la gestión del riesgo de desastre con énfasis en la...
TRANSCRIPT
1
La Gestión del Riesgo de Desastre con énfasis
en la Prevención
Caso de estudio: Terremoto 16 de abril de 2016
en Ecuador
Máster en Planificación Territorial y Gestión Ambiental
Autora:
Franchesca Ana Ross Borodulina
Tutora:
María Ángels Alió Torres
2017
2
AGRADECIMIENTOS:
A Dios por su amor y fortaleza.
A mi familia y amigos por su confianza y apoyo constante a pesar de la distancia.
Al Gobierno del Ecuador, por la oportunidad brindada de realizar un estudio de cuarto
nivel en el exterior, siendo una experiencia valiosa tanto en el aspecto personal como
profesional.
A la Secretaría de Gestión de Riesgos, por la información brindada, la oportunidad de
conocer la realidad de la Gestión de Riesgos en el Ecuador y por el constante trabajo
que realizan en la implementación de la Estrategia de Reducción de Riesgos tanto a
nivel nacional, regional y local
A mi tutora María Ángels Alió por su apoyo, sugerencias y orientaciones; mostrando
gran disposición en resolver mis inquietudes, siendo estás orientaciones muy valiosas
para el presente Trabajo Final de Máster.
A la Profesora Isabel Pujadas, por sus sugerencias y orientaciones iniciales, las cuales
fueron muy valiosas en el desarrollo del Trabajo Final de Máster.
Al presente Máster por los conocimientos adquiridos, aportando las nociones necesarias
para llevar a cabo este trabajo.
La reducción de los riesgos de desastre incumbe a todos y todos debemos participar e invertir
en ella: la sociedad civil, las redes de profesionales y los gobiernos municipales y nacionales
(…) Felicito a aquellas ciudades que están tomando medidas para aumentar su resiliencia
frente a los riesgos climáticos, ambientales y sociales. A las otras les pregunto: ¿están
preparadas?”.
Ban Kin-moon, Secretario de las Naciones Unidas, 2016
3
RESUMEN:
El riesgo de desastre es una condición latente que, al no ser modificada o mitigada a
través de la intervención humana o por medio de un cambio en las condiciones del
entorno físico-ambiental, anuncia un determinado nivel de impacto social y económico
hacia el futuro, cuando un evento físico detona o actualiza el riesgo existente. Este
riesgo se expresa y se concreta con la existencia de población humana, producción e
infraestructura expuesta al posible impacto de los diversos tipos de eventos físicos
posibles, y que además se encuentra en condiciones de “vulnerabilidad”, es decir, en
una condición que predispone a la sociedad y sus medios de vida a sufrir daños y
pérdidas.
En este contexto, en Ecuador está latente una de las mayores posibilidades de
ocurrencia de eventos de gran impacto social y económico de América Latina, tanto por
la presencia de altas condiciones de vulnerabilidad, como por fenómenos de origen
geológico. Al respecto, Ecuador se halla situado en una zona de alta presencia de
eventos de origen geológico como son los sismos, las erupciones volcánicas y los
fenómenos de remoción en masa.
Por otro lado, el suceso del terremoto del 16 de abril de 2016 de Ecuador, el cual
desencadeno diversos impactos sociales y económicos, siendo la Provincia de Manabí
con mayor afectación en el país, evidenció la debilidad de la población y del territorio
para afrontar y resistir este tipo de fenómenos naturales. Por tal motivo, el objeto de la
presente investigación es analizar tanto la vulnerabilidad del territorio ecuatoriano, así
como la amenaza sísmica y las diversas capacidades y políticas en Gestión de Riesgos
que posee el Ecuador como parte de la Estrategia de Reducción de Riesgo de
Desastres.
4
ÍNDICE
CAPÍTULO 1. INTRODUCCIÓN 8
1.1 JUSTIFICACIÓN DEL TRABAJO 9
1.2 PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN 10
1.3 OBJETIVOS 11
1.4 METODOLOGÍA Y FUENTES 12
1.5 ESTRUCTURA DEL TRABAJO 13
CAPÍTULO 2. MARCO TEÓRICO 14
2.1. RIESGOS Y DESASTRES. SISMICIDAD COMO AMENAZA NATURAL 14
2.1.1 Antecedentes históricos de la sismicidad y aproximación a su magnitud 15
2.1.2 Sociedad del riesgo 24
2.2. GESTIÓN DE RIESGOS DE DESASTRES 26
2.2.1 Evolución, definición y factores 26
2.2.2 Amenaza 29
2.2.3 Vulnerabilidad 29
2.2.4 Tipos de intervenciones en la gestión de riesgos de desastres 30
2.2.5
2.2.6
2.2.7
2.2.8
Proceso de la gestión de riesgos
La relación entre riesgo de desastre y el desarrollo
La vulnerabilidad y el ordenamiento territorial en la prevención
Aproximación al concepto de institucionalidad e institucionalización
31
33
35
36
CAPÍTULO 3. EVOLUCIÓN E INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA GESTIÓN DE
RIESGOS DE DESASTRES
39
3.1. UNA MIRADA AL CONTEXTO INTERNACIONAL 39
3.2 EN EL CONTEXTO REGIONAL DE AMÉRICA LATINA 42
3.3 JAPÓN COMO BUEN EJEMPLO ANTE LA GESTIÓN DE RIESGOS DE
DESASTRES
48
CAPÍTULO 4. PRESENTACIÓN Y CARACTERIZACIÓN DEL CASO DE
ESTUDIO: TERREMOTO DE ECUADOR – PROVINCIA DE MANABÍ
50
4.1
ÁMBITO POLÍTICO ADMINISTRATIVO, SOCIAL Y ECONÓMICO –
PRINCIPALES ESTADÍSTICAS DEL ECUADOR Y LA PROVINCIA DE
MANABÍ
50
4.1.1 Desde la división política y administrativa en la organización del territorio 50
4.1.2 Desde la demografía y el aspecto social 52
4.1.3 Desde el aspecto de la vivienda y la infraestructura 58
4.1.4 Desde el aspecto de la pobreza 62
4.1.5 Desde el aspecto económico 63
4.2 AMENAZAS NATURALES. SISMICIDAD EN EL ECUADOR 64
4.3 TERREMOTO 16 DE ABRIL DE 2016 EN ECUADOR - DESCRIPCIÓN 71
4.4 DESCRIPCIÓN Y ANÁLISIS DE LOS IMPACTOS GENERADOS POR EL
TERREMOTO
73
4.4.1 Impactos sociales 75
4.4.2 Impactos en la vivienda 75
4.4.3 Impactos en la salud 77
4.4.4 Impactos en la educación 77
5
4.4.5 Impactos en la infraestructura y patrimonio cultural 78
4.4.6 Impactos económicos 79
CAPÍTULO 5. CARACTERIZACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE
DESASTRES EN EL ECUADOR
82
5.1. MARCO LEGAL, INSTITUCIONAL Y NORMATIVO DE LA GESTIÓN DE
RIESGO DE DESASTRES EN ECUADOR
83
5.1.1 Constitución de la República del Ecuador 87
5.1.2 El Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomías y
Descentralización (COOTAD)
88
5.1.3 El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPLAFIP) 89
5.1.4 La Ley de Seguridad Pública y del Estado 89
5.1.5 Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo 90
5.1.6 El Reglamento a la Ley de Seguridad Pública y del Estado 92
5.2. MARCO ESTRATÉGICO Y PROYECTOS DE LA GESTIÓN DE RIESGOS DE DESASTRES EN ECUADOR
95
5.2.1 Plan Nacional para el Buen Vivir 2013 - 2017 95
5.2.2 Estrategia Territorial Nacional 2013 - 2017 95
5.2.3 Plan Nacional de Seguridad y Agendas Sectoriales 2013 - 2017 96
5.2.4 Plan Agenda Sectorial de Gestión de Riesgos 2013 - 2017 97
5.3 INSTITUCIONES NACIONALES RELACIONADAS CON LA GESTIÓN
DE RIESGOS DE DESASTRES
102
5.4. POLÍTICAS Y ACCIONES EMPRENDIDAS ANTE EL RIESGO SÍSMICO
EN EL ECUADOR
104
5.5. EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES EN
ECUADOR
105
5.5.1 Desde el aspecto internacional 106
5.5.2 Desde el aspecto nacional 110
5.6 ECUADOR EN EL MARCO DE SENDAI 113
CAPÍTULO 6: CONCLUSIONES 115
7. BIBLIOGRAFÍA 120
8. ANEXOS 129
8.1 ANEXO 1 129
8.2 ANEXO 2 134
8.3 ANEXO 3 140
6
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1.1 Estructura de la metodología aplicada en el desarrollo del trabajo 12
Figura 2.1 Mapa mundial de las principales placas tectónicas y su desplazamiento 16
Figura 2.2 Mapa mundial de sismicidad desde 01/01/1900 a 14/12/2016, considerando magnitudes desde 6 a más grados según la escala de Richter
17
Figura 2.3 Cinturón o anillo de fuego 18
Figura 2.4 Los 20 terremotos que han registrado el mayor número de víctimas mortales (fallecidos) en el mundo desde 1900 hasta 2015
21
Figura 2.7 Riesgo sísmico en América Latina y el Caribe 22
Figura 2.8 Factores del riesgo de desastre 27
Figura 2.9 Relación entre proceso de gestión del riesgo y procesos de apoyo para su implementación
32
Figura 4.1 Mapa del Ecuador y la Provincia de Manabí con sus 22 cantones 52
Figura 4.2 La distribución porcentual de la población ecuatoriana por provincia 53
Figura 4.3 Habitantes por regiones del Ecuador 53
Figura 4.4 Población del Ecuador por rango de edad y sexo 54
Figura 4.5 Población de la Provincia de Manabí por rango de edad y sexo 55
Figura 4.6 Composición de los hogares ecuatorianos 55
Figura 4.7 Tasa neta de escolarización en el Ecuador 57
Figura 4.8 Posesión de viviendas en el Ecuador 58
Figura 4.9 Índice de Pobreza en el Ecuador 63
Figura 4.10 Mapa de amenazas de origen natural en el Ecuador (volcanes, tsunami, terremotos, sequía, deslizamientos y derrumbes e inundaciones)
66
Figura 4.11 Mapa nivel sintético de amenaza de origen natural por cantón en Ecuador, se consideró 6 tipos de amenazas (terremotos, volcanismo, inundaciones, derrumbes, tsunamis y sequías)
66
Figura 4.12 Mapa de amenaza sísmica y de tsunami en Ecuador 69
Figura 4.13 Nivel de amenaza sísmica por cantón en el Ecuador 70
Figura 4.14 Nivel de amenaza de tsunami por cantón en el Ecuador 70
Figura 4.15 Zonas afectadas por el terremoto de 7,8 Mw 71
Figura 4.16 Cantones de las Provincias de Manabí y Esmeraldas expuestos a la severidad del sismo por escalas MMI (basado sobre el máximo de la población cantonal expuesto)
72
Figura 4.17 Estado de los techos de las viviendas en Ecuador y la Provincia de Manabí
76
Figura 4.18 Estado de las paredes de viviendas en Ecuador y la Provincia de Manabí
76
Figura 5.1 Sistemas y Órganos de Seguridad Pública del Ecuador 84
Figura 5.2 Políticas intersectoriales y las instituciones del sector público del Ecuador que lo integran
86
Figura 5.3 Estructura legal y normativa de la GRD en el Ecuador 86
Figura 5.4 Niveles Territoriales en el Ecuador de los COE 93
Figura 5.5 Inversiones en montos devengados canalizadas a través de la Secretaría de Gestión de Riesgos en el Ecuador con fecha de corte al 31 de agosto de 2015
113
7
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 2.1 Magnitud en Escala de Richter 16
Tabla 2.2 Los 20 mayores terremotos en el mundo según su magnitud desde 1900
20
Tabla 2.3 Los 17 terremotos en América Latina y el Caribe que han registrado el mayor número de víctimas mortales (fallecidos) desde 1900 – 2015
23
Tabla 2.4 Elementos para la gestión del riesgo 33
Tabla 2.5 Dimensión de la relación causal entre desarrollo y desastres 34
Tabla 2.6 Adaptación del “decálogo de la institucionalidad de la política social” de Székely (2015) a la GRD
38
Tabla 3.1 De la respuesta a desastres a la reducción del riesgo de desastres 41
Tabla 3.2 Iniciativas de la Comunidad Andina con respecto a la gestión de riesgos de desastres
43
Tabla 3.3 Acuerdos internacionales de cooperación suscritos entre países de la región
45
Tabla 3.4 Tipología de la vulnerabilidad en América Latina 46
Tabla 3.5 Legislaciones en Gestión de Riesgos de Desastres de los países 48
Tabla 4.1 Zonas/Regiones definidas en la Planificación del Territorio de Ecuador 51
Tabla 4.2 Área urbana y rural del Ecuador y la Provincia de Manabí 54
Tabla 4.3 Población de los Cantones Manta, Portoviejo y Pedernales 54
Tabla 4.4 Características demográficas de la población de los tres cantones más afectados por el terremoto
55
Tabla 4.5 Cuadro resumen de datos poblacionales de Ecuador y la Provincia de Manabí
56
Tabla 4.6 Tasa de analfabetismo por género en Ecuador y la Provincia de Manabí 56
Tabla 4.7 Número de estudiantes en Ecuador y la Provincia de Manabí 56
Tabla 4.8 Tasa de mortalidad infantil en el Ecuador y la Provincia de Manabí 57
Tabla 4.9 Índice de Desarrollo Humano en el Ecuador 57
Tabla 4.10 Ejecución histórica Total (Millones de Dólares) en Inversión entre el periodo 2008 - 2015
58
Tabla 4.11 Tipos de vivienda en el Ecuador 59
Tabla 4.12 Tipos de vivienda en la Provincia de Manabí 59
Tabla 4.13 Características de las viviendas en Ecuador y la Provincia de Manabí 60
Tabla 4.14 Características de los hogares y los servicios en Ecuador y la Provincia de Manabí
60
Tabla 4.15 Material de techos en población rural y urbana de la Provincia de Manabí
61
Tabla 4.16 Material de paredes en población rural y urbana de la Provincia de Manabí
61
Tabla 4.17 Características de las viviendas en los cantones de la Provincia de Manabí de mayor afectación al momento del terremoto, INEC 2010
61
Tabla 4.18 Cobertura urbana y rural del agua y saneamiento por los Cantones Portoviejo, Manta y Pedernales
61
Tabla 4.19 Forma de posesión de la vivienda en Ecuador y la Provincia de Manabí
61
Tabla 4.20 Infraestructura de servicios en Ecuador, Provincia de Manabí y sus Cantones Manta, Portoviejo y Pedernales
62
Tabla 4.21 Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) en Ecuador, Provincia de Manabí y los tres cantones más afectados por el terremoto del 16/04/2016
62
Tabla 4.22 Características económicas del Ecuador y Manabí 63
Tabla 4.23 PIB y el PIB Per Cápita en Ecuador 64
Tabla 4.24 Exportaciones e Importaciones en el Ecuador 64
Tabla 4.25 Población Económicamente Activa y desempleo en Ecuador 64
Tabla 4.26 Sismicidad histórica en el Ecuador entre los siglos XVI y XX 69
Tabla 4.27 Cuadro resumen de las afectaciones directas e indirectas a nivel social y económico por terremoto en Ecuador
74
8
Tabla 4.28 Clasificación de viviendas afectadas por el terremoto de Ecuador 77
Tabla 4.29 Establecimientos educativos afectados por zona urbana o rural 78
Tabla 4.30 Establecimientos educativos afectados en los Cantones de Portoviejo, Manta y Pedernales
78
Tabla 4.31 Pérdidas estimadas de producción de los tres cantones más afectados por el terremoto
80
Tabla 4.32 Costos de la reconstrucción o pérdidas económicas por sectores debido al terremoto del 16/04/2016
81
Tabla 5.1 Evolución con respecto al cambio de enfoque de la Gestión de Riesgos en Ecuador
83
Tabla 5.2 Artículos de la Constitución de la República del Ecuador relacionados con la gestión de riesgos
88
Tabla 5.3 Artículos del COOTAD relacionados con la gestión de riesgos 88
Tabla 5.4 Artículos del COPLAFIP relacionados con la gestión de riesgos 89
Tabla 5.5 Artículos de la Ley de Seguridad Pública y del Estado relacionados con la gestión de riesgos
90
Tabla 5.6 Artículos de la Ley de Ordenamiento Territorial, uso y gestión del suelo relacionados con la gestión de riesgos
91
Tabla 5.7 Artículos del Reglamento a la Ley de Seguridad Pública y del Estado relacionados con la gestión de riesgos
93
Tabla 5.8 Nivel Territorial sobre la conformación de los Comités de Gestión de Riesgos
94
Tabla 5.9 Objetivo y políticas del Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017 alineadas a la gestión de riesgos
95
Tabla 5.10 Plan Agenda Sectorial en la Gestión de Riesgos 98
Tabla 5.11 Instituciones Públicas del Ecuador relacionadas con la Gestión del Riesgo
103
Tabla 5.12 Instituciones Públicas del Ecuador relacionadas con la Gestión de Riesgos
104
Tabla 5.13 Marco legal o normativo que se relaciona de mayor manera a la prevención del riesgo sísmico
104
Tabla 5.14 Indicadores de la Prioridad de Acción 1 del MAH 106
Tabla 5.15 Indicadores de la Prioridad de Acción 2 del MAH 107
Tabla 5.16 Indicadores de la Prioridad de Acción 3 del MAH 108
Tabla 5.17 Indicadores de la Prioridad de Acción 4 del MAH 109
Tabla 5.18 Indicadores de la Prioridad de Acción 5 del MAH 110
Tabla 5.19 Lista de los 10 países con probabilidad sísmica ≥50% entre 1989 y 2009
111
Tabla 5.20 Unidades de Gestión de Riesgos en Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) al 10 de julio de 2015
112
Tabla 5.21 Cuadro resumen de los planes vigentes en gestión de riesgos y ordenamiento territorial
113
9
CAPÍTULO 1: INTRODUCCIÓN
A lo largo de la historia humana, la ocurrencia de desastres naturales tales como los
terremotos, han provocado la pérdida cuantiosa de vidas humanas, así como la
destrucción en asentamientos formales e informales, y actividades económicas, las
cuales están valoradas en miles de millones de euros; éstos seísmos pueden afectar a
diversas regiones de la tierra, pues a pesar del avance científico y tecnológico de
nuestros días, aún los países no cuentan con sistemas de predicción sísmica eficaces
y confiables, por motivo que todavía se tiene una capacidad limitada para pronosticar
con exactitud dónde, cuándo y con qué intensidad ocurrirá un terremoto; eso sí, los
efectos son diversos según el área planetaria afectada; los países más avanzados han
desarrollado medios de defensa más o menos eficaces; en cambio los países en vías
de desarrollo, la ocurrencia de un evento natural de rango extraordinario suele dejar casi
siempre un rastro de desolación y caos.
Ejemplificando a breves rasgos las consecuencias de lo antes expuesto, los tres
terremotos registrados que han provocado una cifra mayor de víctimas mortales en el
mundo desde 1900 hasta nuestros días, son: el primero en Haití en el 2010, donde los
cálculos oficiales indicaron una cifra total de 316.000 fallecidos; el segundo ocurrió en
la provincia china de Tangshan, en 1976, el cual causó 242.769 muertes; y el tercero
que provocó el tsunami en Indonesia en el 2004, causó 227.899 víctimas mortales
(NOAA Estados Unidos, 2015).
Según el informe de las Naciones Unidas, los terremotos fueron los episodios naturales
más mortíferos de la pasada década (2000 - 2010). Cerca de 60% de las personas
muertas en desastres naturales durante la década anterior perdieron sus vidas en
terremotos y son una amenaza para millones de personas que viven en algunas de las
ciudades más pobladas del mundo.
Globalmente, 80% de las ciudades más grandes del mundo son vulnerables a los fuertes
efectos de los terremotos, 60% corren riesgo de marejadas o tsunamis (ONU HABITAT,
2015).
Considerando que aproximadamente 50% de la población mundial vive en ciudades y
que se proyecta un crecimiento sustancial de la población urbana para las próximas
décadas, es pertinente que los organismos internacionales y nacionales competentes,
integren la estrategia de reducción del riesgo y la construcción de comunidades
resilientes en la planificación territorial y urbana.
Para un gran número de países en desarrollo, la vulnerabilidad ante eventos naturales
es una limitación fundamental para emprender el camino hacia el desarrollo sostenible.
En particular, la región de Latinoamérica posee un territorio que se encuentra expuesto
a desastres naturales, tales como los terremotos, por motivo que forma parte del área
de mayor actividad sísmica del mundo, el llamado cinturón peripacífico (más conocido
como el “cinturón o anillo de fuego”) además de esta amenaza natural, estos países
pueden incrementar el riesgo, de manera directa o indirecta, por la vulnerabilidad de
sus territorios, que a su vez impactan su capacidad de desarrollo. Este hecho se volvió
10
a confirmar en el reciente terremoto1 ocurrido el 16 de abril de 2016 en Ecuador,
generando una vez más, viejas inquietudes en la ciudadanía ecuatoriana, tales como:
¿es posible predecir un terremoto?, ¿y si no, es posible que la ciudadanía pueda
prevenir o mitigar un evento de tal magnitud tanto en el aspecto humano, físico,
económico y psicológico?, las interrogantes fueron muchas, pero las respuestas muy
escasas, ante la evidente falta de preparación en la mitigación y capacidad de respuesta
de los organismos ecuatorianos competentes frente a una emergencia sísmica de tal
envergadura.
Bajo esta nueva perspectiva, la vulnerabilidad aparece como principal determinante de
los daños causados por el terremoto en Ecuador y las acciones para la reducción del
riesgo sísmico tienen como eje central la aplicación de políticas públicas y el
fortalecimiento de las capacidades institucionales, humanas y económicas con el fin de
salvaguardar la vida humana, los recursos físicos, naturales, culturales y económicos
de la nación.
Entre los distintos instrumentos ocupan un lugar importante los planes de reducción de
riesgos por su enfoque preventivo; la implementación de las mismas, requiere la
adecuación de los marcos institucionales y políticos predominantes, que normalmente
se caracterizan por un enfoque reactivo ante la emergencia.
1.1 JUSTIFICACIÓN DEL TRABAJO
El 16 de abril de 2016 en el Ecuador se produjo un terremoto de magnitud 7,8 de
considerables consecuencias, dejando como resultado 673 muertos, 6.274 heridos,
30.000 personas en albergues, 35.264 edificaciones destruidas o por reparar y pérdidas
económicas por 3.344 millones de dólares, según datos oficiales pronunciados por la
(SENPLADES, 2016).
Estas cifras indican claramente que atender la reducción del riesgo ante desastres
naturales en la planificación territorial del Ecuador no es una cuestión secundaria, sino
todo lo contrario es una prioridad en la agenda pública. A raíz de este evento la visión
del gobierno nacional se transformó y es allí cuando el ordenamiento y la planificación
territorial y urbana con énfasis en reducción de riesgos cobraron un papel protagónico
en la agenda pública y en el cuestionamiento de la dinámica urbana de las ciudades y
pueblos del país; dando como resultado la aprobación de la primera Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo en mayo de 2016, la cual implica un
importante paso en el debate sobre la planificación urbana eficiente y sostenible del
Ecuador.
Estos hechos antes mencionados han desencadenado un interés particular por
desarrollar la presente investigación que tiene motivaciones tanto personales como
profesionales, las cuales expongo a continuación:
Desde el aspecto profesional se destacan las siguientes percepciones y
preocupaciones, las cuales son gran parte basadas en mi experiencia laboral en
1 Entiéndase terremoto como el sinónimo de sismo o seísmo.
11
la Secretaría Nacional de la Administración Pública del Ecuador, como parte del
Proyecto “Gobierno por Resultados”, el cual tenía como fin la implementación de
una herramienta y metodología para la planificación institucional en los
diferentes niveles gubernamentales, siendo la Secretaría de Gestión de Riesgos
una de las instituciones públicas que apoye en su proceso de planificación. A
continuación las percepciones que me motivan en el aspecto personal:
Carencia de legislación jurídica para el ordenamiento y planificación
territorial y urbana con enfoque en la reducción de riesgos y
vulnerabilidad (A pesar de tener una reciente legislación vigente en
el ámbito de ordenamiento territorial, todavía se encuentra débil la
cuestión de la gestión del riesgo y vulnerabilidad a nivel local)
Roles y responsabilidades poco claras de los distintos niveles de
actuación para la reducción del riesgo y respuesta ante emergencias
La mayoría de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
(Gobiernos Locales) no cuentan con una agenda en reducción de
riesgos de desastres y tampoco con un plan de ordenamiento
territorial y urbano con enfoque en reducción de riesgos y
vulnerabilidad
Carencia de una estrategia clara y de herramientas de planificación
para la reducción del riesgo y vulnerabilidad tanto a nivel nacional
como local
Las normas existentes son poco socializadas y no cuentan con un
mecanismo claro sancionatorio
Existe poca participación de los distintos actores que involucran la
reducción del riesgo y vulnerabilidad
Desde el aspecto personal, mi motivación se encuentra fundamentada como
manabita y ecuatoriana que soy, por motivo que la Provincia de Manabí fue la
más afectada por el terremoto en Ecuador; por otro lado, persiste mi interés por
contribuir con un análisis modesto de la estrategia de reducción de riesgos en el
marco legal, normativo y estratégico del Ecuador y sus posibles
recomendaciones.
1.2 PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN
El desarrollo del presente Trabajo Final de Máster pretende responder las siguientes
preguntas e inquietudes, las cuales se exponen a continuación:
¿Cuál es el concepto de gestión de riesgos, los factores que lo componen y su relación
con el desarrollo, ordenamiento territorial, y la institucionalización del mismo?
¿Cuál fue la evolución de la gestión de riesgos en el ámbito internacional y regional, y
qué recomendaciones nos ofrece Japón con respecto a la reducción del riesgo sísmico?
12
¿Cómo se produjo el terremoto de Ecuador en abril 2016 y cuáles fueron las
consecuencias en el aspecto social, físico y económico de la población de la Provincia
de Manabí y el Ecuador?
¿Cuál es el marco legal, normativo, estratégico e institucional del Ecuador que respalda
la estrategia para la reducción del riesgo y vulnerabilidad ante los diversos eventos
adversos con énfasis en los terremotos?
¿Qué experiencias han tenido otros países en la reducción del riesgo y vulnerabilidad
ante eventos sísmicos de gran impacto y cuáles han sido sus principales aprendizajes
y acciones implementadas?
Finalmente, ¿Estuvo el Ecuador preparado ante un evento sísmico?
1.3 OBJETIVOS
Objetivo General:
La presente investigación tiene como objeto principal caracterizar y analizar el marco
legal, normativo, estratégico y acciones emprendidas con respecto a la gestión de
riesgos con un mayor enfoque en la prevención, de la Provincia de Manabí y el Ecuador,
tomando en consideración la situación anterior y posterior al terremoto sufrido por la
población ecuatoriana el 16 de abril de 2016.
Objetivos Específicos:
El alcance de dicho objetivo general o principal permite desmenuzar en una serie de
objetivos específicos que guían el desarrollo de la presente investigación, los cuales se
detallan a continuación:
Definir el concepto de gestión de riesgos, los componentes que lo integran, así
como su relación con el desarrollo, ordenamiento territorial y la
institucionalización del mismo.
Caracterizar la evolución y el soporte en la reducción de riesgos tanto en el
ámbito internacional como regional; así como, la experiencia en reducción de
riesgo de Japón.
Describir los hechos del terremoto de Ecuador en abril 2016 y analizar las
consecuencias de la vulnerabilidad de la población ecuatoriana con énfasis en
la Provincia de Manabí desde el aspecto humano, físico y económico.
Caracterizar el marco legal y las políticas públicas del Ecuador que respaldan la
estrategia para la reducción del riesgo y vulnerabilidad ante eventos sísmicos.
13
1.4 METODOLOGÍA Y FUENTES
Para el logro de los objetivos planteados, el planteamiento metodológico del presente
trabajo final de máster desarrolla una metodología de investigación bibliográfica
siguiendo dos fases que se corresponden con diferentes estrategias metodológicas.
Estas dos fases son: exploración teórica y análisis de la información.
La exploración teórica, consiste en una revisión de la bibliografía especializada
sobre el tema de estudio y sobre el área de estudio, con una doble finalidad: la
primera, establecer un marco conceptual que sirva de base para el desarrollo de
la investigación, y la segunda, obtener información técnica sobre el panorama
actual de la gestión de riesgos y vulnerabilidad ante eventos sísmicos en el
ámbito internacional como nacional.
El análisis de la información, se realiza a partir de: 1) la constitución, políticas
públicas, normas legisladas y planes vigentes sobre ordenamiento y
planificación territorial y urbana en el Ecuador, los cuales permiten caracterizar
el actual panorama con respecto a la gestión de riesgos y vulnerabilidad ante
eventos sísmicos; esta información se obtiene de la Secretaría de Gestión de
Riesgos (SGR) y de la Secretaría Nacional de Planificación (SENPLADES); 2) la
experiencia de la autora trabajando en la Secretaría Nacional de Administración
Pública (SNAP) en el proyecto “Gobierno por Resultados”, en el cual se
realizaron los planes institucionales de los organismos ecuatorianos antes
mencionados; 3) el valioso aporte de las Naciones Unidas y la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe con respecto a los lineamientos
generales con respecto a la reducción de riesgos y vulnerabilidad y 4) bibliografía
internacional sobre experiencia en gestión de riesgos y vulnerabilidad ante
eventos sísmicos.
Figura 1.1: Estructura de la metodología aplicada en el desarrollo del trabajo
Fuente: Elaboración propia
En referencia a las fuentes de información utilizadas para la exploración teórica, estas
han sido las siguientes:
Exploración teórica
• Revisión de la bibliografía sobre latemática en estudio y el área de estudio.
Análisis de la información
• Caracterización de la constitución, políticas públicas,normas legisladas y planes vigentes sobre ordenamiento yplanificación territorial y urbana en el Ecuador, la cual seobtiene de la SENPLADES y SGR.
• La experiencia de la autora trabajando en planificacióninstitucional en la SNAP.
• Conocer los lineamientos generales de Naciones Unidas yel marco normativo de los programas implementados.
• Utilización de bibliografía de experiencia en manejo deriesgos y vulnerabilidad sísmica en otros países.
14
Libros especializados sobre gestión de riesgos con incidencia en el desarrollo,
ordenamiento territorial e institucionalización tanto en el ámbito internacional como
regional.
Artículos académicos relacionados con la gestión de riesgos y vulnerabilidad, y el
seísmo en el Ecuador.
Censos demográficos y estadísticas relevantes del Ecuador provenientes del
Sistema Nacional de Información (SIN)
Agendas de reducción de riesgos y planes de ordenamiento territorial con énfasis
en gestión de riesgos y vulnerabilidad.
Fuentes secundarias: Artículos de periódicos digitales y páginas web relacionadas
con el seísmo en Ecuador y la estrategia de reducción de riesgos y vulnerabilidad
en las políticas públicas tanto en el Ecuador como en el mundo.
Para el análisis de la información se destacan:
Marco legal, normativo y estratégico en reducción de riesgos del Ecuador.
Documentos especializados en ordenamiento y planificación territorial y urbana en
el Ecuador
Informes sobre la estrategia de reducción del riesgo y vulnerabilidad en países con
riesgo sísmico.
1.5 ESTRUCTURA DEL TRABAJO
La actual investigación se estructura de forma que en el presente capítulo queden
desarrolladas la introducción, las preguntas de investigación, objetivos que motivan el
estudio, la metodología utilizada para la consecución de los citados objetivos, y la
estructura del trabajo.
A continuación, y de acuerdo con los objetivos planteados, el cuerpo de la investigación
se divide en tres partes. La primera, con carácter de marco teórico (capítulo 2), está
destinada a definir la gestión de riesgos, sus componentes y la relación que esta tiene
con respecto al desarrollo, ordenamiento territorial y la institucionalización. Además, se
expone la evolución y caracteriza las diversas iniciativas con respecto a la gestión de
riesgos en el ámbito internacional y regional (Capítulo 3).
En la segunda parte, la investigación se aproxima a la caracterización del caso de
estudio, el terremoto de Ecuador, en el cual se destacan las principales estadísticas de
la población, la descripción de los hechos ocurridos con respecto al seísmo en la
Provincia de Manabí y un análisis antes y post terremoto tanto en el aspecto humano,
físico y económico (capítulo 4).
En la tercera parte, se describe el marco legal, normativo, estratégico del Ecuador con
respecto a la reducción de la gestión del riesgo con énfasis en la prevención (capítulo
5). Finalmente se proponen diversas conclusiones y algunas recomendaciones a la
presente gestión del riesgo y vulnerabilidad en el Ecuador (capitulo 6).
15
CAPÍTULO 2: MARCO TEÓRICO
En el presente capítulo se expone la concepción del desastre, los antecedentes
históricos en sismicidad y sus posibles consecuencias, la concepción del riesgo en la
sociedad moderna y por último, la descripción de los componentes de la gestión de
riesgos, así como su relación con el desarrollo, ordenamiento territorial e
institucionalización.
2.1 Riesgos y desastres. Sismicidad como amenaza natural
Todas las naciones del mundo están expuestas a diferentes tipos de desastres y estos
ocurren sobre todo en zonas pobladas y vulnerables que han sido ocupadas por una
sociedad para su residencia u otros fines.
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe define “desastre” como la
destrucción, parcial o total, transitoria o permanente, actual o futura, de un ecosistema
y, por tanto, de vidas humanas, del medio y de las condiciones de subsistencia. Los
desastres se presentan cuando se desencadena una fuerza o energía potencialmente
destructiva (amenaza) en un medio que se caracteriza por condiciones de fragilidad ante
esta, o por la incapacidad para recuperarse de sus efectos (vulnerabilidad); en este
sentido, la vulnerabilidad determina la intensidad del desastre, es decir, el grado de
destrucción de la vida (CEPAL, 2005)
Al respecto, la Estrategia Internacional en Reducción de Riesgos (EIRD) de las
Naciones Unidas, define al desastre como “una seria interrupción en el funcionamiento
de una comunidad o sociedad que ocasiona una gran cantidad de muertes al igual que
pérdidas e impactos materiales, económicos y ambientales que exceden la capacidad
de la comunidad o la sociedad afectada para hacer frente a la situación mediante el uso
de sus propios recursos” (UNISDR, 2009a).
Por otro lado, la EIRD define el término riesgo como “la combinación de la probabilidad
de que se produzca un evento y sus consecuencias negativas”. La palabra “riesgo” tiene
dos connotaciones distintas: en el lenguaje popular, por lo general se hace énfasis en
el concepto de la probabilidad o la posibilidad de algo, tal como el “riesgo de un
accidente”, mientras que en un contexto técnico, con frecuencia se hace más énfasis en
las consecuencias, en términos de “pérdidas posibles” relativas a cierta causa, lugar y
momento en particular” (Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las
Naciones Unidas, UNISDR, 2009a).
La noción de riesgo ha sido consustancial y latente con la existencia humana. En el
transcurso del tiempo los conceptos de desastre y de riesgo han cambiado, desde un
enfoque fatalista y de orígenes divinos, pasando por uno centrado en las actividades de
control de la amenaza y, sobre todo, en la emergencia y la recuperación, hasta el actual,
en que el riesgo se entiende como un proceso continuo, dinámico, cambiante en el
tiempo y vinculado al desarrollo; este proceso es una construcción social, que recibe
influencia y retroalimentación de dinámicas sociales, económicas y políticas, es decir,
16
de decisiones individuales o colectivas, deliberadas o no. Desde este punto de vista, el
desastre es la consumación de un proceso, a veces de larga data, de generación de
condiciones de riesgo en la sociedad. En este sentido, el desastre se convierte en un
riesgo no manejado, la materialización del peligro latente, detonada por un evento
“externo”.
Es importante mencionar que la noción de desastre exige niveles de daños y pérdidas
que interrumpen de manera significativa el funcionamiento normal de la sociedad y que
afectan su cotidianeidad. Así, puede haber riesgo sin que haya desastre, sino más bien
niveles de daños y pérdidas manejables, no críticas. Bajar el nivel de daños probables
a niveles aceptables o manejables será una de las funciones más importantes de la
gestión del riesgo de desastre, la cual se detallará en los próximos apartados de la
presente investigación, haciendo énfasis en la sismicidad como amenaza natural.
2.1.1 Antecedentes históricos de la sismicidad y aproximación a
su magnitud
El interés por los movimientos sísmicos es tan antiguo como la humanidad misma. La
palabra “Terremoto” tiene origen greco – latino y procede de la combinación del nombre
“terra” y del verbo “motus”, el cual significa “tierra en movimiento” (Olcina Cantos, 2006).
Un terremoto es la vibración de la tierra producida por una rápida liberación de energía
y este encuentra su causa última en la constitución interna de la superficie terrestre y
marina. La peligrosidad de un terremoto para el ser humano no está en relación directa
con la liberación de dicha energía, puesto que éstos no son “sacudidos” hasta el punto
de llegar a perder directamente la vida por la sacudida, sino que se vincula a la
interacción de las vibraciones que se producen en un movimiento sísmico con las
propias estructuras hechas por el hombre (edificios, infraestructuras de transporte, etc.).
Un movimiento sísmico produce una serie de ondas que se transmiten desde el foco
inicial hasta la superficie terrestre, donde se registra la sacudida. Estas ondas se miden
con los sismógrafos y permiten caracterizar los movimientos sísmicos. (Olcina Cantos,
2006)
La energía bruscamente liberada durante un gran terremoto permite clasificar estos
movimientos en términos de magnitud y de intensidad. Algunos grandes terremotos
ocurridos sobre la superficie terrestre han llegado a liberar tanta energía como la que
ocasionarían 25.000 bombas atómicas como la de Hiroshima (p.ej. terremoto de Alaska
de 1964). La escala de Richter, ideada en 1934 por Charles F. Richter, mide la magnitud
de los movimientos sísmicos como se muestra a continuación (Olcina Cantos, 2006):
17
Magnitud en Escala Richter
Efectos del terremoto
Menos de 3.5 Generalmente no se siente, pero es registrado
3.5 – 5.4 A menudo se siente, pero sólo causa daños menores
5.5 – 6.0 Ocasiona daños ligeros a edificios
6.1 – 6.9 Puede ocasionar daños severos en áreas muy pobladas
7.0 – 7.9 Terremoto mayor. Causa graves daños
8 o mayor Gran terremoto. Destrucción total a comunidades cercanas
Tabla 2.1: Magnitud en Escala de Richter
Fuente: (Olcina Cantos, 2006)
A lo largo de la historia han existido distintos tipos de escalas de intensidad, tales como:
la escala de Mercalli modificada (1931), la escala MSK (propuesta por los geólogos
Medveder, Sponhever y Kamik, 1964) y la escala Macrosísmica Europea (propuesta por
la Comisión Sismológica en Europa, 1991), entre otras (Olcina Cantos, 2006).
En los años 50 y 60 del siglo XX, diversos científicos tales como Alfred Wegener, Tuzo
Wilson, Vine, Matthews, Hess, McKenzie y Parker (Olcina Cantos, 2006) con el objeto
de entender los movimientos en la tierra, aportaron en la configuración de la teoría
“tectónica de placas”, según la cual grandes porciones de la corteza terrestre (placas
tectónicas) se mueven lenta y continuamente. Estas placas interaccionan unas con otras
en sus bordes dando lugar a acumulaciones de energía que se libera de forma brusca;
es precisamente en esas zonas de interacción donde se originan la mayoría de los
terremotos. A continuación se grafica las 15 principales placas tectónicas que posee la
corteza terrestre con su actual desplazamiento:
Figura 2.1: Mapa mundial de las principales placas tectónicas y su desplazamiento
Fuente: (Servicio Geológico de los Estados Unidos, USGS, 2011)
18
Es importante resaltar que la tectónica de placas también considera la existencia de
unas franjas o cinturones en la corteza terrestre donde precisamente se concentra la
mayoría de la actividad sísmica mundial como se muestra a continuación:
Figura 2.2: Mapa mundial de sismicidad desde 01/01/1900 a 14/12/2016, considerando magnitudes
desde 6 a más grados según la escala de Richter
Fuente: (Incorporated Research Institutions for Seismology, IRIS, 2016)
La extensión superficial de todas las áreas del planeta expuestas a movimientos
sísmicos alcanza la cifra de 15 millones de km2. (Olcina Cantos, 2006)
El área de mayor actividad sísmica del mundo es, sin duda, el cinturón peripacífico (más
conocido como cinturón o anillo de fuego), que comprende el oeste del continente
americano, desde Alaska hasta la Tierra del Fuego, el norte del Pacífico – Kuriles -, el
este de Asia entre la península de Kamchatka e Indonesia, prolongándose asimismo
hacia Nueva Zelanda. Se trata del sector planetario donde se han registrado la mayoría
de los grandes terremotos ocurridos en la superficie terrestre y donde la elevada
actividad sísmica coincide con un alto grado de ocupación humana del territorio. La
segunda zona del mundo de mayor peligrosidad sísmica es la denominada Mediterráneo
– Himalaya, que se extiende desde las Islas Azores, pasando por la cuenca del mar
Mediterráneo (península Ibérica, Italia, Grecia, Turquía), para penetrar, a continuación,
en Asia Menor y, a través de Irán, alcanzar el sector del contacto entre placas que
representa la cordillera del Himalaya y la meseta del Tíbet. Desde allí se prolonga hacia
el sur a través del Golfo de Bengala hasta alcanzar Indonesia y unirse, así, al cinturón
peripacífico. La tercera zona de sismicidad mundial se localiza en las cadenas
submarinas que dividen los océanos Atlántico e Índico en dos partes, así como el sector
del Pacífico sur, frente a las costas de Sudamérica, en el contacto de la placa Pacífica
con la de Nazca (Olcina Cantos, 2006).
19
Figura 2.4: Cinturón o anillo de fuego
Fuente: (British Broadcasting Corporation, BBC, 2009)
Como señala Jordá Pardo, el análisis detallado de la distribución de cada uno de estos
tipos de sismos ofrece la conclusión de que el 75% de los terremotos superficiales, el
90% de los intermedios y la casi totalidad de los profundos tienen lugar alrededor de los
márgenes del océano Pacífico. (Olcina Cantos, 2006)
Cabe destacar que las principales fuentes de datos en el mundo con respecto a la
investigación de desastres naturales, con énfasis en la sismicidad por la presente
investigación son: la base de datos del Centro para la investigación Epidemiológica de
Desastres (CRED) en la Universidad de Louvaine en Bélgica, la cual informa a
compañías de reaseguros tales como Swiss Re o Múnich Re; las bases de datos del
Servicio Geológico Estadounidense (U.S. Geological Server) y del Servicio para la
Administración del Océano y la Atmósfera de EE.UU (NOAA), ambos especializados en
la cobertura y estudio de diferentes tipologías de peligros y que emiten informes a
escala nacional (Instituto Geológico y Minero de España, IGME, 2006).
Los avances en el conocimiento de la estructura interna de la tierra han permitido
localizar, con exactitud, las áreas planetarias afectadas por sismicidad, de forma que el
mapa mundial de peligrosidad ante terremotos está bien definido. Otra cosa es el
desconocimiento existente todavía en la predicción de un sismo. La delimitación precisa
de zonas de peligro no supone la existencia de un riesgo pequeño en relación con este
fenómeno de la naturaleza (terremoto) en el conjunto de la superficie terrestre, sino lo
contrario; viene a existir una relación estrecha entre espacios geográficos densamente
poblados y áreas de peligrosidad sísmica. De ahí la elevada vulnerabilidad que se
asocia al desarrollo de terremotos. (Olcina Cantos, 2006)
A continuación se presenta los 20 mayores terremotos registrados en el mundo desde
1900 según su magnitud (Escala de Richter) con sus principales efectos:
20
No. Localización Fecha Magnitud (escala de Richter)
Efectos
1 Valdivia, Chile 22/05/1960 9.5 2.223 víctimas mortales, causa un tsunami en Háwai y Japón, más de 3.000 heridos y 2 millones de personas sin hogar
2 Prince William Sound, Alaska
28/03/1964 9.2
15 víctimas mortales, genera aproximadamente 311 millones de dólares en daños materiales, causa un tsunami que provoca la muerte de 113 personas y la oleada destruye tres poblaciones
3
Costa Oeste del norte de
Sumatra, Indonesia
26/12/2004 9.2
El movimiento provoca un tsunami que afecta las costas de 14 países del sur de Asia y el este de África. 227.899 personas fallecen o fueron reportadas como desaparecidas, y 1.7 millones fueron desplazadas
4 Costa este de
Honshu, Japón
11/03/2011 9.1
Alrededor de 19.000 muertos o desaparecidos, causa aproximadamente un tsunami de 10 metros de altura, afecta la central de Fukushima, generando el peor accidente nuclear desde Chernóbil (Rusia, 1986), 340.000 personas quedan sin hogar y según la NASA la Isla de Honshu se desplaza 2,4 metros
5 Kamchatka,
Rusia 04/11/1952 9.0
Deja graves daños en el terreno, alrededor de 4.000 fallecidos, desata olas de hasta 9 metros de altura en Háwai
6 Costa de la
región Bio-Bio, Chile
27/02/2010 8.8 525 víctimas mortales, seguido de un tsunami que alcanza el sur del país, sobre todo la región del Maule
7 Costa de
Esmeraldas, Ecuador
31/01/1906 8.8 Alrededor de 1.000 víctimas mortales, desata un tsunami
8 Islas “Rat”,
Alaska 04/02/1965 8.7 Desencadena un tsunami de 11 metros de altura
9 Norte de Sumatra, Indonesia
28/03/2005 8.6 1.313 víctimas mortales
10
Costa oeste del Norte de
Sumatra, Indonesia
11/04/2012 8.6 No hubo víctimas mortales ni heridos pero sí centenares de personas desplazadas de sus hogares en la isla de Sumatra
11 Assam – Tibet,
India 15/08/1950 8.6 Alrededor de 1.500 víctimas mortales
12 Andreanof
Islands, Alaska
09/03/1957 8.6
Genera un oleaje de 16 metros aproximadamente, el cual sacude las Islas Andreanof y llega hasta Háwai, también el monte Vsevidof erupciona después de estar dormido por 200 años
13 Isla “Unimak”, sur de Alaska
01/04/1946 8.6
Provoca un tsunami que destruye el Faro de Cabo Norte, matando a cinco personas. Horas más tarde la marejada llega a Háwai, matando a 159 personas y causando daños por millones de dólares
14 Mar “Banda”,
Indonesia 01/02/1938 8.5
Genera varios tsunamis, causando daños en las islas volcánicas Banda y Kai
15 Atacama,
Chile 11/11/1922 8.5
Desencadena un maremoto que causa daños en las costas chilenas y deja alrededor de 2.000 víctimas mortales
16 Isla Kuriles,
Rusia 13/10/1963 8.5 Desata un gran tsunami
21
17 Kamchatka,
Rusia 03/02/1923 8.4 Genera un gran tsunami
18 Sur de
Sumatra, Indonesia
12/09/2007 8.4 Deja alrededor de 23 muertos y daños en más de 30.000 edificios
19 Costa de
Arequipa, Perú 23/06/2001 8.4
Causa un gran tsunami, deja 74 muertos, 217.495 damnificados, 17.584 viviendas destruidas, 35.601 viviendas afectadas
20 Costa este de
Honshu, Japón
02/03/1933 8.4 Genera un gran tsunami que arrasa con varias regiones de Japón y deja alrededor de 3.000 muertos
Tabla 2.2: Los 20 mayores terremotos en el mundo según su magnitud desde 1900
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración los datos del (Servicio Geológico de los
Estados Unidos, USGS), (Instituto Geofísico - Escuela Politécnica Nacional, IPEGN, 2012), (Instituto
Geofísico del Perú, IGP, 2001), y de diversos medios de comunicación oficiales como los diarios: (El
Tiempo, 2012), (La Nación, 2012), (El Universo, 2015), (La Vanguardia, 2015), (La Vanguardia,
2012a), (Vanguardia, 2010), (La Vanguardia, 2012b), (Univision, 2004), (24 horas, 2013), (ABC,
2011a) y (ABC, 2011b)
Seguidamente desde otra perspectiva se presenta los 20 terremotos que han registrado
el mayor número de víctimas mortales (fallecidos) en el mundo desde 1900 hasta 2015:
22
Figura 2.4: Los 20 terremotos que han registrado el mayor número de víctimas mortales (fallecidos)
en el mundo desde 1900 hasta 2015
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información de la (Administración Nacional
Oceánica y Atmosférica de los Estados Unidos, NOAA, 2016)
Según el Servicio Geológico de Estados Unidos (USGS) actualmente se detecta entre
12.000 y 14.000 sismos cada año –unos 50 por día- y algunos de estos de grandes
magnitudes; los registros muestran que desde 1900 ha habido cada año en el mundo
unos 18 terremotos “importantes” (con una magnitud de entre 7,0 y 7,9) y un “gran”
terremoto (de magnitud 8,0 o mayor).
América Latina y el Caribe al formar parte del cinturón de fuego del pacífico se
encuentran entre las regiones del mundo más expuestas a terremotos y también entre
las más vulnerables por sus miles de autoconstrucciones poco seguras alrededor de
cerros y ríos en zonas consideradas con un importante riesgo sísmico actual y futuro
316.000
242.769
227.899
200.000
142.807
110.000
87.652
80.361
80.000
66.794
60.000
55.004
50.000
40.912
32.700
31.000
30.000
30.000
29.978
25.000
0 50.000 100.000 150.000 200.000 250.000 300.000 350.000
Haití
China
Indonesia
China
Japón
Turkmenistán
China
Pakistán
Italia
Perú
Pakistán
Irán
Irán
China
Turquía
Irán
Irán
Chile
Italia
Armenia
77
,59
,18
,37
,97
,37
,97
,67
7,9
7,5
7,7
7,7
7,6
7,7
6,6
8,3
6,9
7,5
6,8
201
01
97
62
00
41
92
01
92
31
94
82
00
82
00
51
90
81
97
01
93
51
90
91
99
01
92
71
93
92
00
31
93
91
97
21
91
51
98
8
23
que concentra gran cantidad de personas, bienes y sistemas; a continuación se expone
el riesgo sísmico:
Figura 2.7: Riesgo sísmico en América Latina y el Caribe
Fuente: (Banco Interamericano de Desarrollo, BID, 2016)
A lo largo de la historia han ocurrido diversos terremotos que provocaron cuantiosas
destrucciones en América Latina y el Caribe, a continuación se detalla los 17 terremotos
que han registrado el mayor número de víctimas mortales (fallecidos) desde 1900 –
2015:
No. Fecha Localización Fallecidos Magnitud (Escala de
Richter)
1 12 de enero de 2010 Haití: Puerto Príncipe 316.000 7
2 31 de mayo de 1970 Perú: Pisco, Chiclayo 66.794 7,9
3 25 de enero de 1939 Chile: Chillán 30.000 8,3
4 04 de febrero de 1976 Guatemala: Chimaltenango, Ciudad
de Guatemala 23.000 7,5
5 23 de diciembre de
1972 Nicaragua: Managua 10.000 6,2
6 19 de septiembre de
1985 México: Michoacán, Ciudad de
México 9.500 8,1
7 5 de agosto de 1949 Ecuador: Ambato 6.000 6,8
8 06 de marzo de 1987 Ecuador: Quito, Tulcán 5.000 7,2
9 17 de agosto de 1906 Chile: centro-sur 4.000 8,2
10 26 de diciembre de
1917 Guatemala: Ciudad de Guatemala 2.650 6
11 22 de mayo de 1960 Chile: Puerto Montt, Valdivia 2.223 9,5
24
12 19 de abril de 1902 Guatemala: Quezaltenango, San
Marcos 2.000 7,5
13 04 de agosto de 1946 República Dominicana: costa del
Noreste 1.790 7,9
14 25 de enero de 1999 Colombia: Armenia, Calarca,
Pereira, Caldas, Huila 1.185 6,2
15 06 de mayo de 1951 El Salvador: Jucuapa 1.100 6,5
16 10 de octubre de 1986 El Salvador: San Salvador 1.100 5,4
17 31 de enero de 1906 Ecuador: Costa de Esmeraldas 1.000 8,8
Tabla 2.3: Los 17 terremotos en América Latina y el Caribe que han registrado el mayor
número de víctimas mortales (fallecidos) desde 1900 – 2015
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información de la (Administración
Nacional Oceánica y Atmosférica de los Estados Unidos, NOAA, 2016) y el (Servicio Geológico
de los Estados Unidos, USGS)
Los efectos de un terremoto no solo se perciben en la pérdida de vidas humanas y la
afectación física y emocional de los sobrevivientes, la cual simultáneamente genera
efectos tanto en el aspecto social y cultural de la cotidianidad de la sociedad, sino
también perturba el funcionamiento normal de la economía de la región afectada.
Por otro lado, el riesgo que provocan los terremotos va a depender de su localización y
de su intensidad; cuanto más próximo al epicentro del seísmo y más energía liberada,
los daños en la superficie van a resultar más evidentes. Los terremotos ocasionan
diversos efectos, que pueden sintetizarse en (Suaréz y Regueiro, eds., 1997):
• Sacudidas en el suelo: las sacudidas en el suelo son las causas directas de los
daños más graves generados por un terremoto. En edificios construidos sin
estructuras sismorresistentes las sacudidas provocan colapsos, destrucción,
incendios y caída al suelo de los mismos.
• Desplazamientos en el terreno: vinculados al movimiento de bloques a lo largo
de líneas de falla. Afectan a las estructuras levantadas sobre las mismas, sobre
todo a vías de comunicación.
• Abertura de grietas: en grandes terremotos pueden formarse grietas en el suelo
por la propia sacudida del terreno, aunque generalmente éstas son superficiales.
El problema reside en suelos poco compactos y de matriz arenosa, en los que,
si tienen lugar movimientos intensos y prolongados, pueden experimentar
licuefacción. Las estructuras construidas sobre este tipo de suelos se colapsan
y se hunden con facilidad.
• Tsunami: Si el movimiento sísmico ocurre en fallas submarinas, el movimiento
de bloques puede generar oleaje (maremoto, tsunami) de gran entidad que se
desplaza hacia áreas costeras. Si estás áreas están densamente pobladas
pueden producirse graves daños económicos y pérdida de vidas, como ocurrió
en Asia meridional en diciembre de 2004. (Olcina Cantos, 2006)
25
A la hora de analizar la posible reducción del riesgo sísmico, las respuestas, en la
actualidad, están más en la línea de reducir la vulnerabilidad y la exposición al peligro
de un movimiento sísmico, que a su posible predicción. (Olcina Cantos, 2006)
Por otro lado, Vargas (2002), señala los siguientes efectos e impactos en los
ecosistemas con respecto a los desastres naturales y socio-naturales:
• La sociedad humana (pérdida de vidas, cambios en las relaciones familiares,
sociales, económicas y políticas, pérdida de productividad y prosperidad).
• Los seres vivos no humanos −el medio biótico− (perdida de individuos y
especies, cambios en las relaciones entre especies, fortalecimiento de
especies).
• El medio físico construido (daños en la infraestructura, pérdida de protección
y servicios).
• El medio físico natural (deterioro de la atmósfera, el aire, el suelo y el agua;
modificaciones en la exposición al sol).
• Las relaciones entre los distintos componentes del ecosistema (cambio en las
condiciones de subsistencia y bienestar humano, cambio en la vida y las
condiciones de permanencia de las demás especies).
2.1.2 Sociedad del riesgo
El concepto de riesgo ha sido abordado de diversas formas por diferentes autores,
desde un aspecto fatalista, el cual se vincula con los desastres naturales, hasta nuestros
días en que el riesgo alcanza notoriedad en el contexto del desarrollo científico,
particularmente en aquellos ámbitos en que este desarrollo repercute en la
implementación de nuevas tecnologías y en el campo de las decisiones asociadas a
éstas. No obstante lo anterior, muy pronto los análisis que en materia de riesgo se
realizan, comienzan a encontrar eco en las reflexiones provenientes de las ciencias
sociales, particularmente en aquellos referidos a los procesos de modernización. Esta
situación que, además de enriquecer su variedad, determina la necesidad de diferenciar
las implicancias que las distintas aproximaciones poseen en términos de
conceptualización del tema.
Para Ulrich Beck el riesgo es entendido, en su oposición a los dramas naturales que
siempre han asaltado a la humanidad, como un peligro generado por decisiones
sociales, derivadas de las ventajas y oportunidades generadas industrialmente. Por eso,
por su autogeneración industrial, los peligros se convierten en una cuestión política.
Ulrich Beck señala que la sociedad industrial clásica, la estratificación social y los
conflictos venían marcados por el reparto de riqueza. La familia, los empresarios, los
sindicatos, es decir, los agentes tradicionales se posicionaban en razón a este reparto.
El ideal era el progreso, siguiendo el principio de que a mayor producción mayor
bienestar social. El excelente funcionamiento de este sistema trajo consigo la aparición
de nuevos riesgos con grandes dificultades para su manejo y control. Riesgos que,
además, afectaban de forma indiscriminada a todos los estamentos y a todas las clases
sociales. En estas circunstancias apareció una nueva forma de organización en la cual
la sociedad ya no está basada en un reparto de la riqueza sino en un reparto de los
26
riesgos; y aquí es donde aparecen los nuevos conflictos sociales. El problema es que,
la sociedad industrial ya ha dado el paso a una sociedad del riesgo, mientras que en el
plano normativo, de valores, etc. perviven todavía las instituciones y comportamientos
correspondientes a un tipo de sociedad basada en el reparto de riqueza. A este
respecto, Ulrich Beck enfatiza que la producción de los riesgos es inversamente
proporcional a la distribución de la riqueza.
Así pues, la llamada modernidad tardía portadora de consecuencias perversas de la
modernidad industrial, es nombrada por Ulrich Beck de una forma más sugestiva como
la sociedad del riesgo, en la cual las amenazas a un entorno natural impactado por el
intervencionismo industrialista moderno son cada vez más grandes. Este
intervencionismo industrialista desata cada vez mayores y diferentes “fenómenos
ambientales” que ponen en peligro la sostenibilidad de la vida humana y aumentan la
vulnerabilidad, entendida como la incapacidad del sistema sociocultural industrial de dar
respuesta a las demandas sistémicas internas y de hacer frente a las contingencias del
entorno. Por eso, quien “concibe la modernización como un proceso autónomo de
innovación debe tener en cuenta un deterioro cuyo reverso es el surgimiento de la
sociedad del riesgo. Este concepto designa una fase de desarrollo de la sociedad
moderna en la que a través de la dinámica de cambio la producción de riesgos políticos,
ecológicos e individuales escapa, cada vez en mayor proporción, a las instituciones de
control y protección de la mencionada sociedad industrial” (Beck, 1998).
De igual manera el autor Jorge Olcina Cantos afirma que la sociedad del riesgo ha
existido siempre, en el momento que el ser humano ha rebasado los límites que la
naturaleza impone para el desarrollo de sus actividades sobre la superficie terrestre, se
han desarrollado territorios y sociedades de riesgo; lo que ocurre es que en las últimas
décadas esta sociedad del riesgo se ha perfeccionado en relación con las mayores
posibilidades de la ciencia y la técnica de la actualidad y la mayor exigencia de seguridad
que reclama la sociedad post-moderna. Se cree que el riesgo es algo condigno a la
sociedad actual, pero, en realidad, la sociedad del riesgo es una condición del ser
humano desde la aparición de las primeras civilizaciones, desde el momento que es
posible referirse a unos modos de actuar y pensar comunes a un grupo social. (Olcina
Cantos, 2006)
Por último, señala Ulrich Beck en su ensayo sobre la sociedad del riesgo global, que la
ocultación del riesgo por parte de los agentes integrantes de la sociedad del riesgo es
un hecho contraproducente que termina pasando factura en forma de un grado mayor
de riesgo; en palabras del sociólogo alemán “cuanto menos riesgos se reconozcan
públicamente, más riesgos se producen”, (Beck, 1998). De manera que la transmisión
de la verdad en materia de riesgos naturales resulta esencial para la toma de medidas
y actuaciones que permitan reducir dichos riesgos.
27
2.2 Gestión de riesgos de desastres
En el presente apartado se expone el concepto en gestión de riesgos, sus componentes
y relación con el desarrollo, ordenamiento territorial e institucionalización.
2.2.1 Evolución, definición y factores
El enfoque de la gestión del riesgo es relativamente joven. Hasta fines del siglo XX el
concepto que dominaba en los campos del pensamiento y de la acción en las políticas
públicas y de los planificadores del desarrollo, era el de desastres (con foco en la
emergencia).
En la década de los 90 se comienza a cuestionar el enfoque de gestión de desastres
por colocar al fenómeno natural peligroso como factor causal del desastre y sin
considerar los procesos sociales, políticos, económicos y ambientales que llevan a su
desencadenamiento.
En la actualidad el concepto de “gestión o reducción del riesgo” tiene una concepción
más dinámica, integral y proactiva. Conglomera un conjunto de elementos, medidas y
herramientas dirigidas para intervenir eficientemente sobre las condiciones de
vulnerabilidad de un grupo social o de varios grupos sociales que pueden interactuar
entre sí, transformando el tradicional ciclo de los desastres en procesos que incorporan
todas las etapas del riesgo para prevenirlo, anticipando la ocurrencia o manifestación
del desastre. (UNESCO, 2011). Centrar la atención en el “riesgo” y no en el “desastre”
ha permitido mayor debate y acciones de prevención y mitigación del riesgo y exponer
la íntima relación entre los procesos de desarrollo, y la generación y/o amplificación de
los riesgos de desastres.
Estas reflexiones llevaron a un acercamiento al concepto del riesgo y la gestión del
riesgo. A nivel internacional se establecen en el Marco de Acción de Hyogo – MAH
(2005) los lineamientos para la búsqueda de ciudades menos vulnerables. En este
contexto, se define la gestión del riesgo como “el enfoque y la práctica sistemática de
gestionar la incertidumbre para minimizar los daños y las pérdidas potenciales, es decir
abarca la evaluación y análisis del riesgo, al igual que la ejecución de estrategias y
acciones específicas para controlar, reducir y transferir el riesgo”; de manera específica
la “gestión del riesgo de desastres (GdR) es definida por la EIRD (2009) como “el
proceso sistemático de utilizar decisiones administrativas, organizaciones, destrezas y
capacidades operativas para ejecutar políticas y fortalecer las capacidades de
afrontamiento, con el fin de reducir el impacto adverso de las amenazas naturales y la
posibilidad de que ocurra un desastre”. La gestión del riesgo de desastres busca evitar,
disminuir o transferir los efectos adversos de las amenazas mediante diversas
actividades y medidas de prevención, mitigación y preparación (UNISDR, 2009a)
Otros autores como el Ph.D. Allan Lavell señala que los desastres son riesgos no
manejados, por lo que constituyen una condición latente, define la gestión de riesgo de
desastres desde una perspectiva social y con un enfoque genérico como “un proceso
28
social complejo cuyo fin último es la reducción o previsión y control permanente del
riesgo de desastre en la sociedad, en consonancia con, e integrada al logro de pautas
de desarrollo humano, económico, ambiental y territorial, sostenibles. Admite, en
principio, distintos niveles de coordinación e intervención que van desde lo global,
integral, lo sectorial y lo macro-territorial hasta lo local, lo comunitario y lo familiar”
(CEPREDENAC - PNUD, 2003)
Por otro lado, Chuquisengo (2011) define la gestión de riesgos como “el proceso
planificado, concertado, participativo e integral de reducción de las condiciones de
riesgo de desastres de una comunidad, una región o un país. Implica la
complementariedad de capacidades y recursos locales, regionales y nacionales y está
íntimamente ligada a la búsqueda del desarrollo sostenible. Es el conjunto de decisiones
administrativas, de organización y conocimientos operacionales para implementar
políticas y estrategias con el fin de reducir el impacto de amenazas naturales y desastres
ambientales y tecnológicos (PNUD, 2012).
En este contexto, el riesgo de desastre depende entonces, por un lado, de la intensidad
o magnitud de la ocurrencia de las amenazas y, por otro lado, de las condiciones de
vulnerabilidad física, social, económica, ambiental e institucional existentes en la
población frente a esas amenazas.
Figura 2.8: Factores del riesgo de desastre
Fuente: Elaboración propia tomando en consideración la información de (UNISDR, 2009a), (GTZ,
2002) y de (PREDECAN, 2009b)
Un ejemplo que aclara esta conjunción es:
El riesgo de desastre por deslizamiento para una concentración poblacional urbana
depende de dos factores:
• La masa de tierra que eventualmente pueda desprenderse (amenaza);
• Las características que tiene esa concentración poblacional que hacen posible
que se vea afectada por el deslizamiento, como localización en área peligrosa,
falta de protecciones y desconocimiento de la gente de qué hacer en caso de
peligro (vulnerabilidad).
Condiciones de
Vulnerabilidad Amenazas Riesgo de desastre
Desastre
29
De este modo, en la medida en que existen mayores amenazas y/o mayores
condiciones de vulnerabilidad, el riesgo de desastre será mayor. En sentido inverso,
para reducir el riesgo de desastres, se requiere reducir la presencia de las amenazas
y/o condiciones de vulnerabilidad. A través del conocimiento de las amenazas y las
condiciones de vulnerabilidad, el riesgo de desastre incluso puede ser anticipado, es
decir, la sociedad puede intervenir para evitar o reducirlo.
Cabe mencionar que las Naciones Unidas (2012), en su campaña mundial (2010 - 2015)
“Desarrollando ciudades resilientes - ¡Mi ciudad se está preparando!”, establece que el
riesgo es una función de la amenaza (por ejemplo de tipo natural: un ciclón, un
terremoto, una inundación o un incendio), la exposición de la población y sus bienes a
la amenaza, y de la situación de vulnerabilidad a la que se expone la población y sus
activos. Estos factores no son estáticos y se pueden mejorar, dependiendo de la
capacidad institucional e individual de hacer frente y/o de actuar para reducir el riesgo.
Los modelos sociales y ambientales de desarrollo pueden aumentar la exposición y la
vulnerabilidad, por lo tanto pueden agravar el riesgo (UNISDR, 2012). A continuación se
muestra la fórmula propuesta:
En este contexto, se examina que el estudio de los factores del riesgo de desastres por
parte de la comunidad científica e internacional aún sigue en pie y que todavía no existe
un pronunciamiento homogéneo con respecto a ello; lo que sí es pertinente resaltar
según los documentos de organismos oficiales mencionados con anterioridad tales
como: las Naciones Unidas, CAPRADE, GTZ, entre otros; de que los factores del riesgo
de desastres como la amenaza y la vulnerabilidad si poseen un pronunciamiento oficial
y homogéneo como desencadenantes del desastre, por tal motivo en los siguiente
apartados examinamos con mayor profundidad sus definiciones.
A raíz de lo antes mencionado, existen dos ideas esenciales que se desprenden con
respecto a la gestión del riesgo de desastres: 1) la gestión como “proceso” y no como
fin último y 2) la gestión de la vulnerabilidad para reducir el riesgo existente y evitar la
generación de nuevos riesgos en el futuro, por motivo que las amenazas naturales no
son controlables a excepción de las amenazas de origen antrópico.
2 Es importante mencionar que se indica de forma indistinta la gestión de riesgos como la gestión de riesgos
de desastres
¿Reducción de riesgos o gestión de riesgos?2 En la presente investigación, se utilizan los términos “reducción de riesgos” y “gestión de riesgos” de manera indistinta. Esto, por cuanto se considera que sus ámbitos de acción resultan equivalentes en la práctica y ambos son utilizados en los documentos de referencia de este documento sin una diferenciación perceptible. El término “reducción de riesgos” o RRD es el término acuñado en el Marco de Acción de Hyogo (MAH) y es el que se utiliza en varias evaluaciones consideradas en el presente trabajo final de máster. Por otra parte, el término “gestión de riesgos” o GdR se ha convertido en un término común en documentos de referencia de distintas instituciones de gobierno, técnico-científicas, academia y de la sociedad civil. Varios países han adoptado el término gestión de riesgos en la normativa que atañe a la RRD.
30
2.2.2 Amenaza
De acuerdo con la EIRD (2009), las amenazas se definen como “un fenómeno, sustancia, actividad humana o condición peligrosa que pueden ocasionar la muerte, lesiones u otros impactos a la salud, al igual que daños a la propiedad, la pérdida de medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y económicos, o daños ambientales” (UNISDR, 2009a). En esta línea, la EIRD (2009) clasifica a las amenazas en tres tipos:
• De origen natural, asociadas a la dinámica geológica, geomorfológica, atmosférica, hidrometeorológica, oceanográfica, entre otras;
• Socionaturales, que se generan como resultado de la interrelación de las prácticas sociales en un ambiente natural,
• Antropogénicas/tecnológicas, que son producto directo y unilateral de la actividad humana.
Cabe señalar que la combinación de factores del desarrollo tales como el crecimiento y
concentración de la población, el desarrollo tecnológico en la industria, la información y
las comunicaciones, la expansión de áreas urbanizadas, la complejidad de las redes de
provisión de servicios e infraestructura y la mezcla de usos y actividades en el territorio,
generan relaciones de causalidad entre las amenazas socio naturales y antropogénicas,
de tal manera que la ocurrencia de una de ellas puede desencadenar otras,
configurándose así escenarios multi-amenazas o multi-riesgos en los que cada vez es
más difícil identificarlas e intervenirlas individualmente.
2.2.3 Vulnerabilidad
A diferencia de la amenaza, el factor de la vulnerabilidad es controlable, es decir que es
posible realizar acciones concretas para contribuir a la reducción del riesgo de
desastres. No obstante, justo es en el análisis de la vulnerabilidad donde existen
mayores dificultades para homogenizar el concepto.
La vulnerabilidad es un concepto ampliamente estudiado en el ámbito de los desastres.
En un principio, se la identificó con la exposición geográfica de los asentamientos
humanos a amenazas naturales fuera del control humano (Cutter y otros, 2009). A partir
de 1970 se introducen como parte de la vulnerabilidad a desastres elementos
económicos y políticos, y se identifica a la fragilidad institucional y económica como una
de las causas del aumento de los desastres (O´Keefe y otros, 1976). Actualmente hay
consenso respecto de que la vulnerabilidad es una condición previa y que los fenómenos
naturales en general no son el elemento activo que determina los desastres, sino que
operan como “detonadores” de situaciones críticas de inseguridad y fragilidad
preexistentes que conllevan a que ocurra un desastre (García, 1993). La vulnerabilidad
a desastres se constituye entonces por las características y circunstancias de una
comunidad o un sistema, o bien por lo que los vuelve susceptibles a los efectos dañinos
de una amenaza de origen natural. Como parte de la vulnerabilidad suelen distinguirse
procesos externos potencialmente peligrosos, como los factores de exposición climática
y geográfica a amenazas naturales, y factores internos de exposición económica, social,
institucional y ambiental al daño, incluidas las carencias en la capacidad de respuesta y
de resiliencia frente al desastre (Naciones Unidas, 2014).
31
Según la EIRD (2009), la vulnerabilidad se define como “Las características y las
circunstancias de una comunidad, sistema o bien que los hacen susceptibles a los
efectos dañinos de una amenaza”. En este contexto es importante señalar que la
vulnerabilidad es multifactorial y corresponde al producto de la interacción de factores
físicos, sociales, económicos y ambientales, a continuación se exponen algunos
ejemplos (UNISDR, 2009a):
• Los factores físicos o de exposición, tienen una connotación material y se
relacionan con la ubicación, densidad de habitantes, con el diseño inadecuado y
la construcción deficiente de los edificios, y la protección inadecuada de los
bienes.
• Los factores sociales se relacionan con el grado de bienestar de las personas,
las comunidades y la sociedad, la falta de información y de concientización
pública, el reconocimiento oficial limitado del riesgo y de las medidas de
preparación.
• Los factores económicos se relacionan con la situación económica de las
personas, comunidades y países; la población con escasos recursos
generalmente, es mucho más vulnerable que los segmentos más acomodados
de la sociedad.
• Por último, los factores ambientales se relacionan con el grado de agotamiento
de los recursos naturales y su estado de degradación.
La vulnerabilidad varía considerablemente dentro de una comunidad y en el transcurso
del tiempo. Esta definición identifica la vulnerabilidad como una característica de los
elementos de interés (comunidad, sistema o bien) que es independiente de su
exposición. Sin embargo, en su acepción común, con frecuencia esta palabra se utiliza
más ampliamente para también incluir el grado de exposición de esos elementos. Dicho
de otra manera, la vulnerabilidad puede ser entendida como una “situación de
incapacidad de una unidad social para anticiparse, resistir y recuperarse de los efectos
adversos de un peligro”.
En el “Anexo 1”, se exponen los diversos modelos conceptuales que permiten explicar
la condición de vulnerabilidad de los hogares y sus causas.
2.2.4 Tipos de intervenciones en la gestión de riesgos de desastres
Al respecto, existen tres tipos de acciones o intervenciones dentro de la gestión de
riesgos de desastres:
• Gestión correctiva del riesgo: Busca reducir el riesgo existente, llevando a
cabo acciones integrales que permitan disminuir el riesgo ya creado por las
inadecuadas intervenciones al territorio. En este contexto la EIRD (2009) la
define como las “actividades de gestión que abordan y buscan corregir o reducir
el riesgo de desastres que ya existe” (UNISDR, 2009a).
32
• Gestión prospectiva del riesgo: Tiene como objeto evitar la generación de
nuevo riesgo, busca realizar acciones que impidan la creación de nuevo riesgo
a través de la intervención de procesos territoriales y sectoriales generadores de
riesgo. De acuerdo a la EIRD (2009), define la gestión prospectiva del riesgo
como las “actividades de gestión que abordan y buscan evitar el aumento o el
desarrollo de nuevos riesgos de desastres” (UNISDR, 2009a).
• Gestión de emergencias o reactiva: La EIRD (2009) la define como “la
organización y la gestión de los recursos y las responsabilidades para abordar
todos los aspectos de las emergencias, especialmente la preparación, la
respuesta y los pasos iniciales de la rehabilitación”. Una crisis o emergencia es
una condición amenazante que requiere de la toma de acciones urgentes. Una
acción eficaz de emergencia puede evitar que un evento escale hasta el punto
de convertirse en un desastre (UNISDR, 2009a).
Es importante resaltar que la gestión del riesgo es un proceso, por tanto lo correctivo no
excluye lo prospectivo y viceversa. Es decir, una obra de mitigación en sí misma, no
reduce el riesgo sin que esté acompañada de un programa de mantenimiento y de
concientización comunitaria que garantice la función para la cual fue diseñada.
De esta forma, la gestión correctiva, prospectiva y de emergencias o reactiva, implica
acciones que pueden ser divididas en:
• Medidas estructurales: Cualquier construcción física para reducir o evitar los
posibles impactos de las amenazas, o la aplicación de técnicas de ingeniería
para lograr la resistencia y la resiliencia de las estructuras o de los sistemas
frente a las amenazas (UNISDR, 2009a).
• Medidas no estructurales: Cualquier medida que no suponga una construcción
física y que utiliza el conocimiento, las prácticas o los acuerdos existentes para
reducir el riesgo y sus impactos, especialmente a través de políticas y leyes, una
mayor concientización pública, la capacitación y la educación (UNISDR, 2009a).
2.2.5 Proceso de la gestión de riesgo
Los elementos principales del proceso de la gestión del riesgo incluyen los siguientes
objetivos concretos:
1. Conocer el riesgo mediante la estimación de su tamaño y frecuencia en función
de las amenazas, vulnerabilidades y capacidades;
2. Tratar el riesgo identificado y el posible riesgo futuro;
3. Prepararse para el manejo de las emergencias; y
4. Recuperarse bien y rápido luego de un desastre.
Por otro lado, el proceso general de la gestión del riesgo ya descrito incluye una serie
de procesos de apoyo para una eficiente GRD. Estos procesos de apoyo tienen que ver
con la disponibilidad de normativa que permita institucionalizar los distintos esfuerzos;
la identificación de necesidades de planificación y capacitación; la identificación de los
33
recursos financieros para sostener los procesos; las estrategias de información y
comunicación para distintos grupos objetivo; y el monitoreo, la evaluación y la rendición
de cuentas para medir progreso y asegurar la responsabilidad de los involucrados , a
continuación se grafica la relación del proceso de gestión del riesgo y procesos de apoyo
para su implementación:
Procesos de apoyo a la gestión del riesgo
Go
bern
an
za
Pla
nif
icació
n
Cap
acit
ació
n
Fin
an
cia
mie
nto
Info
rmació
n y
Co
mu
nic
ació
n
Mo
nit
ore
o y
Evalu
ació
n
Pro
ceso
de g
esti
ón
del
riesg
o
Caracterización y conocimiento del riesgo
función de (A,V,C)
Definición del tamaño y frecuencia de las amenazas junto con la estimación de la vulnerabilidad y capacidades.
Tratamiento del riesgo Reducción del riesgo existente,
prevención y mitigación del riesgo futuro.
Manejo de la emergencia
Preparativos, ayuda humanitaria y respuesta ante emergencias.
Recuperación post desastre
Planificación, esquemas de coordinación, acuerdos previos e
implementación.
Figura 2.9: Relación entre proceso de gestión del riesgo y procesos de apoyo para su
implementación
Fuente: (UNASUR, 2015)
Cabe resaltar que la gestión del riesgo de desastre es transversal, pues el riesgo está
presente en todas las actividades humanas, sobre todo en los territorios propensos a
fenómenos naturales destructivos y que han sufrido degradación o sobreexplotación, a
continuación se presenta los principios conceptuales para el establecimiento de un
proceso estratégico que conduzca a la gestión integral del riesgo son los siguientes:
1. Documentar la memoria histórica, de modo de permitir la adecuada orientación de la planificación para el desarrollo sostenible del país, con la prevención como elemento indispensable, de modo de no reconstruir la vulnerabilidad.
2. Utilizar una tipología de desastres y sus consecuencias, sobre la base de fotografías aéreas, imágenes de satélite, cartografía y el sistema de información geográfica.
3.
Analizar los factores humanos que determinan la vulnerabilidad e influyen en la magnitud de los desastres, vinculados a la influencia de los aspectos económicos, actividades productivas y de la dinámica social como el crecimiento demográfico, la expansión caótica del urbanismo, la infraestructura, la producción de bienes y servicios, la situación sociocultural, la estructura del liderazgo y organización y la pobreza.
4. Contar con políticas de ordenamiento territorial, lo que supone la adecuación de la legislación y las herramientas de control y la existencia de planes de emergencia, estabilización y corrección.
34
5. Incorporar factores de vulnerabilidad y riesgo en la preparación de proyectos y programas, por medio de sistemas tecnificados de vigilancia, alerta y evacuación y el establecimiento de situaciones hipotéticas y procesos correspondientes.
6. Considerar la prevención como política de Estado.
Tabla 2.4: Elementos para la gestión del riesgo
Fuente: (CEPAL, 2005)
2.2.6 La relación entre riesgo de desastre y el desarrollo
Existe una estrecha relación entre riesgo de desastre y desarrollo. Es decir, el riesgo de
desastre es un resultado que emerge del desarrollo, no es una condición que surge
repentinamente por factores o agentes externos al proceso de desarrollo, sino que es la
consecuencia acumulada de los procesos políticos, económicos y sociales que tienen
lugar en el territorio. El desarrollo expresado como procesos territoriales (uso, ocupación
y transformación del territorio) y procesos sectoriales (flujos de bienes y servicios,
aprovechamiento de recursos y disposición de residuos) tiene una profunda relación con
la generación y acumulación del riesgo y por lo tanto, con los desastres (PREDECAN,
2009b).
Por otro lado, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) plantea
que el desarrollo sostenible “es el incremento de las capacidades y las opciones de la
gente mediante la formación de capital social de manera que satisfaga equitativamente
las necesidades de las generaciones actuales sin comprometer las necesidades de las
generaciones futuras”. En este contexto, en debates internacionales se concluyó que la
aplicación de modelos o estilos de desarrollo inadecuados, que no se basan en una
relación armoniosa de la sociedad con la naturaleza, puede generar condiciones que
propician la ocurrencia de desastres (GTZ, 2010). En este sentido, el PNUD (2004),
resume las tres dimensiones de esta relación de la siguiente manera:
Los desastres limitan el desarrollo
Desarrollo económico: Destrucción de activos fijos. Pérdida de capacidad productiva, acceso al mercado de bienes materiales. Daño a la infraestructura de transporte, comunicaciones y energía. Deterioro de los medios de vida, ahorros y capital físico.
Desarrollo social: Destrucción de la infraestructura sanitaria o educativa y pérdida de sus recursos humanos. Muerte, incapacidad o emigración de actores sociales importantes, con el consiguiente deterioro del capital social.
El desarrollo provoca
riesgos de desastres
Desarrollo económico: Prácticas de desarrollo no sostenibles que enriquecen a algunos a expensas del trabajo, las condiciones de vida insalubres de otros o el deterioro del medio ambiente.
Desarrollo social: Decisiones en materia de desarrollo que generan normas culturales que promueven el aislamiento social o la exclusión política.
El desarrollo reduce el riesgo de desastre
Desarrollo económico: Acceso al agua potable, alimentos, eliminación de desechos y vivienda segura, aumentando la capacidad de adaptación de las personas. Comercio y tecnología que pueden reducir la pobreza. Inversiones en mecanismos financieros y seguridad social que pueden proteger contra la vulnerabilidad.
Desarrollo social: Promoción de la cohesión social, reconocimiento de las personas o los grupos sociales excluidos (como la mujer) y oportunidades de mayor participación en la adopción de decisiones. Mejor acceso a la educación y los servicios sanitarios, que aumentan la capacidad de adaptación.
Tabla 2.5: Dimensión de la relación causal entre desarrollo y desastres
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del (PNUD, 2004)
35
Del mismo modo, la falta de regulaciones para la ocupación del territorio, sumada a la
situación de pobreza de la población, son factores que inciden en la localización de
asentamientos habitacionales en áreas con potenciales amenazas/peligros en
condiciones de fragilidad. Dado que las personas viven en zonas expuestas a desastres
debido a la pobreza, las estrategias de prevención de desastres son un elemento clave
en las políticas de desarrollo.
Al respecto, Vargas (2002) señala que una de las características del crecimiento
económico y el aumento de la población es la acumulación de riesgos. Y estos riesgos
se agravan cuando el crecimiento es desigual, excluyente o empobrecedor. En general,
el crecimiento suele implicar abusos del territorio por desconocimiento de las
limitaciones del medio natural, de modo que se aumenta la vulnerabilidad ante los
desastres naturales. Además, en muchos países, el crecimiento no ha estado
acompañado de acciones deliberadas para garantizar la distribución de sus beneficios
en toda la sociedad y lograr la reducción de la pobreza, de manera que se han
incrementado aún más los riesgos de desastre. (Vargas, 2002)
Vargas (2002) también resalta que el riesgo de desastres naturales o socio-naturales es
proporcional a las condiciones socio-económicas: la pobreza es causa y consecuencia
de los desastres. La pobreza es una de las principales razones por las cuales hay
personas que se ven obligadas a vivir en zonas altamente propensas a las amenazas y
con una infraestructura social y productiva frágil e insegura. Las prácticas de crecimiento
insostenible contribuyen a agravar las amenazas naturales e incrementan la
vulnerabilidad de las sociedades y los territorios. Por ejemplo, la explotación forestal
reduce la capacidad del suelo para absorber las lluvias intensas y lo hace más propenso
a las inundaciones y los deslaves y la destrucción de los humedales disminuye la
capacidad de la tierra para regular las corrientes de agua y aumenta los peligros de
inundación3. Asimismo, el proceso de globalización, que abre muchas posibilidades de
desarrollo implica también riesgos. Hasta el momento ha facilitado la imposición de los
intereses económicos de algunas naciones y grupos, de modo que la riqueza se ha
concentrado aún más, las brechas sociales y económicas han aumentado, y con ellas
el riesgo de desastre. (Vargas, 2002)
Por lo antes planteado, si tanto las amenazas socio naturales y antropogénicas4 como
las vulnerabilidades, resultan construidas o modificadas en ciertos grados por los
procesos territoriales y sectoriales, se comprende que el riesgo de desastre es una
condición inherente al desarrollo. Es decir, el riesgo existe y se transforma
permanentemente y las posibilidades para su reducción y control son factibles en tanto
deriven de intervenciones sobre los mismos procesos que lo generan, es decir, las
formas de desarrollo.
3 Se estima que en América Latina y el Caribe son afectadas por procesos de degradación 310 millones de
hectáreas de tierra. La deforestación de cerca de 100 millones de hectáreas y la sobreexplotación de otros
70 millones han dado lugar a procesos de erosión que afectan a 220 millones de hectáreas y a la pérdida
severa de nutrientes en 80 millones de hectáreas (Vargas, 2002). 4 Se exceptúa las amenazas de origen natural por motivo que son un elemento incontrolable.
36
En este contexto, Vargas (2002) resalta que la prevención de riesgos es un requisito del
desarrollo, e incluye dos facetas: prevenir los riesgos de desastre inherentes al
crecimiento −especialmente las prácticas ambientalmente destructivas− y superar las
condiciones de pobreza y exclusión −las prácticas humana y socialmente destructivas−
que incrementan la vulnerabilidad ante las amenazas naturales y socio-naturales.
(Vargas, 2002)
2.2.7 La vulnerabilidad y el ordenamiento territorial en la
prevención
La CEPAL (2005) señala que la reducción de la vulnerabilidad a los desastres debe
seguir dos criterios interrelacionados. El primero consiste en disminuir el grado de
exposición a las amenazas por medio del traslado de actividades a áreas de menor
peligro, por ejemplo, al localizar las viviendas en zonas donde no se presentan
derrumbes, avalanchas, flujos o inundaciones. El segundo reside en crear protección
mediante la interposición de defensas que reduzcan el daño que puedan causar las
amenazas, esto es, el empleo de estructuras antisísmicas o la reforestación de
montañas con mayor probabilidad de deterioro por lluvias. El instrumento básico para
abordar de manera integral ambos aspectos es el ordenamiento territorial. (CEPAL,
2005)
La EIRD (2009) define el ordenamiento territorial como “el proceso que emprenden las
autoridades públicas para identificar, evaluar y determinar las diferentes opciones para
el uso de los suelos, lo que incluye la consideración de objetivos económicos, sociales
y ambientales a largo plazo y las consecuencias para las diferentes comunidades y
grupos de interés, al igual que la consiguiente formulación y promulgación de planes
que describan los usos permitidos o aceptables”. La planificación o el ordenamiento
territorial es un elemento que contribuye considerablemente al desarrollo sostenible y
abarca estudios y el desarrollo de mapas, análisis de datos económicos, ambientales y
sobre las amenazas; la formulación de decisiones alternativas sobre el uso de los suelos
y el diseño de planes de gran alcance para las diferentes escalas geográficas y
administrativas. La planificación territorial puede ayudar a mitigar los desastres y a
reducir el riesgo al desmotivar los asentamientos y la construcción de instalaciones
estratégicas en zonas propensas a las amenazas, lo que incluye consideraciones sobre
las rutas de servicio del transporte, la electricidad, el agua, el alcantarillado y las
instalaciones y los servicios vitales. (UNISDR, 2009a)
En este contexto, el ordenamiento territorial no es otra cosa que la identificación de las
limitaciones, potencialidades y riesgos de un territorio específico y, sobre esta base, la
distribución de los asentamientos y las actividades, para que en él se pueda garantizar
la vida y el desarrollo en condiciones de sostenibilidad.
Por otro lado, la CEPAL (2005) define al ordenamiento territorial como la utilización,
ocupación y transformación del espacio, en función del bienestar colectivo actual y
futuro, la prevención de desastres y el aprovechamiento sostenible de los recursos
disponibles. En consecuencia, los objetivos del ordenamiento territorial son la calidad
de vida, prevención de desastres y sostenibilidad. Involucra el conocimiento de: la
37
presión actual y futura sobre el territorio, lo que supone prever el crecimiento poblacional
y la demanda de recursos y servicios ambientales a mediano y largo plazo; sus recursos,
potencialidades y ventajas comparativas y los riesgos ligados a su uso, para que este
se defina en función de aquellos. Por último, abarca el establecimiento de las
regulaciones y programas para la protección, ocupación, utilización y transformación del
territorio, con el fin de mejorar la calidad de vida y el bienestar de las personas, minimizar
los riesgos de desastre y garantizar condiciones de sostenibilidad.
Para que sea eficaz el ordenamiento territorial debe ser local, integral y participativo; y
este solo puede realizarse en el medio y por quienes lo habitan, lo conocen, lo padecen,
lo aprovechan y lo disfrutan.
Es importante resaltar que el ordenamiento territorial concebido como política pública,
se plasma en un plan territorial que comprende el diagnóstico, objetivos, políticas y
estrategias, programas y proyectos, normas y mecanismos de estímulo y sanción para
orientar y administrar el uso de un territorio específico. Cabe precisar la relevancia de
comprender la planificación como un proceso interactivo y permanente en el cual
participan diversos actores sociales y se realizan actividades que buscan transformar la
realidad actual en pos de objetivos e intereses; en consecuencia, considera a la gestión
como una dimensión íntimamente ligada a la planificación, la cual es concebida como
un proceso.
2.2.8 Aproximación al concepto de institucionalidad e
institucionalización
La CEPAL (2000) define el concepto de institucionalidad como “el conjunto de normas
que regulan el comportamiento de los actores, las organizaciones, la calidad de las
mismas, los modelos de organización y gestión, los arreglos institucionales” (Franco &
Székely, 2010); es decir, son el conjunto de reglas de juego y de soporte para que una
sociedad opere dentro de los ámbitos económicos, políticos y sociales en escenarios
públicos y comunes.
En gran parte de las regiones en desarrollo existe una gran debilidad institucional y eso,
según (Huntington , 1968), se debe a que las instituciones de todo tipo han fallado
consistentemente en echar raíces. Las implicancias son de gran alcance. En ausencia
de reglas de juego estables y efectivas, tanto la democracia como el crecimiento
económico son difíciles de sostener.
Por otro lado, Arnoletto (2007) define institucionalización como el “proceso de
transformación de un grupo, práctica o servicio, desde una situación informal e inorgánica
hacia una situación altamente organizada, con una práctica estable, cuya actuación
puede predecirse con cierta confianza, e interpretarse como la labor de una entidad
dotada de personalidad jurídica propia, con continuidad y proyección en el tiempo.”
(Arnoletto, 2007). En cambio, el autor Székely (2010), define el proceso de
institucionalización como “el proceso de cristalización continua de variados tipos de
normas, de organizaciones y de esquemas reguladores de los procedimientos”.
38
Levitsky y Murillo (2010) conceptualizan la fortaleza institucional a lo largo de dos
dimensiones: imposición, entendida como el grado en que las reglas son cumplidas en
la práctica, y estabilidad, refiriéndose a la durabilidad de la institución en el tiempo.
Mientras más altas son la imposición y la estabilidad, mayor la fortaleza institucional.
Es importante resaltar, para que las políticas públicas gocen de continuidad y
coherencia, es fundamental consolidar procesos de institucionalización del espacio
público de la región. Esta institucionalización supone tanto un esfuerzo normativo, para
diseñar estructuras de administración y debate público, como un proceso de
consolidación de las organizaciones de la sociedad. En ese sentido, menciona Székely
que el proceso de institucionalización para construir una “Política de Estado” se da de
manera gradual (Székely, 2015).
En este contexto, la institucionalidad local consiste en la conformación de una red de
relaciones y de solidaridad en un territorio, con el fin de valorizar al máximo su potencial
y enriquecer las acciones sectoriales con reflexiones y aportes transversales e
intersectoriales. Representa también la voluntad de construir un vínculo social, es decir
la identidad con su sociedad: socio. Además, la institucionalidad, facilita el diálogo y la
concertación, facilita una mejor comprensión del territorio, de sus fuerzas vivas y de las
modalidades de jerarquías y distribución de funciones. Así mismo es una condición de
cambio, una innovación y un motor de innovación.
No obstante, para Székely una política institucional es aquélla que cuenta con las
siguientes características que a su vez garantizan la continuidad, eficiencia y eficacia de
la implementación de la política:
• Emana de un acuerdo político y social de atender un problema específico.
• Establece objetivos y metas claras, y cuenta con instrumentos para evaluar su
consecución
• Establece obligaciones y derechos específicos para cada uno de los actores
relevantes.
• Cuenta con la definición de normas y reglas de comportamiento.
A fin de poder visualizar el grado de institucionalización de la política según la propuesta
de Székely, la cual se encuentra plasmada en el “Decálogo de la institucionalidad de la
política social”, la cual contiene los 10 elementos que caracterizan a una política social
institucionalizada; para fines de esta investigación se adoptó el decálogo a la política de
la gestión del riesgo, que es la temática central del presente trabajo fin de máster, a
continuación se presenta la adaptación:
1. Existencia de una unidad en el Gobierno a cargo de la gestión de riesgo de desastres (GRD).
2. Establecimiento de objetivos concretos de GRD en un Plan de Desarrollo Nacional/Programa en materia de GRD.
3. Definición y adopción de indicadores de evaluación del cumplimiento de los objetivos de GRD.
4. Implementación de un marco jurídico que establece las obligaciones y facultades de todos los actores de los diversos niveles del Gobierno involucrados en GRD.
5. Presupuesto para ejercer facultades en la GRD en los distintos niveles de Gobierno.
7. Generación de mecanismos de coordinación para ejecutar la política de GRD.
8. Implantación de instancias de participación y atención ciudadana en materia de GRD.
39
9. Aplicación de reglas de operación para las acciones de GRD.
10. Conocimiento sobre las condiciones de vulnerabilidad de la población.
11. Existencia de reglas de comportamiento de los funcionarios involucrados en la GRD.
Tabla 2.6: Adaptación del “decálogo de la institucionalidad de la política social” de Székely (2015) a
la Gestión de Riesgos de Desastres
Fuente: Elaboración propia, tomando en cuenta la información propuesta por (Székely, 2015)
Tomando en cuenta que la institucionalización de políticas sociales en general
constituye un pilar fundamental para incrementar y hacer sostenible su impacto, se
considera esta adaptación una herramienta de análisis interesante para evidenciar en
qué elementos se necesita trabajar para lograr un mayor grado de institucionalización
en la política de gestión de riesgos de desastres.
40
CAPÍTULO 3: EVOLUCIÓN E INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA GESTION DE
RIESGOS DE DESASTRES
3.1. Una mirada al contexto internacional
Los orígenes de lo que hoy en día son los sectores para la gestión del riesgo de
desastres de la mayoría de países, se encuentra en las instituciones, las legislaciones
y políticas, las disposiciones administrativas y los sistemas instrumentales creados para
la gestión y la respuesta en casos de desastres y crisis. El concepto de “defensa civil”
surgió tras los bombardeos de zona civiles de la primera guerra mundial, luego de la
segunda guerra mundial, el objetivo cambio por el de proteger a la población contra la
destrucción nuclear. Sin embargo, con la culminación de la guerra fría, el enfoque pasó
a orientarse de nuevo hacia la protección de la población contra amenazas tales como:
inundaciones, terremotos, tormentas, entre otros; y en la década de 2000 hacia la
protección contra los ataques terroristas. Entre tanto, los sucesivos cambios de
enfoques y a la vez el acompañamiento de grandes desastres generó la necesidad de
contar con una coordinación internacional en relación con las iniciativas de respuesta y
socorro, por tal motivo se crea en 1971, la Oficina del Coordinador de las Naciones
Unidas para el Socorro en Casos de Desastre (UNDRO), con el objeto de coordinar las
iniciativas internacionales dirigidas a responder en casos de desastre y conflicto.
Ya en 1979, un grupo de expertos convocados por la Oficina del Coordinador de las
Naciones Unidas para el Socorro en Casos de Desastre (UNDRO) concluyó que
“actualmente se tiene conciencia de que las consecuencias tanto reales como
potenciales de las amenazas naturales son tan graves y de escala tan crecientemente
global que en lo sucesivo deberá prestarse una atención mucho mayor a la planificación
y la prevención antes de los desastres” (UNDRO, 1980).
Casi un decenio más tarde, la Asamblea General de las Naciones Unidas denominó el
período comprendido entre 1990 y 1999 como el “Decenio Internacional para la
Reducción de los Desastres Naturales” (IDNDR, por sus siglas en inglés) y definió cinco
objetivos específicos, entre los que se encuentra el de “difundir la información existente
y la que se obtenga en el futuro sobre medidas de evaluación, predicción, prevención y
mitigación de los desastres naturales”, así como el de elaborar programas de “asistencia
técnica y transferencia de tecnología, proyectos demostrativos y actividades de
educación y formación adaptados a amenazas y lugares específicos, y evaluar la
eficacia de esos programas”.
En 1991, la Asamblea General observó que eran aproximadamente 100 los Estados que
habían establecido estrategias nacionales para lograr los objetivos del Decenio
Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales y respaldó la celebración de
una Conferencia Mundial, que tuvo lugar en Yokohama (Japón), en junio de 1994. De
esta Conferencia resulta la “Estrategia de Yokohama para un Mundo Más Seguro”, que
puso de relieve la importancia de la prevención y la mitigación de desastres y los
preparativos para casos de desastres y destacó que no basta únicamente con la
respuesta.
41
Este cambio de prioridades que se produce al pasar de un enfoque centrado en la
respuesta a los desastres a otro centrado en la reducción del riesgo de desastres se
reafirma en la “Estrategia Internacional para la Reducción de los” (EIRD), que se lanzó
en 1999 para complementar el Decenio Internacional para la Reducción de los
Desastres Naturales y desarrollar la Estrategia y el Plan de Acción de Yokohama.
Además, en 2002, el Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre Mundial sobre
el Desarrollo Sostenible declaró: “como elemento esencial para un mundo más seguro
en el siglo XXI, la aplicación de un enfoque integrado, incluyente y que considere
múltiples amenazas, para abordar la vulnerabilidad, la evaluación del riesgo y el manejo
de desastres, incluyendo los aspectos de prevención, mitigación, preparativos,
respuesta y recuperación.
En 2004, la Asamblea General de las Naciones Unidas convocó la Segunda Conferencia
Mundial sobre la Reducción del Riesgo de Desastres, celebrada en Kobe en 2005, para
seguir desarrollando la Estrategia de Yokohama y el Plan de Acción de Johannesburgo.
La resultante “Declaración de Hyogo” destacó la importancia de reducir vulnerabilidades
y fortalecer la resiliencia de las naciones y las comunidades “en el contexto del ciclo de
la reducción de los desastres, que consiste en la prevención, los preparativos y la
respuesta en caso de emergencia, así como en la recuperación y la reconstrucción”.
Posteriormente, una vez finalizado el Marco de acción de Hyogo 2005-2015 (MAH); en
2015 la Asamblea General de las Naciones Unidas convocó la Tercera Conferencia
Mundial en Sendai, Japón, con el objeto de ratificar el nuevo Decálogo y Marco de
Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, con el fin de intensificar
los esfuerzos para el fortalecimiento de la reducción de riesgos.
Con respecto a lo antes mencionado, se resume en la siguiente tabla los acuerdos
internacionales y marcos normativos más importantes, que desde 1965 orientan las
iniciativas internacionales y nacionales en la reducción del riesgo de desastres:
Año Resolución Descripción
1965 Res. 2034
La Asamblea General de las Naciones Unidas (AG) solicita a los Estados Miembros, en su relación 2034, asistencia en casos de desastres naturales, que informen al Secretario General del tipo de asistencia que pueden ofrecer en caso de emergencias.
1971 Res. 2816 Creación de la Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas para el Socorro en Casos de Desastre (UNDRO).
1979 Res. 34/55
La AG acoge la decisión tomada por el Consejo de Administración del programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de considerar la inclusión de actividades de cooperación técnica para la prevención de desastres y preparativos para hacerles frente en los programas nacionales y regionales.
1989 Res. 44/236 La AG proclama el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales, que comienza el 1 de enero de 1990.
1994 Res. 49/22 A
Se celebra la Conferencia Mundial en Yokohama (Japón), del 23 al 27 de mayo de 1994. La resolución 49/22 A hace suya la Estrategia de Yokohama y su Plan de Acción aprobados en la Conferencia Mundial.
1999 Res. 54/219
La AG en su resolución 54/219, de 22 de diciembre de 1999, aprueba la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres (EIRD) como mecanismo sucesor del Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales.
42
2001 Res. 56/195
La AG solicita a las organizaciones pertinentes del sistema de las Naciones Unidas que apoyen la aplicación de los objetivos de la Estrategia y que revisen la aplicación de la Estrategia de Yokohama para un Mundo Más Seguro.
2005 Res. 60/195
La AG aprueba la “Declaración de Hyogo” y el “Marco de Acción de Hyogo para 2005 – 2015”, el cual tiene como objeto el “Aumento de la Resiliencia de las Naciones y las Comunidades ante los desastres”; los cuales fueron aprobados por la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres, celebrada en Kobe, Hyogo (Japón), del 18 al 22 de enero de 2005, y también se recuerda la Declaración Común de la Reunión Especial sobre el Desastre del Océano Índico: Reducción de los Riesgos para un Futuro Más Seguro.
2015 Res. 69/283
La AG aprueba la “Declaración de Sendai” y el “Marco de Sendai” para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, celebrada en la ciudad de Sendai, Miyagi (Japón), desde el 14 al 18 de marzo de 2015.
Tabla 3.1: De la respuesta a desastres a la reducción del riesgo de desastres
Fuente: Elaboración propia tomando en consideración la información proporcionada de la Biblioteca
virtual de la UNISDR (UNISDR, 2015) y (AG ONU, 2015)
Por otro lado, cabe destacar que el trabajo conjunto de la “Estrategia de Reducción del
Riesgo de Desastres” (EIRD) de las Naciones Unidas, es realizado por un conjunto de
asociados, el cual constituye un esfuerzo de coordinación internacional con el objeto de
intensificar la acción, como por ejemplo: La Federación Internacional de Sociedades de
la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (FICR), Organización de las Naciones Unidas para
la Alimentación y la Agricultura (FAO), la Organización Internacional del Trabajo (OIT),
la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH), el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Programa de las Naciones Unidas para
el Medio Ambiente (PNUMA), la Organización de las Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el Fondo de las Naciones Unidas para la
Infancia (UNICEF), el Programa Mundial de Alimentos (PMA), la Organización Mundial
de la Salud (OMS), la Organización Meteorológica Mundial (OMM), el Banco Mundial,
entre otros (AG ONU, 2008).
• Principales desafíos y progresos
Tomando en consideración los 27 años después de la “Declaración del Decenio
Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales”, 22 años después de la
Estrategia de Yokohama, 17 años después del lanzamiento de la EIRD y 12 años
después de la aprobación del Marco de Acción de Hyogo (MAH) de las Naciones Unidas,
la evidencia de riesgos de desastres continuos y de pérdidas ocasionadas por estos,
cuestiona hasta qué punto se ha alcanzado el resultado previsto en el Marco de Acción
de Hyogo, sobre “la reducción considerable de las pérdidas ocasionadas por desastres,
tanto de vidas como de bienes sociales, económicos y ambientales de las comunidades
y los países” (UNISDR, 2005), y por tanto, si la forma en que la mayoría de los países
ha entendido y practicado la reducción del riesgo de desastres es realmente adecuada;
no obstante, existe un indicativo de compromiso político creciente, aunque a veces
simbólico de los Estados Miembros de las Naciones Unidas, con respecto a la política
cuyo objetivo es reducir el riesgo de desastres; en este sentido, el Secretario de las
43
Naciones Unidas enfatiza que aún queda mucho por hacer en lo que respecta a la
inversión y a la aplicación sistemática para la reducción del riesgo de desastres.
En este contexto, es importante mencionar que en el mundo actualmente existen 194
países soberanos, es decir, países reconocidos por la ONU con autogobierno y
completa independencia; bajo esta premisa, en el informe del Secretario General de las
Naciones Unidas durante el 2008, se señaló que 45 Estados establecieron plataformas
nacionales u otros mecanismos para la reducción del riesgo de desastres y por lo menos
otros 10 Estados se encontraban en una fase avanzada de preparación. En total 120
gobiernos habían designado centros de coordinación oficiales para la aplicación, el
seguimiento y la supervisión de los progresos del Marco de Acción de Hyogo para 2005-
2015. Sin embargo, 147 países todavía no habían establecido plataformas nacionales y
66 no contaban con centros de coordinación oficiales del Marco de Acción de Hyogo
(AG ONU, 2008).
3.2. En el contexto regional de América Latina
En relación a la iniciativa internacional “Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015”
aprobada por la ONU y suscrita por 168 países, se resalta la inclusión de los 4 países
que conforman la Subregión Andina (Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia).
De manera específica, durante 1998, el Consejo Presidencial Andino5, a raíz de los
recurrentes impactos del fenómeno El Niño, solicitó a la Corporación Andina de Fomento
(CAF), realizar la evaluación de los impactos socioeconómicos del fenómeno ocurrido
en los años 1997 – 1998 y un análisis de la institucionalidad andina frente a la prevención
de desastres. Con base en este estudio, el Consejo Presidencial Andino reunido en el
año 2000, instó a la CAF a apoyar a los países en este campo, lo que llevó al desarrollo
del Programa Andino para la Prevención y Mitigación de Riesgos -PREANDINO.
Posteriormente, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores – CAMRE,
mediante la decisión 529, crea el Comité Andino para la Prevención y Atención de
Desastres – CAPRADE, en Julio de 2002, con el propósito de reunir en una sola
institucionalidad, a las principales entidades relacionadas con la prevención y atención
de desastres en la Subregión Andina.
A continuación se describen los principales organismos, programas e instrumentos de
integración regional de América Latina en la reducción de riesgo de desastres:
5 Es el máximo órgano del Sistema Andino de Integración (SAI) que ejerce la dirección de decisión
política. Emite directrices que son instrumentadas por los órganos del SAI. Lo conforman los Jefes de
Estado de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. Link: http://www.comunidadandina.org/
44
CAN/CAPRADE
La Comunidad Andina de las Naciones (CAN) está constituida por Bolivia, Colombia,
Ecuador y Perú. CAN ha impulsado diversas iniciativas relacionadas a la gestión del
riesgo a través del Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres
(CAPRADE).
Iniciativas Descripción
CAPRADE (Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres)
Fue creado por la CAN en 2002 para contribuir a la reducción del riesgo y reducir el impacto de los desastres en el territorio de la subregión andina, a través de la coordinación y promoción de políticas, estrategias y planes, y la promoción de actividades en la prevención, mitigación, preparación, atención de desastres, rehabilitación y reconstrucción; así como mediante la cooperación y asistencia mutua y el intercambio de experiencias.
La Estrategia Andina para la Prevención y Atención de
Desastres (EAPAD)
Tiene como objeto reducir el riesgo y el impacto de desastres naturales en los países andinos, ayudando al desarrollo sostenible en todos los países de la subregión andina. Fue creada el 10 de julio de 2004 para fortalecer las instituciones y establecer políticas, estrategias y programas comunes entre los países miembros del CAN. En la actualidad se constituye en la respuesta de la Subregión al reto de la gestión del riesgo de desastres en el territorio andino.
El Plan Estratégico Andino para la Reducción del
Riesgo y la Atención de
Desastres 2009-2015, PEAPAD
Complementa la EAPAD, define y prioriza aquellas actividades a implementarse en el corto, mediano y largo plazo de esta estrategia en su versión más reciente que la armoniza con el MAH.
Proyecto “Apoyo a la Prevención de Desastres en la
Comunidad Andina”,
PREDECAN
Mediante decisión del CAMRE 555 de junio de 2003 se formuló y aprobó el Proyecto PREDECAN, con el objeto de promover la prevención de desastres en la Subregión Andina.
Tabla 3.2: Iniciativas de la Comunidad Andina con respecto a la gestión de riesgos de desastres
Fuente: Elaboración propia tomando en consideración información de (América del Sur: Una visión
regional de la situación de riesgo de desastres, 2013) y (PREDECAN, 2009a)
MERCOSUR
El MERCOSUR es una organización de carácter económico creada en 1985 e integrada
por Argentina, Brasil, Paraguay6, Uruguay y Venezuela. Sus principales iniciativas en
relación a la reducción de riesgos de desastres derivan de la “Reunión Especializada de
Reducción de Riesgos de Desastres Socionaturales, la Defensa Civil, la Protección Civil
y la Asistencia Humanitaria (REHU)”. Creada en 2009, REHU es considerada la base
para un mecanismo de asistencia mutua dentro del MERCOSUR en materia de gestión
de riesgo y atención a desastres.
6 Paraguay está actualmente suspendido de MERCOSUR aunque continúa listándose como país miembro
mientras se resuelve de forma definitiva la situación. Ver:
http://www.mercosur.int/innovaportal/file/3862/1/dec_028-2012_es_reglam_suspension_paraguay.pdf
45
UNASUR
La UNASUR, creada en 2008 es la única organización que tiene como miembros a todos
los países de América del Sur. Fue creada para promover la integración regional en un
gran número de áreas incluyendo democracia, seguridad y la eliminación de la inequidad
social y de la exclusión. Uno de sus objetivos específicos es la cooperación para la
prevención de desastres, así como combatir las causas y los efectos del cambio
climático y proteger los recursos hídricos y la biodiversidad.
Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OCTA)
La OCTA tiene como objetivo central el desarrollo sustentable de la región de la
Amazonía para la preservación de su patrimonio natural. Sus países miembros son:
Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, Surinam y Venezuela. Desde 2004
tienen un acuerdo de cooperación con la Corporación Andina de Fomento (CAF) en el
que se comprometen a mantener estrecha coordinación y cooperación en asuntos de
interés común que incluyen la prevención de desastres y el cambio climático entre otros.
Recursos financieros de la región:
Los recursos financieros para el manejo de los riesgos de desastres en la región
provienen principalmente de 2 fuentes: los organismos multilaterales, el Banco Mundial
y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y el presupuesto nacional. La tendencia
ha sido que estos bancos otorguen los créditos para colaborar en la recuperación de los
países afectados. En el caso del BID, el promedio de los préstamos anuales para
desastres se ha multiplicado por 10 en las últimas dos décadas 2000). (CEPAL, 2005)
Adicional, se detallan las demás iniciativas de América Latina en “ANEXO 2”.
Acuerdos bilaterales para la cooperación entre países de América del Sur:
Además de las herramientas, mecanismos y plataformas descritas, existen numerosos
tratados y acuerdos de cooperación suscritos entre países de América del Sur con
directa relación a la reducción de riesgo de desastres o gestión de riesgos, que incluyen
aspectos relevantes sobre esta temática. Estos constituyen una base institucional para
poder actuar en forma conjunta respecto a los desafíos de la gestión de riesgos en la
región. A continuación se muestran los acuerdos existentes y entre qué países:
Países
Arg
en
tin
a
Bo
livia
Bra
sil
Ch
ile
Co
lom
bia
Ecu
ad
or
Para
gu
ay
Perú
Uru
gu
ay
Ven
ezu
ela
Argentina x x x x x x
Bolivia x x x x x
Brasil x x x
Chile x x
46
Colombia x
Ecuador x x x x
Paraguay x x x x
Perú x x x x x
Uruguay
Venezuela x x
Tabla 3.3: Acuerdos internacionales de cooperación suscritos entre países de la región
Fuente: Elaboración propia tomando en consideración la información de (UNISDR, 2015)
Como se puede apreciar, los acuerdos suscritos no sólo son entre países vecinos sino
también entre países de la región que no necesariamente comparten fronteras.
Argentina y Perú destacan como los países con un mayor número de acuerdos de
cooperación suscritos con otros países de la región en la temática de gestión de riesgos.
• Principales progresos y desafíos
América Latina presenta rasgos comunes tanto por la exposición a muchas amenazas
de origen natural debido a sus características geológicas, climáticas, hidrológicas y
geomorfológicas, entre otras, como a las vulnerabilidades que tipifican de manera similar
a las sociedades de los diferentes países, la cual es consecuencia de los procesos
similares en cuanto al uso de los recursos y a los esquemas de ocupación y desarrollo
del territorio desde las culturas hispánicas hasta nuestros días, esta similitud de
situaciones de riesgo constituye otro rasgo que refuerza la identidad a nivel de
Latinoamérica.
De forma específica, América del Sur es propensa a terremotos, deslizamientos,
tsunamis y erupciones volcánicas debido a que su territorio se asienta sobre tres placas
tectónicas activas (Nazca, Suramericana y Caribe), y está ubicada dentro del “Anillo de
Fuego” del Pacífico, donde tiene lugar aproximadamente el 80% de la actividad sísmica
y volcánica de la tierra y donde ocurre un proceso de conformación del relieve que
entraña fallas y fracturas geológicas activas.
Por otro lado, se expone los principales factores que caracterizan la vulnerabilidad en la
temática de gestión del riesgo de desastres en América Latina de acuerdo a la CEPAL
(2005):
Debilidad institucional, esto es, ineficiencia, restricciones o inexistencia de políticas públicas, legislación y normas de prevención; sistemas de información, observación y alerta temprana insuficientes; escasos recursos financieros, humanos y de equipamiento; conflictos interinstitucionales y centralización administrativa.
Ignorancia del nexo conceptual entre actividad humana, impacto ambiental y desastre, y ausencia de un concepto claro del correcto uso del espacio y otros recursos naturales.
Baja calidad de las obras, debido a la inexistencia o incumplimiento de normas, procedimientos preventivos y de gestión ambiental.
Falta de mentalidad preventiva en la valoración y el tratamiento de amenazas y desastres por parte de la población, relacionada con la carencia de memoria histórica sobre causas y
47
consecuencias de los desastres y la ausencia de opciones para los más pobres, lo que los hace aún más vulnerables.
Poca participación del sector privado, las organizaciones de la sociedad civil y los gobiernos locales, lo que hace ineficientes la prevención de desastres y su atención. La debilidad de la democracia y los problemas de gobernabilidad limitan el desarrollo participativo.
Ausencia o escasa importancia de la prevención en el discurso político y las directrices de gobierno y de Estado.
Incomprensión e ignorancia del impacto socioeconómico y ambiental de los desastres; consideración de los costos de prevención con una perspectiva economicista y no de inversión. La opción de privatizar el costo de los desastres por medio de los seguros no encuentra espacio en la inversión.
Poca vinculación entre la comunidad científica, y el resultado de sus estudios, con el proceso de formulación de políticas en materia de desastres y prevención.
Tabla 3.4: Tipología de la vulnerabilidad en América Latina
Fuente: (CEPAL, 2005)
En ese contexto, cabe destacar que otra de las principales debilidades identificadas en
la Región de América del Sur, es el desconocimiento por parte de actores locales,
subnacionales, nacionales, regionales y profesionales en GRD, sobre los diversos
acuerdos antes descritos en la Región, siendo necesaria una recopilación,
sistematización y difusión de estos, con el fin de potenciarlos y convertirlos en
herramientas de coordinación y participación, no solo para las organizaciones e
instituciones con vinculaciones directas a la GRD, sino para el desarrollo de iniciativas
sectoriales que permitan una gestión integral.
Por otro lado, en los países de la Subregión Andina, otra cuestión es la inexistencia o la
débil formulación de responsabilidades y lineamientos centrales para regular la
ocupación en zonas de amenazas/peligros, lo cual constituye otra debilidad institucional
en los países andinos; en particular, en la incorporación del componente de prevención
de riesgos en los planes de ordenamiento territorial, en planes de desarrollo territorial y
en planes de expansión
Para fines de la presente investigación, se presenta la actual condición de los países de
América del Sur en relación con las bases constitucionales sobre el tema de GRD, así
como la existencia o no de leyes específicas y planes para la GRD:
País Constitución Ley Plan de GRD
Argentina No incluye la GRD No se dispone de ley
GRD se encuentra formando parte de los planes estratégicos sectoriales
Brasil No hace referencia directa a
desastres o GRD
Ley 12.608 sobre Fortalecimiento del
Sistema Nacional de Defensa Civil
SINDEC
Plan Nacional de Gestión de Riesgos y Respuesta a Desastres Naturales
Bolivia Incluye en sus principios y en
los derechos la GRD
Ley 2140 en pleno proceso de
actualización
No se dispone. El Plan Nacional de Desarrollo para Vivir Bien 2007 – 2011 incluye la GRD como eje transversal
48
Chile
Indica acciones claves como la Declaración de Estado de Emergencia por calamidad.
Se enfoca en la respuesta en caso de catástrofes.
Proyecto de ley para la creación del
Servicio Nacional de Gestión de Riesgos y
Emergencias.
No existe un Plan Nacional de GRD. Plan Nacional de Protección Civil.
Colombia
Enfoca las responsabilidades en caso de desastres y los principios que rigen a su
gestión.
Ley 1523 para el establecimiento del
Sistema Nacional de Gestión de Desastres.
Por sancionar en Julio del 2014. Inclusión de la RRD y de su atención en el Plan Nacional de Desarrollo.
Ecuador
Identifica a la GRD como elemento clave en el Sistema
Nacional de Inclusión y Equidad Social. Crea el Sistema
Descentralizado de GRD con la participación de
instituciones públicas y privadas.
Indica las responsabilidades de Estado en los temas de
GRD y Desastres.
No existe ley de GRD.
Ley de Seguridad Pública y del Estado y Código Orgánico de Ordenamiento
Territorial, Autonomía y
Descentralización.
Inclusión de la GRD en el Plan Nacional del Buen Vivir.
Guyana Hace referencia a las
declaraciones de emergencia.
No se dispone de ley.
Planes de desastres (incluye RRD).
Paraguay Menciona la gestión de desastres a través de la
creación de leyes.
Ley de la creación del Sistema de Emergencias
Nacional 2615.
Inclusión de la GRD en la nueva propuesta del Plan Nacional de Desarrollo.
Perú Indica las responsabilidades del estado y protección de
derechos en desastres.
Ley 19338 crea el Sistema de Defensa
Civil. Ley 29664 que crea el Sistema Nacional
de Gestión del Riesgo de Desastres
(SINAGERD).
Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres – PLANAGERD, de reciente aprobación.
Surinam Hace referencia al estado de
emergencia. No se dispone de ley Sin datos
Uruguay No hace referencia directa a
desastres o GRD.
Ley 18.621 para la creación del Sistema
Nacional de Emergencias.
No se dispone de plan de GRD.
Venezuela
Base para la RRD es el derecho a la protección de la
población. Indica las responsabilidades generales
del Estado en caso de desastres y la institución
responsable de su gestión. Indica el ámbito de las
relaciones internacionales para su aplicación en el
ámbito de la Protección Civil.
Ley de la Organización Nacional de
Protección Civil y Administración de
Desastres. Ley de Gestión
Integral de Riesgos Socionaturales y
Tecnológicos.
No se dispone. Se incluyen acciones en el Segundo Plan Nacional Socialista 2013 – 2019.
Tabla 3.5: Legislaciones en Gestión de Riesgos de Desastres de los países
Fuente: Oficiales de enlace DIPECHO UNISDR, CARE Bolivia, PNUD Paraguay
(UNISDR, 2015)
49
En síntesis, existen aún muchos retos que afrontar en la Región de América Latina, lo
que sí es evidente, es que el patrón de desarrollo seguido, sumado con altos grados de
pobreza, exclusión socioeconómica y deterioro del ambiente son factores determinantes
de la alta vulnerabilidad y, en consecuencia, del riesgo ante las amenazas naturales y
antrópicas de la región.
3.3 Japón como buen ejemplo ante la Gestión del Riesgo de Desastres
Japón está ubicado en la zona móvil del Circum-Pacifico donde ocurren constantemente
actividades sísmicas y volcánicas. Aunque el país cubre solamente un área equivalente
al 0,25% del área de tierra del planeta, el número de terremotos y la distribución de
volcanes activos es muy alta.
De acuerdo a la Administración de Desastres en Japón (2000), los desastres naturales
causan muchos daños a las vidas y las propiedades todos los años. Sin embargo,
debido al progreso en la toma de medidas como la promoción de proyectos de
conservación de la tierra, la implantación de leyes sobre la reducción de riesgos de
diversas amenazas, mejora en las tecnologías de pronóstico del clima, la culminación
de sistemas de comunicación de información sobre desastres y la preparación de
sistemas de gestión de desastres. El número de víctimas debido a desastres naturales
muestra una tendencia decreciente.
El estado actual de las medidas contra desastres por Terremotos y Futuros
Desarrollos en Japón
Los programas de administración de desastres por terremoto de Japón se ponen en
práctica de acuerdo con el Plan de Cinco Años de Administración de Desastres de
Emergencia por Terremotos formado por los gobernadores regionales y con las Medidas
Especiales para Financiamiento Nacional basadas en este plan. Estos se basan en la
Ley de Medidas Especiales para Administración de Desastres por Terremotos
promulgada en julio de 1995 en respuesta a las lecciones aprendidas del Gran
Terremoto de Hanshin-Awaji que ocurrió en enero de ese año. Hay buenos resultados
como la preparación activa de instalaciones para administración de desastres por
terremotos (Administración de Desastres en Japón, 2000).
La preocupación ante amenazas sísmicas en Japón, norma oficialmente hacer las
edificaciones sismorresistentes y establecer un sistema de desastres por terremotos
que asegure una respuesta apropiada durante un desastre por terremoto.
El establecimiento de un sistema práctico de gestión de riesgos requiere:
1. Clarificación de los roles y objetivos del Gobierno y los gobiernos locales, y
construcción de una red efectiva de contacto.
2. Establecimiento de un sistema de administración de desastres de área amplia
3. Promoción de medidas de administración de desastres locales con la
cooperación de los ciudadanos, compañías, organizaciones sin fines de lucro y
administraciones.
50
4. Participación de varios grupos y organizaciones en la administración de
desastres para actualizar una sociedad que trabaje conjuntamente en la
administración de desastres.
Por lo tanto es importante implementar medidas efectivas y eficientes utilizando equipos
con las últimas tecnologías de información.
Además, luego de la Conferencia Mundial sobre Reducción de Riesgos de Desastres
de las Naciones Unidas (ONU) llevada a cabo en la provincia de Sendai, el gobierno
japonés publicó su “Libro Blanco”, con el fin de no solo contribuir a la correcta
implementación de políticas de prevención y alivio de desastres al interior del país, sino
también de ser un documento base que pueda ser replicado a nivel internacional.
De esta forma, en su segundo capítulo, relacionado con el estatus de origen en el
manejo de desastres, describe de una manera sencilla las primeras iniciativas en las
cuales el gobierno debe enfocarse. Estas medidas son:
• Revisar constantemente la fluidez y buen estado de las vías, ya que ante un
evento adverso podrían entorpecer el desplazamiento de los vehículos de
emergencia. Llevar a cabo un catastro de las áreas más peligrosas e identificar
a las poblaciones vulnerables.
• Consultar permanentemente sobre el estado de las comunicaciones en las
zonas geográficamente aisladas
• Realizar simulacros de emergencia
Este Libro Blanco fue diseñado por el gobierno japonés según la ley vigente y aprobado
previa discusión legislativa. Sin embargo, más que ser un instrumento rígido, tiene como
uno de sus objetivos principales la permanente actualización y revisión conjunta con la
Estrategia Internacional de Reducción de Desastres Naturales de las Naciones Unidas.
51
CAPÍTULO 4: PRESENTACIÓN Y CARACTERIZACIÓN DEL CASO DE ESTUDIO:
TERREMOTO DE ECUADOR – PROVINCIA DE MANABÍ
En este capítulo se describe el caso de estudio, el terremoto de Ecuador ocurrido el 16
de abril de 2016, con énfasis en la Provincia de Manabí, por ser la zona de la región de
la costa más afectada por el mismo. La selección de este desastre natural acontecido
en el Ecuador se debe a que ha sido uno de los últimos eventos de gran alcance, el cual
ha provocado un gran número de pérdidas humanas y económicas, reflejando la débil
gestión del riesgo sísmico en el país. Por tal motivo, se pretende caracterizar el caso de
estudio, con el complemento de estadísticas relevantes del Ecuador que apoyen la
presente investigación, a fin de comprender los riesgos en el Ecuador (vulnerabilidades,
amenazas y capacidades), con énfasis en la sismicidad y el actual marco institucional
que respalda la reducción de los mismos.
4.1 Ámbito político administrativo, social y económico – Principales
estadísticas del Ecuador y la Provincia de Manabí
Ecuador se encuentra ubicado en el Hemisferio Occidental, en el Noroeste de América
del Sur y lo atraviesa la línea ecuatorial. Limita al Norte con Colombia, al Este y Sur con
Perú, y al Oeste con el Océano Pacífico. El país tiene una extensión de 256.370 km2,
en esta extensión se incluye también a las Islas Galápagos que se encuentran ubicadas
aproximadamente a 1.050 km de la costa ecuatoriana. Su capital es Quito, ubicada en
el Norte de la región Andina.
El Ecuador comprende cuatro regiones diferentes: Costa, Sierra, Amazonia e Insular;
en ellas se presenta una elevada biodiversidad, varios tipos de climas y suelos, desigual
insolación, vientos con intensidades y direcciones variadas, gran cantidad de paisajes y
regímenes pluviales disímiles.
A continuación se exponen los principales datos y estadísticas que son de relevante
importancia para la presente investigación:
4.1.1 Desde la división política y administrativa en la organización del territorio
De acuerdo a la Constitución de la República del Ecuador (2008), el Estado ecuatoriano
se organiza territorialmente en Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) a nivel
de regiones, provincias, cantones y parroquias rurales. En el marco de esta organización
territorial, por razones de conservación ambiental, étnico culturales o de población,
podrán constituirse regímenes especiales de gobierno: distritos metropolitanos
autónomos, circunscripciones territoriales de pueblos y nacionalidades indígenas, afro-
ecuatorianas y montubias y la provincia de Galápagos (Constitución de la República del
Ecuador, Art. 242).
Al respecto, el Instituto Nacional de Estadística y Censos – INEC del Ecuador señala
que existen 24 provincias, 2 distritos metropolitanos, 221 cantones, 405 parroquias
52
urbanas y 778 parroquias rurales. A continuación se presenta la distribución de las
provincias de acuerdo a las regiones naturales del Ecuador:
• Región Natural Costa: 7 provincias (Esmeraldas, Santo Domingo de los
Tsáchilas, Manabí, Guayas, Los Ríos, Santa Elena y El Oro).
• Región Natural Sierra: 10 Provincias (Carchi, Imbabura, Pichincha, Cotopaxi,
Tungurahua, Bolívar, Chimborazo, Cañar, Azuay, Loja).
• Región Natural Amazónica: 6 provincias (Sucumbíos, Francisco de Orellana,
Napo, Pastaza, Morona Santiago, Zamora Chinchipe).
• Región Natural Insular: 1 provincia (Galápagos).
Por otro lado, con el objeto de gestionar el territorio de mejor manera y desconcentrar
los servicios, el Gobierno del Ecuador, a través de la Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo7 (SENPLADES), ha organizado el territorio en tres niveles: 9
zonas/regiones, 140 distritos y 1.134 circuitos. A continuación se describe la
conformación de las zonas/regiones, las cuales están basadas según el Art. 242 antes
mencionado:
Zonas/Regiones Conformación
Zona 1 Esmeraldas, Carchi, Imbabura, Sucumbíos
Zona 2 Pichincha (exceptuando cantón Quito), Napo y Orellana
Zona 3 Cotopaxi, Tungurahua, Chimborazo y Pastaza
Zona 4 Manabí y Santo Domingo de los Tsáchilas
Zona 5 Santa Elena, Guayas (exceptuando Guayaquil, Samborondón y Duran), Los Ríos, Bolívar e Islas Galápagos
Zona 6 Cañar, Azuay y Morona Santiago
Zona 7 El Oro, Loja y Zamora Chinchipe
Zona 8 Guayaquil, Samborondón y Durán
Zona 9 Distrito Metropolitano de Quito
Tabla 4.1: Zonas/Regiones definidas en la Planificación del Territorio de Ecuador
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información de (SENPLADES, 2012)
Cabe destacar, que la capital de la Provincia de Manabí es la ciudad de Portoviejo y que
esta limita al norte con la Provincia de Esmeraldas, al sur con las Provincias de Santa
Elena y Guayas, al este con las Provincias de Guayas, Los Ríos y Santo Domingo de
los Tsáchilas y al oeste con el Océano Pacífico; además, posee 22 cantones, los cuales
son: 24 de Mayo, Bolívar, Chone, El Carmen, Flavio Alfaro, Jama, Jaramijó, Jipijapa,
Junín, Manta, Montecristi, Olmedo, Paján, Pedernales, Pichincha, Portoviejo, Puerto
López, Rocafuerte, San Vicente, Santa Ana, Sucre y Tosagua.
7 La SENPLADES mediante Decreto Ejecutivo No. 878, publicado en el Registro Oficial No. 268 del 8 de
febrero de 2008, se conformaron siete regiones administrativas, y se modifican mediante Decreto Ejecutivo
No. 357, publicado en el Registro Oficial No. 205 del 2 de junio de 2010 denominándose como “Zonas de
Planificación”, en esta esta modificación también se crean las zonas 8 y 9.
53
Figura 4.1: Mapa del Ecuador y la Provincia de Manabí con sus 22 cantones
Fuente: Elaboración propia
Es importante destacar, que en el siguiente apartado del presente capítulo se expone
las características, el aspecto social y económico de la población del Ecuador y la
Provincia de Manabí, con una mayor atención a ciertas estadísticas de los Cantones
Manta, Portoviejo y Pedernales (resaltados en azul claro en la Figura 4.1) de la Provincia
de Manabí, por la afectación que tuvieron tras el terremoto ocurrido el 16 de abril de
2016, con el propósito de comprender de mejor manera, los diferentes aspectos que
involucra la vulnerabilidad en el territorio ecuatoriano.
4.1.2 Desde la demografía y el aspecto social
Según el último censo poblacional, realizado en Ecuador por el Instituto Nacional de
Estadística y Censos (INEC) en el año 2010, existen 14’483.499 habitantes, lo que da
una densidad poblacional de 56,5 habitantes por km2, siendo el país más densamente
poblado en la región Sudamericana. Según los datos de CEPAL, para el año 2020 el
país superará los 15 millones y medio de habitantes (SGR, 2012).
La distribución porcentual de la población por provincia, indica que Manabí es la tercera
provincia del país con mayor número de habitantes, con 1.369.780 habitantes, como se
muestra a continuación:
54
Figura 4.2: La distribución porcentual de la población ecuatoriana por provincia
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del INEC (2010) del (SNI,
2017)
La distribución porcentual poblacional por región indica que la Costa es la que tiene la
mayor cantidad de personas, en el siguiente gráfico se detalla la distribución regional:
Figura 4.3: Habitantes por regiones del Ecuador
Fuente: INEC, 2010 (SGR, 2012)
Según el INEC (2010), el 62,77% de la población del Ecuador vive en zonas urbanas,
lo cual ha generado un incremento en la demanda de servicios y en la disminución de
la oferta de productos agropecuarios. De acuerdo a la SGR, si no se dispone de las
capacidades para satisfacer las demandas, el primer efecto será el incremento de la
población vulnerable a desastres, el crecimiento de zonas periurbanas sin servicios y el
aumento de los cinturones de pobreza en las ciudades. (SGR, 2012)
25,2%
17,8%
9,5%
5,4%
4,9%
4,1%
3,7%
3,5%
3,2%
3,1%
2,8%
2,7%
2,5%
2,1%
1,6%
1,3%
1,2%
1,1%
1,0%
0,9%
0,7%
0,6%
0,6%
0,2%
0,2%
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30%
GUAYAS
PICHINCHA
MANABI
LOS RIOS
AZUAY
EL ORO
ESMERALDAS
TUNGURAHUA
CHIMBORAZO
LOJA
COTOPAXI
IMBABURA
SANTO DOMINGO
SANTA ELENA
CAÑAR
BOLIVAR
SUCUMBIOS
CARCHI
MORONA SANTIAGO
ORELLANA
NAPO
ZAMORA CHINCHIPE
PASTAZA
ZONAS NO DELIMIT
GALAPAGOS
55
Población Rural Urbano
Número Porcentaje Número Porcentaje
Ecuador 5.392.713 37,23% 9.090.786 62,77%
Provincia de Manabí
597.425 43,61% 772.355 56,39%
Tabla 4.2: Área urbana y rural del Ecuador y la Provincia de Manabí
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del INEC (2010)
A continuación se destaca la población de los tres cantones de la Provincia de Manabí
más afectados por el terremoto:
Cantones Población
Total Urbana Rural
Manta 226.477 96,06% 3,94%
Portoviejo 280.029 73,81% 26,19%
Pedernales 55.128 39,74% 60,26%
Tabla 4.3: Población de los Cantones Manta, Portoviejo y Pedernales
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del INEC (2010)
Por otro lado, la estructura poblacional indica una clara predominancia de la población
joven, aunque con una disminución de su base (menores de 5 años), lo que puede
significar que en el largo plazo la población predominante sea la adulta y exista un
incremento de la población de adultos mayores, provocando los respectivos cambios en
el sistema de seguridad social y de servicios asistenciales. De acuerdo con el INEC
(2010), el 62,24% de la población ecuatoriana se concentra desde los 15 a 64 años de
edad. La población entre 0 y 15 años, y 65 años y más de edad respectivamente son
grupos de elevada vulnerabilidad durante desastres y requieren atención especializada
y estrategias que disminuyan su nivel de vulnerabilidad y exposición ante un riesgo. Es
importante resaltar, que la edad media de la población ecuatoriana es de 28,4 años, es
decir joven y en edad productiva. La estructura poblacional de Ecuador, la Provincia de
Manabí y sus tres cantones más afectados por el terremoto, son las siguientes:
Figura 4.4: Población del Ecuador por rango de edad y sexo
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del INEC (2010) del (SNI,
2017)
0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% 9% 10%11%12%
0 - 4 Años5 - 9 Años
10 - 14 Años15 - 19 Años20 - 24 Años25 - 29 Años30 - 34 Años35 - 39 Años40 - 44 Años45 - 49 Años50 - 54 Años55 - 59 Años60 - 64 Años65 - 69 Años70 - 74 Años75 - 79 Años
80 y más años de edad
Hombre
Mujer
56
Figura 4.5: Población de la Provincia de Manabí por rango de edad y sexo
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del INEC (2010) del (SNI,
2017)
Cantones de la Provincia de Manabí
0-4 años 5-14 años 15-64 años Más de 65
años
Portoviejo 9,0% 19,5% 64,6% 6,9%
Manta 9,6% 19,6% 65,0% 5,8%
Pedernales 13,1% 26,2% 56,1% 4,7% Tabla 4.4: Características demográficas de la población de los tres cantones más afectados por el
terremoto
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información de las proyecciones del INEC
2016 en (SENPLADES, 2016)
La totalidad de hogares en el Ecuador asciende a 3’810.548, de los cuales 2’439.362
están en el área urbana y 1´371.186 en el área rural, con un promedio de 3,8 personas
por hogar. También se conoce que existe un promedio de 1,02 familias por casa; es
decir hay más de una familia por cada vivienda. Se identifica que el 71,3% tiene como
jefe de hogar a un hombre y el 28,7% a una mujer (INEC 2010). A continuación se detalla
la composición de los hogares:
Figura 4.6: Composición de los hogares ecuatorianos
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración información del INEC (2010)
0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% 9% 10%11%12%
0 - 4 Años
5 - 9 Años
10 - 14 Años
15 - 19 Años
20 - 24 Años
25 - 29 Años
30 - 34 Años
35 - 39 Años
40 - 44 Años
45 - 49 Años
50 - 54 Años
55 - 59 Años
60 - 64 Años
65 - 69 Años
70 - 74 Años
75 - 79 Años
80 y más años de edad
Hombre
Mujer
459.610606.510
764.781 801.992
549.387628.268
1 2 3 4 5 6 y más
Total dePersonas porHogar
57
La mayoría de los hogares se componen por 3 o 4 miembros, en contraposición a
décadas anteriores, en que la mayor composición se encontraba entre 4 y 6 miembros.
Del mismo modo, se presenta un cuadro resumen con datos poblacionales desglosados
por Ecuador y la Provincia de Manabí, en relación a la densidad poblacional, viviendas,
analfabetismo y edad promedio. En este sentido, es importante destacar que la
Provincia de Manabí presenta una alta densidad poblacional del promedio Nacional.
Población Densidad Poblacional (habitantes por km2)
Viviendas (particulares y colectivas)
Analfabetismo8 Edad
promedio
Ecuador 56,45 4.654.054 6,8% 28
Provincia de Manabí
72,32 400.879 10,2% 28
Tabla 4.5: Cuadro resumen de datos poblacionales de Ecuador y la Provincia de Manabí
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración información del INEC (2010)
A continuación se detalla un desglose de la tasa de analfabetismo por género:
Tasa Provincia de Manabí Ecuador
Total Urbano Rural Total Urbano Rural
Tasa de analfabetismo 10,20 6,14 15,69 6,75 3,73 12,22
Tasa de analfabetismo de la población masculina
10,56 6,10 16,11 5,76 3,14 10,30
Tasa de analfabetismo de la población femenina
9,84 6,18 15,22 7,70 4,28 14,17
Tabla 4.6: Tasa de analfabetismo por género en Ecuador y la Provincia de Manabí
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración información del INEC (2010)
En cuanto a la población de alumnos, en el siguiente cuadro se detalla, además es
importante resaltar que la región de la Costa es la que posee el mayor número de
estudiantes:
Población Estudiantes
Ecuador 4.137.661
Provincia de Manabí 398.462
Tabla 4.7: Número de estudiantes en Ecuador y la Provincia de Manabí
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del Ministerio de Educación
(SGR, 2012)
De igual forma, un indicador de importancia es la tasa neta de escolarización, que se define como
el cociente entre el número de personas escolarizadas en cada nivel con edad escolar pertinente,
con base en esta definición se indica el siguiente cuadro:
8 Personas de 15 años y más que no saben leer ni escribir
58
Figura 4.7: Tasa neta de escolarización en el Ecuador
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del Ministerio de Educación
(SGR, 2012)
Es importante destacar en este apartado, la tasa mortalidad infantil en el Ecuador y la
Provincia de Manabí por cada 1.000 habitantes, las cuales son:
Indicador Ecuador Manabí
Tasa de mortalidad infantil (por 1000 nacidos)
25,7 23,25
Tabla 4.8: Tasa de mortalidad infantil en el Ecuador y la Provincia de Manabí
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del INEC (2010)
Además, el indicador “Índice de Desarrollo Humano” (IDH)9, el cual contempla variables
como: vida larga y saludable, conocimientos y nivel de vida digno, entre otros; ha
incrementado en el Ecuador como se muestra a continuación:
Año IDH Ranking
Mundial IDH
2012 0,708 98
2013 0,711 98
2014 0,732 88
Tabla 4.9: Índice de Desarrollo Humano en el Ecuador
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del (PNUD, 2015)
Es importante resaltar, que el Gobierno del Ecuador ha realizado múltiples inversiones
en el sector de la educación, salud, hidroeléctrico, entre otros; a continuación se
presenta la inversión pública en el Ecuador y la Provincia de Manabí, en este sentido
Manabí es la tercera provincia con mayor inversión pública entre el periodo 2008 2015,
después de las Provincias de Pichincha y Guayas:
9 De acuerdo al Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en el Informe IDH 2011, se define
al Desarrollo Humano como “la libertad de las personas para vivir una vida larga, saludable y creativa,
perseguir los objetivos que consideren valorables y participar activamente en el desarrollo sostenible y
equitativo del planeta que comparten”. El IDH clasifica a los países en cuatro niveles de desarrollo que son:
muy alto, alto, medio y bajo; en el 2014, Ecuador se ubicó en la categoría de “alto”.
91,2 91,4 93,1 93,5 94,8 95,4
47,9 51,2 53,6 54,8 59,4 62,1
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2006 2007 2008 2009 2010 2011
Educación Básica Bachillerato
59
Periodo Ecuador Provincia de Manabí
2008 - 2015 $ 41.058,16 $ 3.844,72
Porcentaje de inversión destinado a la Provincia de Manabí:
9%
Tabla 4.10: Ejecución histórica Total (Millones de Dólares) en Inversión entre el periodo 2008 - 2015
Fuente: Sistema “Esigef”, Ministerio de Finanzas.
4.1.3 Desde el aspecto de la vivienda y la infraestructura
Una condición importante es el tipo de propiedad de la vivienda, la cual considera cuatro
parámetros: propia, arrendada, cedida y recibida por servicios. De las 4´654.054
viviendas existentes en el Ecuador, la distribución de acuerdo a los parámetros
indicados es:
Figura 4.8: Posesión de viviendas en el Ecuador
Fuente: INEC (2010)
El tipo de vivienda es otro dato de importancia que se relaciona con la vulnerabilidad
poblacional; así en el país la distribución por tipo de vivienda es:
Tipos de vivienda10 Participación en el Ecuador
Casa / villa 70,56%
10 Según el Ministerio Coordinador de Desarrollo Social del Ecuador, los censos clasifican a las viviendas
según las siguientes categorías:
Casa o villa: construcción permanente hecha con materiales resistentes;
Departamento: conjunto de cuartos que forma parte independiente de un edificio de uno o más pisos,
tiene abastecimiento de agua y servicio higiénico exclusivo;
Rancho: construcción rústica, cubierta con palma o paja, con paredes de caña y con piso de madera,
caña o tierra;
Mediagua: construcción de un solo piso con paredes de ladrillo, adobe, bloque o madera y techo de paja,
asbesto o zinc; tiene no más de dos cuartos; se la considera un tipo de vivienda social prefabricada para
emergencia;
Cuarto de inquilinato: tiene una entrada común y, en general, no cuenta con servicio exclusivo de agua o
servicio higiénico;
Covacha: construcción de materiales rústicos como ramas, cartones, restos de asbesto, latas o plástico,
con pisos de madera o tierra;
Choza: construcción de paredes de adobe o paja, piso de tierra y techo de paja
Ver: http://www.siise.gob.ec/siiseweb/PageWebs/VIVIENDA/ficviv_V01.htm
60
Departamento en casa o edificio 11,68%
Rancho 5,28%
Mediagua 5,26%
Cuarto(s) en casa de inquilinato 4,66%
Covacha 1,22%
Choza 0,88%
Otra vivienda particular 0,47%
Tabla 4.11: Tipos de vivienda en el Ecuador
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del INEC (2010)
Al respecto, en la Provincia de Manabí prevalecen los siguientes tipos de vivienda:
Tipos Urbano Rural
Casa o villa 76% 67%
Departamento 11% 1%
Rancho 6% 22%
Covacha o Choza 2% 7%
Tabla 4.12: Tipos de vivienda en la Provincia de Manabí
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del INEC (2010)
Por otro lado, el tipo de acceso a los servicios esenciales (básicos) de las viviendas y
por parte de los hogares, son otras variables claves para determinar la vulnerabilidad de
la población. De los cuadros detallados a continuación, se observa que el área rural
tiene un menor acceso a los servicios, en especial el abastecimiento de agua y la
eliminación de basuras en la vivienda; es importante indicar que en el acceso de agua
a la vivienda no se contempla valores de calidad del agua.
Total de viviendas en el Ecuador: 4.654.054
Total de viviendas en la Provincia de Manabí: 400.879
Características de las viviendas
Ecuador Provincia de Manabí
Total Urbano Rural Total Urbano Rural
Viviendas particulares ocupadas 3.748.919 2.391.499 1.357.420 337.970 191.567 146.403
Porcentaje de viviendas que eliminan la basura por carro recolector
76,97% 95,15% 44,92% 67,78% 94,46% 32,86%
Porcentaje de viviendas con abastecimiento de agua por tubería en su interior
60,15% 74,42% 35,01% 39,71% 58,19% 15,51%
Porcentaje de viviendas con servicio de energía eléctrica
94,77% 97,75% 89,52% 91,34% 95,92% 85,34%
Porcentaje de viviendas con eliminación de aguas servidas por red pública de alcantarillado
53,59% 71,00% 22,93% 33,31% 57,72% 1,36%
Porcentaje de viviendas con un adecuado sistema de eliminación de excretas
77,51% 91,39% 53,07% 63,88% 84,58% 36,79%
Porcentaje de viviendas con abastecimiento de agua por red pública en su interior
55,31% 71,63% 26,55% 34,12% 53,99% 8,11%
Porcentaje de viviendas que disponen de servicio telefónico
33,54% 42,76% 17,29% 15,35% 24,80% 3,00%
Porcentaje de focos ahorradores frente al total de focos
71,29% 73,76% 65,08% 74,15% 80,04% 62,71%
61
Porcentaje de viviendas en condiciones de habitabilidad aceptable
48,00% 56,82% 32,46% 32,10% 43,01% 17,83%
Porcentaje de viviendas con servicio eléctrico de empresa pública
93,19% 96,11% 88,05% 89,55% 94,18% 83,50%
Déficit habitacional cualitativo11 33,12 31,84 35,37 36,14 36,83 35,23
Déficit habitacional cuantitativo12 18,88 11,33 32,18 31,76 20,16 46,94
Tabla 4.13: Características de las viviendas en Ecuador y la Provincia de Manabí
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del INEC (2010) del (SNI,
2017)
Características de los hogares y los servicios
Ecuador Provincia de Manabí
Total Urbano Rural Total Urbano Rural
Total de hogares 3.810.548 2.439.362 1.371.186 343.088 195.332 147.756
Porcentaje de hogares que habitan en viviendas propias
63,98% 58,96% 72,92% 67,75% 63,58% 73,25%
Porcentaje de hogares que disponen de servicio higiénico de uso exclusivo
81,75% 86,39% 73,50% 85,62% 86,73% 84,14%
Porcentaje de hogares con disponibilidad de computador
26,25% 34,22% 12,08% 14,95% 23,62% 3,49%
Porcentaje de hogares que utilizan gas para cocinar
90,98% 96,73% 80,75% 83,93% 96,25% 67,63%
Porcentaje de hogares que utilizan leña o carbón para cocinar
6,80% 0,73% 17,60% 14,14% 1,60% 30,72%
Porcentaje de hogares que utilizan electricidad para cocinar
0,43% 0,59% 0,14% 0,17% 0,26% s/n13
Porcentaje de hogares hacinados14 17,54% 15,51% 21,15% 20,49% 18,15% 23,59%
Porcentaje de hogares que habitan en viviendas con características físicas inadecuadas
45,04% 29,49% 72,70% 63,53% 43,22% 90,37%
Tabla 4.14: Características de los hogares y los servicios en Ecuador y la Provincia de Manabí
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del INEC (2010) del (SNI, 2017)
Por otra parte, según el INEC (2010), los materiales del techo y paredes de las viviendas
en la Provincia de Manabí son:
Población Zinc Hormigón Palma, paja u hoja Asbesto Teja
Urbano 65% 23% 0% 6% 4%
Rural 80% 0% 7% 5% 4%
Tabla 4.15: Material de techos en población rural y urbana de la Provincia de Manabí
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del INEC (2010)
11 El Ministerio Coordinador de Desarrollo Social del Ecuador indica que el “Déficit Habitacional Cualitativo”,
“pone de relieve la existencia de aspectos materiales, espaciales o funcionales que resultan déficitarios en
una porción del parque habitacional existente”, ver:
http://www.siise.gob.ec/siiseweb/PageWebs/VIVIENDA/ficviv_V70.htm 12 El Ministerio Coordinador de Desarrollo Social del Ecuador define al “Déficit Habitacional Cuantitativo”
como “la carencia de unidades de vivienda aptas para dar respuesta a las necesidades habitacionales de
la población”, ver: http://www.siise.gob.ec/siiseweb/PageWebs/VIVIENDA/ficviv_V70.htm 13 s/n” significa “sin número”, es decir que no posee ese tipo de infraestructura. 14 El Ministerio Coordinador del Desarrollo Social del Ecuador define “hacinamiento” cuando “cada uno de
los dormitorios con los que cuenta el hogar, sirve en promedio, a un número de miembros mayor a tres”,
ver: http://www.siise.gob.ec/siiseweb/PageWebs/VIVIENDA/ficviv_V02.htm
62
Población Ladrillo o bloque Caña Hormigón Madera
Urbano 72% 14% 10% 4%
Rural 39% 42% 16% 1%
Tabla 4.16: Material de paredes en población rural y urbana de la Provincia de Manabí
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del INEC (2010)
Es importante destacar, de acuerdo al INEC (2010), que las características de las
viviendas con respecto al techo, paredes y suelo de los tres cantones más afectados de
la Provincia de Manabí, son:
Cantones de la Provincia de
Manabí
Viviendas con techos que no son
de hormigón
Viviendas con paredes de
madera o caña
Viviendas con pisos de
tierra
Déficit cualitativo de vivienda
Portoviejo 78,6% 23,1% 4,5% 34,2%
Manta 66,1% 10,4% 4,9% 33,9%
Pedernales 93,8% 54,8% 2,6% 44,2%
Tabla 4.17: Características de las viviendas en los cantones de la Provincia de Manabí de mayor
afectación al momento del terremoto, INEC 2010
Fuente: (Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, SENPLADES, 2016)
Por otro lado, la cobertura urbana y rural del agua y saneamiento en los tres cantones
más afectados es:
Cantones Agua Saneamiento
Urbana Rural Urbana Rural
Portoviejo 76,8% 41,3% 68,0% 50,2%
Manta 80,6% 33,2% 66,8% 28,1%
Pedernales 50,1% 22,3% 29,7% 28,9%
Tabla 4.18: Cobertura urbana y rural del agua y saneamiento por los Cantones Portoviejo, Manta y
Pedernales
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del INEC (2010) de la
(Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, SENPLADES, 2016)
Desde la forma de posesión de la vivienda por parte de la población, en el Ecuador y la
Provincia de Manabí, se detalla de la siguiente forma:
Población Forma de posesión de la vivienda
Con título Sin título
Provincia de Manabí 53,0% 47,0%
Ecuador 63,2% 36,8%
Tabla 4.19: Forma de posesión de la vivienda en Ecuador y la Provincia de Manabí
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información de la Encuesta de
Condiciones de Vida (EVC) de 2014 de la (Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo,
SENPLADES, 2016)
En cuanto a la infraestructura de servicios en el país, a continuación se presenta los
indicadores de mayor interés para la presente investigación; adicional, se considera los
Cantones Manta, Portoviejo y Pedernales de la Provincia de Manabí, los cuales fueron,
entre los más afectados por el terremoto:
63
Infraestructura de Servicios Ecuador Provincia de Manabí
Cantón Manta
Cantón Portoviejo
Cantón Pedernales
Instituciones Educativas 27436 3732 321 532 190
Centros de Salud 2712 305 24 49 6
Gerontológicos 3686 111 21 59 s/n
Infraestructura Deportiva 6343 386 62 100 10
Unidades de Policía Comunitaria 1640 123 26 34 5
Centros Infantiles 217 28 3 3 1
Sitios de Cobertura Móvil 3G 2007 180 40 30 7
Estaciones de Bomberos 118 11 s/n s/n 1
Centros de Rehabilitación Social 58 5 s/n 3 s/n
Tabla 4.20: Infraestructura de servicios en Ecuador, Provincia de Manabí y sus Cantones Manta,
Portoviejo y Pedernales
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del Ministerio de Educación,
2013; Ministerio de Salud, 2012; Ministerio de Inclusión Económica y Social, 2012; Ministerio del
Deporte, 2011; Ministerio del Interior, 2012; Corporación Nacional de Telecomunicaciones, 2012;
Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos, 2012 y Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y
Cultos, 2012; obtenida en el (SNI, 2017)
4.1.4 Desde el aspecto de la pobreza
Un indicador que usa el Ecuador para la medición de la pobreza, como parte de la
recomendación realizada por la CEPAL, es el indicador Necesidades Básicas
Insatisfecha (NBI), el cual es un método directo para identificar carencias críticas en una
población y caracterizar la pobreza, que establece las siguientes necesidades como
prioridades a ser cubiertas (CEPAL, 2001):
• Acceso a una vivienda que asegure un estándar mínimo de habitabilidad para
el hogar.
• Acceso a servicios básicos que aseguren un nivel sanitario adecuado.
• Acceso a educación básica.
• Capacidad económica para alcanzar niveles mínimos de consumo.
En la siguiente Tabla 4,21, se aprecia que la medición del NBI del área rural y urbana
es muy alta, indicando condiciones de vulnerabilidad en la población.
Población Pobreza por NBI (Personas)
Total Urbano Rural
Ecuador 60,06 46,14 83,39
Provincia de Manabí 76,84 61,80 96,18
Cantón Manta 54,88 53,05 99,16
Cantón Portoviejo 65,28 54,48 95,53
Cantón Pedernales 93,70 86,43 98,47
Tabla 4.21: Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) en Ecuador, Provincia de Manabí y los tres
cantones más afectados por el terremoto del 16/04/2016
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información de SENPLADES del (SNI,
2017)
64
La población ecuatoriana, según datos del INEC (2010), ha presentado la siguiente
evolución en el índice de pobreza.
Figura 4.9: Índice de Pobreza en el Ecuador
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del INEC (2010)
4.1.5 Desde el aspecto económico
La actividad de la población del Ecuador y la Provincia de Manabí es la siguiente:
Características Económicas Ecuador Provincia de Manabí
Población ocupada en agricultura, silvicultura, caza y pesca
1.251.712 136.325
Población ocupada en comercio al por mayor y menor 1.063.907 74.117
Población ocupada en construcción 377.159 27.188
Población ocupada en el sector público 642.714 51.765
Población ocupada en manufactura 586.206 36.357
Total: 3.921.698,00 325.752
Tabla 4.22: Características económicas del Ecuador y Manabí
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del INEC 2010
Por otro lado, el PIB y el PIB Per Cápita en el Ecuador han ido en aumento como se
muestra en la siguiente tabla. En este sentido, Ecuador ha priorizado desde el año 2011,
la inversión hacia el sector productivo y generación de capacidades, disminuyendo así
de forma sustancial el pago de la deuda externa (SGR, 2012).
Tabla 4.23: PIB y el PIB Per Cápita en Ecuador Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del (Banco Central del
Ecuador, BCE, 2015)
38 37 35 3633
28,6
0
10
20
30
40
50
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Índice de Pobreza
Año PIB miles USD 2007 PIB Per Cápita
2011 $ 60.925.064 5.223,378
2012 $ 64.362.433 5.702,168
2013 $ 67.293.225 6.074,182
2014 $ 67.766.239 6.432,296
65
Además, se refleja un incremento paulatino de las exportaciones e importaciones entre
el periodo 2012 y 2014; pero, por otro lado, una reducción abrupta de las exportaciones
e importaciones entre el periodo 2014 y 2015.
Incluido el Petróleo 2012 2013 2014 2015
Total de Exportaciones Ecuador 23.764.757,20 24.750.933,18 25.724.432,49 18.330.607,69
Total de Importaciones Ecuador 24.018.295,92 25.535.503,13 26.223.740,63 20.324.142,52
Tabla 4.24: Exportaciones e Importaciones en el Ecuador
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del Banco Central del Ecuador
- Estadísticas de Comercio Exterior del (SNI, 2017)
En otro orden de ideas, de acuerdo con el Diario el Comercio, en 2015, la población
económicamente activa (PEA) en Ecuador fue de 7´498.528 habitantes. La población
económicamente activa son las personas que trabajan o están buscando trabajo, en
este sentido, los empleados se dividen en dos grandes grupos, los que tienen un empleo
adecuado y no adecuado, es decir, informal y hasta no remunerado.
Año Población
Total PEA Total
PEA Urbano
PEA Rural Desempleo
2014 16.148.648 7.194.521 67,7% 32,3% 273.414
2015 16.404.531 7.498.528 67,7% 32,3% 357.892
Tabla 4.25: Población Económicamente Activa y desempleo en Ecuador
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del INEC 2010, proporcionada
por el (Grupo El Comercio, 2016)
4.2 Amenazas Naturales. Sismicidad en el Ecuador
En Ecuador está latente una de las mayores posibilidades de ocurrencia de eventos de
gran impacto social y económico de América Latina, tanto por la presencia de altas
condiciones de vulnerabilidad, como por fenómenos de origen geológico e
hidrometeorológico de profundas repercusiones, sin dejar de lado, los eventos
relacionados a epidemias e incidentes tecnológicos. En efecto, Ecuador se halla situado
en una zona de alta presencia de eventos de origen geológico como son los sismos, las
erupciones volcánicas y los fenómenos de remoción en masa.
En resumen, las principales amenazas a las que está expuesto el país son: los
deslizamientos de tierras, por su mayor frecuencia; las inundaciones, por su intensidad
e impacto; los terremotos, por el número de víctimas mortales que ha ocasionado; las
erupciones volcánicas que han causado menos estragos que los terremotos, sequías y
tsunamis. Sin embargo, una erupción puede acarrear graves consecuencias como el
desplazamiento de la población, daños en los cultivos y en el ganado debido a la caída
de cenizas.
En este contexto, la SGR señala que el Ecuador es un país de muy alto riesgo sísmico
y volcánico, como se evidencia en el número de víctimas por terremotos acumuladas
durante el período hispánico con cerca de 70.000 víctimas (SGR, 2012).
66
Además, los Organismos No Gubernamentales OXFAM & COOPI destacan que en el
siglo XX, las pérdidas de vidas humanas debido a los eventos de origen natural superan
los 14.000, mientras que las pérdidas económicas exceden los 2.800 millones de
dólares. (OXFAM y COOPI, 2001)
A continuación, se presentan dos mapas del territorio ecuatoriano con respecto a los
fenómenos de origen natural, en los cuales se identifica los espacios donde ellos (solos
o acumulados) pueden manifestarse; así como también, el grado de exposición al
peligro de cada cantón a los seis tipos de amenazas naturales (sísmicas, tsunamis,
volcánicas, inundaciones, deslizamientos y sequías)15:
15 Es importante señalar, que de acuerdo con el IRD, OXFAM y COOPI, la cartografía de las amenazas de
origen natural por cantón, corresponde a un análisis cuantitativo de las amenazas aplicado a cada cantón,
en el que se consideró las diferentes amenazas a las que está expuesto cada uno de los 219 cantones del
país, la elección de cada escala está ligada a la probabilidad de ocurrencia y a la gravedad de los fenómenos
considerados. La valoración se estableció a partir de los datos disponibles adaptados a las características
de cada uno de los fenómenos considerados: la magnitud esperada (sismos), la intensidad (sequías), la
extensión (movimientos en masa, inundaciones), la peligrosidad (erupciones volcánicas), la recurrencia
(inundaciones) y la potencialidad (maremotos, sismos y erupciones volcánicas). La suma de los valores
asignados a cada cantón para cada una de las amenazas permite obtener un grado sintético de amenaza.
Cuando al menos el 60% del territorio cantonal está sometido a un determinado fenómeno natural, se
considera a todo el territorio como capaz de sufrir daños y perturbaciones y se le atribuye entonces el
máximo nivel de peligro. Ver: http://horizon.documentation.ird.fr/exl-doc/pleins_textes/divers11-
03/010032419.pdf
67
Figura 4.10: Mapa de amenazas de origen natural en el Ecuador (volcanes, tsunami, terremotos,
sequía, deslizamientos y derrumbes e inundaciones)
Fuente: DINAREN/MAG, INFOPLAN, INAMHI, IGM, IG/EPN, IRD (OXFAM y COOPI, 2001)
Figura 4.11: Mapa nivel sintético de amenaza de origen natural por cantón en Ecuador, se consideró
6 tipos de amenazas (terremotos, volcanismo, inundaciones, derrumbes, tsunamis y sequías)
Fuente: DINAREN/MAG, INFOPLAN, INAMHI, IGM, IG/EPN, IRD (OXFAM y COOPI, 2001)
68
Por lo antes expuesto, el primer mapa de la Figura 4.10, muestra una evidencia clara de
que la región amazónica es al parecer la menos expuesta a las amenazas de origen
natural; por otro lado, la región de la costa se encuentra expuesta a todas las amenazas,
excluyendo la volcánica. Con respecto, a la región de la sierra, el mayor número de
amenazas corresponde a las de origen volcánico, sísmico y deslizamientos, mientras
que en la región insular prevalece la sequía, la actividad sísmica y la presencia de
volcanes activos.
Por otra parte, el segundo mapa de la Figura 4.11, muestra que los valores más
elevados de exposición a varias amenazas naturales, recae en varios cantones de las
Provincias de Guayas, Manabí y Esmeraldas de la región de la costa, entre los cuales
se encuentran los Cantones de Portoviejo, Manta y Pedernales. Otro conjunto de
cantones donde el peligro es alto, corresponde a la parte centro-norte de la región de la
sierra. Se evidencia además, que la región oriental y el sureste del Ecuador presentan
los menores grados de peligro, según los criterios adoptados para este análisis por las
organizaciones OXFAM, IRD y COOPI.
Como parte del propósito de la presente investigación, se hace énfasis en el siguiente
apartado, sobre el contexto histórico e impactos surgidos por la amenaza sísmica en el
Ecuador.
• Sismicidad en el Ecuador
La historia del Ecuador está marcada por terremotos de gran impacto social y económico
ocurridos entre los siglos XVI y XX. Cabe señalar, que los registros históricos sólo
mencionan los eventos que tuvieron consecuencias notables tanto en pérdidas de vidas
humanas y económicas como sobre los asentamientos humanos. En otros términos, es
casi imposible establecer un inventario histórico exhaustivo de los terremotos pasados,
por motivo que se carecía de la tecnología y medios de información con los que se
cuenta en el presente.
Es importante resaltar, que el Ecuador está ubicado en el denominado “Cinturón de
Fuego del Pacífico”, siendo esta una zona de complejidad tectónica, como se mencionó
con anterioridad. En este contexto, el país se encuentra en una zona en las que, las
placas de Nazca, Sudamericana y una pequeña micro-placa conocida como el “Bloque
Norandino” generan una elevada actividad sísmica. Por ello, en Ecuador se han
detectado cinco sistemas tectónicos que constituyen las principales fuentes de sismos.
Además, el desplazamiento de las tres principales placas, causa que la corteza
continental ecuatoriana se deforme y fracture, lo que genera más de un centenar de
fallas geológicas que están activas (FLACSO, MAE y PNUMA, 2008)
Por otro lado, los sismos de mayor magnitud ocurridos en el Ecuador se han detectado
frente a las costas ecuatorianas, sin embargo los efectos más graves causados por
terremotos, se han registrado en la zona de la Sierra central y norte, ya que está en
directa relación con la zona de contacto entre la placa Sudamericana y el Bloque
Norandino. Esta incidencia también se relaciona con el tipo de material de construcción
69
que predomina en la Región de la Sierra, este es el adobe; que es uno de los materiales
más débiles para soportar las fuerzas sísmicas (SGR, 2012).
En ese sentido, se detalla a continuación los principales terremotos ocurridos en el
Ecuador entre los siglos XVI y XX y sus principales consecuencias:
Año Lugar afectado Consecuencias en las comunidades y sus asentamientos
1587 Quito - Cayambe Gran destrucción de San Antonio de Pichincha, más de 160 muertos y muchos heridos.
1645 Quito - Riobamba Muchos estragos en toda la comarca, deterioro notable de edificios, muchos fallecidos.
1687 Ambato – Pelileo -
Latacunga Destrucción de las ciudades de Ambato y Latacunga, y pueblos de la comarca, se registran aproximadamente 7.200 víctimas mortales.
1698 Riobamba – Ambato
- Latacunga Gran destrucción de casas e iglesias, se registran aproximadamente 7.000 víctimas mortales.
1703 Latacunga Estragos notables, pero menores a los del terremoto del año 1698.
1736 Provincia de
Cotopaxi Daños graves a casas e iglesias, se registran muchas haciendas afectadas.
1755 Quito Destrucción de un sinnúmero de edificios, los moradores evacuaron la ciudad.
1757 Latacunga Destrucciones materiales considerables, se registran aproximadamente 4.000 víctimas mortales.
1797 Riobamba Destrucción total de la ciudad, la cual después fue trasladada a otro sitio, se registran entre 13.000 y 31.000 víctimas mortales, ocurren epidemias y un impacto socio-económico elevado.
1840 Patate y Pelileo Ocurren algunos estragos materiales.
1856 Cuenca – Riobamba
- Alausí Daños a iglesias, destrucción de varios caminos y trapiches16, se registran algunas víctimas mortales.
1859 Quito – Valle de los
Chillos
Graves daños materiales, serios estragos en poblaciones y haciendas del Valle de los Chillos, aproximadamente un centenar de víctimas mortales.
1868 Otavalo – Atuntaqui -
Ibarra Grandes averías en casas e iglesias, se registran decenas de muertos.
1896 Bahía de Caráquez,
Portoviejo Destrucción parcial de edificios y viviendas, se registra un muerto y varios heridos.
1906 Esmeraldas Provoca un tsunami, se notifican decenas de muertos, daños considerables por la sacudida y las inundaciones.
1914 Provincia de
Pichincha Destrucción de casas.
1923 Carchi Destrucción de muchas casas, daños a los caminos, se registran aproximadamente 3.000 víctimas mortales y 20.000 personas sin casa.
1942 Guayaquil - Portoviejo
Pérdidas cuantiosas, cuarteamientos serios en paredes y cubiertas, se registran aproximadamente 200 víctimas mortales y centenares de heridos.
1944 Pastocalle - Saquisilí Destrucción parcial de edificios y viviendas.
1949 Ambato y Pelileo
Ciudades integralmente destruidas, se registran aproximadamente 6.000 víctimas mortales y miles de heridos, 100.000 personas sin hogar, consecuencias socio-económicas de gran impacto y de larga duración.
1970 Frontera Sur (Perú)
Destrucción casi total de algunas cabeceras cantonales, impacto socioeconómico considerable, se registran aproximadamente 40 víctimas mortales y deja un saldo total de 1.000 víctimas entre Ecuador y Perú.
16 Un trapiche es un molino utilizado para extraer el jugo de determinados frutos de la tierra, como la
aceituna o la caña de azúcar.
70
1987 Oriente – Pichincha -
Imbabura
Se registran aproximadamente 3.500 muertos, reducción en un 60 % de los ingresos por exportación por motivo que se dañó el oleoducto transecuatoriano, cierre de vías por deslizamientos, aislamiento de pueblos.
1998 Bahía de Caráquez Se registran aproximadamente 3 muertos, 40 heridos, 750 personas sin hogar, 150 casas destruidas y 250 dañadas.
Tabla 4.26: Sismicidad histórica en el Ecuador entre los siglos XVI y XX
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información de (OXFAM y COOPI, 2001)
Es importante destacar, que en el “ANEXO 3” se detalla más información sobre la
historia de los terremotos en el Ecuador.
Al respecto, el IGEPN junto con el apoyo de organizaciones tales como OXFAM, IRD y
COOPI y sobre la base de la Norma Ecuatoriana de Construcción (NEC, 2014)17, ha
generado mapas temáticos que permiten conocer las zonas sísmicas y de exposición a
tsunamis en el Ecuador, tanto a escala nacional como por cantón:
Figura
4.12: Mapa de amenaza sísmica y de tsunami en Ecuador
Fuente: Instituto Geofísico de la Escuela Politécnica Nacional, IGEPN (OXFAM y COOPI, 2001)
17 Es importante mencionar, que la Norma Ecuatoriana de Construcción 2014, es una actualización del
anterior Código Ecuatoriano de Construcción 2000, el cual ya no se encuentra vigente en Ecuador.
71
Figura 4.13: Nivel de amenaza sísmica por cantón en el Ecuador
Fuente: Instituto Geofísico de la Escuela Politécnica Nacional, IGEPN (OXFAM y COOPI, 2001)
Figura 4.14: Nivel de amenaza de tsunami por cantón en el Ecuador
Fuente: CRED y Wolf, Yturralde, y Whymper (OXFAM y COOPI, 2001)
72
En este sentido, se evidencia que toda la franja occidental costera del país y la región
de la sierra norte, está clasificada como una zona con alto peligro sísmico, dentro de las
cuales se encuentra ubicada la Provincia de Manabí y sus Cantones Manta, Portoviejo
y Pedernales. Por otro lado, muchas zonas de la región del oriente corresponden a un
peligro prácticamente bajo en relación a la sismicidad. Además, la exposición al peligro
de tsunamis, corresponde a toda la franja del litoral costero, siendo evidente el riesgo
de esta amenaza para la Provincia de Manabí y los cantones antes mencionados.
4.3 Terremoto 16 de abril de 2016 en Ecuador - Descripción
El sábado 16 de abril de 2016, a las 18h58 (tiempo local), ocurrió en Ecuador un
terremoto de magnitud 7.8 Mw18, cuyo hipocentro19 se ubicó frente a Pedernales
(Manabí), a 20 km de profundidad, de acuerdo al IGEPN, el cual fue resultado del
desplazamiento entre dos placas tectónicas: la placa de Nazca (placa oceánica) que se
sumerge bajo la Sudamericana (placa continental). A este proceso se le conoce como
subducción, y es el mismo fenómeno que originó los sismos del 31 enero de 1906 (Mw
8.8), el cual fue el más grande registrado en Ecuador y el sexto más grande a escala
mundial; el del 14 mayo 1942 (Mw 7.8); 19 enero de 1958 (Mw 7.8) y del 12 de diciembre
de 1979 (Mw 8.1) (IGEPN, 2016).
Figura 4.15: Zonas afectadas por el terremoto de 7,8 Mw
Fuente: (Servicio Geológico de los Estados Unidos, USGS, 2016) y (Ediciones El País S.L., 2016)
18 La escala sismológica de magnitud de momento (Mw) es una escala logarítmica usada para medir y
comparar terremotos que se basa en la medición de la energía total que se libera en un sismo. Fuente:
Informe Sísmico Especial 7 – 2016, IGEPN. 19 El hipocentro es el foco de un terremoto o foco sísmico, es el punto interior de la tierra donde se inicia un
movimiento sísmico o terremoto.
73
Las provincias más afectadas fueron Manabí, Esmeraldas, Santa Elena, Guayas, Santo
Domingo y Los Ríos, las mismas que fueron declaradas por el Gobierno Ecuatoriano
como en “estado de emergencia”, entre estas, la provincia más afectada fue la de
Manabí; y entre sus cantones, el más afectado fue el de Pedernales (55.128 habitantes,
INEC 2010), el cual fue declarado como “zona de desastre”, con acceso limitado.
La afectación de la Provincia de Manabí, se debe a una combinación tanto de la
magnitud del evento como por la presencia de factores de vulnerabilidad; en esta última,
se destaca la proliferación y desarrollo de edificaciones informales, sin mantenimiento o
estándares de construcción inadecuados para zonas altamente sísmicas, que se
levantan sin tomar en cuenta el tipo de suelo sobre el que se edifican, a continuación se
muestra la Figura 4.16, indicando el nivel de severidad del sismo por cantón:
Figura 4.16: Cantones de las Provincias de Manabí y Esmeraldas expuestos a la severidad del
sismo por escalas MMI (basado sobre el máximo de la población cantonal expuesto)
Fuente: (OCHA, 2016a)
74
4.4 Descripción y análisis de los impactos generados por el terremoto
Es importante mencionar, que en el Ecuador, de acuerdo al Art. 39020 de la Constitución
de la República, la Gestión de Riesgos de Desastres es una responsabilidad
irrenunciable y no transferible de cada institución dentro de su ámbito sectorial y
geográfico, de la que se deriva el carácter descentralizado de la GRD. En este sentido,
el Sistema Nacional Descentralizado de la Gestión del Riesgo (SNDGR) del país, está
conformado por todas las entidades públicas y privadas en los ámbitos local, regional y
nacional, las entidades de ciencia, los mecanismos de coordinación, entre otros. En el
caso de emergencias y/o desastres el mecanismo que se pone en funcionamiento es el
Comité de Operaciones de Emergencia (COE), que está conformado por un plenario
más Mesas Técnicas de Trabajo. El terremoto al convertirse en un desastre de carácter
nacional, el COE Nacional se instaló una hora después de haberse producido el
terremoto, presididos por el Vicepresidente de la República. Del mismo modo se inició
el trabajo de cada una de las Mesas Técnicas de Trabajo (MTT), inicialmente con 8
mesas: Acceso y distribución de agua; Salud, Saneamiento e Higiene; Infraestructura;
Atención integral de la población; Seguridad integral de la población; Productividad y
medios de vida; Educación, cultura, patrimonio y ambiente; y Sectores estratégicos.
El primer informe situacional producto de la información recopilada por las MTT se lo
difundió el mismo día del suceso, con las primeras cifras de los daños y afectaciones
debidas al terremoto. En este contexto, las primeras acciones del COE Nacional fueron
(SGR, 2016) :
• El COE Nacional declaro la “emergencia” en las Provincias de Esmeraldas,
Manabí, Santo Domingo, Guayas, Los Ríos y Santa Elena.
• El Presidente de la República declaró el “Estado de Excepción” en todo el
territorio ecuatoriano para responder el desastre y precautelar el orden, el cual
estuvo vigente hasta diciembre 2016 para las Provincias de Manabí y
Esmeraldas según Decreto No.121521.
• Se crea el Registro Único de Damnificados (RUD22) con el fin de identificar el
nivel de impacto en los damnificados y las acciones que se aplicarán en cada
caso.
En ese mismo orden de ideas, se presenta a continuación un resumen de los impactos
globales directos e indirectos a nivel social y económico, ocasionados por el terremoto,
los cuales han sido registrados tanto por fuentes oficiales del Gobierno Ecuatoriano,
como por Organismos Internacionales y Medios de Comunicación:
20 Art. 390 determina lo siguiente “Los riesgos se gestionarán bajo el principio de descentralización
subsidiaria, que implicará la responsabilidad directa de las instituciones dentro de su ámbito geográfico.
Cuando sus capacidades para la gestión del riesgo sean insuficientes, las instancias de mayor ámbito
territorial y mayor capacidad técnica y financiera brindarán el apoyo necesario con respecto a su autoridad
en el territorio y sin relevarlos de su responsabilidad”. 21 Ver Decreto Ejecutivo del Presidente Rafael Correa No. 1215: http://www.seguridad.gob.ec/wp-
content/uploads/downloads/2016/11/decreto_1215.pdf 22 Ver el sistema en línea: http://www.registrosocial.gob.ec/RegistroUnicoDamnificados/home.jsf
75
Descripción de impactos primarios y secundarios del terremoto
Datos
Víctimas mortales: 673 personas
Personas heridas directamente por el terremoto23: 7.015 personas
Personas albergadas o refugiadas: 30.000 personas
Personas rescatadas: 113 personas
Pérdida inmediata de puestos de trabajo: 21.823 puestos de trabajo
Provincias declaradas en estado de excepción24 6 provincias
Población total de las 6 provincias en estado de excepción (Esmeraldas, Manabí, Guayas, Santo Domingo, Santa Elena y los Ríos):
7.9 millones de personas
Población más severamente afectada en cantones (Provincias de Esmeraldas y Manabí):
2.2 millones personas
Personas desplazadas de sus viviendas: 80.000 personas
Viviendas por reconstruir o reparar: 35.264 viviendas
Personas con restricción de acceso a agua en los primeros días posteriores al terremoto:
350.000 personas
Personas con limitación de acceso a servicios de salud en condiciones normales:
593.000 personas
Estudiantes con limitación de acceso al sistema educativo en condiciones normales:
120.000 estudiantes
Personas con inseguridad alimentaria: 500.000 personas
Personas con afectación en sus medios de vida: 170.000 personas
Personas con afectaciones psicológicas25: 200.000 personas
Costo total para la reconstrucción: $ 3.343.800.000 millones
de dólares
Aumento de importaciones adicionales para las actividades de recuperación:
$ 175.000.000 millones de dólares
Personas registradas en el Sistema “Registro Único de Damnificados (RUD)”, del Gobierno Ecuatoriano hasta el 28/10/2016, fecha límite de la inscripción:
387.202 personas damnificadas
Réplicas en el Ecuador registradas hasta enero de 2016:
Más de 3.200 réplicas
Tabla 4.27: Cuadro resumen de las afectaciones directas e indirectas a nivel social y económico por
terremoto en Ecuador26
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información de (SENPLADES, 2016),
(SGR, 2016a), (SGR, 2016c) (OCHA, 2016a), (OCHA, 2016b) (ECUAVISA, 2016), (El Universo,
2016), (El Telégrafo, 2017b), (El Telégrafo, 2017a),
Es importante resaltar, que de acuerdo a OCHA, para el 11 de mayo de 2016, Ecuador
tras sufrir el terremoto, tuvo la presencia de un total de 243 organizaciones, entre las
que se destacan: Organismos Internacionales, Gobiernos Internacionales, Gobierno
Nacional, Sector Privado, entre otros; cabe destacar, que la Provincia de Manabí fue la
que tuvo mayor presencia operativa de apoyo, con la vinculación de 89 organizaciones
(OCHA, 2016).
23 Según Informe Situacional N° 31 de la SGR, ver: http://www.gestionderiesgos.gob.ec/wp-
content/uploads/downloads/2016/04/Informe-de-Situaci%C3%B3n-31-21042016-10H30.pdf 24 El Estado de Excepción para las Provincias de Manabí y Esmeraldas duró hasta el 13 de enero de
2017, según artículo del Diario El Universo, ver:
http://www.eluniverso.com/noticias/2016/12/13/nota/5953216/rafael-correa-extiende-estado-excepcion-
manabi-esmeraldas 25 Considera a todas las personas desplazadas, los niños que no asistirán en condiciones normales a
clases y los familiares cercanos a personas con afectación primaria. 26 Es importante resaltar, que los datos presentados son a nivel nacional, pero que aproximadamente
entre el 90%-95% de ellos, corresponden a la Provincia de Manabí, por ser la de mayor afectación.
76
En este sentido, queda demostrado que las afectaciones por el terremoto fueron de
diversa índole, a continuación se presentan en mayor detalle los principales impactos
desde varias perspectivas:
4.4.1 Impactos sociales
De acuerdo a la SENPLADES, la distribución por grupo etario de las personas fallecidas
en el terremoto, reflejó un 18,9% de menores de 15 años, un 68,6% de personas entre
15 y 64 años y un 12,5% de personas mayores de 65 años. Si esta distribución se
compara con la correspondiente a nivel poblacional, que para Ecuador es de 30,3%,
62,8% y 6,9% respectivamente, los porcentajes ponen de manifiesto que la población
relativamente más expuesta a la afectación fue el grupo de personas mayores de 65
años, mientras que los menores de 15 años tuvieron un mayor grado de resiliencia. Sin
embargo, en el caso de las personas en albergues, la distribución de la población por
grupo etario mostró que, en comparación con el promedio cantonal previo al terremoto,
existe una proporción mayor de menores de 18 años y una proporción menor de
mayores de 65 años (SENPLADES, 2016).
Por otro lado, la SENPLADES señala que de entre las personas fallecidas en el
terremoto, el 54% fueron mujeres; de igual manera, del total de heridos, las mujeres
representaron el 55%, así como también en los albergues, el 50,1% de las personas
eran mujeres.
Al respecto, la Secretaría Técnica para la Gestión Inclusiva de Personas con Dis-
capacidades del Ecuador, menciona que 22 del total de fallecidos tenían alguna
discapacidad. Dicha institución también identificó en las zonas de mayor afectación a
1.887 personas con discapacidad.
Además, de acuerdo con la encuesta en albergues del INEC, 14,5 % de las personas
que vivían en ellos, eran niños menores de 6 años, por otra parte, una de cada tres
personas en los albergues era menor de 15 años y 5,0 % eran personas mayores de 65
años (SENPLADES, 2016).
4.4.2 Impactos en la vivienda
Es importante destacar que con el terremoto, colapsaron casas, edificios, hospitales,
colegios, centros comerciales, hoteles, entre otros. Al respecto, el CENSO 2010, ya
había dado indicios de la mala construcción que existe en el Ecuador, sus resultados ya
habían alertado sobre las condiciones en que se encontraban techos y paredes tanto de
la Provincia de Manabí como el promedio Nacional; evidenciándose como una de las
grandes causas, del elevado número de víctimas mortales y heridos en el terremoto; a
continuación se presentan el estado de los techos y paredes de las viviendas del
Ecuador y la Provincia de Manabí antes del terremoto de acuerdo al CENSO 2010:
77
Figura 4.17: Estado de los techos de las viviendas en Ecuador y la Provincia de Manabí
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del Censo (2010)
Figura 4.18: Estado de las paredes de viviendas en Ecuador y la Provincia de Manabí
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del Censo (2010)
En este contexto, se presenta la clasificación27 del total de las viviendas afectadas
(35.264), según registro post-terremoto del Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda
del Ecuador, tanto en el aspecto rural como urbano:
27 De acuerdo a la (SENPLADES, 2016), la afectación en las unidades de vivienda fue categorizada como
se señala a continuación: Prioridad 1: viviendas y edificaciones completamente destruidas o por demoler,
consideradas como inseguras para ser habitadas; Prioridad 2: viviendas y edificaciones recuperables, con
daños menores al 60 % y consideradas como inseguras (semáforo rojo); Prioridad 3: viviendas y
edificaciones parcialmente dañadas y consideradas como de uso restringido (semáforo amarillo) y Prioridad
4: viviendas y edificaciones con daños mínimos, consideradas seguras para ser habitadas (semáforo verde).
45%
33%
41%
46%
14%
21%
0% 10% 20% 30% 40% 50%
Promedio Nacional
Provincia de Manabí
Malo
Regular
Bueno
48%
34%
41%
48%
10%
18%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Promedio Nacional
Provincia de Manabí
Malo
Regular
Bueno
78
Clasificación de afectación de las viviendas
Urbano Rural
Número Porcentaje Número Porcentaje
Colapsadas y por demoler 11.319 32,1% 8.240 23,4%
Seguras 3.451 9,8% 4.960 14,1%
De uso restringido 940 2,7% 4.924 14,0%
Inseguras 632 1,8% 798 2,3%
Tabla 4.28: Clasificación de viviendas afectadas por el terremoto de Ecuador
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información de la (Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo, SENPLADES, 2016)
4.4.3 Impactos en la salud
De acuerdo al Ministerio de Salud Pública, 51 establecimientos de este sector fueron
afectados por el terremoto; 3 eran unidades administrativas y 48 establecimientos de
salud, de los cuales, 12 centros de salud, 6 clínicas generales y 3 hospitales generales
quedaron inoperativos por efecto del terremoto, cabe resaltar, que la mayoría de
establecimientos afectados se encuentran en la Provincia de Manabí.
Del total de las 51 edificaciones afectadas antes mencionadas, 14 se registraron como
destruidas (27 % del total de las afectadas), 19 con daños mayores y 18 con daños
menores. Por otro lado, el 88,9% de la afectación se produjo en instituciones públicas y
el 11,1% restante en instituciones privadas.
El Sistema Nacional de Salud del Ecuador, hasta el 5 de mayo de 2016 reportó 261.183
atenciones en las Provincias de Esmeraldas y Manabí, de las cuales, 73% (192.786)
corresponden al Ministerio de Salud Pública (MSP) y 25% al Instituto Ecuatoriano de
Servicio Social (IESS). El 86% de las atenciones se realizaron en la Provincia de
Manabí.
Es importante señalar, que según informes de la Oficina de Coordinación de Asuntos
Humanitarios (OCHA), se reportó al 16 de mayo de 2016, 85.000 personas atendidas
en el aspecto psicosocial, de las cuales, 40.000 eran niños/as. La Organización Mundial
de la Salud (OMS), estimó a su vez que al menos 100.000 niños y adolescentes
requerían este tipo de atención por su nivel de afectación.
Además, es importante añadir, que al 30 de abril de 2016, se reportaron brotes
epidemiológicos de dengue, zika y chikungunya, en las Provincias más afectadas por el
terremoto, tales como las Provincias de Manabí, Guayas, El Oro y Esmeraldas, las
cuales acumulan el 64% del total nacional, en este sentido, se confirmaron 728 casos
de fiebre chikungunya, 6.024 casos de dengue y 79 casos de zika, este último, presentó
la mayor cantidad de casos en el Cantón Portoviejo (SENPLADES, 2016).
4.4.4 Impactos en la educación
De acuerdo a la información proporcionada por el Ministerio de Educación, la Secretaría
Nacional de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación (SENESCYT) y el
Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES), se identificaron 875 establecimientos
79
educativos afectados, tanto públicos como privados; de los cuales, 11 eran
universidades e institutos de investigación y técnicos, y 72 eran centros infantiles. Las
afectaciones se dieron en edificaciones, mobiliario y equipamiento. A continuación se
presenta un resumen del total de establecimientos educativos de acuerdo a su nivel de
afectación:
Afectación Urbana Rural
Total Porcentaje Establecimientos % Establecimientos %
Leve 352 64,0% 198 36,0% 550 62,9%
Moderada 98 54,7% 81 45,3% 179 20,5%
Severa 101 69,2% 45 30,8% 146 16,7%
Total 551 62,6% 324 37,4% 875 100,0%
Tabla 4.29: Establecimientos educativos afectados por zona urbana o rural
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información de la (Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo, SENPLADES, 2016)
Por otra parte, las mayores afectaciones se encuentran en establecimientos educativos
de educación básica con el 78,2%, seguido de los establecimientos de educación
superior con 20,3% y centros infantiles con 1,5%. El 89,6% de la afectación se produjo
en infraestructura y el 10,4 % restante en equipamiento de escuelas y centros de
educación superior.
Es importante destacar, que los Cantones Portoviejo, Pedernales y Manta fueron los
cantones con mayor cantidad de centros educativos afectados, abarcando el 47,7%, es
decir, 417 establecimientos afectados, como se muestra a continuación:
Establecimientos afectados
Portoviejo Manta Pedernales
Leves 131 76 76
Moderadas 38 10 15
Severas 26 18 27
Total 195 104 118
Tabla 4.30: Establecimientos educativos afectados en los Cantones de Portoviejo, Manta y
Pedernales
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información de la (Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo, SENPLADES, 2016)
Además, 325 establecimientos catalogados con daño medio o severo en la Provincia de
Manabí, retrasaron el inicio del año lectivo educativo 2016-2017 en el régimen de la
costa.
4.4.5 Impactos en la infraestructura y patrimonio cultural
En el sector eléctrico, el mayor daño se produjo en el sistema de distribución de
electricidad, debido a fallas en los postes, ruptura de cableado eléctrico y explosión de
transformadores. El Gobierno Ecuatoriano estimó que 294.935 consumidores fueron
afectados por la pérdida de electricidad que ocurrió, en su mayoría, en la Provincia de
Manabí (82,1%) y, en menor escala, en la Provincia de Esmeraldas (17,9%). En general,
80
las áreas que sufrieron los apagones más prolongados fueron las cercanas al epicentro
(Cantón Pedernales), así como las ubicadas en los extremos más distantes de los
sistemas de transmisión y distribución de electricidad. Es importante destacar, que al 6
de mayo de 2016 se restableció en un 96,5% el servicio eléctrico en la Provincia de
Manabí, aunque en el Cantón Pedernales, el servicio eléctrico alcanzaba el 65%.
En el sector de las telecomunicaciones, los principales efectos del terremoto, se
concentraron en la interrupción de los sistemas de comunicación móvil debido a la
afectación en las torres de telecomunicaciones (179 instalaciones celulares sufrieron
afectaciones). En consecuencia, las principales afectaciones se dieron en telefonía e
internet fijos (50,0%), servicio móvil (30,2%) e infraestructura civil (13,5%). Asimismo, el
75,3 % de la afectación corresponde al sector público y el 24,7 % al sector privado.
Además, debido a la interrupción del servicio eléctrico los usuarios se vieron
imposibilitados de cargar sus equipos.
En el sector de agua y saneamiento, se estima que el 76,9% de la afectación se produjo
en los sistemas de agua potable y el 23,1% en los sistemas de alcantarillado sanitario.
Asimismo, el 86,8% de la afectación ocurrió en las áreas urbanas y el 13,2% restante
en las áreas rurales.
Con respecto al sector del transporte, en la red vial estatal se afectaron 83 kilómetros
de vías en 31 carreteras, las cuales, representan el 49,8% de los daños, siendo las
Provincias de Manabí y Esmeraldas las más afectadas (46%). Además, el Ministerio de
Transporte y Obras Públicas (MTOP) identificó también 7 puentes con daños
importantes. Por otro lado, de acuerdo a la información suministrada por los Gobiernos
Provinciales de Manabí y Esmeraldas se afectaron 354,9 kilómetros de vías en 21
carreteras. Es importante mencionar, que la red vial del Ecuador está conformada por
136.003 kilómetros; el 7,2% corresponde a la red vial estatal a cargo del MTOP, el 61,6%
a las vías provinciales y el 31,2% restante a vías cantonales. Además, se registraron
afectaciones en el Aeropuerto del Cantón Manta, donde colapsó la torre de control, se
reportaron daños en el edificio administrativo, en el terminal de pasajeros y en los
sistemas de telecomunicaciones y meteorología.
Con respecto al Patrimonio Cultural, en la Provincia de Manabí 243 inmuebles
patrimoniales sufrieron daños y de estos, 37 tuvieron que ser demolidos.
4.4.6 Impactos económicos
El impacto macroeconómico del sismo en el PIB del Ecuador, significaría una
disminución de 0,7 puntos porcentuales. Los principales sectores de actividad
económica afectados serían: i) agricultura, ganadería, acuacultura y pesca, debido
principalmente a los efectos ocasionados sobre las empresas camaroneras y
pesqueras; ii) electricidad, agua y servicios sanitarios, a causa de las afectaciones en la
infraestructura; y, iii) comercio, por la destrucción parcial o total de locales comerciales
(SENPLADES, 2016).
81
Por otra parte, de acuerdo a la SENPLADES, en la provincia de Manabí la variación del
PIB ocasionada por el sismo se estima en una reducción de 9,8 puntos porcentuales,
que se explica por la caída del valor agregado en los sectores productivo, social y de
infraestructura. Esto indica que el 95% del impacto nacional se concentró en esta
provincia. (SENPLADES, 2016)
La Secretaria Nacional Sandra Naranjo de la SENPLADES, señalo que Manabí había
sido la Provincia más afectada por el terremoto, dado que concentraba un poco más del
90% de los daños, perdió 3,45 puntos porcentuales en la tasa de empleo y su producto
local decreció en un 9,8% (El Telégrafo, 2017a). En este contexto, se presenta las
pérdidas estimadas de producción de los tres cantones más afectados por el terremoto
en la Provincia de Manabí:
Provincia Cantón Número de empresas afectadas
% sector productivo afectado
PIB no petrolero 2014 (miles de
dólares)
PIB no petrolero perdido (miles
de dólares)
Manabí
Portoviejo 2690 57% 1.447.749 825.217
Manta 2798 51% 1.822.281 929.363
Pedernales 417 80% 105.299 84.239
Tabla 4.31: Pérdidas estimadas de producción de los tres cantones más afectados por el terremoto
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del (Movimiento político
Montecristi Vive, 2016)
No obstante, según la SENPLADES, se estimó una pérdida de 21.823 puestos de
trabajo formales (45%) e informales (55%), de los cuales el 97 % correspondió al sector
productivo; de ese monto, el 47% corresponde a la agricultura, acuacultura y pesca; el
34% al comercio; el 9% a los servicios turísticos; y, el 7% a las actividades
manufactureras. El 3% restante correspondió a los sectores sociales y de infraestructura
(SENPLADES, 2016)
En ese mismo orden de ideas, se presenta a continuación un cuadro que resume todos
los costos de reconstrucción o pérdidas económicas, desde los diversos sectores del
país:
Sectores Costo en millones
de dólares
Social $ 1.368.600.000
Vivienda $ 652.800.000
Salud $ 241.400.000
Educación $ 434.800.000
Patrimonio $ 39.600.000
Infraestructura $ 862.200.000
Electricidad $ 196.000.000
Telecomunicaciones $ 153.000.000
Agua y saneamiento $ 268.900.000
Transporte $ 244.300.000
Productivo $ 1.032.000.000
82
Manufactura $ 169.700.000
Comercio $ 449.500.000
Servicios Turísticos $ 97.000.000
Agricultura, ganadería, acuacultura y pesca
$ 315.800.000
Otros sectores $ 81.000.000
Medioambiente $ 56.500.000
Gestión de riesgos y atención a la emergencia
$ 24.500.000
Total de pérdidas económicas: $ 3.343.800.000
Tabla 4.32: Costos de la reconstrucción o pérdidas económicas por sectores debido al terremoto del
16/04/2016
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información de la (Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo, SENPLADES, 2016)
83
CAPÍTULO 5: CARACTERIZACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
EN EL ECUADOR
El concepto de Gestión del Riesgo de Desastres (GRD) en el Ecuador ha sufrido una
transformación en el enfoque, pasando de tener fines militares, luego a la respuesta
ante la emergencia y culminar en la actualidad, con la gestión integral de riesgos. A
continuación, se presenta la evolución que ha tenido la gestión de riesgos en la Función
Pública del Ecuador:
28 Para revisar los Decretos Ejecutivos expedidos por el Presidente de la República del Ecuador desde el
2013, se puede ver en el siguiente link: https://minka.presidencia.gob.ec/portal/usuarios_externos.jsf; y para
revisar las leyes orgánicas expedidas por la Asamblea Nacional del Ecuador desde el 2009, se puede ver
en el siguiente link: http://www.asambleanacional.gob.ec/es/leyes-aprobadas; es pertinente indicar que
antes de las mencionadas fechas, no existía en Ecuador un sistema oficial y de acceso al público con
respecto a los decretos y leyes aprobadas por el Gobierno. 29 Para mayor información ver: http://www.defensa.gob.ec/historia/ 30 Para mayor información ver: http://www.defensa.gob.ec/historia/ 31 Mayor información de la Defensa Civil en Ecuador se encuentra en la Biblioteca Nacional Médica de
Honduras, ver: http://cidbimena.desastres.hn/docum/crid/Enero2005/CD1/pdf/spa/doc4101/doc4101-3.pdf 32 Para mayor información ver: http://www.monografias.com/trabajos2/defcivil/defcivil.shtml 33 Para mayor información ver: http://www.rimd.org/organizacion.php?id=189
Año Base Legal28 Hito Principales Enfoque
1830
Primera Asamblea Constituyente, Artículo N° 38
Creación de la Jefatura de lo Interior y lo Exterior29, la cual se compone del Ministerio de Hacienda y la Jefatura de Guerra y Marina
Con fines militares
1930 Decreto Ejecutivo
La Jefatura de Guerra y Marina adopta el nombre de Ministerio de Guerra, Marina y Aviación
1935 Decreto Ejecutivo
El Ministerio de Guerra, Marina y Aviación adopta el nombre de Ministerio de Defensa30
1960 Registro Oficial N° 8731
Creación de la Ley de Defensa Nacional, en la cual se introduce las primeras normas legales correspondientes a la Defensa Civil Centrado a la
respuesta ante la emergencia
1964 Decreto Supremo N° 2871
Creación de la Ley de Seguridad Nacional32 (en sustitución de la Ley de Defensa Civil). Se establece el Sistema de Defensa Civil como Institución, a nivel nacional, provincial, cantonal y parroquial
1998
Ley N° 120, publicada en el Registro Oficial N° 378
Creación de la Corporación Ejecutiva para la Reconstrucción de Zonas afectadas por el fenómeno El Niño (CORPECUADOR), como entidad autónoma, adscrito a la Presidencia de la República
Focalizado en la reconstrucción
de las zonas del Litoral Costero (mitigación de obras físicas)
2008 Decreto Ejecutivo 1046-A33
Incorporación de la gestión del riesgo en la Constitución (Art. 389, 390), y reorganización de la Dirección Nacional de Defensa Civil mediante la figura de la Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos, adscrita al Ministerio de Coordinación de Seguridad Interna y Externa, adquiriendo así, todas las competencias, atribuciones, funciones y delegaciones de la primera. Además, la Constitución de la República (2008) establece que el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos tenga un órgano rector creado por ley
Análisis de riesgos,
84
Tabla 5.1: Evolución con respecto al cambio de enfoque de la Gestión de Riesgos en Ecuador
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración los sistemas consultivos de la (Presidencia
República del Ecuador, 2017), (Asamblea Nacional de la República del Ecuador, 2017), (Decreto
Ejecutivo 486, 2010), (Grupo El Comercio, 2010) y (Cómite Provincial de Gestión de Riesgos del
Cañar, 2010)
En este contexto, en el presente capítulo se expone el marco legal, normativo y
estratégico de la GRD en términos generales y con énfasis en el riesgo sísmico; así
como, el análisis de la implementación de la GRD en el Ecuador y la descripción de las
diversas acciones emprendidas por el Gobierno Ecuatoriano en el marco de la reducción
del riesgo de desastres.
5.1 Marco legal, institucional y normativo de la Gestión de Riesgo de
Desastres en Ecuador
Con la promulgación de la Ley de Seguridad Pública y del Estado35 y su Reglamento36en
el Ecuador, se consagra un nuevo enfoque en términos de seguridad, como la inclusión
de una política transversal en gestión de riesgos, el establecimiento de una misión
claramente identificada para las instituciones que conforman el sector de seguridad con
líneas de acción coordinadas sistemáticamente, entre otros. Por otro lado, como parte
de esta Ley, se establece el Sistema de Seguridad Pública y del Estado conformado por
el Presidente de la República, quien es, el que lo dirige, las entidades públicas (las
políticas, los planes, las normas, los recursos y los procedimientos, definidos para
cumplir la ley), y las organizaciones de la sociedad. En esta nueva estructura, el Consejo
de Seguridad Pública y del Estado (COSEPE), es el máximo organismo del Ecuador en
materia de seguridad, el cual lo asume el Ministerio Coordinador de Seguridad,
encargado de la propuesta de políticas públicas, la planificación integral y la
34 Ver la Ley N° 46 expedida por la Asamblea Nacional: http://www.asambleanacional.gob.ec/es/leyes-
aprobadas?leyes-aprobadas=All&title=ordenamiento&fecha 35 Ver la Ley de Seguridad Pública y del Estado: http://www.asambleanacional.gov.ec/documentos/Ley-de-
Seguridad-Publica-y-del%20Estado.pdf 36 Ver Reglamento de la Seguridad Pública y del Estado: http://www.seguridad.gob.ec/wp-
content/uploads/downloads/2015/03/reglamento_a_la_ley_de_seguridad_publica_y_del_estado.pdf
2009 Decretos Ejecutivos N° 42 y N° 103
La Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos adopta la reestructura como “Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos” y el Secretario/a adquiere rango de Ministro del Gobierno Ecuatoriano
reducción de riesgos,
respuesta y recuperación
2010 Decreto Ejecutivo N° 486
A través del Reglamento de la Seguridad Pública y del Estado, se nombra como rector a la Secretaría de Gestión de Riesgos del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos
2010 Decreto Ejecutivo N° 208
Se procede a la ejecución de la fusión por absorción de CORPECUADOR a la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos
2013 Decreto Ejecutivo N° 62
Se reforma el Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, cambiando la denominación por Secretaria de Gestión de Riesgos
2016
Ley N° 4634, publicada en el Registro Oficial N°790
La Asamblea Nacional del Ecuador aprueba la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo, el cual incluye el componente de gestión de riesgos
85
coordinación de los organismos que conforman el Sistema de Seguridad Pública y del
Estado. En este contexto se presenta a continuación el Sistema y Órganos de Seguridad
Pública del Ecuador:
Figura 5.1: Sistemas y Órganos de Seguridad Pública del Ecuador
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información de la (Secretaría de Gestión
de Riesgos, SGR, 2014)
El Sistema Nacional de Seguridad Pública y del Estado está conformado por las
siguientes instituciones:
▪ Presidencia de la República
▪ Vicepresidente de la República
▪ Asamblea Nacional
▪ Corte Nacional de Justicia
DEFENSA
•Ministerio de Defensa
•Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana
•Fuerzas Armadas
ORDEN PÚBLICO
•Ministerio de Interior
•Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos
•Policía Nacional
•ECU - 911
PREVENCIÓN
•Todas las Entidades del Estado
GESTIÓN DE RIESGOS
•Entidades Públicas y Privadas Nacionales, Regionales y Locales
Presidencia de la República
Consejo de Seguridad Pública
y del Estado
Ministerio Coordinador de
Seguridad
Órganos Ejecutores del Sistema
Órganos Permanentes
de Coordinación, Apoyo
Técnico y Asesoría
• Secretaría de
Inteligencia
• Dirección
Nacional de
Movilización
Órganos de Control
Funciones de Control del
Estado Ecuatoriano:
• Legislativo
• Judicial
• Control y
Transparencia
Social
Consejos Ciudadanos Sectoriales
SISTEMA Y ÓRGANOS DE SEGURIDAD PÚBLICA (LEY DE SEGURIDAD PÚBLICA Y DEL ESTADO)
86
▪ Ministerio Coordinador de Seguridad, MICS (rector del sector seguridad)
▪ Ministerio del Interior
▪ Ministerio de Defensa Nacional
▪ Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana
▪ Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos
▪ Secretaría de Inteligencia
▪ Secretaría de Gestión de Riesgos (lidera el Sistema Nacional
Descentralizado de Gestión de Riesgos)
▪ Servicio Integrado de Seguridad (ECU - 911)
▪ Consejos Ciudadanos Sectoriales
Cabe resaltar, que los ejes temáticos que articulan la gestión del COSEPE, de los
cuales, se establecen las políticas intersectoriales para las diversas instituciones
públicas que lo integran y el Plan de Seguridad Integral y del Estado, el cual se menciona
más adelante en el presente capítulo, son:
▪ Previsión, prevención, atención y rehabilitación
▪ Cultura de paz
▪ Soberanía e integración
En este sentido, se detallan a continuación las políticas intersectoriales y las
instituciones del sector público del Ecuador responsables de las mismas (incluyendo la
SGR); las cuales, son el marco para la formulación de las políticas y planificaciones
sectoriales, como por ejemplo, el ámbito de la gestión de riesgos.
N° Políticas Intersectoriales
Min
iste
rio d
el In
teri
or
Min
iste
rio d
e J
usticia
,
Dere
chos H
um
an
os y
Cultos
Min
iste
rio d
e
Rela
cio
nes
Exte
riore
s,
Com
erc
io
e Inte
gra
ció
n
Min
iste
rio d
e D
efe
nsa
Nacio
nal
Sec
reta
ría d
e
Gesti
ón
de R
iesg
o
Secre
tarí
a d
e
Inte
ligencia
EC
U 9
11
1. Prevenir y controlar el delito común y organizado para garantizar la seguridad integral y la convivencia pacífica.
● ● ● ● ● ●
2.
Prevenir y atender las violencias en el marco de los derechos humanos aplicando los enfoques de igualdad: género, intercultural, generacional, movilidad humana y discapacidades.
● ● ● ● ● ● ●
3.
Garantizar la soberanía, integridad territorial e integración regional y mundial para promover relaciones de cooperación, pacíficas y de mutua confianza en el marco del Buen Vivir.
● ● ● ● ●
4.
Fortalecer las capacidades sociales y ambientales para reducir la vulnerabilidad frente a los eventos adversos de origen natural o antrópico.
● ● ● ● ● ● ●
5. Garantizar la seguridad frente a emergencias y estados de excepción como agresión, conflicto armado
● ● ● ● ● ● ●
87
internacional o interno, grave conmoción interna, calamidad pública o desastres naturales, en salvaguarda del Buen Vivir.
6.
Promover la cultura de uso de la inteligencia estratégica para la gestión de la Seguridad Integral en el marco del Buen Vivir.
● ● ● ● ● ● ●
Figura 5.2: Políticas intersectoriales y las instituciones del sector público del Ecuador que lo integran
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información de la (Secretaría de Gestión
de Riesgos, SGR, 2014)
Además, es importante resaltar, que la Secretaría de Gestión de Riesgos (SGR) lidera
el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos en el Ecuador, que tiene
como objetivo garantizar la protección de personas y colectividades ante los efectos
negativos de desastres de origen natural o provocado por el ser humano. Cumple sus
fines mediante la generación de políticas, estrategias y normas que promuevan
capacidades orientadas a identificar, analizar, prevenir y mitigar riesgos, a fin de
enfrentar y manejar eventos de desastre, así como para recuperar y reconstruir las
condiciones sociales, económicas y ambientales afectadas.
Por otro lado, de acuerdo a la Secretaría de Gestión de Riesgos, los principales marcos
legales y normativos de la Gestión del Riesgo de Desastre a considerar en el Ecuador
son:
Figura 5.3: Estructura legal y normativa de la GRD en el Ecuador
Fuente: Elaboración propia
Es importante destacar, que aún no se cuenta con una ley orgánica de Gestión de
Riesgos en el Ecuador, actualmente se encuentra en segundo debate en la Asamblea
Nacional del Ecuador el Proyecto de Ley “Sistema Nacional Descentralizado de Gestión
de Riesgos”, el cual fue presentado el 07 de julio de 2012, por la asambleísta
1. Constitución de la República del Ecuador
2. El Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomías y Descentralización (COOTAD)
3. El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPLAFIP)
4. La Ley de Seguridad Pública y del Estado
5. Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo
6. El Reglamento a la Ley de Seguridad Pública y del Estado
88
ecuatoriana María Elizabeth Molina Crespo, de acuerdo al “Sistema de Formación de la
Ley37” de la Asamblea Nacional del Ecuador.
A continuación se detallan los principales artículos de los marcos legales y normativos
y su relación con la Gestión de Riesgos:
5.1.1 Constitución de la República del Ecuador
La nueva Constitución de la República del Ecuador fue aprobada por la Asamblea
Nacional, el 20 de octubre de 2008, a continuación se señalan los artículos relacionados
a la gestión del riesgo:
Art. 389
El Estado protegerá a las personas, las colectividades y la naturaleza frente a los efectos negativos de los desastres de origen natural o antrópicos mediante la prevención ante el riesgo, la mitigación de desastres, la recuperación y mejoramiento de las condiciones sociales, económicas y ambientales, con el objetivo de minimizar la condición de vulnerabilidad. El sistema nacional descentralizado de gestión de riesgos está compuesto por las unidades de gestión de riesgo de todas las instituciones públicas y privadas en los ámbitos local, regional y nacional. El Estado ejercerá la rectoría a través del organismo técnico establecido en la ley. Tendrá como funciones principales, entre otras:
1. Identificar los riesgos existentes y potenciales, internos y externos que afecten al territorio ecuatoriano.
2. Generar, democratizar el acceso y difundir información suficiente y oportuna para gestionar adecuadamente el riesgo.
3. Asegurar que todas las instituciones públicas y privadas incorporen obligatoriamente, y en forma transversal, la gestión de riesgo en su planificación y gestión.
4. Fortalecer en la ciudadanía y en las entidades públicas y privadas capacidades para identificar los riesgos inherentes a sus respectivos ámbitos de acción, informar sobre ellos, e incorporar acciones tendientes a reducirlos.
5. Articular las instituciones para que coordinen acciones a fin de prevenir y mitigar los riesgos, así como para enfrentarlos, recuperar y mejorar las condiciones anteriores a la ocurrencia de una emergencia o desastre.
6. Realizar y coordinar las acciones necesarias para reducir vulnerabilidades y prevenir, mitigar, atender y recuperar eventuales efectos negativos derivados de desastres o emergencias en el territorio nacional.
7. Garantizar financiamiento suficiente y oportuno para el funcionamiento del Sistema, y coordinar la cooperación internacional dirigida a la gestión de riesgo.
Art. 390
Los riesgos se gestionarán bajo el principio de descentralización subsidiaria, que implicará la responsabilidad directa de las instituciones dentro de su ámbito geográfico. Cuando sus capacidades para la gestión del riesgo sean insuficientes, las instancias de mayor ámbito territorial y mayor capacidad técnica y financiera brindarán el apoyo necesario con respeto a su autoridad en el territorio y sin relevarlos de su responsabilidad.
Tabla 5.2: Artículos de la Constitución de la República del Ecuador relacionados con la gestión de
riesgos
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información de la (Constitución del
Ecuador, 2008)
37 Ver el estado “En Trámite” del Proyecto de Ley en la página web de la Asamblea Nacional del Ecuador:
http://leyes.asambleanacional.gob.ec/
89
5.1.2 El Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomías y
Descentralización (COOTAD)
El COOTAD fue aprobado en el Ecuador por la Asamblea Nacional, el 19 de octubre de
2010, como la Ley N° 23, con Registro Oficial 303, a continuación se detallan los
artículos relacionados a la gestión del riesgo:
Art. 3
Se destaca el literal d), el cual indica sobre la subsidiaridad, por la cual “el gobierno central no ejercerá competencias que pueden ser cumplidas eficientemente por los niveles de gobierno más cercanos a la población y solo se ocupará de aquellas que le corresponda..”
Art. 37 Sobre las atribuciones del Gobernador/a, se señala en el literal m), “que en caso de emergencia grave, que sea ocasionada por desastres naturales, debe dictar medidas urgentes y transitorias”.
Art. 54 Sobre las funciones del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal, literal o) señala “regular y controlar las construcciones en la circunscripción cantonal, con especial atención a las normas de control y prevención de riesgos y desastres”.
Art. 84
Sobre las funciones del Gobierno del Distrito Autónomo Metropolitano, literal n) señala “regular y controlar las construcciones en la circunscripción del distrito metropolitano, con especial atención a las normas de control y prevención de riesgos y desastres”.
Art. 140
“Los gobiernos autónomos descentralizados municipales adoptarán obligatoriamente normas técnicas para la prevención y gestión de riesgos sísmicos con el propósito de proteger a las personas, colectividades y la naturaleza”. Además, indica “la gestión de los servicios de prevención, protección, socorro y extinción de incendios, que de acuerdo con la Constitución corresponde a los gobiernos autónomos descentralizados municipales, se ejercerá con sujeción a la ley que regule la materia”.
Art. 466
En relación a las atribuciones en el ordenamiento territorial, determina que “corresponde exclusivamente a los gobiernos municipales y metropolitanos el control sobre el uso y ocupación del suelo en el territorio del cantón, por lo cual los planes y políticas de ordenamiento territorial de este nivel racionalizarán las intervenciones en el territorio de todos los gobiernos autónomos descentralizados”. En este sentido, se le asigna un valor clave al ordenamiento territorial en la Reducción de Riesgo de Desastres.
Tabla 5.3: Artículos del COOTAD relacionados con la gestión de riesgos
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del (COOTAD, 2010)
5.1.3 El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas
(COPLAFIP)
El COPLAFIP fue aprobado por la Asamblea Nacional del Ecuador, el 22 de octubre de
2010, como la Ley N° 24, con Registro Oficial 306, a continuación se exponen los
artículos relacionados con la gestión del riesgo:
Art. 42
Sobre los contenidos mínimos de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, en concordancia con la COOTAD, requieren lo siguiente:
• En el literal a), el numeral 3. señala “la identificación de las actividades económico productivas, zonas de riesgo, patrimonio cultural y natural y grandes infraestructuras que existen en la circunscripción territorial del Gobierno Autónomo Descentralizado”.
• En el literal c), el numeral 3. indica la generación de “estrategias para garantizar la reducción progresiva de los factores de riesgo o su mitigación”.
90
Art. 64
Sobre la inversión pública y sus instrumentos, la COOTAD señala “la preeminencia de la producción nacional e incorporación de enfoques ambientales y de gestión de riesgos en el diseño e implementación de programas y proyectos de inversión pública; promoviendo acciones favorables de gestión de vulnerabilidades y riesgos antrópicos y naturales. Esto significa que las acciones de gestión de riesgos deben ser prioritarias en los procesos de planificación y en la generación de propuestas de programas y proyectos en todos los niveles”.
Tabla 5.4: Artículos del COPLAFIP relacionados con la gestión de riesgos
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del (COPLAFIP, 2010)
5.1.4 La Ley de Seguridad Pública y del Estado
La Ley de Seguridad Pública y del Estado fue aprobada por la Asamblea Nacional del
Ecuador, el 28 de septiembre de 2009, como Ley N° 2, con Registro Oficial N° 35, a
continuación se mencionan los artículos relacionados a la gestión del riesgo:
Art. 4
Sobre los principios de la seguridad pública y del Estado , señala que “se sujetará a los derechos y garantías establecidos en la Constitución de la República, los tratados internacionales de derechos humanos, y se guiará por los siguientes principios:
a) Integralidad de la seguridad b) Complementariedad c) Prioridad y oportunidad, priorizando la prevención d) Proporcionalidad con base en la necesidad, magnitud y trascendencia e) Prevalencia de los derechos y garantías frente a las normas f) Responsabilidad de las instituciones en función de las misiones
institucionales, ámbitos y competencias”.
Art. 10
En el literal a), se establece dentro de las funciones del Ministerio de Coordinación de Seguridad: “preparar el Plan Nacional de Seguridad Integral y propuestas de políticas de seguridad pública y del Estado con el aporte mancomunado de otras entidades del Estado y de la ciudadanía para ponerlos en consideración del Presidente de la República y del Consejo de Seguridad Pública y del Estado. El Plan Nacional de Seguridad Integral deberá ser elaborado en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo”.
Art. 11
En el literal d), de los órganos ejecutores del Sistema de Seguridad Pública y del Estado en la gestión de riesgos, se establece “la prevención y las medidas para contrarrestar, reducir y mitigar los riesgos de origen natural y antrópico o para reducir la vulnerabilidad, corresponden a las entidades públicas y privadas, nacionales, regionales y locales. La rectoría la ejercerá el Estado a través de la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos”.
Art. 34
Sobre la coordinación en caso de desastres naturales, señala que “la planificación, organización, ejecución y coordinación de las tareas de prevención, rescate, remediación, asistencia y auxilio estarán a cargo del organismo responsable de la defensa civil, bajo la supervisión y control del Ministerio de Coordinación de Seguridad o quien haga sus veces, preservando el mantenimiento del orden público y el libre ejercicio de los derechos y libertades ciudadanas garantizados en la Constitución. El organismo responsable de la defensa civil actuará en coordinación con los gobiernos autónomos descentralizados y la sociedad civil…”.
Tabla 5.5: Artículos de la Ley de Seguridad Pública y del Estado relacionados con la gestión de
riesgos
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información de la (Ley de Seguridad
Pública y del Estado, 2009)
91
5.1.5 Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo
Es importante resaltar, que antes del terremoto del 16 de abril de 2016, no existía
ninguna ley oficial a nivel nacional, en términos de ordenamiento territorial, uso y gestión
del suelo en el Ecuador. Sin embargo, la presente ley se encontraba desde el 2014, en
debate en la Asamblea Nacional38. En este sentido, después del desastre sísmico, se
aprueba como Ley N° 46, con Registro Oficial N° 790, el 05 de julio de 2016. A
continuación se detallan los artículos relacionados a la gestión del riesgo:
Art. 8
Sobre el derecho a edificar, señala que “es de carácter público y consiste en la capacidad de utilizar y construir en un suelo determinado de acuerdo con las normas urbanísticas y la edificabilidad asignada por el Gobierno Autónomo Descentralizado municipal o metropolitano…”, tomando en consideración los estándares de prevención de riesgos naturales y antrópicos establecidos por el ente rector nacional.
Art. 11
En el numeral 3., sobre el alcance del componente de ordenamiento territorial, señala que “los Gobiernos Autónomos Descentralizados municipales y metropolitanos, de acuerdo con lo determinado en esta Ley, clasificarán todo el suelo cantonal o distrital, en urbano y rural y definirán el uso y la gestión del suelo. Además, identificarán los riesgos naturales y antrópicos de ámbito cantonal o distrital, fomentarán la calidad ambiental, la seguridad…”. Además, “Las decisiones de ordenamiento territorial, de uso y ocupación del suelo de este nivel de gobierno racionalizarán las intervenciones en el territorio de los otros niveles de gobierno”.
Art. 43
Con respecto a los estándares urbanísticos, señala que “los Gobiernos Autónomos Descentralizados municipales o metropolitanos establecerán las determinaciones de obligatorio cumplimiento respecto de los parámetros de calidad exigibles al planeamiento y a las actuaciones urbanística…” considerando la prevención y mitigación de riesgos.
Art. 79 Sobre el permiso de edificación, señala que “la facultad de edificar se ejercerá previa obtención de la autorización del gobierno municipal o metropolitano…”
Art. 91
De las atribuciones y obligaciones de los Gobiernos Autónomos Descentralizados municipales y metropolitanos para el uso y gestión del suelo, en el numeral 4., determina la “emisión mediante acto normativo las regulaciones técnicas locales para el ordenamiento territorial, el uso, la gestión y el control del suelo, y la dotación y prestación de servicios básicos, las que guardarán concordancia con la normativa vigente e incluirán los estándares mínimos de prevención y mitigación de riesgo elaborados por el ente rector nacional.
Art. 92
Sobre el Consejo Técnico de Uso y Gestión del Suelo, señala que “tendrá la facultad para emitir las regulaciones nacionales sobre el uso y la gestión del suelo”. En el numeral 1., literal c), señala como atribución la generación de “parámetros para la elaboración de estándares y normativa urbanísticos que establezcan condiciones mínimas para asegurar los derechos a la vida; a la integridad física; a una vivienda adecuada y digna; a la accesibilidad de personas con discapacidad y a los adultos mayores; a un hábitat seguro y saludable; y, a la protección del patrimonio cultural y el paisaje. Entre estos parámetros se considerará obligatoriamente la prevención y mitigación de riesgo y la normativa nacional de construcción”.
Art. 108
Sobre las infracciones muy graves, señala lo siguiente
• En el numeral 1., literal a), emitir actos administrativos y normativos de ordenamiento territorial y uso y gestión del suelo que contravengan en “la legislación sectorial de riesgos aplicable y la normativa nacional de construcción, que impliquen poner en peligro la vida e integridad física de
38 Ver la cronología del proceso de aprobación de la ley en:
http://www.asambleanacional.gob.ec/es/multimedios-legislativos/38803-ley-organica-de-ordenamiento
92
las personas. En estos casos se aplicará la máxima pena prevista en el siguiente artículo”.
Art. 113
De las infracciones graves, en el numeral 1., señala sobre la ejecución de obras de infraestructura, edificación o construcción, lo siguiente:
• En el literal b), “sin las correspondientes autorizaciones administrativas, que supongan un riesgo para la integridad física de las personas”.
• En el literal c), “que incumplan los estándares nacionales de prevención y mitigación de riesgos y la normativa nacional de construcción…”.
Tabla 5.6: Artículos de la Ley de Ordenamiento Territorial, uso y gestión del suelo relacionados con
la gestión de riesgos
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información de la (Ley de Ordenamiento
Territorial, 2016)
5.1.6 El Reglamento a la Ley de Seguridad Pública y del Estado
El Reglamento a la Ley de Seguridad Pública y del Estado fue aprobado por el Gobierno
Nacional del Ecuador, el 24 de septiembre de 2010, mediante Decreto Ejecutivo N°486,
a continuación se describen los artículos relacionados a la gestión de riesgo:
Art. 3
Del órgano ejecutor de Gestión de Riesgos establece que “la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos es el órgano rector y ejecutor del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos”. Dentro del ámbito de su competencia le corresponde:
a) Identificar los riesgos de orden natural o antrópico; b) Generar y democratizar el acceso y la difusión de información suficiente y
oportuna para gestionar adecuadamente el riesgo; c) Asegurar que las instituciones públicas y privadas incorporen
obligatoriamente, en forma transversal, la gestión de riesgo en su planificación y gestión;
d) Fortalecer en la ciudadanía y en las entidades públicas y privadas capacidades para identificar los riesgos;
e) Gestionar el financiamiento necesario para el funcionamiento del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riegos;
f) Coordinar los esfuerzos y funciones entre las instituciones públicas y privadas en las fases de prevención, mitigación, la preparación y respuesta a desastres, hasta la recuperación y desarrollo posterior;
g) Diseñar programas de educación, capacitación y difusión orientados a fortalecer las capacidades de las instituciones y ciudadanos
h) h) Coordinar la cooperación de la ayuda humanitaria e información para enfrentar situaciones emergentes y/o desastres derivados de fenómenos naturales, socionaturales o antrópicos a nivel nacional e internacional.
En el Título III del presente reglamento se establece la actuación del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos (SNGR)
Art. 16 Las disposiciones normativas sobre gestión de riesgos son obligatorias y tienen aplicación en todo el territorio nacional.
Art. 17
Establece las siguientes definiciones, así “se entiende por riesgo la probabilidad de ocurrencia de un evento adverso con consecuencias económicas, sociales o ambientales en un sitio particular y en un tiempo de exposición determinado”; “un desastre natural constituye la probabilidad de que un territorio o la sociedad se vean afectados por fenómenos naturales cuya extensión, intensidad y duración producen consecuencias negativas”; y “un riesgo antrópico es aquel que tiene origen humano o es el resultado de las actividades del hombre, incluidas las tecnológicas”.
Art. 18
Enumera las competencias de la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos como ente rector:
a. Dirigir, coordinar y regular el funcionamiento del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos.
93
b. Formular las políticas, estrategias, planes y normas del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos.
c. Adoptar, promover y ejecutar las acciones necesarias para garantizar el cumplimiento de las políticas, estrategias, planes y normas del Sistema.
d. Diseñar programas de educación, capacitación y difusión orientados a fortalecer las capacidades de las instituciones y ciudadanos para la gestión de riesgos.
e. Velar para que los diferentes niveles e instituciones del Sistema aporten los recursos necesarios para la adecuada y oportuna gestión.
f. Fortalecer a los organismos de respuesta y atención a situaciones de emergencia en las áreas afectadas por un desastre.
g. Formular convenios de cooperación interinstitucional destinados al desarrollo de la investigación científica para identificar los riesgos existentes, la vigilancia de amenazas, y estudio de vulnerabilidades.
Art. 21 Señala que la SNGR dispone de una instancia técnica con carácter interinstitucional e intersectorial para su asesoría y apoyo, este es el Comité Consultivo Nacional de Gestión de Riesgos para su apoyo.
Art. 24 Existirán Comités de Operaciones de Emergencia Nacionales, provinciales y cantonales, para los cuales la Secretaría de Gestión de Riesgos normará su conformación y funcionamiento.
Art. 25
Con respecto a la educación, menciona que la SGR, “en coordinación con el Ministerio de Educación, incorporará la gestión de riesgos en los programas de educación básica, media y técnica en el idioma oficial del Ecuador y en los idiomas oficiales de relación intercultural”.
Art. 26
Al respecto de la capacitación, señala que la SGR “diseñará y aplicará programas de capacitación dirigidos a las autoridades, líderes comunitarios, población en general y medios de comunicación, para desarrollar en la sociedad civil destrezas en cuanto a la prevención, reducción mitigación de los riesgos…”.
Art. 27 Sobre la comunicación y la difusión, indica que la SGR “contará con una estrategia nacional de comunicación social sobre gestión de riesgos”.
Tabla 5.7: Artículos del Reglamento a la Ley de Seguridad Pública y del Estado relacionados con la
gestión de riesgos
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información de la
Otro instrumento que apoya en la prevención de la gestión del riesgo del Ecuador, es el
Manual del Comité de Gestión de Riesgos. Al respecto, tiene como objeto la creación
de los Comités de Gestión de Riesgos (CGR) / Comités de Operaciones de Emergencia
(COE) antes mencionado y de sus componentes tales como: reducción, respuesta y
recuperación; en los distintos niveles territoriales del Ecuador (Nacional, Regional,
Cantonal y Parroquial), y así, brindar soporte y la respectiva coordinación de las
acciones del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgo.
Figura 5.4: Niveles Territoriales en el Ecuador de los COE
Fuente: Elaboración propia
Los CGR/COE tendrán como mecanismos permanentes:
▪ Plenario
Nacional Provincial Cantonal Parroquial
94
▪ Mesas Técnicas de Trabajo (MTT)
El Plenario es la instancia de coordinación interinstitucional para:
a. Establecer la Agenda de Reducción de Riesgos en su territorio,
b. Acordar y hacer el seguimiento de las metas anuales,
c. Coordinar las operaciones durante las emergencias y desastres,
d. Orientar la fase de recuperación,
e. Pronunciarse sobre los asuntos que sus miembros sometan a su
conocimiento, incluyendo la recomendación para una declaración de
situación de emergencia.
Por otro lado, las mesas de trabajo comprenden los siguientes tópicos de trabajo:
1. Acceso y distribución de agua
2. Salud, saneamiento e Higiene
3. Infraestructura
4. Atención Integral de la Población
5. Seguridad Integral de la Población
6. Productividad y medios de vida
7. Educación, Cultura, Patrimonio y Ambiente
A continuación se detallan los componentes de los Plenarios de los CGR/COE:
Plenario del CGR/COE Nacional
Plenario del CGR/COE Provincial
Plenario del CGR/COE Cantonal
Mecanismos de Nivel Parroquial
Presidente de la República
Gobernador Provincial Alcalde Presidente de la Junta Parroquial
Ministros Coordinadores
Prefecto Provincial Jefe Político Cantonal Teniente Político
Ministros Sectoriales y Secretarios de Estado
con rango de ministros, Agencias
Nacionales de Tránsito, Control
Minero y Control de Hidrocarburos
Coordinadores Zonales y Directores Provinciales de las
entidades del Estado
Representantes de ministerios y secretarías de Estado, presentes en
el cantón; más el representante de la UGR
municipal y empresas municipales
Delegados de ministerios y
secretarías de Estado presentes en las parroquias
Secretaría de Gestión de Riesgos
Direcciones zonales y delegados
provinciales de la SGR
Delegados de la SGR, y Jefes de las entidades de
socorro (Bomberos, Comisión de Tránsito,
Cruz Roja)
Delegados de los Comités y Redes
de GR y Delegado de SGR
Secretaría Técnica de Discapacidades
SETEDIS
Direcciones zonales y Delegados
provinciales de la SETEDIS
Delegados de la SETEDIS o Federaciones
de personas con discapacidad
Delegado de los organismos de socorro en la
parroquia
Ministro de Defensa (transversal)
Oficial de las FFAA de mayor rango
Delegado de las Fuerzas Armadas en el Cantón
Delegado de las Fuerzas Armadas
Ministro del Interior (transversal)
Oficial de la Policía de mayor rango en la
provincia
Delegado de la Policía Nacional en el Cantón
Delegado de la Policía Nacional en la Parroquia
Presidente de AME Representantes
provinciales de AME y CONAGOPARE
Representante cantonal de las juntas parroquiales
Delegados de las ONG inscritas en
la SGR
95
Otros a criterio del ente Rector
Coordinadores de las mesas técnicas
Coordinadores de las mesas técnicas
Responsables de Grupo de Trabajo
Otros a criterio del CGR/ COE provincial
Otros a criterio del CGR/COE cantonal
Otros invitados por el Mecanismo
Tabla 5.8: Nivel Territorial sobre la conformación de los Comités de Gestión de Riesgos
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del (Manual SGR, 2014)
Al referirnos a CGR/COE, no quiere decir que existen dos tipos de comités, sino dos
roles del mismo comité, se aclara a continuación:
▪ Como CGR su enfoque está en la reducción de riesgos como función
permanente y global (en tiempos de paz)
▪ Como COE su enfoque está en la atención de la respuesta durante
situaciones de emergencia (en tiempos de desastre)
5.2 Marco estratégico y proyectos de la GRD en Ecuador
Al respecto, en el Ecuador se cuenta son cuatro marcos estratégicos relevantes, que se
encuentran relacionados a la gestión de riesgos, los cuales son:
5.2.1 Plan Nacional para el Buen Vivir 2013 - 2017
El Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017, cuenta con 12 objetivos y es el instrumento
del Gobierno del Ecuador para articular las políticas públicas con la gestión y la inversión
públicas, teniendo como estrategias principales: el cambio de la matriz productiva y la
erradicación de la pobreza. De acuerdo a la actual Secretaría de Gestión de Riesgos
del Ecuador, Susana Dueñas, en lo que respecta a las actividades de gestión de riesgo,
estás se encuentran alineadas al siguiente objetivo y sus respectivas políticas:
Objetivo Políticas
Objetivo 3: Mejorar la Calidad de Vida de la
Población
Política 3.8 Propiciar condiciones adecuadas para el acceso a un hábitat seguro e incluyente.
Política 3.11 Garantizar la preservación y protección integral del patrimonio cultural y natural, y de la ciudadanía ante las amenazas y riesgos de origen natural o antrópico.
Tabla 5.9: Objetivo y políticas del Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017 alineadas a la gestión de
riesgos
Fuente: Elaboración propia
96
5.2.2 Estrategia Territorial Nacional 2013 - 2017
Para el cumplimiento del Plan Nacional para el Buen Vivir, existe un instrumento
complementario que le acompaña y que es fundamental para la consecución de los 12
objetivos de desarrollo: la Estrategia Territorial Nacional (ETN), que, de acuerdo a lo
establecido en los artículos 10 y 53 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas (COPFP), determina a la ETN, como el mecanismo que orienta las decisiones
de planificación territorial, de escala nacional, definidas por las entidades del gobierno
central y los 1.394 gobiernos autónomos descentralizados (24 provincias, 221 cantones
y 1.149 parroquias entre urbanas y rurales). La Estrategia Territorial Nacional y las 9
Agendas Zonales (descritas en el capítulo anterior), se construyeron en base a cuatro
ejes prioritarios: asentamientos humanos, sustentabilidad ambiental, transformación de
matriz productiva y cierre de brechas.
Es importante resaltar, que la ETN considera el territorio como una construcción social
de carácter multidimensional y dinámico; permite articular la política pública nacional
con las condiciones y características propias del territorio (continental, marino e insular).
A partir de la identificación de las necesidades territoriales, permite también desarrollar
estrategias para cambiar las condiciones dadas y alcanzar el Buen Vivir en las distintas
localidades del país (Gobierno de la República del Ecuador, 2013)
Los grandes lineamientos de la ETN se establecen en base a criterios de ordenamiento
físico del territorio y sus recursos naturales, infraestructura, el desarrollo territorial,
actividades económicas, equipamientos, y la protección y conservación del patrimonio
natural y cultural, los cuales están articulados a los procesos de desconcentración y
descentralización del Estado Ecuatoriano. Por otro lado, uno de los motivos, por el cual
se ha creado la ETN, es que los principales problemas de la planificación en el Ecuador,
han radicado en la separación entre los objetivos de desarrollo y la realidad del territorio,
desconociendo sus potencialidades y limitaciones para alcanzar el desarrollo propuesto.
A esto se suma la desarticulación entre niveles de gobierno (donde cada unidad política
administrativa no se identifica como parte de un todo, sino que se considera
independiente del resto de localidades de igual o diferente jerarquía) y la ausencia de
una política nacional de ordenamiento territorial, que defina en términos generales los
límites y acciones del resto de actores, tanto sectoriales como de los niveles territoriales.
5.2.3 Plan Nacional de Seguridad y Agendas Sectoriales 2013 - 2017
Es un plan de seguridad con un enfoque integral y transversal, que abarca las diversas
agendas del sector de seguridad, que tienen por objeto abarcar todas las dimensiones
del ser humano, la naturaleza y el Estado. Sus ámbitos de acción son: Defensa y
Relaciones Internacionales, Seguridad Ciudadana y Justicia, Gestión de Riesgos y
Medio Ambiente, y Movilización Nacional e Inteligencia. El aspecto más importante es
que amplía el concepto de Seguridad Integral al volverlo una política de Estado
operativizada por todas sus funciones en conjunto y con énfasis en las instituciones que
conforman el Consejo Sectorial de Seguridad. Es importante señalar, que es parte del
Sistema Nacional de Seguridad Pública y del Estado y está fundamentado en la Ley de
Seguridad Pública y del Estado.
97
En este contexto, se presenta los tres ejes articuladores del Plan de Seguridad, antes
mencionados, relacionados con el ámbito de acción de la Secretaría de Gestión de
Riesgos en los mismos:
▪ Previsión, prevención, atención y rehabilitación: SGR responsable de los
desastres y la recuperación
▪ Cultura de paz: SGR responsable de la prevención en desastres
▪ Soberanía de integración: SGR responsable de la planificación de gestión de
riesgos y cooperación en riesgos
El Plan comprende las siguientes agendas sectoriales:
▪ Agenda de Justicia, Derechos Humanos y Cultos (Ministerio de Justicia,
Derechos Humanos y Cultos)
▪ Agenda de Defensa Nacional (Ministerio de Defensa Nacional)
▪ Agenda de Gestión de Riesgos (Secretaría de Gestión de Riesgos)
▪ Agenda de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana (Ministerio de
Relaciones Exteriores y Movilidad Humana)
▪ Agenda del Interior (Ministerio del Interior)
▪ Agenda de Inteligencia (Secretaría de Inteligencia)
▪ Agenda estratégica institucional (SIS ECU 911)
5.2.4 Plan Agenda Sectorial de Gestión de Riesgos 2013 – 2017
A continuación se detalla el Plan del Sector de Gestión de Riesgos en el Ecuador para
el periodo 2013 - 2017, el cual es responsabilidad de la Secretaría de Gestión de
Riesgos, el órgano rector del Sistema Descentralizado de la Gestión del Riesgo y
Emergencias.
Problemática 1: La proliferación de asentamientos humanos irregulares y el limitado ordenamiento territorial incrementan la vulnerabilidad de la población ante amenazas de origen natural o antrópico.
Política Sectorial 1: Incidir en la planificación territorial contribuyendo a la construcción de hábitats seguros y resilientes reduciendo sostenidamente la vulnerabilidad de la ciudadanía, bienes esenciales y naturaleza ante amenazas de origen natural o antrópico.
Estrategias
1.1 Impulsar el desarrollo de agendas, procedimientos y estándares para reducción de riesgos y articular con los GAD el ordenamiento de sus territorios.
1.2 Promover dentro del sector público y privado la gestión de riesgos dentro de sus procesos de planificación para reducir los impactos sociales y económicos frente amenazas de origen natural o antrópico.
1.3 Incidir en la planificación para el manejo integral de cuencas hidrográficas que disminuya las vulnerabilidades ante amenazas hidrometeorológicas y contribuya a la adaptación al cambio climático.
1.4 Incorporar la variable de riesgos en la formulación y evaluación de planes y proyectos de sectores estratégicos para la salvaguarda de los intereses nacionales.
1.5 Apoyar la incorporación de la gestión de riesgos en los procesos de planificación y ordenamiento en los territorios bajo régimen especial del archipiélago de Galápagos y la Amazonía.
1.6 Promover la generación de marcos regulatorios y mecanismos intersectoriales entre los niveles de gobierno para la planificación de asentamientos humanos en áreas que representen alto riesgo sísmico y amenaza tsunamigénica.
98
Problemática 2: La deficiencia en el conocimiento y el bajo empoderamiento de la gestión de riesgos en la población aumenta la vulnerabilidad ante las amenazas de origen natural o antrópico.
Política Sectorial 2: Promover en la ciudadanía una cultura de gestión de riesgos que minimice los impactos de los eventos adversos de origen natural o antrópico.
Estrategias
2.1 Generar espacios de participación ciudadana para la toma de decisiones con respecto a la planificación y a la priorización de intervenciones locales en materia de gestión de riesgos.
2.2 Promover el conocimiento, concienciación, sensibilización y difusión en gestión de riesgos.
2.3 Articular con el sector educativo para la transversalización de la gestión de riesgos.
2.4 Democratizar el acceso a la información a fin de lograr una difusión oportuna para gestionar adecuadamente el riesgo, promoviendo el uso de las TIC.
Problemática 3: La escasa capacidad de gestión institucional y regulación para la reducción de riesgos en el territorio; así como la falta de conocimiento de la información en gestión de riesgos no permite consolidar el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos.
Política 3: Coordinar y articular el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos para proteger a las personas, colectividades y naturaleza, frente a amenazas de origen natural o antrópico.
Estrategias
3.1 Fortalecer el Sistema Nacional de Información de Gestión de Riesgos con estadística geoespacial y documental, con énfasis en hidrometereología y agroclimatología, para el monitoreo permanente de las amenazas.
3.2 Promover la investigación científica y la innovación tecnológica, valorando el conocimiento y las prácticas ancestrales sustentables
3.3 Mejorar e integrar los sistemas de monitoreo y alerta temprana y oportuna para identificar y mitigar las amenazas y vulnerabilidades sociales y ambientales ante los riesgos naturales o antrópicos.
3.4 Fortalecer las capacidades de los niveles de gobierno para la gestión y el manejo de las emergencias dentro de sus territorios.
3.5 Desarrollar normativa y otras herramientas regulatorias para la gestión de riesgos.
3.6 Potenciar los espacios de coordinación que permitan mejorar las capacidades institucionales y sociales y el intercambio de información científico-técnica.
3.7 Promover programas de reducción de riesgos y de mitigación y adaptación al cambio climático, con énfasis en los sectores priorizados, grupos de atención prioritaria y ecosistemas frágiles.
3.8 Mejorar las capacidades del Estado en la gestión de riesgos para la atención, rehabilitación y resiliencia de las poblaciones, el patrimonio natural y las infraestructuras afectadas por desastres naturales o antrópicos.
3.9 Implementar programas de inclusión de grupos de atención prioritaria en la gestión de riesgos.
Problemática 4: La incipiente integración regional y el deficiente desarrollo local técnico científico e intercambio de información en el ámbito internacional para el monitoreo de las amenazas en la reducción de riesgos limita la efectiva cooperación internacional ante situaciones de desastre.
Política 4: Fomentar espacios de cooperación internacional e integración regional que permitan diseñar agendas comunes para la reducción de riesgos y complementar capacidades de respuesta ante desastres.
Estrategias
4.1 Promover a nivel regional y mundial el intercambio de información, integración de los sistemas de ayuda y armonización de políticas de respuesta.
99
4.2 Fortalecer las agendas de reducción de riesgos
4.3 Impulsar la generación de conocimiento, investigación y la cooperación en temas técnicos y científicos dentro de los espacios de integración y cooperación regional.
4.4 Fortalecer los mecanismos para brindar ayuda humanitaria a países afectados por desastres.
Tabla 5.10: Plan Agenda Sectorial en la Gestión de Riesgos
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información de la (Secretaría de Gestión
de Riesgos, SGR, 2014)
Las metas del Plan en Gestión de Riesgos son:
▪ Hasta el 2017 reducir la tasa de mortalidad por eventos hidrometeorológicos
a 0,0301.
▪ Hasta el 2017 el 100% de los GAD Municipales tienen Unidades de Gestión
de Riesgos creadas (221 GAD Municipales).
Por otro lado, se presenta a continuación los planes y proyectos que apoyan la
consecución de las estrategias y políticas del Plan de la Secretaría de Gestión de
Riesgos 2013-2017 y que actualmente se están ejecutando:
▪ Programa Sistema Nacional Descentralizado de la Gestión del Riesgo y
Emergencias,39 (SNDGR)
El presente Programa se inicia en el 2009, una vez aprobada la nueva Constitución de
la República del Ecuador (2008) y que señala la conformación del SNDGR en el Art.389;
es importante destacar, que recién en el 2010, se asigna de forma oficial a la SGR como
responsable del Programa, como se mencionó con anterioridad en el presente capítulo.
El monto de inversión es de aproximadamente 40.000.000 millones de dólares. De
acuerdo al Manual de Gestión de Riesgos de la SGR (2014), la finalidad del Programa
es: identificar riesgos existentes y potenciales; asegurar que la gestión de riesgos sea
parte de la planificación y gestión de entidades públicas y privadas; informar sobre los
riesgos; fortalecer las capacidades para identificar riesgos; articular acciones y
garantizar su funcionamiento. En este contexto, el programa cubre todo el territorio
ecuatoriano y abarca los siguientes componentes: 1) Fortalecimiento Institucional, 2)
Reducción de Riesgos y Eventos Naturales y Atención a Emergencia, 3) Construcción
Social para la Gestión de Riesgo, 4) Sistema de Información y 5) Respuesta a las
emergencias en desastres.
El Sistema Nacional Descentralizado está formado por:
✓ Secretaría de Gestión de Riesgos (SGR)
✓ Unidades de Gestión de Riesgos (UGR) de todas las entidades
públicas y privadas en ámbito local, regional y nacional.
✓ Las entidades de ciencia que estudian las amenazas y
vulnerabilidades
39 Para ver la ficha del Programa, revisar en el siguiente link: http://www.gestionderiesgos.gob.ec/wp-
content/uploads/downloads/2016/05/SISTEMA-NACIONAL-DESCENTRALIZADO-DE-LA-GESTION-DEL-
RIESGO-Y-EMERGENCIAS.pdf
100
✓ Los mecanismos de coordinación como Comité de Gestión de
Riesgos (CGR/COE) en todos los ámbitos territoriales
Es importante resaltar, que las Unidades de Gestión de Riesgos (UGR) son
dependencias que operan dentro de la cadena de mando en cada institución, a
diferencia de las CGR/COE que son estructuras interinstitucionales permanentes
basadas en la complementariedad de capacidades y recursos. Con respecto a las UGR,
el objetivo es la implementación de las mismas hasta el nivel cantonal del país, es decir,
lograr 221 UGR hasta el 2017, más adelante se explica el porcentaje de cumplimiento.
▪ Convenio de Cooperación Interinstitucional entre el IAEN y SGR para
impulsar programas de especialización y maestría en gestión de
riesgos con diferentes menciones orientadas a los actores del Sistema
Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos y profesionales en
general
De acuerdo al Informe de Gestión del Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN,
2015)40, durante ese año, se firmó el acuerdo con la SGR, con el objeto de establecer
un programa académico de cuarto nivel sobre la temática de prevención y gestión de
riesgos a nivel país; siendo los profesionales del sector público el principal público
objetivo. En este contexto, desde el 2016, se ofrece en el IAEN, el Máster en Prevención
y Gestión de Riesgos, en la ciudad de Quito, capital del Ecuador.
▪ Simulacros binacionales
La Secretaría de Gestión de Riesgos (SGR), con el fin de aumentar la capacidad de
respuesta frente a los desastres que se puedan presentar en el Ecuador, realiza
“Simulacros Binacionales” en la zona fronteriza tanto del norte o sur del estado
ecuatoriano, en este caso con Colombia y Perú; las temáticas tratadas son diversas,
tales como: sismo, tsunami, vulcanismo, inundación, entre otros.
▪ Programa Sistema de Alerta Temprana y Gestión del Riesgo Natural
El programa se inicia en el 2006 y tiene como objeto reducir la vulnerabilidad de las
zonas afectadas por la actividad presente y potencial de los volcanes Cotopaxi y
Tungurahua en el Ecuador. Además, este objetivo se logra mediante la implementación
de un sistema de alerta temprana ante la amenaza vulcanológica y la modernización de
un marco institucional de la gestión del riesgo bajo la premisa que la prevención es un
tema de desarrollo que debe abordarse desde el nivel de planificación. El monto total de
inversión del programa es de aproximadamente 6.200.000 millones de dólares, siendo
fondos tanto del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) como fondos públicos del
Ecuador (SNDGR, 2013).
40 Es importante mencionar que el IAEN, es una de las Universidades de Postgrado del Estado, por tanto
una universidad perteneciente al sector público del Ecuador. Ver el informe en el siguiente link:
http://docplayer.es/31007318-Informe-de-gestion-2015.html
101
▪ Proyecto estimación de vulnerabilidades y reducción del riesgo de
desastres a nivel municipal en Ecuador
Es una metodología desarrollada entre un esfuerzo conjunto de universidades,
municipios, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la
Secretaría de Gestión de Riesgos, con el apoyo de fondos del DIPECHO VI y VII desde
el 2010 hasta la actualidad; con el objeto de analizar las vulnerabilidades físico-
estructurales de las edificaciones, de las redes de agua, saneamiento y viales, la
vulnerabilidad socioeconómica del cantón y la político-legal e institucional. El proyecto
inicio con los siguientes cantones del país: Latacunga, Rumiñahui, Salcedo, Baños,
Guano, Penipe, Machala, Zaruma, Santa Elena, Salitre, Babahoyo y Milagro.
Es importante señalar, que el proyecto aún sigue vigente y la lista de cantones antes
mencionados no contempla a ninguno de los cantones de la Provincia de Manabí.
▪ Proyecto Encauzamiento y Protección de la Quebrada Las Totoras
El Proyecto se inicia en el 2012 y tiene como objeto prevenir la destrucción de la
producción agropecuaria, la infraestructura urbana y rural, así como proteger la
integridad de los habitantes localizados en las zonas con riesgo de inundación en la
parroquia Cariamanga, cantón Calvas de la provincia de Loja en el Ecuador; a través de
la construcción de un nuevo túnel de 715 metros, que reemplazará uno existente, el cual
conducirá las aguas de la quebrada a un cauce natural. La necesidad de construir un
nuevo túnel se debe a que el túnel existente se encuentra deteriorado y tiene una
capacidad hidráulica limitada, que no permite el paso de grandes avenidas. El proyecto
continua en la fase de construcción del túnel. El monto total de inversión es de
aproximadamente 7.200.000 millones de dólares (SNDGR, 2013).
▪ Programa de Prevención y Mitigación para reducir el Riesgo por
diferentes Amenazas41
El Programa de Inversión tiene como objetivo atender a sectores que se encuentran en
riesgo, ocasionados por amenazas naturales como sismos, deslizamientos,
inundaciones, sequías, erupciones volcánicas, entre otros; además, de acuerdo a la
SGR, el Programa inició en el 2011 y tienen provisto finalizar en el 2017; asimismo,
contempla la gestión y ejecución de aproximadamente 500 obras en las diversas
provincias del Ecuador; de las cuales un gran porcentaje son ejecutadas por el Banco
del Estado Ecuatoriano (BEDE) y por otro lado, aproximadamente 200 obras de las 500
son ejecutadas por la SGR. El monto total de inversión es de aproximadamente
97.000.000 millones de dólares (SNDGR, 2013).
41 Para mayor información del Programa se puede revisar el siguiente link:
http://www.gestionderiesgos.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2015/04/ProyectoPrevencion.pdf
102
▪ Proyecto de Ley de Gestión de Riesgos y su Reglamento
El objeto del presente Proyecto de Ley es definir los principios rectores, objetivos,
estructura, competencias, instrumentos y principales disposiciones para el
funcionamiento del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos
establecido en el Art. 389 de la Constitución de la República del Ecuador. Las
disposiciones de esta ley tienen aplicación en todo el territorio nacional y son de
obligatorio cumplimiento para todas las entidades públicas y privadas, comunidades,
pueblos, nacionalidades, colectivos sociales y, en general, para todos los habitantes del
país. Abarca todo el proceso de la gestión de riesgos, que incluyen el conjunto de
actividades de prevención, mitigación, preparación, alerta, respuesta, rehabilitación y
reconstrucción de desastres de origen natural, socionatural o antrópico.
Desde el 2012, se ha planteado el Proyecto de Ley a la Asamblea Nacional del Ecuador,
actualmente sigue en debate, sin aprobación, a continuación se presenta el estado en
el sistema de la Asamblea Nacional:
Figura: Proyecto de Gestión de Riesgos y su Reglamento se encuentra “En Trámite”
Fuente: (Asamblea Nacional de la República del Ecuador, 2017)
En este contexto, se evidencia que no existe algún programa, proyecto o plan específico
que abarque la temática de sismos, en todo caso es un componente que conforma
algunos de los programas antes mencionados.
5.3 Instituciones Nacionales relacionadas con la Gestión del Riesgo
El Ecuador cuenta con institutos científico-técnicos oficiales que estudian las diversas
amenazas, tales como:
Instituciones Descripción
Instituto Nacional de Meteorología e Hidrología (INAMHI)
Es el ente rector en el monitoreo de las actividades hidrometeorológicas del país y responsable de la red básica de información en este campo. Se encuentra adscrita a la Secretaría de Gestión de Riesgos.
Instituto de Oceanográfico de la Armada (INOCAR)
Fue creado en 1932 y se encuentra adscrito al Ministerio de Defensa Nacional; tiene como responsabilidad la seguridad en la navegación, la investigación hidro-oceanográfica y la creación de la carta náutica nacional. Sus competencias relacionadas a los procesos GRD son: el monitoreo permanente de amenazas (tsunamis, tormentas, oleajes, El Niño, etc.) y soporte de acciones en la franja costera.
Instituto de Investigaciones de Geología y
Fue creado en 2009 y se encuentra adscrito al Ministerio de Recursos Naturales no Renovables. Es la institución de investigación oficial de los movimientos en masa a nivel nacional.
103
Movimientos de Masa (INIGEMM)
Instituto Espacial Ecuatoriano (IEE)42
Se encuentra adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, fue creado en el 2012, con el objeto de ejecutar acciones relacionadas a la investigación científica en la observación espacial, astronáutica, clima espacial y desarrollo y aplicación de tecnologías espaciales; entre sus principales acciones se destacan: la generación de geoinformación para la gestión del territorio a nivel nacional y el centro de entrenamiento en percepción remota – CENPER.
Centro Internacional para la Investigación del Fenómeno de El Niño - CIIFEN
Es un organismo internacional de derecho público, creado en 2003, sobre un esfuerzo conjunto entre la Organización Meteorológica Mundial (OMM), la UNISDR y el Gobierno Ecuatoriano, con el objeto de promover, complementar y emprender proyectos de investigación científica y aplicada, necesarios para mejorar la comprensión y alerta temprana del ENOS (El Niño Oscilación Sur) y la variabilidad climática a escala regional a fin de contribuir en la reducción de sus impactos socio económicos y generar bases sólidas para la generación de políticas de desarrollo sustentable ante los nuevos escenarios climáticos existentes.
Tabla 5.11: Instituciones Públicas del Ecuador relacionadas con la Gestión del Riesgo
Fuente: Elaboración propia
Estos institutos tienen roles de investigación y de soporte en el monitoreo de las
amenazas para fines de establecer los “Estados de Alerta”. Los institutos científico-
técnicos así como las universidades se articulan con la Secretaría de Gestión de
Riesgos a través de la Secretaría Nacional de Educación Superior, Ciencia y Tecnología
(SENESCYT).
Por otro lado, existen Instituciones Nacionales del Sector Público relacionadas con la
Gestión de Riesgos, tales como:
Instituciones Descripción
Secretaría Nacional del Agua (SENAGUA)
Tiene carácter estratégico y transversal con diversas instituciones públicas del Ecuador, en especial con la Secretaría de Gestión de Riesgos; su objetivo es dirigir la gestión integral e integrada de los recursos hídricos en todo el territorio nacional a través de políticas, normas, control y gestión desconcentrada para generar una eficiente administración del uso y aprovechamiento del agua.
Ministerio del Ambiente (Subsecretaría de Cambio Climático)
Tiene como misión ejercer de forma eficaz y eficiente la rectoría de la gestión ambiental, garantizando una relación armónica entre los ejes económicos, social y ambiental que asegure el manejo sostenible de los recursos naturales estratégicos. No ha trabajado de forma directa con la Gestión de Riesgos, pero una de las áreas de relación es el cambio climático.
Ministerio de Educación (MINEDUC)
Tiene como objeto garantizar el acceso y la calidad en la educación inicial, básica y bachillerato para los habitantes; como parte de sus competencias, la Gestión de Riesgos se encuentra en los procesos educativos, garantizando que las escuelas y centros educativos sean más seguros ante el caso de un desastre o emergencia.
Ministerio de Salud Pública (MSP)
Ejerce la rectoría, regulación, planificación, gestión, coordinación y control de la salud pública ecuatoriana. En relación a sus competencias con la Gestión de Riesgos, ante desastres y emergencias, el MSP debe atender a la población afectada y coordinar la asistencia.
Ministerio de Inclusión
Mediante la protección integral, la cohesión e inclusión social y económica, la promoción de la economía popular y solidaria y la construcción de ciudadanía se garantizan el goce de los derechos económicos y sociales de todos los
42 Para mayor información revisar el siguiente link: http://www.institutoespacial.gob.ec/secretaria-de-la-
administracion-publica/
104
Económica y Social (MIES)
ecuatorianos, especialmente a los grupos de atención prioritaria. Las actividades relacionadas con la Gestión de Riesgos son: mapeo de los sitios considerados como albergues y la ejecución del Plan de Acción de Emergencia de Desplazados ante un desastre, vigente desde 2010.
Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración
Es el organismo encargado de la rectoría, la planificación, la gestión, la coordinación, la regulación y el control de la política exterior del país, con respecto a las competencias en relación con la Gestión de Riesgos, tiene un rol importante al ser el nexo con todos los países y ser la institución por la cual se canaliza la ayuda de servicios humanitarios en caso de un desastre.
Ministerio de Desarrollo Urbano (MIDUVI)
Tiene como objeto la formulación de normas, políticas, directrices, planes, programas y proyectos de hábitat, vivienda, agua potable, saneamiento y residuos sólidos a través de una gestión eficiente; con respecto a sus competencias en relación con la Gestión de Riesgos, tiene una correspondencia sobre la vulnerabilidad de los asentamientos humanos y el control de la construcción de edificaciones.
Tabla 5.12: Instituciones Públicas del Ecuador relacionadas con la Gestión de Riesgos
Fuente: Elaboración propia
5.4 Políticas y acciones emprendidas ante el riesgo sísmico en el Ecuador
Al respecto, en el Ecuador el marco legal y normativo que se relaciona de mayor manera
a la prevención de riesgo sísmico, son los siguientes:
Marco Legal o Normativo
Descripción
Ley de Ordenamiento
Territorial, uso y gestión del suelo.
Los artículos relacionados a la prevención de riesgos sísmicos son: 91, 92, 108 y 113, los cuales se encuentran descritos en un apartado anterior del presente capítulo. El cumplimiento de la ley es de responsabilidad de la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo del Ecuador (SENPLADES).
Norma Ecuatoriana de la
Construcción (NEC)43
Tiene como finalidad regular los procesos que permitan cumplir con las
exigencias básicas de seguridad y calidad en todo tipo de edificaciones
como consecuencia de las características del proyecto, la construcción,
el uso y el mantenimiento; especificando parámetros, objetivos y
procedimientos con base a los siguientes criterios: 1) establecer
parámetros mínimos de seguridad y salud; 2) mejorar los mecanismos
de control y mantenimiento; 3) definir principios de diseño y montaje con
niveles mínimos de calidad; 4) reducir el consumo energético y mejorar
la eficiencia energética; 5) abogar por el cumplimiento de los principios
básicos de habitabilidad; 6) fijar responsabilidades, obligaciones y
derechos de los actores involucrados.
Los requisitos establecidos en la NEC serán de obligatorio cumplimiento a nivel nacional. El cumplimiento de la norma es de responsabilidad del Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda y
Tabla 5.13: Marco legal o normativo que se relaciona de mayor manera a la prevención del riesgo
sísmico
Fuente: Elaboración propia
43 Para mayor información de la NEC revisar el siguiente link: http://www.habitatyvivienda.gob.ec/norma-
ecuatoriana-de-la-construccion/
105
Por otro lado, a continuación se presenta la institución responsable tanto del monitoreo
sísmico como volcánico:
Instituto Geofísico de la Escuela Politécnica Nacional
El Instituto fue creado en 1983, con el objeto de ser el principal centro de investigación
para el diagnóstico del peligro volcánico y sísmico en el Ecuador, así como la vigilancia
de su actividad y la difusión de información científica en el territorio nacional, entre sus
principales acciones destacan:
▪ Servicio Nacional de Sismología y Vulcanología (SENASV)
Está constituido por redes de observación instrumental para la vigilancia sísmica y
volcánica, análisis y difusión de los resultados de este proceso. Además del
mantenimiento de la Base Nacional de Datos Sísmicos y Volcánicos.
▪ Red Nacional de Sismógrafos RENSIG
Se amplió y modernizó la Red Sísmica Nacional que cubre el territorio continental
ecuatoriano y las Islas Galápagos. Este fortalecimiento permite localizar con mayor
precisión los eventos sísmicos en el territorio nacional, calcular mecanismos focales en
forma rápida y conocer la ubicación y los niveles de actividad de las fuentes sísmicas
que atraviesan o están cerca del territorio nacional, así como la detección de sismos
tsunamigénicos. (Instituto Geofísico de la Escuela Politécnica Nacional, IG-EPN)
▪ Red Nacional de Acelerógrafos RENAC
La presente red permite estimar las intensidades sísmicas en corto tiempo para
optimizar la respuesta del SNDGR.
▪ Centro de Procesamiento, información y Alerta Sísmica y Volcánica
(TERRA)
La información sísmica, volcánica y de deformación de la corteza terrestre se recibe,
procesa, interpreta y difunde al Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de
Riesgos (SNDGR) en el TERRA, tiene como objeto principal dar avisos efectivos y
oportunos de la actividad sísmica y volcánica en el Ecuador y en la zona de influencia a
su territorio.
5.5 Evaluación de la Gestión de Riesgos en Ecuador
A continuación se expone la evaluación de la Gestión de Riesgo de Desastres:
106
5.5.1 Desde el aspecto internacional:
La evaluación de la Gestión de Riesgos en el Ecuador se realiza a través de los avances
en la implementación del Marco de Acción de Hyogo (MAH)44 2013 – 2015; a
continuación se presentan los objetivos estratégicos del MAH:
1. La integración más efectiva de la consideración de los riesgos de desastre en
las políticas, los planes y los programas de desarrollo sostenible a todo nivel,
con acento especial en la prevención y mitigación de los desastres, la
preparación para casos de desastre y la reducción de la vulnerabilidad.
2. La creación y el fortalecimiento de instituciones, mecanismos y medios a todo
nivel, en particular a nivel de la comunidad, que puedan contribuir de manera
sistemática a aumentar la resiliencia ante las amenazas.
3. En la fase de reconstrucción de las comunidades damnificadas, la incorporación
sistemática de criterios de reducción de riesgos en el diseño y la ejecución de
los programas de preparación para las situaciones de emergencia, de respuesta
y de recuperación.
En ese mismo orden de ideas, es importante señalar que la evaluación del MAH se
realiza desde un puntaje “1 a 5”, siendo “1” el valor más bajo, y “5” el valor más alto. Al
respecto, se presenta los resultados obtenidos en relación con las prioridades de acción
de los tres objetivos estratégicos antes mencionados:
Prioridad de Acción 1: Velar por que la reducción del riesgo de desastres constituya una
prioridad nacional y local con una sólida base institucional de aplicación
N° Indicador Nivel de Progreso
1. Existen políticas y marcos jurídicos nacionales para la reducción del riesgo de desastres, con responsabilidades y capacidades descentralizadas a todo nivel.
4
2. Existen recursos dedicados y adecuados para ejecutar acciones para la reducción del riesgo de desastres en todos los niveles administrativos
4
3. Se vela por la participación comunitaria y la descentralización a través de la delegación de autoridad y de recursos en el ámbito local
4
4. Está en funcionamiento una plataforma nacional multisectorial para la reducción del riesgo de desastres
4
Tabla 5.14: Indicadores de la Prioridad de Acción 1 del MAH
Fuente: Elaboración propia tomando en consideración (UNISDR, 2016)
De acuerdo a la Secretaría de Gestión de Riesgos (SGR, 2015), las observaciones con
respecto a la evaluación de la Prioridad de Acción 1 son:
▪ No existe por el momento una ley de gestión de riesgos a nivel nacional, pero el
componente de riesgos se encuentra incluido en la Constitución de la República
del Ecuador desde el 2008 y en el Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017, de
los cuales se desprenden las diversas políticas, normativas y planes.
44 Para mayor información sobre el documento de evaluación del Marco de Acción de Hyogo 2013-2015 a
Ecuador, ver: http://www.preventionweb.net/files/40145_ECU_NationalHFAprogress_2013-15.pdf
107
▪ En el 2013, la asignación de recursos económicos fue de 2,16% del Presupuesto
General del Estado, es decir de USD 782.84 millones y en el 2014 fue de 1,44%,
es decir USD 522,98 millones. Es importante mencionar que el Ecuador no
cuenta con una transferencia de riesgos, es decir la infraestructura y bienes no
se encuentran asegurados.
▪ El Código Orgánico de Organización Territorial (COOTAD) antes mencionado,
dispone de la legislación específica para los Gobiernos Autónomos
Descentralizados en el aspecto de la prevención del riesgo, indicando su
desconcentración de recursos y descentralización político administrativa.
▪ Existe una plataforma nacional, pero se requiere fomentar la participación tanto
del sector privado como de las comunidades.
Prioridad de Acción 2: Identificar, evaluar y seguir de cerca el riesgo de desastres y potenciar
la alerta temprana
N° Indicador Nivel de Progreso
1. Las evaluaciones nacionales y locales del riesgo, basadas en datos sobre las amenazas e información sobre las vulnerabilidades, están disponibles e incluyen valoraciones del riesgo para cada sector clave
3
2. Los sistemas están habilitados para monitorear, archivar y diseminar datos sobre las principales amenazas y vulnerabilidades
4
3. Los sistemas de alerta temprana están habilitados y disponibles para todas las amenazas principales, con un elemento de alcance comunitario
3
4. Las evaluaciones nacionales y locales del riesgo toman en cuenta los riesgos regionales y transfronterizos, con una perspectiva de cooperación regional para la reducción del riesgo.
4
Tabla 5.15: Indicadores de la Prioridad de Acción 2 del MAH
Fuente: Elaboración propia tomando en consideración (UNISDR, 2016)
Conforme a la Secretaría de Gestión de Riesgos (SGR, 2015), las observaciones con
respecto a la evaluación de la Prioridad de Acción 2 son:
▪ El Ecuador posee una evaluación por riesgo multi-amenaza, pero no posee
evaluación de escuelas y hospitales, evaluación de vulnerabilidad y capacidades
por género, no tiene un repositorio central sobre la evaluación de riesgos
disponible para la población, tampoco posee un formato estándar de la
evaluación del riesgo en el territorio y se desconoce el riesgo futuro a nivel
nacional.
▪ La Secretaría de Gestión de Riesgos cuenta con una base de datos sobre las
pérdidas y daños de los desastres naturales, por otro lado, el equipamiento de
las organizaciones a nivel nacional encargadas del monitoreo de amenazas ha
mejorado; sin embargo, se requiere mejorar aún más este último aspecto y la
integración nacional e internacional con respecto a la reducción de riesgos.
▪ Se cuenta con un sistema de alerta de tsunamis y terremotos a nivel nacional,
pero se requiere mejorar los conocimientos científico-técnicos sobre las
amenazas y las vulnerabilidades, buscar mecanismos para la transmisión de la
información a la población e involucrar a los diversos actores en el Sistema
108
Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos desde un nivel ejecutivo a
comunitario.
▪ El Ecuador es parte de varias iniciativas regionales sobre la Reducción del
Riesgo, sin embargo, se requiere homologar criterios y lenguajes comunes tanto
en Ecuador como en los diversos países de la región de América Latina y a la
vez es indispensable la promoción de proyectos o convenios regionales.
Prioridad de Acción 3: Utilizar el conocimiento, la innovación y la educación para establecer
una cultura de seguridad y de resiliencia a todo nivel
N° Indicador Nivel de Progreso
1. Hay disponible información relevante sobre los desastres y la misma es accesible a todo nivel y para todos los grupos involucrados (a través de redes, el desarrollo de sistemas para compartir información, etc.)
4
2. Los planes educativos, los materiales didácticos y las capacitaciones relevantes incluyen conceptos y prácticas sobre la reducción del riesgo de desastres y la recuperación.
4
3. Se desarrollan y fortalecen los métodos y las herramientas de investigación para las evaluaciones de amenazas múltiples y los análisis de costo-beneficio.
4
4. Existe una estrategia nacional de sensibilización pública para estimular una cultura de resiliencia ante los desastres, con un elemento de alcance comunitario en las zonas rurales y urbanas
4
Tabla 5.16: Indicadores de la Prioridad de Acción 3 del MAH
Fuente: Elaboración propia tomando en consideración (UNISDR, 2016)
De acuerdo a la Secretaría de Gestión de Riesgos (SGR, 2015) las observaciones con
respecto a la evaluación de la Prioridad de Acción 3 son:
▪ Actualmente Ecuador posee 239 estaciones automáticas que proporcionan
información y alimentan los Sistemas de Alerta Temprana (SAT) existentes, pero
no se cuenta con un acceso online de la información proporcionada por las
estaciones científicas y de la red de radares que fortalezca los sistemas de
pronósticos y alertas; además, tampoco se cuenta con la sistematización de la
totalidad de información referente a la gestión de riesgos para que pueda ser
usada en la toma de decisiones.
▪ En el Ecuador existen universidades tales como: ESPE, UNACH y ESPOCH que
cuentan con carreras relacionadas a la Gestión de Riesgos, sin embargo, se
requiere incluir la temática en todos los niveles de educación. Además, es
necesaria la implementación de una cultura de prevención en riesgos que
involucre actividades de capacitación a los docentes y el trabajo integrado de las
diversas instituciones educativas en esta temática.
▪ Existe diversos proyectos de investigación en organizaciones como el INAMHI o
IGEPN relacionados al estudio de los fenómenos naturales, sin embargo, es
necesario crear programas de estudio sobre la evaluación de amenazas
sísmicas y volcánicas, promover un mayor involucramiento de los Gobiernos
Autónomos Descentralizados en las acciones públicas con respecto a la Gestión
de Riesgos y así como contar con el financiamiento necesario.
109
▪ A pesar que se realizan campañas de sensibilización a la población con respecto
a la prevención de riesgos, se requiere formar Comités de Gestión de Riesgos
calificados en las diferentes zonas del territorio y la promoción de una cultura
que reconozca que la prevención de riesgos no es un gasto sino una inversión.
Prioridad de Acción 4: Reducir los factores subyacentes del riesgo
N° Indicador Nivel de Progreso
1.
La reducción del riesgo de desastres es un objetivo integral de las políticas y los planes relacionados con el medio ambiente, lo que incluye la gestión de los recursos naturales y el uso del suelo, al igual que la adaptación al cambio climático.
4
2. Las políticas y los planes de desarrollo social se están implementando con el fin de reducir la vulnerabilidad de las poblaciones que enfrentan un mayor riesgo.
4
3. Las políticas y los planes económicos y sectoriales productivos se han implementado con el fin de reducir la vulnerabilidad de las actividades económicas
4
4. La planificación y la gestión de los asentamientos humanos incorporan elementos de la reducción del riesgo de desastres, entre ellos el cumplimiento de los códigos de construcción.
4
5. Las medidas para la reducción del riesgo de desastres se integran en los procesos de recuperación y rehabilitación post-desastres
4
6. Los procedimientos están habilitados para evaluar el impacto del riesgo de desastres de los principales proyectos de desarrollo, especialmente de infraestructura.
3
Tabla 5.17: Indicadores de la Prioridad de Acción 4 del MAH
Fuente: Elaboración propia tomando en consideración (UNISDR, 2016)
Conforme a la Secretaría de Gestión de Riesgos (SGR, 2015) las observaciones con
respecto a la evaluación de la Prioridad de Acción 4 son:
▪ La SGR forma parte del Comité Interinstitucional de Cambio Climático a nivel
nacional, el cual está conformado por varias instituciones del Estado, además se
han implementado varias medidas de adaptación al cambio climático, sin
embargo, existe debilidad en el cumplimiento de las políticas y normativas
ambientales.
▪ Existen algunos programas que fomentan el desarrollo social, pero aún no
existen esquemas temporales para la garantía de puestos de empleos, ni
microseguros ante un desastre.
▪ En los algunos proyectos nacionales se incluyen los beneficios y costos en
reducción de riesgos, más requiere ser mejorado y completo.
▪ Existe la Ley de Ordenamiento Territorial recién aprobada (2016) e inversión
para reducir el riesgo de asentamientos urbanos vulnerables, sin embargo se
requiere fortalecer a los Gobiernos Autónomos Descentralizados para asumir
competencias tanto en el ordenamiento territorial y planeamiento urbano como
en la gestión de riesgos; así como, la disponibilidad de terrenos en sitios seguros
y adecuados.
▪ Las capacidades de los Gobiernos Autónomos Descentralizados están siendo
fortalecidas, sin embargo se desconoce los montos destinados para la
110
recuperación y reconstrucción de los mismos. Para esto, se requiere ampliar el
sistema de evaluación a nivel local y nacional.
▪ Se ha evaluado el impacto de riesgos en obras de infraestructura vial, más no
en el caso de alcantarillado urbano, proyectos agrícolas, entre otros.
Prioridad de Acción 5: Fortalecer la preparación frente a los desastres para lograr una
respuesta eficaz a todo nivel
N° Indicador Nivel de Progreso
1. Existen sólidos mecanismos y capacidades políticas, técnicas e institucionales, para la gestión del riesgo de desastres, con una perspectiva sobre su reducción.
4
2.
Se establecen planes de preparación y de contingencia en caso de desastres en todos los niveles administrativos, y se llevan a cabo con regularidad simulacros y prácticas de capacitación con el fin de poner a prueba y desarrollar programas de respuesta frente a los desastres.
4
3. Hay reservas financieras y mecanismos de contingencia habilitados para respaldar una respuesta y una recuperación efectivas cuando sean necesarias
3
4. Existen procedimientos para intercambiar información relevante durante situaciones de emergencia y desastres, y para conducir revisiones después de éstos.
4
Tabla 5.18: Indicadores de la Prioridad de Acción 5 del MAH
Fuente: Elaboración propia tomando en consideración (UNISDR, 2016)
De acuerdo a la Secretaría de Gestión de Riesgos (SGR, 2015) las observaciones con
respecto a la evaluación de la Prioridad de Acción 5 son:
▪ Se cuenta con políticas, programas y planes en la Reducción de Riesgos, pero
se requiere mejorar su implementación a nivel local.
▪ Se cuenta con planes de preparación ante un desastre pero no en su totalidad,
además, se requiere promover la integración de los diversos actores que lo
integran.
▪ Existen un fondo nacional para cubrir los efectos ante un desastre, sin embargo
no existe uno para la reducción del riesgo futuro y tampoco un fondo para los
seguros de bienes e infraestructura.
▪ El Ecuador cuenta con una metodología propia de levantamiento de información
tras la ocurrencia de un evento adverso. Por otra parte, no se tiene una base de
datos nacional integral de los diversos actores que la integran.
5.5.2 Desde el Aspecto Nacional:
La Secretaría de Gestión de Riesgos señala en la planificación de la Agenda Sectorial
de Gestión de Riesgos 2014-2017, las limitaciones que el Sistema Nacional
Descentralizado enfrenta ante un eventual desastre natural como un terremoto. A
continuación se exponen las limitaciones en la gestión de riesgos con énfasis en el
riesgo sísmico:
111
• Alta exposición al impacto de terremotos, alta vulnerabilidad del Estado y de la
sociedad a estos eventos y poca capacidad de respuesta del Sistema Nacional
Descentralizado de Gestión del Riesgo (SNDGR) por limitaciones de los sistemas de
alerta temprana y aviso inmediato.
• Dificultades para el funcionamiento óptimo 24/7 de las redes de monitoreo sísmico,
y limitada automatización de los procesos de análisis e información.
• Limitada capacidad de respuesta rápida del Sistema Nacional Descentralizado de
Gestión de Riesgos ante posibles efectos de terremotos en el territorio, incluyendo
la potencialidad de generación de tsunamis, ante la falta de información inmediata
sobre ubicación y tamaño de los terremotos, sus mecanismos de generación y su
capacidad de producir daños.
• Poco acceso del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos a la
información relativa al monitoreo en tiempo real de los volcanes activos y dificultad
en la comprensión del significado de la actividad registrada y a las alertas tempranas
emitidas.
• Poco desarrollo y aplicación de regulaciones para la construcción sismorresistente
por un limitado conocimiento de la potencialidad de generación e impacto de los
terremotos en el país, y poca difusión de mapas de amenaza sísmica.
Es importante destacar, que Nishenko del Servicio Geológico de los Estados Unidos
(USGS), señaló sobre la alta probabilidad (90%) de que ocurra un terremoto en el
Ecuador en el periodo 1999 – 2009, evidenciándose tanto en normativa como planes,
poca importancia del Ecuador con respecto a este análisis, el cual se expone a
continuación:
No. Localidad Magnitud Ultimo Sismo Probabilidad
1. Parkfield, California 6.0 1966 ≥99%
2. Vankolo Is., Vanuatu 7.5 1980 99%
3. Delarof Is., Aleutians 7.5 1957 (98%)45
4. Nicoya, Costa Rica 7.4 1978 93%
5. Jama, Ecuador 7.7 1942 (90%)
6. E. New Britain, New Guinea 8.0 1971 92%
7. S. Santo Is, Vanuatu 7.1 1971 91%
8. N. Bougainville, New Guinea 8.0 1971 90%
9. Central Tonga 8.0 1948 84%
10. W. New Britain, New Guinea 8.0 1945 (84%)
Tabla 5.19: Lista de los 10 países con probabilidad sísmica ≥50% entre 1989 y 2009
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información publicada por (Nishenko, S.
P., 1989)
Por otro lado, como parte del análisis, es importante también resaltar, que en el 2015,
el 50,68% de los Gobiernos Autónomos Descentralizados a nivel cantonal han
conformado la Unidad de Gestión de Riesgo en su estructura organizacional. En este
contexto, la Provincia de Manabí que forma parte de la zona 4, junto con la Provincia de
Santo Domingo, representan el 70,8% de implementación Zonal/Regional como se
muestra a continuación:
45 Los valores de probabilidad entre paréntesis reflejan estimaciones menos confiables de acuerdo al autor
Nishenko sobre el informe “Circum-Pacific earthquake potential”.
112
Coordinación Zonal/Regional
No. UGR No. GAD Porcentaje
Zona 1 13 26 50%
Zona 2 9 2 22,2%
Zona 3 16 30 53,3%
Zona 4 17 24 70,8%
Zona 5 29 48 60,4%
Zona 6 5 34 14,7%
Zona 7 24 39 61,5%
Zona 8 3 3 100%
Zona 9 3 8 37,5%
Total: 122 221 50,68%
Tabla 5.20: Unidades de Gestión de Riesgos en Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) al
10 de julio de 2015
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información proporcionada por la
Secretaría de Gestión de Riesgos y la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
Al respeto, es importante mencionar, que la Provincia de Manabí cuenta con una
Agenda de Reducción de Riesgos46 desde el 2014, la cual tiene como fin la identificación
de las amenazas y vulnerabilidades del territorio provincial; en ella se incluyen obras,
programas y campañas con el objeto de reducir el riesgo; en este sentido, la
responsabilidad de la Secretaría de Gestión de Riesgos es capacitar y apoyar en la
construcción de la Agenda y la responsabilidad del Gobierno Autónomo Descentralizado
es construir e implementar la agenda en el cantón. Por otro lado, de acuerdo a la
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), la Provincia de
Manabí cuenta con un Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) 2011 –
2020. A continuación se describen los elementos vigentes tanto para la gestión del
riesgo como del ordenamiento territorial en los tres cantones más afectados por el
terremoto antes descrito:
46 Ver: http://www.manabi.gob.ec/7966-se-socializo-agenda-de-reduccion-de-riesgos-de-manabi.html
113
Cantones Unidad de Gestión de Riesgo (UGR)
conformada47
Agenda Cantonal de Reducción de Riesgos
(ARR)48 vigente
Plan de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial (PDOT) 2014-201949
Cantón Portoviejo Si No (Pero posee una
ordenanza en Gestión de Riesgos desde 2011)
Si
Cantón Manta Si No Si
Cantón Pedernales Si No Si
Tabla 5.21: Cuadro resumen de los planes vigentes en gestión de riesgos y ordenamiento territorial
Fuente: Elaboración propia tomando en consideración la información proporcionada por la
Secretaría de Gestión de Riesgos y la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
En relación a la Tabla 5.21, se evidencia que los planes descritos para los tres cantones
no son accesibles para la población y tampoco se conoce sobre el rendimiento de
cuentas de los mismos.
Del mismo modo, el presupuesto que la Secretaría de Gestión de Riesgos ha destinado
en actividades de la gestión de riesgos ha ido cambiado a lo largo de los años,
observándose una reducción sustancial del mismo a partir del 2013 como se muestra a
continuación:
Figura 5.5: Inversiones en montos devengados canalizadas a través de la Secretaría de Gestión de
Riesgos en el Ecuador con fecha de corte al 31 de agosto de 2015
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del Ministerio de Finanzas del
Ecuador y de su sistema ESIGEF
47 La UGR es de responsabilidad tanto del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal (cantón) como
de la Secretaría de Gestión de Riesgos 48 La ARR es de responsabilidad tanto del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal (cantón) como
de la Secretaría de Gestión de Riesgos, la información se puede revisar en:
http://www.gestionderiesgos.gob.ec/en-marcha-jornadas-cantonales-de-reduccion-de-riesgos/ 49 El PDOT es de responsabilidad tanto de la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo como del
Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal (cantón), la información se puede revisar en:
http://sni.gob.ec/planes-de-desarrollo-y-ordenamiento-territorial
Año Millones (Dólares)
2008 2.819.438
2009 24.235.159
2010 87.455.504
2011 102.455.184
2012 34.633.244
2013 19.739.933
2014 15.890.845
2015 1.887.317
Total: 289.116.624
0
20.000.000
40.000.000
60.000.000
80.000.000
100.000.000
120.000.000
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
114
5.6 Ecuador en el Marco de Sendai
Una vez finalizado el Marco de Acción de Hyogo 2005 – 2015, las Naciones Unidas
propuso el nuevo Marco de Sendai 2015-2030, que es el nuevo marco estratégico
internacional para la Reducción del Riesgo de Desastre (RRD), del cual los países
requieren alinearse para lograr de forma integral la Estrategia de Reducción del Riesgo
de Desastres. En este contexto, de acuerdo a la Secretaría de Gestión de Riesgos
(2016) se describe a continuación los desafíos que tiene el Ecuador con respecto a los
objetivos establecidos en el nuevo marco internacional:
Prioridad 1: Comprender el Riesgo de Desastres
▪ Mejorar el entendimiento de las amenazas y su evolución
▪ Profundizar el estudio de las vulnerabilidades y sus especificidades; se requiere
incluir la mayor cantidad de dimensiones para que el trabajo multisectorial tenga
coherencia y sea sinérgico
Prioridad 2: Fortalecimiento de la Gobernanza
▪ Aprobación e implementación de la Ley de Gestión de Riesgos
▪ Incorporación de la sociedad civil en todos los ámbitos de la RRD
▪ Consolidación del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos,
especialmente a través de las Unidades de Gestión de Riesgos
▪ Fortalecimiento de los mecanismos de articulación territorial, especialmente a
niveles territoriales (cantones y parroquias)
▪ Actualización de los marcos normativos vigentes con respecto a los aprendizajes
obtenido del terremoto del 16 de abril de 2016
Prioridad 3: Invertir en la Reducción de Riesgos de Desastres
▪ Implementación de tecnologías
▪ Fortalecer la resiliencia en la población
Prioridad 4: Aumentar la preparación para desastres y reconstruir mejor
▪ Continuar con el proceso actual de reconstrucción
▪ Fortalecer la planificación territorial responsable y ordenada
Cabe señalar, que en el Anexo 3, se detallan los acuerdos bilaterales en gestión de
Riesgos entre el Ecuador y los diversos países de la Región Andina
115
CAPÍTULO 6: CONCLUSIONES
Los desastres naturales a lo largo de la historia han provocado cuantiosas pérdidas
humanas y económicas, siendo los asentamientos humanos las zonas más afectadas
por los mismos; en este contexto, tomando en consideración que aproximadamente 50%
de la población vive en ciudades y que se proyecta un crecimiento sustancial de la
población urbana en las próximas décadas, es pertinente integrar la estrategia de
reducción de riesgos en el marco legal, normativo, institucional y estratégico de los
distintos países.
Al respecto, América Latina posee un territorio que se encuentra expuesto a diversos
desastres naturales, entre ellos, los terremotos, por motivo que forma parte del área de
mayor actividad sísmica en el mundo, el llamado “cinturón o anillo de fuego”, además,
un factor clave que incide en la generación de mayores impactos directos o indirectos
es la exposición y vulnerabilidad de sus territorios y la capacidad o resiliencia para
prevenir o mitigar los mismos.
Bajo esta perspectiva y tomando en consideración la fórmula de la Gestión de Riesgo
de Desastre de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las
Naciones Unidas, la vulnerabilidad y la capacidad aparecen como factores
determinantes con respecto a los impactos causados ante un terremoto, como el
ocurrido en Ecuador el 16 de abril de 2016.
Por otro lado, desde la perspectiva humana, los desastres provocados por fenómenos
naturales son más bien un reflejo de los problemas de desarrollo que tienen los países,
los cuales se evidencian a través de factores sociales, económicos, políticos, culturales,
entre otros; bajo esta perspectiva, se puede mencionar algunos ejemplos sobre las
características que tiene una población desarrollada: un bajo índice de pobreza; bajo
nivel de delincuencia; un alto índice de desarrollo humano; población con alto nivel de
educación y formación completa; baja tasa de desempleo; políticas integrales y
transversales que refuerzan tanto la reducción de riesgos, la seguridad, la inclusión
social y participación ciudadana; incentivos en la productividad de la economía; vivienda
y servicios adecuados; una sociedad que disfruta y se percibe libre y justa, y que tiene
un mayor número de opciones para elegir con el objeto de lograr su pleno desarrollo,
entre otros; en este contexto, la reducción de riesgos de desastres se presenta como un
elemento clave para el logro del desarrollo sostenible de una sociedad. Y parte de la
implementación de una estrategia de reducción de riesgos es fundamental el
ordenamiento y planeamiento territorial y un marco legal, institucional, estratégico y
participativo que permita fortalecer la capacidad de prevención y respuesta, así como la
reducción de los factores que inciden en la vulnerabilidad.
Es importante señalar, que tanto los organismos internacionales como regionales han
realizado grandes esfuerzos con respecto a la implementación de la estrategia de
reducción de riesgos de desastres, los cuales han sido plasmados en diversos marcos
de acción, programas y proyectos con esta finalidad, pasando desde una respuesta
reactiva a la prevención del riesgo ante un desastre; sin embargo, sigue siendo aún un
gran reto que los países se integren a estos lineamientos y que implementen los marcos
y acciones recomendados. Los impactos por desastres naturales nos confirman, que se
116
requiere pasar por un sinnúmero de eventos adversos, para que las sociedades generen
consciencia sobre la importancia de la reducción del riesgo de desastre y este sea un
elemento clave y transversal en las políticas y planes de un territorio.
En relación al Ecuador, es importante mencionar, que es un país expuesto a un
sinnúmero de amenazas naturales por hallarse en una zona con alta presencia de
eventos geológicos o hidrometeorológicos, tales como: inundaciones, terremotos,
vulcanismo, deslizamientos, tsunamis, entre otros; siendo los terremotos, uno de los
eventos adversos que más impactos directos e indirectos ha generado a través del
tiempo, tanto por el número de víctimas mortales como por los daños económicos y
sociales ocasionados. Al respecto, Nishenko (Servicio Geológico de los Estados Unidos,
USGS) señaló en el sexto capítulo de la presente investigación, un 90% de probabilidad
sobre el suceso de un terremoto en el Ecuador con magnitud 7.7 (Escala de Richter)
para la década de 1999-2009; a pesar de que la ocurrencia del terremoto fue en abril de
2016, la historia sísmica del Ecuador y la probabilidad expresada por Nishenko seguían
aún latentes en el territorio ecuatoriano, por tanto, era importante realizar los esfuerzos
políticos, institucionales y normativos necesarios para prevenir y precautelar a la
población y su territorio ante la alta posibilidad de un riesgo sísmico, sin embargo, los
hechos evidencian que se ha hecho un avance en el Ecuador ante la incorporación de
la gestión del riesgo de desastre en las políticas y planes, pero de acuerdo al análisis
realizado, en lo que respecta al riesgo sísmico se evidencia un escaso marco legal,
institucional y estratégico aplicado, el cual se detalla más adelante.
Otro elemento fundamental que se evidencia con respecto a los impactos ocasionados
por el terremoto de abril de 2016 en Ecuador, es la vulnerabilidad del territorio
ecuatoriano en relación al aspecto social, político, cultural, ambiental, económico, entre
otros.
Cabe resaltar, que el epicentro del terremoto en Ecuador, se originó en el Cantón
Pedernales de la Provincia de Manabí, siendo esta junto con los Cantones de Manta y
Portoviejo los más afectados en el país, en los aspectos tales como: víctimas mortales,
infraestructura, salud, vivienda, educación, economía, entre otros. En consecuencia, el
total de víctimas mortales por el terremoto a nivel nacional fue de 673 personas y el
costo total de pérdidas económicas de acuerdo al Gobierno del Ecuador fue de $
3.343.800.000 millones de dólares. Por otro lado, según las estadísticas presentadas en
el capítulo cuatro, tanto la Provincia de Manabí como sus tres cantones más afectados
por el terremoto, evidencian con respecto al promedio nacional, altos índices de
pobreza, densidad poblacional, analfabetismo, hacinamiento urbano, mayor porcentaje
de viviendas sin títulos, mayor déficit cuantitativo y cualitativo, menores condiciones de
habitabilidad aceptable, abastecimiento de agua, luz eléctrica, alcantarillado y servicio
telefónico, entre otros.
No obstante, en el territorio de la Provincia de Manabí y los tres Cantones antes
mencionados, se evidencia que la población rural es la que posee menores condiciones
de habitabilidad aceptables, sin embargo, en la población urbana persiste una mayor
densidad poblacional y el hacinamiento en viviendas, las cuales no poseen los más
mínimos estándares de construcción antisísmica, por motivo que la gran mayoría son
de autoconstrucción. Además, es importante señalar, que de los tres cantones más
117
afectados de la Provincia de Manabí por el terremoto, se destaca el Cantón Pedernales,
declarado por el Gobierno Ecuatoriano como “zona de desastre” por consecuencia de
los impactos generados por el terremoto y la vulnerabilidad del territorio, por motivo que
posee menores condiciones en vivienda, infraestructura y servicios, siendo la población
rural más desfavorecida que la urbana en ese cantón.
En relación a la Gestión de Riesgo de Desastres en Ecuador, recién a partir del 2008,
se reincorpora este componente en la Constitución de la República del Ecuador,
adquiriendo relevante importancia en las políticas del sector público y asimismo,
generando un nuevo enfoque del riesgo en el Ecuador, el cual ha pasado de la respuesta
ante la emergencia a la gestión integral de riesgos.
Sin embargo, a pesar de la reciente reincorporación del componente de gestión de
riesgos en la Constitución de la República del Ecuador, aún no existe una Ley aprobada
en Gestión de Riesgos, que formalice el actual “Sistema Nacional Descentralizado de
Gestión de Riegos” vigente en el Ecuador desde el 2009, por la misma Constitución
Ecuatoriana; en el sistema antes mencionado, se establece y organiza las etapas de
prevención, respuesta y reconstrucción ante un evento adverso, las metodologías,
mecanismos y roles de los diversos actores nacionales, regionales, provinciales y
cantonales. En consecuencia, el carácter no oficial del Sistema Nacional
Descentralizado de Gestión de Riesgos en la legislación del Ecuador, ha generado que
el componente de reducción de riesgos no obtenga la importancia que requiere por parte
de los Gobiernos Autónomos Descentralizados de los distintos niveles territoriales así
como de otros actores involucrados en la reducción de riesgo; dando como resultado
poca inversión en la investigación científica de los fenómenos naturales y
vulnerabilidades del territorio, así como escasos mecanismos de seguimiento,
evaluación y control en la implementación de las Agendas de Reducción de Riesgos de
los Gobiernos Autónomos Descentralizados.
Por otro lado, tomando en consideración los factores de amenaza, vulnerabilidad y
capacidad como los componentes desencadenantes del Riesgo de Desastre de acuerdo
a las Naciones Unidas, se presenta a continuación un detalle de las mismos, evaluando
el actual estado de la Gestión de Riesgo de Ecuador con respecto a la amenaza sísmica
ocurrida en abril 2016 y la que aún persiste hacia el futuro en la Provincia de Manabí:
Con respecto a la amenaza:
• Los Cantones Manta, Pedernales y Portoviejo más afectados de la Provincia de
Manabí tienen alta probabilidad sísmica en el presente
• Como posibles efectos indirectos de un sismo se encuentran los deslizamientos,
tsunamis, erupciones volcánicas, abertura de grietas, entre otros
Con respecto a la vulnerabilidad:
• Los factores subyacentes como la pobreza aún prevalecen y todavía no son
asociados como elementos claves en la Gestión de Riesgos
• Debilidades en el sistema educativo en la Gestión de Riesgos
• Prevalecen las viviendas sin normas mínimas de construcción antisísmica
• La infraestructura tales como: viviendas, hospitales, escuelas, colegios, entre
otros, tanto del sector público como privado no se encuentran asegurados
118
• Alto déficit cuantitativo y cualitativo de la vivienda
• Las zonas rurales de la Provincia de Manabí y el Ecuador presentan mayor
vulnerabilidad con respecto a las urbanas, en el sentido que poseen menos
condiciones favorables de habitabilidad, por otro lado al estar aislados tienen
poco contacto con los organismos encargados de la reducción del riesgo
• La distribución no equitativa de la tierra y la falta de seguridad en la tenencia da
como consecuencia que los campesinos sin tierra se concentren en zonas
marginales de alto riesgo
• Importante presencia de población infantil y juvenil, potenciales estudiantes,
particularmente vulnerables, al igual que sus profesores, en caso de encontrarse
en instalaciones de construcción deficiente, que no cuentan con provisiones
sismorresistentes o que usan materiales poco apropiados para zonas sísmicas
Con respecto a las capacidades, estás se establecen mediante fortalezas y
debilidades.
Fortalezas:
• El componente de gestión de riesgo se encuentra incluido en la Constitución de
la República del Ecuador desde el 2008
• Existe la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos como ente rector del
componente a través del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de
Riesgos
• Se cuenta con experiencias internacionales y regionales con respecto a la
prevención, respuesta y construcción ante un terremoto, que se pueden revisar y
según sea el caso implementar en el país
• Se cuenta con una red sísmica y de tsunamis a nivel nacional
• Los tres Cantones Manta, Portoviejo y Pedernales de la Provincia de Manabí
cuentan con Unidades de Gestión de Riesgos conformadas
• Existe la Ley de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo aprobada en
julio 2016, que implementa de forma obligatoria el Plan de Ordenamiento
Territorial y Uso del Suelo en los Gobiernos Autónomos Descentralizados, los
cuales requieren presentar en un plazo de dos años la regularización de
asentamientos humanos según la presente Ley
Debilidades:
• No existe una Ley en Gestión de Riesgos
• Los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) al ser autónomos y
descentralizados de acuerdo al Código Orgánico de Ordenamiento Territorial y
Autonomías y Descentralización (COOTAD), la Secretaría de Gestión de Riesgos
(SGR), no puede exigir ni sancionar con respecto a la gestión en la
implementación de la reducción ante riesgo sísmico, en este sentido el rol de la
SGR es el de asesorar, capacitar y coordinar las acciones entre los GADs
• No se tienen definiciones homologadas con respecto a los componentes del
riesgo, tanto en la región de América Latina como en el Ecuador, por tanto las
metodologías de trabajo son heterogéneas
• Falta de compromiso por parte de varios actores relacionados con la Gestión de
Riesgos (autoridades, organismos, instituciones y población)
119
• La Secretaría de Gestión de Riesgos ha tenido un importante avance en las
amenazas con respecto a inundación y vulcanismo, pero en lo que respecta a la
amenaza sísmica no se posee mapas ni planes de prevención específicos
• En el 2017, los Cantones de Manta, Portoviejo y Pedernales más afectados por
el terremoto no poseen aún Agendas de Reducción del Riesgo
• Carencia de procesos de ordenamiento territorial en los que se tome como
variable el riesgo sísmico y sus efectos indirectos
• Se dispone de menos fondos económicos desde el 2013 para una adecuada
Gestión de Riesgo
• Poca participación de la empresa privada tanto como responsabilidad social como
generadora de riesgos
• No hay una adecuada preparación y compromiso de la comunidad ante el
desastre sísmico
• En el sector político no se tiene una adecuada consciencia sobre la Gestión de
Riesgos; en forma general, sus acciones se centran en procesos reactivos una
vez ocurrido el desastre sísmico
• Deficiente coordinación entre instituciones públicas
• No se encuentran definidas de forma clara todas las competencias de las
instituciones requeridas para la Gestión de Riesgos
• No se comparten todos los datos en informaciones existentes y generadas por
las instituciones técnico-científicas
• No están definidos en forma clara los roles del voluntariado en emergencias
Es importante destacar, que a pesar de la reciente vigencia e importancia de la
prevención del riesgo en Ecuador, existe un avance, pero aún falta mucho por hacer en
este campo, de forma específica con respecto a la prevención del riesgo sísmico; en
este contexto, se recomienda legislar la ley de gestión de riesgos en el Ecuador,
fortalecer la política pública, normativa y estratégica en la prevención de riesgos ante
todo tipo de amenazas y generar una plataforma tecnológica y homologada tanto a nivel
regional como nacional, que permita establecer un solo lineamiento con respecto a los
conceptos y metodologías de los componentes del riesgo; además, de generar una base
de datos oficial sobre los eventos adversos y la socialización de información
desarrollada por organismos científicos de acceso libre al público. Por otro lado, de
acuerdo al Gobierno de Japón, este se encuentra desarrollando un software que pueda
ser descargado desde el celular y que permite informar instantáneamente sobre un
terremoto o un tsunami, el cual podría ser de utilidad para el Ecuador.
Para finalizar, se considera importante destacar lo expresado por Ban Ki-moon,
Secretario General de las Naciones Unidas (2016), que intenta esbozar la relevancia de
la Prevención del Riesgo en la siguiente frase: “La reducción de los riesgos de desastre
incumbe a todos y todos debemos participar e invertir en ella: la sociedad civil, las redes
de profesionales y los gobiernos municipales y nacionales (…) Felicito a aquellas
ciudades que están tomando medidas para aumentar su resiliencia frente a los riesgos
climáticos, ambientales y sociales. A las otras les pregunto: ¿están preparadas?”.
120
7. BIBLIOGRAFÍA
Administración de Desastres en Japón. (2000). Administración de Desastres en Japón. Japón.
Administración Nacional Oceánica y Atmosférica de los Estados Unidos, NOAA. (17 de
diciembre de 2016). Earthquake Data and Information. Recuperado el 17 de diciembre
de 2016, de NOAA: https://www.ngdc.noaa.gov/hazard/earthqk.shtml
Administración Nacional Oceánica y Atmosférica de los Estados Unidos, NOAA. (15 de
diciembre de 2016). The Significant Earthquake Database. Recuperado el 15 de
diciembre de 2016, de NOAA:
https://www.ngdc.noaa.gov/nndc/struts/results?bt_0=1900&st_0=2015&type_17=EXAC
T&query_17=None+Selected&op_12=eq&v_12=&type_12=Or&query_14=None+Select
ed&type_3=Like&query_3=&st_1=&bt_2=&st_2=&bt_1=&bt_4=&st_4=9.9&bt_5=&st_5=
&bt_6=&st_6=&bt_7=&st_7=&bt_8=&s
Allan Lavell, P. (2008). Relationships between Local and Community Disaster Risk
Management & Poverty Reduction: A Preliminary Exploration. A Contribution to the
2009 ISDR Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction.
Allan Lavell, P. (02 de julio de 2010). Apuntes para una reflexión institucional en países de la
Subregión Andina sobre el enfoque de la Gestión de Riesgos. Recuperado el 03 de
enero de 2017, de PREDECAN:
http://www.comunidadandina.org/predecan/doc/r1/docAllan2.pdf
Arnoletto, E. (2007). Glosario de Conceptos Políticos Usuales. Recuperado el 11 de enero de
2017, de EUMED.NET Enciclopedia Virtual:
http://www.eumed.net/diccionario/listado.php?dic=3
Asamblea General de las Naciones Unidas. (2008). Resolución 63/351. Informe del Secretario
General. Aplicación de la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres.
Ginebra, Suiza.
Asamblea General de las Naciones Unidas. (2015). Resolución 69/283. Marco de Sendai para
la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030. Sendai, Japón.
Asamblea Nacional de la República del Ecuador. (20 de octubre de 2008). Constitución de la
República del Ecuador 2008. Montecristi, Manabí, Ecuador.
Asamblea Nacional de la República del Ecuador. (24 de julio de 2009). Ley de Seguridad
Pública y del Estado. Recuperado el 24 de enero de 2017, de Asamblea Nacional:
http://www.asambleanacional.gov.ec/documentos/Ley-de-Seguridad-Publica-y-
del%20Estado.pdf
Asamblea Nacional de la República del Ecuador. (28 de septiembre de 2009). Ley de
Seguridad Pública y del Estado. Quito, Pichincha, Ecuador.
Asamblea Nacional de la República del Ecuador. (19 de octubre de 2010). Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, COOTAD. Quito, Pichincha,
Ecuador.
Asamblea Nacional de la República del Ecuador. (22 de octubre de 2010). Código Orgánico de
Planificación y Finanzas Públicas, COPLAFIP. Quito, Pichincha, Ecuador.
121
Asamblea Nacional de la República del Ecuador. (05 de julio de 2016). Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial, uso y gestión del suelo. Quito, Pichincha, Ecuador.
Asamblea Nacional de la República del Ecuador. (2017). Leyes aprobadas. Recuperado el 25
de enero de 2017, de Asamblea Nacional:
http://www.asambleanacional.gob.ec/es/leyes-aprobadas
Asamblea Nacional de la República del Ecuador. (2017). Sistema de Formación de la Ley.
Recuperado el 28 de enero de 2017, de Asamblea Nacional:
http://leyes.asambleanacional.gob.ec/
Banco Central del Ecuador, BCE. (30 de septiembre de 2015). En el segundo trimestre de
2015, el PIB de Ecuador mostró un crecimiento inter-anual de 1,0%. Recuperado el 12
de enero de 2017, de Banco Central del Ecuador:
https://www.bce.fin.ec/index.php/boletines-de-prensa-archivo/item/836-en-el-segundo-
trimestre-de-2015-el-pib-de-ecuador-mostr%C3%B3-un-crecimiento-inter-anual-de-10
Banco Interamericano de Desarrollo, BID. (2010). Diseño del “Programa Presupuestal
Estratégico de la Reducción de la Vulnerabilidad y Atención de Emergencias por
Desastres en el Marco del Presupuesto por Resultados”. Lima, Perú.
Banco Interamericano de Desarrollo, BID. (11 de agosto de 2016). ¿Qué tan vulnerables son
las ciudades latinoamericanas ante los terremotos? Recuperado el 14 de diciembre de
2016, de Ciudades Sostenibles Blog:
http://blogs.iadb.org/ciudadessostenibles/2016/08/11/terremotos/
Beck, U. (1998). La sociedad del riesgo: hacia una nueva modernidad. Barcelona - España:
Ediciones Paidós Ibérica, S.A.
Benson, C., & Twigg, J. (2007). Tools for mainstreaming disaster risk reduction: Guidance
Notes for Development Organisations. Provention Consortium, Geneva, Suiza.
Blaikie, P., Cannon, T., David, I., & Wisner, B. (1996). Vulnerabilidad. El entorno social, político,
económico de los desastres (Primera Edición ed.). Red de Estudios Sociales en
Prevención de Desastres en América Latina (LA RED).
British Broadcasting Corporation, BBC. (1 de octubre de 2009). The Pacific "Ring of Fire".
Recuperado el 14 de diciembre de 2016, de BBC:
http://news.bbc.co.uk/2/hi/science/nature/8284372.stm
Canal de televisión Ecuavisa. (20 de agosto de 2016). Presidente actualiza cifra de fallecidos
en el terremoto Ecuador. Recuperado el 24 de enero de 2017, de Ecuavisa:
http://www.ecuavisa.com/articulo/terremoto/noticias/186311-presidente-actualiza-cifra-
fallecidos-terremoto-ecuador
Cannon, T. (abril de 2008). Reducing People's Vulnerability to Natural Hazards: Communities
and Resilience. Recuperado el 06 de enero de 2017, de UNU World Institute for
Development Economics Research (UNU-WIDER):
https://www.wider.unu.edu/sites/default/files/rp2008-34.pdf
Cannon, T., Davis, I., Wisner, B., & Blaikie, P. (2003). At Risk: Natural Hazards, People’s
Vulnerability and Disasters (Segunda edición ed.). Mimeo.
Centre for Research on the Epidemiology of Disasters - CRED. (20 de noviembre de 2016).
Disaster Trends. Recuperado el 20 de noviembre de 2016, de EM-DAT International
Disaster Database: http://www.emdat.be/disaster_trends/index.html
122
Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres de América Central
(CEPREDENAC) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
(2003). La Gestión Local del Riesgo: Nociones y precisiones en torno al concepto y la
práctica. Guatemala, Guatemala: CEPREDENAC - PNUD.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL. (2005). Elementos conceptuales
para la prevención y reducción de daños originados por amenazas socionaturales.
Chile: CEPAL.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL. (2005). Elementos conceptuales
para la prevención y reducción de daños originados por amenazas socionaturales.
Chile: CEPAL.
Cómite Provincial de Gestión de Riesgos del Cañar. (2010). Plan Estratégico de Gestión de
Riesgos. Cañar, Ecuador.
Demoraes, Florent; D’ercole, Robert. (2001). Cartografía de Riesgos y Capacidades en el
Ecuador. OXFAM (Gran Bretaña) y COOPI (Italia), Quito, Ecuador.
Deutsche Gesellschaft für Techische Zusammenarbeit, GTZ. (abril de 2002). Gestión del riesgo.
Obtenido de Biblioteca Virtual de la Cooperación Alemana en Bolivía:
http://www.bivica.org/upload/ag_gestion-riesgo-concepto.pdf
Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit, GTZ. (2010). Incorporar la gestión del
riesgo en la planificación territorial. Lima, Perú.
Diario ABC, S.L. (14 de marzo de 2011a). El terremoto de Japón desplaza el eje de la Tierra 15
centímetros. (J. Nieves, Editor) Recuperado el 18 de diciembre de 2016, de ABC.es:
http://www.abc.es/20110314/ciencia/abci-disminucion-dias-terremoto-
201103140823.html
Diario ABC, S.L. (24 de marzo de 2011b). Los peores terremotos en Japón. (F. Ayala, Editor)
Recuperado el 19 de diciembre de 2016, de ABC.es:
http://www.abc.es/20110312/internacional/abci-peores-terremotos-japon-
201103111851.html
Diario El Telégrafo. (01 de enero de 2017a). La tragedia de abril incidió en el desempeño de la
economía nacional. Recuperado el 24 de enero de 2017, de Diario El Telégrafo:
http://www.eltelegrafo.com.ec/noticias/septimo-dia/51/la-tragedia-de-abril-incidio-en-el-
desempeno-de-la-economia-nacional
Diario El Telégrafo. (16 de enero de 2017b). Mandatario recalca acciones tomadas a 9 meses
del terremoto. Recuperado el 24 de enero de 2017, de Diario El Telégrafo:
http://www.eltelegrafo.com.ec/noticias/politica/2/correa-celebramos-10-anos-de-
revolucion-ciudadana
Diario El Universo. (25 de abril de 2015). Terremotos de mayor magnitud desde 1990, y los
más mortíferos desde 2004. Recuperado el 15 de diciembre de 2016, de El Universo:
http://www.eluniverso.com/noticias/2015/04/25/nota/4806421/terremotos-mayor-
magnitud-1990
Diario El Universo. (13 de diciembre de 2016). Rafael Correa extiende estado de excepción
para Manabí y Esmeraldas. Recuperado el 24 de enero de 2017, de Diario El Universo:
http://www.eluniverso.com/noticias/2016/12/13/nota/5953216/rafael-correa-extiende-
estado-excepcion-manabi-esmeraldas
123
Diario La Nación. (11 de marzo de 2012). A un año del mayor terremoto en Japón. (V.
Ingrassia, Editor) Recuperado el 15 de diciembre de 2016, de La Nación:
http://www.lanacion.com.ar/1455250-ano-de-fukushima
Diario La Vanguardia. (11 de abril de 2012a). Catorce grandes terremotos han sacudido
Indonesia en los últimos 20 años. Recuperado el 15 de diciembre de 2016, de La
Vanguardia:
http://www.lavanguardia.com/internacional/20120411/54284301541/terremoto-
indonesia-mayores-seismos-historia.html
Diario La Vanguardia. (11 de abril de 2012b). Réplicas del terremoto en Indonesia activan
alertas de tsunami en el Índico. (D. Martínez, Editor) Recuperado el 15 de diciembre de
2016, de La Vanguardia:
http://www.lavanguardia.com/20120411/54284303180/replicas-terremoto-indonesia-
alertan-tsunami-pacifico.html
Ediciones El País S.L. (18 de abril de 2016). La zona costera de Ecuador, la más afectada por
el terremoto. (S. España, Editor) Recuperado el 8 de enero de 2017, de El País:
http://internacional.elpais.com/internacional/2016/04/17/actualidad/1460864801_53419
5.html
El Tiempo Casa Editorial. (11 de marzo de 2012). Japón, un año después de la gran tragedia.
Recuperado el 15 de diciembre de 2016, de El Tiempo:
http://www.eltiempo.com/Multimedia/especiales/tsunami-en-japon/index.html
Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas, UNISDR.
(2005). Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres: Marco de Acción de
Hyogo para 2005-2015. Kobe, Japón.
Estrategia Internacional para la reducción de desastres de las Naciones Unidas, UNISDR.
(2009). Terminología sobre reducción del riesgo de desastres. Ginebra: UNISDR,
Naciones Unidas.
Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas, UNISDR.
(2009a). Terminología sobre reducción del riesgo de desastres. Ginebra: UNISDR,
Naciones Unidas.
Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas, UNISDR.
(2009b). Informe de evaluación global sobre la reducción de riesgo de desastres.
Ginebra, Suiza: Green Ink.
Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas, UNISDR.
(2012). Cómo desarrollar ciudades más resilientes, un Manual para líderes de los
gobiernos locales. Naciones Unidas, Ginebra, Suiza.
Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas, UNISDR.
(2015). Evaluación Global sobre la Reducción del Riesgo de Desastres. Ginebra,
Suiza.
Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas, UNISDR.
(2016). Informe Nacional del Progreso en la Implementación del Marco de Acción de
Hyogo (2013-2015). Recuperado el 12 de enero de 2017, de Prevention Web:
HYPERLINK
"http://www.preventionweb.net/files/40145_ECU_NationalHFAprogress_2013-15.pdf"
http://www.preventionweb.net/files/40145_ECU_NationalHFAprogress_2013-15.pdf
124
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO; Ministerio del Ambiente del Ecuador,
MAE; Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, PNUMA. (2008).
Informe del estado de medio ambiente, Geo Ecuador. Ecuador.
Feres, J., & Mancero, X. (2001). El método de las necesidades básicas insatisfechas (NBI) y
sus aplicaciones en América Latina. Comisión Económica para América Latina y el
Caribe, CEPAL, Santiago de Chile.
Franco, R., & Székely, M. (2010). Institucionalidad social en América Latina . Santiago de Chile:
CEPAL.
Gobierno de la República del Ecuador. (2013). Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017.
(SENPLADES, Ed.) Recuperado el 26 de enero de 2017, de Buen Vivir - Plan Nacional
2013-2017: http://www.buenvivir.gob.ec/versiones-plan-nacional#tabs1
Grupo El Comercio. (25 de enero de 2010). La Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos
absorbió a Corpecuador. Recuperado el 27 de enero de 2017, de El Comercio:
http://www.elcomercio.com/actualidad/secretaria-nacional-gestion-riesgos-
absorbio.html
Grupo El Comercio. (29 de febrero de 2016). La tasa de desempleo del 2015 regresó al nivel
del 2007 en Ecuador. Recuperado el 19 de enero de 2017, de Diario El Comercio:
http://www.elcomercio.com/datos/desempleo-ecuador-negocios-mercadolaboral.html
Huntington , S. (1968). Political Order in Changing Societies. Recuperado el 11 de enero de
2017, de Projects at Harvard:
http://projects.iq.harvard.edu/gov2126/files/huntington_political_order_changing_soc.pd
f
Incorporated Research Institutions for Seismology, IRIS. (14 de diciembre de 2016). IRIS
earthquake browser. Recuperado el 14 de diciembre de 2016, de IRIS:
http://ds.iris.edu/ieb/index.html?format=text&nodata=404&starttime=1900-01-
01&endtime=2016-12-14&minmag=6&maxmag=10&orderby=time-
desc&limit=1000&maxlat=75.58&minlat=-62.76&maxlon=180.00&minlon=-
180.00&pbl=1&zm=2&mt=ter
Instituto Geofísico - Escuela Politécnica Nacional, IGEPN. (2013). Informe Sísmico para el
Ecuador. Quito, Ecuador.
Instituto Geofísico - Escuela Politécnica Nacional, IGEPN. (2016). Sismo y réplicas.
Recuperado el 23 de 01 de 2017, de Instituto Geofísico - Escuela Politécnica Nacional:
http://www.igepn.edu.ec/mapas/mapa-evento-20160416.html
Instituto Geofísico - Escuela Politécnica Nacional, IPEGN. (30 de enero de 2012). Terremoto de
Esmeraldas de 1906. Uno de los sismos más grandes de la historia reciente.
Recuperado el 15 de diciembre de 2016, de IGEPN:
http://www.igepn.edu.ec/servicios/noticias/575-terremoto-de-esmeraldas-de-1906-uno-
de-los-sismos-m%C3%A1s-grandes-la-historia
Instituto Geofísico del Perú, IGP. (2001). El Terremoto de la Región Sur del Perú del 23 de
Junio 2001. (H. Tavera, Ed.) Recuperado el 15 de diciembre de 2016, de IGP:
http://intranet.igp.gob.pe/hernando.tavera/documentos/publicacion/editor/tavera_arequi
pa_2001.pdf
125
Instituto Geológico y Minero de España, IGME. (2006). Riesgos Naturales y desarrollo
sostenible: impacto, predicción y mitigación. Madrid, España: Instituto Geológico y
Minero de España.
La Unión de Naciones Suramericanas, UNASUR. (21 de Noviembre de 2015). Resolución Nº
023/2015. Resolución Nº 023/2015. Montevideo, Uruguay: UNASUR.
La Vanguardia Ediciones. (25 de abril de 2015). Los 100 terremotos con más víctimas mortales
desde 1900. (I. Nafría, Editor) Recuperado el 15 de diciembre de 2016, de La
Vanguardia: http://www.lavanguardia.com/sucesos/20150425/54430853421/100-
terremotos-victimas-mortales-desde-1900.html
Levitsky, S., & Murillo, M. V. (2010). Variación en la fortaleza institucional. Recuperado el 11 de
enero de 2017, de Revista académica de la Universidad de Chile:
http://www.revistas.uchile.cl/index.php/RDS/article/viewFile/14399/14711
Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) y Cámara de la Industria de la
Construcción (CAMICON). (2014). Peligro Sísmico. Diseño Sismo Resistente. En
Norma Ecuatoriana de la Construcción, NEC (pág. 148). Quito, Ecuador: Dirección de
Comunicación Social, MIDUVI.
Ministerio de Economía y Finanzas del Gobierno de Perú. (2006). Conceptos asociados a la
gestión de riesgo de desastres en la planificación e inversión para el desarrollo.
Dirección General de Programación Multianual (DGPM), Lima, Perú.
Ministerio de Economía y Finanzas del Gobierno de Perú. (2007). Pautas metodológicas para
la incorporación del Análisis del Riesgo de desastres en Proyectos de Inversión Perú.
Dirección General de Programación Multianual (DGPM), Lima. Perú.
Movimiento político Montecristi Vive. (30 de abril de 2016). Pérdidas, respuestas y dudas de
una tragedia. Reflexiones después del terremoto de abril 16 de 2016. Recuperado el 17
de enero de 2017, de Montecristi Vive: http://montecristivive.com/perdidas-respuestas-
y-dudas-de-una-tragedia-reflexiones-despues-del-terremoto-de-abril-16-del-2016/
Naciones Unidas. (2014). Manual para la evaluación de desastres. Santiago de Chile.
Nishenko, S. P. (1989). Circum-Pacific Seismic Potential. Recuperado el 20 de enero de 2017,
de USGS: https://pubs.usgs.gov/of/1989/0086/report.pdf
Oficina de las Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios, OCHA. (2016).
Ecuador: Terremoto 2016, presencia humanitaria. Quito, Ecuador.
Oficina de las Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios, OCHA. (2016).
Ecuador: Terremoto 2016. Mapa de presencia operacional en las seis Provincias en
Estado de Emergencia. Quito, Ecuador.
Oficina de las Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios, OCHA.
(2016a). Ecuador Terremoto. Quito, Ecuador.
Oficina de las Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios, OCHA. (24 de
noviembre de 2016b). Boletín Humanitario: Ecuador Terremoto 16 de abril. Recuperado
el 14 de enero de 2017, de Red de Información Humanitaria para América Latina y el
Caribe, REDHUM: http://www.redhum.org/documento_detail/ocha-rolac-ecuador-
terremoto-16-de-abril-boletin-humanitario-24-noviembre-2016
126
Oficina de las Naciones Unidas para la reducción de riesgo de desastres, UNISDR. (2015).
América del Sur. Enfoque para la gestión del riesgo de desastre.
Olcina Cantos, J. (2006). ¿RIESGOS NATURALES? II HURACANES, SISMICIDAD Y
TEMPORALES. Barcelona, España: Davinci Continental, S.L.
Olcina Cantos, J. (2006). ¿RIESGOS NATURALES? II HURACANES, SISMICIDAD Y
TEMPORALES. Barcelona, España: Davinci Continental, S.L.
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, UNESCO.
(2011). Manual de Gestión de Riesgos de Desastre para Comunicadores Sociales.
Manual de Gestión de Riesgos de Desastre para Comunicadores Sociales. Perú.
Organización Internacional para las Migraciones, OIM. (2016). Desplazados por cantón. Quito,
Ecuador.
Osorio, Claudio; Khamis, Marion. (2013). América del Sur: Una visión regional de la situación
de riesgo de desastres.
Presidencia de la República del Ecuador. (2010). Decreto Ejecutivo 486: Reglamento de la
Seguridad Pública y del Estado. Quito, Ecuador.
Presidencia República del Ecuador. (2017). Consulta de Decretos. Recuperado el 25 de enero
de 2017, de Presidencia República del Ecuador:
https://minka.presidencia.gob.ec/portal/usuarios_externos.jsf
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD. (01 de julio de 2004). La
Reducción de Riesgos de Desastres. Un desafío para el Desarrollo. Recuperado el 27
de diciembre de 2016, de PNUD:
http://www.undp.org/content/undp/es/home/librarypage/crisis-prevention-and-
recovery/reduction_risques_catastrophes.html
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD. (2012). Conceptos Generales
sobre Gestión del Riesgo de Desastres y Contexto del País. Chile.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD. (2014). Gestión del Riesgo de
Desastres, ¿Qué hace el PNUD en Gestión del Riesgo de Desastres en América Latina
y el Caribe? Panamá, Panamá.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD. (2015). Informe sobre Desarrollo
Humano 2015. New York, EEUU.
Proyecto "Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina", PREDECAN.
(2009a). Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres. Lima, Perú:
PULL CREATIVO S.R.L.
Proyecto "Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina, PREDECAN. (2009b).
Incorporando la gestión del riesgo de desastres en la planificación del desarrollo. Lima,
Perú: PULL CREATIVO S.R.L.
Proyecto "Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina, PREDECAN. (2009c).
La gestión del riesgo de desastres. Lima, Perú: Pull Creativo S.R.L.
Secretaría de Gestión de Riesgos. (2014). Manual del Cómite de Gestión de Riesgos.
Guayaquil, Ecuador: Dirección de Gestión de Comunicación Social de la SGR.
127
Secretaría de Gestión de Riesgos, SGR. (2012). Ecuador: Referencias básicas para la Gestión
de Riesgos 2013-2014. Quito, Ecuador.
Secretaría de Gestión de Riesgos, SGR. (2013). Descripción de los programas, proyectos y
planes del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos (SNDGR).
Guayaquil, Ecuador.
Secretaría de Gestión de Riesgos, SGR. (2014). Agenda Sectorial de Gestión de Riesgos.
Quito, Ecuador.
Secretaría de Gestión de Riesgos, SGR. (2016). Informe de Situación N° 65 16/05/2016.
Terremoto 7.8 - Pedernales. Guayaquil, Ecuador.
Secretaría de Gestión de Riesgos, SGR. (21 de abril de 2016a). Informe de situación N° 31.
Terremoto 7.8 - Pedernales. Recuperado el 25 de enero de 2017, de SGR:
http://www.gestionderiesgos.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2016/04/Informe-
de-Situaci%C3%B3n-31-21042016-10H30.pdf
Secretaría de Gestión del Riesgo, SGR. (19 de mayo de 2016c). Informe de Situación N° 71.
Terremoto 7.8 - Pedernales. Recuperado el 16 de enero de 2017, de SGR:
http://www.gestionderiesgos.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2016/05/INFORME-
n71-SISMO-78-20302.pdf
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, SENPLADES. (24 de octubre de 2012).
Folleto popular: ¿Qué son las zonas, distritos y circuitos? Recuperado el 18 de enero
de 2017, de SENPLADES: http://www.planificacion.gob.ec/folleto-popular-que-son-las-
zonas-distritos-y-circuitos/
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, SENPLADES. (2013). Agenda Regional de
Población y Desarrollo después del 2014 en el Ecuador. Quito, Ecuador.
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, SENPLADES. (2016). Evaluación de los
Costos de Reconstrucción: Sismo en Ecuador - abril 2016. Quito, Ecuador:
SENPLADES.
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, SENPLADES. (15 de enero de 2017).
Sistema Nacional de Información, SNI. Recuperado el 15 de enero de 2017, de SNI:
http://app.sni.gob.ec/web/menu/
Servicio Geológico de los Estados Unidos, USGS. (s.f.). 20 Largest Earthquakes in the World.
Recuperado el 29 de diciembre de 2016, de USGS:
https://earthquake.usgs.gov/earthquakes/browse/largest-world.php
Servicio Geológico de los Estados Unidos, USGS. (19 de septiembre de 2011). Tectonic plates.
Recuperado el 23 de noviembre de 2016, de USGS:
https://pubs.usgs.gov/gip/dynamic/slabs.html
Servicio Geológico de los Estados Unidos, USGS. (22 de septiembre de 2015). Seismicity of
the Earth 1900-2013. Recuperado el 15 de noviembre de 2016, de USGS:
https://earthquake.usgs.gov/earthquakes/world/seismicity_maps/
Servicio Geológico de los Estados Unidos, USGS. (16 de abril de 2016). M 7.8 - 27km SSE of
Muisne, Ecuador. Recuperado el 4 de enero de 2017, de USGS:
https://earthquake.usgs.gov/earthquakes/eventpage/us20005j32#executive
128
Székely, M. (2015). Cambios en la institucionalidad de la política de protección social en América
Latina y el Caribe: avances y nuevos desafíos. Banco Interamericano de Desarrollo.
Televisión Nacional Chile. (16 de noviembre de 2013). Crónica: Coquimbo, las heridas del fatal
terremoto de 1922. Recuperado el 15 de diciembre de 2016, de 24 horas.cl:
http://www.24horas.cl/noticiarios/reportajes24/cronica-coquimbo-las-heridas-del-fatal-
terremoto-de-1922-938869
Trujillo, M., & D´Ercole, R. (2003). Amenazas, Vulnerabilidad, Capacidades y Riesgo en el
Ecuador. Los desastres, un reto para el desarrollo. Quito, Ecuador: EKSEPTION.
Unión de Naciones Suramericanas, UNASUR. (2015). Consideraciones para Fortalecer una
Estrategia Suramericana para la Reducción del Riesgo de Desastres. Montevideo,
Uruguay.
Univision Communications Inc. (28 de diciembre de 2004). Los peores terremotos de la historia.
Recuperado el 15 de diciembre de 2016, de Univision:
http://www.univision.com/noticias/los-peores-terremotos-de-la-historia
Vanguardia. (14 de enero de 2010). Desastres por terremotos en los últimos años. Recuperado
el 15 de diciembre de 2016, de Vanguardia MX:
http://www.vanguardia.com.mx/desastresporterremotosenlosultimosanos-452901.html
Vargas, J. E. (2002). Políticas Públicas para la reducción de la vulnerabilidad frente a los
desastres naturales y socio-naturales. Santiago de Chile: Naciones Unidas.
Wiches-Chaux, G. (1993). La vulnerabilidad Global. Recuperado el 06 de 01 de 2017, de La Red
de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina (LA RED):
http://www.desenredando.org/public/libros/1993/ldnsn/html/cap2.htm
Wilches-Chaux, G. (2006). La comunicación: un compromiso político. Los desastres: resultado
de múltiples incomunicaciones. Tecnología y Sociedad Revista Latinoamericana, 132-
154.
129
8. ANEXOS
8.1 ANEXO 1
A continuación se presentan los diversos modelos del análisis de la vulnerabilidad:
• Modelo de Presión y Liberación de los desastres: Blaikie, Cannon, David, &
Wisner (1996 y 2003)
Wisner, Blaikie, Cannon y Davis (2003), realizaron un estudio en el cual mostraron como
el riesgo de desastres es analizado considerando no sólo las amenazas (de origen
natural por ejemplo), sino también la vulnerabilidad creada directamente por la
población, a través de sus decisiones cotidianas. En particular, los autores ilustraron
que el concepto de que los desastres son consecuencia sólo de las amenazas naturales
es limitado, ya que consideran que los mismos son también producto del ambiente
social, político y económico, además del ambiental. Esta visión es importante, porque
permite poner énfasis no sólo en el conocimiento de las amenazas, sino también al
ambiente social existente, que se traduce en condiciones de vulnerabilidad de la
población. De esta forma, los autores determinan que los sistemas políticos, sociales y
económicos, se traducen en procesos sociales que determina un acceso desigual de
oportunidad, pero también una exposición diferenciada y desigual a peligros, como por
ejemplo las sequías, inundaciones, terremotos, entre otros.
De esta manera, los autores proponen el “Modelo de Presión y Liberación” (Modelo
PAR), el cual explica que el desastre es la intersección de dos fuerzas opuestas:
aquellos procesos que generan vulnerabilidad por un lado y exposición física a una
amenaza por el otro. Este modelo busca explicar y entender las causas del desastre. La
vulnerabilidad posee tres niveles o vínculos y está arraigada por procesos sociales,
políticos y económicos, los cuales generan presiones que resultan en desastres. La idea
de la "liberación" se incorpora para conceptualizar la reducción del desastre: atenuar la
presión, la vulnerabilidad tiene que reducirse (Blaikie, Cannon, David, & Wisner, 1996).
130
Figura: Modelo de presión y liberación de los desastres: La progresión de la vulnerabilidad
Fuente: (Cannon, Davis, Wisner, & Blaikie, 2003)
En particular, es interesante como los autores proponen la progresión de la
vulnerabilidad como elemento constitutivo del riesgo. Así, existen tres procesos:
Causas de raíz: Están asociadas a un acceso limitado a ciertas condiciones: recursos,
estructuras y poder, y también a las ideologías: sistemas políticos y económicos. En
particular, en sociedades como las latinoamericanas, donde las condiciones de pobreza
son elevadas, el acceso limitado a activos e ingresos (recursos) es una causa
fundamental de vulnerabilidad y de tener baja prioridad para intervenciones del
gobierno.
✓ Presiones dinámicas: Son procesos que “traducen” los efectos de las
causas de fondo en vulnerabilidad de condiciones inseguras. Están
asociadas a la falta de institucionalidad local, desarrollo local (mercados,
inversiones), y a la falta de capacidades, así como también a condiciones
regionales o globales, como el nivel de urbanización, guerra, el
crecimiento de la población entre otros.
✓ Condiciones inseguras: Son las formas específicas en las cuales la
vulnerabilidad de una población se expresa en el tiempo y espacio junto
con una amenaza. Están asociadas al entorno físico, la economía, la
organización social y la institucionalidad pública. Estas condiciones
concretizan los dos procesos anteriores, lo cual puede llevar a pensar en
acciones específicas para reducir la vulnerabilidad.
• Vulnerabilidad Global: Wilches – Choux (1993 y 2006)
En este caso, el modelo general señala que el riesgo es función de la vulnerabilidad y
de las amenazas. Bajo este enfoque, (Wiches-Chaux, 1993) y (Benson & Twigg, 2007)
131
de Provention Consortium50, consideran que la vulnerabilidad es un concepto global,
como la interacción de factores y características (internas y externas) que convergen en
una comunidad particular para dar como resultado el “bloqueo o incapacidad de la
comunidad para responder adecuadamente ante la presencia de un riesgo determinado,
con el consecuente desastre”; en este contexto la vulnerabilidad puede ser explicada en
términos de factores físicos, sociales, económicos, ambientales, culturales,
institucionales, científicos y tecnológicos y políticos como se muestra a continuación:
Figura: Componentes de la Vulnerabilidad Global
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración a (Wilches-Chaux, 2006)
No obstante, una de las limitaciones de este modelo conceptual, es que es difícil
establecer la línea divisoria entre cada uno de los tipos de vulnerabilidad, por lo que se
dificulta su puesta en práctica para implementar un programa de reducción del riesgo
de desastres, a través de la reducción de la vulnerabilidad. Sin embargo, su importancia
radica en la posibilidad de incluir un conjunto de acciones concretas, considerando cada
tipo de vulnerabilidad.
• Medios de vida y vulnerabilidad: Cannon (2008)
Cannon (2008) realiza algunos avances en la línea del trabajo inicialmente presentada
por diversos autores tales como: Wisner, Blaikie, Cannon y Davis (2003), por motivo que
propone cinco elementos como los componentes de la vulnerabilidad: 1) estabilidad de
50 Provention Consortium es una alianza global conformada por organismos internacionales (BID, Banco
Mundial, entre otros), gobiernos, sector privado, organizaciones de la sociedad civil y de la academia, cuyo
objetivo principal es reducir el riesgo, los impactos sociales, económicos y ambientales de los peligros
naturales en la población vulnerable de los países en desarrollo.
Vulnerabilidad o Sostenibilidad
Física por Localización
Vulnerabilidad o Sostenibilidad
Estructural
Vulnerabilidad o Sostenibilidad
Económica
Vulnerabilidad o Sostenibilidad Organizativa
Vulnerabilidad o Sostenibilidad
Cultural
Vulnerabilidad o Sostenibilidad
Ecológica
Vulnerabilidad o Sostenibilidad Institucional
Vulnerabilidad o Sostenibilidad
Educativa
Vulnerabilidad o Sostenibilidad
Política
132
medios de vida, 2) bienestar inicial (condición pre-desastre), 3) autoprotección, 4)
protección social, y, 5) ejercicio del poder, como se puede apreciar en el siguiente
gráfico:
Figura: Modelo sobre Componentes de la Vulnerabilidad
Fuente: (Cannon T. , 2008)
Cannon señala que existen las causas de fondo de la vulnerabilidad, que están
asociadas a la economía política nacional e internacional, las cuales a su vez
determinan el marco social, a través de sus estructuras y sistemas de poder. Estas
condiciones son las que determinan los componentes de la vulnerabilidad. Es importante
este planteamiento porque hace visible la vulnerabilidad a través de condiciones
deficientes en la autoprotección y de protección social, por lo que éstos se colocan como
mecanismos a través de los cuales se puede intervenir para reducir la vulnerabilidad.
• Vulnerabilidad como resultado de la exposición, fragilidad y resiliencia:
EIRD, DPGM, GTZ
Un grupo importante de instituciones tales como: (Estrategia Internacional para la
Reducción de Desastres de las Naciones Unidas, UNISDR, 2009b), (Ministerio de
Economía y Finanzas del Gobierno de Perú, DPGM, 2006 y 2007) y (Deutsche
Gesellschaft für Techische Zusammenarbeit, GTZ, 2002) proponen que la vulnerabilidad
puede ser explicada por tres factores: exposición, fragilidad, y resiliencia, tal como se
muestra a continuación:
133
Figura: Adaptación propia de EIRD (2009), DGPM (2006, 2007), GTZ (2002), Cardona (2001)
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del BID (Banco Interamericano
de Desarrollo, BID, 2010)
Exposición: Se refiere a las decisiones y prácticas que ubican al ser humano y sus
medios de vida en la zona de impacto de un peligro. La exposición se genera por una
relación no apropiada con el ambiente, que se puede deber a procesos no planificados
de crecimiento demográfico, a un proceso migratorio desordenado, al proceso de
urbanización sin un adecuado manejo del territorio y/o a políticas de desarrollo
económico no sostenibles. A mayor exposición, mayor vulnerabilidad.
Fragilidad: Se refiere a las condiciones de desventaja o debilidad relativa del ser
humano y sus medios de (Benson & Twigg, 2007) vida frente a un peligro. En general,
está centrada en las condiciones físicas de una comunidad o sociedad y es de origen
interno, por ejemplo: formas de construcción, no seguimiento de normativa vigente sobre
construcción y/o materiales, entre otros. A mayor fragilidad, mayor vulnerabilidad.
Resiliencia: Se refiere al nivel de asimilación o capacidad de recuperación del ser
humano y sus medios de vida frente a la ocurrencia de un peligro. Está asociada a
condiciones sociales y de organización de la población. A mayor resiliencia, menor
vulnerabilidad.
Este modelo ha sido utilizado internacionalmente en el Marco de Acción de Hyogo de
las Naciones Unidas para reportar el avance de las acciones de la Estrategia
Internacional de Reducción de Riesgos (EIRD) de las Naciones Unidas en el 2009 así
como por el Proyecto de apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina
(PREDECAN) con el objeto de proponer distintos mecanismos para reducir la
vulnerabilidad.
+
Condiciones
de
Vulnerabilidad
Riesgo de
desastre Amenaza
s
Exposición
Fragilidad
Resiliencia
134
8.2 ANEXO 2
Otros organismos o iniciativas regionales se presentan a continuación:
Organización de los Estados Americanos (OEA)
La OEA, fundada en 1948, reúne a los 35 Estados de las Américas. Constituye el foro
gubernamental político, jurídico y social de “Las Américas” y ha impulsado varias
iniciativas pertinentes a la reducción del riesgo de desastres en la región que competen
directamente a la región de América del Sur:
Iniciativas Descripción
Plan Interamericano para la Coordinación de la
Prevención, la Atención de Desastres y la
Asistencia Humanitaria
Este plan fue aprobado en 2012 y distingue objetivos específicos en torno a la prevención, la respuesta y la coordinación para el desarrollo y el fortalecimiento de los sistemas nacionales de preparación, la respuesta a desastres y facilidad de la asistencia humanitaria internacional y la coordinación de los mecanismos existentes de la asistencia humanitaria internacional.
Reuniones Regionales sobre Mecanismos Internacionales de
Asistencia Humanitaria (MIAH)
Estos encuentros internacionales reúnen a representantes de las cancillerías y los entes rectores para la protección civil y la gestión del riesgo de los países de América Latina y el Caribe con el objetivo de fomentar la colaboración y la coordinación de los diversos actores en torno a la asistencia humanitaria.
Red Interamericana de Mitigación de Desastres
(RIMD)
Fue establecida en 2007 como un mecanismo hemisférico permanente. En la V Cumbre de las Américas realizada en Trinidad Tobago en 2009, los Jefes de Estado apoyaron la acción de la Red, como mecanismo de cooperación regional destinado a fortalecer la capacidad técnica e institucional para la reducción, prevención, preparación, respuesta, rehabilitación, resiliencia, reducción de riesgos, mitigación del impacto y evaluación de los desastres.
Tabla: Iniciativas emprendidas por la OEA en América del Sur
Fuente: (UNISDR, 2015)
Programa de Preparación ante Desastres (DIPECHO)
El Departamento de Ayuda Humanitaria y Protección Civil de la Comisión Europea
(ECHO) a través de su Programa de Preparación ante Desastres (DIPECHO), creado
en 1996, ha contribuido a fortalecer la capacidad de respuesta en caso de desastres
naturales y mitigar sus consecuencias en las regiones expuestas a ellos. En América
del Sur se encuentra presente desde 1999 y ha apoyado a establecer una estructura de
gestión de riesgo en la región, a partir de la cooperación, el intercambio de información,
experiencias y conocimientos, la incidencia y la articulación entre las comunidades y
autoridades locales, nacionales y regionales.
CERESIS (Visión regional de la situación ante desastres)
El Centro Regional de Sismología para América del Sur (CERESIS) es un Organismo
Internacional creado el año 1966 por acuerdo entre el Gobierno del Perú y la
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
(UNESCO). Su objetivo es favorecer toda clase de estudios y actividades sismológicas
en la región sudamericana y ayudar a su realización, así como efectuar el enlace entre
estaciones e instituciones sismológicas de la región y con los centros sismológicos
135
internacionales. Tiene su sede en Lima, Perú. A través del CERESIS, se hacen
disponibles una serie de herramientas, incluyendo un Catálogo de Intensidades, Mapa
Sísmico Probabilístico, Catálogo de Hipocentros y la Red Sísmica de América del Sur.
El mapa muestra parte de las estaciones sísmicas existentes en América del Sur.
Foro de Coordinación y Cooperación de Mecanismos Subregionales de Gestión
del Riesgo de Desastres de las Américas
Es un espacio de coordinación y cooperación técnica de los organismos subregionales
adscrito por Caribbean Disaster Emergency Management Agency (CDEMA-CARICOM),
Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres Naturales en América, Central
(CEPREDENAC), Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres
(CAPRADE) y la Reunión Especializada de Reducción de Riesgo de Desastres
Socionaturales, la Defensa, la Protección Civil y la Asistencia Humanitaria (REHU).
Sesionó de manera regular desde su creación en 2009 hasta 2011 y es una instancia
técnica que busca tomar como base las políticas, estrategias, metodologías e
instrumentos sobre la Gestión del Riesgo de Desastres desarrollados por cada uno de
sus integrantes, las experiencias y el conocimiento adquiridos para contribuir al
fortalecimiento y la articulación de las iniciativas de las Plataformas Nacionales
Subregionales y Regionales.
Secretaría Genera lIberoamericana (SEGIB)
En 2007, durante la XVII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, se
adoptó la “Declaración de Santiago” en la que estos se comprometieron a identificar las
áreas y sectores más vulnerables a los efectos adversos del cambio climático, a fin de
promover estrategias de adaptación y de mitigación, y favorecer la cooperación y
coordinación iberoamericanas para atender las emergencias y contingencias derivadas
de los desastres naturales. Ese objetivo está respaldado por un “Plan de Acción” y desde
2008 se trabaja con el fin de crear "Dispositivos de Atención a Emergencias derivadas
de Desastres Naturales” y un fondo solidario destinado a enfrentar estos desastres.
Iniciativas sectoriales51:
Plan de Acción de Hospitales Seguros
La Organización Panamericana de la Salud (OPS) y la Oficina Regional de la
Organización Mundial de la Salud (OMS) colabora con los países de América del Sur
impulsando medidas de reducción de riesgos en el sector salud. A través de su
programa “Hospitales seguros: iniciativa regional sobre los establecimientos sanitarios
capaces de resistir los efectos de los desastres”, la cual promueve la elaboración de
políticas nacionales sobre hospitales seguros con esfuerzos coordinados a todo nivel y
con todos los actores y promoviendo medidas concretas para que todos los hospitales
nuevos puedan funcionar en caso de desastres, y para que se refuercen los existentes.
51 Se mencionan específicamente aquellas relacionadas con educación y salud por considerarse, a partir de la revisión de los “documentos oficiales de los países de la región”, que dichos sectores son de especial importancia para los mismos, sin perjuicio de que existan otras iniciativas sectoriales regionales no mencionadas aquí.
136
En 2009, UNISDR lanzó una campaña Mundial “Hospitales Seguros Frente a los
Desastres52” con el apoyo de OMS, el Banco Mundial y UNICEF.
Declaración de Panamá sobre la Reducción del Riesgo de Desastres en el Sector
Educativo de América Latina y el Caribe
En 2006-2008 UNISDR, UNESCO y UNICEF lanzaron la campaña internacional “La
prevención de desastres empieza en la escuela”. Bajo esa consigna, se han realizado
diferentes iniciativas para alinear a los Ministerios de Educación de América Latina y el
Caribe en la definición de acciones prioritarias para la RRD en el sector educación. En
2011 se firmó la “Declaración de Panamá sobre la reducción del riesgo de desastres en
el sector educativo de América Latina y el Caribe” con base en la cual los Ministros y
Ministras de Educación y los delegados y delegadas gubernamentales de América
Latina y el Caribe acordaron, entre otras cosas, garantizar el derecho a la educación en
situaciones de emergencia y desastres, fomentar la incorporación o el fortalecimiento
de la gestión del riesgo en los currículos escolares, e implementar una política de
evaluación y mejora permanente de la infraestructura educativa existente y el desarrollo
de nuevas edificaciones escolares, de acuerdo a estándares y gestión de riesgo..
Declaración de Incheón para el establecimiento de una Alianza de Gobiernos
Locales para la Reducción del Riesgo de Desastres
En 2009 se acordó crear esta alianza para lograr de forma activa el avance de la agenda
de la reducción de riesgos de desastres y la adaptación al cambio climático. De esta
alianza, se derivó el lanzamiento de una Campaña Mundial de Reducción de Desastres
2010-2015 “Desarrollando Ciudades Resilientes: Mi Ciudad se está Preparando!" de
UNISDR. El foco de esta iniciativa es promover la comunicación eficaz sobre la
reducción de riesgos y su valor, generar un compromiso político para la reducción de
riesgos a través acuerdos con gobiernos nacionales y locales, trabajar a través de
"promotores" de la campaña y contribuir al desarrollo de capacidades para los gobiernos
locales, entre otras acciones.
Redes Científico – Técnicas:
El Centro Internacional para la Investigación del Fenómeno del Niño (CIIFEN)
Organización abocada a mejorar la comprensión y los sistemas de alerta temprana
sobre del fenómeno El Niño –Oscilación Sur (ENSO por sus siglas en inglés) y la
variabilidad climática a escala regional través de la investigación científica y aplicada.
Realiza proyectos para contribuir a reducir sus impactos socioeconómicos e informar
políticas de desarrollo considerando actuales y futuros escenarios climáticos.
52 Ver: http://www.unisdr.org/2009/campaign/pdf/wdrc-2008-2009-information-kit-spanish.pdf (Fecha de consulta: 08 de enero 2017)
137
Alianza para la Mitigación y Adaptación al Cambio Climático y Gestión del Riesgo
en América Latina y el Caribe (ACCLAC)
Fundada por el Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE), la
Sociedad Alemana de Cooperación Técnica (GTZ), Instituto Interamericano para la
Cooperación en Agricultura (IICA), La Fundación Tropical Forestal (TTF) y la
Universidad para la Cooperación Internacional (UCI). Es una organización cuyos
objetivos son el desarrollo de acciones que promuevan la conciencia y la justicia
ecológica, así como el acceso a instrumentos que posibiliten la mitigación y la
adaptación al cambio climático, mediante la participación activa del mayor número de
agentes (gobiernos centrales y locales, organizaciones empresariales y el conjunto de
actores sociales).
Comisión Permanente del Pacífico Sur (CPPS)
Esta comisión está conformada por Chile, Colombia, Ecuador y Perú y entre sus
objetivos se incluye mejorar la articulación entre los entes del conocimiento de
amenazas con prevención y la atención de los desastres, la implementación y la
optimización de sistemas de alerta temprana y el fortalecimiento de la reducción del
riesgo en el plano institucional. Su Dirección de Asuntos Científicos coordina y
promueve, entre otras cosas, estudios oceanográficos y meteorológicos del Pacífico
sudeste, con especial énfasis en los eventos ENOS (El Niño Oscilación del Sur) y sus
más notables y recurrentes manifestaciones extremas como son el Fenómeno El Niño
y La Niña y otros años atípicos.
Programa de Tsunami de la Comisión Oceanográfica Intergubernamental (COI) y
a los Sistemas de Alerta ante Tsunamis para el Pacífico y el Caribe
El Programa sobre tsunamis de la COI tiene por objeto reducir la pérdida de vidas y
medios de subsistencia que pudiera sobrevenir a causa de un tsunami. Para ello, la
Unidad de Coordinación sobre Tsunamis presta apoyo a los Estados Miembros de la
COI con el fin de evaluar los riesgos de tsunami, implantar sistemas de alerta temprana
y educar a las comunidades amenazadas acerca de las medidas de preparación.
Mediante la coordinación de reuniones regionales, las actividades de creación de
capacidad y el apoyo prestado a proyectos nacionales y regionales, el Programa sobre
tsunamis de la COI es hoy uno de los principales interesados en la reducción de riesgos
de tsunami a nivel mundial.
Redes de información y gestión de conocimientos:
Iniciativas Descripción
Sistema DesInventar
Sistema de adquisición, consulta y despliegue de información que compila información sobre la ocurrencia de desastres de pequeño y mediano impacto, además de aquellos de alto impacto, en América Latina.
Red BiVa-PaD
Esta es una red de bibliotecas virtuales para la Prevención y Atención de Desastres que vincula en red Centros de Información en la Subregión Andina (Red BiVa-PaD). Para su conformación contó con el apoyo financiero del Proyecto Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina (PREDECAN) y del apoyo técnico de la OPS/OMS y de la UNISDR, entre otros. Estas
138
bibliotecas virtuales están actualmente en marcha y de acuerdo a un reciente diagnóstico53 son valoradas por los entes rectores de los países de la Comunidad Andina como una herramienta para favorecer el acceso a información de utilidad a la cooperación técnica, comunidades vulnerables, sector privado, academia, gobierno central, gobierno local, sociedad civil y demás interesados.
Red y Plataforma Web
DESAPRENDER
Esta plataforma es un portal interactivo que actúa como foro para la promoción del aprendizaje para la reducción de riesgos en el que participan profesionales que trabajan en el tema en toda la región. Está especialmente dirigido a los que se desempeñan a nivel comunitario incluyendo el voluntariado, organizaciones de la sociedad civil, autoridades de gobiernos y la misma comunidad para proveerles de información actualizada sobre temas de interés común, intercambiar experiencias y accedes a recursos y herramientas.
CRID
El Centro Regional de Información sobre Desastres para América Latina y el Caribe (CRID) es una biblioteca o centro de documentación con una plataforma en línea. CRID recopila y disemina información disponible sobre el tema de desastres en América Latina y el Caribe y busca mancomunar esfuerzos de organizaciones que trabajan en gestión de riesgos y mejorar su capacidad. En este sentido, CRID es a la vez un centro de información y una iniciativa de información.
HFA-Pedia
Espacio interactivo en línea, a través de la UNISDR Américas, diseñada y desarrollada para facilitar el intercambio de información significativa de los avances y progreso hacia la Reducción del Riesgo de Desastres (RRD) y sobre la implementación del Marco de Acción de Hyogo.
REDHUM
La Red de Información Humanitaria (RED HUM) creó una plataforma regional de información que promueve la identificación de los principales actores humanitarios y de la información producida por estos actores y otras fuentes en América Latina. Apoya el establecimiento de redes de actores humanitarios y a equipos del país. Además de facilitar el acceso a información, promueve el intercambio y estandarización, apoya el manejo de información en emergencias e informa a actores humanitarios internacionales sobre situaciones que se producen en la región.
Red de Universitarios de
América Latina y el Caribe para la Reducción del
Riesgo de Emergencias y
Desastres (REDULAC/RRD)-
Comunidad de Conocimiento y
Práctica
Se creó por medio del acta de intención de “La Declaración de Manizales” en el marco de un Taller Internacional sobre la Gestión del Riesgo a Nivel Local, caso de Manizales, Colombia: “La Administración Pública y el Rol de la Universidad” en el año 2006. Consiste en una red de universidades que permite compartir logros, avances y dificultades del rol de la educación superior al abordar la temática de la gestión del riesgo de desastres desde el ámbito investigativo y de la docencia. Cuenta con el apoyo de La Oficina de los Estados Unidos para Desastres en el Extranjero-USAID/OFDA/LAC y la UNISDR.
Red Virtual de Educadores y
Comunicadores para la Gestión del
Riesgo y la Red
La red fue formalizada en el 2009 con la participación de 32 universidades en alianza estratégica con Consejo Universitario Andino y con el respaldo de la Secretaría General de la Comunidad Andina y cuenta con la plataforma en línea “Gestión del Riesgo: Comunicación y medios para la prevención y la
53 ECHO (2012) Situación actual de las bibliotecas virtuales para la prevención y atención de desastres
BiVaPaD. DIPECHO América del Sur 2011-2012. San José, Costa Rica.
139
Andina de Universidades en
Gestión del Riesgo y Cambio Climático
mitigación de desastres en América Latina” gracias al apoyo de “La Iniciativa de la Comunicación”, una plataforma virtual de Comunicación y Medios para el Desarrollo de América Latina y el Caribe.
Tabla: Redes de información y conocimiento en América Latina
Fuente: (UNISDR, 2015)
Otras redes prácticas que se van desarrollando de manera natural son: Normas mínimas
del Proyecto Esfera54 y Normas Mínimas de Educación en Emergencias55. No requieren
acuerdo previo para su difusión y su implementación contribuye a la RRD.
54 Ver <http://www.sphereproject.org/sphere/es/> (Fecha de consulta 08 de enero 2017) 55 Ver <http://www.eird.org/publicaciones/INEE_MSEE_Espanol.pdf> (Fecha de consulta 08 de enero
2017)
140
8.3 ANEXO 3
Acuerdos Bilaterales en Gestión de Riesgo de Desastres en el Ecuador
Las iniciativas o acuerdos bilaterales de Ecuador con diferentes países de América del
Sur, son:
Países Acuerdos
Bolivia - Ecuador Ambos países cuentan con convenios de asistencia técnica en materia de gestión de riesgos.
Colombia - Ecuador
Tienen un acuerdo para realizar actividades que contribuyan a mejorar la planificación estratégica de las actividades relacionadas con la Gestión del Riesgo de Desastres y la generación de capacidades técnicas institucionales a nivel de cooperación interinstitucional entre los entes rectores de los Sistemas Nacionales. La cooperación estará fundamentada en la implementación de actividades que permitan fortalecer de manera conjunta las capacidades de las instituciones en Gestión de riesgo en ambos países, las que favorecerán a la aplicación de sus mandatos sobre reducción, mitigación, respuesta y recuperación ante desastres de origen natural y antrópico, al igual que intercambiar información científica y técnica con el propósito de desarrollar conjuntamente proyectos y cooperación ágil en ayuda humanitaria que conduzcan a la reducción de la vulnerabilidad de los habitantes en ambos países. Esto se pretende llevar a cabo por medio de ejercicios de simulacros y talleres binacionales que permitan intercambiar las lecciones aprendidas entre ambas entidades.
Chile - Ecuador
Acuerdo Marco Interinstitucional56 entre el Ministerio de Coordinación de Seguridad, Ministerio del Interior y la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos del Ecuador, y el Ministerio del Interior y Seguridad Pública de Chile, el cual ha impulsado el intercambio permanente de expertos, para el mejoramiento de las respuestas ante eventos adversos, en el que se ha logrado obtener importante participación para la construcción de sistemas de alerta temprana y la promoción de la nueva norma ecuatoriana de construcción sismoresistente. El Ecuador aprecia la invitación y las facilidades brindadas por la Oficina Nacional de Emergencias del Ministerio del Interior y Seguridad Pública (ONEMI) de Chile, para la participación de una comisión de expertos de la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos en el simulacro Regional de alerta frente a tsunami efectuada en la Región de Coquimbo Chile, desarrollado en noviembre del año 2011, lo que ha permitido el intercambio de experiencias frente a eventos adversos de gran magnitud. Ambas naciones
56 Texto disponible en <http://www.legal.gen.ec/Acuerdo-Marco-Cooperacion-Interinstitucional-entre-
Ministerio-Coordinacion-Seguridad-Ministerio > [Fecha de consulta 08 de enero 2017)
141
a través de la Secretaria Nacional de Gestión del Riesgo (SNGR) y la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior y Seguridad Pública (ONEMI), manifiestan su interés y disposición para fortalecer los intercambios necesarios en cuanto a conocimientos y tecnologías, relacionados con los sistemas de alerta temprana ante emergencias y desastres.
Paraguay - Ecuador
Ambos países se comprometieron en 2010 a colaborar en torno a la gestión de riesgos, brindando asistencia técnica, intercambiando información, desarrollando programas, proyectos, foros y capacitaciones en forma conjunta y la capacitación de Paraguay por parte de profesionales técnicos de Ecuador.
Perú - Ecuador
Ambos países tienen un acuerdo que permite a los ministerios de Defensa de cada país elaboren y ejecuten un sistema de apoyo mutuo en caso de desastres de origen natural y de acción cívica binacional a cargo de las Fuerzas Armadas57. Este memorando de entendimiento se enmarca en el mecanismo instituido por la Comisión Binacional Peruano-Ecuatoriana sobre medidas de confianza mutua y la declaración conjunta en Machala del 25 de octubre de 2008. Así mismo el Comité Técnico Binacional Peruano-Ecuatoriano de Asuntos Sociales, Culturales y de Cooperación tiene un “Sub-Comité de Gestión de Riesgos y Atención a Desastres” que vela por la implementación del Programa Ciudades Sostenibles Región Fronteriza Perú – Ecuador (específicamente Piura – Machala). También trabajan para la implementación de un sistema de alerta temprana en el cordón fronterizo que involucra al Instituto Nacional de Meteorología e Hidrología de Ecuador y al Servicio Nacional de Meteorología Hidrológica de Perú. Se busca el fortalecimiento y coordinación del Sistema de Monitoreo y Red Hidrometeorológica a través de la cooperación binacional.
Bolivia OTCA
En el marco de la Organización del Tratado de la Cuenca Amazónica se han acordado acciones de prevención y respuesta entre los países miembros de esa Organización, entre ellos el Brasil, Ecuador, Perú, Colombia, Guyana, Surinam, Venezuela. Se encuentra en proceso un marco de Acuerdo de Cooperación para la prevención de incendios forestales.
Tabla: Acuerdos bilaterales de Ecuador con diferentes países de América del Sur
Fuente: (UNISDR, 2015)
En relación al capítulo 4, de acuerdo a las investigaciones realizadas por el Instituto
Geofísico de la Escuela Politécnica Nacional (IGEPN), los principales terremotos por
provincias, relacionados con sismos en el Ecuador desde la época hispánica, son:
57 Ver:
http://www.rree.gob.pe/portal/pexterior.nsf/a1da43c3101b2850052571fd00754b60/08b1258216afc236052
57798005c5e15/$FILE/AcueAmpPE.pdf (Fecha de consulta 08 de enero 2017]
142
Localización por provincias
Región Años
Azuay Sierra 1856, 1887, 1893, 1901
Bolívar Sierra 1942
Carchi Sierra 1834, 1868, 1923, 1926, 1955, 1987
Chimborazo Sierra 1645, 1674, 1689, 1786, 1797, 1911, 1961
Cotopaxi Sierra 1687, 1689, 1736, 1757, 1800, 1859, 1914, 1944, 1976, 1996
El Oro Costa 1913, 1928, 1953, 1970
Esmeraldas Costa 1906, 1942, 1944, 1958, 1976
Guayas Costa 1901, 1906, 1942, 1980
Imbabura Sierra 1854, 1859, 1868, 1942, 1955, 1987, 2000
Loja Sierra 1749, 1904, 1913, 1928, 1946, 1953, 1970
Los Ríos Costa 1901, 1942
Manabí Costa 1896, 1898, 1942, 1990, 1998, 2016
Morona Santiago Oriente 1971, 1995
Napo Oriente 1987, 2005
Pichincha Sierra 1587, 1755, 1768, 1859, 1914, 1915, 1922, 1923, 1929, 1938, 1955, 1976, 1987, 1990
Sucumbíos Oriente 1987
Tungurahua Sierra 1645, 1687, 1689, 1868, 1949
Zamora Chinchipe Oriente 1971, 1955
Tabla: Principales terremotos por provincias del Ecuador desde la época hispánica
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información de IGEPN (SGR, 2012)
A continuación, se muestra un mapa elaborado por la IGEPN del Ecuador, sobre la
ubicación de los principales terremotos ocurridos desde la época hispánica del Ecuador
hasta 1998.
143
Figura: Mapa sobre los terremotos con intensidades superiores a VIII en el Ecuador entre 1541 -
1998
Fuente: Instituto Geofísico de la Escuela Politécnica Nacional, IGEPN (OXFAM y COOPI, 2001)
En este contexto, la SGR (2012) señala que las pérdidas humanas y económicas
ocasionadas por estos grandes sismos y por otros menores de escala local han incidido
fuertemente en el crecimiento del país y en la sostenibilidad de su desarrollo.
Es importante destacar, que en el 2013, el IGEPN poseía 117 estaciones sísmicas
distribuidas en el territorio ecuatoriano, las cuales monitorean constantemente la
actividad sísmica del país; y permiten confirmar que el territorio ecuatoriano se
encuentra en una zona de constante actividad sísmica, a continuación se presentan los
diversos eventos (sismos) registrados entre el 2000 y 2013 en el Ecuador:
144
Figura: Total de eventos registrados (magnitudes menor a 4.0 grados) y eventos de magnitud igual o
superior a 4.0 grados en Ecuador
Fuente: Elaboración propia, tomando en consideración la información del (IGEPN, 2013)
25002919
26732219 2382
3499
22342042
1824 17281286
1885 19542420
372 320 237 179 213
747
213 214 191 175 178 123 165 199
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Eventos registrados Eventos de magnitud igual o superior a 4.0 grados