la "letra chica" de la gratuidad 2016

7/25/2019 La "letra chica" de la gratuidad 2016

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La letra chica de la gratuidad 2016Apuntes para la discusin

Vctor OrellanaJos Miguel Sanhueza

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Fundacin Nodo XXIEnero 2016

1Asimismo, colaboraron en el levantamiento de datos 2016 Fabin Guajardo y Luis Espinosa.


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1. Introduccin

Las movilizaciones del 2011, bajo la consigna "educacin pblica, gratuita y de calidad",abrieron la posibilidad de iniciar un nuevo ciclo poltico. Una inmensa mayora ciudadanaexigi una reforma educacional que inaugure el fin a la herencia dictatorial en educacin,marcando un rumbo distinto al de las ltimas dcadas, en que las injusticias del mercado sehan resuelto, una y otra vez, con la misma receta fallida: ms mercado.

En ese contexto, la demanda por educacin gratuita se enmarca dentro de unareivindicacin social mucho ms amplia, orientada a una nueva forma de concebir elderecho a la educacin. De ah que no basta con discutir de manera fragmentada o parcial

sobre este asunto, sino que es necesario abordar un debate democrtico sobre el sentidode la educacin chilena. Hay que superar la discusin que naturaliza el mercado -con ms omenos regulacin- y pensar en reconstruir su carcter pblico.

El Gobierno opt en cambio por una estrategia distinta. En lugar de promover un ampliodilogo democrtico sobre los horizontes de largo plazo del sistema de educacin superior,decidi partir al revs, postergando una discusin ms sustantiva sobre las caractersticasdel sistema y apostando a implementar, como fuese, la gratuidad desde 2016.

Luego de meses de tensa discusin corporativa, un enrevesado debate presupuestario, e

incluso la intervencin del Tribunal Constitucional, el producto final es la llamada ley corta,que cristaliza la fisonoma de la gratuidad para este ao. As, la gratuidad finalmenteaprobada es extensiva para los estudiantes pertenecientes a los primeros cinco deciles demenores ingresos (bajo $155.000 per cpita) que ingresen a alguna de las institucioneselegibles. Estas corresponden a las 16 universidades del Estado , las 9 instituciones no

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estatales del Consejo de Rectores y 5 instituciones privadas que cumplen con el requisito3

de al menos 4 aos de acreditacin y no poseer relaciones con sociedades con fines delucro .

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El Gobierno ha planteado que la gratuidad constituye un mecanismo de financiamiento a lasinstituciones, abandonando la lgica de los subsidios a la demanda. Pero tal aseveracines, a lo menos, un exceso discursivo. La asignacin por gratuidad para cada institucin serdependiente del nmero de "estudiantes beneficiarios" (es decir, pertenecientes a los 5primeros deciles de ingreso) y del arancel de la carrera. En efecto, el aporte por gratuidad

2 Universidades de Tarapac, Arturo Prat, Antofagasta, Atacama, La Serena, Valparaso, Playa Ancha, USACH, U. de Chile,UMCE, UTEM, U de Talca, del Bo Bo, de la Frontera, de Los Lagos y de Magallanes.3 U. Catlica, Catlica de Valparaso, Catlica del Norte, Catlica del Maule,Catlica de la Santsima Concepcin,Catlica deTemuco, U. de Concepcin, U Tcnica Federico Santa Mara y U. Austral de Chile4 U. Diego Portales, Catlica Silva Henrquez, Alberto Hurtado, Autnoma y Finis Terrae. A la fechase encuentra pendiente la

situacin de la U. Adventista, a la esperade decisin de acreditacinpor parte de la Comisin Nacional de Acreditacin (CNA).Cabe sealar que tambin constituan instituciones elegibles las universidades Adolfo Ibez, Mayor y de Los Andes, noobstante decidieron no adscribir.


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corresponde al clculo del producto del arancel regulado y el nmero de alumnos

matriculados, ms

la diferencia entre el arancel real -y los derechos de matrcula- y elarancel regulado , esto hasta un 20% por sobre el arancel regulado, por el nmero de5

beneficiarios .6

El presente documento busca poner de manifiesto algunos preocupantes riesgos queentraa la manera en la cual se ha concebido la implementacin de la gratuidad para esteao 2016, que se han visto invisibilizados en una discusin pblica marcada por el enfoquecomunicacional en casos aislados.

Como se ver a lo largo del presente documento, la opcin del Gobierno deja a la libre

discrecionalidad de las instituciones aspectos crticos de su implementacin,particularmente lo que dice relacin con el trato respecto a los estudiantes nobeneficiarios. Asimismo, se evidencia que, lejos de la retrica oficial, en la prctica elmecanismo de financiamiento elegido ha operado como un esquema prcticamente idnticoal de instrumentos de subsidio a la demanda ya existentes.

2. Algunos datos relevantes

En primer lugar, corresponde sealar que las cifras que se presentan a continuacin sebasan en su totalidad a fuentes oficiales, las que se consignan debidamente en cada una de

las tablas que se presentan a continuacin. Se trabaja con datos del Servicio de Informacinsobre Educacin Superior (SIES, www.mifuturo.cl), la base de datos de aranceles 2016publicada por la Comisin Ingresa (www.ingresa.cl), los respectivos sitios web de admisinde los planteles universitarios adscritos a la gratuidad 2016, comunicaciones de prensaentregadas por el Ministerio y las Leyes de Presupuesto 2015 y 2016.

Un primer elemento a considerar dice relacin con la cobertura de la gratuidad. ElGobierno tras el anuncio de la ley corta proyect una cifra de

178.000 estudiantes a ser

beneficiados por la gratuidad

, cifra equivalente a un 14,4 de la matrcula del sistema de

educacin superior chilena al ao 2015. Si bien el nmero de estudiantes totales que cubrir

la gratuidad finalmente es una cifra an por consolidarse, hasta la fecha los nmeros que ha

podido conocer la opinin pblica ascienden a 24.000 alumnos antiguos ms 30.000

estudiantes nuevos, y alrededor de 19.000 estudiantes cuya situacin se encuentra an

pendiente

. En cualquier caso, cabe sealar que el Gobierno ha bajado el perfil a estas

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l arancel regulado se calcula en base al promedio ponderado de los aranceles de referencia por grupos de programas de

estudio de las instituciones que cuenten con el mismo nmero de aos de acreditacin y los derechos bsicos de matrcula

promedios.

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ey de Presupuestos del Sector Pblico 2016, Partida 9, Captulo 01, Programa 30, Glosa 05.

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La Tercera, Gobierno reorienta la gratuidad 2016 y baja el nmero de favorecidos , Noticia del 22 de diciembre de 2015.8La Tercera, Ministerio de Educacin: Ms de 24 mil jvenes se suman a la Gratuidad 2016, Noticia del 9 de enero de 2016.9La Tercera, Gratuidad: 19.532 seleccionados estn en duda hasta el 9 de febrero, Noticia del 11 de enero de 2016.
http://www.latercera.com/noticia/nacional/2016/01/680-663780-9-gratuidad-19532-seleccionados-estan-en-duda-hasta-el-9-de-febrero.shtmlhttp://www.latercera.com/noticia/nacional/2016/01/680-663468-9-ministerio-de-educacion-mas-de-24-mil-jovenes-se-suman-a-la-gratuidad-2016.shtmlhttp://www.latercera.com/noticia/nacional/2015/12/680-661057-9-gobierno-reorienta-la-gratuidad-2016-y-baja-el-numero-de-favorecidos.shtmlhttp://www.ingresa.cl/http://www.mifuturo.cl/


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cifras an preliminares, afirmando que cerca de 160.000 alumnos sern en definitiva

titulares del beneficio

.

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En lo que respecta especficamente a estudiantes nuevos, el pasado 11 de enero elMinisterio de Educacin hizo pblica a travs de diversos medios de comunicacin la

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informacin que se consigna en la Tabla 1. Se trata de una fotografa del momento que, detodos modos, permite identificar algunas tendencias .

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10La Nacin, Delpiano: 160 mil alumnos estudiarn con gratuidad en 2016, Noticia del 13 de enero de 2016.11Ver por ejemplo La Tercera, Gratuidad: 19.532 seleccionados estn en duda hasta el 9 de febrero, Noticia del 11 de enerode 201612 Cabe la precaucin de que no se trata de datos definitivos, pues se trata an de estudiantes aceptados (no de matriculados

efectivos). Adems, existe a la fecha alrededor de un 30% de los estudiantes que postularon a la gratuidad mediante elFormulario nico de Acreditacin Socioeconmica (FUAS) cuya situacin es an incierta. EMOL.com, Educacin superior: Almenos el 30% de los jvenes que optaron a gratuidad no saben si la tendrn , Noticia del 11 de enero de 2016.
http://www.emol.com/noticias/Nacional/2016/01/11/767808/Educacion-superior-Al-menos-el-30-de-jovenes-que-optaron-a-gratuidad-no-saben-si-la-tendran.htmlhttp://www.emol.com/noticias/Nacional/2016/01/11/767808/Educacion-superior-Al-menos-el-30-de-jovenes-que-optaron-a-gratuidad-no-saben-si-la-tendran.htmlhttp://www.latercera.com/noticia/nacional/2016/01/680-663780-9-gratuidad-19532-seleccionados-estan-en-duda-hasta-el-9-de-febrero.shtmlhttp://www.lanacion.cl/noticias/pais/educacion/delpiano-160-mil-alumnos-estudiaran-con-gratuidad-en-2016/2016-01-13/113401.html


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Tabla 1 - Cobertura Gratuidad por Institucin al 11 de enero de 2016

Fuente: Datos MINEDUC publicados en medios de prensa, Lunes 11 de enero de 2016

Si se considera exclusivamente a las instituciones del Consejo de Rectores, se puedenobservar proporciones que no difieren sustantivamente de las cantidades de estudiantesbeneficiarios de la Beca Bicentenario en los aos recientes (Tabla 2), donde se aprecia

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una leve primaca de las instituciones del Estado. La incorporacin de los cinco planteles

13 La Beca Bicentenario se entrega anualmente a estudiantes pertenecientes al 70% de menores ingresos de la poblacin,matriculados en las universidades del Consejo de Rectores que se encuentren acreditadas. La cobertura de esta beca esequivalente al arancel de referencia de la carrera.


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privados ajenos al CRUCH a la gratuidad, por el contrario, hacen que la balanza en cuanto

a cantidad de estudiantes beneficiados se incline hacia las instituciones privadas.

Cabe sealar que la comparacin es relevante en cuanto, como se ver ms adelante, parteimportante de los recursos involucrados en la glosa de gratuidad en la prctica constituyendineros desplazados de las asignaciones a becas, principalmente la Beca Bicentenario, conlo que en la prctica representara una suerte de ampliacin de la cobertura de esta ltima(que abarca solamente hasta el monto del arancel de referencia).

Tabla 2

N Beneficiarios nuevos Becas Bicentenario (2012-2014*) por tipo de institucin

Fuente: Datos MINEDUC.

* Cifras Beca Bicentenario 2015 no disponibles a nivel desagregado por institucin.

Ahora bien, adems de las diferencias que finalmente lleguen a existir entre la coberturaesperada por el Gobierno y la que efectivamente se materialice, y de la potencialpreferencia por la educacin privada que puede llegar a tener la gratuidad como est

concebida, existen tambin otros aspectos que abren interrogantes y potencialespreocupaciones para el amplio universo de estudiantes y familias que no acceden a lagratuidad.

Uno de ellos dice relacin con los aumentos de aranceles. Al contrastar los aranceles aestudiantes nuevos para el ao 2016 respecto del ao anterior, se puede observar que tres

de las seis instituciones privadas que adscribieron a la gratuidad se encuentran entre las 10

que subieron ms sus aranceles de un ao a otro.

Destaca muy especialmente el aumento en la Universidad Autnoma, con un alza en

trminos agregados del 4,5 en los aranceles de sus carreras. Cabe recordar que la

Universidad Autnoma es una de las instituciones universitarias investigadas por lucro, de

acuerdo al informe de la Comisin Especial Investigadora encargada de estudiar a fondo el

Sistema de Educacin Superior Chileno (Informe Lucro 2

), aprobado por la Cmara de

4

Diputados el ao 2014.

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Cmara de Diputados (2014)-

Informe de la Comisin Especial Investigadora Encargadade Estudiar a Fondo el SistemadeEducacin Superior Chileno
https://www.camara.cl/pdf.aspx?prmTIPO=MANDATOSGRALDET&prmID=10849&prmTIPODOC=COM&prmPERIODO=2010-2014https://www.camara.cl/pdf.aspx?prmTIPO=MANDATOSGRALDET&prmID=10849&prmTIPODOC=COM&prmPERIODO=2010-2014


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Tabla 3Alzas de Aranceles de Primer Ao 2015-2016, por institucin

Fuentes:- Aranceles 2015 Base de datos de Oferta Acadmica, SIES (www.mifuturo.cl). Cifras ajustadas por inflacin de

3,94% Diciembre 2014-Diciembre 2015 (Fuente: http://encina.ine.cl/CALCULADORA/)

- Aranceles 2016 Sitios Web de Admisin de las Universidades + Comisin Ingresa (www.ingresa.cl)

(*) Considerando solamente carreras y programas regulares en jornada diurna
http://www.ingresa.cl/http://encina.ine.cl/CALCULADORA/http://www.mifuturo.cl/


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El comportamiento de la Universidad Autnoma se aprecia con mayor nitidez al desagregar

el anlisis al nivel de las carreras ofrecidas por el grupo de universidades adscritas a lagratuidad. Del total de carreras que muestran un alza superior al 5% -en trminos reales-del 2015 al 2016, ms de la mitad corresponden a dicha institucin.

Tabla 4Principales Alzas de Aranceles de Primer Ao 2015-2016, por carrera

Fuentes:

- Aranceles 2015 Base de datos de Oferta Acadmica, SIES (www.mifuturo.cl). Cifras ajustadas por inflacin de3,94% Diciembre 2014-Dic.2015 (Fuente: http://encina.ine.cl/CALCULADORA/)

- Aranceles 2016 Sitios Web de Admisin de las Universidades + Comisin Ingresa (www.ingresa.cl)

(*) Considerando solamente carreras y programas regulares en jornada diurna que experimentan alzas reales

superiores al 5%

Adems de los aranceles, otra dato que parece preocupante dice relacin con las fuentesde financiamiento. Al comparar los presupuestos 2015 y 2016 se observa que laincorporacin de la glosa de gratuidad trae aparejada una fuerte disminucin en laasignacin por concepto de becas de arancel, destacando especialmente la BecaBicentenario como fue anteriormente enunciado.
http://www.ingresa.cl/http://encina.ine.cl/CALCULADORA/http://www.mifuturo.cl/


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Tabla 5

Asignaciones Presupuestarias Becas de Arancel 2015 y 2016 (en M$)

Fuente: Leyes de Presupuestos del Sector Pblico 2015 y 2016. Partida 9, Captulo 01, Programa 30, Glosa 04. Cifras 2015 ajustadas por inflacin de 3,94% Diciembre 2014-Diciembre 2015 (Fuente: http://encina.ine.cl/CALCULADORA/)

Cabe sealar que en total la disminucin real de recursos asignados a becas de arancel esde 276.520.779 miles de pesos, equivalentes al 51,5%del monto contemplado en la glosade gratuidad (M$ 536.620.149). Asimismo, corresponde sealar que otra de las fuentesprincipales de financiamiento en el caso de Universidades del Consejo de Rectores, comoes el Fondo Solidario, para este ao 2016 disminuye en M$ 76.919.975 , equivalentes al

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14,3% de los recursos involucrados en la gratuidad. De este modo,

un 65,8% de losmontos involucrados en la gratuidad 2016 corresponde a reemplazo de otros

mecanismosde financiamiento estatal.

La situacin inversa ocurre con el Crdito con Aval del Estado. Se puede apreciar que

losrecursos involucrados en el CAE aumentan en un 35,7%, considerando la totalidad delos montos comprometidos para la aplicacin de la Ley N 20.027, ms los dineros quedesde 2012 en adelante se asignan para subsidiar la rebaja de la tasa de inters a un 2%(Ley N 20.634 ).

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15 De M$ 80.568.177 (cifra ajustada por inflacin de 3,94% Diciembre 2014-Dic.2015) en 2015 se pasa a M$ 3.648.202para2016 (Fuente: Leyes de Presupuestos del Sector Pblico 2015 y 2016. Partida 9, Captulo 01, Programa 30, DenominacinAplicacin Letra a) Art.71 bis de la Ley N 18.591)16 En abril de dicho ao se anunci un proyecto de reforma al Crdito con Aval del Estado, con dos ejes de cambio: por unlado, una rebaja en la tasa y porotro,la desaparicin de losbancos comointermediariosdel Crdito, crendoseuna agencia

pblica para efectos de la administracin del sistema de financiamiento. La tramitacin posterior del proyecto decantarafinalmente en que, si bien no reemplaza a los bancos, la rebaja dela tasa de inters se realizaa travs de subsidio adicionaldel fisco a la banca privada por este concepto.
http://encina.ine.cl/CALCULADORA/


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regulacin, incluso investigados por prcticas lucrativas ilegales

. En el ejemplo, esta

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universidad queda con el potencial mayor nmero de matriculados con gratuidad y con casiel 50% de su matrcula de primer ao cubierta por este beneficio. Y, de maneracomplementaria, la falta de regulacin permite alzas de aranceles que difcilmente puede

justificarse a partir de la estructura de costos de las carreras involucradas. Cabe recordar,nuevamente, que esta es una de las universidades investigadas por lucro por parte delMinisterio Pblico.

Por otra parte, las noticias de prensa que revelaron la firma de pagars en dicha institucinen el marco de su proceso de admisin resultan menos sorprendentes a la luz de estos

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datos. En la prctica, en la relacin de la institucin con sus estudiantes, la gratuidadpareciera operar de forma no muy distinta a una beca/voucher, en donde cada institucindecide los trminos de control del cumplimiento de este

voucher, definiendo tambin demanera unilateral su relacin con los no beneficiarios.

Este funcionamiento tipo voucheres consistente con la constatacin de la procedencia dems de la mitad de los recursos de la glosa de gratuidad. Se pudo observar anteriormenteque el monto asignado en la glosa presupuestaria para la gratuidad (M$ 536.620.149) estconformado en ms de un 50% por recursos anteriormente asignados a becas.

Se configura as un escenario potencialmente preocupante para los estudiantes del sextodecil, y superiores, que no accedan a la gratuidad. Un escenario de mayor desproteccin encuanto a la posibilidad de acceder a becas, y en contraste una asignacin sustantiva derecursos adicionales al Crdito con Aval del Estado, con los consiguientes mayores nivelesde endeudamiento y precarizacin.

Por otra parte, en el caso de los estudiantes que s acceden a la gratuidad 2016, laeliminacin de las becas de mantencin (que permiten cubrir gastos propios de la vida del

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estudiante tales como transporte, material de estudio, alimentacin, etc.) puede tener unefecto potencialmente negativo en cuanto a la posibilidad de que dichos jvenes puedan

continuar cursando sus estudios.

De este modo, una poltica como la gratuidad 2016, concebida bajo una retrica inclusiva,corre el riesgo de introducir nuevas barreras ficticias entre lo que algunos denominan losverdaderos pobres y un amplio segmento de la poblacin que no presenta diferenciasdemasiado significativas con estos ltimos.

17 CIPER Chile, Universidad Autnoma: Las pruebas del lucro de la privada que ingres a la gratuidad . Artculo del 20 deenero de 2016.18 EMOL.com, Universidad Autnoma pidi firmar pagar a alumnos beneficiados con la gratuidad. Noticia del 28 de

diciembre de 2015.19 Bo Bo Chile,

Confech critica a Mineduc por terminar con becasde mantencin para universitarios. Noticiadel 13de enerode 2016.
http://psu.biobiochile.cl/notas/2016/01/13/confech-critica-a-mineduc-por-quitar-becas-de-mantencion-para-universitarios.shtmlhttp://www.emol.com/noticias/Nacional/2015/12/28/765728/Universidad-Autonoma-pidio-firmar-pagare-a-alumnos-beneficiados-con-la-gratuidad.htmlhttp://ciperchile.cl/2016/01/20/universidad-autonoma-las-pruebas-del-lucro-de-la-privada-que-ingreso-a-la-gratuidad/


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4. Conclusiones

El presente documento busca contribuir a la discusin pblica con algunos elementos quese han visto escasamente reflejados en un debate extraviado entre los avatares de ladiscusin presupuestaria, y en los das recientes marcado tambin por la apelacincomunicacional constante a casos de familias beneficiarias de la gratuidad 2016. Unaapelacin que no solamente oculta el hecho de que no pocos de aquellos casos en aosanteriores habran sido cubiertos por la Beca Bicentenario -ms otros mecanismos definanciamiento existentes-, sino que adems esconde el hecho ms sustantivo y profundo:el extravo que ha experimentado la reforma educacional a partir de la errtica conduccinllevada por el entonces Ministro Eyzaguirre, conduccin que an parece imperar.

Y es que una reforma educacional sustantiva no puede construirse en trminos como losque han marcado el debate en torno a la gratuidad. La falta de discusin democrtica lleva aun absurdo tecnocrtico donde finalmente el estudiante del sexto decil de ingreso puedeterminar peor en relacin a su situacin anterior. As, un estudiante de una familia que tengaun ingreso un poco superior a $155.001 per cpita puede acabar en una situacin incierta e,incluso, perjudicado por una poltica que, una vez ms, pone el principio de focalizacin porsobre el de consolidar derechos sociales.

En la situacin que algunas universidades adscritas a la gratuidad aumentan sus arancelesreales, estos estudiantes disponen casi como nica alternativa el Crdito con Aval delEstado, una poltica comprobadamente irracional, ineficiente e injusta, que entrega el futurode miles de jvenes chilenos a la especulacin bancaria.

El escenario de reformas, abierto gracias a las masivas movilizaciones sociales, pone alGobierno ante un dilema. Mediante la gratuidad de la educacin superior, el Estado puedeterminar pagando la cuenta de lo que durante 35 aos ha hecho el mercado o puedeencarnar una nueva forma de concebir el derecho a la educacin, lo que requiere

acompaarla de una verdadera reforma educacional. El pas espera lo segundo.

Para ello, la propuesta de reforma sistmica de la educacin superior que el Gobierno haanunciado para este ao, debe superar la gratuidad basada en el arancel y comenzar aconcebir a las instituciones de educacin superior como parte de una sistema en que lasinstituciones se articulan y colaboran, y no como un espacio de interaccin entre oferentes ydemandantes. Un sistema donde la forma de garantizar el derecho a la educacin sea uncupo en una institucin pblica y no simplemente un bono focalizado para comprareducacin en un mercado donde abunda la especulacin y el escaso control democrtico.

Desde la Fundacin Nodo XXI hemos intentado aportar al debate, trabajando en conjuntocon distintas personas del mundo social y educacional en la iniciativa Compromiso por una


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Nueva Educacin (www.compromiso.cl). Nos asiste la plena conviccin acerca de la

importancia crucial de la reforma para que la poltica recupere conexin con la sociedad, eimpulse una ampliacin de la democracia sobre terrenos hoy comandados por el mercado ysus desigualdades. Recuperar la educacin para el espacio pblico es condicin deposibilidad para cualquier proceso de democratizacin social y poltica que emprendamoscomo sociedad.

En ese marco, resulta fundamental que no se pierdan los amplios consensos socialesalcanzados sobre la superacin del mercado en educacin. Es decir, que se pueda articularen torno a la construccin de una nueva educacin pblica una amplia mayora ciudadana.Ms all de discutir aisladamente sobre financiamiento u otros aspectos puntuales o

parciales, es necesario repensar el sentido de marcha de la educacin chilena: si recuperasu carcter pblico, o sigue presa de un mercado ms o menos regulado y financiado por elEstado. Esa es la gran discusin que debemos ser capaces de recuperar este ao 2016, yofrecemos toda nuestra colaboracin para avanzar en aquella direccin.
http://www.compromiso.cl/

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