la gestión urbanística

5/19/2018 La Gesti n Urban stica

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1. INICIATIVA EN LA GESTIN URBANSTICA Y SISTEMAS DEACTUACIN

1.1. Introduccin

Nuestra legislacin urbanstica distingue tres tiposbsicos de transformacin del suelo:

a) Actuaciones privadas a escala de parcela enca-minadas a su edificacin y normalmente

desarrolladas, bajo control administrativo,por quien ostenta el ttulo civil de disposicinsobre la propiedad del suelo;

b) Las actuaciones pblicas encaminadas a larealizacin de infraestructuras y equipamien-tos pblicos que son promovidas sobre suelode exclusiva propiedad o dominio pblicopor la Administracin o sus concesionarios deobra; y

c) Las operaciones de urbanizacin a gran esca-la que involucran tanto suelo pblico comoprivado y donde el coste de la obra pblica deurbanizacin es repercutido a la propiedad delos solares resultantes previa distribucin debeneficios y cargas.

Centraremos nuestra atencin es este tercersupuesto que, bajo la rbrica de actuaciones siste-mticas o integradas, es regulado por las diversaslegislaciones de cada una de las Comunidades Aut-nomas.

Pese a la aparente heterogeneidad de esa legisla-cin hay ciertos rasgos comunes de gran importan-cia que se mantienen invariables en todo el territorionacional. Este comn denominador deriva, en par-te, de condiciones preestablecidas por la legislacinestatal de suelo y valoraciones (Ley 6/1998) y, enparte, se alimenta de la propia inercia de nuestra tra-dicin urbanstica por lo que, de alguna manera,

definen la idiosincrasia propia de estos aspectos delderecho urbanstico espaol. Dentro de esos rasgoscomunes conviene que empecemos por destacar lossiguientes:

a) La necesidad de un planeamiento urbansticoprevio (en el tiempo o, cuanto menos, comopresupuesto legitimador) que condiciona losparmetros fsicos y los econmicos ms rele-vantes para determinar el uso y rentabilidadde la urbanizacin que se realiza;

b) La obligatoriedad de preestablecer un mbitopoligonal acotado de actuacin (normalmen-te denominado unidad de actuacin o deejecucin o, simplemente, polgono) queidentifica el conjunto de terrenos sujetos a unmismo proceso de gestin urbanizadora;

c) La obligacin para los propietarios de terre-nos de soportar el coste de la obra pblica deurbanizacin, de un modo u otro, a cambiode la adquisicin del derecho a edificar los

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* Del Departamento de Derecho Inmobiliario, Urbanstico y Medio Ambiente de Ura & Menndez.

LA GESTIN URBANSTICA EN LA LEGISLACIN AUTONMICA

FRANCISCO BLANC CLAVEROAbogado (*)

FELIPE IGLESIAS GONZLEZ

Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad Autnoma de Madrid (*)


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ejecutan merced a un contrato de obra pblico en elque la Administracin se hace responsable de pagardicho precio (aunque luego recupere los costes). Nopretendemos crear una nueva categora doctrinal al

proponer ese criterio de distincin sino, ms modes-tamente, utilizar un punto de referencia vlido parapoder comparar entre si diversas legislaciones auto-nmicas que hacen uso de una terminologa dispar.

Centrada as la cuestin limitaremos aqu nues-tro anlisis, por imperativo de la brevedad, a lossupuestos de promocin privada.

1.2. Un punto de partida y un punto de inflexin

Tradicionalmente nuestra legislacin urbansticaestatal hasta 1992 canaliz la promocin priva-da de ese tipo de obras de urbanizacin legitimandoa los propietarios del suelo para realizarlas, inclusoresponsabilizndolos de ello. Ese esquema tiene unalgica muy aparente habida cuenta de que la leyimputa a esos mismos propietarios el deber de sufra-gar los costes de la urbanizacin (previa distribucinjusta entre sus afectados). Sin embargo, no convieneperder de vista que las obras a que nos referimos sonobras pblicas, por lo que su desarrollo transciendeel mero inters particular de los propietarios afecta-

dos quienes, adems y por tratarse habitualmente devarios sujetos involucrados conjuntamente por lagran escala de la operacin, no siempre tienen inte-reses comunes, ni logran siempre alcanzar un con-senso entre ellos acerca del modo de realizarla. Parasolventar estas dificultades la mencionada legislacinide las denominadas Juntas de Compensacin,entidades corporativas de derecho pblico que agru-paban a aquellos entre los afectados dispuestos atomar una posicin activa en el proceso gestor deldesarrollo de la urbanizacin. Cierto que aquellalegislacin tambin ofreca una alternativa para lapromocin privada distinta de las Juntas de Com-pensacin: la actuacin a travs de concesionarioprivado; pero esta alternativa se regulaba como ins-titucin marginal y excepcional, articulndose ine-xorablemente mediante la expropiacin del terrenoen beneficio del concesionario.

La experiencia de las Juntas de Compensacinno siempre estuvo exenta de claroscuros y crticasrespecto a la operatividad de sus resultados. La falta

de consenso o disparidad de intereses entre los pro-pietarios involucrados ha sido, en ocasiones, un obs-

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solares resultantes o de la indemnizacinexpropiatoria de ese mismo derecho (descon-tando de ella aqullos costes). Ello con laconsabida cesin o descuento del 10% de ese

mismo derecho en favor de la Administracin(aunque no siempre) y con la condicin deefectuar un reparto solidario y equitativo delos beneficios y cargas.; y

d) La posibilidad dual de que todo el procesogestor sea promovido bien por la iniciativapblica o, alternativamente, por la privada.

En el ltimo de los puntos enunciados surgen lasdisparidades terminolgicas entre cada legislacinautonmica. Unas denominan sistemas pblicos lo

que otras califican como privados cuando regulanidnticos mecanismos de gestin. Se impone aqu,por tanto, un esfuerzo de clarificacin preliminar.

Podemos considerar dos posibilidades bsicas enorden a organizar esos procesos de gestin urbanstica.En este trabajo hablaremos de iniciativa pblicapara referirnos a aquellos casos en que la Adminis-tracin pblica es quin contrata las correspondien-tes obras pblicas de urbanizacin y asume la res-ponsabilidad contractual de pagar por ellas al

contratista de las mismas. Hablaremos de promo-cin privada cuando sea un sujeto particular quienasuma ese mismo papel. Ello con total independen-cia de si ulteriormente los costes financiados por elpromotor puedan ser o no ser repercutidos a los pro-pietarios del terreno, de si stos asumen o no el pro-tagonismo activo de la promocin privada, de si elproceso tiene carcter voluntario o forzoso o si esiniciado de oficio o a instancia de parte. Conven-dremos terminolgicamente que, si por ejemplo, laAdministracin expropia los terrenos en beneficio

de un particular que financia y contrata las obraspara luego edificar los solares, estaremos ante ungenuino supuesto de promocin privada; por elcontrario si es la Administracin quien contrata lasobras, reparcela los terrenos y finalmente repercutelos costes a los propietarios de solares finales, conside-raremos estar ante un supuesto de iniciativa pblica.

Vistas as las cosas podramos utilizar como crite-rio dirimente entre iniciativa pblica y privada aldato de si las obras pblicas son ejecutadas merced a

un contrato privado de obras en el que la responsabi-lidad de pagar el precio atae a los particulares, o si se


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tculo para su constitucin y funcionamiento. Deotro lado, la actitud de los propietarios de terrenosante el desarrollo de algo (ejecucin de obras pbli-cas) que, en cierto modo, excede su crculo natural

de inters, no siempre responde a las expectativasque los poderes pblicos tengan de ello. Por ltimo,esos mismos poderes pblicos tampoco tienen siem-pre la capacidad gestora necesaria para suplir lasinsuficiencias de las iniciativas espontneas de lossujetos privados, con la dificultad de que stas seforjen desde el consenso entre diversos propietariosde tierra implicados.

Desde mediados de los aos 90 las Comunida-des Autonmas han venido afrontando esos proble-mas con legislaciones propias, orientadas a la bs-

queda de nuevas frmulas que faciliten y propicienla participacin de la promocin privada en la urba-nizacin pblica. Las novedades se han articulado,bsicamente, sobre dos ideas.

Primera: simplificar el rgimen de mayoras exigi-ble para que los propietarios de suelo queden legiti-mados para promover su urbanizacin. El 60% desuperficie de propiedad exigido por la legislacin esta-tal para constituir Junta de Compensacin se ha vistogeneralmente reducido a un 50% en las diversas legis-

laciones autonmicas respecto de las asociaciones cor-porativas de propietarios de variable denominacinque en ellas se regulan. Son varias las Comunidadesautnomas que han introducido, como frmula ges-tora alternativa a la compensacin impulsada poruna mayora de propietarios, la gestin promovidapor una minora cualificada que se manifieste econ-micamente activa frente a la pasividad del resto. Elporcentaje de superficie de propiedad del terrenorequerido para ello suele ser del 25% (Aragn, Casti-lla-Len). En el caso de Murcia ese porcentaje noconcede legitimacin directa para promover la gestinurbanstica, sino para convocar y participar en el con-curso para su adjudicacin. Caso diferente es el deNavarra, donde el 35% de propiedad puede pro-mover directamente la Compensacin.

Las mayoras cualificadas para aprobar el proyec-to de compensacin prevista por el Reglamento esta-tal de Gestin urbanstica (2/3 de superficie y mayo-ra de cabezas) desaparecen en las Comunidadesdonde el sistema de compensacin deja nominal-

mente de existir (Valencia, La Mancha, Extremadu-ra) o son expresamente simplificadas al 50% de pro-

piedad o cuotas de participacin (Aragn, Navarrao Galicia); en otras Comunidades la inaplicabilidadde esa exigencia se deduce implcita pero claramen-te de sus preceptos (Castilla-Len) o, cuanto menos,

podra argumentarse dicha inaplicabilidad a tenorde los cambios en el entramado del sistema legal quehan venido ha establecer. En la prctica totalidad delas Comunidades las mayoras reforzadas (70%) o launanimidad de los propietarios permite una simpli-ficacin de los procedimientos de gestin, bien porcreacin de un sistema de actuacin especfico (encaso de unanimidad) o, simplemente, por exonera-cin de determinados trmites.

Segunda: potenciar la figura del urbanizador(una suerte de concesionario de la gestin de laurbanizacin seleccionado en concurso pblico)como frmula alternativa a la encomienda de ges-tin en favor de una agrupacin de propietarios desuelo. Esta segunda frmula, oriunda de la legisla-cin valenciana de 1994, ha sido, en mayor o menory, desde luego, muy variable medida, incorporada atodas las legislaciones autonmicas que han legisla-do sobre la materia (es decir, a todas excepto Balea-res, Pas Vasco y claro est, Ceuta y Melilla). Sinembargo slo en el caso de Valencia y La Mancha el

urbanizador ha sustituido a los sistemas de actua-cin tradicionales, como tambin sucede, aunquecon matices, en el caso de Extremadura. En Casti-lla-Len, Madrid, Murcia, Navarra, Galicia se intro-duce como un sistema complementario y alternativode los tradicionales. En Andaluca y Asturias comomodalidad o variante de cada uno de los tres siste-mas tradicionales (Compensacin, Cooperacin yExpropiacin). En Aragn, Cantabria y Rioja suintroduccin se ve muy diluida al configurarse como

concesin de obra pblica y tampoco es rotunda enel caso de Canarias (donde se caracteriza como con-cesin de servicios sin regulacin especfica). EnCatalua slo se contempla como variante concesio-nal del sistema de cooperacin.

1.3. El Urbanizador y los propietarios

La coexistencia voluntaria entre Junta de Compen-sacin (o Agrupacin de propietarios equivalente) yempresa urbanizadora a ella incorporada ya eraconocida en la legislacin estatal y est reconocida

en todas las legislaciones autonmicas. Pero un ras-go novedoso y comn a todas ellas es que incorpo-

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posibilidad o imposibilidad de iniciacin a instanciade parte del procedimiento de concurso pblicoselectivo para seleccionarlo.

La iniciativa particular a esos efectos es reconoci-

da bajo diversas condiciones por las legislacio-nes de Andaluca, Castilla-Len, Castilla la Mancha,Extremadura, Galicia, Madrid, Murcia, Navarra yValencia. Las condiciones exigidas varan en cadacaso. Mientras que en Castilla la Mancha y Valenciael concurso puede ser directamente convocado porlos particulares, en Extremadura requiere una previaconsulta de viabilidad ante la Administracin enrgimen de silencio negativo.

En cambio en Aragn, Cantabria, Catalua y

Rioja el concurso selectivo del urbanizador o, msbien, concesionario de obra, slo parece tener suencaje a partir de un procedimiento instruido deoficio por la Administracin.

1.4. La posicin jurdica del propietario pasivo

Otro cambio profundo respecto al marco normativotradicional lo apreciamos en la posicin jurdica dise-ada para aquellos propietarios que no participan dela posicin activa de urbanizadores. Estos propietariosen la legislacin estatal (hoy supletoria) eran inexora-

blemente expropiados si no aceptaban adherirse a laJunta de Compensacin en ciertos plazos. Cuando laAdministracin aplicaba el sistema de cooperacinquedaban obligados a pagar en metlico cuotas deurbanizacin tras la reparcelacin de sus terrenos. Porel contrario, la tendencia general en las legislacionesautonmicas, con variedad de matices, es admitir laposibilidad de que los terrenos de los propietariospasivos sean objeto de reparcelacin aun cuando nose sumen a las iniciativas mayoritarias y a que los cos-

tes de urbanizacin puedan pagarse mediante cesinde terrenos como alternativa al pago en metlico.

1.5. La expropiacin del propietario pasivo

En Galicia y en las Comunidades que otorgan msdecidido protagonismo a la figura del urbanizadorseleccionado en concurso (Andaluca, Extremadura,Navarra y, obviamente, Castilla la Mancha y Valen-cia) la expropiacin, salvo en supuestos excepciona-les, la ha de solicitar el mismo propietario (o, anlo-gamente, puede pedir la liberacin en caso de que se

acte por expropiacin, caso de Andaluca). Es, msbien, un derecho reconocido al propietario sin inte-


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ran la figura del Urbanizador con la posibilidad deque lo sea quien, seleccionado en concurso, acte almargen de la mayora de los propietarios, al mismotiempo que reconocen cierta preferencia en la inicia-

tiva de promocin en favor de la propiedad mayori-taria (en superficie) del polgono. Las frmulas paracompatibilizar ambos principios son variadas.

En aquellas Comunidades que recogen la frmu-la del Urbanizador en estado puro los propietariosmayoritarios compiten en concurso pblico por seradjudicatarios de la responsabilidad de gestionar laurbanizacin, si bien cuentan con preferencia abso-luta en la adjudicacin cumplidos ciertos requisitos(en especial que sea aprobado su proyecto tcnicosin necesidad de competir con tercero en cuanto a

su condiciones econmicas). As sucede en Comu-nidad Valenciana y Castilla la Mancha.

Otras Comunidades compatibilizan las dos fr-mulas atendiendo a cul sea la primera iniciativasometida a examen de la Administracin. Si lo es dela mayora de propietarios y resulta aceptable, podrser aprobada sin concurso; si lo es la de la minora ola de un tercero-no-propietario habr concurso deseleccin, sin perjuicio de que pueda valorarse enste la ventaja aadida que implica el respaldo

mayoritario de la propiedad del suelo. Sucede as enAndaluca, Castilla-Len y Extremadura.

En tercer lugar hay Comunidades en las que laeleccin de una u otra frmula depender de unadecisin previa de la Administracin al fijar el siste-ma de actuacin. Como en Navarra o Murcia.

Un cuarto grupo de Comunidades han optadopor un sistema de plazos. Rige un plazo desde laaprobacin del planeamiento (uno o dos aos) enque prevalece el sistema de compensacin (si el Plan

lo ha previsto) transcurrido el cual, sin iniciativa delos propietarios, regir el sistema de concurso pbli-co para la seleccin de urbanizador. As en Asturias,Canarias, Galicia y Madrid.

En el resto o bien rige un regla de preferenciaexpresa del sistema de compensacin (Aragn o Rio-ja) o se deduce la subsidiariedad del urbanizadorconcesionario de la propia sistemtica legal (Catalu-a o Cantabria).

Otro indicador del grado en que la figura del

urbanizador tiene relevancia y potencial efectividaden las previsiones de cada legislacin lo determina la


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rs urbanstico. Quiz la aceptacin social del ter-cero urbanizador tiene como contrapunto un esta-tuto legal de coexistencia entre dicha figura y la pro-piedad originaria del terreno.

En otras Comunidades la expropiacin no esnecesaria si no la insta el urbanizador (Castilla-Leno Murcia) o la impone la Administracin por deci-sin especfica (Catalua).

Un tercer grupo, ms prximo al sistema estatal,lo integran las Comunidades en que la expropiacinse fundamenta en la no aceptacin por el propieta-rio de las condiciones econmicas aprobadas parainiciativa del urbanizador (Asturias, Madrid) o porla no incorporacin de aqul a la Junta de Compen-

sacin (Aragn, Canarias, Cantabria, Rioja).1.6. Las modalidades de pago por la obra de

urbanizacin

La mayora de legislaciones autonmicas dejan enmanos del propietario la opcin de costear la urba-nizacin mediante un pago en metlico o mediantela entrega de terrenos. En unas la peticin de pagoen metlico ha de acompaarse de garantas espec-ficas de liquidez (Castilla-len, Castilla la Mancha,Murcia, Navarra, Valencia). En otras slo es exigida

cuando se trata de propietario liberado de la expro-piacin (Andaluca) o bien basta como garanta delpago la afeccin real de las fincas de resultado deri-vada del proyecto de reparcelacin (Aragn, Catalu-a, Galicia). Otras legislaciones no son tan explcitasen este punto (Cantabria, Madrid, Rioja).

Cuando el pago de los costes de urbanizacin seefecta en terrenos su formalizacin jurdica suelerealizarse por adjudicacin en el propio proyecto dereparcelacin, aunque no faltan legislaciones (Can-

tabria, Murcia) que posponen hasta la finalizacinde las obras la entrega al Urbanizador de los terrenosque servirn de pago por stas.

1.7. Los perfiles identificativos de la posicinempresarial del urbanizador

Cuando el Urbanizador es un tercero-no-propieta-rio de los terrenos resulta de inters jurdico identi-ficar en qu consiste su posicin empresarial y sobrequ premisas econmicas se define su negocio y subeneficio.

En algunas legislaciones (Castilla la Mancha,Navarra o Valencia) parece claro que el Urbanizador

debe realizar una funcin gestora comprometindo-se a su financiacin en condiciones y precios ciertosy asumiendo el riesgo de restriccin de liquidezcuando stos le sean pagados en suelo. A cambio de

ello tiene el reconocimiento legal del derecho a unbeneficio empresarial. Es, por tanto, claro su papeldiferenciado de la propiedad del terreno. Similaresquema lo hallamos en aquellas otras normativas(Andaluca) que han establecido una tarifa de degestin (10% del coste de la contrata de obras)repercutible sobre los costes de urbanizacin.

En ciertas Comunidades (Asturias, Madrid,Catalua) tambin son bastantes claros los perfilesde esta figura empresarial sobre la premisa de que,por va expropiatoria o de ofertas de compra acepta-

das por los propietarios, obtendr terrenos edifica-bles. Estamos, por tanto, ante un negocio previo einstrumental del promotor inmobiliario de edifica-ciones privadas.

En la mayora de Comunidades que configuranal Urbanizador por concurso como un sistema deactuacin adicional y complementario, esa defini-cin de los perfiles de la empresa no resulta tan cla-ra. Se adivina que se trata ms bien de un ttulo jur-dico que puede ser de utilidad al propietario

minoritario para urbanizar sus terrenos frente a lapasividad del mayoritario o para que el promotorinmobiliario con expectativas de futura adquisicinde la propiedad del terreno pueda asegurar su con-versin en suelo finalista antes de comprometer eldesembolso del precio por su adquisicin en contra-to privado. Es decir, una actividad econmica pre-via, instrumental en la esfera jurdico-pblica al ser-vicio de otro negocio que se supone desarrollado enla esfera jurdico-privada. Esta ltima posibilidad seadivina en, todas las legislaciones comentadas, comotrasfondo del perfil empresarial de este peculiar ope-rador inmobiliario, ya que, por regla general, elvalor del suelo finalista, incluso a veces del inicial, esmayor que la inversin en obra pblica que se preci-sa para urbanizarlo.

Ms compleja podra ser la caracterizacin alter-nativa que hacen de esta figura (Aragn, Cantabria yRioja) como concesionario de obra pblica, puestoque, en ningn caso el Urbanizador explota dichaobra (sino que la entrega gratis a la Administracin

tan pronto como la concluye), por lo que la renta-riesgo de tarifa-frecuentacin por los futuros usua-


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pblica local de forma obligatoria y gratuita todoslos terrenos sobre los que el planeamiento (ya seageneral o de desarrollo) dibuje dotaciones pblicasde carcter local, tales como viales, espacios libres o

zonas verdes (artculos 14.2 y 18.1). Pero no existenparmetros estatales, mnimos o mximos, paradeterminar el alcance de estas cesiones, por lo quecorresponde a las legislaciones urbansticas auton-micas su concrecin, desplazando en este caso laaplicacin del Anexo al Reglamento de Planeamien-to de 1978 (normativa estatal de carcter supletorio,RPU en adelante). Algunas legislaciones urbansti-cas autonmicas regulan especficamente los estn-dares urbansticos, aunque con diferente perspecti-va, siendo frecuente que concreten su cuanta al hilo

de la determinacin de las determinaciones del pla-neamiento general para cada clase de suelo, tal ycomo ocurre, por ejemplo, en la legislacin navarra(Ley 35/2002, artculo 53) o gallega (Ley 9/2002,artculo 47), siendo menos habitual que se sustituyantegramente el Anexo del RGU tal y como ocurreen la normativa valenciana a raz del Decreto201/1998, de 15 de diciembre, por el que se aprue-ba el Reglamento de Planeamiento de la Comuni-dad valenciana. Tan slo la legislacin madrilea se

separa sustancialmente del previo modelo estatal(Ley 9/2001, en adelante LSM).

La LSM adopta un nuevo modelo de determina-cin de los estndares urbansticos, que evita la apli-cacin de los conceptos tradicionales de dotaciny sistema general para acuar el de red, que yahaba sido anticipado por la normativa urbansticavalenciana, establecimiento tres niveles de redes:locales, generales y supramunicipales. Pero las nove-dades trascienden de un mero cambio de denomina-

ciones y pueden resumirse en los siguientes elemen-tos: (i) se unifica la base de determinacin tomandocomo referencia la superficie edificada o edificable,abandonndose los criterios de referencia relativos alnmero de habitantes o nmero de viviendas; (ii)los estndares se expresan en todos los supuestos enmetros cuadrados de suelo y no en metros cuadra-dos edificados, como hace el RPU; (iii) se contem-plan reservas de suelo sin distincin entre usos glo-bales dominantes, abandonndose la distincinentre los usos globales residenciales, industrial, ter-

ciario o mixto de los planes parciales; (iv) se estable-ce un estndar mnimo para los sistemas generales,


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rios de la obra (el albur de la rentabilidad del peaje)no existe en su caso, salvo en una esforzada asimila-cin analgica.

2. PARTICIPACIN DE LA COMUNIDAD EN LAS PLUSVALASGENERADAS EN RAZN DEL URBANISMO

Es el artculo 47 de la propia Constitucin el queestablece que la comunidad participar en las plus-valas que genere la accin urbanstica de los entespblicos, cuyo contenido se reitera en el artculo 3de la Ley 6/1998, sobre rgimen del suelo y valora-ciones (en adelante, Ley 6/1998) concretando queson las propias leyes urbansticas, estatales y auton-micas, las que regulan el alcance de esta participa-

cin de los poderes pblicos en las plusvalas urba-nsticas.

Existe, por lo tanto, un mandato constitucionalque obliga a que la comunidad (representada, razo-nablemente, en los poderes pblicos) participe en lasplusvalas urbansticas, sin que se precise el instru-mento de participacin, ni su alcance, aunque esclaro que no podr eliminarse ni por la legislacinestatal ni autonmica esta participacin en las plus-valas urbansticas.

En la actualidad, son dos los instrumentos departicipacin de la Administracin en las plusvalasurbansticas y que se concretan en dos modalidadesde cesin, ya predeterminadas por la legislacin esta-tal: a) la cesin de terrenos destinados por el planea-miento a dotaciones pblicas y b) la cesin de undeterminado porcentaje del aprovechamiento urba-nstico (o, para ser correctos, de los terrenos en losque se localice este aprovechamiento objeto decesin).

Pero esta tipologa de cesiones necesita ser pro-yectada sobre cada una de las clases de suelo, puestoque puede variar en su concrecin. As, la Ley6/1998 no establece expresamente ninguna cesinpara el suelo urbano consolidado (artculo 14.1),concretando un mximo para el suelo urbano noconsolidado (artculo 14.2) y el suelo urbanizable(artculo 18).

2.1. La cesin de terrenos dotacionales

Conforme a la Ley 6/1998, los propietarios de terre-

nos clasificados como suelo urbano no consolidadoy suelo urbanizable deben ceder a la Administracin


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inexistente en la legislacin estatal con excepcin dela cesin de suelo para zonas verdes de 5 m2 porhabitante del municipio; y (v) se contempla unacesin directa a la Comunidad de Madrid, que no

tiene parangn en ninguna otra legislacin auton-mica, a travs de la configuracin de las redes pbli-cas supramunicipales. Se trata de un nuevo modelode concrecin de cesiones de terrenos dotacionalesque ha revolucionado el tradicional panorama exis-tente hasta la fecha y, que, en sntesis, obliga a cederen suelo urbanizable sectorizado, como mnimo,120 m2 de superficie dedicada a redes pblicas porcada 100 m2 de superficie edificada o edificable, loque supone, con carcter general, una reduccin de lascesiones a realizar con respecto al anterior modelo 1.

Una de las virtualidades de concepto red acu-ado en la legislacin urbanstica madrilea consis-te en la superacin del binomio dotacin pblica decarcter local-sistema general, establecindose unmodelo de dotacin ms adecuado a su referenciaespacial: local, general y supramunicipal. Tradicio-nalmente, las dotaciones pblicas de carcter local sehan caracterizado por servir a un mbito de ejecu-cin concreto, siendo obtenidos los terrenos preci-sos para su ejecucin mediante cesiones obligatorias

y gratuitas por parte de los propietarios; por su par-te, los sistemas generales sirven a ms de un mbitode actuacin, y se obtienen, al menos nominalmente,

a travs de los mecanismos de expropiacin forzosay ocupacin directa2. Esta dicotoma ha sido supe-rada, en la prctica, a travs de las tcnicas del apro-vechamiento tipo y rea de reparto, o tcnicas auto-

nmicas equivalentes, puesto que si los terrenossobre los que se ubicaban estos sistemas generales seencuentran adscritos o incluidos en un rea dereparto, stas superficies de computan en el deno-minador del clculo del aprovechamiento tipo,mientras que no se reflejaban en el numerador (quetan slo hace referencia a aprovechamientos lucrati-vos), por lo que el resultado final no puede ser otroque su obtencin gratuita, en los mismos trminosque las dotaciones pblicas de carcter local, aunqueno se trate de una cesin directa al articularse a tra-

vs de mecanismos como la ocupacin directa3.Es por ello que la Ley 6/1998 establece que los

propietarios de suelo urbano no consolidado y urba-nizable han de ceder obligatoria y gratuitamente elsuelo necesario para la ejecucin de los sistemasgenerales que el planeamiento general, en su caso,incluya o adscriba en el mbito correspondiente, aefectos de su gestin (artculos 14.2 y 18 Ley6/1998) 4, resultando idntico el rgimen que el pre-visto para la obtencin de terrenos destinados a

dotaciones pblicas de carcter local5

. Tan slocuando los terrenos precisos para la ejecucin de sis-temas generales no se encuentran incluidos o adscri-


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1 Vanse, en este sentido, los clculos realizados por Porto Rey: (El planeamiento urbanstico de desarrollo, en Derechourbanstico de la Comunidad de Madrid, Snchez Goyanes (dir.), ed. El Consultor, Madrid, 2002, pgs. 402 y 403), quien, unavez analizados tres supuestos de alta, media y baja densidad, afirma que los estndares locales de la nueva Ley son en generalinferiores a los del Reglamento de Planeamiento caractersticos del rgimen anterior. Vase, con carcter general, sobre elconcepto de red pblica J.M. Serrano Alberca: Las redes pblicas en la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid (Ley9/2001, de 17 de julio), Rev. de Urbanismo y Edificacin, nm. 4, 2001, pgs. 37 y ss.; L. Zamorano Carretero y C. Corret-j Aznar, C.: Novedades de la Ley 9/2001 en materia de redes pblicas, en Derecho urbanstico de la Comunidad..., cit., pgs.663 y ss.

2 El ejemplo ms elocuente de este rgimen de obtencin se encontraba en el art. 201 del Texto Refundido de la Ley delSuelo de 1992 (en adelante LS/92) que afirmaba que la obtencin de los terrenos destinados a sistemas generales adscritos,o en suelo urbanizable programado se producir por ocupacin directa o mediante expropiacin

3 Vase, en este sentido, J.M. Merelo Abela: Rgimen jurdico y gestin del suelo urbano y urbanizable, Ciss-Praxis, Barce-lona, 2000, pg. 628.

4 La redaccin de los arts. 14.2.a)(en relacin con el suelo urbano no consolidado) y 18.1 (para el suelo urbanizable) Ley6/1998 es prcticamente idntica; en el segundo, no slo se hace referencia a la inclusin en el mbito correspondiente de losterrenos afectados, sino tambin a su adscripcin, pero se pierde la referencia final relativa a efectos de su gestin.

5 Ahora bien, tal y como resume Merelo Abela (Rgimen jurdico...., cit., pg. 198), la cesin gratuita de los sistemasgenerales puede producirse de dos maneras: (i) directamente, mediante su inclusin en los mbitos de gestin o ejecucin delplaneamiento, de forma que se cedan gratuitamente al Ayuntamiento con la aprobacin del proyecto de equidistribucin (aligual que ocurre con las dotaciones de carcter local), y (ii) indirectamente, si se integran en mbitos territoriales superiores(v.g.: reas de reparto), computndose a efectos de clculo del aprovechamiento y, en consecuencia, minorando el aprovecha-miento lucrativo correspondiente a los terrenos incluidos en dicha rea de reparto.


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2.2. La cesin de aprovechamientos urbansticos

La legislacin urbanstica estatal establece que lospropietarios de suelos urbano no consolidados yurbanizables deben ceder a la Administracin urba-

nstica actuante el suelo correspondiente al 10%del aprovechamiento del correspondiente mbito,pudiendo las Comunidades Autnomas reducir esteporcentaje. Cabe tener en cuenta que este porcenta-je resulta aplicable directamente, sin necesidad deque sea acogido por la normativa urbanstica auto-nmica, que podr desplazar su aplicacin aproba-do un porcentaje menor, mecnica que se asemejanotablemente a la de las normas supletorias, prcti-ca prohibida por el Tribunal Constitucional en susentencia 61/1997 para el mbito urbanstico, habi-da cuenta que todos los Estatutos de Autonomaatribuyen a las Comunidades Autnomas la compe-tencia exclusiva sobre la materia urbanismo (F.J.12.); en cualquier caso, la STC 164/2001 ha avala-do esta previsin jurdica al considerarla norma deigualacin mnima en el ejercicio del derecho depropiedad amparada por el artculo 149.1.1 CE (F.J.22). Asimismo, cabe destacar que ninguna legisla-cin urbanstica autonmica ha disminuido esteporcentaje, lo que puede justificarse en que la Ley

6/1998 significa una reduccin del 5% con respectoal porcentaje previsto en el Texto Refundido 1/1992(LS/92) que estableca una cesin fija del 15% delos aprovechamientos urbansticos lucrativos.

Por otra parte, el suelo urbano consolidado seencuentra excluido de esta cesin urbanstica, pues-to que el artculo 14.1 Ley 6/1998 tan slo contem-pla, como deberes de estos propietarios, completar, asu costa, la urbanizacin necesaria para que los terre-nos alcancen (si an no la tuvieran) la condicin de

solar, adems del deber de edificacin en plazo. LaSTC 164/2001 ha avalado la constitucionalidad deesta previsin, descartando que se trate de un meca-nismo de discriminacin positiva para los propieta-rios de suelo urbano consolidado (respecto de lospropietarios de suelo urbano no consolidado), afir-mando que la inexistencia de deberes de cesin desuelo (en el urbano consolidado) no constituye dis-criminacin alguna entre personas y por circunstan-


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tos a un mbito concreto de equidistribucin (ejecu-cin urbanstica sistemtica o integrada), entran enjuego la expropiacin forzosa, la ocupacin directa uotros mecanismos establecidos por las legislaciones

urbansticas autonmicas, de carcter oneroso (frentea las cesiones obligatorias y gratuitas).

Como no poda ser menos, habida cuenta sucarcter bsico, las legislaciones urbansticas auton-micas han mantenido este esquema jurdico y algunaha pormenorizado cundo resulta improcedente laadscripcin o inclusin de terrenos afectos a sistemasgenerales en los mbitos de equidistribucin, aunquela mayora opta por un llamamiento a la inclusin oadscripcin cuando sea posible 6 o se limitan a con-templar la ocupacin directa y la expropiacin comomecanismos alternativos a la cesin obligatoria y gra-tuita (v.g.: Ley 10/1998 de la Rioja, artculo 151 oDecreto Legislativo 1/2000 de Canarias, artculo137.1); as, la Ley 9/2002 de Galicia prev, en suartculo 112.2 que sern incluidos en las reas dereparto los terrenos destinados a sistemas generales,salvo cuando su propia magnitud determine laimprocedencia de que sean obtenidos a travs de lossistemas de reparto de cargas y beneficios.

En cuanto al nivel mximo de cesin para terre-

nos dotacionales, el Reglamento estatal de Planea-miento no prev lmite alguno, aunque la jurispru-dencia ha afirmado que las cesiones no debenimpedir la viabilidad econmica de la actuacinurbanstica7. A estos efectos, el artculo 35.5 de laLey urbanstica catalana (Ley 2/2002) dispone queel suelo susceptible de aprovechamiento privado encada sector no puede ser inferior, en los supuestosde sectores fsicamente continuos, al 45% de lasuperficie total del sector, incluida la correspon-

diente al 10% de cesin obligatoria y gratuita deaprovechamiento a la administracin actuante.Con carcter general, el artculo 112.1 de la Ley9/2002 de Galicia establece que la delimitacin dereas de reparto se efectuar teniendo en cuenta elequilibrio de beneficios y cargas entre las distintasreas as como la proporcionalidad entre la edifi-cabilidad resultante y las cargas y dotacionesprevistas.

6 Vase, por ejemplo, art. 142 Ley 2/2001 de Cantabria o art. 107.a)de la Ley 5/1999 de Aragn.7 Vase la STS de 23 de octubre de 1989 (RJ 1989\7470) que declara nula la previsin de dotaciones en una unidad de

ejecucin por contravenir los elementales principios de equidistribucin de cargas y beneficios (f.j. 9.).


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cias subjetivas, que es lo prohibido por el artculo 14CE, sino distintas regulaciones abstractas del dere-cho de propiedad urbano (F.J. 20). Por lo tanto, elTC asume que el legislador estatal no establece

cesiones a los propietarios de suelo urbano consoli-dado, pero aclara que, en realidad, corresponde allegislador urbanstico autonmico, al fijar los crite-rios de consolidacin por urbanizacin, determinarqu suelo urbano soporta deberes de cesin y culno (ibidem) 8.

Asimismo, la STC 52/2002 afirma, rotunda-mente, que la igualacin de todos los propietarios desuelo urbano consolidado realizada por el legisladorestatal en el artculo 14.1 Ley 6/1998, al amparo delartculo 149.1.1 CE, reside tanto en los deberespositivos como en la inexistencia de deberes decesin de aprovechamiento urbanstico, de formaque una norma autonmica que establezca unacesin de aprovechamiento urbanstico debe repu-tarse inconstitucional, de forma que esta STC decla-ra la nulidad del artculo 1.1. de la Ley del Parla-mento Vasco 11/1998, de 20 de abril, en la medidaen que estableca para los propietarios de suelo con-solidado un deber de cesin del 10 por 100 delaprovechamiento urbanstico lucrativo.

El carcter bsico de la exclusin del deber decesin de determinados aprovechamientos urbans-ticos para los propietarios de suelo urbano consoli-dado impide que las Comunidades Autnomas con-templen stas cesiones y conlleva la nulidad de todosaquellos mecanismos municipales que perseguanesta cesin. Un supuesto paradigmtico es el relativoa la constante k prevista en las Normas Urbansti-cas del Plan General de Madrid de 1997 que impli-caba la cesin de aprovechamiento urbanstico en

suelo urbano consolidado (al tener esta constantenormalmente un valor menor a la unidad y multi-plicar por el aprovechamiento real o el patrimoniali-zable), y que ha sido declarado nula por diversas

resoluciones del Tribunal Superior de Justicia deMadrid, aunque el motivo fundamental de esta anu-lacin haya consistido, paradjicamente, en que estemecanismo equidistributivo no tiene en cuenta el

diferente uso y tipologa de las parcelas a la hora derepartir los beneficios y cargas provenientes del pla-neamiento (vid, por todas, STSJ de Madrid de 8 defebrero de 2002, RJCA 694) 9.

2.3. El deber de completar la urbanizacin delpropietario de suelo urbano consolidado

Las legislaciones urbansticas autonmicas handesarrollado los deberes de los propietarios del sue-lo urbano consolidado, pormenorizando los previs-tos en la normativa estatal, estableciendo cargas

que, desde una perspectiva amplia, se pueden inte-grar en el deber de completar la urbanizacin. Porejemplo, la Ley 5/1999, de Aragn, establece en suartculo 17 como obligaciones para los propietariosde suelo urbano consolidado, adems de la de com-pletar a su costa la urbanizacin necesaria paraque los terrenos alcancen la condicin de solar, lossiguientes:

a) Ceder gratuitamente al Municipio los terre-nos afectados por las alineaciones y rasantes

establecidas, en proporcin no superior alquince por ciento de la superficie de la finca;y

b) Proceder a la regularizacin de las fincas paraadaptar su configuracin a las exigencias delplaneamiento cuando fuere preciso por ser susuperficie inferior a la parcela mnima o suforma inadecuada para la edificacin.

La legislacin urbanstica cntabra (Ley 2/2001,artculo 98) matiza el primero de los deberes esta-

bleciendo que la cesin se limita a los terrenos des-tinados a viales y espacios libres pblicos afectadospor las alineaciones establecidas. En similarestrminos, la legislacin murciana (Ley 1/2001,


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8 En idntico sentido, afirma que para la participacin de la comunidad en las plusvalas urbansticas (mediante la regu-lacin de las condiciones bsicas de ejercicio del derecho de propiedad) el Estado dispone de un amplio margen de configu-racin. El art. 47 CE no impide, en este sentido, que la participacin en las plusvalas se concentre en determinadas clases desuelo. De esta forma, la hipottica existencia de plusvalas urbansticas en suelo urbano consolidado, cuya realidad no corres-ponde dilucidar a este Tribunal, no excluye a priori una norma estatal que alivie de cesiones de aprovechamiento a sus pro-pietarios (ibidem).

9 Sobre el alcance de esta jurisprudencia, vase E. Snchez Goyanes: Ilegalidad de la tcnica equidistributiva del suelourbano consolidado diseada por el PGOU de Madrid de 1997 al margen de la normativa urbanstica autonmica: doctrinadel Tribunal Superior de Justicia fijada en apelacin, Rev. de Urbanismo y Edificacin, nm. 3, 2001, pgs. 65 y ss.


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cin en concepto de participacin de lacomunidad en plusvalas, cuando de la orde-nacin urbanstica deriven efectivamenteplusvalas y respecto de la diferencia en ms

que en aprovechamiento suponga dicha orde-nacin; y

c) Proceder a la distribucin equitativa de bene-ficios y cargas derivados del planeamiento,con anterioridad al inicio de la ejecucinmaterial del mismo, cuando as proceda enfuncin de la ordenacin urbanstica.

En ltima instancia, la legislacin urbansticaextremea equipara los deberes de los propietariossuelos urbanos no consolidados no sujetos a actua-

ciones integradas con los correspondientes a los pro-pietarios de suelos urbanos consolidados. Contraesta previsin urbanstica ha interpuesto la Abogacadel Estado recurso de inconstitucionalidad (Auto delTC de 1 de octubre de 2002).

Por ltimo, la legislacin urbanstica catalana(Ley 2/2002, artculo 42) se limita a resear quetambin los propietarios de suelo urbano consolida-do se encuentran sujetos al principio del repartoequitativo de las cargas y los beneficios urbansticos,

pero no especifica a travs de qu mecanismos steha de llevarse a cabo.

3. TCNICAS DE EQUIDISTRIBUCIN

3.1. rea de reparto y aprovechamiento tipo

Las tcnicas del rea de reparto y del aprovecha-miento tipo se incorporan a nuestro ordenamientojurdico-urbanstico a travs de la Ley 8/1990, de25 de julio, de reforma del rgimen urbanstico y devaloraciones del suelo. La gran novedad de la tcni-ca del aprovechamiento tipo como instrumento deequidistribucin con respecto a la tcnica del apro-vechamiento medio, mecanismo equiparable pre-visto en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de1976, radica, fundamentalmente, en que mientrasque el aprovechamiento medio no resultaba aplica-ble, con carcter general, al suelo urbano, el apro-vechamiento tipo s resulta aplicable a esta clase desuelo; asimismo, el aprovechamiento tipo se expre-sa en el uso y tipologa caractersticos resultantes de

la ordenacin urbanstica (m2 construibles), utili-zndose coeficientes de ponderacin de cada uso y


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artculo 68) limita el alcance de estas cesiones a losviales y dotaciones pblicas que se incluyan en uni-dades de actuacin para llevar a cabo operacionesaisladas de renovacin o mejora urbana, contem-

plando la legislacin riojana [Ley 10/1998, artculo11.2.b)] que la cesin de los terrenos que quedenfuera de las alienaciones establecidas procedercuando no superen el 10% de la superficie total dela finca, limitacin que tambin incorpora la legis-lacin navarra [artculo 98.1.a)Ley 35/2002].

Un magnfico ejemplo de cmo se integran estosdeberes en el estatal relativo a completar la urbani-zacin se encuentra en el artculo 18.2 de la legisla-cin de Castilla y Len (Ley 5/1999) que prev quelos propietarios de suelo urbano consolidado debencostear los gastos de urbanizacin precisos paracompletar los servicios urbanos y regularizar las vaspblicas, ejecutar en su caso las obras correspon-dientes, y ceder gratuitamente al Ayuntamiento losterrenos exteriores a las alineaciones sealadas en elplaneamiento (idntica redaccin se contiene en elartculo 19.a)de la Ley 9/2002 de Galicia). Conuna redaccin ms cuidada, la legislacin urbansti-ca madrilea (Ley 9/2001, artculo 19.1) estableceque el propietario de suelo urbano consolidado

deber realizar las obras de urbanizacin que anresten para que la parcela correspondiente adquierala condicin de solar incluyendo, cuando proceda, lacesin a ttulo gratuito de la superficie destinada avial, y las infraestructuras de urbanizacin pendien-tes a todo lo largo del permetro de la parcela, cuan-do ello fuera posible, y al pago de la cuota de urba-nizacin correspondiente, en otro caso.

Bien diferente es el rgimen jurdico previsto porla normativa urbanstica extremea (Ley 15/2001,

artculo 14.1.4) que prev para los propietarios desuelo urbano consolidado, entre otros, los siguientesdeberes:

a) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Admi-nistracin municipal los terrenos destinadospor la ordenacin urbanstica a dotacionespblicas, cuando proceda an completar laurbanizacin y en lo necesario al efecto;

b) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Admi-nistracin municipal los terrenos en que se

localice la parte de aprovechamiento urbans-tico que corresponda a la dicha Administra-


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tipologa a efectos de equidistribucin, mientrasque el aprovechamiento medio se expresaba en uni-dades abstractas de aprovechamiento, ponderndo-se a travs de los coeficientes de zona y sector 10. En

ltima instancia, el aprovechamiento tipo significaun ntido avance en la bsqueda de mecanismos deequidistribucin de beneficios y cargas en la gestinurbanstica, alcanzando este principio tambin a lospropietarios de suelo urbano en los trminos queanalizaremos.

El establecimiento del rea de reparto comombito fsico en el que ha de llevarse a cabo la equi-distribucin de cargas y beneficios a raz de la Ley8/90 no es tan relevante como el relativo al aprove-

chamiento tipo, habida cuenta que los sectores(mbitos homogneos de suelo urbanizable) cumpl-an similar atribucin en el sistema establecido en laLS/76 y que las reas de reparto no son los nicosmbitos de equidistribucin, puesto que las unida-des de ejecucin u otras figuras contempladas en lalegislacin autonmica cumplen tambin funcionesde equidistribucin.

En sntesis, el aprovechamiento tipo del mbitofsico denominado rea de reparto se obtiene divi-diendo el aprovechamiento lucrativo total (excluido,por el tanto, el dotacional), expresado en metroscuadrados construibles de uso y tipologa edificato-ria caracterstica, entre la superficie total del rea dereparto, excluidos los terrenos afectos a dotaciones

pblicas ya existentes. Por su parte, el rea de re-parto se define como aquellos terrenos sujetos a unmismo aprovechamiento tipo, de forma que cuantasmenos reas de reparto prevea un instrumento

de planeamiento general, mayor ser la equidis-tribucin de beneficios y cargas.

Como es sabido, las tcnicas del aprovecha-miento tipo y las reas de reparto, recogidas enla LS/92, fueron declaradas institucionales por laSTC 61/1997, de 20 de marzo, al considerar que nopodan reconducirse bajo la competencia estatalpara establecer las condiciones bsicas del estatutode propiedad inmobiliaria al amparo del artculo149.1.1 CE 11. Por lo tanto, estas tcnicas de equi-

distribucin tan slo podan sobrevivir como nor-mativa urbanstica autonmica y as ha sido. Laslegislaciones urbansticas autonmicas han asumido,sin excepcin, los principios jurdicos de estas dostcnicas de equidistribucin y, en ocasiones, hanintegrado sin complejo alguno el propio tenor literalde la normativa estatal.

Esta continuidad en el rgimen jurdico delaprovechamiento tipo y del rea de reparto con-trasta abiertamente con el cambio de denomina-cin con el que buena parte de las ComunidadesAutnomas ha asumido estos instrumentos de ges-tin urbanstica. En efecto, resulta altamente sor-prendente que un nmero cualificado de legisla-ciones urbansticas autonmicas hayan utilizado la


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10 Sobre las diferencias existentes entre el aprovechamiento medio y el aprovechamiento tipo, vase Merelo Abela: Rgi-men jurdico y gestin..., cit., pg.75.

11 A estos efectos, el F.J. 24.a)de la citada STC 61/1997 afirma que (....)el Estado no puede imponer los medios o ins-trumentos urbansticos en que puedan articularse las condiciones bsicas de ejercicio del derecho y del cumplimiento deldeber a que se refiere el art. 149.1.1. CE (reas de reparto; sistemas generales adscritos; carcter indisponible de las reas;etc.). Medios o instrumentos que pertenecen a la libre opcin del legislador autonmico en materia urbanstica, por ms que,

en determinados supuestos, puedan considerarse como una consecuencia casi necesaria de la concepcin del derecho de pro-piedad subyacente a aquellas condiciones bsicas, como el establecimiento de zonas o reas de reparto en las que hacer reali-dad la equidistribucin y los deberes bsicos. Pero la definicin del rgimen jurdico de tales tcnicas e instrumentos que, des-de luego admite configuraciones diversas, forma parte, pues, de la competencia autonmica en materia urbanstica. El Estado,como hemos venido admitiendo, y dadas las caractersticas peculiares del rgimen jurdico de la propiedad del suelo, puedetomar ciertos puntos de referencia para fijar las condiciones bsicas del aprovechamiento urbanstico, en cuanto derecho-deber, tales como los grandes supuestos o tipos de suelo bajo el perfil de la inexistencia, progresiva adquisicin o consolidacindel derecho de propiedad urbana. Lo que no puede hacer, sin embargo, como aqu sucede, es imponer una concreta tcnica odefinir el rgimen jurdico de los instrumentos urbansticos a su servicio, pues de aceptarse una interpretacin tan expansivadel art. 149.1.1. CE en relacin con las competencias autonmicas en materia de urbanismo, restara a las ComunidadesAutnomas una competencia meramente residual, de desarrollo menor, que no se compadece con el orden constitucional dedistribucin de competencias. Vase una rotunda crtica a esta construccin jurdica en A. Menndez Rexach: Las compe-tencias del Estado y de las Comunidades Autnomas sobre el rgimen del suelo. Comentario crtico de la STC de 20 de mar-zo de 1997, Rev. de Derecho Urbanstico y Medio Ambiente, nm. 153, 1997, pgs. 35 y ss.


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su concepto primigenio 12. Naturalmente, a pesarde que estas legislaciones urbansticas autonmi-cas hayan acogido los parmetros esenciales pre-vistos por la normativa estatal para regular las tc-

nicas del aprovechamiento tipo y de las reas dereparto, han establecido especialidades que pue-den considerarse autnticas adaptaciones a laspeculiares necesidades urbansticas autonmicas;as, la legislacin urbanstica valenciana reconoceexpresamente la existencia de ndices especfi-cos de edificabilidad para las construcciones demayor antigedad e inters histrico (Ley 6/1994,artculo 64.3).

En las normas urbansticas autonmicas, apro-badas recientemente, detectamos una tendenciaa simplificar las tcnicas de equidistribucin,hablando sencillamente de aprovechamiento urba-nstico y tomando como mbitos de referencia tra-dicionales los fsicos (v.g.: sectores para suelo urba-nizable y unidad de actuacin para suelo urbano).Ejemplos paradigmticos de esta situacin son losde las legislaciones catalana (artculos 36 y siguien-tes Ley 2/2002) y murciana (v.g.: artculo 106, Ley1/2001, que relaciona el aprovechamiento del sec-tor con el aprovechamiento de referencia fijado en

el Plan General).La gran diferencia entre las legislaciones urbans-

ticas autonmicas en la regulacin de las tcnicas delrea de reparto y del aprovechamiento tipo se pro-duce en su utilizacin en el suelo urbano consolida-do, cuestin que ha sido objeto de discordia doctri-nal 13. La tendencia en la legislacin urbansticaautonmica consiste, precisamente, en excluir la uti-lizacin de estas tcnicas en el mbito del suelourbano consolidado, siendo buen ejemplo de ello el

cambio producido en la legislacin gallega que, enla Ley 1/1997 apostaba decididamente por la utiliza-


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denominacin de aprovechamiento medio paraacoger, precisamente, la tcnica del aprovecha-miento tipo en su integridad. Esta circunstancia seproduce en las legislaciones urbansticas de La

Rioja (Ley 9/1998, artculo 63), Castilla y Len(Ley 5/1999, artculo 39.2), Aragn (Ley 5/1999,artculo101), Canarias (DLeg 1/2000, artculo 60)y Andaluca (Ley 7/2002, artculo 60). En todosestos supuestos, el aprovechamiento medio resultaaplicable al suelo urbano y se define referido al usocaracterstico, por lo que, en esencia, puede iden-tificarse con la tcnica del aprovechamiento tiporegulado en la normativa estatal. Algo similarocurre en la legislacin urbanstica madrilea, queacua los conceptos de aprovechamiento unita-

rio y coeficiente de edificabilidad definindoseste como el cociente de la suma de las superficiesedificables de todas las zonas urbansticas de orde-nacin pormenorizada incluidas en el sector entrela superficie de suelo del sector y de las redespblicas a l adscritas (artculo 39.7.c) Ley9/2001).

Idntica dinmica se produce en aquellas legis-laciones urbansticas autonmicas que integranlas tcnicas de aprovechamiento tipo y del rea de

reparto, manteniendo su denominacin origina-ria; as ocurre en la legislacin navarra (Ley35/2002, arts 101 y siguientes), en la legislacinvalenciana (Ley 6/1994, artculos 61 y siguien-tes), en la legislacin de Castilla-La Mancha (Ley2/1998, artculos 70 y siguientes), en la legisla-cin gallega (Ley 9/2002, artculos 113 y siguien-tes), en la legislacin vasca (Ley 3/1997), y en lanormativa urbanstica balear (Decreto 90/1994),a pesar de la identificacin que esta ltima norma

hace de las rea de reparto con las parcelas en sue-lo urbano y que significa la desnaturalizacin de

12 Vase en este sentido Merelo Abela: Rgimen jurdico..., cit., pg. 80.13 Contra la aplicacin de estas tcnicas en suelo urbano consolidado se manifiesta Porto Rey (Incidencia prctica de la

nueva Ley en los instrumentos de planeamiento y equidistribucin en los perodos general y transitorio, Rev. de DerechoUrbanstico y Medio Ambiente, nm. 161, ao 1998, pg. 170) quien afirma que en el suelo urbano consolidado por la urba-nizacin las reas de reparto son inefectivas, en virtud del resultado de integrar lo dispuesto en los arts. 14.1 a contrario y 28.3,de los que se deduce que el propietario no cede suelo y tiene derecho al aprovechamiento establecido por el planeamiento paracada terreno concreto y no a un porcentaje, aunque sea el 100 por 100 del aprovechamiento tipo; asimismo, afirma (ibidem)que queda sin efecto el sistema de transferencias asistemticas, si estuviese contemplada en el planeamiento, porque el pro-pietario no cede ni suelo ni su contenido. Por el contrario, defiende la vigencia de estas tcnicas urbanstica en suelo urbanoconsolidado, bajo el amparo del principio de equidistribucin, E. Snchez Goyanes: Deberes y facultades del propietario desuelo urbano, en Derecho Urbanstico de la Comunidad..., cit., pgs. 225 y ss.


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cin de estas tcnicas 14, mientras que en la ltimaLey 9/2002 se excluye expresamente su utilizacin 15.

Por lo tanto, se puede afirmar que las normasurbansticas autonmicas han mantenido la vigencia

de las tcnicas del rea de reparto y del aprovecha-miento tipo, a pesar de las variadas denominacionesque han recibido y de las diferencias de matices quese detectan en diversas regulaciones autonmicas,salvo en el mbito del suelo urbano consolidado.

3.2. Proyectos de equidistribucin

La equidistribucin de beneficios y cargas se mate-rializa a travs de lo que tradicionalmente se ha veni-do en llamar reparcelacin, que se define tcnica-

mente como la agrupacin del conjunto de lasfincas comprendidas en un polgono o unidad deactuacin para su nueva divisin ajustada al Plan,con adjudicacin de las parcelas resultantes a lospropietarios de las primitivas, en proporcin a susrespectivos derechos, y a la Administracin compe-tente, en la parte que corresponda conforme a la Leydel Suelo y al Plan (RGU, artculo 72.1). La opera-cin material de reparcelacin se plasma documen-talmente a travs del correspondiente proyecto deequidistribucin que adopta el nombre de proyecto

de compensacin cuando se acta a travs del siste-ma de compensacin 16 y de reparcelacin cuando seejecuta en el mbito del sistema de cooperacin. Lastcnicas del aprovechamiento tipo y del rea dereparto sirven para llevar a cabo la equidistribucinde beneficios y cargas, pero es el proyecto de equis-

distribucin el que concreta y pormenoriza el alcan-ce de la equidistribucin.

Dentro del concepto de proyecto de equidistri-bucin, incluimos todos aquellos instrumentos tc-

nicos que permiten articular en la realidad fsica dela ordenacin urbanstica el principio de equidistri-bucin y que tradicionalmente han adoptado ladenominacin de proyectos de compensacin o dereparcelacin. Sea cual sea la denominacin utiliza-da, estos proyectos de equidistribucin se caracteri-zan por definir dos fases: (i) una previa a la propiade ejecucin del planeamiento, en la que lo relevan-te es la distribucin de la propiedad existente oaportada a la equidistribucin; (ii) una segunda fase,en la que se atribuye el aprovechamiento tipo a cadauna de las propiedades originarias y se concreta laubicacin final de la parcela resultante o el equiva-lente econmico que lo sustituya, si finalmenteresulta imposible localizar aprovechamientos urba-nsticos en terrenos.

Para definir el contenido tpico de un proyectode equidistribucin basta con acudir al definido porla normativa estatal para el proyecto de reparcela-cin, que exige los siguientes documentos (RGU,artculo 82): (i) Memoria; (ii) Relacin de propieta-

rios e interesados, con expresin de la naturaleza ycuanta de su derecho; (iii) Propuesta de adjudica-cin de las fincas resultantes, con expresin delaprovechamiento urbanstico que a cada una corres-ponde y designacin nominal de los adjudicatarios;(iv) Tasacin de los derechos, edificaciones o cons-


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14 Concretamente, el art. 87.2 de la Ley 1/1997 establece que en suelo urbano consolidado, los planes generales podrndefinir los correspondientes aprovechamientos tipo a los solos efectos de facilitar la distribucin de los nuevos beneficios y car-gas que el plan establezca y de determinar el aprovechamiento atribuible a los propietarios de terrenos que, por su destinopblico, hayan de ser objeto de cesin o de expropiacin. En ningn caso, entrar en el reparto el aprovechamiento de la edi-

ficacin existente que el plan mantenga.15 As, el art. 111.2 de la nueva Ley gallega establece que en suelo urbano consolidado, los planes generales no podrn

definir reas de reparto ni ningn otro instrumento o tcnica de distribucin de cargas y beneficios, sin perjuicio del conte-nido de los derechos y obligaciones de los propietarios de esta clase de suelo (...). En idntico sentido, la legislacin de Cas-tilla- La Mancha excluye expresamente la delimitacin de reas de reparto en el suelo urbano ya urbanizado (Ley 2/1998, art.70.3). Tambin de forma rotunda se expresa la Ley 35/2002 de Navarra cuyo art.101.6 establece que en suelo urbano con-solidado no se podrn delimitar reas de reparto.

16 La reparcelacin y el proyecto de reparcelacin constituyen el objeto central de la regulacin del Reglamento de Ges-tin Urbanstica, a pesar de que, en principio, se encuentra asociado exclusivamente al sistema de actuacin de cooperacin,estableciendo, a estos efectos, el art. 73 RGU que no ser necesaria la reparcelacion cuando el Plan se ejecute por el sistemade compensacin o de expropiacin. Sin embargo la amplia definicin de reparcelacin comprendida en el art. 71.1 RGUresulta referible tambin al sistema de compensacin, por lo que resulta razonable completar las lagunas que presenta el rgi-

men jurdico del proyecto de compensacin acudiendo a la regulacin del proyecto de reparcelacin (v.g.: contenido docu-mental del proyecto de compensacin, que debe ser el definido en el art. 82 RGU para el proyecto de reparcelacin).


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ca de Castilla y Len, que acua la figura de los pro-yectos de actuacin, que define como los instru-mentos de gestin urbanstica que tienen por objetoestablecer las bases tcnicas y econmicas de las

actuaciones integradas, y cuyo mbito abarcar unao varias unidades de actuacin completas del mismosector (Ley 5/1999, artculo 75.1) y que, con carc-ter general, contendr las determinaciones que habi-tualmente caracterizan a los proyectos de reparcela-cin y de urbanizacin (artculo 75.4).

El contenido bsico que debe tener el proyectode actuacin en la normativa de Castilla y Len esel siguiente: (i) identificador del urbanizador pro-puesto y relacin de los propietarios que consten enel Registro de la Propiedad y en el Catastro; (ii)reparcelacin de las fincas, con determinacin de lascesiones al Ayuntamiento y, en su caso, adjudicacinde las parcelas resultantes a los propietarios; (iii)definicin tcnica y econmica de las obras necesa-rias para la ejecucin material de las determinacio-nes del planeamiento urbanstico; (iv) plazos para laejecucin de la actuacin, que no podrn exceder delos sealados en el planeamiento; (v) garantas queaseguren la ejecucin de la actuacin; y (vi) en sucaso, compromisos complementarios del urbaniza-

dor (Ley 5/1999, artculo 75.3).Este contenido mnimo del proyecto de actua-

cin de Castilla y Len ha de amoldarse a cada unode los sistemas de actuacin que contempla la pro-pia normativa urbanstica: concierto, compensacin,cooperacin, concurrencia y expropiacin. De estaforma, esta legislacin urbanstica al establecer elrgimen jurdico de cada sistema de actuacin, espe-cifica las singularidades del proyecto de actuacin,estableciendo, como ejemplo, las siguiente en rela-

cin con el sistema de actuacin por compensacin(artculo 82):

a) Constituida la Junta de Compensacin,redactar el Proyecto de Actuacin y lo pre-sentar en el Ayuntamiento antes de seismeses desde la aprobacin de los Estatutos;

b) Puede presentarse y aprobarse el Proyecto deActuacin conjuntamente con los Estatutos; y

c) Se exime el cumplimiento de una serie dereglas relativas a la reparcelacin por acuerdo

unnime de los propietarios, o del Ayunta-miento a solicitud de los propietarios de al


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trucciones que deban extinguirse o destruirse para laejecucin del plan; (v) Cuenta de liquidacin provi-sional; y (vi) Planos, entre los que destaca el super-puesto de los de informacin y adjudicacin.

Tambin resulta caracterstico de los proyectosde equidistribucin la competencia municipal paraaprobarlos inicial y definitivamente, previa la corres-pondiente informacin pblica, con independenciade quien lo haya elaborado puesto que la iniciativapuede corresponder tanto a la Administracinpblica como a los particulares.

Asimismo, se pueden identificar los siguientesefectos jurdico-reales de los proyectos de equidistri-bucin, definidos por la normativa estatal para el

proyecto de reparcelacin (artculos 122 y siguientesRGU): (i) la subrogacin, con plena eficacia real, delas antiguas por las nuevas parcelas, siempre quequede claramente establecida la correspondenciaentre unas y otras; (ii) la cesin al Municipio en quese acte, en pleno dominio y libre de cargas, detodos los terrenos que sean de cesin obligatoria; y(iii) las fincas resultantes quedarn afectadas, concarcter real, al pago del saldo de la cuenta de liqui-dacin del proyecto aprobado que a cada una se leasigne.

Estos elementos caracterizadores del conceptogenrico proyecto de equidistribucin contenidoen la normativa estatal resultan referibles a todas lasmodalidades definidas por la normativa estatalsupletoria (lase proyecto de reparcelacin, de com-pensacin...), adecundose a las peculiaridades decada sistema de actuacin, fundamentalmentedefinidas por la iniciativa en la redaccin de estosproyectos tcnicos y en los procedimientos deaprobacin.

Pues bien, la normativa urbanstica autonmicaha mantenido estos fines y contenidos previstos enla normativa estatal. La tendencia ms generalizadaconsiste en unificar la denominacin de las diferen-tes modalidades de proyectos de equidistribucindefinidos por la normativa estatal, de forma que elproyecto de equidistribucin, o denominacin quese adopte, una vez definido el tronco comn, varasus contenidos y procedimiento de aprobacin enfuncin del sistema de actuacin en el que nos

encontremos. Un magnfico ejemplo de esta homo-geneizacin se encuentra en la normativa urbansti-


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menos el 50 por 100 del aprovechamiento dela unidad de actuacin, de forma que se pue-de modificar la tradicional regla segn la cualno sern objeto de nueva adjudicacin los

terrenos con construcciones o instalacionesconformes con el planeamiento cuando suuso s sea conforme y el aprovechamientopermitido no sea superior ni inferior en msde un 15 por 1000 al que corresponda a supropietario, sin perjuicio, naturalmente, delas compensaciones en metlico que corres-ponda17.

Asimismo, el procedimiento de aprobacin delproyecto de actuacin y los efectos de su aprobacindefinitiva18 guardan una ntima relacin con los que

hemos visto caracterizaban al proyecto de equidistri-bucin en la normativa estatal, por lo que hemos deconcluir que la normativa de Castilla y Len no havariado los elementos caracterizadores de los proyec-tos de equistribucin, adaptndolos, eso s, a losnuevos sistemas de gestin urbanstica, que pode-mos identificar en este mbito normativo con el sis-tema de concurrencia, ntimamente ligado con elmodelo del agente urbanizador.

De esta forma, la legislacin urbanstica auton-

mica ha integrado en uno los diversos instrumentosde equidistribucin previstos en la normativa esta-tal, aunque esta tendencia ya estaba apuntada en lanormativa estatal en los trminos que hemos anali-zado. La normativa castellano leonesa y su proyectode actuacin nos ha servido como ejemplo, pero estemodelo ha sido seguido por otras normas urbansticasautonmicas, tales como la de Asturias (Ley 3/2002,artculos 109 y siguientes) que contiene idnticoinstrumento de equidistribucin con similares finesy contenidos, la legislacin murciana (Ley 1/2001,artculos 172 y siguientes) o como la de Extre-madura que utiliza la denominacin de Programa

de Ejecucin, que verdaderamente se encuentra mscercano a este modelo urbanstico que al lideradopor la legislacin valenciana, al mantener diversossistemas de actuacin.

Asimismo, numerosas Comunidades Autnomashan establecido el proyecto de reparcelacin comoinstrumento nico de equidistribucin, fijando con-tenidos especficos para cada sistema de actuacin,tales como la legislacin madrilea (artculo 87, Ley9/2001), la legislacin aragonesa (artculo 125, Ley5/1999), la legislacin catalana (Ley 2/2002, artcu-lo 120), la legislacin urbanstica navarra (artculo163, Ley 32/2002) o, finalmente, la legislacinandaluza (artculo 136, Ley 7/2002).

Por otra parte, otras Comunidades Autnomashan seguido mimticamente los cnones de la legis-lacin estatal, regulando de forma separada los prin-cipios de la reparcelacin y recogiendo la figura delproyecto de compensacin. Un buen ejemplo loencontramos en la legislacin canaria (DecretoLegislativo 1/2000, artculos 84 y siguientes parareparcelacin y 111.3 para el proyecto de compen-sacin), la legislacin cntabra (Ley 2/2001, artcu-los 135 y siguientes para la reparcelacin y artculo151.3 para el proyecto de compensacin), la legisla-

cin gallega (Ley 9/2002) o de La Rioja (Ley10/1998).

Sin embargo, las Comunidades Autnomas quehan optado por el modelo del agente urbanizadorpuro se han separado notablemente del modelo deproyectos de equidistribucin previstos en la norma-tiva estatal supletoria, puesto que tan slo regulan deforma detallada la reparcelacin, sustituyndose elproyecto de equidistribucin por el Programa deActuacin Integrada, en la nomenclatura valenciana(Ley 6/1994, artculos 44 y ss) y Programa de Actua-cin Urbanizadora en la terminologa de Castilla-LaMancha (Ley 2/1998, artculos 110 y siguientes).


ARTCULOS

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17 Esta regla proviene del art. 92.1 RGU.18 A estos efectos, el art. 77 de la Ley 5/1999 establece idnticos efectos que los que hemos visto reflejados en la norma-

tiva estatal.


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la gestión urbanística

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