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7/21/2019 La Organizacin Administrativa (1).doc

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DERECHO ADMINISTRATIVO - BOLILLA III

Organizacin administrativa

Personalidad jurdica del estado Teoras acerca de su naturaleza jurdica

Competencia Jerarqua Delegacin, avocacin y sustitucin -

Persona es un ente susceptile de adquirir derec!os y contraer oligaciones"

#$lez %ars&ield integra al estado en el concepto de persona" 's aparece en el Cdigo

Civil a partir los art" () y siguientes y sus respectivas notas" #$lez distingue a las

personas de e*istencia visile o personas &sicas +Arts. ! " #$ y, por otro lado, las de

e*istencia ideal +Art. $ a su vez estas personas de e*istencia ideal las clasi&ica enpersonas jurdicas +Arts. " % y personas de e*istencia ideal propiamente dic!as o

simples asociaciones, tanto civiles como religiosas +Art. %&" .uego vuelve a clasi&icar

a las personas jurdicas en aquellas de car/cter p0lico +Art. !' (art) y las de

car/cter privado +Art. $' (art)" ' su vez dentro de las de car/cter p0lico aparecen

el 1stado nacional, las provincias, los municipios, las entidades aut/rquicas y la 2glesia

Catlica" Dentro de las de car/cter privado aparecen las asociaciones, las &undaciones,

las sociedades civiles, las sociedades comerciales, y, otras entidades que requieranautorizacin para &uncionar" 3uestro ojeto de estudio se concentrar/ en las personas

jurdicas de car/cter p0lico" 1sta clasi&icacin es la que el Cdigo Civil prev$, adem/s

!ay otras personas no incluida en este compendio de normas que tami$n estudiaremos"

1n la nota alArt. ##$lez resuelve la imputacin al estado de la conducta de los

individuos que integran este estado" 1l Art. *y la n+tadel inc" 4 de la persona jurdica

'parece el concepto de persona seg0n su &inalidad se protege legalmente el &in" .a

persona jurdica es una &orma arti&icial de superar la incapacidad de orar, es decir, esuna &iccin legal a los &ines de poder superar esa incapacidad natural de actuar que tiene

como entidad astracta" 1sto tami$n ocurre en el /mito del derec!o p0lico, el estado

nacional, las provincias, los municipios, etc" son tami$n entes astractos por lo tanto

careceran en principio de capacidad de orar" 'ntiguamente la .ey de demandas contra

la nacin prevea la necesidad de que para demandar al estado nacional se requiriera la

venia legislativa, es decir, que para poder estar legitimado el estado para demandar o ser

demandado !aa que pedir autorizacin al congreso" 1n la provincia de 5uenos 'ires

que tiene una tradicin di&erente el Cdigo contencioso administrativo de .uis #"


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#arela que se sancion en 46)7 y que rigi en la provincia durante casi cien a8os, ya

prevea la posiilidad de demandar al estado provincial sin necesidad de venia

legislativa" 9oy la provincia de 5uenos 'ires a partir de la sancin de la L)" !$.**,es

la que tiene uno de los cdigos m/s modernos en la materia administrativa"

#$lez en el Cdigo Civil le da al estado capacidad jurdica para estar en juicio al

considerarlo persona" 1sta teora de la personalidad jurdica del estado !a tenido una

evolucin intentando e*plicar cmo se produce la atriucin de la responsailidad al

estado por causa de los !ec!os o actos realizados por las personas &sicas que lo

componen"

's apareci en primer lugar la t)+ra d) mandat+que entenda que las

personas &sicas que integraan el estado act0an como mandatarios siendo el estado el

mandante" 1sta teora adoleca de astante insu&iciencia porque a partir de este

postulado del mandato lo que se pretende signi&icar es que el estado !a tenido una

voluntad previa para otorgar el mandato cosa que era imposile materialmente porque al

ser un ente astracto no poda otorgar ning0n mandato"

'parece luego la t)+ra d) a r)(r)s)ntacin )ga, aqu se mejora la anterior

pretendiendo que las personas &sicas que integran el estado act0an como representantes

legales del estado de la misma manera que act0a un curador o un tutor respecto del

incapaz" %i ien mejora el anterior adolece de la misma &alla porque no se puede

e*plicar como es que el estado designa a su propio representante legal" %i un ente

astracto carece de voluntad"

's surge la t)+ra d) rgan+que es la que !oy est/ vigente" %i el estado

+cuando decimos :estado; nos re&erimos al estado en ejercicio de la &uncin

administrativa tiene la misin de cumplir ciertos cometidos, tiene que distriuirse

ciertas &unciones para lograr el cumplimiento de estos ojetivos dentro de cierta

estructura" %e genera una estructura de tipo piramidal a trav$s de la cual se vandesagregando &unciones, cada rgano es una delimitacin &uncional" 3o podramos

conceir una estructura organizacional de un solo rgano, es decir que el rgano es a la

organizacin, la organizacin misma" Por lo tanto, es la demarcacin &uncional dentro

de una organizacin total, si no !ay rgano no !ay organizacin total" Dentro de estos

rganos aparecen personas &sicas, all se da lo que se llama r)acin d) s)rvici+que

vincula a la persona &sica con el rgano y con la organizacin total" %i a cada rgano se

le atriuye una serie de &unciones y el rgano a su vez est/ integrado por personas&sicas, ser/n $stas las que deer/n cumplir la &uncin del rgano" .a administracin


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siempre tiene continuidad, es per&ecta, el rgano sigue &uncionando, perdura

independientemente quien sea el &uncionario de turno que ocupe el goierne" 1ntonces

el rgano se vincula con le m+d)+ /0rdic+ d) a c+m()t)ncia, as como las personas

&sicas tienen capacidad para orar, los rganos tienen competencia"

1l 1stado se integra por tres poderes, pero quien tiene personalidad jurdica es el

estado como conjunto" Cuando uno demanda, no demanda al poder ejecutivo, o al

legislativo, etc", sino que demanda al estado nacional, al provincial etc" 1l rgano no

tiene personalidad jurdica propia, la tiene el estado en su conjunto como organizacin

total" 1stos rganos que integran la administracin a su vez tienen una competencia

espec&ica que indica un marco dentro del que pueden actuar"


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Puede delegar el ejercicio de su competencia propia slo de manera transitoria" ' su vez

la posiilidad de delegar el ejercicio de la competencia dee estar legalmente previsto"

.a delegacin solo delega el ejercicio, solo de manera transitoria y dee estar autorizada

por la ley"

.a contracara de la delegacin es la av+cacin" ' trav$s de esta y por el

principio de jerarqua, el rgano superior se aoca a la decisin de casos o situaciones

concretas, no de manera general, ejerciendo una competencia que es propia del rgano

in&erior" %i por alguna circunstancia el rgano in&erior no resuelve una cuestin,

entonces, el rgano superior, por aplicacin del principio de jerarqua puede avocarse a

resolver esta situacin ejerciendo la competencia que pertenece sal in&erior" Tampoco

camia la titularidad que sigue estando en caeza del in&erior"

3o !ay que con&undir la avocacin con el cese de la delegacin, esto es cuando

un rgano superior delega el ejercicio de una competencia que es propia en un rgano

in&erior y luego la deja sin e&ecto" 1n la avocacin la competencia era del in&erior,

asumida por el superior por el principio de jerarqua"

.a sustitucin es una &igura sencilla que se aplica cuando &rente a una vacancia

transitoria, una licencia de alg0n &uncionario, se le encomienda a otro &uncionario la

&irma de los despac!os que este uicado dentro de la pir/mide, el mismo grado" Por

ejemplo, se va de vacaciones el director del /rea de salud y se le encomienda la atencin

y &irma de los despac!os al director del /rea de medioamiente" 1s transitoria,

simplemente a los &ines de curir alguna situacin de ausencia que pueda generarse"

1l principio de jerarqua del que !alamos reci$n tiene ciertos e&ectosA

Barca la competencia del rgano superior para resolver con&lictos que

puedan plantearse entre los rganos in&eriores" %i entre los rganos in&eriores

!ay un con&licto resuelve el superior com0n"

%iempre prima la voluntad de rgano superior por sore la del rgano

in&erior" 1sto vinculado por ejemplo a la potestad anulatoria de aquellos actos

producidos por el rgano in&erior"

1*iste en el rgano superior la potestad de modi&icar o re&ormar el acto

producido por el rgano in&erior"

1*iste en el &uncionamiento administrativo el principio de unidad de

accin y direccin manejado por el rgano superior"


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9ay una potestad de vigilancia de los rganos superiores sore los

rganos in&eriores que genera la relacin de suordinacin, deer de oediencia

de un rgano in&erior al superior y la potestad disciplinaria"

1*iste en el rgano superior la potestad de delegacin y avocacin"

1*iste en el rgano superior la potestad de inspeccin y contralor de la

actividad del rgano in&erior"

Centralizacin - Descentralizacin - Desconcentracin

9ay c)ntraizacin+administracin centralizada cuando todas las cuestiones de

importancia que !acen a una organizacin son resueltas por los rganos superiores, es

decir, la m/*ima jerarqua de la administracin" Por su parte, !ay d)sc)ntraizacin

+administracin descentralizada o indirecta cuando las &acultades decisorias est/n

asignadas o adjudicadas a entidades con personalidad jurdica propia" Cuando !alamos

de modelo centralizado de la administracin nos re&erimos al estado nacional, provincial

y municipios y cuando !alamos de descentralizacin nos re&erimos a las entidades

aut/rquicas donde tendr/ que !aer como presupuesto de e*istencia la asignacin de

personalidad jurdica propia"

's como veamos que dentro de la pir/mide organizacional que responda al

tipo de organizacin central, cada rgano no tiene personalidad jurdica sino que la

persona jurdica la tiene el ente al cual este rgano pertenece en la entidad aut/rquica o

descentralizada, es ella misma quien tiene personalidad jurdica"

9ay dos g$neros de descentralizacin" .a c)ntraizacin + d)sc)ntraizacin

(+tica se re&iere al tipo de goierno que esta utilice" n estado unitario es un estado

polticamente centralizado y un estado de r$gimen &ederal como el nuestro, es un estado

polticamente descentralizado" .a c)ntraizacin + d)sc)ntraizacin administrativa

es independiente de la &orma de goierno" 1stos conceptos aqu se vinculan con una

&orma de organizacin administrativa" 1n nuestro pas cada provincia que integra el

sistema administrativo &ederal, en lo administrativo puede organizarse de manera

centralizada o descentralizada"

1n la d)sc+nc)ntracin!ay una atriucin de &acultades decisorias que no lleva

consigo la creacin de una entidad con personera jurdica propia" %e trata de una

t$cnica de distriucin o atriucin permanente de competencias que da lugar a la


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&ormacin de un nuevo rgano y no una persona jurdica" 1s un &enmeno o instituto

que solo puede darse dentro de una misma persona jurdica"

.a desconcentracin se di&erencia de la delegacin en que la delegacin es

transitoria de competencias del rgano superior a uno o varios in&eriores y no implica la

generacin de un nuevo rgano, como si lo !ay en la desconcentracin" 1n la

descentralizacin y en la desconcentracin la trans&erencia de competencias es de

car/cter permanente, slo que uno crea una nueva persona jurdica +la descentralizada y

crea un nuevo rgano +desconcentracin" 1l acto que dispone tanto la descentralizacin

como la desconcentracin es un acto constitutivo, en un caso constitutivo de un ente con

personera jurdica propia, en otro caso de un rgano con &acultades decisorias propias"

1n la delegacin el rgano elegante puede retomar la &acultad de la cual se !a

desprendido temporalmente mientras que tanto en la desconcentracin como en la

descentralizacin se !a generado una asignacin de competencia propia del ente

descentralizado o del rgano desconcentrado"

1n relacin a la responsailidad administrativa !ay reglas di&erentes" 1n la

delegacin el rgano superior es responsale por lo que !aga el rgano delegado,

porque al !aer delegado el ejercicio de su propia competencia es como lo realizara el

mismo que es el titular de dic!a competencia" 'l contrario en la descentralizacin y la

desconcentracin !ay una verdadera limitacin de la responsailidad del superior, l$ase

administracin central o persona jurdica a la cual pertenece el rgano desconcentrado,

porque en estos casos la &uncin del superior queda limitada o restringida al control

normal y razonale sore los actos del ente descentralizado o de rganos

desconcentrado, limitada al control y vigilancia normal"

P1%E3'% J2D2C'% PF5.2C'% 1%T'T'.1% G 3E 1%T'T'.1%

.a doctrina dice que si !ay una creacin estatal del ente en principio estamos enpresencia de un ente p0lico" %in emargo este criterio no es su&iciente ya que !ay

entidades privadas creadas por el estado con &ines p0licos, por ejemplo, los colegios

pro&esionales" 1stos son personas jurdicas del derec!o p0lico pero no estatales" Etro

criterio arrimado es el de la e*istencia de &ines p0licos, pero no siempre se da, por

ejemplo una &undacin no es un ente p0lico" Etra pauta de interpretacin si en este ente

se oserva la e*istencia de prerrogativas de poder p0lico, si las tiene lo m/s proale

es que sea un ente p0lico" Etra pauta es el grado de control estatal sore es ente, cuanto


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mayor es el control estatal !ar/ mayor sujecin al derec!o pulico" %i se dan todas

estas cuestiones seguramente ser/ una persona del derec!o p0lico"

9ay ()rs+nas d) d)r)c3+ (42ic+ )stata)s " n+ )stata)s" 1jemplo de esto

ultimo son los colegios pro&esionales que mencion$, se con&orman como una asociacin

de pro&esionales que ejercen lieralmente sus pro&esiones, pero estos colegios tienen

ciertas prerrogativas de poder pulico delegadas por el estado como es el control de la

matricula" 1l colegio pro&esional, que &unciona por la asociacin oligatoria de sus

a&iliados, no slo tiene la potestad de otorgar o denegar la matrcula sino que adem/s

ejercer/ una suerte de contralor de aquellas normas de $tica pro&esional que

correspondan a cada pro&esin" G &rente a un eventual incumplimiento tendr/ la potestad

sancionatoria" %on personas jurdicas p0licas no estatales porque adem/s &uncionan

con aportes privados que es el aporte que cada a&iliado !ace" 1stas entidades p0licas no

estatales son creadas por ley, tienen r$gimen jurdico p0lico, tienen &ines p0licos,

gozan de ciertas prerrogativas del poder p0lico, !ay un control estatal sore su

administracin y direccin, sus recursos provienen generalmente de aportes privados y

sus empelados no son p0licos sino que se rigen por la normativa del derec!o privado

regulado por la .CT" .a mayora de los actos emanados por el colegio son actos del

derec!o privado e*cepto aquellos que implican el ejercicio de potestades p0licas esto

signi&ica :ejercicio de &uncin administrativa;, por lo que son actos administrativos

impugnales"

1l r$gimen p0lico muc!as veces tiene e*ceso de urocracia y de controles para

competir en el mercado econmico o &inanciero" 's se !a recurrido a &ormas jurdicas

no manejadas por el derec!o p0lico para que el estado pueda ejercer cierto

intervencionismo en /reas que pueden resultar de su inter$s" 1sto gener ciertas crisis en

las entidades aut/rquicas o descentralizadas ya que la misma se cre para cumplir&unciones administrativas no para el comercio" >ue as que &rente al inter$s del estado de

incursionar en el mercado, aparecieron las )m(r)sas d) )stad+creadas por la ley

!.!asta la sancin de la L)" d) s+ci)dad)s !5##*donde aparecieron las

s+ci)dad)s annimas c+n (artici(acin )stata" Tami$n aparecieron las sociedades

con participacin estatal mayoritaria, llamadas s+ci)dad)s d) )c+n+ma mi6ta, creadas

por D)cr)t+ !#.%57%&luego rati&icado por L)")s !$.5&$ " !8.!,en estas entidades

aparecen capitales estatales y privados" Tami$n aparecieron las sociedades del estadoreguladas por la L)" $*.8*#que constituyen un caso especial de sociedad porque puede


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tener un 0nico socio, por ejemplo oras sanitarias mar del plata %ociedad y estado cuyo

0nico socio es la municipalidad"

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