la gobernanza como modo emergente de gobierno y gestion pública

7/25/2019 La Gobernanza Como Modo Emergente de Gobierno y Gestion Pblica

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GAPP nm. 33-34: mayo-diciembre 2005 53

La gobernanza como modo emerde gobierno y gestin pblica Antonio Natera Peral*1

Palabras clave : Gobernanza, gestin de redes, Administracin pblica.

Si la accin de gobierno era considerada tradicionalmente el ncleo central de la poltica poindiscutida para afrontar los problemas sociales, en la actualidad la poltica se expresa cada vez mgobernanza.

Hasta hace poco ms una dcada el vocablo gobernanza ( governance ) se utilizaba precisamente como sin-nimo accin de gobierno o de direccin poltica. Sin embargo, su nuevo atractivo -y la corresponsemntica- se debe en gran medida a que se ha revelado como una categora til para analizar, dpectivas tericas y metodolgicas, la totalidad de instituciones, actores y relaciones implicadas egobierno y de gestin pblica, vinculando en un sentido mucho ms amplio e integrador el sistementorno econmico y social.

En el ao 2005 han visto la luz de forma casi simultnea dos libros publicados por el Institu

Administracin Pblica que tienen a la gobernanza como centro de inters analtico. El primero dpilacin y traduccin al castellano de artculos sobre la gobernanza realizada por Agust Cerrillo.

Bajo el ttulo deLa gobernanza hoy: 10 textos de referencia , el libro rene un conjunto de artculos relevantque tienen como autores a especialistas europeos, norteamericanos y australianos, acompaados pcin del compilador que sita al lector en el debate sobre la gobernanza (en adelante las referencrealizan con el nombre del autor de cada captulo seguido del nmero de pgina).

G. Peters y J. Pierre (Universidades de Pittsburg y Gothenburg, respectivamente) analizan etulos las razones del inters por la gobernanza en conexin con las transformaciones acaecidas

sociedad durante las ltimas dcadas, as como la utilizacin del concepto de gobernanza en loadministracin y la gestin pblica; J. Kooiman (Universidad Erasmus) aborda la utilizacin delbernanza en las distintas disciplinas de las ciencias sociales y realiza distinciones enormemente su

* Profesor Titular de Ciencia Poltica y de la Administracin de la Universidad Carlos III de Madrid.

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conceptos prximos; R. Mayntz (Instituto Max Planck para el Estudio de las Sociedades) se centrla evolucin de la teora de la gobernanza, influida por los procesos de europeizacin y globalizacque, en la actualidad, la gobernanza alude a redes de gobierno y a formas no jerrquicas de coord

tores; R.A.W. Rhodes (Universidad Nacional de Australia) asocia igualmente la gobernanza con un modo de regulacin social basado en redes autoorganizadas e interorganizativas, que es difereplementario de los modos tradicionales como los mercados y las jerarquas; J. Prats (Instituto IGobernabilidad de Catalua) analiza la evolucin de la administracin pblica desde el paradighasta el modelo gerencial, y de ste hacia el modelo emergente de la gobernanza; F. Scharpf (Instpara el Estudio de las Sociedades) teoriza sobre la idea de la gobernanza aplicada a la Unin Eurotura significada de gobierno multinivel y evala diferentes modelos de interaccin (multinivel) europea; M. Shapiro (Universidad de California) analiza los lmites y oportunidades a los que se enadministrativo como consecuencia de los nuevos escenarios que abre la gobernanza; E.-H. KliErasmus) proporciona una visin general de los diferentes enfoques provenientes de la ciencia pde las organizaciones centrados en el estudio de las redes de polticas pblicas; y, finalmente, L.versidad de Georgia) aborda las diversas implicaciones para la democracia del modelo de admini

No cabe duda de que se trata de una obra valiosa, no slo por la pluralidad de autores, aportpectivas analticas recogidas en ella, sino tambin por el hecho mismo de la cuidada seleccin en uy por primera vez en castellano, de trabajos relevantes sobre gobernanza y redes de polticas pbvulgativo es, pues, incuestionable.

El segundo libro, que tiene por autor a Joan Prats (Instituto Internacional de Gobernabilidadintegra un conjunto de ensayos interpretativos ciertamente densos y sugerentes por la gran cantidferentes para el debate que contiene (en adelante las referencias a este libro se realizan con el nomguido del nmero de pgina).

La obra lleva por ttuloDe la Burocracia al Management, Del Management a la Gobernanza. Lasciones de las Administraciones pblicas de nuestro tiempo , que justamente revela la clave de su argumento centralimitaciones y crticas a la burocracia como paradigma de racionalidad administrativa dieron pasocial o neoempresarial (la corriente mayoritaria de la Nueva Gestin Pblica), pero las insuficienciaron el trnsito a la gobernanza, que se postula en nuestros das como paradigma emergente. No ouna apreciacin de carcter general a tener siempre presente, a diferencia de los modelos anterio

no pretende tener valor de racionalidad universal, coexiste con la burocracia y la gerencia pblica expresin extraordinariamente plurales () Se presenta, en definitiva, como el modo de gobernacde una sociedad compleja, diversa, interdependiente y dinmica en la que las Administraciones aclidad limitada, el conocimiento se halla fragmentado entre diversos actores y la realizacin de los depende de la calidad de interaccin entre las Administraciones pblicas, lo que podemos definimultinivel, y de stas con las organizaciones de la sociedad civil y del sector privado (prlogo de

La obra se divide en cuatro grandes captulos. El primero aborda los desafos que la globalilas capacidades del Estado para enfrentarse a los problemas colectivos y, especficamente, su impministraciones y la gestin pblica. En el segundo captulo Prats realiza un apretado recorrido, retos para la reflexin y el debate, de los ltimos veinticinco aos de transformaciones en las Admblicas, particularmente en Espaa y Amrica Latina. El tercer captulo desarrolla el argumento pal centrarse en el anlisis e interpretacin del sentido de esas transformaciones: de la burocracia agerencia a la gobernanza. El ltimo captulo describe brevemente cuatro ejemplos o expresionesa modo de ilustraciones o referentes empricos en los que se refleja la evolucin de la burocracia

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pasando por el modelo gerencial: la reforma del sistema educativo en Chicago, el trnsito del gobnanza local en regiones y ciudades, la evolucin hacia la gobernacin de los sistemas de regulacila reorientacin en el mismo sentido de los sistemas de cooperacin y ayuda al desarrollo.

La aparicin de estos dos libros en castellano representa una excelente oportunidad que nrealizar una breve revisin de algunos de los temas, ideas y conceptos bsicos sobre la gobernapresentes de forma destacada en ambos volmenes y que agrupamos en seis grandes apartados. Elos rasgos caractersticos de la nocin de gobernanza; el segundo se centra en la razones de su agenda investigadora en conexin con el debate acerca de las transformaciones del Estado; el teprincipales mbitos de aplicacin de la gobernanza; el cuarto seala algunos de los requisitos ddemocrtica; el quinto aborda la visin de la gobernanza concebida como gestin de redes; y, el atiende al debate abierto sobre los aspectos positivos y negativos y, en particular, las tensiones qsistemas de gobernanza.

En esta revisin tambin incorporamos, aparte de las referencias centrales a los libros seelementos conceptuales propios y referencias complementarias de obras y autores significados qua la perspectiva de la gobernanza.

1. Un nuevo estilo de gobernarLa gobernanza se ha convertido en una palabra fetiche que hemos ido asumiendo de bue

expresa una nueva forma entender los lmites y oportunidades del Estado en sus relaciones con lacon independencia de que se utilice en muchas ocasiones por razones no estrictamente analticacientficas, sino puramente retricas y, por supuesto, ideolgicas.

Aunque el trmino gobernanza se aplica de distintas maneras y adopta mltiples signifidan cuenta sobradamente los dos libros de referencia recin publicados- hay, con todo, un acuerdoca de que la gobernanza se refiere a la puesta en prctica de modos de gobernar mucho ms coopeparecen difuminarse los lmites entre los sectores pblico y privado. De hecho, la gobernanza sur(y, en buena medida, como respuesta) de la llamada crisis de la gobernabilidad, discurso ste d

enfatizaba la relevancia de las interacciones Estado-sociedad y la coordinacin horizontal entre sociales en el policy-making .

El concepto de gobernanza alude a un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de regulco del Estado, pero tambin del mercado, caracterizado por un mayor grado de interaccin y de coel Estado y los actores no estatales. Su esencia es la importancia primordial de los mecanismos dse basan en el recurso exclusivo a las estructuras estatales, esto es, se caracteriza por la interacautnomos y por redes entre organizaciones (Rhodes 1996; Mayntz 1997).

Desde este planteamiento, no es extrao que uno de los espacios ms relevantes para el anel de las redes integradas por actores pblicos y privados que se observan en niveles especficopolticas pblicas (Klijn 1996) y, asimismo, que uno de los campos emergentes de estudio sea gestin pblica cooperativa (Mandell 2001; Agranoff y McGuire 2003), que destaca el papel dactores estatales en la construccin, conduccin y mantenimiento de redes cooperativas pblicoobtencin de resultados en las polticas y programas pblicos.

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La gobernanza alude, en definitiva, a las estructuras y procesos mediante los cuales los acsociales llevan a cabo prcticas de intercambio, coordinacin, control y adopcin de decisionesdemocrticos (Kooiman 1996); y se caracteriza porque (a) supera la exclusividad de las institu

estatales en la gestin de los asuntos pblicos, (b) reconoce la pluralidad de actores sociales cointervenir en dicha gestin, (c) e implica interdependencia entre ellos de modo que induce su participacin en la adopcin de decisiones pblicas y en la asuncin de responsabilidades de carinters general.

Junto a este plano emprico o descriptivo no falta tampoco un plano propiamente prescriptivde la gobernanza, que se reconoce con la rbrica de buen gobierno o buena gobernanza.

La idea de buena gobernanza estuvo ligada inicialmente a los proyectos de ayuda al desarpor el FMI, PNUD o el Banco Mundial durante la dcada de los noventa. Posteriormente ha amplde significacin para aludir de modo general a la adecuacin de las capacidades institucionales dlticos nacionales (y organizaciones supranacionales) para promover el desarrollo poltico, social

A pesar de que se sigue apostando por la dimensin econmica de la buena gobernanza padel xito o fracaso en el desarrollo de los pases en consonancia con aquellos proyectos de ayudapirados en la ortodoxia neoliberal (privatizacin y desregulacin, liberalizacin del comercio, estanmica, polticas de ajuste presupuestario, etc.), lo cierto es que actualmente las variables propiapoltico-institucional de la buena gobernanza han cobrado un peso decisivo. Se entiende que el dmico no puede abordarse de forma aislada y est ntimamente conectado a la calidad de las instit

y de las relaciones Estado-sociedad civil.De hecho, variables poltico-institucionales como la participacin de la sociedad civil en la el

polticas pblicas, la rendicin de cuentas y la transparencia gubernamental, la presencia de un mado, seguridad jurdica y control de corrupcin, la estabilidad poltica y ausencia de violencia, la ebierno o la calidad regulativa, susceptibles de medicin a travs de muy diversos indicadores (vwww.worldbank.org), se hayan presentes de modo habitual en la mayora de los ndices sintticos qsistemas polticos y organizaciones supranacionales en funcin de su buena gobernanza (vasundp.org, www.imf.org o el conocido Libro Blanco de la Gobernanza Europea publicado en 2001)

2. La aparicin de la gobernanza en la agenda investLa aparicin de la gobernanza en la agenda de un gran nmero de cientficos sociales com

temas ms importantes para el anlisis y la investigacin ha sido en gran medida una consecuehabido en las ltimas dcadas acerca de las transformaciones del Estado y del lugar que correspmundo cada vez ms globalizado (Prats 2000). Uno de los denominadores comunes de ese debatderar que el Estado ha dejado de tener el monopolio sobre los conocimientos y sobre los recursoinstitucionales necesarios para gobernar, as como una tendencia a destacar la influencia creciensociales.

En dichas transformaciones han confluido factores muy diversos (Peters y Pierre 2000). Sincausas ms citadas se encuentra la debatida crisis fiscal del Estado, producida en las dcadas denoventa en los pases occidentales, que condujo al cuestionamiento de las capacidades estatales p

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taciones ideolgicas. De hecho, en un primer momento se relacion la gobernanza (la buena la necesidad de alcanzar mayor eficiencia en la produccin de servicios pblicos para reducir (Stoker 1998).

Otra de las cuestiones frecuentemente mencionadas es el llamado giro ideolgico hacia edesencanto acerca de las capacidades del Estado para la mayora de las perspectivas ideolgicabida desilusin sobre la certidumbre de la existencia de un centro de control poltico eficaz inatencin sobre formas alternativas de coordinacin entre lo poltico y lo social. La bsqueda se cdirectrices nuevas y distintas, en las cuales los principios del mercado y la auto-organizacin horizron como alternativas al control poltico jerrquico (Mayntz 2000: 3).

Tambin la globalizacin, como factor omnicomprensivo que produce argumentos explcasi todos los fenmenos poltico-sociales de nuestro tiempo, emerge en este tema, debido a laque ha tenido en la habilidad tradicional del Estado para dirigir la sociedad, y a la transferencicias a instituciones internacionales o las que se derivan de la desregulacin de los mercados(Prats 2005; Peters y Pierre 2000; Peters 1998). Aunque con frecuencia se dice que la globaliEstado de sus poderes vinculantes sobre el capital privado, algunos sugieren que hay un mito movido por los mismos Estados como pretexto para no intervenir en la economa con mayor dy Pierre 2000).

La emergencia del paradigma de la Nueva Gestin Pblica a principios de la dcada de los nse percibi como un factor explicativo con identidad suficiente. Como sabemos, la famosa obrGaebler (1994) sobre laReinvencin del gobierno o tambin el conocido informe Gore (1995) con el ttulo ecito y poco inocente deGobernar con criterio empresarial , versa sobre los modos en que un gobierno podra utide forma eficiente un abanico mayor de instrumentos que vayan ms all de la prestacin directa este sentido, para estos autores, gobernanza consiste precisamente en la posibilidad de implantar ndes de regulacin, ms flexibles, menos controladas por las instancias de gobierno y administracmayor o menor medida del derecho pblico (Prats 2005).

Otro factor a considerar es la convergencia de tres de los atributos clave del cambio social deesto es, su complejidad, velocidad y diversidad (Kooiman 1993) que han incidido en trasformacioen la naturaleza de las polticas pblicas en la mayora de los pases occidentales. En el momento a

reflejan el cambio social hacia temas como la participacin ciudadana, la proteccin del mediocuestiones de gnero. Algunas de ellas pueden desarrollarse en el marco de la poltica nacional, pal tratamiento internacional. Ello ha supuesto nuevos desafos a los gobiernos, no tanto porque rinstrumentos, sino porque se trata ms bien de imponer o fortalecer una serie de nuevos valores gubernamentales y a la sociedad en general.

Finalmente, el incremento de la complejidad y fragmentacin de las estructuras polticas y aEl Estado tradicional se ha fraccionado en una multiplicidad organizaciones que operan a distintlapan entre s e interaccionan con la sociedad de mltiples modos. Y ello como consecuencia de utralizacin administrativa tanto territorial -hacia las regiones y municipios- como funcional -hautnomos, agencias independientes, ONGs y organizaciones privadas o semipblicas mediantevatizacin y/o externalizacin-; y, en sentido ascendente, un mayor grado de integracin suprana

En cualquier caso, todos estos factores que han incidido en el surgimiento de la gobernanzde las transformaciones de las estructuras estatales que se acaban de mencionar no deben interpr

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mente en clave de debilidad o declive del Estado, como destacan Peters y Pierre, Mayntz o Pratsde referencia.

En realidad, lo que estamos presenciando es un cambio de forma en sus modos de actu2000: 4) para adaptarse eficazmente a los nuevos retos del XXI en el que se revalorizan de modo cidades y los mtodos sutiles de induccin al acuerdo en lugar de sus poderes formales e instrumLa idea de Estado catalizador apunta precisamente hacia una accin gubernamental que, para jetivos, se apoya cada vez menos en sus propios recursos que en su accin como elemento domines con otros Estados, instituciones transnacionales y grupos del sector privado, a la vez que retidistintiva y sus propios fines (Lindt 1992: 3).

3. El estudio de la gobernanza: campos principalesLa bibliografa acerca de la gobernanza es eclctica y de ello dan cuenta, por supuesto, los

ferencia publicados este ao por el INAP.

Por un lado, hay que destacar que las aproximaciones disciplinares y las races tericas de lamuy variadas: las relaciones internacionales, la economa institucional, los estudios sobre organidios del desarrollo, as como la ciencia poltica y la gestin pblica. Y, por otro lado, que el estudiza es multidireccional por razn de que se ha vinculado a diferentes mbitos, modalidades de actgobierno (local, subnacional, nacional, supranacional) con el fin de estudiar patrones, estructuras que favorecen o limitan la articulacin e interaccin sociopoltica.

El desarrollo de la perspectiva de la gobernanza se ha asociado fundamentalmente a los sigde estudio:

a) Las estructuras administrativas y la gestin pblica , en su conexin con el paradigma de la Nueva GestPblica y el cuestionamiento del mismo (Hood 1991; Prats 2005; Peters y Pierre 2000; KoVliet 1993; Bovaird y Lffler 2003);

b) El anlisis de polticas pblicas , donde gran parte de la literatura anteriormente predominante sobdes de polticas ( policy networks, policy community ) ha sido reformulada y reinterpretada en el marcola gobernanza (Rhodes 1997; Zurbriggen 2004; Klijn1996);

c) La economa poltica , donde el intercambio pblico-privado ha pasado a concebirse en trminbernanza y numerosos estudios investigan el papel de las autoridades pblicas en los procnacin de sectores de la economa (La aparicin del trmino governance con sustrato terico propiopuede situarse en 1985, cuando J. R. Hollingsworth y L. N. Lindberg publicaron el artculThe Gover- nance of the American Economy: The Role of Markets, Clans, Hierarchies, and Associa. Losmismos autores y J. C. L. Campbell editaron, cuando el debate ya estaba en marcha, laconsidera una referencia bsica:The Governance of the American Economy (Cambridge University Press,1991). Ya en 1990 la palabra empez a aparecer en documentos del Consejo Econmicomediados de los aos noventa, puede considerarse que su uso se haba popularizado en lode Naciones Unidas, especialmente por el prolijo empleo del trmino en la documentacicon la Cumbre de la Tierra de Ro de Janeiro en 1992);

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d) La gestin empresarial , donde los trabajos sobre gobernanza corporativa (corporate governance ) son cadavez ms abundantes desde que apareciera la obra, ya clsica, de Williamson (1996);

e) Las relaciones internacionales , donde se ha venido produciendo un inters creciente por estudiar dencias hacia la gobernanza sin gobierno o gobernanza global (Rosenau y Czempiel ste -como las negociaciones sobre paz, derechos humanos y medio ambiente-, donde hade autoridad jerrquica y poder jurdico y donde las decisiones ltimas se negocian entreficos de actores implicados;

f) La estrategia de algunas organizaciones internacionales (en particular, el Fondo Monetario Internacionalel Banco Mundial), las cuales iniciaron la promocin a gran escala de la buena gobern good governance ) como una estrategia global de reforma en los pases en vas de desarrollo, desdeclaramente normativos;

g) La Unin Europea , para destacar la naturaleza negociada de las relaciones entre institucionesgionales, nacionales y trasnacionales en el desarrollo de las polticas comunitarias, en lollamar gobernanza multinivel como patrn de sinergias entre el espacio local, regional,nacional (Bulmer 1994), y que tienden a convertir a la Comisin en una autntica orga(Metcalfe 1995); y

h) La poltica urbana , donde el estudio de la gobernanza local y, en particular, de las redes pacin ciudadana ha sido muy fructfero. Precisamente, en Europa la investigacin in

gobernanza comenz inicialmente, en los primeros aos de la dcada de los noventa, emunicipal que es el que cuenta con el mayor nmero de estudios empricos sobre gobgobernanza local se ha querido presentar como nuevo paradigma que cuestiona las limiNueva Gestin Pblica en su aplicacin al mbito pblico (Stoker 1998; Bovaird y Lffenfoque de la gobernanza local revaloriza el papel de la participacin ciudadana en loadopcin de decisiones municipales, frente al enfoque (predominantemente neoempreNueva Gestin Pblica que presta una mayor atencin a los productos, resultados e imgestin municipal.

4. Condiciones de la gobernanza Habitualmente se seala que el surgimiento de formas de gobernanza requiere unas condicio

les e institucionales mnimas que las hagan viables. Esas condiciones para la gobernanza, se suenocin decapital social , formulada en el clsico trabajo de Putnam: El capital social hace referencia formado por la confianza social, las normas y las redes que las personas pueden constituir para remas comunes () Cuanto ms densas sean esas redes, existen ms posibilidades de que los miemmunidad cooperen para obtener un beneficio comn (Putnam 1993: 125). La gobernanza guardapreocupacin por el capital social y los fundamentos sociales necesarios para un desarrollo ecosostenible.

En su expresin ms general la gobernanza refleja un cambio en el equilibrio entre el Estadcivil, en el que se pone el acento en la ciudadana activa y la vincula, en definitiva, a debates msa la democracia deliberativa, el comunitarismo y la visin neorrepublicana de la sociedad civil (P

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Si bien el concepto de sociedad civil tiene fuertes y diversas implicaciones normativas, la idpretende destacar es que la gobernanza democrtica tiende a ser ms viable cuando hay una socieintegrada, funcionalmente diferenciada en subsistemas (dispersin del poder) y bien organizada

actores corporativos autnomos y hbiles para negociar con intereses opuestos y con las autoridarepresenten diferentes demandas e intereses sociales (Mayntz 2001). No obstante, como objetanuna sociedad civil fuerte es quiz ms importante en relacin con los aspectos democrticos de laprobablemente no sea tan importante de cara a la eficacia del proceso en s mismo (Peters y Pie

Ahora bien, sin negar la importancia del capital social como ingrediente estructural bsila probabilidad de que surjan las nuevas formas de gobernanza, debe subrayarse asimismo que eliderazgo pblico puede erigirse en un factor clave, en ocasiones imprescindible, para el desarrollo exitoso de las mde eficacia y estabilidad.

Y ello por razn de las funciones esenciales que los lderes llegan a desempear (vase Natellas, la de proporcionar rumbo, impulso o direccin a las estructuras de gobernanza, que cobrarpresin cuando el lder afronte escenarios o situaciones anormales, caracterizadas por su altodumbre (como, por ejemplo, la prdida de los fines estratgicos, el fracaso en la gestin de temriesgo de colapso de la red de gobernanza). De ah que muchos analistas consideren que liderazgodirse con la mera gestin directiva en situaciones no problemticas o de normalidad poltica ysulta ms apropiado, por til, reservar la idea de liderazgo para aquellos momentos en los que se tdecisiones comprometidas en contextos de fuerte cambio e inestabilidad. De hecho, el liderazgo un poderoso antdoto frente una de las principales tensiones que adolecen las estructuras de gober

nacin de responsabilidades. A este problema aludiremos en el ltimo apartado.

5. Gobernanza como gestin de redesLa mayora de los autores de las dos obras de referencia, as como una parte importante d

acadmica sobre gobernanza, coinciden en que uno de los espacios ms importantes de cooperacdad son las redes de actores pblicos y privados que se observan en niveles especficos o sectore

El desarrollo del anlisis de redes de polticas ha sido imparable desde las aportaciones de en los que se elaboraron conceptos como policy network (Heclo y Wildavsky 1974), issue network (Heclo1978)o la metfora del tringulo de hierro (Jordan 1981). Entre las contribuciones que han tenido uncisiva en el anlisis de redes y han supuesto un avance importante en la construccin de marcofuturas investigaciones, cabe destacar los trabajos de Atkinson y Coleman (1989), Van Waarden (Rhodes (1992). Asimismo, en la explicacin del cambio en las polticas pblicas, el anlisis de retado de tres aportaciones fundamentales que revalorizan el mundo de las ideas en las polticas pde comunidades epistmicas (Haas 1992), el enfoque de las ventanas de oportunidad de Kinmodelo de las coaliciones promotoras (Sabatier 1999). Una buena aproximacin, que recoge aportaciones y la batera conceptual del anlisis de redes de polticas, puede encontrarse en la Klijn (en el libro de referencia compilado por Cerrillo) o en Kickert y Koppenjan (1998).

La importancia creciente de las redes de polticas constituye uno de los rasgos singulares en na de gobernar. Se est produciendo una transformacin significativa en los roles de las autoridadpaso del ejercicio jerrquico y unilateral de la regulacin poltica (gobierno) a la gestin de red

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viduales o colectivos de diversa naturaleza (gobernanza). De hecho, la idea de gobernanza hvincularse de forma operativa a la de gestin de redes, que se conforman alrededor de un mbito blemas o sector de accin gubernamental (Rhodes 1997; Kickert y Koppenjan 1998; Klijn 1996)

En las redes de polticas, el Estado y la sociedad se acoplan de modo flexible de tal modo quen el interior de la red puede producir el consenso necesario para facilitar la formacin de una poque encuentre menos resistencias en el momento de su aplicacin. Esta manera de elaboracin de pmucho mejor a los escenarios sociales complejos y dinmicos cuya coordinacin resultara difcil,sible desde el punto de vista prctico, si el Estado interviniera de forma monopolstica o exclusiva

Entre las ventajas de las estructuras en red se suele destacar su capacidad para fomentar la evacin. Se entiende que son instrumentos adecuados para la creacin y el acceso al conocimientoacceder a una variedad mayor de fuentes de informacin, proporcionan mayores oportunidades decomo bases ms flexibles y estables para la coordinacin (Prats 2005).

Normalmente, las redes presentan una forma organizativa plana y horizontal en contraste a lnes verticales y jerarquizadas que caracterizan a modelos anteriores. El mecanismo de coordinacteriza es, por definicin, la lealtad o, por lo menos, la confianza entre los integrantes de la red (vlos principios de buena gobernanza Prats 2005: 145-147), que se aparta de los mecanismos deordinacin empleados por las burocracias (jerarqua) o los mercados (competencia).

La literatura sobre anlisis de redes coincide en destacar tres caractersticas definitorias mn

de gobernanza: la existencia de una estructura multipolar o, dicho de otro modo, la ausencia de uque determine los procesos de adopcin de decisiones de forma monopolstica o exclusiva; la ientre los actores y la tendencia a desarrollar procesos y alcanzar resultados de forma relacional;interacciones con un grado aceptable de estabilidad. Lgicamente, ello no impide que determinaparticular, las autoridades gubernamentales) puedan ejercer una mayor influencia en los procesos sin determinarlos.

Pero, ms all de estas caractersticas bsicas, las redes de gobernanza presentan como eposibilidades de configuracin interna (vanse Marsh y Rhodes 1992; Blanco y Gom 2002 o elde Marsh 1998), sustentarse en muy diferentes tipos relaciones de cooperacin (Natera 2005) y, asdiversas estrategias impulsadas por los responsables pblicos o lderes para orientar exitosamenfuncionamiento hacia el logro de metas comunes o los fines planteados en las polticas (vanse Kly Koppenjan1998).

6. Elementos de debate: las tensiones de la gobernanEl debate entre los analistas que resaltan los aspectos positivos de la gobernanza como ge

aquellos otros que subrayan los aspectos negativos ha sido de gran vitalidad en la ltima dcada lo seguir siendo.

Entre los aspectos positivos de la gobernanza como gestin de redes, que parecen haber justextensin, Prats (2005: 144-145) sintetiza los siguientes (1) La formulacin e implementacinpblicas se enriquece con la informacin, el conocimiento y la colaboracin aportados por los div

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teractuantes; (2) las polticas y su implementacin pueden alcanzar una mayor aceptacin y legconsiguiendo una ejecucin menos costosa y ms efectiva; (3) la participacin interactiva y simuna amplia variedad de intereses y valores sern tenidos en cuenta, lo que favorece el principio de

redes incrementan las capacidades unilaterales de los gobiernos para orientar la definicin y solucnes sociales, incrementndose su efectividad y eficacia; (5) las redes pueden reequilibrar asimeaportar canales adicionales de influencia ms all de las estructuras formales; y (6) las redes incrsocial de las comunidades. Por el contrario, entre los aspectos negativos de la gobernanza el mique: (1) los gobiernos pueden desatender el inters general dado que participar en redes implicaa compromisos, lo que impide alcanzar los objetivos preestablecidos; (2) las redes de gobernanzalizar los cambios e innovaciones al dar un peso excesivo a los diversos intereses implicados; (3) lrios pueden no ser transparentes () (4) si la estructura decisional verdadera se encuentra en la iintereses privados, sociales y los gobiernos, el margen dejado para la intervencin parlamentariautoridad representativa es escaso, lo que puede plantear dficit democrticos graves.

En cualquier caso, como tantas veces se ha sealado, la gobernanza se mueve en un terreno ddonde el xito o el fracaso en la regulacin colectiva dependen de la respuesta satisfactoria que se dtro tipos de tensiones que aquejan a los sistemas de gobernanza (Stoker 1998; Peters y Pierre 2000;

En primer lugar, la tensin que se produce entre la complejidad del proceso decisional asocmas de gobernanza y los cdigos normativos empleados para explicar y justificar el gobierno. Contos en torno a la gobernanza parece producirse un vaciamiento de las instituciones pblicas, haber perdido capacidad de accin; al tiempo, tambin implica el aumento de la participacin de prestacin de servicios y la adopcin de decisiones estratgicas. El problema es que el sistema qugiendo carece de un slido sustento normativo, de un espacio de valores que lo explique y lo justcita no pocos problemas. Por el momento, la gobernanza carece de los mitos legitimadores -y silas perspectivas tradicionales sobre el gobierno. Lo que habr que ver es si la gobernanza puede olegitimidad y de qu modo (Stoker 1998: 6).

En segundo lugar, en la gobernanza tiende a producirse una difuminacin de las responsabaccountability ), que halla su expresin institucional en la desaparicin de los lmites entre lo pblicoLa dificultad para la atribucin de responsabilidades en la red de gobernanza acaba por suscitar ilos actores encargados de formular polticas y en los ciudadanos en general acerca de quin

quin deben rendir cuentas y, por lo mismo, lleva en muchas ocasiones a que los polticos y dirimputen responsabilidad a actores privados cuando el funcionamiento o los resultados de los progpblicos no son satisfactorio. Como subraya Stoker, aunque la evitacin de las culpas y la bsexpiatorios no son fenmenos polticos nuevos, la gobernanza ampla la capacidad de semejante a1998: 7). Al fin y al cabo, los sistemas de gobernanza reflejan la tensin entre las nuevas frmulay direccin por un lado, y el poderoso legado de los canales e instrumentos para la responsabilidotro.

Un tercer tipo de problemas se relaciona con la tensin persistente que se produce entre la parte de las autoridades pblicas) de intervenir de forma obligatoria o vinculante en la regulacin un lado, y la inevitable dependencia de la accin y aceptacin por parte de los actores participangobernanza, por otro (Rhodes 1996). Desde la perspectiva de la gobernanza, la accin de gobernproceso interactivo porque ningn actor, ya sea pblico o privado, tiene los conocimientos ni larecursos suficientes para resolver unilateralmente los problemas (Kooiman 1993); porque refleja ldependencia de poder que existe en las relaciones entre las instituciones y actores que intervienen

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La dependencia de poder implica, por un lado, que para alcanzar metas las organizaciones tienen recursos y negociar propsitos comunes y, por otro, que el resultado del intercambio est determinlos recursos de los actores sino adems por las reglas del juego y el contexto del intercambio. Nin

poliza el proceso global de adopcin de decisiones, si bien alguno de ellos puede dominar un procbio concreto.

Por ltimo, debe destacarse que aun cuando los responsables pblicos y lderes polticos dereas apropiadas correspondientes a la coordinacin, gua e integracin de redes, los sistemas de gofracasar, por razn de las tensiones y los problemas con las organizaciones y actores de la sociesentido, los errores de los dirigentes, las diferencias de escala temporal y de horizontes entre los pdos y la gravedad de los conflictos sociales que tengan que enfrentar, pueden poner las bases delnanza.

Bastantes analistas coinciden, no obstante, en que la reduccin de los riesgos de fracaso deest ntimamente ligada a la profundizacin democrtica en clave deliberativa (Prats 2005). Y stposibles estrategias globales, por el robustecimiento de la participacin ciudadana en las poltica jora de las capacidades de los gobiernos como catalizadores de las redes de polticas, el fomende las TICs para ayudar a conformar un gobierno ms transparente y el fortalecimiento del capitde la promocin del compromiso cvico.

Aun cuando los responsables pblicos y lderes polticos desarrollen las tareas apropiadas ca la coordinacin, gua e integracin de redes, los sistemas de gobernanza pueden fracasar por raz

y problemas con las organizaciones y actores de la sociedad civil. En este sentido, los errores dediferencias de escala temporal y de horizontes entre los principales asociados y la gravedad de losque tengan que enfrentar pueden poner las bases del fracaso de la gobernanza.

A pesar de todo, entendemos que los riesgos de fracaso de la gobernanza pueden reducirse eapostando decididamente por la profundizacin democrtica en clave deliberativa. Y sta pasa, enestrategias globales, por el robustecimiento de la participacin ciudadana en las polticas pblicacapacidades de los gobiernos como catalizadores de las redes de polticas, el fomento de la utilipara ayudar a conformar un gobierno ms transparente y el fortalecimiento del capital social a tracin del compromiso cvico.

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