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La planificación territorial del turismo en la isla de Fuerteventura:

los retos de un desarrollo sostenible

José Manuel Pérez Fernández1

IntroduccIón: los retos de la gestIón sostenIble

de un terrItorIo

Un territorio insular como el de Fuerteventura, con una superficie de 1.659,74 km², caracterizado por una costa abierta, con playas inigualables por su extensión, belleza y tranquilidad, y un interior que guarda, celosa-mente, tesoros paisajísticos, así como las huellas de una cultura ancestral, se convierte en el campo de batalla en el que, con toda su crudeza, se expresa la tensión entre conservación y aprovechamiento económico. Al igual que ha ocurrido en el resto del archipiélago canario, pero quizás de un modo más intenso y acelerado, el turismo ha ido desplazando en Fuerteventura las actividades que tradicionalmente constituían el sustento de la pobla-ción majorera (ya sea la agricultura de cereales y hortalizas, ya la ganadería esencialmente caprina), hasta convertirse en el motor de la economía isleña (aproximadamente, en torno al 80 % de la actividad económica), y que tiene su máxima expresión en los núcleos costeros de los municipios de La Oliva (Corralejo), Antigua (Caleta de Fuste) y Pájara (Costa Calma y Morro Jable). Desarrollo turístico que explica, en buena medida, que la población de la isla se haya duplicado en tan solo una década, pasando de los 42.398 habitantes en el año 1996 a los 89.680 del año 2006; crecimiento que con-tinúa como lo demuestra el hecho de que un año después la población es de 94.386 (2007).

1 Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Oviedo

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TURISMO • revista anual • número 1 • septiembre 2008T

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tabla 1. datos poblacIón de Fuerteventura

Municipio superficie (km²)

población (2006)

ANTIGUA 250,56 8.206BETANCURIA 103,64 705LA OLIVA 356,13 18.884PÁJARA 383,52 18.494PUERTO DEL ROSARIO 289,95 30.555TUINEJE 275,94 12.836Total 1.659,74 89.680

Fuente: Instituto Canario de Estadística (ISTAC).

La ordenación de las actividades turísticas desarrolladas en el territorio insular majorero, y con una mayor intensidad, si cabe, en el litoral y su entorno más próximo (oferta de alojamiento, equipamientos deportivos y de ocio, etc.), y los procesos que estas actividades generan (urbanización del espacio, ejecución de infraestructuras, dotaciones y equipamientos al servicio de las nuevas instalaciones y su población…), se presenta como una necesidad insoslayable, y ello con el objetivo último de hacer posible la idea de desarrollo sostenible, de hacer compatible la conservación del frágil territorio insular y su explotación económica. Este planteamiento nos obli-ga a realizar, con carácter previo al análisis del concreto modelo territorial turístico de Fuerteventura, una doble consideración: qué es un desarrollo turístico sostenible y cómo se ha recogido este concepto en la normativa turística española.

Desarrollo turístico y Desarrollo sostenible: ¿una ecuación imposible?El estudio Turismo: Panorama 2020, que integra las previsiones y la estima-ción de la Organización Mundial del Turismo sobre la evolución del turis-mo en el primer tercio del nuevo milenio, señala que las llegadas de turistas internacionales en todo el mundo alcanzarán los mil quinientos millones, turistas que gastarán más de dos billones de dólares, lo que supone unas tasas de crecimiento anuales medias de carácter sostenido del 4,1 por ciento y 6,7 por ciento, respectivamente. Estas cifras ponen de manifiesto el verdadero potencial de la industria turística, su capacidad para contribuir al desarrollo de los territorios: incremento de los ingresos económicos, creación de nue-vas profesiones y de millones de puestos de trabajo, permitiendo, al mismo tiempo, mayores inversiones en la conservación de los espacios naturales, mejorar el nivel económico y socio-cultural de la población local, etc. Junto a esta visión positiva que resalta la capacidad transformadora y generadora

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Puerto de la Cruz • Tenerife • Islas Canarias

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de riqueza del turismo, también hay que señalar el impacto que la actividad turística produce en el medio ambiente, entendido en un sentido amplio. El turismo incrementa el consumo de suelo, agua y energía, la destrucción de paisajes, crea nuevas infraestructuras y edificios, aumenta la producción de residuos y aguas residuales, altera los ecosistemas y, en general, conlleva un gran aumento de flujos de turistas que ponen en peligro tanto la calidad ambiental del medio que los recibe como la subsistencia de la propia socie-dad receptora, sus rasgos identitarios, su cultura, su modus vivendi.

Si pensamos ahora en el concreto caso de la isla de Fuerteventura, vere-mos que la trascendencia y relevancia del turismo es, al igual que ocurre en el conjunto de la Comunidad Autónoma canaria, mayor si cabe, con lo que su capacidad de contribuir simultáneamente a generar riqueza y problemas territoriales se acentúa.

tabla 2. plazas y establecIMIentos Hoteleros y de apartaMentos en Fuerteventura (Febrero 2008)

Hotelesapartamentos y

viviendas turísticas

total

plazas establecimientos



ANTIGUA 4.731 11 7.632 22 12.363 33BETANCURIA –- –- 172 1 172 1LA OLIVA 3.672 9 9.854 48 13.526 57PÁJARA 19.230 38 8.626 38 27.856 76PUERTO DEL ROSARIO 217 8 6 1 223 9TUINEJE 353 2 –- –- 353 2FUERTEVENTURA 28.203 68 26.290 110 54.493 178

Fuente: Elaboración propia con datos de ACANTUR/Cabildo Insular de Fuerteventura.

tabla 3. establecIMIentos y plazas de turIsMo rural en Fuerteventura (Febrero 2008)

Hoteles rurales casas rurales totalesestablecimientos plazas

establecimientos plazas

establecimientos plazas

ANTIGUA 1 21 2 16 3 37BETANCURIA –- –- –- –- –- –-LA OLIVA 1 27 6 29 7 56PÁJARA –- –- 2 12 2 12PUERTO DEL ROSARIO 1 26 1 3 2 29TUINEJE –- –- 1 21 1 21FUERTEVENTURA 3 74 12 81 15 155

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Fuente: Elaboración propia con datos de ACANTUR/Cabildo Insular de Fuerteventura.

tabla 4. evolucIón de las plazas de alojaMIento en Fuerteventura 2000-2006)

aÑo 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006PLAZAS 33.878 35.025 35.614 38.041 41.620 46.812 47.657

Fuente: Elaboración propia con datos de la Consejería de Turismo de Canarias.

Como se desprende de los datos de las Tablas 2 y 3, la oferta de alojamien-to turístico de la isla de Fuerteventura, en febrero de 2008, sobrepasa las 54.500 plazas (52 % en hoteles y un 48 % en establecimientos extrahote-leros), ratificando así el constante aumento experimentando en los últimos años (Tabla 4) y la apuesta por un modelo turístico claramente vincula-do a los recursos del litoral (el peso del turismo rural −esencialmente de interior− es insignificante, ya que representa el 0,28 % de la oferta total de alojamiento). No obstante, si se toman en consideración no solamente los establecimientos ya autorizados, sino los que se encuentran en fase de tramitación, la oferta de alojamiento turístico, según los datos proporcio-nados por la Consejería de Turismo del Cabildo Insular y que figuran en la Memoria del Plan Territorial Especial de Ordenación Turística, alcanza la exorbitante cifra de 110.812 plazas. Con esta planta de alojamiento (la presente y la futura), la isla atiende al más de millón y medio de visitantes que viene recibiendo anualmente de forma casi constante; el crecimiento de la oferta de alojamiento ha ido acompañado, también, de un incremento de la oferta hostelera para atender tanto a la población turística como a la creciente población “autóctona” y/o “residente estable”2. Todo ello revela la importancia del volumen de ingresos que el sector del turismo genera para la economía de la isla, y también los problemas que un crecimiento desme-surado y sin control puede acarrear a un entorno tan frágil3.

2 Datos obtenidos de la Consejería de Turismo de Canarias y del ISTAC. Según los mismos, los turistas que llegan a Fuerteventura proceden, básicamente, del Reino Unido (43,21 %) y Alemania (25,94 %), que junto al turismo italiano, representan el 70 % de los visitantes; visitantes que, por otra parte, se han mantenido casi constantes en el periodo 2001-2006, lo que contrasta con el continuo aumento de la oferta de alojamiento turístico y residencial. Por otra parte, a 31 de diciembre de 2006, la isla contaba con 890 bares, 134 cafeterías y 496 restaurantes para afrontar el imparable crecimiento que experimenta su población.

3 Según datos proporcionados por la Consejería de Turismo de Canarias y del ISTAC, du-rante los años 2005 y 2006 el gasto total generado por los turistas de Canarias representa una cifra media en torno a los mil millones de euros, de los cuales casi el 40 % se genera en destino, lo que refleja la trascendencia económica que tiene el sector turístico. Por otra parte,

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La doble visión del turismo, bien como fuente de riqueza, bien como generador de una transformación negativa del territorio, es la que nos lleva a plantear el interrogante que abre este trabajo: el desarrollo turístico y el desarrollo sostenible, ¿es una ecuación imposible?

La respuesta pasa, en primer lugar, por una breve reflexión acerca del propio concepto de sostenibilidad y su aplicación al turismo. La primera y más conocida formulación del concepto de desarrollo sostenible es la recogi-da en el Informe Brundtland, elaborado en 1987 por la Comisión Mundial para el Medio Ambiente y el Desarrollo para la Asamblea de las Naciones Unidas, según la cual es “el que responde a las necesidades del presente sin com-prometer la capacidad de las generaciones futuras”4. El concepto de desarrollo sostenible es necesario aplicarlo a las diferentes actividades económicas, y por tanto, a la actividad turística. En este sentido, la proyección de la idea de sostenibilidad sobre el turismo se ve reforzada por el hecho de que la inte-racción turismo/territorio se nos presenta como una realidad que pone de manifiesto la necesidad de encontrar técnicas e instrumentos que hagan posible la ecuación: desarrollo turístico/desarrollo sostenible. Y ello, funda-mentalmente, por dos razones:

El territorio es, en sí mismo, un recurso básico del desarrollo turístico en • cuanto espacio físico destinado al emplazamiento de las infraestructuras y los equipamientos.El turismo se manifiesta como una actividad económica que condiciona el • territorio, su ordenación, ya que necesita del mismo, lo usa, lo consume y lo transforma.Sobre estas premisas se formula el concepto de desarrollo sostenible del

turismo entendido como aquel que atiende a las necesidades de los turistas

en la Memoria del Plan Territorial Especial de Ordenación Turística, se afirma lo siguiente: “Fuerteventura es también la isla que ha experimentado un mayor crecimiento económico, un 153 % entre 1991 y 1999 mientras el archipiélago crecía un 110 % y la que se estima que ha logrado en 1999 la mayor renta per cápita, un 10 % por encima de la media regional, y a pesar de ello siguen existiendo bolsas de pobreza, acreditando una inadecuada e injusta distribución de rentas. Este incremento se ha centrado en el sector servicios, pero destaca también el sector de la construcción con un peso específico un 60 % por encima de la media regional (más alta que la nacional) y con un incremento del consumo de cemento durante 1995/99 que duplica ampliamente la media regional”. Las cifras se comentan por sí solas.

4 No hay que olvidar algunos antecedentes en los que ya se ponía de manifiesto la preocupación internacional por la conservación de la naturaleza (Convenio sobre la Protección del Patri-monio Mundial, Cultural y Natural de la UNESCO, celebrado en París en 1972) o se for-mulaban los primeros conceptos de ecodesarrollo (Conferencia de Naciones Unidas de 1974, sobre Población). Un análisis más completo del concepto de desarrollo sostenible y de sus antecedentes y evolución puede verse en MartÍnez jIMÉnez, e., “Turismo y Medio Ambiente: Las nuevas técnicas para un desarrollo sostenible”, en PÉREZ FERNÁNDEZ, J.M. (Dir.), Derecho Público del Turismo, Thomson-Aranzadi, Elcano-Navarra, 2004, pp. 186 y ss.

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actuales y de las regiones receptoras, y al mismo tiempo protege y fomenta las oportunidades para el futuro. Como señala la Organización Mundial del Turismo, “las directrices para el desarrollo sostenible del turismo y las prácticas de gestión sostenible son aplicables a todas las formas de turismo en todos los tipos de destinos, incluidos el turismo de masas y los diver-sos segmentos turísticos. Los principios de sostenibilidad se refieren a los aspectos ambiental, económico y sociocultural del desarrollo turístico, ha-biéndose de establecer un equilibrio adecuado entre esas tres dimensiones para garantizar su sostenibilidad a largo plazo” (OMT, agosto 2004). De este modo, se puede deducir que tres son los elementos esenciales del concepto de desarrollo sostenible del turismo:

El uso óptimo de los recursos ambientales, de forma que se puedan conservar a) los recursos naturales y la diversidad biológica.Respetar la autenticidad sociocultural de las comunidades anfitrionas (patri-b) monio cultural, arquitectónico, etnográfico…) y favorecer la interculturalidad.Asegurar una actividad económica viable que reporte beneficios socioeconó-c) micos a todos los agentes implicados, tanto autóctonos como foráneos.

la recepción De la noción De “sostenibiliDaD” en la normativa turística españolaLo que nos interesa examinar, a continuación, es cómo el concepto de sos-tenibilidad ha entrado a formar parte y con qué grado de intensidad de nuestro ordenamiento jurídico turístico; un ordenamiento que, como bien se sabe, es sustancialmente autonómico. No obstante, y como paso previo y necesario, hay que hacer referencia al texto constitucional que junto con otros factores [el Plan FUTURES, el Plan Integral de Calidad del Turis-mo Español –PICTE (2000-2006), el propio contexto internacional], ha ejercido una influencia decisiva en la toma de conciencia de la sostenibilidad por parte del legislador turístico autonómico y, por tanto, en la renovación normativa y en la adopción de técnicas e instrumentos encaminados a ase-gurar su consecución.

La aprobación de la Constitución de 1978 va a implicar, en el ámbito tu-rístico, la necesidad de abrir un verdadero proceso de renovación normativa, proceso condicionado por dos ideas básicas: por una parte, la adopción de un nuevo modelo pluralista y policéntrico de las Administraciones públicas, basado en el principio de autonomía, que convierte a las Comunidades Au-tónomas en las competentes y responsables en materia turística5; y, por otra

5 Sobre el reparto de competencias en materia turística, vid. pÉrez FernÁndez, j.M., “Modelo constitucional del turismo”, en PÉREZ FERNÁNDEZ, J.M. (Dir.), Derecho Públi-

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parte, que es la que nos interesa resaltar en este momento, las determina-ciones sustantivas del propio texto constitucional que implican un asunción de la idea de desarrollo sostenible.

En el marco de los principios rectores de la política social y económica, la Constitución contempla que:

Los poderes públicos “promoverán las condiciones favorables para el progreso • social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica” (artículo 40.1).Dado el presupuesto de que todos los ciudadanos “tienen el derecho a disfru-• tar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo” (artículo 45.1), los poderes públicos “velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apo-yándose en la indispensable solidaridad colectiva” (artículo 45.2).Los poderes públicos, igualmente, “garantizarán la conservación y promoverán • el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurí-dico y su titularidad” (artículo 46).Los poderes públicos “garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, • protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos” (artículo 51.1).Es, obvio, que el texto constitucional, si bien no menciona de forma

expresa el concepto desarrollo sostenible, asume, a través de los principios citados, los tres elementos esenciales que integran el concepto de desarrollo sostenible del turismo antes formulado. Dicho de otro modo, la Constitu-ción de 1978 contempla un conjunto de valores y principios íntimamente relacionados con el concepto de desarrollo sostenible y, en consecuencia, demanda un cambio en el desarrollo del modelo turístico español.

Además, no hay que olvidar, como señala el artículo 53.3 de la propia Constitución, que los principios rectores de la política social y económica “informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos”. Luego el legislador autonómico turístico deberá, nece-sariamente, incorporar estos principios a su legislación, estableciendo téc-nicas e instrumentos que hagan posible su efectividad tanto en la actuación de los poderes públicos como en la actividad de los sujetos privados.

Como consecuencia, entre otros factores, de la aprobación de la Cons-titución y de la toma de conciencia por parte de los gobiernos autónomos de la trascendencia social, política y económica que va a tener para ellos

co del Turismo, op. cit., pp. 39 y ss.

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una adecuada gestión del sector turístico, las diferentes Comunidades Au-tónomas van a decidirse a fijar un marco jurídico unitario y sistemático del turismo que permita un mejor desarrollo de la actividad de las empresas y sujetos turísticos y que, a su vez, favorezca la calidad y competitividad de los mismos. De este modo, a partir de 1994 las Comunidades Autónomas que han ido aprobando sus respectivas Leyes generales de Turismo, y, en todas, ellas, la idea de desarrollo turístico sostenible ha aparecido formulado como un principio básico de la ordenación del sector.

A título de ejemplo, expondremos a continuación cómo se ha recogido la idea de desarrollo sostenible en los textos legales turísticos, en estos últimos quince años, lo que nos permitirá ver, igualmente, la evolución y las varian-tes de su formulación.

Artículo 3.4 Ley vasca 6/1994, de 16 de marzo:• “Preservación de los recursos tu-rísticos, evitando su destrucción o degradación y procurando su correcto apro-vechamiento en todas las modalidades de la oferta, con respeto a los valores culturales, histórico–artísticos, paisajísticos, urbanísticos y medioambientales”.Artículo 1.2 Ley andaluza 12/1999, de 15 de diciembre• : “d) La protección de los recursos turísticos de acuerdo con el principio de sostenibilidad.”; (…) i) El fomento del turismo como instrumento de comunicación y conocimiento entre los pueblos, así como medio desarrollo de los valores propios de la cultu-ra andaluza.”.Artículo 4 Ley asturiana 7/2001, de 22 de junio:• “b) La ordenación de la ofer-ta turística mediante la corrección de las deficiencias y desequilibrios de infraestructura y la elevación de la calidad de los servicios, instalaciones y equipamientos turísticos, armonizándola con las directrices de la ordenación territorial y urbanística y con la conservación del medio ambiente, bajo los postulados de un desarrollo sostenible.”; (…) e) La preservación de los recur-sos turísticos, evitando su destrucción o degradación y procurando su correcto aprovechamiento en todas las modalidades de la oferta, con respeto a los valo-res culturales, histórico-artísticos, paisajísticos, urbanísticos y medioambienta-les.”.Artículo 3 Ley catalana 13/2002, de 21 de junio:• “a) Proteger y preservar, de acuerdo con el principio de sostenibilidad, los recursos turísticos, y asegurar el respeto a los valores culturales, históricos, artísticos, territoriales, urbanísticos y medioambientales que les son propios.”; (…) f ) Fomentar el turismo como medio de conocimiento, de comunicación y de intercambio entre los pueblos y las culturas.”.Artículo 4 Ley navarra 7/2003, de 14 de febrero:• “d) El turismo que se fomente en la Comunidad Foral de Navarra, deberá contribuir al desarrollo de los ciu-dadanos de Navarra, de su espacio físico y natural y de su patrimonio cultural, con arreglo a los principios de respeto, mejora y sostenibilidad”.

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técnicas e instrumentos para la gestión pública Del turismo sostenible: la importancia De la planificación territorialUna vez que hemos comprobado que el legislador autonómico turístico ha asumido el desarrollo sostenible como un principio básico de la ordenación del sector, hay que avanzar un paso más en la dirección de analizar cómo ha interiorizado ese modelo de sostenibilidad. En otras palabras, es preciso estudiar qué técnicas, qué instrumentos, qué medidas concretas han adop-tado los poderes públicos competentes en materia turística para hacer real y efectivo el modelo de desarrollo sostenible.

Son muchos y variados los instrumentos y las técnicas de intervención previstos en las normativas autonómicas, encaminados a asegurar la soste-nibilidad de la actividad turística, tanto de los recursos y espacios turísticos como de las propias empresas turísticas6. En este sentido, y con un afán meramente de sistematización, proponemos la siguiente clasificación de ins-trumentos y técnicas de intervención, algunos de los cuales analizaremos, en más profundidad, con ocasión del estudio del modelo de planificación territorial turística de la isla de Fuerteventura:

INSTRUMENTOS Y TÉCNICAS ORIENTADOS A LOS RECURSOS Y DESTINOS TURíSTICOS:

Instrumentos y técnicas integrales de • ordenación territorial de los recursos y las actividades turísticas (planificación).Instrumentos y técnicas de • zonificación para actuar sobre destinos turísticos, bien de promoción, bien de prevención o recuperación (municipios o zonas turísticas consolidadas, zonas turísticas de actuación preferente o zonas turís-ticas saturadas).Instrumentos y técnicas propias de la • ordenación urbanística. En este sentido, podemos encontrarnos con:

Técnicas de limitación del crecimiento turístico: estándares urbanísticos • aplicados a la oferta turística reglada, limitación del uso residencial en los núcleos o asentamientos rurales, etc.Técnicas de recuperación de zonas turísticas degradadas, como el esponja-•

6 Un examen de las técnicas de intervención para la consecución de un turismo sostenible puede verse en FerreIra FernÁndez, j./nogueIra lópez, a., “Turismo y Ambiente: legislación autonómica y nuevas técnicas para un desarrollo sostenible”, Revis-ta Aragonesa de Administración Pública, núm. 13, 1998; y de los mismos autores, “Aspectos jurídicos de un desarrollo sostenible”, Documentación Administrativa, núm. 259-260, 2001; nogueIra lópez, a., “Turismo sostenible: la vía de sostener el turismo. La norma-tiva turística autonómica”, en VALDÉS PELÁEZ, L./PÉREZ FERNÁNDEZ J.M (Dir.), Experiencias públicas y privadas en el desarrollo de un modelo de turismo sostenible, Fundación Universitaria de Oviedo, Oviedo, 2003, pp. 81 y ss.

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miento urbanístico, la renovación o la rehabilitación.Técnicas de ordenación de equipamientos deportivos y de ocio al servicio • de los usos turísticos (puertos deportivos, campos de golf, parques temáti-cos, etc.).

Medidas de • promoción y fomento de la calidad de los destinos turísticos (planes, programas, marcas, etc.).

INSTRUMENTOS Y TÉCNICAS ORIENTADOS A LAS EMPRESAS Y ESTABLECIMIENTOS TURíSTICOS:

Declaraciones, códigos y manuales de buenas prácticas, así como la formación • medioambiental.Autorizaciones administrativas y evaluaciones de impacto ambiental.• Implantación de sistemas de gestión ambiental y auditorias ambientales.• Distintivos de calidad y ambientales.• Interesa, en este momento, llamar la atención sobre la idoneidad de la

planificación u ordenación territorial como instrumento para lograr el ob-jetivo de un desarrollo turístico sostenible: por una parte, porque el uso turístico del territorio trae a colación la dimensión medioambiental y su problemática, y, por otra parte, como es sabido, en el ámbito turístico se produce la intervención de diferentes Administraciones públicas (comuni-taria, estatal, autonómica y local), lo que puede generar un riesgo evidente de dispersión de esfuerzos o de actuaciones contradictorias. Todo ello jus-tifica sobradamente el recurso a la planificación u ordenación del territorio como vía adecuada para hacer viable un desarrollo turístico sostenible7.

La planificación u ordenación territorial del turismo, encaminada a ga-rantizar el desarrollo sostenible, ha de responder, en nuestra opinión, a los siguientes caracteres o rasgos esenciales:

Una planificación de base territorial y de carácter integral, inspirada por el • criterio de la sostenibilidad.Una planificación que se traduzca en la elaboración de uno o varios instru-• mentos (planes o directrices) bien articulados.

7 Un examen más amplio de la problemática de la ordenación territorial del turismo, puede verse en pÉrez FernÁndez, j.M., “La articulación de un modelo de planificación tu-rística sostenible”, en VI Congreso AECIT. Nuevas tendencias de ocio y turismo: su especial proble-mática en destinos singulares, AECIT, Jaén, 2002; y “La ordenación territorial del turismo”, en PÉREZ FERNÁNDEZ, J.M. (Dir.), Derecho Público del Turismo, op. cit., pp. 87 a 100. Ade-más, vid. nogueIra lópez, a., “La ordenación del territorio y los recursos turísticos”, en TUDELA ARANDA, J., Régimen jurídico de los recursos turísticos, Revista Aragonesa de Administración Pública, Zaragoza, 1999, pp. 183-199; razQuIn lIzarraga, M.Mª., “Planificación turística y planificación territorial: la necesidad de una convergencia” (pp. 111-147), y suay rIncón, j., “Turismo y urbanismo: la ordenación turística del espacio. El caso de canarias” (287-348), ambos trabajos publicados en BLANQUER CRIADO, D. (Dir.), Ordenación y gestión del territorio turístico, Tirant lo Blanch, Valencia, 2002.

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Una planificación que contemple la actividad turística junto con aquéllas otras • que van a incidir en la mejora de un sector o de un territorio, y que van a su-poner el incremento del flujo turístico, así como de la calidad de los servicios ofertados, al mismo tiempo que un sustancial aumento en las condiciones de vida de los distintos núcleos de población.Una planificación que permita, por otra parte, coordinar las acciones de las • Administraciones públicas competentes, no sólo entre sí, sino también con las emprendidas por los agentes sociales y económicos que operan en el sector turístico.

Por otra parte, el contenido tipo de la planificación territorial del turismo sería el siguiente:

objetivos de la planificación turística:• una ordenación de los recursos y las actividades turísticas que, respondiendo a los principios de cooperación público-privada, calidad y reequilibrio territorial, haga compatible desarrollo económico y sostenibilidad.zonificación del territorio o espacio• : La ordenación territorial de los recur-sos, espacios y actividades turísticas hace aconsejable que, partiendo de los oportunos análisis y diagnósticos, se divida el territorio áreas y, en su caso, su-báreas, que presenten una cierta homogeneidad, real o potencial, desde el pun-to de vista de su desarrollo turístico (consolidadas, de desarrollo, saturadas…).determinaciones específicas sobre los usos y actividades turísticas:• pre-visiones encaminadas a salvaguardar elementos del territorio especialmente sensibles cuyo potencial es evidente, por lo que un desordenado uso del mismo puede contribuir a su degradación y, por tanto, a la pérdida de su valor turísti-co (medio rural, litoral, espacios naturales protegidos, patrimonio cultural…).determinaciones turísticas vinculantes para el planeamiento urbanístico:• criterios que han de incorporarse al planeamiento urbanístico municipal con el objeto de mejorar la calidad y competitividad de la oferta turística.Sobre esta propuesta tipo o teórica de planificación territorial del turismo,

la realidad autonómica se ha revelado rica y variada; en todo caso, acerca de la recepción de la técnica de planificación por el legislador autonómico se pueden afirmar dos ideas básicas:

Primera• , se aprecia una tendencia creciente a la utilización de la planificación como instrumento de ordenación del sector turístico, ya que salvo en tres casos (Castilla-La Mancha, caso extremo que no contempla previsión alguna sobre planificación; Cantabria, con una referencia aislada a un Plan de Turismo, en el artículo 39.2.d) Ley 5/1999, de 24 de marzo; y Murcia, que contiene una genérica alusión a unos Planes Regionales de Infraestructuras Turísticas, en el artículo 5 Ley 11/1997, de 12 de diciembre), todas las legislaciones autonó-micas turísticas prevén algún tipo de instrumento de planificación territorial turística.

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Segunda• , no se puede hablar de un modelo autonómico único, ya que existe variedad tanto en tipo de instrumento (denominación, naturaleza, integración con la ordenación territorial…), como, por supuesto, en su contenido y ámbito territorial.Los diferentes instrumentos de planificación diseñados por el legislador

autonómico turístico se pueden reconducir, en nuestra opinión, a dos gran-des modelos, que a su vez admiten ciertas variantes8:

MODELO DE PLANIFICACIóN TURíSTICA COORDINADA Y/O INTEGRADA CON LA ORDENACIóN TERRITORIAL.Dentro de este grupo se integran aquellas Comunidades Autónomas en las que se desarrolla un modelo de planificación turística coordinada con la ordenación territorial e, incluso, con la urbanística. El modelo desarrollado, con sus inevitables variantes, respondería al siguiente esquema de niveles o escalones:

- En un primer escalón, se situarían los instrumentos de planificación territorial que diseñarían el modelo de ordenación general para el conjunto de la Comunidad Autónoma.

- En un segundo escalón, y subordinado al modelo territorial, se integra-ría la planificación turística, que tendría un carácter sectorial, y se plasmaría bien en uno de los instrumentos de ordenación territorial, bien en un ins-trumento específico.

- Y, por último, estaría la planificación urbanística que estaría vinculada y subordinada a la turística.

En este grupo se pueden, distinguir, a su vez, tres subgrupos según se ajusten más o menos al esquema básico antes reseñado:

- El primer subgrupo incluye a las Comunidades Autónomas que se ajustan fielmente al esquema básico indicado, esto es, prevén una planifi-cación turística -a través de un instrumento de ordenación territorial de carác-ter sectorial- coordinada con la ordenación territorial. Este es el caso del País Vasco (Plan Territorial Sectorial, artículo 48 Ley 6/1994, de 16 de marzo), Asturias (Directrices Sectoriales de Ordenación de los Recursos Turísticos, ar-tículo 15 Ley 7/2001, de 22 de junio), Cataluña (Plan Territorial Sectorial

8 Sobre este extremo la doctrina ha formulado diversos criterios de clasificación que en lo sustancial coinciden; vid. razQuIn lIzarraga, M.Mª., “Planificación turística y pla-nificación territorial…”, op. cit., pp. 118 y ss.; Ivars, j.a., Planificación turística de los espacios regionales en España, Editorial Síntesis, Madrid, 2003, pp. 274 y ss.; sola teyssIere, j., Ordenación territorial y urbanística de las zonas turísticas, Instituto Andaluz de Administra-ción Pública, Sevilla, 2005, pp. 86 y ss; bouazza arIÑo, o., Ordenación del territorio y turismo (Un modelo de desarrollo sostenible del turismo desde la ordenación del territorio), Atelier, Barcelona, 2006, pp. 209 y ss.

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de Turismo, artículo 13 Ley 13/2002, de 21 de junio), y Aragón (Directrices Parciales Sectoriales de Ordenación de los Recursos Turísticos, artículo 17 Ley 6/2003, de 27 de febrero).

- El segundo subgrupo comprende las Comunidades Autónomas que han optado por una integración plena entre la planificación turística y la terri-torial, de modo que la ordenación turística se realiza a través de los instru-mentos previstos en la legislación de ordenación territorial, cuyas determi-naciones vinculan, a su vez, al planeamiento urbanístico que constituye el escalón final. Son los casos singulares de Baleares y Canarias.

- Y el tercer subgrupo en el que se incluyen a dos Comunidades Autó-nomas que han establecido una planificación turística parcialmente coordi-nada con la ordenación territorial. Es el caso de Andalucía (Plan General de Turismo, artículo 15 de la Ley 12/1999, de 15 de diciembre, calificado por la D.A. 5ª de “Plan con Incidencia en la Ordenación del Territorio”) y de Galicia (Plan de Ordenación Turística, artículos 12 a 14 de la Ley 9/1997, de 21 de agosto).

MODELO DE PLANIFICACIóN TURíSTICA INDEPENDIENTE DE LA ORDENACIóN TERRITORIAL.Se trata de un conjunto de Comunidades Autónomas que desarrollan otro tipo de instrumentos de planificación turística que no están relacionados o vinculados con la planificación territorial, por lo que son de menor interés para el objeto de estudio que nos ocupa. Y ello se traduce en el diseño de instrumentos que constituyen en sí mismos una categoría de planificación sectorial independiente de otros instrumentos similares, o que están más vinculados a la planificación o programación económica, especialmente por la referencia a los Planes de Desarrollo autonómicos. Este es el caso de las Comunidades Autónomas de Castilla y León, Extremadura, La Rioja, Madrid, Navarra y Valencia.

la ordenacIón terrItorIal turÍstIca de las Islas canarIas

En este apartado nos proponemos exponer las líneas maestras del complejo sistema canario de ordenación territorial del turismo; sistema caracterizado por una constante evolución normativa, desde la ya lejana Ley 1/1987, de 13 de marzo, reguladora de los Planes Insulares de Ordenación (en adelante, PIO), y una proliferación de instrumentos de planificación, generales y sec-

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toriales, cuya articulación no resulta siempre ni clara ni fácil9.

la sostenibiliDaD como principio De la acción pública canaria en materia De turismoEn línea con otras legislaciones autonómicas turísticas, la normativa cana-ria turística hace del desarrollo sostenible la idea o el principio básico que ha de guiar la ordenación del sector. Así, la Ley 7/1995, de 6 de abril, de “Orde-nación del Turismo de Canarias” (en adelante LTIC), prevé como uno de sus objetivos “la protección del medio ambiente y conservación de la naturaleza, el paisaje y la cultura de Canarias, en cuanto objetos de atracción y recursos turísti-cos” [art. 1.2.f ], y contempla a la planificación territorial como instrumento idóneo para lograrlo, ya que según el artículo 1.2.g) LTIC, se refiere a “las directrices para la ordenación de las infraestructuras territoriales y urbanísticas, como instrumentos de protección del turismo”.

No obstante, el legislador canario turístico refuerza aún más si cabe la conexión entre el turismo y el medio ambiente, así como la importancia de la planificación territorial. Por una parte, en el marco de los deberes gene-rales, el artículo 12 LTIC establece que la actividad turística desarrollada en Canarias, deberá:

Salvaguardar el medio ambiente y los valores ecológicos de las islas.• Proteger las manifestaciones culturales y la forma de vida de la población de • toda agresión, manipulación o falseamiento.Preservar, y en caso de daño restaurar, los bienes públicos o privados que guar-• den relación con el turismo.Por otra parte, prevé un conjunto de normas encaminadas a tutelar el

medio ambiente, el paisaje y la propia identidad cultural canaria, en cuanto recurso turístico, en la Sección 2ª del Capítulo II, de “condiciones generales para el desarrollo de la actividad turística” (artículos 26 a 30), si bien en al-gunos casos no se trata más que de meras remisiones normativas de dudosa utilidad10, y subraya las pautas a las que se deberá adaptar la ordenación

9 Sobre la evolución del modelo canaria de planificación territorial del turismo, nos remitimos a los excelentes trabajos de suay rIncón, j., “Turismo y urbanismo: la ordenación tu-rística del espacio…”, op. cit., pp. 287-348; bouazza arIÑo, o., Planificación turística autonómica, Editorial Reus, Madrid, 2007, pp. 48-107. Un visión especialmente crítica con el modelo canario, se puede ver en el interesante articulo de vIllar rojas, F.j., “La orde-nación territorial del turismo: luces y sombras de la limitación del crecimiento turístico en Canarias”, Actualidad Administrativa, núm. 24, 2003, pp. 579 y ss.

10 Así, a título de ejemplo, el artículo 26.1 LTIC dispone que “las actividades turísticas se de-sarrollarán con sujeción a la normativa de medio ambiente y de conservación de la naturaleza, con especial atención a las normas sobre residuos sólidos, sanidad y salubridad del agua, pureza del aire y del suelo, conservación de los espacios naturales protegidos, defensa de la flora y fauna, particularmente la protegida autóctona de Canarias y contaminaciones físicas, químicas, bio-

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territorial (PIO) y urbanística al afrontar el hecho turístico, como ponen de manifiesto los artículos 58 y 59 LTIC11.

El camino iniciado por el legislador turístico canario en la búsqueda de un modelo de desarrollo territorial sostenible alcanza su máxima expresión en la filosofía que inspira el que está llamado a ser el instrumento de refe-rencia en la ordenación territorial y turística del archipiélago, las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo, aprobadas por la Ley 19/2003, de 14 de abril. En la Memoria y articulado de las Di-rectrices de Ordenación General, y del Turismo, se hace referencia a los dos elementos claves para lograr un desarrollo sostenible:

a) La capacidad de carga que, asumiendo su carácter relativo, se define en la Directriz de Ordenación del Turismo 25.1 como “el conjunto de fac-tores que permiten el uso turístico de una zona sin un declive inaceptable de la experiencia obtenida por los visitantes, una excesiva presión sobre los recursos turísticos de la misma, una alteración ecológica, territorial y paisajística inacep-tables, ni una afección excesiva sobre la sociedad residente, y disponiendo de los equipamientos, servicios e infraestructuras generales precisos para el desarrollo de la actividad y de la población de servicios que demande”. Se trata de un con-cepto que debe ser aplicado “en función de la especial riqueza de su medio natural y de la peculiaridad de la actividad económica dominante”. Ahora bien, como en el caso de Canarias, la capacidad de carga se encuentra cla-ramente sobrepasada, “el marco de ordenación y actuación ha de ser, en primer lugar, un marco contenido, limitado en el consumo de los recursos naturales y del

lógicas o acústicas”. Una visión crítica de este tipo de normativa se puede ver en bouazza arIÑo, o., Planificación turística autonómica, op. cit., pp. 54 y 55.

11 El artículo 58 LTIC se ocupa de las previsiones turísticas de los PIO, estableciendo: “1. Los Planes Insulares de Ordenación Territorial deberán contener previsiones específicas de de-sarrollo turístico, identificando cada uno de los atractivos y núcleos, capacidad máxima, zona de influencia y límites de la oferta alojativa. 2. Tales Planes, además, deberán contener pre-visiones suficientes para zonas en que concurra alguna de estas circunstancias: a) Tratarse de zona o núcleo a rehabilitar, declarada de conformidad con las previsiones de esta Ley; b) Ser zona mixta, donde la presencia de edificaciones turísticas pueda producir, junto con otras residenciales o industriales, efectos aditivos que pongan en peligro la calidad turística de la zona.; c) Ser zonas insuficientemente dotadas, donde la baja dotación de infraestructuras y equipamientos no se corresponda con el número de camas turísticas de la zona. 3. A estos efectos, la Consejería del Gobierno de Canarias competente en materia turística habrá de emitir informe preceptivo, dentro del trámite previsto en la Ley reguladora de los Planes Insulares de Ordenación. 4. Los Ayuntamientos afectados por las medidas de este artículo, independientemente del trámite de audiencia y dentro del mismo plazo previsto para ésta, emitirán informe previo a la aprobación definitiva del Plan Insular respectivo”. Por su parte, el artículo 59 LTIC regula la adaptación del planeamiento urbanístico municipal: “La decla-ración de zona turística en los Planes Insulares de Ordenación, obligará a los municipios a adaptar su planeamiento general y, en su caso, sus proyectos de delimitación de suelo urbano y las ordenanzas urbanísticas, para incorporar las limitaciones, restricciones y obligaciones específicas que deriven de tal declaración”.

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territorio, dirigido hacia la máxima eficiencia en la utilización de los recursos y, sobre todo, hacia la reutilización eficiente de los recursos, del territorio y de las infraestructuras y las construcciones que ya están en uso sobre él”12.

b) El equilibrio territorial y económico, esto es, “la necesidad de establecer las condiciones territoriales que faciliten un reequilibrio dinámico y positivo entre las islas, entre las diferentes comarcas de las islas, incluso un mayor equilibrio, una menor diferenciación entre los diversos sectores productivos”. Aún reconociendo, por obvio, la importancia que tiene la actividad turística para el archipié-lago, se busca la diversificación económica, “el incremento de la calidad de vida de los canarios, como suma final de las condiciones ambientales, económicas y sociales que rodean al insular; el reequilibrio de la calidad de vida al margen de la isla, la comarca o la localidad en que se viva”.

De este modo, capacidad de carga y equilibrio territorial y económico se funden en la idea de sostenibilidad verdadero motor, al menos en un plano filosófico y teórico, de la ordenación territorial del turismo canario. Como se manifiesta en la Memoria de las Directrices de Ordenación General, “el elemento común a ambos elementos definitorios es la sostenibilidad, el cambio de actitudes y actuaciones, de los modos de producir y las maneras de consumir. El objetivo de mantener nuestro medio natural coincide plenamente con el de hacer duradera nuestra principal fuente de recursos económicos. La defensa de los valores ambientales, imprescindible para sostener el atractivo turístico de las islas, puede convertirse también en un magnífico reclamo precisamente para esa actividad”.

el moDelo canario De planificación territorial turística: el criterio De integración o interconexiónLa definición de las líneas maestras del modelo canario de planificación territorial turística no resulta sencilla, tanto por la abundancia de figuras e instrumentos de ordenación, como por su compleja articulación y coordi-nación. En primer lugar, es necesario fijar el marco normativo de referencia que está integrado, en lo sustancial, por las siguientes normas:

12 Sobre los problemas que plantea jurídicamente el concepto de “capacidad de carga”, vIllar rojas, F.j., “La ordenación territorial del turismo…”, op cit., p. 597, señala que “la idea de capacidad de carga es un concepto técnico, de difícil concreción… que multiplica esa di-ficultad cuando se incorpora a las normas de ordenación territorial del turismo y, por tanto, pretende ser el presupuesto de hecho de normas jurídicas que imponen obligaciones a los ciu-dadanos”. Y añade, “las Directrices de Ordenación del Turismo se limitan a convertir en nor-ma jurídica una definición doctrinal de la capacidad de carga… El resultado es un concepto excesivamente general, de difícil concreción, basado en expresiones de muy difícil medición, como «inaceptable», «excesiva», «alteración ecológica» o «equipamientos precisos»”.

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Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Re-• fundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales.Ley 6/2002, de 12 de junio, sobre medidas de ordenación territorial de la acti-• vidad turística en las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma.Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordena-• ción General y las Directrices de Ordenación del Turismo.Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de Canarias.• Sobre la base del marco normativo señalado, se puede hablar de una

planificación turística de doble naturaleza: una planificación de carácter es-tratégico, que opera a modo de marco general de referencia y ofrece una visión integral del territorio, y otra planificación de carácter estrictamente normativo. La planificación estratégica estaría, a su vez, integrada por dos tipos de instrumentos:

Por una parte, el llamado • Plan de Desarrollo de Canarias cuya función es, según la Memoria de las Directrices de Ordenación General, el establecimiento de un marco estratégico integral que enmarca coherentemente la planificación y las iniciativas ambientales, territoriales y sectoriales.Por otra parte, y desde la perspectiva estrictamente turística, el • Plan Estratégico del Turismo al que corresponde, según la Directriz de Ordenación del Turismo 30.1, establecer “las orientaciones sobre el desarrollo del modelo general, y sobre la potenciación de la oferta canaria, su mejor posicionamiento ante la demanda y los mercados emisores y las alianzas estratégicas que a tal efecto resulten necesarias”. Además, en el marco de dicho Plan Estratégico, “cada cabildo desarrollará un Plan Estratégico de ámbito insular y cada municipio afectado por dicho plan habrá de dotarse de un instrumento de planificación, sin perjuicio de documentos estratégi-cos para la intervención en las áreas de rehabilitación urbana que, en su caso, hayan sido señaladas por el planeamiento”.Centrando ahora nuestra atención en la planificación normativa, el mo-

delo canario de ordenación territorial del turismo se articula, en nuestra opinión, en tres niveles:

El primer nivel lo integran (con algunas especialidades en el caso de las islas a) de El Hierro, La Gomera y La Palma), las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo, que se encuentran al mismo nivel, lo que prueba la trascendencia que el turismo tiene para el legislador canario13.El segundo nivel, lo ocupan los b) Planes Territoriales Especiales de Ordenación Turística, cuyo régimen singular establece la Disposición Adicional 1ª de la

13 Como señala bouazza arIÑo, o., Planificación turística autonómica, op. cit., p. 97, en el mismo nivel que las Directrices se sitúan los Planes Territoriales Especiales de las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma, conforme al régimen especial establecido por la Disposición Adicional 1ª de la Ley 6/2001; según el citado autor la razón de tal equiparación es que “en verdad el régimen realmente aplicable en estas islas es el establecido por la Ley 6/2002 y, por consiguiente, por los PIO y los Planes Territoriales Especiales en tanto los primeros no sean aprobados. Las Directrices tendrán un carácter complementario, de acuerdo con el modelo insular que se plasma en la Memoria a las directrices”.

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Ley 19/2003, el cual responde a las siguientes características:La • finalidad es procurar la adaptación de la ordenación turística a los límites y ritmos de crecimiento que fije trienalmente el Parlamento de Canarias, para lo cual establecerán las previsiones específicas de desarrollo territorial y turístico conformes con las Directrices.El • contenido mínimo recogerá al menos las siguientes determinaciones, justificadas de acuerdo con las características económicas, sociales y territo-riales de la isla:

Las previsiones específicas de desarrollo turístico, incluyendo los crite-• rios de localización de la oferta de alojamiento y las condiciones para el traslado de capacidad de alojamiento a otro emplazamiento dentro del mismo municipio, comarca o isla.El número de plazas de alojamiento de nueva creación susceptibles de • ser implantadas en la isla durante el trienio, la definición de las tipolo-gías, categorías y calidades mínimas para la totalidad de las modalidades turísticas susceptibles de implantación, etc.Los criterios para la reclasificación y recalificación, por el planeamiento • general, de los sectores y ámbitos de suelo con destino turístico, para la sectorización del suelo urbanizable no sectorizado con destino turístico y para la revisión del planeamiento de desarrollo.

Desde el punto de vista • procedimental y con la finalidad de agilizar su tra-mitación, destaca el que se prescinda del Avance.Y en cuanto a su • eficacia normativa, las determinaciones de estos Planes “se entenderán, en su caso, como alteración de las determinaciones de los Pla-nes Insulares de Ordenación que sean contradictorias con las primeras”.

El tercer nivel se plasma en los c) Planes Insulares de Ordenación que, según el artículo 17 del Decreto Legislativo 1/2000, son el instrumento que asume la ordenación de los recursos naturales y la ordenación territorial y urbanística de la isla, definiendo, además, el modelo de organización y utilización del terri-torio para garantizar su desarrollo sostenible. Los PIO tienen, por otra parte, carácter vinculante para los instrumentos de ordenación de espacios naturales y territoriales de ámbito inferior al insular y para los planes de ordenación urbanística.No obstante, desde la óptica del turismo, la configuración inicial del

PIO como máximo instrumento de ordenación territorial de la isla se ha visto alterada, no tanto por su lógica subordinación a las Directrices, como por el desplazamiento que de los mismos producen, en caso de contradic-ción en sus determinaciones, los ya citados Planes Territoriales Especiales de Ordenación Turística14.

14 Una visión crítica de la figura de los Planes Territoriales Especiales de Ordenación Turística puede verse en bouazza arIÑo, o., Planificación turística autonómica, op. cit., pp. 91 a 94.

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la planIFIcacIón turÍstIca en la Isla de Fuerteventura:

los rasgos esencIales del nuevo Modelo propuesto

En sesión celebrada el día 28 de septiembre de 2007, el Pleno del Cabildo Insular de Fuerteventura adoptó el acuerdo de aprobar inicialmente el “Plan Territorial Especial de Ordenación Turística Insular de Fuerteventura” (en adelante PTEOTF) a que se refiere la Disposición Adicional Primera de la Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y del Turismo de Canarias. Asimismo, acordó someter dicho documento a un plazo de información pública por espacio de 60 días, contado a partir de la publicación del anuncio de 15 de octubre de 2007 en el Boletín Oficial de Canarias, publicación que tuvo lugar el 31 de octubre del mismo año.

El PTEOTF, a cuya tramitación para su aprobación definitiva estamos asistiendo en el momento de escribir estas líneas, está llamado a adaptar, conforme al modelo canario de planificación turística examinado en el apartado anterior, las determinaciones de carácter turístico del Plan Insular de Ordenación de Fuerteventura (en adelante PIOF) a las condiciones y límites de crecimiento previstos con carácter trienal y establecer las deter-minaciones del desarrollo turístico territorial.

El vigente PIOF, que fue objeto de una primera aprobación defini-tiva y parcial por el Decreto 100/2001, de 2 de abril, recoge en sus artículos 73 a 80 las determinaciones relativas a la ordenación de la actividad turísti-ca, las cuales fueron aprobadas definitivamente por el Decreto 55/2003, de 30 de abril.

En las siguientes páginas, analizaremos cuál es el modelo turístico que se desprende de la integración del proyecto de PTEOTF con las vigentes determinaciones del PIOF, con el fin de verificar si efectivamente se puede alcanzar la ecuación que planteábamos al inicio del presente trabajo: un desarrollo turístico sostenible.

los criterios De localización De la oferta turística como presupuesto De una correcta planificación: el problema De Delimitar el objetoDe conformidad con lo previsto en la Disposición Adicional 1ª de la Ley 19/2003, una de las determinaciones básicas del PTEOT es establecer los criterios de localización de la oferta de alojamiento. En este extremo, el

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PTEOTF, según el proyecto sometido a información pública, se presenta más que como un instrumento territorial dotado de entidad propia, como una modificación puntual de lo establecido en el vigente PIOF, por cuanto asume, en lo sustancial, los criterios de zonificación del citado Plan Insular de Ordenación.

El artículo 73 PIOF establece las siguientes zonas turísticas, cuya deli-mitación última corresponde al planeamiento municipal, pudiendo el ayun-tamiento respectivo ampliar o reducir, siempre por contigüidad, su ámbito en más/menos un 15%:

Cotillo.a) Corralejo.b) Llanos desde Montaña Roja a Puerto Lajas.c) Caleta de Fuste y Nuevo Horizonte.d) Tarajalejo, Agando, Las Playitas.e) Costa Calma.f ) Esquinzo-Butihondo.g) Morro Jable.h) Barlovento: Aguas Verdes; La Pared.i) La asignación de suelos para uso turístico, dentro de las citadas zonas,

queda sujeta al cumplimiento de una serie de condiciones establecidas en el artículo 74 PIOF relativas a la superficie, edificabilidad (máxima 0,20 m²/m², con un límite de 400.000 m² edificables totales), reservas, etc., lo cual reduce de forma considerable la discrecionalidad municipal.

En relación con los criterios de localización, el proyecto de PTEOTF establece las siguientes previsiones:

− Consagración del criterio de crecimiento cero como regla general: esto es, en la totalidad de las zonas turísticas existentes, el planeamiento municipal no podrá clasificar como urbanizables nuevos suelos, cualquiera que sea el uso previsto.

− Se establecen excepciones, como, por ejemplo, recurrir a la técnica de transferencia de aprovechamientos urbanísticos (difiriendo en el tiempo la materialización del aprovechamiento y compensando, en su caso, el daño emergente ocasionado por la transferencia) para evitar la ejecución de cier-tas actuaciones previstas en suelo protegido por el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales.

− En tres zonas (Zona A. Cotillo; Zona B. Corralejo; y Zona C.2. Tér-mino municipal de Puerto del Rosario), se prevén determinaciones específicas que derogan el régimen previsto en el PIOF, en la línea de reforzar las limitaciones al crecimiento, así: se excluye la posibilidad de intercambiar

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uso turístico y uso residencial, o se declara agotada la capacidad alojativa de la zona (aunque se compensa una reducción del estándar de densidad de solar/plaza, lo que puede reducir los efectos reales de tal declaración), o se elimina la posibilidad de acompañar la ejecución de equipamientos turísti-cos complementarios (campos de golf ) de usos turísticos alojativos.

El primer problema con el nos encontramos para la correcta aplicación de los criterios de localización es, precisamente, concretar su objeto: esto es, qué debe entenderse por oferta alojativa. La respuesta nos la da el artículo 2.1 del proyecto de PTEOTF: se toma en consideración la planta alojativa existente entendiendo por tal no solamente los establecimientos turísticos ya existentes y operativos, sino también “aquellos establecimientos turísticos no iniciados o en construcción pero que cuenten con autorización previa de turismo y licencia municipal de obras, ambas en vigor”. La definición merece, al menos, dos consideraciones:

El éxito de la planificación turística dependerá, entre otros factores, de un • conocimiento exacto de la situación de partida. En otras palabras, se requiere un diagnóstico real de la planta alojativa a los efectos de determinar la capacidad de carga, lo que obligará a una perfecta coordinación entre el Cabildo y los Ayuntamientos para saber con exactitud, sobre todo, el número de proyectos en fase de ejecución (con las pertinentes licencias turísticas y municipales) y el número de plazas que representan.El objeto se centra, básicamente, en lo que podemos calificar de • oferta turística reglada entendiendo por tal las empresas turísticas de alojamiento tal como son definidas por la Ley canaria 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Tu-rismo y sus normas de desarrollo. Si bien es cierto, que en el PTEOTF tam-bién se toma en consideración el uso residencial, al limitarse la intervención a las plazas de uso turístico de alojamiento, podría generarse una desviación o huida de cierto alojamiento turístico (es el caso, por ejemplo, del alojamiento de tipo extrahotelero: los apartamentos o las viviendas vacacionales) hacia el uso residencial. En este sentido, parecería conveniente establecer o reforzar, en su caso, mecanismos de control sobre actuaciones urbanísticas residenciales que no responden a la dinámica demográfica del municipio en cuestión15.

técnicas orientaDas a la recuperación De la caliDaD De las zonas turísticas: las “áreas De rehabilitación”Una de las técnicas utilizadas por el planificador turístico es la conocida como esponjamiento urbanístico, con la que se persigue reducir la densidad

15 Vid. en este sentido, la experiencia asturiana en el tratamiento del uso turístico de alojamien-to, en pÉrez FernÁndez, j.M., “El medio rural como espacio de los equipamientos y el turismo”, en FERNÁNDEZ GARCíA, A./ALONSO IBAÑEZ, M.R., El medio rural y la difusión urbana, KRK Ediciones/Grupo de Estudios sobre Territorio y Desarrollo Sostenible, Oviedo, 2007, pp. 145 y ss.

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turística y lograr un aumento de la superficie de zonas verdes y espacios públicos y colectivos. Técnica que ha tenido su máxima expresión en la legislación de las Islas Baleares, complementada con otras intervenciones destinadas a procurar la mejora de la calidad y la modernización y renova-ción de las edificaciones e instalaciones destinadas a fines turísticos (Plan de Modernización Permanente)16; técnica, en definitiva, de la que también existen manifestaciones, que responden a la misma filosofía, en otras Co-munidades Autónomas: por ejemplo, la figura que en el Plan de Ordena-ción del Litoral de Asturias (POLA) se denomina “Áreas Degradadas por la Edificación”17.

La renovación y la rehabilitación de las instalaciones y zonas turísticas también han sido asumidas por el legislador canario como una expresión, necesaria, del principio de desarrollo sostenible. Tomando como punto de partida la idea de que Canarias, en cuanto territorio insular, tiene unas po-sibilidades limitadas de crecimiento y es, al mismo tiempo, un destino tu-rístico maduro, la Memoria de las Directrices de Ordenación del Turismo afirma que “la renovación de la planta existente es el objetivo prioritario en materia de alojamiento turístico, y no solamente por voluntad de reutiliza-ción sostenible, sino por exigencia de competitividad, de rentabilidad, de diversificación, de cualificación de la oferta de alojamiento” (Punto III.4.1). La renovación se usa en las Directrices de Ordenación del Turismo en un sentido amplio, de modo que incluye dos tipos de operaciones (Directriz 18.2):

La • rehabilitación entendida como la intervención en el edificio, al menos para sustituir o modificar en profundidad los elementos menos duraderos (instala-ciones, pavimentos, acabados, carpinterías interiores y exteriores, sanitarios y otros) y, como máximo, para adecuarlo a una nueva distribución del espacio, a un destino alojativo diferente al anterior, aprovechando por lo menos la es-tructura portante.La • sustitución entendida como la demolición del edificio existente, para cons-truir uno totalmente nuevo.Según dispone la Directriz General de Ordenación 122.2, el criterio

16 Vid. en relación con el modelo turístico de las Baleares socÍas caMacHo, j.Mª., La ordenación de las zonas turísticas litorales, Universidad Carlos III, Instituto Pascual Madoz, Madrid, 2001; blasco esteve, a., “Planificación y gestión del territorio turístico de las Islas Baleares”, en BLANQUER CRIADO, D. (Dir.), Ordenación y gestión del territorio turístico, op. cit., pp. 215 a 284.

17 Vid. pÉrez FernÁndez, j.M., “La incidencia de las actividades y equipamientos tu-rísticos en la ordenación del litoral”, en FERNÁNDEZ GARCíA, A./ALONSO IBAÑEZ, M.R., Los nuevos usos del suelo en litoral asturiano, KRK Ediciones/Grupo de Estudios sobre Territorio y Desarrollo Sostenible, Oviedo, 2008, pp. 100 y 101.

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de la renovación, que puede ser obligatoria (“en determinados ámbitos y circunstancias”, Directriz 122.3) o facultativa, se basará en:

El mantenimiento (y no incremento) de la capacidad alojativa como derecho • de los propietarios18.La posibilidad de su traslado parcial cuando no fuera urbanísticamente posible • desarrollar en la ubicación original el incremento de edificabilidad requerido por el nuevo producto renovado.El fomento, mediante el incremento de la capacidad, de los traslados de plazas • alojativas fuera de áreas saturadas.Junto a la renovación de las instalaciones turísticas, y como objetivo com-

plementario, se da cabida a la rehabilitación urbana con el fin de garantizar a los destinos turísticos unas condiciones de calidad y servicio adecuadas. Así, según la Directriz de Ordenación del Turismo 20.2, la rehabilitación urbana tiene por objeto “recualificar el espacio turístico mediante interven-ciones públicas parciales o integrales”, siendo el impulso a las actuaciones de renovación edificatoria, uno de sus objetivos básicos19.

El proyecto de PETOTF, sobre la base del régimen previsto en las Di-rectrices, se ocupa en el artículo 4 de las “áreas de rehabilitación”, rúbrica que abarca tanto la renovación como la rehabilitación, y lo hace operando en un doble nivel:

Por una parte, concreta los núcleos en los que es preciso delimitar y declarar • ya áreas a rehabilitar y/o descongestionar (Corralejo, Nuevo Horizonte-Caleta de Fuste y Morro Jable), y proporciona los criterios para llevar a efecto esa delimitación.Por otra parte, fija los criterios a tener en cuenta por el planeamiento urbanís-•

18 No obstante, existen supuestos en los que es posible incrementar la capacidad de alojamiento. Así, según la Memoria de las Directrices de Ordenación del Turismo, “cuando el planeamien-to insular o general señale un área como zona a descongestionar y permita transferir la com-pleta capacidad alojativa turística a un nuevo emplazamiento, la extinción del uso alojativo en el antiguo solar puede comportar un incremento de la capacidad alojativa”; e igualmente, “cuando el antiguo solar se destine a equipamiento turístico complementario que haya sido declarado por el Plan Insular como preferente para la zona, se podrán construir en el nuevo emplazamiento 1,2 plazas de alojamiento por cada plaza preexistente” (Punto III.4.1). Vid. también la Directriz de Ordenación del Turismo 19.

19 La intervención tendrá carácter parcial en las zonas que reúnan las características que se esta-blecen tanto en la LTIC como en el Decreto Legislativo 1/2000 para definir las zonas como saturadas, mixtas e insuficientemente dotadas (Directriz de Ordenación del Turismo 20.3); zonas a las que se les aplicará el régimen previsto en los artículos 36 y 58 LTIC: medidas de limitación del crecimiento, de zonificación diferenciada de uso residencial y turístico, o dotacional o complementario de las infraestructuras urbanas que resulten insuficientes en función de la capacidad de alojamiento. Si por el contrario se trata de un área en declive que requiere una intervención integral, se aplicará el régimen previsto en el artículo 144 del De-creto Legislativo 1/2000, declarándose la zona como “área de rehabilitación integral”. Sobre la imprecisión del concepto de “área de rehabilitación forzosa”, vid. vIllar rojas, F.j., “La ordenación territorial del turismo…”, op cit., p. 597.

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tico municipal a la hora de concretar futuras áreas de rehabilitación dentro de sus respectivas zonas turísticas.En el primer caso, hay que tener en cuenta que son los Planes Generales

de Ordenación los que han de establecer las determinaciones dentro de las áreas; determinaciones que tienen que ir orientadas a conseguir un incre-mento cualitativo y cuantitativo de los sistemas generales, las dotaciones y los equipamientos. El PTEOTF se limita a establecer los criterios para la delimitación de las áreas de rehabilitación; criterios que son sustancialmen-te tres:

Localizacióna) : espacio comprendido en los 100 primeros metros desde el límite de la ribera del mar hacia el interior de la zona.Estándar de densidadb) : zonas con un porcentaje de ocupación del suelo superior a un 50 % con edificaciones turísticas o residenciales que no alcancen el están-dar mínimo de 60 m² de solar/plaza o menos de 100 m² útiles/vivienda.Estándar de infraestructuras y serviciosc) : zonas en las que se incumplan las pre-visiones que sobre estos estándares se fijan tanto en el artículo 80 PIOF como en el Decreto 10/2001, de 22 de enero, por el que se regulan los estándares turísticos.Los criterios utilizados para delimitar las áreas de rehabilitación son loa-

bles. Por una parte, se pretende, con el criterio de los 100 metros, recuperar y/o proteger el dominio público de costa, mal tratado en muchas ocasiones, con ocupaciones no deseadas que limitan o impiden su uso libre por los ciudadanos. Por otra parte, se recurre a la figura de los estándares urbanísticos que son condicionamientos o criterios legales de ordenación que han de ser incorporados necesariamente al plan, vinculando, por ello, al planificador y reduciendo la discrecionalidad de la Administración. Desde la perspectiva de los usos turísticos, y, más en concreto, de la oferta turística reglada de alojamiento (hoteles, apartamentos, viviendas vacacionales, etc.), la técnica de los estándares urbanísticos tiene como objetivo básico evitar la satura-ción turística, el exceso de oferta, garantizando un máximo de densidad edificativa o de población, y un incremento de su calidad desde la perspec-tiva de los equipamientos, infraestructuras y servicios20.

En el segundo caso, el PTEOTF se ocupa de las nuevas áreas de rehabi-litación que los Ayuntamientos, a través del Plan General de Ordenación,

20 En relación con el establecimiento de “estándares urbanísticos”, vIllar rojas, F.j., “La ordenación territorial del turismo…”, op cit., pp. 660 y 661, resalta también su función de frenar el crecimiento turístico, en cuanto suponen trasladar al titular del establecimiento tu-rístico una parte de las cargas que representa su funcionamiento para la colectividad. Según el autor, ”con este planteamiento, incrementadas las cargas y obligaciones que debe soportar quien pretenda iniciar esta actividad económica, la construcción de nuevos establecimientos tendrá menos incentivos”.

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tendrán que delimitar, precisando si se trata de operaciones de renovación o de rehabilitación, ya sea parcial o integral. Nuevamente, el proyecto de Plan Territorial Especial condiciona la decisión municipal estableciendo los cri-terios que conducen a la necesaria declaración del área de rehabilitación. Lo sorprendente es que un examen de los criterios revela dos cuestiones:

Los criterios son diferentes, sin que se vislumbre la razón, de los que conducen • a la declaración de áreas de rehabilitación en los núcleos de Corralejo, Nuevo Horizonte-Caleta de Fuste y Morro Jable.Se trata de criterios centrados básicamente en las características de los edi-• ficios e instalaciones turísticas (estado de conservación, funcionalidad de los espacios libres, parámetros de calidad, densidad inferior a 50 m² de solar/pla-za), sin referencia alguna al uso residencial.La naturaleza de los criterios establecidos para concretar las nuevas

áreas de rehabilitación, así como la introducción de algunas medidas que recuerdan al Plan de Modernización Permanente de Baleares (los estable-cimientos de más de 10 años de antigüedad deberán adoptar un programa especial de mantenimiento), nos hace pensar que fuera de los núcleos ya delimitados por el proyecto de PTEOTF, las operaciones son más bien de renovación de la planta alojativa, más que operaciones que tengan por objeto una eventual rehabilitación integral.

En estrecha conexión con las operaciones de renovación de la planta alojativa, se encuentra la técnica de “declaración de fuera ordenación”, de la que se ocupa el PTEOTF en su 2.2: “todos los establecimientos alojativos exis-tentes de categoría inferior a cuatro estrellas o tres llaves se declaran en situación de fuera de ordenación de conformidad con el PIOF [art. 74]”. El régimen de estos establecimientos pasa, como es obvio, por llevar a cabo operaciones de renovación en las que se permitirá mantener el número de plazas si se alcanza las categorías mínimas exigidas, o bien, se reducen las plazas, man-teniendo una categoría inferior.

En todo caso, y a modo de conclusión, es evidente que el protagonismo en las operaciones de renovación y rehabilitación corresponde a los Muni-cipios que son los entes encargados, a través del Plan General de Ordena-ción, de concretar la delimitación de las operaciones, sus determinaciones y llevar a cabo su gestión; gestión que como se ha revelado en otros casos similares (piénsese en las operaciones de esponjamiento urbanístico de las Baleares), no está exenta de dificultades21.

21 Vid. blasco esteve, a., “Planificación y gestión del territorio turístico…”, op. cit., pp. 265 a 268.

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técnicas De limitación Del crecimiento Del Desarrollo turísticoUna de las manifestaciones más relevantes de la capacidad que tiene la ac-tividad turística para trasformar un territorio es la de edificar inmuebles para destinarlos al uso turístico de alojamiento: ya sean establecimientos turísticos oficiales, esto es, inmuebles destinados a albergar a alguna de las empresas turísticas reguladas en las Leyes autonómicas de Turismo (hoteles, aparta-mentos turísticos, campamentos, alojamientos de turismo rural...), ya sean viviendas destinadas fundamentalmente a segunda residencia.

El tratamiento del crecimiento urbanístico para usos turísticos en un territorio se erige, de este modo, en uno de los elementos claves para lograr que el desarrollo turístico sea efectivamente sostenible, de modo que no se sobrepase la capacidad de carga de un territorio, lo que supondría poner en grave riesgo, entre otros aspectos, los propios recursos territoriales que sirven de base a la actividad turística. Ahora bien, en nuestra opinión, y a diferencia del modelo adoptado por el proyecto de PTEOF, las soluciones que se adopten no deben, en ningún caso, ser homogéneas, por lo que sería conveniente establecer medidas diferentes según:

El objeto de ordenación: a) oferta turística oficial o segunda residencia.El espacio concreto de implantación: los b) núcleos urbanos de población existentes (ciudades/villas – suelo urbano), los pequeños núcleos rurales (suelo no urbani-zable o rústico), los núcleos de nueva creación (urbanizaciones turísticas).En el caso del PTEOTF se arbitran una serie de medidas encaminadas

no solamente a limitar el crecimiento de las plazas turísticas, sino también a reducir su número. Medidas que se pueden reconducir a dos apartados: los criterios para reducir las plazas de alojamiento en las zonas turísticas (artículos 5 y 6) y la reclasificación del suelo (artículo 7).

CRITERIOS DE REDUCCIóN DE LAS PLAZAS DE ALOJAMIENTO EN LAS ZONAS TURíSTICAS: EL PROBLEMA DEL TRATAMIENTO DEL USO RESIDENCIALEl objetivo de reducir la capacidad de alojamiento de la isla se pretende alcanzar mediante dos tipos de criterios que podrán (opción, por tanto, fa-cultativa) incorporar los Ayuntamientos a su planeamiento:

− Primera. Flexibilización del cumplimiento de los estándares de densidad del artículo 74 del PIOF. Se permite el cómputo conjunto de la superficie de varios solares para alcanzar los estándares, siempre que se cumplan tres condiciones:

Los solares han de estar en la misma zona turística (pero no en el mismo sec-1)

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tor), lo que supone un alto grado de flexibilidad.Cumplimiento del estándar autonómico de 60 m² de solar/plaza en el solar en 2) que se materialicen las plazas de alojamiento.Cesión gratuita al Ayuntamiento con destino a espacio libre público o la im-3) plantación de equipamiento público o privado de carácter deportivo o de ocio, con exclusión de los centros comerciales, de los solares que no sean objeto edificación.Ciertamente, esta medida más que destinada a favorecer la reducción de

las plazas de alojamiento, parece encaminada, en nuestra opinión, a favo-recer su ejecución, con unas mínimas compensaciones (espacios públicos) que incluso, en algunos casos, pueden ser generadoras de rentabilidad para el inversor privado al poder ejecutar equipamientos privados de ocio (por ejemplo, parques acuáticos, temáticos…).

− Segunda. Sustitución del uso turístico de alojamiento por el uso residencial. En este caso, se comprenden dos supuestos con fines diferentes:

Sustituir plazas de alojamiento obsoletas o de categoría inferior a las previstas 1) en el PIOF (artículo 74) por uso residencial.Sustituir suelo de uso turístico por uso residencial.2) Se podría decir que con estas medidas, además de reducir el número de

plazas de alojamiento, se contribuye a mejorar la imagen de la oferta turís-tica al eliminar del mercado establecimientos de baja calidad. No obstan-te, estas medidas pueden resultar escasamente operativas por dos razones: primera, porque la reducción no es tal si lo que se incrementa es la oferta de uso residencial que, también, como es obvio puede ser destinado a uso turístico (segunda residencia), a la vez que se incrementa la presión sobre el territorio; y segunda, la sustitución puede derivar, en realidad, en un incre-mento encubierto de la capacidad residencial (turística o no), si el Ayun-tamiento decide trasladar las licencias y autorizaciones previas turísticas a otros sectores dentro de la misma zona turística o a otras zonas turísticas.

Resulta evidente, por tanto, que la efectividad de las medidas de reduc-ción de la planta alojativa está estrechamente ligada al tratamiento que se haga del uso residencial en las zonas turísticas, aspecto del que se ocupa el PTEOTF en su artículo 6. Dos son las medidas que contempla:

El establecimiento de a) estándares de densidad en el uso residencial, bien de forma autónoma (120 m²/vivienda o 90 m²/edificación colectiva y en bloque), bien en los casos de tener su origen en una operación de sustitución de uso alojati-vo turístico (una vivienda por cada tres plazas sustituidas).La periodificación de la construcción (entre cinco y nueve años) en función b) del número de viviendas (de 500 a más de 2.000).La ordenación del uso residencial suscita dificultades ya apuntadas con

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anterioridad: por una parte, el problema de delimitar si el uso residencial desarrollado dentro de las zonas turísticas responde a necesidades reales del crecimiento de la población residente o no es también un uso turístico, liga-do al fenómeno de la segunda residencia (los llamados residentes externos o temporales); y, por otra parte, la huída de ciertos usos alojativos turísticos ha-cia el uso residencia, para evitar las limitaciones. Además, centrándonos en algunas medidas concretas como la temporalización de la construcción, los interrogantes son aún mayores: cómo se garantiza el cumplimiento de las previsiones temporales y qué se hace en caso de su incumplimiento; o cómo se distribuye el número de viviendas ejecutables entre los años previstos; y, en definitiva, cómo llevarán a cabo los Ayuntamientos la distribución entre las personas interesadas en materializar la ejecución más allá del respeto, obvio por otra parte, de los principios de publicidad, libre concurrencia y proporcionalidad.

RECLASIFICACIóN Y RECATEGORIZACIóNEl proyecto de PTEOTF contempla una serie de supuestos de reconversión de suelos clasificados y calificados como de destino turístico con el fin de atemperar el crecimiento de la oferta alojativa de la isla (artículo 7).

En la mayoría de los casos, el suelo de uso turístico se reclasifica en suelo rústico, bien por tratarse de suelos urbanizables no programados o de suelos aptos para urbanizar sin Plan Parcial aprobado definitivamente (art. 7.1) o con Planes Parciales extinguidos por inejecución (art. 7.3), o bien por tratarse de suelos cuya reclasificación viene impuesta por sentencia judicial (art. 7.2); en otros casos, se trata de una recategorización, al pasar de suelos urbanizables o aptos para urbanizar, a suelo urbanizable no sectorializado. En general, puede decirse que en estos casos si se produce una reducción efectiva de la capacidad alojativa turística de la isla.

El tratamiento del suelo destinado a uso turístico se completa con otras dos previsiones:

− Primera. Criterios para una reconversión forzosa de los suelos destinados a uso turístico o mixto. Al hilo de la adaptación del planeamiento general a las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo y al Decreto Legislativo 1/2000, se prevé la reclasificación hacia suelos rústicos (de protección territorial o la categoría más restrictiva) o suelo urbanizable no sectorializado de suelos urbanizables, programados o no, o aptos para urbanizar destinados a uso turístico o mixto en las cir-cunstancias previstas en el artículo 7.5 PTEOT (ausencia de plan parcial aprobado, falta de aprobación definitiva del proyecto de equidistribución…;

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y Disposición Adicional 4ª.2 y 3 de la Ley 19/2003).− Segunda. Criterios para llevar a cabo la sectorialización de los suelos urba-

nizables turísticos (artículo 8). En este caso, el proyecto de PTEOTF vuelve a comportarse como un mero complemento de las previsiones del artículo 74 del PIOF. Entre sus mínimas aportaciones cabe mencionar, como loable, la necesidad de analizar las posibles repercusiones ambientales, así como los efectos que puedan producirse por la sectorialización sobre el entor-no socioeconómico y territorial del resto de la zona turística o, si fuera el caso, sobre el resto del municipio e incluso la isla. La repercusión se valora sobre los recursos consumidos (agua, energía eléctrica…), las afecciones a las infraestructuras viarias, al saneamiento, etc. Cabría preguntarse, en este sentido, qué ocurrirá si del análisis se deduce un claro impacto negativo medioambiental y/o socioeconómico.

crIterIos de ordenacIón de los eQuIpaMIentos deportIvos y de ocIo al servIcIo de los usos

turÍstIcos

El proyecto PTEOTF se ocupa, por último, de lo que califica de “equipa-mientos turísticos complementarios”, los cuales en algunos casos están estre-chamente ligados a usos turísticos alojativos o residenciales (campos de golf ).

El PTEOTF parte de la premisa que este conjunto, un tanto heterogé-neo y abierto, de usos turísticos complementarios son indispensables para llevar a cabo “la pretendida recualificación de la oferta turística”.

En primer lugar, se aborda el tratamiento de los campos de golf (artículo 9.1), debiendo destacarse dos aspectos vitales:

a) En cuanto a su localización, en las zonas turísticas pueden promoverse en su interior, en todas sus categorías, y fuera de ellas, en los suelos inclui-dos por el PORN de Fuerteventura en la zona Bb (suelos potencialmente productivos y rurales), C (suelo rústico residual o común) y D (urbanos, urbanizables y asentamientos rurales).

Vemos, por tanto, que los criterios para condicionar el lugar de implan-tación de los campos de golf son muy flexibles, ya que en la práctica queda-rían excluidos solamente los suelos objeto de algún régimen de protección. Esta excesiva flexibilidad choca con las propias características territoriales de una isla, esencialmente árida, como Fuerteventura. Así, resulta curioso, que la dimensión medioambiental (consumo de recursos hídricos, impacto

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paisajístico…), se limite a exigir la implantación de un sistema medioam-biental EMAS o ISO 14001, lo que por otra parte no está mal, y a utilizar el agua proveniente de EDAR (estaciones depuradoras de aguas residua-les), que no olvidemos, son instalaciones que también tienen su impacto ambiental.

b) No pueden tener capacidad alojativa asociada.Es hoy día una constante, en bastantes de los proyectos de ejecución de

campos de golf, el incluir desarrollos residenciales que, en muchos casos, por su magnitud convierten a las instalaciones deportivas en una mera ex-cusa.

El problema de la regulación del PTEOTF radica en el termino “capa-cidad alojativa asociada”: uno de los requisitos para su implantación es “la colindancia o distancia máxima de 250 m. con suelos urbanos o urbanizables en ejecución”, en el caso de las zonas turísticas, o que “sean colindantes o se ubiquen a distancia máxima de 250 m. de suelos urbanos o urbanizables en ejecución que admitan al menos 2.000 viviendas”, en el resto de los casos, si bien aquí la autorización se condiciona a una reducción de al menos el 20 % de las viviendas. Cabe entender que lo que se pretende es vincular la ejecu-ción de estos equipamientos al desarrollo urbano residencial (suelo urbano o urbanizable en ejecución), excluyéndose por tanto operaciones que, bajo la cobertura de un campo de golf, den lugar a nuevos desarrollos residencias aislados y no conectados con la trama urbana existente o en ejecución.

En segundo lugar, el PTEOTF regulan, de forma un tanto confu-sa, los puertos deportivos (artículo 9.2), con la misma filosofía que en el caso de los campos de golf: favorecer su desarrollo. En principio, si se ejecuta el mínimo previsto de 1.000 atraques, ello supondrá, al menos, la construc-ción de dos nuevos puertos deportivos (capacidad mínima de 500 atraques). Además, esta limitación en el número mínimo de atraques no opera en el caso de los puertos de los núcleos de Corralejo, Puerto del Rosario, Gran Tarajal y Morro Jable.

Por otra parte, al amparo de una eventual (se habla solo de incentivar) reducción del número de viviendas o plazas y de la edificabilidad, se da vía libre para la implantación de puertos deportivos vinculados a actuaciones urbanísticas vigentes y/o en curso. En definitiva, se abre la puerta, con una ausencia total de criterios, a actuaciones que, además de su innegable im-pacto territorial y medioambiental, implican una privatización encubierta de buena parte del litoral.

Finalmente, en el artículo 9.3 se regula, de forma muy simple, el trata-miento del resto de equipamientos turísticos complementarios, una suerte

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de lista abierta que va desde un centro de talasoterapia hasta un parque temático y de ocio, pasando por un centro comercial. Los rasgos básicos de la regulación son:

Los equipamientos se podrán localizar en las zonas turísticas, así como en los • suelos C y D del PORN.No podrán tener capacidad alojativa asociada (salvo que se trate de proyectos • turísticos excepcionales y se den razones de interés general22), ni podrán lindar con ámbitos de suelo no consolidado o sector de suelo urbanizable residencial (lo que contrasta con la solución adoptada para los campos de golf ).Su ejecución exige un Plan Especial de Ordenación, con informe favorable del • Cabildo Insular de Fuerteventura.Lo que se puede decir de esta regulación es que resulta insuficiente para

abordar un fenómeno creciente como es el cambio funcional experimentado por el suelo no urbanizable, y la presión urbanizadora que sobre el mismo se ejerce a través del desarrollo de actuaciones como las aquí previstas que, de un modo sorprendente, se ven como menos agresivas que el uso residen-cial. Por otra parte, la heterogeneidad de equipamientos previstos exigiría cuando menos unos criterios de implantación diferentes: ¿Es lo mismo una instalación hípica que un centro comercial y de ocio desde el punto de vista de su impacto ambiental?; estos equipamientos, ¿demandan las mismas in-fraestructuras en cuanto a los accesos o los consumos de recursos hídricos y energéticos?

conclusIones

El desarrollo turístico sostenible o, en un sentido más amplio, la adopción de un modelo económico de desarrollo sostenible, implica, como ya indi-camos en el apartado 1.1 del presente trabajo, la concurrencia de al menos tres elementos:

22 Según las Disposición Transitoria 2ª de la Ley 19/2003: “3. Excepcionalmente, durante el primer trienio y por razones de interés general, en las islas de Lanzarote, Fuerteventura, Gran Canaria y Tenerife, podrán otorgarse autorizaciones previas para proyectos turísticos que comporten una especial cualificación de la oferta canaria, integrados por equipamientos de ocio, deportivo o salud de características y dimensiones tales como para definir por sí solas el proyecto en su conjunto, y cuya capacidad alojativa esté ajustada a la capacidad de uso de dichas actividades e instalaciones. En ningún caso la capacidad alojativa del conjunto de los proyectos podrá superar las 3.600 plazas por año, y deberán ubicarse en suelo clasificado como urbano o urbanizable con destino turístico. 4. En las islas de Lanzarote, Fuerteventura, Gran Canaria y Tenerife, el otorgamiento de autorizaciones previas para los posibles proyectos tu-rísticos excepcionales señalados en la presente disposición, requerirá la previa declaración de interés general por el Parlamento de Canarias”, regulando a continuación el procedimiento a tal efecto.

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Respetar y salvaguardar la autenticidad sociocultural de la comunidad autóc-• tona (patrimonio cultural, arquitectónico, etnográfico…).Realizar un uso óptimo de los recursos ambientales, de forma que se puedan • conservar los recursos naturales y la diversidad biológica.Garantizar una actividad económica viable que reporte beneficios socioeconó-• micos a todos los agentes implicados, tanto autóctonos como foráneos; viabili-dad que exige huir del monocultivo sectorial.En el caso de la isla de Fuerteventura, el cumplimiento de los tres ele-

mentos apuntados corre un serio peligro. Como se desprende de la Memo-ria del proyecto del Plan Territorial Especial de Ordenación Turística, cuyo análisis hemos realizado, las amenazas para lograr un desarrollo turístico sostenible son:

La• pérdida de la identidad cultural de la población majorera.Fuerteventura es la isla del archipiélago que ha experimentado un ma-

yor crecimiento poblacional (entre 1986 y 1988 un crecimiento del 56%, casi 5 veces superior a la media regional), crecimiento que duplica la me-dia canaria y triplica la estatal. Este crecimiento, de base eminentemente inmigratoria, produce un impacto de difícil de absorción por la sociedad majorera dada su limitada dimensión; inmigración que, por otra parte, ha de enfrentarse a condiciones no deseables de escasez de vivienda, plazas escolares, centros de salud, etc.

Uso inapropiado de los recursos ambientales de la isla por incurrir en una sobreex-• plotación.La isla de Fuerteventura es la que cuenta con menor proporción de espa-

cios naturales protegidos, y mayor superficie de suelo apto para la implanta-ción de actividades humanas, destacando la implantación extensiva de resi-dencia en determinados ámbitos del medio rural, en forma de asentamien-tos alternativos a los núcleos urbanos y, sobre todo, la clasificación extensiva del suelo por el planeamiento vigente (urbano y urbanizable). Además, en el caso del turismo su crecimiento ha seguido su propia lógica, apoyado en planeamientos municipales absolutamente desarrollistas y desprovistos de cualquier consideración y análisis de los recursos naturales y económicos disponibles, de las necesidades y capacidades de la población existente, de las infraestructuras e inversiones que demandaría aquel crecimiento, etc. A ello hay que añadir graves problemas de erosión eólica; falta de diversifica-ción en la producción energética aun contando con excepcionales posibili-dades; falta casi absoluta de depuración y reutilización de aguas residuales y lo mismo de reciclaje de residuos sólidos urbanos; déficits en la producción de agua y electricidad, etc.

Desarrollo económico basado en el monocultivo del turismo.•

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El turismo, más que en ninguna otra isla, ha transformado la vida y la economía majorera, siendo ciertamente una fuente de bienestar y rique-za. Sin embargo, el desarrollo turístico puede acabar convirtiéndose en un problema. El crecimiento económico insular se ha basado en el aumento ilimitado de la oferta turística apoyado en una demanda exterior creciente y sigue siendo así, por lo que se ha incrementado la magnitud de las reper-cusiones que una hipotética crisis sectorial turística tendría en la economía de Fuerteventura, pues depende en exclusiva del turismo. Incluso, cuando ya la demanda exterior se ha frenado, se siguen materializando un inusitado volumen de iniciativas, apoyadas, como no, en un planeamiento que para nada analiza su viabilidad económica, medioambiental, empresarial, etc., siguiendo sólo criterios oportunistas.

Los riesgos apuntados hacen necesario que en Fuerteventura se adopte un verdadero modelo de desarrollo sostenible, en el que se reconvierta la oferta turística existente para primar la calidad sobre la cantidad, favore-ciendo la productividad, las actividades de alto rendimiento, y diversifican-do la oferta.

Llegados a este punto la pregunta es obvia: ¿las medidas previstas en el proyecto de PTEOTF permiten un cambio sustancial en el modelo de desarro-llo turístico para orientarlo hacia la consecución de la sostenibilidad? Nuestra respuesta se desprende del análisis que hemos realizado del citado Plan, al que sin discutir el esfuerzo de planificación que representa y el acierto de algunas de sus medidas, se le pueden formular también algunas críticas y dudas sobre su efectividad, con el ánimo de contribuir al debate sobre el fin último, esto es, lograr el mejor desarrollo posible para la isla de Fuerteven-tura y sus gentes. Baste ahora hacer una breve recapitulación de algunas de las ideas expresadas en este trabajo:

− El PTEOTF, según el proyecto sometido a información pública, se presenta, en bastantes de sus aspectos, más que como un instrumento terri-torial dotado de entidad propia y autónoma, como una simple modificación puntual de lo establecido en el vigente PIOF.

− El punto de partida para diseñar un idóneo modelo de planificación (a los efectos de determinar la capacidad de carga y adoptar medidas eficaces y proporcionales) es tener un conocimiento lo más exacto posible de la realidad turística existente: esto es, de la oferta alojativa, sea turística, sea residencial. En el caso del PTEOTF, nos encontramos con una doble dificultad: la inclusión de los proyectos en fase de ejecución, lo que obliga a una perfecta coordinación entre el Cabildo Insular y los Ayuntamientos; y la limitación al uso turístico alojativo u oferta turística reglada, lo que deja en el aire los

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usos residenciales que no responden a las verdaderas necesidades demográ-ficas de la isla.

− El tratamiento que realiza el PTEOTF de las áreas de rehabilitación en los núcleos por él delimitados resulta adecuado, más allá de las dificulta-des que la gestión de estas operaciones pueda encontrar en la práctica. Más limitada e imperfecta, nos parece, la regulación de las eventuales nuevas áreas de rehabilitación a determinar por los Ayuntamientos. Los criterios que se utilizan en estos casos atienden básicamente a las características de los edificios e instalaciones turísticas, sin referencia alguna al uso residen-cial. Esto nos hace pensar que fuera de los núcleos ya delimitados por el proyecto de PTEOTF, las operaciones son más bien de renovación de la planta alojativa, más que operaciones que tengan por objeto una eventual rehabilitación integral.

− El principio general de crecimiento cero del suelo destinado a uso turístico no solamente es objeto de excepciones, lo que por otra parte entra dentro de la lógica, sino que se ve alterado también por algunas de las técnicas que prevé el PTEOTF expresamente para limitar o reducir el crecimiento. Con la salvedad de las operaciones de reclasificación y recategorización, algunas de las medidas propuestas como, por ejemplo, la sustitución del uso turís-tico de alojamiento por el uso residencial, difícilmente serán eficaces en su finalidad de control, ya que pueden generar una desviación de la presión territorial hacia el uso residencial. Uso residencial cuya regulación plantea igualmente varios y serios interrogantes, pese a ser, en nuestra opinión, uno de los elementos claves para garantizar un verdadero desarrollo sostenible.

− Por último, en contraste con la filosofía restrictiva que inspira el trata-miento del alojamiento turístico, llama la atención la flexibilidad que recibe la implantación del llamado equipamiento turístico complementario al que se ve como el elemento clave para la mejora de la calidad de la oferta turísti-ca de la isla. Una rúbrica, la de equipamiento turístico complementario, que por englobar una variedad amplia de equipamientos e instalaciones (cam-pos de golf, puertos deportivos, parques temáticos y de ocio y comercio, centros de alto rendimiento, etc.), exigiría un enfoque más particularizado según las características de los equipamientos o instalaciones en cuestión.

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