“la profesionalizacion del servidor … · que, en no pocos casos, el efecto ha sido un estado...
TRANSCRIPT
1
“LA PROFESIONALIZACION DEL SERVIDOR PUBLICO EN
GUATEMALA”
Por M.S. Marco Tulio Cajas L.
Resumen:
El propósito de esta ponencia es sugerir que la profesionalización del servidor
público en Guatemala debe ser asumida desde una doble perspectiva: la
necesidad de crear una carrera administrativa dotada de las herramientas de
la gerencia moderna pero también comprometida con los valores del Estado
democrático. Es decir, que la profesionalización sea un conjunto de acciones
con perspectiva de Estado, ampliamente discutida con los grandes actores de
la sociedad, con enfoque a largo plazo, sujeta a evaluaciones y consensuada con
el sector gobierno, el sector productivo y la sociedad civil. En este trabajo se
explora el concepto de “servicio civil”, el de servicio profesional de carrera y la
evolución de las reformas en los países desarrollados. La conclusión de la
ponencia apunta a que en Guatemala la profesionalización deberá ser parte de
lo que el CLAD llama “la Reforma Gerencial del Estado”. Por tanto, se sugiere
la formación de un núcleo estratégico de profesionales eficientes, eficaces, bien
remunerados y con un alto compromiso para “construir un Estado para el siglo XXI, que además de garantizar el cumplimiento de los contratos económicos, debe ser lo suficientemente fuerte como para asegurar los derechos sociales y la competitividad de Guatemala en el escenario internacional. De tal forma que encontremos una solución propia entre el laissez-faire neoliberal y el antiguo modelo social-burocrático de intervención estatal.” 1
1 Cf. Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo –CLAD- (1998). Una Nueva Gestión Pública para América Latina. Documento del CLAD.
2
Introducción: Normalmente se atribuye a la Administración servir con objetividad los
intereses generales y, de forma más concreta: a) Promover las condiciones para
que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra
sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su
plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política,
económica, cultural y social b) Impulsar el reconocimiento, respeto y protección
de los derechos sociales, es decir, los derechos a la cultura, a la protección de la
salud, al medio ambiente, a una vivienda digna, etc. (LONGO 2003)
El personal es un elemento clave de toda organización y por consiguiente
también de las administraciones públicas. La profesionalización de los
empleados públicos es imprescindible para garantizar la adecuación de las
administraciones públicas a los constantes cambios que se producen en lo que
se ha denominado era de la globalización y de la sociedad del conocimiento.
Sin embargo, las especiales características de las administraciones públicas
determinan que su personal no sólo tenga que estar capacitado
profesionalmente, sino que debe tener una formación en los valores
constitucionales que deben guiar en todo momento la actuación administrativa en función de los valores democráticos. El Administrador Público, como profesión, ha transitado durante largo tiempo
un proceso de imprecisiones en lo que hace a su reconocimiento como cuerpo
profesional diferente y distintivo, por lo que hace necesario afirmar y consolidar
dicho sentido de profesionalización.
Estudios empíricos recientes han puesto de manifiesto que la existencia de una
burocracia pública profesional es una condición necesaria, aunque no
suficiente, para el desarrollo económico de los países. Del mismo modo, la
profesionalidad del servicio civil es la variable crítica que explica la reducción
de la corrupción: donde las reglas de juego separan la burocracia de la élite
3
política y le confieren un poder que le permite neutralidad, la corrupción
declina. (ECHEVARRIA 2001)
En suma, aunque el servicio civil no sea suficiente para garantizar el Estado de
Derecho, su inexistencia por sí sola, si puede ser suficiente para perjudicar
gravemente la gobernabilidad democrática.
Un Estado “reducido”: Hacia fines de la década de los años setenta, el modelo de Estado montado por
los países desarrollados en la posguerra entró en crisis. En un primer momento
la respuesta a la crisis fue la neoliberal- conservadora. Se proclamó la
reducción del tamaño del Estado y el predominio total del mercado.
El llamado “ajuste estructural” de los años ochenta tuvo como objetivo último
disminuir el Estado. Sin embargo, esta ola de reformas no resolvió una serie de
problemas de los países latinoamericanos. Por eso, se ha venido proponiendo
una serie de reformas de segunda generación que apuntan a la reconstrucción
del aparato estatal.
Los años que siguieron al “Consenso de Washington” estuvieron presididos por
reformas basadas no en la preocupación de lograr un “Estado mejor”, sino en la
idea de que “cuanto menos Estado mejor”. La agenda de las reformas fue
derivando hacia la privatización y la descentralización (en realidad, sólo
aceptables bajo ciertas condiciones), a la desregulación indiscriminada y,
simplemente, la cesación y abandono de sectores enteros de actividad por
insuficiencia de recursos. Es verdad que el saneamiento fiscal del Estado era
una condición necesaria para recuperar el equilibrio macroeconómico y no es
menos cierto que el aparato estatal heredado del periodo anterior era
ineficiente e inadaptado a las necesidades sociales. Pero, también es verdad,
que, en no pocos casos, el efecto ha sido un Estado anémico, desarticulado y
hasta más ineficiente.
Así por razones de eficiencia del propio modelo económico a inicios de los años
noventa se fueron planteando nuevas reformas destinadas a mejorar la
calificación de la administración, del sistema judicial y de la policía y las
4
fuerzas del orden. Paralelamente, el Banco Mundial convirtió la reforma del
Estado en el tema de su Informe sobre el Desarrollo Mundial de 1997 bajo la
doble consigna de que el Estado no debía pretender resolver todos los
problemas sociales, sino solo aquellos en que tuviera posibilidad de obtener
resultados positivos, pero que debía de tratar de desarrollar los recursos
necesarios para abordar problemas adicionales: los recursos humanos y
financieros propios de un Estado eficiente.
Es llamativo el contraste entre el perfeccionamiento de la democracia y un
Estado inerme ante los problemas y socavado en su credibilidad por la
desvalorización ideológica que ha acompañado las reformas, pero al que la
sociedad continúa reclamando intervenciones y políticas indispensables para
alcanzar el desarrollo con equidad.
Qué entendemos por servicio civil Partimos de la noción de que el servicio civil como institución va mucho más
allá del empleo público y constituye una de las piezas centrales del Estado
Democrático de Derecho. Su origen histórico se sitúa en el tránsito del Estado
patrimonial al Estado Constitucional, en el que el empleado público pasa de ser
un servidor personal de la Corona a ser un servidor del Estado, ente
impersonal sujeto al imperio de la ley.
Los principios básicos del servicio civil en el estado constitucional, mérito e
igualdad, aparecen establecidos en el artículo 26 de la Declaración de los
Derechos del Hombre y el Ciudadano, que proclama la igualdad de todos los
ciudadanos para ser admitidos a “toda clase de dignidades, puestos y empleos
públicos, según su capacidad y sin otra distinción que la de sus virtudes y sus
talentos”. (MASCOTT SANCHEZ 2003)
En el Estado contemporáneo, el servicio civil profundiza su contribución en una
triple dimensión: el fortalecimiento de la democracia, la efectividad del Estado
de derecho y una eficaz provisión de los bienes y servicios públicos.
El servicio civil es un rasgo esencial del llamado componente republicano de la
democracia, asociado a la idea de que el ejercicio de cargos públicos debe ser
5
una actividad virtuosa que requiere sujeción a la ley y defensa del interés
público, sacrificando el interés privado. Los funcionarios públicos son
percibidos como portadores de una vocación de servicio, que se concreta en
elevados estándares de comportamiento, alcanzados a través de un riguroso
sistema de selección y carrera.
Desde esta perspectiva, un servicio civil profesional con una sólida posición
institucional y sentido del deber es, como decía Schumpeter una de las
condiciones para la vigencia efectiva de la democracia. El servicio civil opera
subordinado a la dirección política pero se expresa con imparcialidad y
objetividad, como garantía del interés general y la continuidad de las funciones
públicas. Es obvio que las debilidades de la democracia en los países en
desarrollo tienen mucha relación con la inexistencia o imperfección de sistemas
de servicio civil.
Paralelamente, el servicio civil tiene una gran importancia para la protección
de un valor clave del constitucionalismo moderno y de la economía de mercado
como lo es la seguridad jurídica. La garantía de imparcialidad que ofrece el
servicio civil funciona en las democracias como un freno a la arbitrariedad y
una salvaguarda de la seguridad jurídica, sin la que no es posible el desarrollo
de las instituciones del mercado.
El servicio civil es una de las instituciones centrales del Estado Democrático de
Derecho y, como tal, debe incorporar ciertos mecanismos institucionales que
hacen posible la existencia y continuidad de una administración profesional,
basada en los principios de mérito e igualdad. Según esta definición todos los
países dispondrían de un sistema de empleo público, pero no todos ellos
alcanzarían la condición de servicio civil.
Evolución de los sistemas de servicio civil: En materia de servicio público, las reformas a la administración de recursos
humanos han tenido dos orientaciones. Por un lado, hay una orientación
eficientista, caracterizada por la lucha contra el déficit y por lograr la
disminución del gasto.
6
Por el otro, hay una orientación de “servicio público”, caracterizada por su
énfasis en la calidad del servicio, la calificación del ciudadano como cliente y la
búsqueda de la receptividad de la administración. 2
Estas reformas han modificado valores y convicciones arraigadas en los
sistemas burocráticos “desplazándolos del seguimiento de reglas a la creación
de valor; de un genérico interés público a la producción de resultados tangibles;
de la administración a la producción; de la responsabilidad impuesta a la
rendición de cuentas; y del control al apego a normas compartidas”.3Para
reducir la rigidez, este paradigma busca construir procesos descentralizados de
toma de decisiones; impulsar la diversidad, y moderar la rutina a favor de la
creatividad y la voluntad emprendedora.
La “Nueva Gerencia Pública” ha modificado los sistemas tradicionales de
reclutamiento, selección, promoción y remoción de los empleados públicos en la
mayor parte de los países desarrollados. No obstante, varios autores han
insistido en que no todos los procesos de reforma se ajustan a los patrones del
modelo británico ni a la Nueva Gerencia Pública. Los países escandinavos,
Bélgica, Holanda, Luxemburgo, Francia, España e Italia han reformado sus
sistemas de administración pública con base en principios y mecanismos
diferentes a los impulsados por los países anglosajones.
Los procesos de reforma administrativa, entre los que se encuentran las
reformas a los servicios de carrera, se iniciaron durante los años ochenta en
Gran Bretaña, Estados Unidos y Nueva Zelanda. Más tarde se extendieron a la
mayor parte de Europa Occidental y a América Latina.
En el fondo de muchas de estas reformas se ha insistido en la necesidad de
crear un “Estado inteligente” más que un “Estado delgado”: “más que el
tamaño, es importante el cómo hace las cosas, y cuáles son sus resultados. La
2 Cf. www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/oecdcountries.htm 3 Longo, La calidad..., p.3.
7
flexibilidad, la capacidad para interpretar las señales del entorno, la velocidad
de respuestas a las situaciones que se presentan y la adaptación a los rápidos
cambios son hoy en día características esenciales de ese nuevo perfil de gestión.
De estas virtudes dependen también la eficiencia, la eficacia y la equidad”:
Las reformas en los países desarrollados han estimulado la creación de cuerpos
directivos eficaces y responsables ante los políticos y los poderes de gobierno.
No obstante, dado el alto grado de responsabilidad que asumen los directores,
las reformas han tendido a flexibilizar el control de procesos por el control de
resultados.
El nombramiento y evaluación de los funcionarios no se ajusta a las normas de
los servidores públicos de medio nivel, dada la necesidad de que los políticos
confíen en los funcionarios responsables de implementar, y en algunos casos
decidir, las políticas públicas. La solución que muchos países han dado es
establecer un número fijo de funcionarios que pueden nombrarse con base en
criterios políticos: en Francia el número es cercano a 450 funcionarios; en
Estados Unidos alrededor de 10 por ciento del servicio superior; en Suecia el
número es acordado por consenso entre los partidos políticos.
América Latina se ha enfrentado a procesos muy complicados para concretar
sus reformas administrativas, dado el grado comparativamente menor de
profesionalización de los servicios públicos en el Continente. En los países
desarrollados los servicios civiles surgieron lentamente, en un proceso
acumulativo que le dio contorno a sus sistemas y características. Este largo
período de gestación otorgó a los gobiernos un margen de tiempo para ajustar
la labor gubernamental y el trabajo de los funcionarios públicos, mientras que
en los países en desarrollo la introducción de los sistemas meritocráticos se
realiza en un contexto más complicado: “sus pueblos tienen más derechos
civiles que los pueblos del mundo en el siglo XIX y esperan una gran cantidad
de servicios que nadie esperaba en el siglo XIX”.
Por tanto, el desafío de las reformas a los servicios civiles en el continente es
doble: establecer la verdadera profesionalización de sus funcionarios, en el
8
sentido weberiano, e incorporar las características más positivas de las
reformas administrativas del mundo desarrollado; mayor flexibilidad y
agilidad; capacidad de respuesta, cercanía a los ciudadanos; alta calidad en los
servicios públicos.
Un sistema de servicio civil que funciona, explica Luis Aguilar, emite una
señal positiva de un gobierno de leyes; de un gobierno público, respetuoso de la
división de poderes, de un gobierno abierto a los ciudadanos y de un gobierno
con capacidad para solucionar problemas y entregar servicios de alto
rendimiento.
El servicio civil de carrera (SCC) Ninguna organización de medianas dimensiones que requiera personal
cualificado a distintos niveles y con objetivos complejos o a medio y largo plazo
puede permitirse el lujo de contar con empleados no estables. Ni las condiciones
internas, de mínima cohesión organizativa, ni las externas, mercados
altamente competitivos y dinámicos permitirían su supervivencia.
Cuando las personas que ingresan en la organización, lo hacen por un tiempo
indefinido, la carrera constituye uno de los elementos más decisivos en la
motivación de los empleados, en su identificación con los fines de la
organización y en la adquisición de mayores niveles de competencia y
capacitación. Por ello la carrera es un elemento clave en la política de recursos
humanos.
La carrera debe ser consistente con los objetivos de la organización, debe de
respetar las características inherentes por su pertenencia al Estado, igualdad,
mérito y capacidad.
Entendemos en definitiva, por carrera la progresión ordenada de los empleados
públicos a puestos sucesivos de mayor responsabilidad, jerarquía y
consecuentemente de mayor remuneración por méritos
profesionales con arreglo a criterios previamente establecidos.
9
El servicio civil de carrera (SCC) es un sistema moderno de gestión del
desarrollo del recurso humano público. Está basado en los valores de la ética,
lealtad, imparcialidad, profesionalismo, eficiencia, responsabilidad, equidad,
honestidad, legalidad, transparencia y medición de resultados.
De acuerdo con diversos autores, el servicio público de carrera comprende al
menos los siguientes elementos:
1. El sistema se basa en un sistema de ingreso y promoción a partir de
concursos de oposición para ocupar puestos administrativos;
2. Precisa de un sistema de formación y capacitación permanente, diseñado de
manera diferenciada para satisfacer las necesidades y requerimientos de cada
organismo o institución;
3. Cuenta con un método que permite evaluar el desempeño de los servidores
de carrera;
4. Provee un marco normativo con reglas claras y definidas sobre el
funcionamiento del sistema en su conjunto
Sus beneficios pueden apreciarse con un triple enfoque.
Para las Administraciones:
• Da continuidad a los programas.
• Permite contar con servidores preparados y motivados.
• Contribuye a luchar contra la corrupción.
Para los servidores:
• Da cierta estabilidad en la administración.
• Permite un desarrollo profesional y personal.
• Establece igualdad de oportunidades entre los servidores.
Para el país:
• Da transparencia en los procesos de ingreso.
• Mejora el cumplimiento de programas y metas.
• Permite una rendición de cuentas transparente.
A través de procesos transparentes de selección, ofrece la posibilidad a los
ciudadanos la posibilidad de ingresar a los empleos públicos y poder colaborar
10
en la administración pública sin la obligación de pertenecer a un grupo político
o de influencia.
El SCC contribuye a la mejora de la calidad de las prestaciones ofrecidas al
público por el profesionalismo de los servidores, la adaptabilidad de las
políticas y la mejora continua de las organizaciones.
El profesionalismo de los servidores público combinado con el liderazgo que van
a jugar los funcionarios electos en un concepto transparente, posibilitará la
medición de resultados dando al ciudadano un verdadero rol de control social
en las políticas públicas y en la administración de recursos.
Una de las principales características del SCC es la permeabilidad a las
influencias del sector privado y la progresiva convergencia entre el empleo
público y el privado, cuestionando el exceso de protección y estabilidad del
empleo público, aunque sin erosionar sus bases institucionales como sistema de
mérito.
En esta misma dirección también hay que abandonar la lectura estrictamente
eficientista de la reforma del servicio civil que se ha venido practicando en
algunos países centrada en la simple reducción de efectivos. Hoy disponemos de
la suficiente evidencia como para asegurar que los éxitos en la reducción del
empleo público y la contención de los salarios han sido pocos, modestos y de
corto alcance; tampoco se han visto acompañadas de mejoras en la accesibilidad
y calidad de los servicios públicos. Lo que importa no es sólo la reducción de los
costes de personal, sino la forma en la que se producen. Las reducciones en caso
de ser necesarias deben hacerse en el marco de estrategias de largo plazo para
lograr una fuerza de trabajo estable y competente en el sector público. En
algunos casos deberá practicarse una estrategia de “invertir para ahorrar”, que
pasa por la dotación previa de personal calificado.
La carrera debe ser consistente con los objetivos de la organización, debe de
respetar las características inherentes por su pertenencia al Estado, igualdad,
mérito y capacidad.
11
Evolución de los sistemas de servicio civil: En materia de servicio público, las reformas a la administración de recursos
humanos han tenido dos orientaciones. Por un lado, hay una orientación
eficientista, caracterizada por la lucha contra el déficit y por lograr la
disminución del gasto.
Por el otro, hay una orientación de “servicio público”, caracterizada por su
énfasis en la calidad del servicio, la calificación del ciudadano como cliente y la
búsqueda de la receptividad de la administración. 4
Estas reformas han modificado valores y convicciones arraigadas en los
sistemas burocráticos “desplazándolos del seguimiento de reglas a la creación
de valor; de un genérico interés público a la producción de resultados tangibles;
de la administración a la producción; de la responsabilidad impuesta a la
rendición de cuentas; y del control al apego a normas compartidas”. Para
reducir la rigidez, este paradigma busca construir procesos descentralizados de
toma de decisiones; impulsar la diversidad, y moderar la rutina a favor de la
creatividad y la voluntad emprendedora.
El cuadro 1 presenta de manera esquemática la evolución general de la
administración del personal público como Klingner lo encontró en un estudio en
Honduras, Nicaragua y Costa Rica. La primera etapa, identificada con el
patronazgo, fue sustituida por los servicios de carrera en diversos países del
mundo a finales del siglo XIX y durante gran parte del siglo XX. La segunda
etapa, la del servicio de carrera, se encuentra en un proceso de reforma desde
los años ochenta. En esta etapa ya aparecen las agencias especializadas como
la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSEC) en Guatemala y las políticas y
procedimientos.
Obsérvese que en la tercera etapa, hay una tensión dinámica entre valores y
sistemas competitivos. Es decir, como se mencionó anteriormente, el balance
entre la eficiencia económica y los derechos individuales. Pero este balance 4 Cf. www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/oecdcountries.htm
12
produce una auto corrección entre descentralización y descentralización, así
como entre rigidez y flexibilidad.
La tercera etapa, a la que aspiran la mayor parte de los países desarrollados,
no pretende desaparecer los servicios, sino modificar algunas de sus
características con el fin de conseguir una serie de metas como la
racionalización de recursos, un mayor grado de flexibilidad y mayor cercanía a
las necesidades, demandas e intereses de los ciudadanos. En suma, el
argumento sobre la reforma de los servicios públicos sostiene que el sistema
burocrático precisa de cambios institucionales, estructurales y culturales para
sustituir el control de procesos por el control de resultados: “el argumento
sustantivo es que esta autonomía en la gestión de las organizaciones
gubernamentales incrementa la posibilidad de que respondan inteligentemente
a los problemas sociales y actúen de manera informada y comprometida en su
solución”. 5
5 David Arellano, José Ramón Gil, Jesús Ramírez Macías y Ángeles Rojano, (2000) “Nueva gerencia pública en acción: procesos de modernización presupuestal. Un análisis inicial en términos organizativos: Nueva Zelanda, Reino Unido, Australia y México”, en Reforma y Democracia, no.17, junio, p.2.
13
Cuadro 1. DESARROLLO DE LA ADMINISTRACION DEL PERSONAL PÚBLICO EN
CENTROAMERICA
ETAPA VALOR DOMINANTE
SISTEMA DOMINANTE
PRESIONES PARA EL CAMBIO
ETAPAS DE TRANSICION
Uno (1) Receptividad a las demandas, intereses y expectativas
Patronazgo Modernización + Democratización
Dos (2) Eficiencia + Derechos individuales
Servicio Civil Modernización + Democratización.
* Aprobación de ley de servicio civil. *Creación de agencia del servicio civil. * Desarrollo de politicas y procedimientos de administración del personal.
Tres (3) Patronazgo + Servicio civil + Negociación colectiva
Balance dinámico entre valores y sistemas competitivos (Autocorrección)
*Empleo público a un nivel apropiado. *Balance entre derechos individuales y eficiencia. *Centralización/descentralización *Flexibilidad/politicas uniformes. *Valores competitivos.
Fuente: Donald E. Klingner, (1996) “Public Personnel Management and Democratization: a View from Three Central American Republics”, en Public Administration Review, vol.56, num.4, julio-agosto .
La “Nueva Gerencia Pública” ha modificado los sistemas tradicionales de
reclutamiento, selección, promoción y remoción de los empleados públicos en la
mayor parte de los países desarrollados. No obstante, varios autores han
insistido en que no todos los procesos de reforma se ajustan a los patrones del
modelo británico ni a la Nueva Gerencia Pública. Los países escandinavos,
Bélgica, Holanda, Luxemburgo, Francia, España e Italia han reformado sus
sistemas de administración pública con base en principios y mecanismos
diferentes a los impulsados por los países anglosajones.
El alcance de las reformas también ha sido muy variable. Las diferencias se
explican por la combinación de varios factores: a) la agenda política, esto es, el
diagnóstico y la definición de los problemas más apremiantes que enfrenta el
sector público en cada país; b) las diferentes percepciones acerca del papel y
significado de los servidores públicos; c) la naturaleza de la constitución y del
sistema político; d) la cultura política; e) los sistemas legales, que pueden ser
más o menos restrictivos; f) los equilibrios de poder y las relaciones laborales en
14
el sector público (poder de los sindicatos); g) la capacidad política del gobierno
para tomar decisiones difíciles.
Los procesos de reforma administrativa, entre los que se encuentran las
reformas a los servicios de carrera, iniciaron durante los años ochenta en Gran
Bretaña, Estados Unidos y Nueva Zelanda. Más tarde se extendieron a la
mayor parte de Europa Occidental y a América Latina.
En el fondo de muchas de estas reformas se ha insistido en la necesidad de
crear un “Estado inteligente” más que un “Estado delgado”: “más que el
tamaño, es importante el cómo hace las cosas, y cuáles son sus resultados. La
flexibilidad, la capacidad para interpretar las señales del entorno, la velocidad
de respuestas a las situaciones que se presentan y la adaptación a los rápidos
cambios son hoy en día características esenciales de ese nuevo perfil de gestión.
De estas virtudes dependen también la eficiencia, la eficacia y la equidad”:
Las reformas en los países desarrollados han estimulado la creación de cuerpos
directivos eficaces y responsables ante los políticos y los poderes de gobierno.
No obstante, dado el alto grado de responsabilidad que asumen los directores,
las reformas han tendido a flexibilizar el control de procesos por el control de
resultados.
El nombramiento y evaluación de los funcionarios no se ajusta a las normas de
los servidores públicos de medio nivel, dada la necesidad de que los políticos
confíen en los funcionarios responsables de implementar, y en algunos casos
decidir, las políticas públicas. La solución que muchos países han dado es
establecer un número fijo de funcionarios que pueden nombrarse con base en
criterios políticos: en Francia el número es cercano a 450 funcionarios; en
Estados Unidos alrededor de 10 por ciento del servicio superior; en Suecia el
número es acordado por consenso entre los partidos políticos.
América Latina se ha enfrentado a procesos muy complicados para concretar
sus reformas administrativas, dado el grado comparativamente menor de
profesionalización de los servicios públicos en el Continente. En los países
desarrollados los servicios civiles surgieron lentamente, en un proceso
15
acumulativo que le dio contorno a sus sistemas y características. Este largo
período de gestación otorgó a los gobiernos un margen de tiempo para ajustar
la labor gubernamental y el trabajo de los funcionarios públicos, mientras que
en los países en desarrollo la introducción de los sistemas meritocráticos se
realiza en un contexto más complicado: “sus pueblos tienen más derechos civiles que los pueblos del mundo en el siglo XIX y esperan una gran cantidad de servicios que nadie esperaba en el siglo XIX”.
Por tanto, el desafío de las reformas a los servicios civiles en el continente es
doble: establecer la verdadera profesionalización de sus funcionarios, en el
sentido weberiano, e incorporar las características más positivas de las
reformas administrativas del mundo desarrollado; mayor flexibilidad y
agilidad; capacidad de respuesta, cercanía a los ciudadanos; alta calidad en los
servicios públicos.
Finalmente, un sistema de servicio civil que funciona, explica Luis Aguilar,
(AGUILAR, 2003) emite una señal positiva de un gobierno de leyes; de un
gobierno público, respetuoso de la división de poderes, de un gobierno abierto a
los ciudadanos y de un gobierno con capacidad para solucionar problemas y
entregar servicios de alto rendimiento.
La situación en Guatemala: En Guatemala el régimen de servicio civil no establece una “carrera
administrativa” para los empleados (ROCA, 2003). Los regímenes especiales
como los de maestros, policías y relaciones exteriores incluyen elementos de
“carrera” en los que la antigüedad es el principal criterio, aunque en el militar
y policial se establecen requisitos de cursos y capacitación previa.
No existe información, sistemas ni herramientas que permitan diseñar y
modificar estratégicamente el sistema de gestión ni la dotación de personal.
Esta situación se expresa por ejemplo en la carencia de descripciones de
puestos y perfiles completos y en la carencia de sistemas de asignación de
metas y responsabilidades específicas a las dependencias y a los empleados.
16
La debilidad de la planificación de la gestión de recursos humanos incide
directamente en la ausencia de aplicación de sistemas de evaluación e
incentivos a la productividad (BID, 2002).
No hay condiciones para el desarrollo del empleado público dentro del sistema.
No existen en forma sistémica políticas integrales de adiestramiento,
capacitación y desarrollo de personal. El uso de recursos públicos asignados a
la capacitación es ineficiente y no produce mejoras sustantivas directas en el
desempeño institucional.
En la práctica no se evalúa el desempeño sistemáticamente. La ausencia de
sistemas de planeación estratégica a nivel institucional así como de buenas
descripciones de puestos, asignación de metas y objetivos a unidades y
empleados y la carencia de estándares de desempeño hacen muy difícil la
evaluación del rendimiento y desempeño del persona que en la práctica no
existe como sistema.
No existe la “carrera del servidor público” basada en el mérito. No existen
normas para rutas de desarrollo y movilidad laboral en el sistema. En los casos
de regímenes paralelos al de servicio civil como los de maestros y personal
militar existen pasos definidos dentro de la estructura de puestos que pueden
ser seguidos por el personal, siendo uno de los principales criterios la
antigüedad y secundariamente el mérito (BID 2002).
La actual Ley de Servicio Civil fue promulgada en 1968 y pasaron treinta años
antes que se emitiera el respectivo Reglamento (1998).
La reforma del servicio civil quedó contemplada en los Acuerdos de Paz.
En 1997, el Banco Mundial elaboró un anteproyecto de una nueva Ley. Al
siguiente año (1998) el Presidente Arzú presentó al Congreso de la República
un proyecto de la nueva Ley al Congreso de la República pero no fue aprobada.
En el año 2000, el Centro de Investigaciones Nacionales (CIEN) retomó el
anteproyecto del Banco Mundial e introdujo algunas reformas.
17
En la actualidad (Marzo 2005) la COPRE y la ONSEC han elaborado un
anteproyecto de la nueva Ley el cual se encuentra pendiente de ser sometido
por el Organismo Ejecutivo al Congreso de la República.
Este proyecto contempla la creación de la carrera administrativa para los
servidores públicos como se esquematiza en el Anexo 1.
¿Un núcleo estatal estratégico ? El Centro Latinoamericano para el Desarrollo (CLAD) apunta en el documento
doctrinal “Una Nueva Gestión Pública para América Latina” (1998) la
necesidad de crear una especie de núcleo estratégico en el seno del aparato
estatal ocupado por una burocracia profesional. Que dicha elite profesional sea
capaz de formular politicas públicas y de ejercer actividades de regulación y de
control del suministro de servicios públicos. Es fundamental contar con
funcionarios públicos calificados y permanentemente entrenados, protegidos de
las interferencias politicas, bien remunerados y motivados.
Se propone en el Documento del CLAD, un nuevo modelo administrativo
llamado “la Reforma Gerencial del Estado” para lograr superar la situación
ambigua en la que se encuentran las administraciones públicas
latinoamericanas: ningún país completó la construcción del modelo burocrático
weberiano. La razón principal reside en que persistió el patrimonialismo en
varios sectores y las prácticas clientelistas. De tal manera que se inviabilizó la
profesionalización de la alta burocracia.
De tal forma que intentar aplicar el modelo gerencial indiscriminadamente,
como lo ha conocido el sector privado, que modificó la forma burocrática-
piramidal de administración, flexibilizando la gestión, disminuyendo los
niveles jerárquicos y, por consiguiente, aumentando la autonomía de decisión
de los gerentes, es desconocer la naturaleza democrática del Estado.
Por tanto, se insiste en un nuevo modelo que incorpore los adelantos de gestión
que ya conoce el sector privado, a la par que reconozca que si las empresas
buscan el lucro, los gestores públicos deben actuar de conformidad con el
interés público.
18
Otros dos aspectos diferenciadores son la existencia del “control democrático”
de la administración pública (por elecciones o por la auditoria social) y el
proceso decisorio. En el sector privado el número de participantes es
restringido mientras que el gobierno toma sus decisiones por procedimientos
democráticos (según los arreglos de la democracia directa o representativa).
Sobre todo, porque el sistema presupone el control mutuo entre los poderes y la
fiscalización de la oposición.
Finalmente, la “legitimidad” de una empresa resulta de su supervivencia en la
competencia en el mercado, en tanto que los gobiernos se legitiman por la via
democrática.
La “reforma gerencial del Estado” se orienta básicamente por el control de los
resultados, contrariamente al control paso a paso de las normas y
procedimientos como se hacía en el modelo weberiano.
Sin embargo, en el caso latinoamericano y, particularmente en Guatemala, las
normas y procedimientos estatales deben recibir una atención muy especial en
razón de la fragilidad del Estado de Derecho. Más que en Estados Unidos o
Europa, la autoridad estatal debe garantizar la seguridad jurídica, la
imparcialidad administrativa y la responsabilización (“accountability”) de
autoridades y funcionarios, si se quieren establecer mercados eficientes y
democratizar el espacio público.
Construyendo capacidades institucionales: Asumiendo que el servicio civil es una de las piezas importantes en la reforma
del Estado, también debe reconocerse que no basta con incluir como un
subsistema del nuevo régimen de servicio civil la capacitación y formación de
los servidores públicos, asumiendo que espontáneamente surjan de las
diferentes entidades la posibilidad de crear capacidades institucionales.
De tal forma que en Guatemala no puede eludirse la necesidad de que una
entidad eminentemente técnica, descentralizada y con patrimonio propio, como
lo es el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) asuma la
reconstrucción de la capacidad estatal con una visión de Estado que rebase los
19
diferentes regímenes de servicio civil y provea, por medio de la investigación, la
asesoría y la formación, dentro de los grandes lineamientos de la gestión
pública efectiva y democrática.
Se trata de que una entidad diferente a la proyectada dependencia del
Ejecutivo que administre el sistema de servicio civil (la SENASEC)6 pueda
ayudar a ecuacionar las tres principales directrices del estado democrático que
pretendemos construir: la consolidación de la democracia, el desarrollo
económico y el mejoramiento en la distribución de la riqueza.
El nuevo servidor público: Entre los funcionarios aún podemos distinguir a los políticos elegidos de los
funcionarios públicos de alto nivel, sin embargo, todos son políticos, todos
establecen políticas y participan directamente en el diseño y la operación de
las instituciones políticas. (BRESSER-PEREIRA 2004: 37) Cuando se afirma que
los funcionarios de alto rango deben ser más autónomos, lo que se quiere decir
justamente es que deben tomar decisiones y por ello deben tener un cierto
poder discrecional, el poder discrecional que el liberalismo clásico y la teoría
burocrática (administrativa) condenan.
En la medida en que su rol como funcionarios cambia, deberán sustituir la
clásica ética burocrática de la disciplina por la ética de la responsabilidad. Se
esperará de ellos que sean responsables ante la sociedad, y es así como su rol
deja de ser formalmente técnico y pasa a ser un rol político.
En segundo lugar se espera que los administradores públicos, tal como los
políticos en las democracias avanzadas, estén dotados de las virtudes
republicanas. No es suficiente que sean capaces. También deben ser
democráticos, es decir, estar comprometidos con los derechos civiles y políticos.
Deben estar comprometidos social y democráticamente con la justicia social y
con los derechos sociales. Y, además, deben ser republicanos, es decir, deben
6 El proyecto de la nueva Ley del Servicio Civil (2005) ignora al INAP y las funciones de formación y capacitación del servidor público que implican el fortalecimiento de la capacidad estatal.
20
estar comprometidos con el interés general de la sociedad y con la protección de
los derechos republicanos.
Los derechos republicanos se refieren al derecho que todos los ciudadanos
poseen de que el patrimonio público no sea capturado por los intereses
privados. Si pensamos en abstracto en los derechos de los ciudadanos, este tipo
de derecho es tan antiguo como la ciudadanía. Pero si lo miramos
históricamente los derechos republicanos son los últimos en aparecer, y en
recibir especial atención de la sociedad.. La emergencia de los derechos
republicanos en las sociedades modernas se convierte en hecho histórico recién
en el último cuarto del siglo XX, cuando la protección del patrimonio público –
en relación con el medio ambiente y el gran presupuesto del gasto público- se
transforma en una cuestión política fundamental.
La preocupación por la corrupción y el nepotismo es antigua, pero actualmente
se presta atención a formas más sofisticadas a través de las cuales los recursos
públicos pueden ser capturados por los privados. La “búsqueda de renta” (rent seeking) o la “privatización del Estado” comenzaron a ser denunciadas; y por
ello quedó claro que no era suficiente proteger a los ciudadanos de un abusivo
poder del Estado: también era crucial proteger al Estado contra individuos
poderosos y voraces. Los derechos civiles y el liberalismo hablan mucho a favor
de la protección del individuo contra el Estado; los derechos republicanos y el
nuevo republicanismo demandan la protección del patrimonio público contra
individuos dañinos.
Conclusiones. 1. Implementar un servicio civil basado en la competencia, en el desempeño,
amarrado a valores de innovación y flexibilidad como quiere la Nueva Gestión
Pública (NGP), implica el desarrollo de varias condiciones:
En primer lugar, los servicios civiles son estructuras políticas y
organizacionales rígidas por naturaleza. Su función política es aislar de los
vaivenes políticos al aparato burocrático. Su función organizacional es
21
establecer condiciones generales y reglas globales para el desarrollo de la
carrera burocrática.
Hacer que estos sistemas además impulsen la innovación y la flexibilidad,
requiere la capacidad de equilibrar la rigidez del sistema (para ser creíble) con
la flexibilidad organizacional para responder al contexto (para ser eficiente).
2. El servicio civil debe estar ligado de manera integral a otras reformas que
buscan, con más lógica y capacidad, dirigir por desempeño y hacer más
autónoma la gestión de los organismos gubernamentales. Presupuestos por
resultados, sistemas de gestión de la calidad, indicadores de actuación y
desempeño, descentralización de procesos, sistemas integrales de lucha contra
la corrupción no basados estrictamente en el fortalecimiento generalizado de
normatividades y controles, son algunas reformas que podrían equilibrar la
tendencia a la rigidez de los servicios civiles. (NAVA GUTIERREZ 2004)
3. Todo servicio civil creará nuevos problemas al buscar resolver otros. Esto
implica tener la capacidad de imaginar esquemas que combinen la posibilidad
de tener un sistema claro y transparente de manejo de los recursos públicos,
con la necesidad de evitar que al centralizar tal sistema éste termine
protegiendo los intereses de grupos o camarillas. Implica ser capaces de
comprender los límites de cualquier sistema de este tipo y estar preparados
para responder a los nuevos problemas creados.
No hay recetas para resolver estos problemas. Pero un primer paso es no
confiar demasiado en la retórica de la reforma gerencialista, pensando que un
sistema de méritos es suficiente medicina para evitar los problemas de un
servicio civil rígido y con intereses políticos.
4. La lección para países como Guatemala radica en ver con escepticismo
constructivo cualquier solución fácil a estos dilemas y mantener abierta la
puerta para soluciones diferentes. Soluciones que incluso permitan pensar en
un sistema altamente descentralizado de los subsistemas de evaluación y
control, en el rompimiento de la idea de que un sistema de servicio civil debe
22
ser generalizado permanentemente, con las mismas reglas para toda
organización, para todos los individuos y para todo el tiempo.
Pensar en sistemas de servicio civil que prevean cambiar en el tiempo,
descentralizándose, dejando en las manos de las propias organizaciones
públicas el análisis de su contexto y de sus propias necesidades cambiantes.
5. El problema del servicio civil debe reconocerse como un problema estructural
en el que son posibles progresos parciales, pero que necesariamente requiere
una visión y estrategia de conjunto. Ha sido frecuente recurrir a remedios ad
hoc para parcelas del sector público que han sido capaces de construir
capacidades específicas mediante esquemas separados de reclutamiento y
retribución. Los remedios parciales, sin embargo, son insuficientes y contra
productivos para la eficacia del conjunto de la administración. De hecho, uno de
los problemas que la cooperación internacional está provocando en algunos
países es la creación de unidades ejecutoras separadas de la Administración
pública que atraen a los mejores profesionales disponibles dentro y fuera del
aparato estatal para asegurar la ejecución de los proyectos, pero a costa de
dañar el sistema público en su conjunto y sus posibilidades de desarrollo en el
largo plazo (ECHEVARRIA 2001).
6. La reforma del servicio civil debe leer cuidadosamente en su aplicación las
condiciones derivadas del marco institucional de cada país. Este reconocimiento
impide considerar la reforma del servicio civil como una operación meramente
tecnocrática; no valen las recetas, ni tampoco la repetición de técnicas y
modelos. El método de intervención debe variar sustancialmente en función de
los objetivos de la reforma y la situación del país afectado, considerando
específicamente variables como la composición del grupo impulsor de las
reformas, el involucramiento de los responsables naturales, la continuidad del
apoyo político necesario o el tiempo imprescindible para que se hagan sentir
sus efectos. En este sentido, cada reforma es única y su éxito o fracaso
dependerá de la habilidad de sus estrategas de administrar a través de la
búsqueda de consensos los inevitables conflictos de intereses y valores en juego.
23
Marco T. Cajas, Marzo 2005
BIBLIOGRAFIA
Aguilar Luis F. (2003) “La importancia de implementar el servicio profesional de carrera en la administración pública en México”, conferencia dictada en el Foro Profesionalización del Servicio Público en México: hacia la innovación y la democracia, celebrado en la Universidad Iberoamericana, 24 de febrero. BID (2002). Diagnóstico Institucional del Sistema de Servicio Civil en Guatemala. Guatemala, Agosto 2002. Borra Izquierdo Miguel (2004) El papel de la formación en la carrera profesional y la provisión de puestos de trabajo. IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 - 5 Nov. 2004 Bresser-Pereira Luiz Carlos (2004) “La restricción económica y democrática”. En Política y Gestión Pública. CLAD. Fondo de Cultura Económica de Argentina, S.A. Cadena Hinostroza Cecilia (2003). Servicio Civil de Carrera:Lecciones para el futuro. Economia, Sociedad y Territorio. Vol. IV No. 14 México. 365-387 Echevarria Koldo (2001) La Modernización del Estado y la Reforma del Servicio Civil: Fortalecimiento democrático, consolidación del estado de derecho y eficacia de las Políticas Públicas. Red de Gestión Pública y Transparencia BID. Washington D.C., Abril. Longo Martinez Francisco ( 2003) La calidad de los sistemas de servicio civil en América Latina y el Caribe: una metodología de evaluación. VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003 Maguid Alberto (2004) Carrera administrativa y capacitación como principales variables endógenas para la determinación de un salario justo: la profesionalización en el desarrollo de la carrera administrativa. IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 - 5 Nov. 2004 Mascott Sánchez Maria de los Angeles (2003). Sistemas de servicios civiles y sus reformas: revisión comparativa. Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública. México. Nava Gutierrez Ramiro (2004). ¿Profesionalizar sin servicio civil? IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
Roca Ruano Carolina (2003). El servicio civil en Guatemala. Elementos para su reforma. VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003
24
ANEXO
LA CARRERA ADMINISTRATIVA EN EL PROYECTO DE LEY DEL SERVICIO CIVIL (COPRE, Septiembre 2004)
Desarrollo y Plan de Carrera Se crea el subsistema de Desarrollo de Carrera Administrativa para el Servidor Público. Bajo este se desarrollará la carrera administrativa de basada en un proceso de mérito y eficiencia, en donde se garantice una trayectoria, con niveles de ascenso para el empleado y un servicio público eficiente, honrado y de calidad. Corresponderá a la SENASEC (Secretaría Nacional de Servicio Civil) emitir las políticas y procedimientos necesarios para la administración de planes de carrera para las dependencias bajo la cobertura de la Ley de acuerdo a reglamento. Este subsistema comprende como mínimo los siguientes procesos: a) Elaboración de reglamentos y manuales para la aplicación periódica y permanente en el sistema de carrera, y su relación con los otros subsistemas de gestión de recursos humanos, b) Planificar las acciones para el traslado de los trabajadores de régimen anterior al proceso de carrera, pudiendo darse por: competencia técnica, reclasificación de puesto o reasignación de sueldo; c)Verificación y coordinación interinstitucional para el monitoreo de los regímenes descentralizados del Estado en cada unidad de ejecución. d) Determinación y promulgación de las políticas de sucesión o cambio de puesto, dentro del sistema de carrera administrativa para cada una de las entidades dentro del Sistema de Servicio Civil, e) Definición de procedimientos para el ingreso al sistema de carrera, de los servidores que ya se encuentran contratados, tanto como manuales para su homologación si el caso lo requiere, f) Definición de los procesos, procedimientos e instrumentos para la movilidad horizontal y vertical de los servidores públicos, en el sistema de carrera, articulados al rendimiento y la capacidad, g) Definición de los procesos, procedimientos e instrumentos para el retiro de la carrera o la conclusión de la misma en cada una de las rutas de desarrollo. Objeto de la Carrera Administrativa La Carrera Administrativa es una estructura que garantiza la ubicación de los servidores públicos en el Servicio Civil y tiene por objeto incorporar al personal idóneo, garantizar su permanencia, asegurar su desarrollo, regular sus deberes y derechos y promover su realización personal, en el desempeño del servicio que presta al Estado. Ascensos Se considera ascenso el acto por el cual el servidor público pasa a ocupar un puesto de clase o grado superior. En las instituciones bajo la cobertura de ésta Ley, Las vacantes se cubrirán preferentemente por medio de ascenso a base de mérito individual, de conformidad con el sistema de evaluación del desempeño. Finalización de la carrera Los Servidores Públicos concluyen la carrera administrativa por cualquiera de las siguientes causas: a) Por llegar a los sesenta y cinco años de edad ; b) Por no alcanzar niveles de rendimiento establecido en la evaluación del desempeño, c) por separación del cargo por fallo establecido por el sistema disciplinario. d) Por renuncia. Los procedimientos, se definen en forma reglamentaria. ______________________________________________________________________
Fuente: Proyecto de la Nueva Ley de Servicio Civil (COPRE) Septiembre 2004
25