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reflejen necesariamente el pensamiento del IEEE o del Ministerio de Defensa.
Documento Marco 05/2020 1
05/2020 27 de abril de 2020
Alejandro Mackinlay
La neutralidad de Suecia y Finlandia,
semejanzas, diferencias y futuro
La neutralidad de Suecia y Finlandia, semejanzas, diferencias y futuro
Resumen:
El deterioro de la situación estratégica a lo largo de la periferia oeste de Rusia, a partir
de los sucesos de Ucrania en la primavera de 2014, ha afectado profundamente a la
percepción de seguridad en toda la región báltico-nórdica, impulsando el debate sobre
si Suecia y Finlandia, las dos naciones nórdicas no alineadas militarmente, deberían
ingresar en la Alianza Atlántica. Sin embargo, las razones que dieron lugar a la política
de neutralidad y posteriormente a la de no alineación, de cada una de ellas han sido
diferentes, como también lo son ahora sus respectivas situaciones de seguridad.
Ambas naciones evolucionaron en el contexto de la Posguerra Fría desde una
neutralidad estricta hasta una relativa no alineación, impulsadas por su pertenencia a la
Unión Europea (UE) y sus relaciones con la OTAN. Ahora, con una Rusia renacida
militarmente, el acceso a la Alianza Atlántica representa una opción oportuna para
reforzar la seguridad de Suecia y Finlandia, con un coste económico menor al que
tendría reconstituir sus actualmente disminuidas capacidades independientes de
defensa, por contra ello requeriría asumir un indudable coste geopolítico.
Palabras clave:
Neutralidad, no alineación, Escandinavia, Rusia, Finlandia, Suecia, OTAN, geopolítica,
percepción de seguridad, región báltico-nórdica.
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La neutralidad de Suecia y Finlandia, semejanzas, diferencias y futuro
Alejandro Mackinlay
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Sweden and Finland's neutrality, similarities, differences and future
Abstract:
The new security situation created along Russia's borders, after the events in Ukraine in
spring 2014, has profoundly affected the perception of security throughout the Baltic-
Nordic region and thus opening the debate on whether the two non-aligned Nordic
nations should join the Atlantic Alliance. However, the reasons that led to the policy of
neutrality, and later on of non-alignment, of both are based on different grounds, as of
their today security environments differ too. Both nations evolved from a strict neutrality
to a relative non-alignment in the context of post-Cold War situation, something which
was mainly driven by their EU membership and partnership with NATO. Now, with an
assertive Russia, the eventual accession of Sweden and Finland to the North Atlantic
Alliance represents an opportunity to strengthen their defence, with important budget
savings to the cost of rebuilding their nowadays weak independent defence capabilities,
although at an undeniable geopolitical cost.
Keywords:
Neutrality, non-alignment, Scandinavia, Russia, Finland, Sweden, NATO, geopolitics,
security perception, Baltic-Nordic region.
Cómo citar este documento:
MACKINLAY, Alejandro. La neutralidad de Suecia y Finlandia, semejanzas, diferencias y futuro.
Documento Marco IEEE 05/2020.
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_marco/2020/DIEEEM05_2020ALEMAC_SueciaFin.pdf
y/o enlace bie3 (consultado día/mes/año)
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Introducción
La neutralidad es un concepto que en su momento definió y continúa haciéndolo, la
política exterior y de seguridad de Suecia y Finlandia, como también de las otras
naciones neutrales europeas, Austria, Irlanda y Suiza. Aunque en cada uno de esos
casos las razones por las que esas naciones eligieron la neutralidad son diferentes, lo
que aconseja evitar generalizaciones a la hora de analizar la evolución de las
respectivas políticas de seguridad y defensa. Precisamente el caso sueco y finlandés
están de actualidad, sobre todo por la cuestión de un eventual ingreso de ambas
naciones en la Alianza Atlántica, lo que pondría un punto final a la política de
neutralidad formal de larga tradición, tanto en Suecia como en Finlandia. Un debate
que se suscita principalmente por el deterioro de las condiciones de seguridad en el
norte y este de Europa a partir de los acontecimientos en Ucrania en la primavera de
2014 y sobre todo por la anexión de Crimea por Rusia, hechos que han afectado
profundamente la percepción sobre la seguridad en toda la región báltico-nórdica.
Sin embargo, y ya desde hace largo tiempo, particularmente desde el acceso de Suecia
y Finlandia a la Unión Europea (UE), la tradicionalmente estricta política de neutralidad
de las dos naciones fue evolucionando hacia al establecimiento de un conjunto de
lazos estratégicos con sus socios europeos de la UE, las demás naciones nórdicas y
los EE. UU., aunque desde una postura de no alineación militar. Así, en la actualidad,
las dos naciones todavía mantienen su negativa a obtener y proporcionar las garantías
formales que se derivarían de su eventual acceso a una alianza de seguridad,
significativamente la OTAN, evitando así comprometer en ningún caso su decisión
soberana final. Las razones para esa oposición son diferentes en ambos casos y se
identifican en la particular experiencia histórica de cada una de ellas. Sin embargo,
desde el final de la Guerra Fría y hasta la fecha las dos naciones han modificado
significativamente la orientación de su política exterior y de defensa, algo que en buena
medida ha estado conducido por la experiencia de su pertenencia a la UE y sus
relaciones con la Alianza, convirtiéndose ambos en importantes actores involucrados
en el desarrollo de la Common Security and Defence Policy (CSDP) y European
Security and Defence Policy (ESDP) de la UE y también en socios muy activos de la
OTAN.
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Ahora, ante la incertidumbre reinante sobre la situación en la región báltico-nórdica, con
una Rusia renacida militarmente y que es la principal preocupación de seguridad de
ambas naciones, la cuestión es ver si la no alineación militar de Suecia y Finlandia
evolucionará hacia un eventual ingreso en la Alianza Atlántica, o si bien ambas
naciones mantendrán su actual estatus. Ello es especialmente interesante, pues el
deterioro de la situación de seguridad en el nordeste de Europa, además de afectar a
todo el continente, se ha hecho evidente cuando las naciones nórdicas, aunque unas
más que otras, se afanaban por reducir sus capacidades militares, confiadas en que
con una Rusia cooperativa con Occidente sus necesidades de defensa eran reducidas.
Ahora la cuestión de la OTAN se plantea nuevamente, pues las opciones disponibles
para Suecia y Finlandia pasan por reconstruir sus capacidades independientes de
defensa a un alto coste económico y social, o bien reforzar su posición mediante el
acceso a la Alianza Atlántica, con un coste económico menor, pero renunciando a
políticas bien establecidas desde hace mucho y sin embargo a un indudable coste
geopolítico. Aunque también existe una tercera opción que no es otra que una relativa
alineación con los intereses de seguridad de Moscú, limitando el riesgo percibido por
Rusia en su periferia noroeste, algo que parece altamente improbable en el caso sueco
y a tenor de la experiencia histórica es posible en el finlandés, el retorno a algo
parecido a la «finlandización».
Figura 1. La Europa báltico-nórdica. Fuente. Internet.
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Orígenes de la neutralidad de Suecia y de Finlandia
La neutralidad sueca tiene sus orígenes remotos en la última parte de las guerras
napoleónicas, cuando Suecia acepta definitivamente la pérdida de Finlandia en favor
de Rusia y renuncia a sus ambiciones para dominar la región báltica, que desde el
reinado de Carlos XII, a comienzos del siglo XVIII, la habían mantenido en un constante
estado de guerra. Ello se conoce como la Política de 1812 y fundamentalmente se
orientaba a evitar una futura confrontación con Rusia. La consiguiente paz dio lugar a
un extenso periodo de estabilidad que fomentó la industrialización del país y el
crecimiento económico, con lo que la neutralidad poco a poco pasó a ser considerada
por la población sueca como una condición indispensable para el bienestar del país1.
Con el estallido de la Primera Guerra Mundial la visión de Suecia como neutral se
institucionaliza, permaneciendo al margen de las hostilidades con el apoyo unánime del
Parlamento y durante el transcurso de las siguientes décadas la neutralidad pasa a
convertirse en una característica permanente de la política exterior del país. Una
política que se mantiene durante la Segunda Guerra Mundial, aunque la difícil situación
sueca obligó al país a hacer concesiones en su neutralidad a favor de Alemania2, sobre
todo hasta 1943. En los años posteriores a la guerra los suecos hacen todo lo posible
para mantener su estatus de nación neutral reconocido internacionalmente, rechazando
su incorporación a la OTAN, aunque participando en algunas de las organizaciones
económicas occidentales como la EFTA. Durante la Guerra Fría y como instrumento
para garantizar su neutralidad, Suecia desarrolló una potente defensa militar, con el
objeto de que cualquier ataque al país resultase demasiado costoso para el potencial
agresor, indudablemente la Unión Soviética, aunque reconociendo que no podría
derrotarlo. En consecuencia, Suecia inició contactos con la Alianza y con los EE. UU.
para prepararse para recibir apoyo militar en caso de un ataque soviético, algo que
mantuvo en secreto para no comprometer su neutralidad y que solo era conocido por
1 ELIASSON, Johan, Traditions, Identity and Security: the Legacy of Neutrality in Finnish and Swedish
Security Policies in Light of European Integration, European Integration online Papers (EIoP) Vol. 8
(2004) N° 6, p. 1. Disponible en: http://eiop.or.at/eiop/texte/2004-006.htm 2 La principal concesión sueca a Alemania consistió en el suministro de mineral de hierro sueco,
llegándose a alcanzar los 10 millones de toneladas al año. Además, en los meses de junio y julio de
1941 Suecia permitió el tránsito por su territorio, desde Noruega y hacia la URSS, de la 163 División de
Infantería alemana.
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un muy reducido número de personas3. Precisamente es durante las largas décadas de
la Guerra Fría cuando se cimienta la percepción de la neutralidad en la sociedad como
una parte fundamental de la propia identidad sueca4.
Por su parte, la neutralidad de Finlandia se origina después de la Primera Guerra
Mundial, cuando se independiza de Rusia, nación que, como veremos, sigue definiendo
la necesidad misma de la condición de neutralidad finlandesa. La independencia de
Finlandia fue proclamada en noviembre de 1917, aprovechando la toma del poder en
San Petersburgo por los bolcheviques y su reconocimiento del derecho general de
autodeterminación de los pueblos, en diciembre siguiente la independencia finlandesa
es aceptada por el nuevo Gobierno revolucionario ruso. Con ello Rusia, que siempre ha
mostrado una enorme ansiedad por la seguridad de sus geográficamente indefendibles
fronteras, perdía el buffer defensivo que había conseguido un siglo atrás y Finlandia se
vuelve a convertir en una preocupación para la seguridad de Rusia5. En enero de 1918,
estalla la cruenta guerra civil finlandesa entre rojos y blancos, estos últimos en mayo
del mismo año derrotan a los primeros con apoyo de la Alemania imperial, favoreciendo
la percepción en la Rusia soviética de Finlandia como un potencial cooperador en un
eventual ataque alemán. Además, la independencia de Finlandia dejaba a Leningrado,
la antigua capital imperial de San Petersburgo, a muy pocos kilómetros de la frontera
exterior de la URSS. En 1920, se firma el Tratado de Tartu, que fijó las fronteras entre
las dos naciones y contribuyó a una mejora de relaciones, aunque la Unión Soviética
siguió desconfiando de la neutralidad de Finlandia y en 1939 ataca el país, ante el
temor a que Helsinki pudiese cooperar con Alemania en una agresión a Rusia6. En
1940, se firma la paz y en 1941 la invasión alemana de Rusia proporciona a Finlandia
la oportunidad de recuperarse de sus pérdidas, con lo que se inicia la llamada Guerra
de Continuación que dura hasta 1944, cuando la previsible derrota alemana hace que
Helsinki busque la paz con la Unión Soviética. Es de destacar que durante la guerra
Finlandia fue beligerante contra la URSS, pero no contra los aliados que nunca le
3 DALSJÖ, Robert, Life- Line Lost: The rise and fall of ‘neutral’ Sweden’s secret reserve option of
wartime help from the West, Santérus Academic Press, Stockholm, 2006, pp. 156, 163-166, 175-179. 4 Ibid. 1, p. 4-5.
5 Vs. MOISIO, Sami (1998) Finland, geopolitical image of threat and the post‐cold war confusion,
Geopolitics, 3:3, 104-124, DOI: 10.1080/14650049808407630. Disponible en:
http://dx.doi.org/10.1080/14650049808407630 6 Vs. TÖRNGREN, Ralf, The Neutrality of Finland, Foreign Affairs, July 1961 Issue.
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declararon la guerra y que el país actuó independientemente de Alemania, por lo que
consiguió una paz por separado, con cesiones territoriales a la URRS (ver figura 2).
Seguidamente, Finlandia se vio obligada a aceptar una situación de neutralidad de la
que la URSS no desconfiase. Por esa razón rechazó participar en el plan Marshall, a
pesar de que el país se encontraba devastado. En 1948 firma el Tratado de Amistad
Cooperación y Asistencia Mutua (TCAM) con la URSS7, por el que se comprometía a
oponerse en el caso de un ataque a la URSS a través de su territorio y aceptar la
asistencia soviética para ello8. Así, en 1949 cuando se establece la OTAN el país ya
estaba comprometido con una política de neutralidad que trataba ante todo de
conseguir la confianza soviética en Finlandia como vecino pacífico y sin la cual podría
perder su independencia. Igualmente, las disputas territoriales posteriores a la Primera
Guerra Mundial obligaron a Finlandia aceptar la neutralización y desmilitarización del
archipiélago de Åland, mayoritariamente de población étnica sueca, para así asegurar
su permanencia en el país9. Un estatus especial en el que un eventual ingreso de
Finlandia en una alianza militar tendría unas indudables repercusiones.
Figura 2. Cesiones territoriales de Finlandia a la URSS, 1944. Fuente. Internet.
7 Tratado de Amistad Cooperación y Asistencia Mutua (TCAM) fue firmado entre Finlandia y la URSS en
abril de 1948, subsecuentemente al Tratado de Paz de 1947 y constituyó la base de las relaciones entre
los dos países hasta 1992 y el principal instrumento para la implementación de la doctrina Paasikivi–
Kekkonen que definió la política exterior finesa durante el periodo de la Guerra Fría. 8 Ibíd. 6.
9 Vs. Decision of the Council of the League of Nations on the Åland Islands Including Sweden’s Protest of
24/06/1921, League of Nations Official Journal, 09/1921 (versión original en inglés).
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Tanto Suecia como Finlandia eligieron en su momento adoptar una política de
neutralidad sobre la base de sus particulares experiencias históricas, las razones para
ello fueron diferentes, a pesar de la proximidad geográfica y de siglos de historia
compartida, además en ambos casos la neutralidad fue respaldada con poderosos
instrumentos militares10. Así, en el caso sueco se asume que la neutralidad ha
resultado en un factor decisivo para un crecimiento económico sostenido y el desarrollo
de un modelo social propio, igualitario y basado en un extensivo estado del bienestar.
Más aún, la neutralidad pasó a ser percibida como parte de la propia esencia nacional,
imbuida de una percepción de una Suecia libre de alianzas, que fomenta el diálogo en
los conflictos, solidaria con el tercer mundo, guardiana de las esencias democráticas y
del buen gobierno y que rechaza las relaciones de poder entre las naciones11. Así, la
neutralidad se transformó en un elemento de la propia identidad nacional sueca,
pasando a ser un fin en sí misma y convirtiéndose en una ideología12. Contrariamente,
la neutralidad de Finlandia ha sido resultado de una política que funda la seguridad
nacional en mantenerse al margen de los conflictos de intereses entre las grandes
potencias o bloques, se adoptó como una opción pragmática, el instrumento
imprescindible para mantener su independencia frente a un vecino poderoso, la
URSS13. Es decir, en el caso finlandés la política de neutralidad resultó de un
requerimiento de la geopolítica, de la necesidad de asegurar la independencia y
soberanía nacionales, por lo que fundamentalmente se puede considerar un medio
para asegurar un fin superior, la supervivencia de la nación.
10
A mediados de la década de 1980 el Ejército sueco disponía de unos 100 000 efectivos en las
unidades de combate, incluidas las defensas locales y la Guardia Nacional, con unas reservas de
350 000 efectivos adicionales. La Fuerza Aérea contaba con 300 aviones y la Marina con 11 submarinos
y 40 buques de superficie. Vs. CARLQVIST, Ingrid, Sweden: The Defense that Disappeared, Gatestone
Institute, 07/08/2015. Disponible en: http://www.gatestoneinstitute.org/6287/sweden-military Por entonces
el Ejército finés, con unos 30 000 efectivos en activo, podía movilizar una reserva rápida de unos
130 000 efectivos entre 48 y 72 horas, que se reforzaban con otros 300 000 adicionales de la reserva
general. Vs. SOLSTEN, Eric y MEDITZ, Sandra W., Finland a country study, Library of the Congress,
Washington, 1990, p. 307-310. 11
Ibid. 1, p. 4. 12
Vs. DALSJÖ, Robert, From Self-Sufficiency to Solidarity: The Transformation of Sweden’s Defence and
Security Policies, The National Institute for Defence Studies (NIDS), International Symposium on Security
Affairs 2012, Tokio. Disponible en: http://www.nids.go.jp/english/event/symposium/e2012.html 13
Ibid. 6.
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Evolución de las políticas de neutralidad de los dos países
Hasta 1991, tanto Suecia como Finlandia mantuvieron, al menos formalmente, una
escrupulosa neutralidad, sin embargo, con el fin de la URSS se produjo a una situación
generalizada de inestabilidad política en los antiguos territorios soviéticos, creando por
una parte una fuerte incertidumbre sobre la seguridad en el área del Báltico y por otra,
al romperse el equilibrio bipolar global, un incremento en el número de crisis regionales,
incluido en la propia Europa. Un contexto de seguridad, que desde entonces ha estado
en constante flujo y al que era necesario adaptarse y en el que la neutralidad perdía su
sentido, ya que con la desaparición del bloque soviético una de las dos partes del
hipotético conflicto dejaba de existir y por lo tanto el propio enfrentamiento este-oeste
ante el que mantenerse neutral. Además, el ambiente reinante de inseguridad
aconsejaba a Suecia y especialmente a Finlandia, buscar el establecimiento de lazos
con las naciones europeas para aliviar su soledad estratégica14, mientras que por otra
parte, la proliferación de crisis y conflictos presentaba a los países nórdicos una
ocasión de promover su «modelo» de relaciones internacionales, basado una tradición
de apoyo a la paz y la solidaridad con el Tercer Mundo y que ya se había manifestado
hasta entonces en las numerosas participaciones en misiones de la ONU de los dos
países. Ambas naciones encontraron en la UE el ámbito apropiado, tanto para crear los
deseados lazos estratégicos con Europa, como para canalizar la contribución nórdica a
la prevención y gestión de conflictos. Así, la UE ha servido desde entonces como un
elemento principal en la articulación de la cooperación militar sueca y finlandesa con
sus socios europeos y organizaciones internacionales, fundamentalmente a través de
la participación en Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP), contribuyendo a
que a la postre el estricto concepto de neutralidad de ambas naciones se fuese
desvaneciendo.
La desaparición de la Unión Soviética en 1991 permitió a Finlandia invalidar en 1992 el
TCAM de 1948, lo que ponía fin a la «finlandización» y daba a Helsinki la ocasión de
reconsiderar su política exterior. Algo que el país no tardó en hacer, solicitando en 1992
su ingreso en la Unión Europea (UE), a la que accedió en 1995, con uno de sus claros
14
Vs. BAILES Alyson J. K., HEROLF, Gunilla y SUNDELIUS, Bengt, The Nordic Countries and the
European Security and Defence Policy, Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), Oxford
University Press, 2006, p. 71.
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objetivos en la mejora su situación de seguridad15, además de por motivos económicos
que también tuvieron su peso16. Sin embargo, el ingreso en la OTAN ni se planteó
entonces por razones históricas y naturalmente por no irritar a Rusia, siempre
demasiado próxima y la principal preocupación de seguridad del país17. Así, Finlandia
buscaba profundizar su integración en el mundo occidental a través de la UE, entrando
en la red de intereses estratégicos y económicos europeos; una forma de evitar volver
a quedarse sola frente a su poderoso vecino del este, como le ocurrió en 1939. Una
política de refuerzo de lazos con los socios europeos que ha continuado desde el
momento de su acceso, estando desde muy pronto y, sobre todo, como veremos, a
partir de la presidencia finesa de 1999 cuando se negociaron los Helsinki Headline
Goals, en la vanguardia de los países que han impulsado los avances en las políticas
dirigidas a la integración de la seguridad y defensa en el marco de la Unión.
Por el contrario, las principales razones del acceso sueco a la UE se encontraban en la
economía. En 1990, el país pasaba por una situación financiera complicada, además la
gran mayoría de sus exportaciones eran a la UE, por lo que el ingreso en la Unión era
visto como una forma de revivir la economía y salvar el estado del bienestar18. A pesar
de lo cual una parte importante de la población se oponía, en el referéndum de 1994 el
46,8 % dijo no al ingreso en la UE, frente a un 52,6 % de síes, pues la entrada en la UE
todavía se veía como una rotura del paradigma de neutralidad sueca19, cediendo
soberanía y, en cierto modo, abandonando las esencias que conformaban el modelo
político y social sueco. Consideraciones que años más tarde tuvieron mucho que ver
con que en el referéndum de 2003 sobre la adopción del euro el 56 % de los votantes
rechazase el ingreso en la moneda única20. Precisamente la perspectiva de ingreso en
la UE supuso la necesidad de reformular la política de neutralidad, así en 1992 el
15
Ibid. 12, p. 8. 16
El colapso del intercambio comercial con la URSS en 1990, que suponía un 25 % de las exportaciones
finesas, dio lugar a una importantísima recesión económica; el PIB fines cayó un 11 % en los tres años
siguientes y el desempleo se disparó hasta casi el 20 %. 17
Government Report, Finnish Security and Defence Policy 2009, Prime Minister’s Office Publications
13/2009, p. 70. 18
La crisis internacional de principios de los años 90 tuvo un impacto importantísimo en Suecia, con la
quiebra a numerosos bancos, el incremento del desempleo a un 10 %, caída acumulada del PIB entre
1990 y 1993 de más del 6 % y un déficit presupuestario en 1994 del 15 %. 19
Ibid. 12, p. 149. 20
Sweden and the Euro: Why they say not, The Economist (from the print edition Europe), Stockholm,
18/09/2003.
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entonces primer ministro Carl Bildt, con el consenso de los partidos principales, definió
la nueva política de «no alineación militar», manteniendo la opción de un retorno a la
neutralidad estricta en el —entonces improbable— caso de guerra en su vecindad21.
Así, inicialmente Suecia se oponía firmemente a cualquier intento de una política de
seguridad y defensa común en la Unión, aunque fue una oposición que no tuvo un
largo recorrido. Como ejemplo del cambio de opinión sueco está la negativa sueca de
1997 a la integración de la Unión Europea Occidental (UEO) en la UE, algo que, como
veremos, finalmente aceptó. Además, la participación en la gestión de crisis en el
ámbito de la UE, en los campos militar y civil, a la postre resultó en un instrumento no
solo políticamente aceptable, sino también clave para el desarrollo de la cooperación
en materia de defensa de Suecia. Mientras, el eventual ingreso sueco en la OTAN
todavía despierta una reacción negativa en amplios sectores, que siguen considerando
la neutralidad como parte de la identidad nacional sueca22 y ello a pesar de los ya
muchos años de cooperación militar entre Suecia y la Alianza Atlántica.
La UE y la evolución de la política de neutralidad de Suecia y Finlandia
Si bien la motivación del ingreso en la UE de Suecia y Finlandia, como hemos visto, fue
diferente. En el primer caso de índole fundamentalmente económica, mientras que en
el finlandés existían importantes razones de conveniencia geopolítica. La cuestión ha
sido que la integración en la UE ha resultado en un instrumento fundamental para
transformar las políticas de neutralidad a ultranza que los dos países mantenían al final
de la Guerra Fría y que se reflejaban, en ambos casos, en unas políticas de seguridad
y defensa muy semejantes. Por el momento ambas naciones siguen permaneciendo al
margen de alianzas militares, notoriamente de la OTAN, pero han establecido un
amplio contexto de relaciones, basadas en el interés estratégico, con sus socios
europeos, los demás países nórdicos, EE. UU. y la propia OTAN. Un proceso que ha
conducido a las dos naciones a participar activamente en las estructuras de defensa y
en las operaciones militares de la UE y a cooperar con la OTAN, lo que les ha permitido
optimizar la interoperabilidad con sus socios, mejorar el adiestramiento de sus Fuerzas
Armadas, e intercambiar información militar en diferentes asuntos. Algo que lleva a las
21
Ibid. 11, p. 148 22
JONSSON, Oscar, How Sweden views the CSDP, European Geostrategy, 05/01/2015. Disponible en:
http://www.europeangeostrategy.org/2015/01/swedens-view-csdp/
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dos naciones a identificarse profundamente con el concepto de «Occidente» y que
coloca a los dos países, aunque especialmente a Suecia, en una situación en la que es
muy difícil que no sean identificadas con la propia Alianza, o con sus objetivos23.
Aunque, eso sí, ninguna de las dos disfruta de la garantía de seguridad de ser
miembros de la OTAN, lo que también de alguna forma constituye un factor de
debilidad para la propia Alianza, ya que siendo naciones muy próximas a algunos de
los aliados, pero careciendo de garantías de seguridad formales, la respuesta aliada
ante una eventual crisis que involucre a Suecia o Finlandia no es automática y los
diferentes niveles de proximidad entre esas dos naciones y el conjunto de los aliados
podría hacer difícil alcanzar un consenso en la respuesta de la OTAN, lo que sometería
a estrés a la organización.
Aunque en un principio la integración sueca y finlandesa en la entonces Comunidad
Económica (CE) pretendía mantener la neutralidad como principio y ambas naciones
solo concebían la participación en operaciones militares en el marco de la ONU, la
propia evolución de la CE/UE, y como veremos también la asociación con la OTAN,
hizo que los dos países transitasen de la neutralidad, a un no alineamiento militar
formal que hoy en día tiene su significado práctico y casi exclusivo, en su no
integración en la Alianza Atlántica. Aunque el camino recorrido desde la estricta
neutralidad ha sido largo, todavía en los años 90 ambos países se oponían, sobre la
base de no comprometer su neutralidad, al desarrollo de una dimensión de defensa en
la UE24. De hecho, en las negociaciones que condujeron al Tratado de Ámsterdam de
1997 que marcó el inicio del desarrollo de las capacidades para gestión de crisis en la
Unión Europea, Suecia y Finlandia presentaron la iniciativa para incorporar en él las
misiones Petersberg25, precisamente con el objetivo de prevenir una eventual
profundización en la defensa común, cuya noción formulaba el Tratado de Maastricht y
23
International Defence Cooperation, Efficiency, Solidarity, Sovereignty (Bertelman Report), Report from
The Inquiry on Sweden’s International Defence Cooperation Fö 2013: B, Government Offices of Sweden,
Ministry of Defence, Stockholm, October 2014, p. 10 y p. 76. 24
Ibid. 12, p. 12. 25
Las “Misiones Petersberg” toman su nombre del castillo alemán de Petersberg, en las proximidades de
Bonn, donde en junio de 1992 los ministros de Defensa de la Unión Europea Occidental adoptaron por
vez primera un acuerdo que establecía un mecanismo de cooperación intergubernamental en asuntos de
defensa, en el marco de misiones internacionales multilaterales. A resultas de la integración de la UEO
en la UE, estas misiones fueron asumidas por esta última pasando a formar parte de la ESDP,
actualmente CSDP, e incluyen tareas humanitarias, de mantenimiento y de imposición de la paz.
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que ambas naciones consideraban con escepticismo26. Algo que se reflejaba también
en la oposición a la absorción de la Unión Europea occidental por la UE y que ambas
tuvieron que aceptar, particularmente una Suecia más reacia, como consecuencia de la
declaración bilateral anglofrancesa de Saint Malo de 1998, que puso las bases para el
establecimiento de una capacidad autónoma de defensa en la UE27. Así, en la cumbre
de Colonia de junio de 1999, no solo se aceptó la absorción de la UEO por la UE, sino
que se dio un importante impulso al desarrollo de las CSDP y ESDP, con el
nombramiento de Javier Solana como alto representante para la CSDP. Políticas a las
que ya por entonces Finlandia mostraba su ferviente apoyo, siendo así que durante la
presidencia finlandesa de 1999 se negociaron y acordaron los Helsinki Headline Goal,
el primer paso concreto para dotar a la UE de capacidades militares y a lo que Suecia
puso objeciones a lo largo del proceso negociador, aunque finalmente aceptó sobre la
base de que no obligaban a ningún estado a defender a otro militarmente28.
Sin embargo, las reticencias suecas al desarrollo de la dimensión de defensa de la UE
fueron aparentemente disolviéndose a medida que el desarrollo de la CSDP y la ESDP
avanzaba, lo que se reflejó claramente en la incorporación de ambas naciones al
Tratado de Lisboa (TUE). Instrumento que entró en vigor en diciembre de 2009, siendo
la primera vez que un tratado constitutivo de la UE incluye una cláusula de solidaridad y
asistencia mutua, el artículo 42.7, que establece las bases para una política de defensa
común que, a largo plazo, podría evolucionar hacia una defensa compartida con el
acuerdo de todos los Estados miembros y teniendo en cuenta que la OTAN es la
organización sobre la que la mayoría de las naciones de la UE sustentan su defensa
colectiva. Aunque esta es una situación que en la práctica ha llevado a la UE a
posponer sine die el desarrollo de una defensa colectiva propia, lo que en el fondo
encaja en la visión tanto sueca como finlandesa, ya que evita por ahora que ambas
naciones tengan que asumir un compromiso de defensa respecto a sus socios
europeos y en consecuencia difiere sin fecha la necesidad de terminar con su política
de no-alineación militar. Por otra parte, el parlamento sueco también aprobó en junio de
26
KOIVULA, Tommi, The Origins and the First Years of the European Union Battlegroups, DISKUSSION
& DEBATT Nr. 1, January/March 2010, Kungliga Krigsvetenskapsakademiens Handlingar och Tidskrift,
Stockholm, 2010. Disponible en: http://www.kkrva.se/wp-
content/uploads/Artiklar/101/kkrvaht_1_2010_12.pdf 27
Ibid. 12, p. 55. 28
Ibid. 1, p. 8.
La neutralidad de Suecia y Finlandia, semejanzas, diferencias y futuro
Alejandro Mackinlay
Documento Marco 05/2020 14
2009 una declaración de solidaridad29 que supone para Suecia un compromiso añadido
para contribuir a la defensa de sus socios europeos y de las naciones nórdicas en caso
de un ataque. Aunque el carácter unilateral y voluntarista de la cláusula, única en todo
el ámbito de la UE, sigue dejando en manos de Suecia la decisión de contribuir a la
defensa militar de los socios, decidiendo en cada caso de modo soberano como
responder, sin implicar a una respuesta automática y mucho menos militar, por lo que
tiene fundamentalmente un carácter de obligación moral y no de garantía de seguridad.
En resumen, se puede decir que Suecia y Finlandia aceptan el compromiso de
desarrollar una política de defensa común, pero evadiendo el desarrollo efectivo de una
defensa militar común de la Unión, que indiscutiblemente requeriría la aceptación de
una garantía de seguridad formal entre los socios.
Suecia, Finlandia y la relación con la OTAN
La situación de seguridad en la periferia occidental de Rusia ha cambiado
sustancialmente desde la primavera de 2014, cuando Rusia interviene en Ucrania y
demuestra la voluntad de sus dirigentes para utilizar todos los medios disponibles a su
alcance, incluida la fuerza militar, para sustentar y conseguir sus intereses nacionales,
haciéndose evidente además las renovadas capacidades militares de las Fuerzas
Armadas rusas. Ello, unido a los múltiples episodios de violación de espacios de
soberanía en el área del Báltico en los que se han visto envueltas unidades militares
rusas, sobre todo aéreas, ha puesto de manifiesto un empeoramiento significativo de la
situación de seguridad en Escandinavia, un cambio que sobre todo ha cogido
desprevenidas a las naciones de la región, que llevaban años reduciendo tenazmente
sus capacidades militares (ver tablas 1 y 2 a continuación). Así pues, Suecia y
Finlandia contemplan con desconfianza un cambio a peor en la situación regional de
seguridad, para el que además no estaban preparadas. Algo que las ha puesto ante la
29
Report of the Parliamentary Committee on Defence 2008/09:FöU10. Försvarets inriktning
(Orientación de la defensa), adoptado por aclamación el 16 de junio de 2009. La declaración dice:
(version en inglés) “Sweden is not a member of any military alliance. Threats to peace and our security
can best be averted collectively and in cooperation with other countries. It is impossible to imagine
military conflicts in our region that would affect only one country. Sweden will not remain passive if
another EU Member State or Nordic country suffers a disaster or an attack. We expect these countries to
take similar action if Sweden is affected. Sweden should therefore be in a position to both give and
receive military support.”
La neutralidad de Suecia y Finlandia, semejanzas, diferencias y futuro
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Documento Marco 05/2020 15
disyuntiva de incrementar marcadamente sus capacidades militares y por tanto el gasto
en defensa, para asegurar su seguridad en las actuales condiciones, o bien reforzar su
posición integrándose en la OTAN, lo que facilitaría limitar el esfuerzo económico en la
defensa. Una situación que ha abierto un debate de gran alcance en Suecia y más
restringido en Finlandia, sobre la conveniencia del ingreso de ambas naciones en la
Alianza y que todavía tiene un largo camino que recorrer. Aunque, tanto Suecia, como
Finlandia, mantienen desde hace más de 20 años una estrecha y fructífera relación con
la Alianza Atlántica.
SUECIA 2000 2005 2010 2013 2016 2019
Ejército 35 100 13 800 5 900 5 550 6 850 6 850
Marina 9 200 7 900 2 850 3 000 2 100 2 100
Fuerza
Aérea
8 400 5 900 4 300 3 300 2 700 2 700
Total activo 52 700 27 600 13 050 11 850** 11 650** 11 650**
Conscriptos* 32 800 12 100 2 650 - - 4 000
Reservas 570 000 262 000 200 000 22 000*** 21 200*** 21 200***
Paramilitar 600 600 800 800 750 3 500
Tabla 1. Suecia, Evolución del Estado FF. AA. de 2000 a 2019.
Fuente. Datos según: (2020) Chapter Four: Europe, The Military Balance, 120:1, 64-165,
DOI: 10.1080/04597222.2020.1707964 y ediciones años anteriores misma fuente.
Notas: *El número de conscriptos, cuando está disponible, se contabiliza dentro del total en activo. ** Se reflejan
exclusivamente las cifras del personal integrado en las FF. AA. ***Número correspondiente a la Guardia Nacional.
La neutralidad de Suecia y Finlandia, semejanzas, diferencias y futuro
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Documento Marco 05/2020 16
Las dos naciones ingresaron en 1994 en el programa Partnership for Peace (Pfp) y en
1997, desde su creación, en el Euro-Atlantic Partnership Council (EAPC), además los
ambos países han participado también en operaciones y ejercicios OTAN. Suecia en
las misiones en Bosnia- Herzegovina, Kosovo, Afganistán y Libia, donde tomó parte en
la operación Unified Protector, a la que contribuyó con ocho cazas Gripen, un C-130
Hércules cisterna y un Gulfstream IV de vigilancia, una misión que curiosamente contó
con un gran apoyo popular30; mientras entre los ejercicios citar, el Steadfast Jazz 2013,
que sirvió para certificar la rotación NRF 2014, Iceland Air Meet 2014 y Trident Jucture
2015 y 2018 y BALTOPS 2019. Por su parte Finlandia ha contribuido a las operaciones
OTAN en los Balcanes y Afganistán, donde en 2015 todavía continuaba participando en
la operación Resolute Support y tomando parte en ejercicios como los Steadfast
Juncture y Steadfast Jazz, en el área del Báltico, o los ya mencionados Iceland Air
Meet 2014 y Trident Jucture 2015 y 2018 y BALTOPS 2019. Finalmente cabe señalar
que la aproximación de ambos países a la Alianza Atlántica alcanzó su máxima
cercanía cuando ambos, durante la cumbre de Cardiff, en septiembre de 2014 firmaron
acuerdos de colaboración con la Alianza como nación anfitriona o Host Nation Support
(HNS), estableciendo el marco para que las dos naciones proporcionen apoyo a
fuerzas OTAN que puedan desplegar en su territorio; además ambos países también
entraron a formar parte de la cooperación reforzada dentro del PfP. Así mismo es de
destacar la participación de Suecia y Finlandia, junto a otras 10 naciones OTAN, en la
iniciativa Strategic Airlift Capability (SAC), para compartir capacidades de transporte
aéreo estratégico, tres aviones Boeing C-17, basados en la base aérea Pápa, en
Hungría.
30
HENDRICKSON, Ryan C., Sweden: a special NATO partner? NATO Review Magazine 23/04/13.
Disponible en: http://www.nato.int/docu/review/2013/partnerships-nato-2013/Sweden-
partnerships/EN/index.htm
La neutralidad de Suecia y Finlandia, semejanzas, diferencias y futuro
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Documento Marco 05/2020 17
FINLANDIA 2000 2005 2010 2013 2016 2019
Ejército 24.000 20.500 16.000 16.000 16.000 15.500
3.500Marina 5.000 5.000 3.800 3.500 3.500 3.500
Fuerza
Aérea 2.700 2.800 2.750 2.700 2.700 2.700
Total activo 31.700 28.300 22.600 22.200 22.200 21.500
Conscriptos* 23.100 19.300 13.600 13.650 13.650 12.950
Reservas 485.000 340.000 350.000 354.000 354.000 216.000
Paramilitar 3.400 3.100 2.950 2.800 2.800 2.700
Tabla 2. Finlandia, Evolución del Estado Fuerzas Armadas de 2000 a 2019. Fuente. Vs. entre otros,
carta publicada por los primeros ministros sueco y finlandés, Stefan Löfven y Juha Sipilä, en Dagens
Nyheter, 10/01/2016, Estocolmo. Disponible en: http://www.dn.se/debatt/var-alliansfrihet-bidrar-till-
stabilitet-i-norra-europa/ y el discurso del Ministro de Defensa sueco, Peter Hultqvist, en la Conferencia
de Seguridad de Múnich de 2016, 13/02/16.
http://www.government.se/speeches/2016/02/speech-by-peter-hultqvist-at-the-munich-security-
conference-2016/
Nota: *El número de conscriptos está contabilizado dentro del total en activo.
La cooperación militar con la Alianza, que inicialmente buscaba apoyar la
transformación militar de ambas naciones, a la larga ha resultado en una estrecha
relación militar de Suecia y Finlandia con los aliados, que ha acabado considerándose
como un activo estratégico de seguridad para ambas naciones, una garantía de
seguridad informal y como tal también incierta, aunque muy apreciada como se pone
de manifiesto frecuentemente en las declaraciones de los dirigentes políticos de ambas
naciones31. Una alternativa al ingreso en la OTAN, que permite mantener una no
alineación formal y políticamente aceptable y que además puede complementarse en
31
Vs. entre otros, carta publicada por los primeros ministros sueco y finlandés, Stefan Löfven y Juha
Sipilä, en Dagens Nyheter, 10/01/2016, Estocolmo. Disponible en: http://www.dn.se/debatt/var-
alliansfrihet-bidrar-till-stabilitet-i-norra-europa/ y el discurso del ministro de Defensa sueco, Peter
Hultqvist, en la Conferencia de Seguridad de Múnich de 2016, 13/02/16. Disponible en:
http://www.government.se/speeches/2016/02/speech-by-peter-hultqvist-at-the-munich-security-
conference-2016/
La neutralidad de Suecia y Finlandia, semejanzas, diferencias y futuro
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Documento Marco 05/2020 18
diferentes orientaciones. Así, Suecia y Finlandia también, aunque más prudentemente,
se ha lanzado a una política de establecimiento de cooperación militar reforzada, en el
ámbito bilateral, con los EE. UU., otros aliados del norte de Europa y las naciones
bálticas. Destacando la propia colaboración militar entre ambas, que establece un
compromiso de cooperación a largo plazo con objeto de mejorar el contexto de
seguridad regional y conseguir un uso más efectivo de los recursos, que incluye entre
otras cosas la creación de un Grupo Naval sueco-finlandés, la integración de las
respectivas Fuerzas Aéreas, establecimiento de redes de comunicaciones seguras
entre ambas naciones y el uso conjunto de infraestructuras militares32. Una
cooperación que, si bien todavía no está enmarcada en ningún acuerdo o tratado
formal, sí representaría un avance hacia el eventual final de la política de no alineación
militar de ambos países, ya que contempla la realización de operaciones militares
combinadas en tiempo de crisis o guerra, aunque referido a un contexto muy específico
de vecindad nórdica y con un alcance únicamente bilateral. Sin embargo, la
formalización de un acuerdo se presenta todavía problemática, al menos si tenemos en
cuenta las dificultades que han tenido ambas naciones para prestar apoyo militar a
Francia a consecuencia de la invocación de la cláusula de defensa mutua del TUE33
por París en noviembre de 2015.
Perspectivas y opciones de la «no-alineación militar» sueco-finlandesa
El futuro de la cuestión de la neutralidad, o más propiamente la no alineación militar de
Finlandia y Suecia, como todos los futuros, es incierto, ya que la evolución de la
situación de seguridad en el norte de Europa no está determinada por ellas, sino por
las acciones de Rusia que responden a la percepción de Moscú sobre sus propias
necesidades de seguridad, reales o imaginadas y que actualmente son la principal
preocupación de ambas naciones y también de otros actores regionales y externos. Por
32
Government Offices of Sweden, Final Report by the Finnish Defence Forces and the Swedish Armed
Forces on deepened defence cooperation between Finland and Sweden, Stockholm, 19/05/2015.
Disponible en: http://www.government.se/government-policy/defence/defence-cooperation-between-
finland-and-sweden/. 33
Ninguna de las dos naciones ofreció contribuciones militares directas para combatir el Dáesh y en sus
respuestas se refleja tanto la insistencia sueca en decidir soberanamente lo que hacer en cada caso,
evitando vincularse a garantías de defensa automáticas, como la limitación legal que tiene Finlandia para
prestar asistencia militar a los socios de la UE y ello a pesar de su firma y ratificación del TEU, situación
que el Gobierno tratará de resolver tramitando oportunamente la legislación necesaria.
La neutralidad de Suecia y Finlandia, semejanzas, diferencias y futuro
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Documento Marco 05/2020 19
el momento ha sido precisamente la voluntad y la capacidad demostrada por Rusia
para utilizar la fuerza militar en su periferia, en apoyo de sus objetivos políticos, lo que
alienta el debate en los dos países nórdicos sobre la conveniencia de reconsiderar su
estatus de «no-alineados». Sobre todo, porque las décadas felices en las que Rusia
era vista como un socio cooperador de las naciones nórdicas, además de haber
terminado, también se llevaron con ellas la mayor parte de la capacidad militar de esos
países, que no disponen ya del poderoso instrumento militar que en su momento
respaldaba su política de neutralidad. Así, para Suecia y Finlandia existen dos opciones
realistas para limitar el riesgo; la primera, ingresar en una alianza de seguridad, la
única realmente factible para ambas naciones es la OTAN, o bien incrementar
sustancialmente sus capacidades militares y por lo tanto los presupuestos de defensa,
algo que se presenta complicado, si hemos de fiarnos de lo escaso que han hecho los
gobiernos de las dos naciones en ese sentido desde 201434. A este respecto es de
resaltar el caso de Noruega que, aunque en una situación mejor que sus vecinos en
capacidades militares, fruto de la bonanza económica resultado de los elevados precios
del crudo en años pasados, no considera a Rusia una amenaza militar directa35, algo
en lo que tendría mucho que ver la garantía de seguridad que supone ser aliado en la
OTAN y que explicaría que, a pesar de tener una frontera común con Rusia, siga
también sin modificar esencialmente su postura militar e incrementar significativamente
su presupuesto de defensa desde el inicio del conflicto en Ucrania en 2014.
34
En el caso sueco el Acuerdo de Defensa de 2015 incrementa el gasto de defensa en para el periodo
2016-20 en 10 244 millones de SEK en total, de ellos 8 200 millones de SEK se destinarán al programa
de adquisición de submarinos A-26, sin el que el astillero Saab-Kockums no podría subsistir, los
restantes 2 044 millones es el montante de lo disponible en cinco años para mejorar otras capacidades
no previamente planeadas. Vs. Government Offices of Sweden, Sweden’s Defence Policy 2016 to 2020,
(01/06/2015). Disponible en:
http://www.government.se/globalassets/government/dokument/forsvarsdepartementet/sweden_defence_
policy_2016_to_2020. En el caso de Finlandia el Informe del Grupo de Trabajo Parlamentario sobre la
Defensa recoge que la financiación de las necesidades de armamento y material de las FF.AA. previstas
están al menos 150 millones de € por debajo de las necesidades, hasta ahora no se han tomadop
medidas para corregir la situación. Vs. Long-term Challenges of Defence, Publication by the
Parliamentary Office 5/2014, Helsinki. Disponible en:
https://www.eduskunta.fi/FI/tietoaeduskunnasta/julkaisut/Documents/ekj_5+2014.pdf 35
SØREIDE, Ine Eriksen, Minister of Defence, Norway, speech Europe’s Strategic Choices: Building
Prosperity and Security, Berlin, 2015/11/12. Disponible en: https://www.regjeringen.no/en/aktuelt/speech-
europes-strategic-choices-building-prosperity-and-security/id2461198/
La neutralidad de Suecia y Finlandia, semejanzas, diferencias y futuro
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Documento Marco 05/2020 20
En el caso de Suecia, el fin de la época de paz profunda en Europa, a partir de los
acontecimientos en Ucrania en la primavera de 2014, que pusieron de manifiesto el
nuevo pulso estratégico de Rusia a lo largo de toda su periferia occidental, el país se
ha visto sorprendido en un momento de evidente debilidad militar por el renacimiento
de la potencia que históricamente ha considerado su más importante rival estratégico.
El fin de la Guerra Fría y las operaciones internacionales de gestión de crisis,
supusieron durante las dos pasadas décadas la progresiva contracción del que en su
momento fue considerado formidable poder militar sueco, orientado fundamentalmente
a causar pérdidas inaceptables a un eventual agresor, tácitamente la URSS, en caso
de un ataque armado. Así, en 2014 la defensa sueca estaba inmersa en un proceso de
reducción de costes que eliminaba el servicio militar obligatorio, reduciendo
significativamente los efectivos de las Fuerzas Armadas y capacidades de defensa
militar, un proceso resultado de sucesivas leyes de defensa, la última aprobada por el
Parlamento sueco en 2009 (ver tabla 3) y que debido al cambio en la percepción de la
situación de seguridad ha tenido que ser enmendada, a partir del 1 de enero de 2018
se reactivó el servicio militar, con 4 000 reclutas al año, para compensar las carencias
de personal en las Fuerzas Armadas36. Precisamente, la percepción de debilidad militar
contribuye al debate sobre la conveniencia de ingreso en la Alianza Atlántica, una
discusión que tiene alcance nacional, definiendo dos bloques parlamentarios
principales: Por una parte está el bloque de centro derecha, formado por cuatro
partidos que desde otoño de 2015 apoyan en su totalidad el eventual ingreso en la
OTAN37; mientras en la parte opuesta se sitúa el actual Gobierno de la coalición entre
social demócratas y verdes, aunque en minoría parlamentaria desde las elecciones de
septiembre de 2018, que encabeza el socialdemócrata Stefan Löfven y que se opone al
abandono de la política de no alineación militar y que, descartando el ingreso en la
Alianza, trata de mejorar la postura de seguridad sueca mediante el reforzamiento de la
cooperación militar con las naciones aliadas38, incluidos los EE. UU. y nórdicas,
especialmente Finlandia y también con un cierto reforzamiento de las capacidades
36
Government Offices of Sweden, Sweden re-activates conscription, 02/03/2017. Disponible en:
https://www.government.se/articles/2017/03/re-activation-of-enrolment-and-the-conscription/ 37
C-stämman sade ja till Natomedlemskap, Dagens Nyheter, 26/09/2016. Disponible en:
http://www.dn.se/nyheter/politik/c-stamman-sade-ja-till-natomedlemskap/ 38
Vs. WALLSTRÖM, Margot y HULTQVIST, Peter, Vi utvecklar och fördjupar våra militära samarbeten
(Desarrollamos y profundizamos nuestras colaboraciones militares), Dagens Nyheter, 07/11/2015.
Disponible en: http://www.dn.se/debatt/vi-utvecklar-och-fordjupar-vara-militara-samarbeten/
La neutralidad de Suecia y Finlandia, semejanzas, diferencias y futuro
Alejandro Mackinlay
Documento Marco 05/2020 21
militares propias39, aunque todavía con un decremento proporcional al PIB en el gasto
en defensa. Una discusión que plantea el fin de una política mantenida desde hace
más de 200 años y que ha permeado la propia idea que los suecos tienen de Suecia.
Tabla 3. Evolución del gasto en defensa de Suecia (2012-2018).
Fuente. SIPRI Military Expenditure Database, Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI).
Disponible en: http://www.sipri.org/research/armaments/milex/milex_database
Por su parte, la situación en Finlandia es parecida, con un debate nacional sobre la
cuestión de la OTAN menos abierto y más circunscrito a la clase política, que
tradicionalmente en cuestiones de política internacional y de seguridad disfruta de una
alta confianza de la población40. Un debate modera y dirige el presidente Sauli Niinistö,
sobre quien recae la responsabilidad última respecto a las decisiones de política
internacional y defensa, que cree que el ingreso en la Alianza es una opción abierta
para Finlandia, pero que no es oportuna en este momento, ya que, si Finlandia se une
a la OTAN, pasaría a ser considerada como enemigo por Rusia. «Los rusos han dejado
bien claro que cuando miran al otro lado de la frontera, lo que ven son finlandeses. Si
estuviésemos en la OTAN, verían enemigos. Esa es la postura (rusa)»41. Otros, como
39
Government Offices of Sweden, Sweden’s Defence Policy 2016 to 2020, 24/04/2015. Disponible en:
http://www.government.se/globalassets/government/dokument/forsvarsdepartementet/sweden_defence_
policy_2016_to_2020 40
Comentarios de Helena Partanen (Defence Policy Unit, Finnish Ministry of Defence) en la Norwegian
Atlantic Committee Leangkollen Conference, Session IV: How to Handle Different Threats? The
Implications for Finnish Defence Policy. 03/02/2015. 41
President Niinistö: Russia "would see enemies" if Finland joins Nato, Yle 15/09/2018. Disponible en:
https://yle.fi/uutiset/osasto/news/president_niinisto_russia_would_see_enemies_if_finland_joins_nato/104
06775
0,95%
1,00%
1,05%
1,10%
1,15%
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
GASTO EN DEFENSA DE SUECIA EN % PIB
La neutralidad de Suecia y Finlandia, semejanzas, diferencias y futuro
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Documento Marco 05/2020 22
el antiguo primer ministro del Partido de Coalición Nacional, centroderecha, Alexander
Stubb, apoyaron de forma personal el ingreso en la OTAN42, mientras que la mayoría, o
no se han decantado claramente, o se oponen como la Alianza de la Izquierda43. En
general, se puede decir que ningún partido pide claramente el ingreso en la Alianza
Atlántica, pero la mayoría consideran la posibilidad44. El anterior Gobierno de
centroderecha, 2015-2019, que encabezaba Juha Sipilä, Partido del Centro, estableció
que «Finlandia es una nación no-alineada militarmente, comprometida con la OTAN en
un asociación práctica y que mantiene la opción de solicitar su ingreso en la
organización»45. Una línea de prudencia que se manifiesta en sendos estudios que
encargó el Gobierno Sipilä sobre Política Exterior y de Seguridad46 y sobre las posibles
consecuencias de un eventual ingreso finlandés en la Alianza47, en ambos documentos
se muestra la enorme importancia que tiene para Finlandia evitar antagonizar a Rusia
en materias de seguridad, por lo que en ambos análisis se obvia cualquier tipo de
recomendaciones sobre un eventual ingreso finlandés en la Alianza Atlántica, aunque
mantener abierta esa cuestión proporciona a Finlandia una herramienta para su política
de seguridad, razón por la cual para Finlandia es esencial que la Alianza Atlántica
continúe manteniendo su política de «puertas abiertas»48. Misma línea que mantiene el
Gobierno de coalición de centroizquierda en el poder desde junio de 2019 y del que
forma parte el citado Partido del Centro. En agosto pasado, el entonces primer ministro
Antti Rinne, en su encuentro con los embajadores acreditados en Finlandia, señaló que 42
ROSENDAHL, Jussi; SUONINEN, Sakari, Stubb to be Finland's next PM, backs NATO membership,
Reuters, 14/06/2014. 43
Partido político de ideología de izquierda fundado en 1990, que acogió a la mayoría de miembros del
entonces en disolución Partido Comunista Finlandés. 44
Declaraciones del presidente Sauli Niinistö con ocasión de la visita a Finlandia del SECGEN OTAN,
Jens Stoltenberg, en marzo de 2015. Vs. O'DWYER, Gerard, NATO Membership Debated in Finnish
Elections, Defense News, 05/03/2015. Disponible en: http://www.defensenews.com/story/defense/policy-
budget/leaders/2015/03/05/finland-nato-membership-election-baltic-urkaine/24427371/ 45
Government Publications 12/2015, Finland, a land of solutions. Strategic Programme of Prime Minister
Juha Sipilä’s Government, p. 37, 29/05/2015. Disponible en: http://valtioneuvosto.fi/en/sipila/government-
programme 46
Prime Minister’s Office Publications 9/2016, Government Report on Finnish Foreign and Security
Policy. Disponible en: http://valtioneuvosto.fi/documents/10616/1986338/VNKJ092016+en.pdf/b33c3703-
29f4-4cce-a910-b05e32b676b9 47
Mats Bergquist, François Heisbourg, René Nyberg, Teija Tiilikainen, The Effects of Finland Possible
NATO Membership. An Assessment, Ministry of Foreign Affairs of Finland. Disponible en:
http://www.formin.fi/public/download.aspx?ID=157408&GUID={71D08E6C-3168-439F-9C31-
0326D1014C26} 48
Ibid. 49, p.23.
La neutralidad de Suecia y Finlandia, semejanzas, diferencias y futuro
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Documento Marco 05/2020 23
«La no alineación militar es una elección pragmática, no ideológica y por lo tanto existe
la posibilidad de cambiarla»49. Aunque desde diciembre de 2019 el Gobierno de
coalición está encabezado por la primera ministra Sanne Marin considerada una
opositora al ingreso de Finlandia en la OTAN50. Por otra parte, otro importante factor a
considerar es que Finlandia a lo largo de las últimas décadas ha reducido su capacidad
militar de forma significativa, aunque en menor medida que Suecia, manteniendo
todavía una estructura de fuerzas basada en la movilización de las reservas y orientada
a la defensa del territorio, aunque sustancialmente menor de la que disponía hace unos
años. Al igual que los demás países nórdicos ha continuado con los llamados
programas de transformación militar, el último de 2013, que han dado como resultado
una pérdida significativa de capacidades de defensa, un programa que, en líneas
generales, los sucesivos gobiernos han continuado aplicando y que ha llevado a que
los presupuestos de defensa desde 2015 en adelante hayan estado por debajo de las
recomendaciones del Comité de Defensa del Parlamento51 (ver tabla 4).
Tabla 4. Evolución del gasto en defensa de Finlandia (2012-2018).
Fuente. SIPRI Military Expenditure Database, Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI).
Disponible en: http://www.sipri.org/research/armaments/milex/milex_database
49
Prime Minister Office, Prime Minister Antti Rinne’s speech at the Annual Meeting of Heads of Mission,
20/08/2019. Disponible en: https://vnk.fi/en/article/-/asset_publisher/paaministeri-antti-rinteen-puhe-
suurlahettilaspaivilla-19-8-2019 50
POLITICO, Europe Ed. Comrades, meet Finland’s new PM s. 12/2020. Disponible en:
https://www.politico.eu/article/sanna-marin-comrades-meet-finland-new-prime-miniester/ 51
O'DWYER, Gerard, Finnish Defense Facing New Wave of Cuts, Defense News, 17/10/2015.
Disponible en: http://www.defensenews.com/story/defense/policy-budget/budget/2015/10/17/finnish-
defense-facing-new-wave-cuts/73996370/
1,34%1,36%1,38%1,40%1,42%1,44%1,46%1,48%1,50%1,52%
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
GASTO EN DEFENSA DE FINLANDIA EN % PIB
La neutralidad de Suecia y Finlandia, semejanzas, diferencias y futuro
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Documento Marco 05/2020 24
El dilema entre la Alianza Atlántica y la no-alineación
Así, la actual situación en el área nórdico-báltica estaría caracterizada por un deseo de
continuar en las anteriores condiciones de estabilidad y ausencia de riesgos, en las que
Rusia era considerada un socio estratégico, frente a una realidad que desde la
primavera de 2014 está definida por la determinación y capacidad de Moscú para
utilizar el instrumento militar en su periferia. Ello abre una nueva época en la seguridad
y defensa para la región escandinava, la geopolítica y las relaciones de poder están de
vuelta, guste o no y ello es algo que además no está en manos de las naciones
nórdicas controlar, pues es un tercero mucho más poderoso, Rusia, el que ha
modelado el cambio. La única respuesta sensata es adaptarse y así mitigar los riesgos
de seguridad, algo para lo que, como muestra la historia, existen dos opciones: la
primera, desarrollar unas capacidades militares capaces de disuadir a los potenciales
enemigos, algo que tiene un alto coste económico y que posiblemente haría necesario
desviar recursos de las partidas sociales, y; la segunda, recibir el amparo de una
alianza de seguridad, convirtiéndose en miembro y reduciendo el coste de tener que
hacer frente a la defensa en solitario. Estas dos son actualmente las opciones básicas
para Suecia y Finlandia, eso sí las dos admiten combinaciones de diferentes
instrumentos que se pueden utilizar para moldear la opción elegida. Por otra parte, los
contextos y tradiciones históricas propias de cada nación también intervienen a la hora
de decidir la política de defensa de cada uno de esos dos países.
En primer lugar, Suecia donde, como hemos visto, la «neutralidad» ha estado durante
largo tiempo institucionalizada en la misma esencia del país, convirtiéndose en una
ideología en sí misma, especialmente para la clase política de centroizquierda, que es
la que modeló el actual Estado sueco a lo largo de gran parte del siglo XX. Por su parte
el centroderecha, sin abandonar totalmente la excepcionalidad sueca, no lo hizo en sus
recientes años en el gobierno, pretende finalizar el proceso de integración de Suecia en
«Occidente», siendo las dos principales organizaciones que en Europa enmarcan este
concepto la UE y la OTAN. Y, por tanto, la cuestión de un eventual ingreso en la
Alianza Atlántica tiene un carácter fundamentalmente ideológico y no en el sentido de
izquierda frente a derecha, sino en dejar atrás, o no, la «neutralidad» y sobre todo la
excepcionalidad sueca, pasando a ser una más entre las democracia occidentales, con
La neutralidad de Suecia y Finlandia, semejanzas, diferencias y futuro
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Documento Marco 05/2020 25
todos sus defectos y virtudes. Por otra parte, la percepción de los riesgos derivados de
la situación actual y la alternativa que ofrece el ingreso en la OTAN al enorme
incremento en el gasto de defensa necesario para reponer unas capacidades de una
defensa nacional mínimamente creíbles, hacen del eventual acceso a la Alianza una
cuestión práctica. Sin embargo, la opinión pública en los últimos ha mantenido una
posición esencialmente estable y contraria al posible ingreso de Suecia en la Alianza
Atlántica, con un porcentaje a favor de entre el 30 % y 35 % y mientras que no lo
considera necesario del 40 % al 50 % del público encuestado (ver tabla 5). Finalmente,
la política del actual gobierno de centro izquierda y también del anterior de centro
derecha, de cooperación en materia de defensa con numerosos países amigos, pero
sobre todo con Finlandia, busca sin duda una alternativa «blanda» a la OTAN, un
placebo que sin proporcionar garantías formales de seguridad y por lo tanto crear
obligaciones para Suecia, sirva para establecer lazos estratégicos que, en caso de
necesidad, se confía que forzarían a los socios a salir en auxilio de Suecia. En este
punto sería conveniente preguntarse si esto no es más que una quimera, quizás la
contestación esté en la tibia respuesta sueca y también de otros socios, a la ya
mencionada invocación por Francia del artículo 42.7 del Tratado de la UE en noviembre
de 2015, a raíz de los ataques «yihadistas» en París ese mismo mes52.
52
Suecia respondió reforzando su participación en la operación de la ONU en Mali (MINUSMA) con un
avión de transporte TP84 (C-130), poniendo a disposición de Francia entre 50 y 100 horas de vuelo del
en la iniciativa multinacional Strategic Airlift Capability (SAC), un posible incremento de la participación
sueca en EUTM Mali y dejando para cuatro meses más tarde la respuesta, finalmente positiva, sobre
suministro de bombas de precisión. Finlandia respondió con una aportación práctica adicional resultante
en la cesión a Francia de 50 horas de vuelo del SAC.
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Tabla 5. Apoyo al ingreso en la OTAN en Suecia.
Fuente. David Ahlin, Björn Benzler, Ipsos. DN/Ipsos: Försvar och NATO, 01/2018.
Disponible en https://www.ipsos.com/sites/default/files/ct/news/documents/2018-
01/dn_ipsos_nato_forsvar_20180108_0.pdf
Figura 3. Apoyo al ingreso en la OTAN en Finlandia. Fuente. Advisory Board for Defence Information,
ABDI, Finn`s opinions on foreign and security policy. Helsinki 01/2020.
Disponible en https://www.defmin.fi/files/4830/ABDI_Report_JAnuari_2020_in_englsih.pdf
0
10
20
30
40
50
60
2014 2015 2016 2017
% ¿Suecia debe solicitar su ingreso en la OTAN?
SI
NO
NS/NC
0
10
20
30
40
50
60
70
2015 2016 2017 2018 2019
%
¿En su opinión, debería Finlandia buscar el ingreso en la OTAN?
SI
NO
NS/NC
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Documento Marco 05/2020 27
El caso finlandés es radicalmente distinto, la neutralidad de Finlandia se conformó en
su momento en la realidad geopolítica existente al final de las dos guerras mundiales,
en los años 30 fracasó por la incapacidad de crear suficiente confianza en la Unión
Soviética, mientras que durante toda la Guerra Fría fue el instrumento que sirvió para
asegurar la supervivencia de la nación finesa. Sin embargo, la situación de debilidad de
Rusia en las últimas décadas permitió al país abandonar su soledad estratégica e
incorporarse a «Occidente», eso sí con mucha prudencia, ya que el hecho geográfico
de tener una frontera de más de 1 300 km con Rusia es ineludible. Ahora sin embargo
la reemergencia de una Rusia poderosa y revisionista hace que el país resucite
experiencias y miedos del pasado, que reflejan la tendencia de Finlandia a buscar un
acomodo con Moscú, para así mantener un modus vivendi que garantice su
independencia y una relación comercial estable, que también es importante. Por todo
ello es dudoso que Finlandia apueste en el futuro por su ingreso en la Alianza, algo que
además la mayoría de la población no aprueba, en otoño de 2019 un 64 % lo
rechazaba, frente a un 20 % que era partidario, una proporción que se ha mantenido en
términos muy parecidos en los últimos años (ver figura 3). La geopolítica sigue
mandando, lo que no quiere decir que el país abandone su activa participación en la
dimensión militar de la UE (CSDP) y estrechas relaciones en el ámbito militar con
algunos aliados, siempre que no supongan un compromiso legal de defensa,
considérese también la tibia respuesta finlandesa a la petición de ayuda militar que hizo
Francia en noviembre de 2015 al invocar el artículo 42.7 del Tratado de la UE. Quizá
hace unos años el ingreso finlandés en la OTAN hubiese sido posible, la debilidad no
habría permitido a Rusia más que una protesta simbólica, pero ahora ya sería tarde, el
acceso de Finlandia a la Alianza tiene el riesgo de provocar una fuerte tensión con
Rusia, que nuevamente dispone de una renacida fuerza militar y que indudablemente
respondería elevando la presión sobre Finlandia53.
53
A este respecto son muy interesantes la declaraciones del embajador de los EE. UU. en la OTAN entre
2013 y 2017, Douglas Lute, que señaló, sin referirse directamente a Suecia o Finlandia, que «en
términos prácticos no hay mucha cancha adicional, en los próximos años, o incluso más, para una
expansión adicional de la OTAN. Rusia juega una parte importante en el ambiente estratégico y el
ambiente estratégico pondrá un freno a la expansión (de OTAN)». No chance of NATO expansion for
years, U.S. ambassador says, REUTERS, 22/04/2016. Disponible en: http://www.reuters.com/article/us-
nato-expansion-idUSKCN0XJ1GM
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Finalmente, queda la cuestión de un posible ingreso simultáneo de Suecia y Finlandia
en la OTAN, un tema sobre el que se insiste mucho en su necesidad y que, en realidad,
ni está tan claro que sea posible, ni es tan fácil como se presenta. Así el Informe
Bringéus54 refleja que Suecia no debería comprometer su seguridad a la de Finlandia y
que la decisión de un eventual ingreso en la OTAN se debería tomar de manera
independiente y soberana. En primer lugar la circunstancia geoestratégica de las dos
naciones es diferente, Suecia no comparte fronteras con Rusia, mientras que Finlandia
tiene unos 1 300 km de frontera común; en segundo lugar las razones para mantener el
estatus de Suecia y Finlandia, en su momento como neutrales y ahora como no
alineados, son radicalmente diferentes, en el primer caso son ideológicas y en el
segundo geopolíticas y por lo tanto es difícil fundirlas en un razonamiento único que
apoye un eventual ingreso. Además, si bien un ingreso simultaneo de Suecia y
Finlandia es posible y a medio plazo reforzaría indudablemente la situación de
seguridad de ambos países frente a los riesgos provenientes del este, un acceso súbito
de ambos en la Alianza Atlántica indudablemente daría lugar con toda probabilidad a
un escenario de alta tensión, que haría necesario un apoyo aliado sólido y sin fisuras y
que también pudiera requerir un despliegue militar significativo en la región. Algo que,
más que probablemente, daría lugar a una significativa escalada de tensión entre Rusia
y la OTAN, lo que muchos de los actuales miembros de la Alianza podrían querer
evitar, resultando en objeciones al acceso urgente de ambas naciones a la OTAN55.
Eventualidades y oportunidades
En resumen, tanto Suecia como Finlandia se enfrentan a la decisión de un eventual
ingreso en la Alianza desde perspectivas muy distintas, a pesar de que la causa del
dilema sea la misma, los riesgos del renacimiento de Rusia como potencia regional en
el área nórdica. Esa es además una decisión que requeriría romper con la tradición
histórica de la neutralidad de ambos países que ha conformado la propia percepción de
54
Ministerio de Exteriores de Suecia, “Säkerhet i ny tid” (La seguridad en una Nueva Era) informe sobre
la cooperación en defensa y seguridad de Suecia, encargado en agosto de 2015 por el Gobierno sueco a
una comisión presidida por el embajador Krister Bringéus, p. 147-151, Estocolmo, 09/2016. 55
Estonian President warns Finland: You don’t just step in to NATO, Yle 15/03/2016. Disponible en:
http://yle.fi/uutiset/estonian_president_warns_finland_you_dont_just_step_in_to_nato/8744660
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Documento Marco 05/2020 29
sí mismas que tienen las sociedades de ambas naciones y ello es algo para lo que se
necesitaría un apoyo mayoritario de la población sueca y finesa y que debería validarse
en respectivos referéndums. Precisamente es la percepción de Rusia como riesgo lo
que impulsaría el ingreso de Suecia en la Alianza, mientras que en el caso finlandés
eso es algo por ver, incluso se podría decir que el incremento de los riesgo de
seguridad en el Báltico no mueve a Finlandia hacia la OTAN. Por otra parte, la actual
situación de relativa debilidad militar de los dos países y el escaso margen disponible
para incrementar las inversiones en defensa sin afectar a otras partidas, como las
sociales, podría impulsar a ambas naciones hacia la Alianza, aunque una alternativa a
ello bien podría ser a una acomodación con Rusia, posible en el caso finés y muy difícil
en el sueco. Sin embargo, una acción contundente rusa en el Báltico o Escandinavia
podría cambiar las percepciones, impulsando una inmediata solicitud de Suecia y
Finlandia de apoyo occidental y posiblemente también a su petición de ingreso en la
OTAN. Situación que requeriría un despliegue militar aliado sólido e inmediato en la
región, basado en un completo consenso. Esto último es algo en lo que la propia
política de ambas naciones, especialmente la sueca, de establecer relaciones de
cooperación militar reforzada con algunos aliados y no con otros, podría complicar, ya
que el diferente nivel de proximidad de los aliados con esas dos naciones podría dar
lugar a dudas en algunos de ellos a la hora de decidir el refuerzo de esas dos naciones
cuando la crisis ya ha estallado. Además, eso es algo sobre lo que no hay una
obligación formal, al no existir una garantía de seguridad formal previa, lo que
sometería a la Alianza a una importante tensión. En resumen, el ingreso de Finlandia y
Suecia en la OTAN, por ahora, es improbable. En el futuro, Suecia quizá sea posible,
Finlandia será muy difícil, excepto en el caso de una crisis de gran alcance en el norte
de Europa. Finalmente, el ingreso en la OTAN simultáneo de los dos países es dudoso
y solo sería posible de la forma que se ha señalado en caso de la crisis principal, algo
cuya probabilidad por el momento no está nada clara.
Alejandro Mackinlay*
Capitán de navío