a los energticos derivados del petrleo en Brasil 37

4. Remocin de subsidios a los energticos derivados del petrleo en Ghana 42 5. Remocin de subsidios a los energticos derivados del petrleo en Irn 47

6. Remocin de subsidios a los energticos derivados del petrleo en Nigeria 52

VI. Lecciones clave para establecer una reforma exitosa 54

VII. Bibliografa 62

CONTENIDO

5I.Mensajes

clave

1) El gasto en subsidios a los energticos a nivel mundial es altamente regresivo, esto es, beneficia ms a la poblacin de mayor ingreso.

En todo el mundo esta poltica generalmente beneficia a la poblacin de los deciles de ingreso ms alto, es decir, a los individuos ms ricos. De hecho, la proporcin del gasto total en subsidios que recibe el quintil ms pobre de la poblacin a nivel mundial se encuentra entre el 5% y el 15%, dependiendo del energtico en cuestin, en donde los subsidios ms regresivos a nivel mundial han resultado ser los de gas LP, gasolinas y diesel. A pesar de esto, existen contadas excepciones en las que el subsidio ha llegado a ser progresivo, como en el caso de los subsidios al queroseno en Ghana.

2) Existen otros instrumentos de apoyo ms eficientes hacia sectores ms desfavorecidos. Por ejemplo, se puede reubicar los recursos utilizados en subsidios a energticos hacia rubros con grandes necesidades como salud y educacin, o alternativamente se puede realizar transferencias monetarias focalizadas a sectores vulnerables de la poblacin.

De acuerdo con la evidencia internacional de 26 pases y sus diferentes programas de transferencias monetarias focalizadas a la poblacin de menor ingreso, se ha demostrado que en el 100% de los casos se logr progresividad en el gasto, otorgando como mnimo el 30% y hasta el 80% de los beneficios al quintil de la poblacin de menor ingreso. Sin embargo, las transferencias son solamente una opcin. Estudios del Fondo Monetario Internacional indican que reubicar el monto dedicado para subsidios a los energticos sera suficiente para multiplicar el gasto en educacin y en salud en diversos pases. Resalta el caso de Ecuador, en donde se podra duplicar el gasto en dichos rubros, hasta pases como Uzbekistn, en donde se podra ms que quintuplicar. Es cierto que el impacto positivo del gasto pblico dentro de los pases en desarrollo se ve reducido por la baja transparencia en el ejercicio de los recursos y la corrupcin. Pero tambin lo es que el gasto en polticas pblicas educativas y de salud genera beneficios que se extienden a toda la sociedad y no solamente a los individuos que lo reciben, por ejemplo al elevar la productividad de la fuerza laboral. Por otro lado, como se menciona a continuacin, los subsidios a los energticos son un motor de diversos efectos negativos.

3) Las costos sociales y ambientales de los subsidios a los energticos son mayores a su ya elevado costo fiscal.

La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico estima que el costo de las externalidades negativas de los subsidios a los energticos

6en Latinoamrica es inclusive superior a la suma del costo fiscal que estos representan, ya que dichos subsidios aumentan el trnsito vehicular, la con-taminacin y la incidencia de enfermedades respiratorias. Se estima que si se completara la remocin total de los subsidios a los energticos a nivel mundial, para el ao 2020 las emisiones de gases de efecto invernadero dis-minuiran 10% para el ao 2050, con relacin al escenario base o tendencial.

4) Normalmente los pases que ms gastan en subsidios a los energticos son aquellos con mayor independencia energtica, pero esto pone en riesgo su acervo energtico de largo plazo.

Pases como Nigeria, Indonesia, Azerbaiyn, Egipto, Irn o Yemen tienen independencia energtica, ya que, al contar con suficientes recursos para autoabastecer su consumo energtico mediante fuentes nacionales, no tienen que recurrir al mercado internacional. Esta abundancia de recursos los ha incentivado a subsidiar los energticos en el mercado domstico sin considerar los efectos de largo plazo en el agotamiento de dichos recursos, lo cual disminuye los ingresos futuros por exportaciones. Adicionalmente, el bajo ingreso promedio de la poblacin en algunos de estos pases ha motivado al gobierno a reducir el nivel de precios en los energticos, mediante una poltica de subsidios. Esto, realizado como una medida que eleva artificialmente el ingreso real de la poblacin, con el fin de beneficiar mayormente a los individuos de menor ingreso.

5) A pesar de que subsidiar los energticos es una poltica costosa y con resultados pobres, en diversos pases no se ha podido realizar una reforma exitosa para eliminarlos.

Los resultados contraproducentes de los subsidios a los energticos a nivel mundial han incentivado a diversos pases a eliminarlos. Sin embargo, en algunas ocasiones se ha fracasado en el intento por diversas causas como la informacin incompleta sobre la dimensin e incidencia de dichos subsidios, una fallida o nula campaa de comunicacin, la falta de un enfoque gradual en la remocin de subsidios o la inexistencia de mecanismos para amortiguar episodios de alta inflacin en los energticos.

6) La experiencia internacional indica que en la remocin de subsidios a la electricidad se deber considerar la tasa de informalidad y evasin del pago en el servicio.

En Armenia, por ejemplo, se detect que la tasa de subsidios efectiva era significativamente mayor si se consideraba la baja tasa de recoleccin del

7pago por el servicio de electricidad. Por ello, se modific el sistema de recoleccin de pago, al mismo tiempo que se eliminaron los subsidios a la tarifa. Con ello se liberaron recursos que permitieron introducir nuevos subsidios para las familias de menor ingreso que se condicionaban al pago oportuno de las tarifas y a la eficiencia energtica. Fue as como se redujo el dficit del sector elctrico en Armenia del 21% al 3% del Producto Interno Bruto en un periodo de 6 aos, llegando a una tasa de recoleccin de la tarifa del 100% al final del mismo.

7) La experiencia internacional indica que en el caso de crear un rgano encargado de establecer las tarifas de la electricidad, se debe de establecer una legislacin que garantice que dicho rgano seguir criterios econmicos y de recuperacin de costos.

En el caso de Filipinas, se observ una captura sobre el rgano encargado de establecer tarifas en los precios de la electricidad por parte del poder ejecutivo, el cual las estableca con base en la bsqueda de aprobacin poltica, aun cuando dicho pas contaba con un dficit del 5% del PIB y su deuda externa equivala al 100% del mismo. La remocin de subsidios ocurri hasta que la presidenta de Filipinas consigui la reeleccin por un periodo de seis aos.

8) La experiencia internacional indica que la eliminacin de subsidios de manera drstica, sin una poltica de compensacin y una campaa de comunicacin sobre los beneficios esperados de la medida, tiene una alta probabilidad de fracasar.

En el ao de 1991, el gobierno de Ghana comenz el primer intento por remover dichos subsidios, aumentando los precios drsticamente en un 91%. Esto gener tal oposicin en la poblacin, que la medida tuvo que revertirse casi inmediatamente, repitindose una experiencia similar en el 2003. Sin embargo, en el 2004, el gobierno aprendi de las experiencias fallidas y comision la realizacin de un estudio acadmico que analiz los principales efectos de la remocin de subsidios, as como un plan de mitigacin adecuado para los afectados por dicha medida. Posteriormente, se transmitieron los resultados de dicho estudio en una extensiva campaa de comunicacin, por lo que el esfuerzo de aumentar los precios en un 50% en 2004 encontr menor oposicin, y la medida no fue revertida.

9) De acuerdo a la experiencia internacional, si se administran de manera eficiente los recursos liberados, es posible disear un plan de

8reubicacin del gasto que compense en el corto plazo a los actores afectados por la medida.

En el caso de Irn, los montos establecidos para la poltica de compensacin a la poblacin se definieron de la siguiente manera: el 50% de los recursos liberados se destinaron a transferencias monetarias para toda la poblacin; un 30% se destin para las compaas del sector privado, especialmente a los sectores con mayor intensidad energtica; finalmente, el 20% restante se destin para el gasto gubernamental. La reforma en los subsidios en Irn fue viable debido a la amplia preparacin previa, en donde se busc mejorar el estado de todos los grupos involucrados en la reforma: consumidores, productores, sector gubernamental y sector bancario. Adems, dichos beneficios esperados se transmitieron efectivamente mediante un programa de comunicacin masiva en el periodo previo a la reforma.

10) De acuerdo a la experiencia internacional, un plan para la remocin de subsidios que contemple una escalada de precios gradual en un horizonte de mediano plazo, aumenta la viabilidad de esta medida. Y, por el contrario, un aumento drstico en el precio de los energticos realizado por un gobierno con baja credibilidad, tiene una alta probabilidad de fracasar.

En este contexto, en Brasil se estableci un plan que eliminara los subsidios a los derivados del petrleo de manera gradual, comenzando por aquellos que eran utilizados por un menor nmero de consumidores, como el asfalto; e incorporando progresivamente a los energticos ms utilizados por la poblacin, como las gasolinas, diesel, y gas LP. De igual manera, la remocin de subsidios comenz en las regiones menos vulnerables de Brasil, dejando a regiones caracterizadas por altos ndices de pobreza como la del Amazonas, para la ltima etapa del proceso. Por otra parte, la remocin de subsidios en Nigeria se dio en un mal momento de aprobacin poltica y reducida credibilidad del gobierno en turno. A pesar de haberse establecido una campaa de publicidad sobre los beneficios de esta medida y haberse establecido la promesa de implementar una serie de programas de mitigacin, el anuncio de la remocin de subsidios mediante un aumento drstico de 117% en el nivel de precios, gener violencia y un contexto de alta inestabilidad, en el que los dos sindicatos ms importantes entraron en huelga nacional, por lo que pocos das despus se redujo el aumento en precios, de manera tal que el subsidio persisti.

9II. Resumen

ejecutivo

La evidencia internacional indica que los subsidios a los energticos son una poltica regresiva que no estimula el crecimiento de la economa1 y, al elevar el consumo de combustibles fsiles2, tambin incrementa las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI),3 la contaminacin, el trnsito vehicular y la incidencia de enfermedades. Sin embargo, la remocin de subsidios no es una medida fcil de implementar, o bien en los casos que efectivamente se tiene la voluntad poltica de hacerlo, resulta ser fcilmente reversible. Los diversos casos de estudio sobre la remocin de dichos subsidios indican errores recurrentes como:

I) La poca planeacin e investigacin previa.

II) El establecimiento de polticas de compensacin incomprensibles o no relacionadas con los actores afectados.

III) La nula comunicacin de la estrategia gubernamental. IV) La implementacin de la medida en un mal momento de aprobacin gubernamental.

V) Omitir la consideracin de futuras coberturas ante incrementos drsticos en los precios internacionales.

El proceso de planeacin es una condicin necesaria para una remocin de subsidios exitosa. En dicho proceso se deber desagregar el impacto de la medida para todos los actores involucrados: consumidores, productores y sector gubernamental. Por medio de este anlisis se puede calcular el monto de recursos liberados, y con ello disear una poltica de compensacin adecuada al contexto nacional. Ghana realiz dos intentos fallidos por remover los subsidios en 2001 y 2003, y fue en el esfuerzo de 2004, despus de un amplio proceso de investigacin y planeacin, cuando finalmente adopt una medida exitosa. El incremento gradual de precios aumenta las probabilidades de aplicar la medida; en 17 de las 23 reformas a los subsidios que se observan a nivel mundial, se realiz una reduccin de subsidios por etapas. Por ejemplo, en Brasil se estableci un plan de 10 aos, en el periodo comprendido entre 1991 y el ao 2001. La poltica de compensacin es un elemento clave para aumentar la aprobacin social, pudiendo utilizar una amplia gama de opciones como las transferencias monetarias, o bien programas condicionados a la eficiencia energtica para consumidores y productores. Sin embargo, la sustentabilidad de esta medida est en funcin de las coberturas domsticas que se hayan establecido ante aumentos

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en los precios internacionales, de lo contrario, las presiones inflacionarias pueden revertir la remocin de los subsidios, tal y como ocurri en Brasil, en donde se retorn al rgimen de subsidios despus de haber tardado 10 aos en su remocin.

Un plan de remocin de subsidios debe ser comprensible para toda la poblacin y debe ser informado mediante una comunicacin masiva y efectiva en un periodo previo a la reforma. Por ejemplo, en Irn se plantearon objetivos concretos, medidas de compensacin y un horizonte de tiempo definido, comunicando claramente el objetivo de la medida a la poblacin. Al final, cada experiencia internacional cuenta una rica historia sobre los errores cometidos. Las prcticas exitosas representan lecciones importantes para el camino a la reestructuracin de subsidios a los energticos en Mxico. A lo largo de este documento se realizar una descripcin a profundidad de las mismas.

1 El anlisis de OCDE (2011), sugiere que, en Mxico y la mayora de los pases del mundo, la remocin de los subsidios a los energticos incrementaran su nivel de PIB e ingreso real en el largo plazo, ya que se trasladaran los recursos hacia sectores ms productivos de la economa.2 En un estudio de 124 pases, Dahl (2011) estim que una diminucin del 10% en el precio de las gasolina, puede aumentar el consumo de gasolina entre 1.1% y 3.3%. Por lo que el subsidio en el precio de la gasolina influye positiva y significativamente en su nivel de consumo.3 De acuerdo con la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, si se completara la remocin de los subsidios a los energticos a nivel mundial para el ao 2020, las emisiones de GEI disminuiran en un 10% para el ao 2050 con relacin al escenario base (OCDE, 2010b).

III. Introduccin

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III. Introduccin

La Reforma Energtica Mexicana, promulgada el 15 de agosto de 2014, marc el fin de una era de 76 aos de monopolio estatal sobre la explotacin de los recursos energticos del pas. La reforma, que incluy la modificacin de 21 leyes secundarias y una reforma constitucional, logr convertir a Petrleos Mexicanos (PEMEX) y a la Comisin Federal de Electricidad (CFE) en empresas productivas estatales a fin de otorgarles mayor autonoma de gestin y reforzar la rectora del Estado como propietario y gestor de los recursos energticos de Mxico, dando as la posibilidad de que la inversin privada participe en las actividades econmicas del sector y dando mayor valor en condiciones de competencia y capacidad tecnolgica. En esta nueva etapa los cambios ms significativos incluyeron:

I) La introduccin de nuevos modelos de contratos de licencias, produccin y utilidad compartida y servicios;

II) La puesta en marcha de la figura de servidumbre legal, que garantiza el derecho de trnsito de personas, transporte y almacenamiento de materiales y bienes de infraestructura para la ejecucin de obras y trabajos correspondientes a las actividades amparadas por los contratos;

III) Nuevos trminos fiscales, de transparencia y de rendicin de cuentas en procesos de licitaciones y contratos;

IV) Fin al monopolio de la distribucin de gasolina;

V) Porcentajes mnimos de contenido nacional en proyectos de exploracin y extraccin de hidrocarburos;

VI) Cambio en el rgimen de tributacin de PEMEX asignndole un tratamiento fiscal ms parecido al del resto de las empresas comparables que operan en mundo;

VII) Fortalecimiento de los rganos reguladores en temas de hidrocarburos, sistema elctrico, seguridad industrial y medio ambiente; y

VIII) Creacin del Fondo Mexicano del Petrleo, fideicomiso que administrar los ingresos recibidos a partir de los contratos.

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No obstante que la reforma energtica mexicana brindar un respiro al sector, dada la urgencia de participacin privada para incrementar niveles de inversin y competitividad, su diseo e implementacin no fueron completos. Algunos aspectos no fueron suficientes si se toma en cuenta las necesidades para el desarrollo econmico del pas, como es el replanteamiento de los subsidios energticos ineficientes y regresivos (aquellos que benefician a la poblacin de mayor ingreso). La reforma energtica debi contener una propuesta clara a este respecto. Su ausencia imposibilita una plena modernizacin del sector. Mxico ocupa el lugar nmero 11 a nivel mundial en subsidios al consumo de combustibles fsiles, segn la Agencia Internacional de Energa, slo despus de pases con altsimas reservas de hidrocarburos como Irn, Arabia Saudita, China, India, Venezuela, Rusia, Irak, Emiratos rabes Unidos. Tan solo en 2012, Mxico erog ms de 200,000 millones de pesos en subsidios energticos, equivalentes a cuatro veces el gasto que se realiza en todos los programas sociales de combate a la pobreza.

Dada la importancia de los energticos en el balance econmico de cualquier pas en general, y de Mxico en particular, resulta relevante analizar qu tanto afectan los subsidios a las finanzas pblicas y a la economa. Se puede considerar el ejemplo de los subsidios a la electricidad, los cuales se otorgan a 98 por ciento de los usuarios, siendo los menores beneficiarios la poblacin de menor ingreso, quienes apenas reciben el 1 por ciento del monto total erogado por el gobierno, privilegiando a los usuarios de mayores ingresos que al contar con acceso a energa artificialmente ms barata consumen irresponsablemente y, por ende, contribuyen al uso ineficiente de la energa, lo que resta competitividad a la economa en el largo plazo. Es sabido que el decil ms alto de la poblacin, los individuos ms acaudalados, obtiene 33% de los subsidios que otorga el gobierno anualmente. Por otro lado, el subsidio a la electricidad por su carcter regresivo impide la migracin hacia nuevas fuentes de generacin -los usuarios prefieren seguir comprando electricidad que se genera a partir de fuentes fsiles dadas las tarifas subsidiadas disminuyendo as la competitividad de las energas renovables que podran impulsar el desarrollo tecnolgico del sector y un cmulo de beneficios en trminos de contaminacin y salud para el medio ambiente y la poblacin. Paradjicamente, tambin la reforma energtica debi considerar las ineficiencias que se presentan en el gasto pblico por la eliminacin de subsidios y la tasacin de nuevos impuestos sobre el uso de energticos. Ejemplo de ello es la nula transparencia en el ejercicio de los recursos liberados derivados de la remocin del subsidio a las gasolinas. Si bien es cierto que dicha supresin disminuye tanto el gasto regresivo del gobierno

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como problemticas como el trnsito vehicular o la contaminacin, tambin es verdad que no existe claridad sobre el uso de los recursos monetarios liberados, lo que da pie a suspicacias legtimas de la ciudadana respecto a la recaudacin derivada de impuestos que aumentan el precio de los combustibles, como el llamado gasolinazo. Esto sugiere que los recursos opacos se trasladan discrecionalmente a programas que la poblacin no conoce y que no necesariamente se enfocan en programas productivos o proyectos de mayor penetracin social que verdaderamente resulten en menor desigualdad y pobreza, como es el caso de programas electoreros o clientelares en pocas de comicios.

Los subsidios a los energticos se erigen como un crisol de impactos negativos sobre el bienestar de la poblacin. Dichos subsidios implican un alto costo para el presupuesto pblico, por ejemplo, en Latinoamrica dichos subsidios consumen el 2% de los ingresos gubernamentales (FMI, 2013a). Son tambin perjudiciales para el ambiente, al generar incentivos para un consumo energtico dispendioso y, con ello, incrementar las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). Se estima que si se removieran para el ao 2020, las emisiones de GEI totales seran 10% menores en el ao 2050, con respecto al escenario base (OCDE, 2010a). Adems, dichos subsidios aumentan la diferencia de ingreso en la poblacin, ya que benefician principalmente a los individuos ms ricos. Se estima que solamente entre el 5% y el 15% del gasto en dichos subsidios beneficia a la poblacin del primer quintil de ingreso (AIE, 2011).

Por otro lado, la eliminacin de los subsidios a los energticos implica una disminucin del ingreso real de la poblacin, lo que conlleva un alto costo poltico para el gobierno que adopte esta medida, lo cual ha desincentivado su aplicacin. Sin embargo, dicho costo se puede revertir mediante una campaa de comunicacin efectiva, un enfoque gradual y una adecuada poltica de compensacin para la poblacin ms vulnerable, lo cual implicara un aumento en el bienestar de la misma. Este enfoque, utilizado en pases como Irn, Ghana o Armenia, ha demostrado que la remocin de dichos subsidios y la consecuente liberacin de recursos para su utilizacin en otros programas del gasto pblico producen un mayor beneficio en la poblacin de menor ingreso.

Dentro de la Seccin IV de este documento se recopila la evidencia sobre los efectos negativos, (sociales, econmicos y ambientales) ocasionados por los subsidios a los energticos. Posteriormente, en la seccin V se narra la experiencia en la remocin de dichos subsidios para seis distintos

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pases, exponiendo experiencias fallidas y exitosas, de las cuales se pueden extraer valiosas lecciones para el caso mexicano. La evidencia se presenta de manera independiente para los subsidios a la electricidad y los subsidios a los energticos derivados del petrleo, ya que existen aspectos especficos para cada caso, como la importancia de generar un sistema de cobro efectivo en el caso de las tarifas de la electricidad y con ello reducir el subsidio promedio efectivo, o en el caso de los subsidios a los energticos derivados del petrleo: la relevancia de adoptar un plan gradual comenzando por aquellos energticos de menor uso por parte de la poblacin, y as contrarrestar la oposicin que naturalmente se generar mediante este til contrapeso. Finalmente, las lecciones clave para implementar una remocin de subsidios exitosa son sintetizadas y presentadas de manera didctica dentro de la Seccin VI de este documento.

IV. Evidencia

cuantitativa

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IV. Evidencia

cuantitativa

La evidencia internacional indica que los subsidios a los energticos alrededor del mundo no benefician a la poblacin de menor ingreso, y no necesariamente estimulan la economa interna al disminuir los costos de produccin. Adems, esto representa un bajo nivel de eficiencia en el gasto, sobre todo si se consideran los importantes costos fiscales que los subsidios implican para las finanzas pblicas. Por otro lado, los subsidios energticos han demostrado ser un motor de externalidades negativas,4 perjudicando al medio ambiente al aumentar las emisiones de GEI, afectando la salud humana al incrementar la contaminacin y las alteraciones climatolgicas como la lluvia cida, y multiplicando problemas sociales como el trfico vehicular. Esto sugiere que a nivel internacional, los costos de esta poltica han superado en buena medida a los beneficios reales que genera. En la presente seccin se expone la evidencia cuantitativa al respecto, para posteriormente explicar de manera detallada la experiencia de cada pas en cuanto a la remocin de subsidios a los energticos.

4 Las externalidades son efectos indirectos de las actividades de consumo o produccin sobre agentes distintos al originador de tal actividad y no son reconocidas a travs del sistema de precios.

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En los pases exportadores de petrleo, el costo que implica subsidiar los energticos derivados es menor, y generalmente los ingresos de las exportaciones de hidrocarburos suelen compensar el subsidio domstico, por lo que normalmente estos pases tienen menor presin poltica para remover dichos subsidios (Victor, 2009). De acuerdo a la Agencia Internacional de Energa (AIE), los resultados cuantitativos refuerzan esta teora, ya que el monto gastado en subsidios para el consumo de combustibles fsiles realizado por los pases exportadores de petrleo y gas equivale a ms de tres veces al realizado por el resto de los pases. Esto implica que el acervo de petrleo y gas de los pases exportadores se agota de manera ms acelerada, lo que reduce el ingreso de sus exportaciones de largo plazo (AIE, 2011).

El mayor gasto en subsidios a los energticos, considerando los derivados del petrleo, gas natural, electricidad, y carbn, se realiza en el Medio Oriente y el norte de frica, regiones que cuentan con importantes reservas de petrleo y gas natural. De acuerdo al Fondo Monetario Internacional (FMI), en Amrica Latina y el Caribe, dichos subsidios consumen el 2% del presupuesto gubernamental (FMI, 2013a). Y la mayor parte se destina a los energticos derivados del petrleo, principalmente en los pases exportadores de este recurso, como se puede observar en la Grfica 2.

Fuente: AIE (2011).

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Nmero de Pases

Fuente: BM (2012).

Fuente: FMI (2013a). Nmero de pases entre parntesis. CEE-CIS: Europa del Este y la Comunidad de Estados Independientes, LAC: Latinoamrica y el Caribe, MENA: Medio Oriente y Norte de frica. E.D. Asia: Asia emergente y en vas de desarrollo.

La evidencia cuantitativa indica que la media de ingreso de una economa tambin influye significativamente sobre el nivel de subsidios a los energticos. En el estudio del BM (2012) se toma una muestra de 20 pases agrupados en cuatro diferentes categoras de acuerdo a su dependencia energtica con el exterior, es decir, si se trata de un exportador o importador neto de energticos,5 as como por su nivel de ingreso. Esta clasificacin se puede observar en la Tabla 1, en donde los Grupos A y B se consideran como pases importadores netos de energticos (de ingreso bajo o medio), mientras que los pases del Grupo C y D se conforman por pases exportadores (de ingreso bajo o medio). Dentro de estos grupos, Mxico se clasifica como uno de los pases exportadores de energticos con un ingreso medio.

5 La desagregacin de la metodologa de dicho estudio no permite establecer qu energticos en particular.

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Los resultados indican que la proporcin del presupuesto gubernamental que se dedica a los subsidios a los energticos es similar en los grupos A, B y D; pero sustancialmente mayor para el caso de los pases miembros del grupo C, (lnea de color azul turquesa ). Este resultado seala que los pases que cuentan con independencia energtica, y adems cuentan con un menor nivel de ingreso, tienden a gastar una proporcin significativamente mayor de sus recursos en subsidios a los energticos.

Al establecer subsidios a los energticos mayormente en pases con un bajo nivel de ingreso, se esperara que se tratara de un medio eficiente para proteger el ingreso real de la poblacin, especialmente de la porcin de menor ingreso. Sin embargo, la evidencia indica resultados distintos, debido a que generalmente el beneficio de los subsidios a los energticos tiende a ser mayor para la poblacin de mayor ingreso, como se puede observar en la Grfica 4, en donde se muestra que la proporcin del subsidio total que recibe el quintil ms pobre de la poblacin se encuentra entre el 5% y el 15% (AIE, 2011), dependiendo del energtico en cuestin, siendo los ms regresivos a nivel mundial los subsidios al gas natural, las gasolinas y el diesel. En el ao 2010, tan slo el 8% del gasto total en subsidios a los combustibles fsiles a nivel mundial se dedic al 20% ms pobre de la poblacin (AIE, 2011).

Fuente: BM (2012).

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Grfica 4. Proporcin de los subsidios a los combustibles fsiles que se otorga al 20% de la poblacin con menor ingreso en 2010.

Fuente: elaborado por el CIDAC con datos de AIE (2011).

La regresividad de los subsidios a los energticos puede variar en funcin de cada pas. Por ejemplo, Vagliasindi (2012) estudi las encuestas de ingreso y gasto de diferentes pases para conocer el monto del subsidio a las gasolinas que se destina a cada decil de ingreso para cinco pases: Ghana, India, Paquistn, Egipto e Indonesia, los cuales son pases en vas de desarrollo y con un ingreso per cpita menor al de Mxico. Los resultados demuestran resultados distintos por pas, aunque es necesario destacar que en todos los casos, la poltica de subsidios a las gasolinas era notoriamente regresiva, tal y como se puede observar en la Grfica 5.

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Fuente: Elaborado por BM, (2012), con datos de Vagliasindi (2012).

Es necesario mencionar que existen ciertas excepciones en las que los subsidios a los energticos han beneficiado en mayor medida a la poblacin de menor ingreso, como en el caso de los subsidios al queroseno en Ghana, en donde, de acuerdo a este mismo estudio, el quintil de menor ingreso recibe ms de tres veces el monto total de subsidios otorgados hacia el quintil de mayor ingreso. Sin embargo, los resultados generales indican que aplicar una poltica de subsidios a los energticos principalmente beneficia ms a la poblacin de mayor ingreso.

Lo cierto es que existen instrumentos ms efectivos para la proteccin del ingreso de la poblacin ms vulnerable, como por ejemplo las transferencias monetarias especficamente diseadas para la poblacin de menor ingreso. Los resultados sobre la focalizacin de dichos instrumentos varan de acuerdo a cada pas. De acuerdo con la OCDE, en un estudio realizado mediante una muestra de 24 pases y sus ms importantes programas de combate a la pobreza, se tiene que este tipo de programas han demostrado otorgar entre el 30% y el 80% de sus beneficios al 20% de la poblacin con el menor ingreso (AIE y OCDE, 2010), demostrando as una efectividad redistributiva significativamente mayor a la que se observa generalmente en los subsidios a los energticos.

21

Fuente: Elaborado por BM, (2012), con datos de Vagliasindi (2012).

Trasladar los recursos que se destinan a los subsidios a los energticos hacia programas de combate a la pobreza beneficiara a la poblacin de menor ingreso. Sin embargo, sta es tan slo una de las mltiples alternativas. La evidencia cuantitativa recopilada por el Fondo Monetario Internacional (FMI, 2013a) indica que en diversos pases se podra multiplicar el presupuesto de educacin o de salud si se traspasaran los recursos que se dedican al subsidio a los energticos hacia estos rubros en particular. Para diversos pases en desarrollo, o incluso en pases desarrollados, la cobertura del sistema de salud y de educacin no es suficiente, o la calidad de dichos servicios se concentra en los sistemas privados de paga con un nulo o limitado acceso para la poblacin de menor ingreso. Por lo que, reorientar el gasto hacia rubros como educacin o salud podra tener un beneficio significativo. En la grfica 7 se puede observar que en algunos pases como Uzbekistn, el gasto en salud y educacin se podra ms que quintuplicar si se liberaran los recursos destinados a los subsidios a los energticos.

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Fuente: FMI (2013a).

En Mxico, de acuerdo a Scott (2014), los recursos destinados a los subsidios a los energticos superan el gasto pblico en mltiples rubros importantes, como se puede observar en la Grfica 8. En el ao 2012, los subsidios al gas LP representaron un monto equivalente al presupuesto nacional en becas para la educacin, el subsidio a las tarifas elctricas residenciales fue similar al gasto en educacin media, y super el gasto pblico en el programa oportunidades y en el seguro popular. Por otra parte, el subsidio a las gasolinas fue el que ocup mayores recursos de los subsidios a los energticos, y fue superior al gasto en salud del IMSS o al gasto en pensiones de este mismo Instituto. Los recursos destinados a dichos subsidios implicaron un gasto regresivo, es decir, se benefici en mayor medida a la poblacin de mayor ingreso, a diferencia de los programas sociales como 70 y ms, Procampo, o el programa Oportunidades, cuyos beneficios se focalizaron a la porcin ms vulnerable de la poblacin, como se observa en la Grfica 8.

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Fuente: Scott (2014) con datos de las cuentas pblicas de 2010 y 2012 y la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares.

La evidencia cuantitativa indica que los subsidios a los energticos no solamente contribuyen a la polarizacin del ingreso, sino que disminuyen el ingreso promedio de toda la poblacin. De acuerdo a OCDE (2010b), la eliminacin de subsidios al interior de un pas tendra efectos positivos en el ingreso promedio de su poblacin, inclusive en el caso de los pases exportadores de petrleo. Se puede tomar como ejemplo el anlisis que este mismo estudio realiz para el caso de Rusia, en donde se estima que la eliminacin de los subsidios en el mercado domstico elevara su ingreso per cpita en ms del 2% para el ao 2050, con respecto al escenario en donde no se eliminan dichos subsidios, como se puede observar en la Grfica 9.

6El gasto pblico est ordenado horizontalmente y representado por el tamao de la burbuja, mientras que el nivel de progresividad est ordenado verticalmente, en donde 0 = beneficia ms a la poblacin de menor ingreso y 1 = beneficia ms a la poblacin de mayor ingreso.

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Ms all de los pobres resultados y la gran cantidad de recursos que consumen del presupuesto pblico, los subsidios a los energticos tienen una problemtica adicional: las externalidades negativas que generan. Esto es, los efectos indirectos que ocasionan a la poblacin y al ambiente. Al incrementar el consumo de combustibles fsiles se elevan las emisiones de GEI, se incentiva el trfico vehicular, y se incrementa la incidencia de las enfermedades ocasionadas por la contaminacin. El costo de las externalidades negativas de los subsidios a los energticos en Amrica Latina es inclusive superior a la suma del costo fiscal en subsidios de todos los pases de esta misma regin, tal y como se ejemplifica en la Grfica 10.

Fuente: OCDE (2010b).

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Fuente: FMI (2013a). Nmero de pases entre parntesis. CEE-CIS: Europa del Este y la Comunidad de Estados Independientes, LAC: Latinoamrica y el Caribe, MENA: Medio

Oriente y Norte de frica. E.D. Asia: Asia emergente y en vas de desarrollo.

La evidencia internacional indica que el consumo de gasolinas, diesel y electricidad s responde a cambios en precios, aunque tambin sugiere que el cambio en el consumo es menos que proporcional al cambio en el precio para el caso de los tres energticos mencionados. En un estudio de 124 pases, Dahl (2011) estim que un subsidio del 10% al precio de la gasolina, aumenta su consumo entre un 1.1% y un 3.3%. Por otro lado, en este mismo estudio se estima que en el caso del diesel los resultados son similares, ya que un subsidio del 10% al precio del diesel, elevara su consumo entre el 2.3% y el 3.8%. Aquellos pases con menor PIB per cpita tienden a tener un consumo que responde en menor medida a las variaciones en precio. Una explicacin intuitiva podra ser, de acuerdo al Banco Mundial, que en los pases con menor PIB per cpita, las personas que utilizan automvil son generalmente de alto ingreso, y es por ello que disminuyen relativamente poco su consumo ante un incremento en el precio de las gasolinas (BM, 2012).

Lac

Lac

Lac

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Por otro lado, en Dahl (2011) se presenta un estudio que incluye a 60 pases, indicando que un subsidio del 10% a las tarifas elctricas, aumenta el consumo en 4.8% en el largo plazo. En cambio, los resultados de Espey et al (2004) indican una mayor relacin entre el consumo respecto al nivel de las tarifas elctricas. En este estudio se consideran 36 pases, encontrando que un subsidio a las tarifas elctricas de un 10%, aumenta el consumo en un 8.5% en el largo plazo. En estos casos se demostr lo opuesto al caso de las gasolinas y el diesel, pues en los pases con menor ingreso per cpita se tiene una mayor respuesta del consumo ante cambios en precios. Una explicacin intuitiva es que en los pases desarrollados, la mayor propiedad de dispositivos electrnicos por parte de los consumidores eleva las necesidades del consumo elctrico.

Al existir una relacin directa y positiva entre el consumo de energticos y su precio, se puede decir que la eliminacin de subsidios reducira el consumo energtico, y con ello las emisiones de GEI asociadas. De acuerdo al anlisis de AIE y OCDE (2010), de haberse eliminado dichos subsidios a nivel mundial de manera progresiva entre el ao 2011 y 2020, se hubiese disminuido las emisiones de CO2 del sector energtico en un 6.9% con respecto al escenario base para el ao 2020, tal y como puede observarse en la Grfica 11a. Esto es equivalente a 2.4 GT de CO2, lo cual equivale a la suma de las emisiones de CO2 de Francia, Alemania, Italia, Espaa y el Reino Unido.

A los resultados presentados por este estudio se podra sumar el efecto no calculado en las emisiones de otros contaminantes del aire como el SO2 y el NOx, mismos que son dainos para la salud humana al ocasionar alteraciones climticas como la lluvia cida. De acuerdo a este mismo estudio, si la remocin de los energticos a nivel mundial se completara para el ao 2020, las emisiones de GEI disminuiran en un 10% para el ao 2050 con relacin al escenario base, como se puede observar en la Grfica 11b.

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Los resultados contraproducentes de los subsidios a los energticos a nivel mundial han incentivado a diversos pases a eliminarlos. Algunas de estas experiencias han establecido valiosas lecciones para el caso mexicano y otorgado resultados positivos en trminos de la reduccin del nivel de dficit fiscal, la mejora en la distribucin del ingreso, e inclusive en la disminucin de las externalidades negativas asociadas a dichos subsidios.

Algunos pases, como Mxico, an cuentan con subsidios a los energticos. La falta de informacin pblica sobre la dimensin de los recursos que se destinan a dichos subsidios, as como la nula comunicacin gubernamental sobre los dainos efectos que estos generan, ha derivado en un nulo conocimiento respecto a dicha problemtica. Adems, la experiencia internacional indica que para la eliminacin exitosa de dichos subsidios, el gobierno requiere estructurar un plan de largo plazo que incluya la creacin de mecanismos para amortiguar episodios de alta inflacin en los energticos. Adems, la experiencia internacional dicta que el xito de la medida depende de la credibilidad del gobierno en turno y de la seleccin de un periodo adecuado para su implementacin, el cual se deber distanciar de la etapa electoral. Ante este sinuoso escenario, se reduce o se elimina totalmente la voluntad poltica para eliminar dichos subsidios. A pesar de la dificultad que implica implementar esta medida, existen casos internacionales en los cuales se llev a cabo con xito, mismos que se presentan en la Seccin V de este documento, en conjunto con diversos episodios de reformas no exitosas de las que se derivan valiosas lecciones para el caso mexicano.

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V. Remocin de

subsidios por tipo de

energtico

1. Remocin de subsidios a la electricidad en Armenia

En el comienzo de los aos 90, las tarifas elctricas en Armenia se fijaban por debajo de los costos de operacin y depreciacin del capital. Adicionalmente, la tasa de subsidios efectiva era an mayor si se consideraba la baja recoleccin del pago por electricidad. En 1996 se estim que el 40% de las cuentas de electricidad no eran cobradas (FMI, 2013b) y que los evasores del pago incluan a las compaas gubernamentales, por lo que la recoleccin de ingresos por medio de las tarifas a los consumidores disminua. El bajo pago era proporcional a la mala calidad del servicio y, de acuerdo a Sargsyan et al (2006), en el periodo 1992-1996 el servicio de energa elctrica estaba disponible en promedio slo durante dos horas al da. Esto tambin estaba relacionado a la alta dependencia de combustibles de Armenia con el exterior, respecto a pases como la URSS, cuyo colapso contrajo la oferta de petrleo en el mercado interno y contribuy a que la generacin de electricidad en Armenia declinara en un 50% en el periodo 1990-1995 (FMI, 2013b).

Al no existir subsidios directos para el sector elctrico en Armenia, el Estado se vio presionado para otorgar prstamos financiados por medio del presupuesto al monopolio estatal en el mercado elctrico. Por otro lado, sin una regulacin clara, se tena una poltica permisiva respecto al pago de impuestos, otorgando baja presin para el cumplimiento de las obligaciones fiscales de esta misma empresa como un apoyo para mantener el subsidio en las tarifas de electricidad. Sin embargo, esto no era suficiente para controlar el dficit de dicha compaa que, en 1994, representaba el 21% del PIB de Armenia (FMI, 2013b). La presin en las finanzas pblicas que generaban los subsidios a las tarifas de la electricidad no era sostenible, por lo que dichas tarifas se incrementaron para reflejar el costo real de la generacin de electricidad. Para ello, se adopt una estrategia gradual de eliminacin de subsidios en el periodo 1995-1999 en la que se duplicaron las tarifas de manera progresiva. La eliminacin de los subsidios a las tarifas para los individuos de menor ingreso se realiz en 1998, esto es, al final del proceso.

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Fuente: Sargsyan et al (2006).

Adicionalmente, se modific el sistema de recoleccin de pago. Para ello se realizaron dos cambios importantes. El primero fue adoptar un rgimen ms estricto respecto a la desconexin del servicio para los usuarios que presentaran un atraso en el mismo. Adems, se cambi el sistema de cobro, ya que anteriormente se recolectaba la tarifa por medios fsicos, empleando a personas que recolectaban la tarifa en los hogares. Este esquema se modific para establecer el pago de manera directa en el banco o establecimientos, con lo que se redujo el riesgo de corrupcin. De acuerdo a Nixon et al (2005), el incremento en la tasa de recoleccin de tarifas fue desde un 40% en el ao 1996, a un nivel superior al 90% en el ao 2003, con una baja temporal en el ao 1999 debido a un incremento en las tarifas ocasionado por los precios del gas importado de Rusia, como se puede observar en la Grfica 13.

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Fuente: Elaborado por el FMI (2013b) con datos de Nixson et al (2005).

En Armenia se utiliz una novedosa poltica de compensacin que estableci nuevos subsidios para la poblacin de menor ingreso condicionados a la eficiencia energtica y pago del servicio elctrico. Dicho programa, denominado Beneficio para la Familia Pobre, se diriga a las familias de bajo poder adquisitivo con dos objetivos. El primero era incentivar la eficiencia energtica, ya que el apoyo se retiraba si se superaba cierto umbral de consumo. El segundo, buscaba establecer una cultura de pago de las tarifas elctricas de la poblacin, ya que tambin se retiraba el apoyo si no se pagaba por el servicio. Con ello, primeramente se incluy al 25% de los hogares, pero con el tiempo y dada la autoseleccin negativa de ciertos usuarios, se lleg a reducir al 18% de los hogares para el ao 2010 (FMI, 2013b). La entrada del programa se realiz hasta el ao de 1999, debido a que fue necesario controlar primero el dficit en las finanzas pblicas.

La comunicacin de los beneficios esperados a la poblacin fue una pieza clave para el xito de la reforma, ya que con ello se form apoyo pblico hacia el aumento de la tasa de recoleccin de los pagos y el incremento en el monto de las tarifas. De acuerdo a Velody et al (2003), la campaa de comunicacin difundi continuamente dos mensajes. El primero, que la

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entrega del servicio de electricidad no se poda considerar como un servicio gratuito y, el segundo, que el pago por dicho servicio reducira los problemas de interrupcin en el servicio as como el limitado acceso, ya que la conexin a la electricidad se provea durante un nmero limitado de horas por da.

Debido al incremento de las tarifas hacia niveles de recuperacin de costos y al incremento en la tasa de recoleccin efectiva de tarifas, que implic un menor nmero de usuarios que utilizaban ilegalmente el servicio, de acuerdo a FMI (2013b), el dficit del sector elctrico se redujo de niveles que representaban el 21% del PIB nacional en 1994, a menos del 3% del PIB para 2000, tal y como se puede apreciar en la Grfica 14, y con ello, el dficit fiscal del gobierno se redujo del 16.5% del PIB en 1994 (ao en que se inici el alza en las tarifas) hacia 9% del PIB en 1995 y, finalmente, a un nivel de 6.3% en 2000.

El periodo anterior a la remocin de subsidios fue caracterizado por un alto dficit gubernamental, el cual se financiaba mediante la impresin de dinero por parte del banco central. El resultado de esta poltica monetaria fue un mayor nivel de inflacin, como se observa en la Grfica 14. Sin embargo, en el periodo del aumento en las tarifas elctricas, se redujo la necesidad de financiamiento del dficit mediante el banco central, dando pie as a una nueva era responsable en el manejo de la poltica monetaria. Como resultado, la inflacin se redujo en niveles de alrededor del 5 mil por ciento en 1994 ao previo a la remocin de subsidios, hacia niveles menores al 10% para 1998 (Nixon et al, 2005).

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Fuente: FMI (2013b) con datos del Banco Mundial y de Sargsyan et al (2006).

El efecto de mediano plazo fue benfico y resolvi los principales problemas del sector elctrico de Armenia. De acuerdo a Sargsyan et al (2006), diez aos despus de comenzar con la remocin de subsidios, el nivel de recoleccin de las tarifas de los usuarios de electricidad se encontraba en niveles cercanos al 100%. Dichas tarifas se establecan por un regulador con un criterio suficiente para cubrir los costos de generacin, distribucin y transmisin de electricidad, incluyendo tambin los costos de depreciacin del capital. Adems, a partir de 1995, el servicio se otorg las 24 horas del da.

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2. Remocin de subsidios a la electricidad en Filipinas

En el ao 2001, la generacin, distribucin y transmisin de electricidad en Filipinas se realizaban por medio de un monopolio estatal, Napocor, que otorgaba subsidios a las tarifas de la electricidad y con ello incrementaba el ya elevado dficit de las finanzas pblicas en dicho pas. Aunado a la falta de autonoma financiera del monopolio estatal, el servicio de electricidad que se provea a los usuarios se caracterizaba por frecuentes interrupciones y una incapacidad general para satisfacer la demanda del mercado interno, mientras que los subsidios entregados para el consumo elctrico no beneficiaban realmente a la poblacin de menor ingreso, la cual gastaba relativamente poco en el consumo de electricidad.

La demanda por electricidad superaba significativamente la capacidad de Napocor, el monopolio estatal en el sector elctrico, lo que motiv al gobierno para permitir la inversin privada en este sector. En este caso, la reforma establecida en 2001 implic separar a Napocor en dos compaas: la primera compaa sera la encargada de la generacin de electricidad y tendra un proceso lento y gradual de privatizacin a travs de la venta de sus activos; y, la segunda compaa, sera la encargada de la transmisin y distribucin de electricidad, con la participacin del sector privado mediante contratos de concesin o franquicias.

Fuente: Wondielyn (2007).

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Fuente: Wondielyn (2007).

Adems, se cre una Comisin Reguladora de Energa como un rgano regulatorio independiente que deba establecer las tarifas elctricas sin objetivos polticos y con un criterio de recuperacin de costos. Sin embargo, dicha Comisin continu estableciendo las tarifas por medio de precios que no reflejaban los verdaderos costos del servicio. Con ello, la deuda pblica en Filipinas continu en aumento hasta el ao 2004, como se aprecia en la Grfica 16.

En 2003 la situacin era ya crtica: los ingresos fiscales haban cado 4.5% del PIB con relacin al nivel mximo alcanzado en 1997; el dficit del sector pblico rebasaba los 5 puntos porcentuales del PIB y la deuda pblica era de ms del 100% del PIB (FMI, 2013b). Sin embargo, la Comisin Reguladora de Energa continuaba estableciendo las tarifas con base en precios subsidiados. Esto debido a que las elecciones presidenciales habran de realizarse en el ao 2004, y el presidente en el poder se encontraba buscando la reeleccin, misma que efectivamente consigui por un cerrado margen. La situacin era distinta en mayo de 2004, cuando la presidenta Gloria Macapagal-Arroyo haba conseguido la reeleccin presidencial por un periodo adicional de 6 aos, restndole as presin poltica para la adopcin de medidas no del todo populares.

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En agosto de 2004, el gobierno de Filipinas aprob un paquete fiscal que inclua la remocin de los subsidios a las tarifas elctricas. Con ello, dichas tarifas se incrementaron en un 30% entre el final de 2004 y principio de 2005, lo que contribuy a disminuir el dficit de la Corporacin Nacional Elctrica de un nivel de 1.5% del PIB en el final de 2004, al 0.2% del PIB en 2005, manteniendo solamente las tarifas subsidiadas para los individuos de menor ingreso por medio de descuentos que oscilaban entre el 5% y el 50% del valor de la tarifa (FMI, 2013b). El caso de Filipinas indica el riesgo de captura de la institucin encargada de establecer las tarifas elctricas, la cual puede operar bajo criterios electorales, contrario a la funcin que se le haba asignado inicialmente.

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3. Remocin de subsidios a los energticos derivados del petrleo en Brasil

Existe una larga historia respecto a la aplicacin y remocin de los subsidios a los energticos derivados del petrleo en Brasil. En los aos 70 se registraron subsidios que beneficiaban especialmente al uso industrial, as como a los consumidores de gas LP. Las diversas alzas en el precio internacional del petrleo en esta dcada motivaron aumentos en el nivel de los subsidios con el fin de proteger a la economa domstica; una situacin similar se observ en los aos 80. Por el contrario, en los aos 90, Brasil desarroll una ambiciosa agenda en trminos de liberalizacin del sector energtico, permitiendo la inversin privada y liberalizando los precios de los energticos derivados del petrleo de manera progresiva, un proceso que concluy hasta 2001. Esta medida se mantuvo casi toda la dcada, sin embargo, el descubrimiento de nuevos yacimientos de petrleo en 2006, sumado a la alza de los precios del petrleo en el mercado internacional, llev a Brasil a regresar al esquema de subsidios a los combustibles fsiles en 2007, demostrando as la fragilidad de una poltica de remocin de subsidios en contraposicin al tiempo que requiere establecerla.

En la dcada de los aos 70, Brasil importaba alrededor del 80% de su consumo domstico de petrleo (Oliveira et al, 2010), ya que a pesar de haber encontrado importantes yacimientos de petrleo, tendran que pasar dcadas para que dicho hallazgo produjera rendimientos. En este contexto, los precios internacionales del petrleo se incrementaron en diferentes ocasiones en medio de la crisis del petrleo de 1973 y 1974, lo que gener presiones inflacionarias en los energticos fsiles al interior del pas y motiv el aumento de los subsidios a los energticos derivados del petrleo.

La gasolina se consider como un bien de lujo, mientras que el gas LP fue considerado como un insumo esencial para la poblacin de menor ingreso. Generalmente, a la gasolina se le estableci un precio mayor a su costo de importacin y este ingreso se utiliz para subsidiar el consumo del gas LP, as como otros energticos tal como el etanol, que es un combustible de amplia produccin en este pas. Al final de la dcada de los aos 70, debido a la volatilidad en el precio internacional del petrleo, Petrobras estableci un fondo nacional para la estabilizacin del precio y sus derivados en el mercado domstico.

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Este fondo continu su operacin durante la dcada de los aos 80, con lo que se financiaban dficits ocasionados por los subsidios, ya que el gobierno podra definir el precio domstico por debajo del precio de importacin. En este contexto, se actualizaban los precios de los diferentes derivados del petrleo de manera mensual sin relacin clara con su costo de oportunidad. En la siguiente grfica se muestran algunos subsidios que se establecan durante dicho periodo, observando un subsidio cruzado entre la gasolina y el consumo de gas LP en 1989.

Al final de la dcada de los 80, exista un exceso de demanda de gas LP debido a que el subsidio a este energtico incentivaba su uso desmedido. Si bien se entregaba con la intencin de beneficiar a las familias de menor ingreso, en la prctica beneficiaba actividades como la calefaccin de albercas o saunas, el uso industrial, as como al sector transporte, el cual empleaba el gas LP de manera clandestina en el transporte vehicular privado (Lucon et al, 2004).

A principios de la dcada de los 90 se continuaba con una poltica de subsidios en los combustibles fsiles, empleando en ciertas ocasiones esquemas de subsidios cruzados. Ejemplos de esto son el subsidio cruzado que otorgaban los consumidores de gasolina y diesel con respecto a los consumidores de gas LP, o el subsidio cruzado hacia los costos del transporte pblico, que otorgaban los consumidores de los energticos derivados del petrleo para el transporte vehicular particular Werner et al (2010). Sin embargo, la dcada de los 90 marc un cambio en el rumbo

Fuente: Oliveira et al (2010).

ndice basado en el precio Brent

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de la economa de Brasil, privilegiando una visin general orientada hacia polticas de libre mercado y con una menor intervencin gubernamental en los subsidios de los derivados del petrleo.

En este contexto, se estableci un plan que eliminara dichos subsidios de manera progresiva, comenzando por aquellos que eran utilizados por un menor nmero de consumidores, como el asfalto, e incorporando progresivamente a los energticos derivados del petrleo ms utilizados por la poblacin, como la gasolina, el diesel, y el gas LP, tal y como se observa en la Tabla 2. Es decir, como criterio de seleccin, se removieron primeramente los subsidios que afectaran a grupos de inters ms dbiles, y as progresivamente continu la remocin de estos subsidios hasta que afectara en mayor manera a los grupos de mayor oposicin, los cuales incluan a aqullos que vivan en las regiones ms vulnerables. Por ejemplo, los subsidios en la regin del Amazonas fueron desacoplados en un periodo de diez aos.

Fuente: Agencia Nacional de Petrleo de Brasil, 2001.

Dentro de este movimiento orientado hacia una menor intervencin del gobierno en la economa, resalta el caso de reforma estructural en Brasil en 1995, cuando el monopolio de Petrobras en el sector hidrocarburos fue transformado y se cre un nuevo marco regulatorio que lo oblig a competir con otras compaas petroleras, pagando impuestos por su produccin. Aunque es importante mencionar que Petrobras preserv el monopolio de

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facto en el rea de refinacin y transportacin de petrleo para el mercado domstico, as como tambin mantuvo exclusividad para la exploracin en reas seleccionadas.

La liberalizacin de precios concluy en el ao 2002, aunque se mantuvo un subsidio focalizado para el gas LP a fin de proteger a las familias de menores ingresos mediante un vale para la compra de este energtico en cantidades moderadas. El vale permita un consumo de aproximadamente 2.38 dlares al mes por familia y se entregaba solamente para las familias que tenan un ingreso mensual menor que el 50% del salario mnimo, consumiendo recursos equivalentes a 349 millones de dlares en 2002 y 463 millones en 2003 (Jannuzzi et al 2004).

En 2004, el dficit que representaban los subsidios a los energticos derivados del petrleo en Brasil se transform en supervit al contar con una tasa efectiva de impuestos. Sin embargo, en 2008 la situacin se revirti de nuevo, y la poltica de subsidios regres tal y como se observa en la Grfica 18. Esto ocurri en el periodo 2007-2008, en el cual se present un alza importante en los precios del petrleo y un aumento de la produccin domstica que se encontraba en niveles suficientes para satisfacer el consumo interno. Esto se sum a las expectativas de elevar la produccin en el mediano plazo y, eventualmente, convertir a Brasil en un pas exportador de petrleo de larga escala. En este contexto, los subsidios a los energticos derivados del petrleo fueron reintroducidos en el ao 2008 (Oliveira et al, 2010).

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Fuente: Oliveira et al (2010).

La experiencia de Brasil, caracterizada por una gradual remocin de subsidios, indica que un plan estructurado de mediano plazo aumenta las posibilidades de aplicar la medida con xito y reduce la oposicin. Sin embargo, tambin demuestra la facilidad con la que se puede regresar al rgimen de subsidios cuando se tiene un sbito aumento en los precios internacionales del petrleo y/o un incremento significativo en la produccin de hidrocarburos a nivel local. Por lo que en el caso de Mxico, este escenario deber estar considerado de tal manera que se establezca un mecanismo de proteccin para otorgar sustentabilidad de largo plazo a la reforma de subsidios energticos.

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4. Remocin de subsidios a los energticos derivados del petrleo en Ghana

En el ao 2001, cuando se realiz el primer intento por remover los subsidios a los combustibles fsiles, Ghana contaba con un PIB per cpita de 3,446 dlares, lo que equivale solamente al 22% del PIB per cpita de Mxico para el mismo ao (BM, 2014). Dentro de este contexto, Ghana permita subsidios a los energticos derivados del petrleo, a pesar de ser una poltica altamente regresiva, es decir que beneficiaba principalmente a la poblacin de alto ingreso. De acuerdo con FMI (2013b), en el ao 2011 este pas gastaba el equivalente al 7.1% de su PIB en importaciones de petrleo; paralelamente, el pas no contaba con ningn ingreso por exportaciones.

Los subsidios a los energticos derivados del petrleo beneficiaban muy poco a la poblacin de menor ingreso. De hecho, de acuerdo a Wodon (2012), en un estudio que analiza 26 programas gubernamentales dentro de este pas para 2003, los subsidios a los derivados del petrleo resultaron ser el programa ms regresivo de todos, como se puede observar en la Tabla 3. Por otro lado, este mismo estudio presenta otros programas que contaban con mayor efectividad para la focalizacin de recursos.

Fuente: Wodon (2012).

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El primer intento por eliminar dichos subsidios se realiz en 2001 y fue una experiencia fallida. El ajuste a los precios se dio drsticamente, al incrementar el precio del petrleo en un 91%, con lo cual se esperaba mejorar la salud de las finanzas pblicas del monopolio estatal en cuanto a la produccin petrolera. Al realizarse un ajuste en precios tan drstico se gener un gran rechazo por parte de la poblacin y la medida fue retirada de manera casi inmediata, mientras que el dficit del monopolio estatal fue financiado por el banco comercial propiedad del gobierno de Ghana.

Posteriormente, en los primeros meses de 2003 hubo un nuevo intento por remover dichos subsidios, motivado por la mala salud financiera del banco comercial propiedad del gobierno de Ghana, que continuaba absorbiendo el dficit del monopolio estatal de hidrocarburos. El gobierno realiz en esa ocasin un nuevo incremento en precios del 90% sin ningn estudio previo que hubiera calculado el impacto esperado, sin ninguna campaa de comunicacin, y sin ningn programa de mitigacin para la poblacin de menor ingreso. De esta forma, se implement una reforma de remocin de subsidios similar al primer intento fallido de 2001. Bajo este contexto, la poltica fue nuevamente revertida, y de acuerdo a FMI (2005), en el ao 2004 el monto destinado a los subsidios a los energticos derivados del petrleo alcanz el 2.2% del PIB.

Despus de diversas experiencias fallidas, en Ghana se realiz un proceso de investigacin sobre el efecto que implicara una remocin de dichos subsidios, as como las posibles opciones de compensacin a la poblacin que se podran realizar con los recursos liberados. Esta investigacin culmin con un documento de trabajo que evalu las implicaciones fiscales y sociales que tendra la remocin de subsidios a los energticos derivados del petrleo, con excepcin del queroseno, mismo que no se incluy al ser un combustible altamente utilizado por la poblacin de menor ingreso.

De acuerdo con los resultados de este anlisis, preparados en Coady y Newhouse (2006), se confirm que la distribucin de los beneficios implcitos en dichos subsidios se concentraba claramente en los individuos de mayores ingresos, tal como se presenta generalmente en los diferentes casos a nivel internacional. Adems, se calcul la prdida en el ingreso real que una remocin a dichos subsidios implicara para la poblacin de menor ingreso, calculando un esquema de compensacin que los llevara a contar con un mayor ingreso real.

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Los resultados indicaban que la aplicacin de transferencias condicionadas,7 a la par de un incremento gradual en los precios de los combustibles fsiles, tendra un efecto positivo en la poblacin de menor ingreso. Dicho estudio tambin present una gama de opciones de gasto para el gobierno de Ghana, con sus respectivos resultados en trminos de focalizacin de recursos, las cuales podran ser financiadas con los recursos liberados a partir de la eliminacin de dichos subsidios.

Fuente: Coady y Newhouse (2006).

Los resultados preliminares de este anlisis fueron presentados al gobierno, y posteriormente, en febrero de 2005, el gobierno increment los precios de los combustibles fsiles en un 50%, aun entrando as los precios ms drsticamente que lo sugerido en el estudio acadmico. Sin embargo, en el presupuesto de ese ao s se incluy una partida especial para el programa de mitigacin, misma que sera financiada mediante el aumento en precios de los energticos derivados del petrleo.

7Entregas de apoyos econmicos a la poblacin, bajo la premisa de que el individuo que los solicita deber de cumplir con ciertas condiciones para recibir el apoyo, como por ejemplo tener un ingreso inferior a cierto umbral, o haber realizado cierto comportamiento requerido por el programa; en algunos casos se le pide a los beneficiarios asistir a chequeos mdicos peridicos o, en el caso de ser estudiante, contar con un nivel de asistencia mnimo.

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Este programa de mitigacin inclua la remocin de las cuotas pblicas cobradas en la educacin bsica y secundaria, as como nuevas inversiones en transporte y la expansin de la electrificacin rural. Esta medida de mitigacin equivali al 0.35% del PIB de 2005 (Coady y Newhouse, 2006), monto significativamente menor al 2.2% del PIB que representaron los subsidios a los combustibles fsiles el ao previo (FMI, 2005). En mayo de 2005, el gobierno estableci la Autoridad Nacional del Petrleo, que tena como objetivo monitorear la implementacin del mecanismo de precios mencionado. La composicin de dicha Autoridad inclua al gobierno, a las compaas de la industria del petrleo y a los sindicatos.

Adems de la investigacin previa sobre los efectos que tendra la medida, que permiti al gobierno establecer una poltica de mitigacin adecuada, el que esta tercera reforma haya tenido xito tambin radica en la existencia de una campaa de comunicacin. De acuerdo con el FMI (2013b), dicha campaa difundi los beneficios de la medida transmitiendo exitosamente los resultados del estudio acadmico, con lo cual se gener el dilogo informado sobre todo en los principales actores de poder y en los sindicatos. El gobierno tambin explic en esta campaa que los recursos liberados seran suficientes para financiar un nuevo programa de beneficios sociales, basado en las propuestas contenidas dentro del documento de investigacin.

En la Grfica 19 se puede observar que el diferencial entre el precio de importacin y el precio en el mercado domstico de los energticos derivados del petrleo disminuy drsticamente en las dos primeras reformas. Sin embargo, volvi a incrementarse rpidamente al encontrar oposicin poltica, debido a la falta de una comunicacin adecuada y las nulas polticas de mitigacin. Por otro lado, la reforma de 2005, que cont con elementos de comunicacin y mitigacin en su estrategia, ha tenido una duracin de largo plazo, salvo por la momentnea subida en precios que obedeci a la crisis de finales de 2008 y principios de 2009.

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En el caso de Ghana se puede observar que el primer paso para el xito fue la investigacin acadmica sobre los verdaderos efectos de remover los subsidios a los energticos, lo que demuestra la importancia de un anlisis imparcial al respecto, y la relevancia que tiene el hecho de que dicho estudio contenga una propuesta factible sobre el uso que se podra dar a los recursos liberados. Una vez realizado el anlisis, el hecho de que se tomen en cuenta o no estas recomendaciones est en funcin de la voluntad poltica. En el caso de Gana, s fueron consideradas y se dise un nuevo programa basado en la propuesta acadmica. El acierto final para lograr implementar la medida en este pas fue dar a conocer los resultados y la estrategia general a toda la poblacin, as como sustentar el dilogo con los grupos de oposicin, mediante evidencia cuantitativa provista por un estudio realizado por un actor independiente del gobierno.

Fuente: FMI (2013b).

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5. Remocin de subsidios a los energticos derivados del petrleo en Irn

Previo a la reforma del ao 2010, los precios de los energticos derivados del petrleo en el mercado domstico de Irn eran fijados por el gobierno, como sucede en la mayora de los pases exportadores de petrleo, ocasionalmente establecindose en niveles suficientes para cubrir los costos de produccin, lo cual ocurra cuando los precios internacionales del petrleo eran bajos. Sin embargo, cuando los precios se elevaban, como en el caso de 2002, los precios en el mercado domstico se encontraban distantes de su verdadero valor econmico.

Los bajos precios aumentaron la cantidad consumida en el mercado interno, de tal manera que Irn se convirti en uno de los pases con mayor gasto en subsidio a dichos energticos, tal como se observa en la Grfica 21. El bajo precio de dichos combustibles tambin llev a Irn a incrementar su consumo energtico per cpita de manera acelerada. Como se puede observar en la Grfica 20, esto propici que Irn se convirtiera en una de las economas con mayor intensidad energtica, definida por la OCDE como la oferta energtica dividida entre el valor del PIB de un pas, con las implicaciones que esto tiene sobre la contaminacin ambiental y, en consecuencia, sobre la salud humana, adems de la congestin vehicular. Este escenario motiv la reforma, la cual es uno de los casos ms representativos de remocin de subsidios en el mundo.

48Fuente: Guillaume et al (2011).

Grafica 20. Intensidad Energtica, (Oferta Energtica / PIB) y Grfica 21. Valor de los energticos derivados del petrleo.

Miles de Millones de Dolares, 2009

Escala de la parte superior de la grfica

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En el ao 2008, la situacin era preocupante. Los precios internacionales de la gasolina se encontraban alrededor de los 2 dlares por litro, pero en la economa domstica el precio de la gasolina era de alrededor de 0.1 dlares por litro (Guillaume et al, 2011). El bajo precio haba aumentado la demanda interna de gasolina, de tal manera que Irn se haba convertido en un pas importador de este energtico, inclusive atrayendo demanda por parte de visitantes internacionales que cruzaban a cargar gasolina al territorio iran.

En este contexto, se decidi remover los subsidios a los energticos derivados del petrleo (en conjunto con otros subsidios en la economa, v.gr. ciertos alimentos) con el objetivo de reducir el consumo desmedido. Esta motivacin difiere de la causante comn en otros casos, en donde los altos dficits de las finanzas pblicas presionaban al gobierno para remover los subsidios. Con la situacin coyuntural descrita anteriormente, en 2008 comenz la discusin parlamentaria sobre la reforma para remover los subsidios a los energticos y otros productos. Sin embargo, exista una importante limitante: las elecciones presidenciales del ao entrante, para las cuales solamente restaban unos meses, y un cambio tan radical en precios representaba un alto riesgo para el gobierno en turno.

Para finales de 2009, el panorama era diferente cuando se retom la discusin parlamentaria una vez finalizadas las elecciones, por lo que en enero de 2010, fue aprobada la reforma en la que se removieron los subsidios a los energticos y otros productos, entre ellos los del servicio de provisin de agua y de ciertos alimentos. La reforma se plane para ser implementada en un horizonte temporal de cinco aos, y planeaba reemplazar los subsidios por nuevas transferencias monetarias a la poblacin y otros programas gubernamentales.

De acuerdo a Guillaume et al (2011), los montos establecidos para la poltica de compensacin para la poblacin se definieron de la siguiente manera: el 50% de los recursos liberados se destin a las transferencias monetarias para toda la poblacin; un 30% se destin para las compaas del sector privado para que pudieran ajustarse a los nuevos precios de los energticos e incrementar la eficiencia energtica; y, finalmente, se destin el 20% restante para el gasto gubernamental.

Con base en el anlisis de este mismo estudio, la reforma a los subsidios energticos en Irn fue exitosa debido a la amplia preparacin previa y porque se busc mejorar las condiciones para todos los grupos involucrados en la reforma: consumidores, productores, sector gubernamental y

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sector bancario. Adems, dichos beneficios esperados se transmitieron efectivamente mediante un programa de comunicacin masiva hacia la poblacin en el periodo previo a la reforma.

En la fase de planeacin se plante inicialmente la idea de establecer transferencias condicionadas al nivel de ingreso. Sin embargo adoptar un criterio que focalizara eficientemente el subsidio, y garantizar que la entrega de los recursos se realizara especficamente a poblacin seleccionada, era una tarea compleja. Adems de que esto hubiese restado aprobacin gubernamental por parte de los individuos de alto ingreso. Por lo tanto, se decidi entregar la misma transferencia para toda la poblacin. Irnicamente, esta nueva orientacin del gasto result ser progresiva, debido a que anteriormente el subsidio se dedicaba de mayor manera a los individuos de mayor ingreso.

En la aplicacin final de esta medida, el nico criterio necesario para recibir la transferencia fue llenar el cuestionario de verificacin, con lo que prcticamente el 100% de las personas que aplicaron, recibieron la transferencia. En la primera etapa, alrededor de 61 millones del total de 75 millones de personas en el pas recibieron el pago compensatorio, es decir el 81% de la poblacin; y para mayo de 2011, alrededor de 70 millones de personas recibieron el pago compensatorio (Guillaume et al, 2011). La transparencia en la aplicacin de esta medida fue un componente fundamental, debido a que se hizo pblica la lista de personas que haban recibido la transferencia por medio del portal de internet8, con lo que cualquier individuo poda verificar quin haba recibido fondos del programa.

El sector productivo fue compensado en los meses posteriores a la reforma, a travs de cantidades limitadas de combustibles hacia las empresas pertenecientes a los sectores que seran mayormente afectados por el alza en precios, como la agricultura, la pesquera y el sector transporte. De igual manera, el resto de los sectores productivos tambin recibieron cierto apoyo, debido a que se entregaron prstamos para la adopcin de tecnologas con una mayor eficiencia energtica. Dentro del sector privado, el sector bancario fue beneficiado debido a la mayor bancarizacin de la poblacin; se crearon 16 millones de cuentas para la realizacin de las transferencias (Guillaume et al, 2011), y se expandi la red de cajeros automticos en el pas.

8Disponible en lnea en: www.refahi.ir.

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Al igual que en el caso del sector empresarial, las autoridades establecieron un beneficio econmico para las instituciones del sector pblico para mitigar el fuerte incremento de los precios de los energticos, lo cual consumi el 20% de los recursos liberados por la remocin de subsidios. En particular, se asignaron importantes recursos a los gobiernos locales. Sin embargo, no se estableci un programa de incentivos para promover el ahorro de energa por parte de las organizaciones financiadas por el gobierno, lo cual contrastaba con el objetivo principal de la medida, que era reducir el alto consumo energtico.

La campaa masiva de comunicacin, implementada previo a la reforma, anunci la entrega de estos beneficios. En la campaa se transmiti la idea de que los bajos precios de los energticos derivados del petrleo generaban un alto desperdicio de recursos. Adicionalmente, en la campaa se moviliz a diferentes lideres sociales y polticos, as como acadmicos y personajes reconocidos en el pas para hablar a su favor. El presidente y los personajes principales del gobierno frecuentemente llevaron el tema en su agenda. Adems, se transmiti la idea de la inequidad de los beneficios que se otorgaban a partir de la poltica de subsidios, y de cmo esto beneficiaba mayormente a la poblacin de mayor ingreso. Finalmente, se transmiti la idea al pblico en general de las transferencias no condicionadas9 y otros programas que podran sustituir a estos subsidios ineficientes.

El 18 de diciembre de 2010, cuando el presidente Ahmadinejad anunci repentinamente la entrada en vigor de la reforma, la poblacin ya conoca las caractersticas de la misma y los beneficios que esta inclua. De hecho, la entrada en vigor de las transferencias econmicas ya era algo positivamente esperado por la poblacin. Para diciembre de 2011, se haban transferido ya 30 mil millones de dlares en compensaciones monetarias hacia la poblacin y un monto de entre 10 y 15 mil millones de dlares se haban destinado a las empresas para financiar la inversin en proyectos que incrementaran la eficiencia energtica (Guillaume et al, 2011).

9 Entregas de apoyos econmicos a la poblacin sin que sea necesario cumplir con algn requisito para ser beneficiario, por lo que todo individuo puede acceder a estos apoyos.

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6. Remocin de subsidios a los energticos derivados del petrleo en Nigeria

El valor de la produccin de petrleo y gas en Nigeria representa el 25% del PIB nacional y otorga el 75% de los ingresos fiscales del gobierno (FMI, 2013b). Mediante dichos ingresos, se ha mantenido un importante gasto en subsidios a los energticos derivados del petrleo, mismo que creci de manera importante dentro del periodo 2006-2011. En el ao 2006, el subsidio a los energticos derivados del petrleo equivala al 1.3% del PIB nacional, y hacia finales del ao 2011 ya representaba el 4.7% del PIB (FMI, 2013b), lo que presion al gobierno para comenzar la remocin de subsidios en el ao 2012.

A mediados del ao 2011, el gobierno lanz una campaa de comunicacin en contra de los subsidios a la gasolina, diseminando la idea de que dichos subsidios son insostenibles para las finanzas pblicas, benefician mayormente a la poblacin de mayor ingreso, utilizan recursos que se podran dedicar a otros programas gubernamentales y generan incentivos para que individuos de otros pases consuman gasolina a precios subsidiados en el interior de Nigeria.

Sin embargo, la campaa se lanz cuando el gobierno contaba con una alta desaprobacin por parte de la poblacin y una importante oposicin de diferentes grupos de poder, como los sindicatos. Bajo este contexto, el gobierno comunic a la poblacin que, de removerse los subsidios,

Fuente: elaborado por el CIDAC con datos de FMI (2013b).

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se establecera una nueva serie de programas llamados a estimular la economa y reducir la pobreza. No obstante, debido a la importante falta de credibilidad, no se consideraron como serios los compromisos de gasto que estableca el gobierno.

Adicionalmente, el gobierno no cont con un anlisis para delimitar los efectos esperados que esta medida tendra a fin de conocer el efecto esperado en los diferentes individuos y niveles de ingreso, as como en los distintos sectores productivos de la economa; ni consult tampoco la sensibilidad sobre la remocin de subsidios o la poltica de compensacin de los principales grupos de inters en la sociedad civil y el sector productivo. Segn Okonjo (2011), los sindicatos fueron un actor de oposicin importante, al mantener la visin de que la remocin del subsidio sera solamente para fines de contribuir al gasto corriente gubernamental y que inclua los costos de corrupcin del sector poltico- en lugar de proyectos que verdaderamente pudieran beneficiar a la poblacin.

De acuerdo a FMI (2013b), en enero de 2012 se anunci sorpresivamente la remocin del subsidio, aumentando el precio drsticamente en un 117% y en medio de un clima de oposicin poltica. El 9 de enero, los dos sindicatos ms importantes del pas entraron en huelga nacional, y al mismo tiempo se presentaron diversos episodios de violencia a lo largo del pas. Seis das despus, el presidente tuvo que anunciar que el incremento del precio de la gasolina sera tan slo del 40%, como una medida necesaria para calmar las protestas, y que el llamado programa de compensacin relacionado con este aumento en precios reducira sus beneficios.

La remocin de subsidios en Nigeria se dio en un mal momento de aprobacin del gobierno en turno y no consult a los actores afectados por la medida antes de la imposicin de la reforma. Tampoco estableci un estudio acadmico sobre las consecuencias de la misma, el cual le hubiese permitido disear un plan de compensacin que fuera comprensible para la poblacin y que demostrara una verdadera mitigacin y beneficio para los consumidores y productores afectados por dicha medida. Esta omisin disminuy la ya reducida credibilidad del gobierno de Nigeria y, a pesar de los posibles beneficios que hubiese tenido la remocin de subsidios, el anuncio solamente gener violencia y un contexto de mayor incertidumbre en la nacin. Por otro lado, este es un caso interesante sobre un pas que emprende una reforma de estas caractersticas, sin conocer primeramente mediante un estudio serio, cules seran los ganadores y perdedores, y cules seran las medidas necesarias para mitigar los efectos negativos sobre la economa.

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El acuerdo poltico de alto nivel es una condicin necesaria para la viabilidad de la remocin de subsidios. Sin embargo, si la medida es implementada por un gobierno de baja credibilidad, se tiene una baja probabilidad de xito, tal como ocurri en el caso de Nigeria. Un paso necesario para la remocin de subsidios en Mxico ser evaluar objetivamente el tamao de la oposicin con la que se tendra que establecer un pacto que buscara alinear a los actores ms importantes. De lo contrario, los esfuerzos pueden ser en vano o polticamente contraproducentes.

Si bien no existe un esquema universal, ni una receta que conduzca al xito de una reforma de subsidios a los energticos, la experiencia internacional denota ciertas medidas favorables al xito de esta medida como: la implementacin de polticas sociales compensatorias o una estratgica campaa de comunicacin establecida de manera previa a las modificaciones en precios. Dichas medidas han marcado una clara diferencia en el xito o fracaso de la remocin subsidios a los energticos a nivel mundial (BM, 2012). A continuacin se presentan diversas lecciones derivadas de la experiencia internacional.

1) En la fase de planeacin se deber desagregar el impacto y beneficio de la medida para los diferentes actores involucrados.

Para argumentar que el beneficio de una reforma que modifique la estructura imperante de subsidios energticos es superior a sus costos, as como para poder disear un plan eficiente de compensacin a los actores perjudicados, es necesario conocer el impacto esperado sobre todos los agentes econmicos involucrados. Para ello es recomendable desagregar el efecto por decil de ingreso, as como por tipo de actividad econmica.

El ejemplo ms claro sobre este elemento lo constituye el caso de Ghana, cuyo gobierno comision en 2004 la realizacin de un estudio independiente para analizar el impacto social y econmico que implicara la remocin de los subsidios a los energticos. Dicho estudio fue conducido por acadmicos y cont con la participacin de diferentes miembros del sector privado. Este anlisis estableci que el consumo de energticos se realizaba principalmente por los individuos de mayor ingreso, por lo que el gasto en dichos subsidios era regresivo, con excepcin del subsidio al queroseno. Se analiz el efecto que tendra una remocin de subsidios para los diferentes sectores de la economa, siendo el ms afectado el sector agrcola. Tambin se establecieron recomendaciones para trasladar los recursos liberados hacia programas relacionados a educacin, salud, electrificacin rural o el

VI.Lecciones

clave paraestablecer

una reformaexitosa

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transporte pblico, especificando el monto de subsidios que llegara a la poblacin, obteniendo como resultado que la poltica que ms beneficiara a la poblacin de menor ingreso sera la electrificacin rural. La informacin resultante de dicho estudio fue utilizada para justificar el alza en precios anunciada en 2005, as como para disear la respectiva poltica de mitigacin (Coady et al, 2006).

Otra experiencia a considerar es el caso de Namibia, en donde se desarroll un documento de investigacin en poltica energtica que posteriormente fue comunicado mediante una efectiva campaa de medios. El ejemplo contrario se puede encontrar en el caso de Nigeria, en 2011, en donde la Asamblea Nacional no apoy la remocin de subsidios argumentando una falta de datos claros sobre la incidencia que esto implicara (FMI, 2013a).

El anlisis tcnico riguroso en la etapa de planeacin es un paso necesario para poder conocer el monto de recursos que sern liberados a partir de la reforma de subsidios, y definir un plan de compensacin acorde con los recursos disponibles. En el caso de India, an queda pendiente la definicin del impacto por tipo de actividad econmica, de acuerdo a su nivel de intensidad energtica y nivel de subsidio recibido.

En este sentido es importante destacar que el Banco Mundial recomienda a los pases que desean realizar una remocin de los subsidios a los energticos, evaluar el diseo de las encuestas de ingreso y gasto nacionales para verificar si se cuenta con la informacin suficiente y representativa sobre los costos y beneficios esperados de la medida (BM, 2012). Dichas encuestas debern proveer informacin especfica por tipo de energtico y nivel de ingreso, para de esta forma calcular su efecto especfico previo a la remocin de los subsidios. As, es posible definir polticas de compensacin adecuadas al contexto nacional.

2) El plan y objetivos de la medida debern ser comprensibles para toda la poblacin.

De acuerdo con el Banco Mundial, una de las principales lecciones de la experiencia internacional en la remocin de subsidios es la relevancia de explicar claramente a la poblacin por qu es necesaria tal medida, as como definir las polticas de compensacin que se realizarn para persuadir al pblico sobre sus beneficios (BM, 2010).

En Irn, la reforma a los subsidios energticos establecida en 2010 incluy

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objetivos concretos, medidas de compensacin y un horizonte de tiempo claramente definido. Adems, se comunic a la poblacin que el objetivo principal de la medida era reemplazar el esquema de subsidios a los precios de los energticos por transferencias econmicas para reducir el excesivo consumo energtico. Por tal motivo, antes de dar inicio a la reforma se abrieron cuentas de banco para los ciudadanos y se establecieron transferencias econmicas compensatorias previo al incremento en precios (FMI, 2013b).

Al comenzar con la apertura de cuentas en un proceso previo a la entrada en vigor de la reforma, los ciudadanos comprendieron la naturaleza de la medida y se gan aprobacin a la misma. Pero si bien esta medida fue til para el xito de la implementacin de la reforma, no se constituy como una condicin suficiente, ya que despus se cuestion el proceso porque no se respet el plan original de compensacin establecido en 2010 y, en el presupuesto ejercido del ao 2011, se destin un mayor monto hacia transferencias monetarias para la poblacin, reduciendo as la cantidad de recursos que se destinara hacia las compaas del sector privado, lo cual gener descontento en este sector.

3) Una estratgica campaa de medios incrementa significativamente la probabilidad de implementar la medida.

Una muestra de experiencias de remocin de subsidios alrededor del mundo, realizada por el Fondo Monetario Internacional, mostr que la probabilidad de xito es casi tres veces mayor cuando se cuenta con un fuerte apoyo pblico y una comunicacin pblica proactiva (FMI, 2011).

La experiencia internacional indica que en diversos pases, la poblacin que recibe el subsidio ni siquiera conoce el hecho de que lo est recibiendo (BM, 2012), por lo que se deber primeramente comunicar a los consumidores que el precio pagado es solamente una fraccin del costo del servicio. Adems, una campaa exitosa debera comunicar: 1) la magnitud de los recursos econmicos pblicos que se asignan a los subsidios, sus costos ambientales y su efecto regresivo al beneficiar a los individuos de mayor ingreso; y, 2) el costo de oportunidad de dichos recursos econmicos, esto es, lo que se podra hacer (y no se hace) con los recursos liberados, por ejemplo, inversin en educacin, salud, infraestructura, transferencias econmicas, etc. (Anand et al, 2013).

En la experiencia internacional se pueden observar diversas campaas de comunicacin exitosas. En el caso de Filipinas, una clave del xito de la

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campaa de comunicacin, es que se dio con tiempo de anticipacin la reforma, por lo que primeramente se di