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LA FORMULACIÓN Y VIABILIZACIÓN DE PROYECTOS LOCALES VIGENCIA 2007

1. LOS PROCEDIMIENTOS PARA EJECUTAR LA INVERSIÓN LOCAL.

Una de las dificultades para entender la ejecución del presupuesto de inversión de las localidades es el galimatías que se ha armado con los términos técnicos de los procesos presupuestales. En la presentación sobre el ritmo de ejecución se emplean palabras que pueden parecer sinónimos, pero cuyas sutiles diferencias dan cuenta de distintos estados del mundo. En este informe, entonces, adoptaremos definiciones muy precisas. Difieren de las definiciones oficiales en aspectos laterales; la ausencia de precisión sobre esos detalles genera dificultades de comprensión para los no iniciados en la jerga. Una vez adoptadas esas definiciones seremos sistemáticos con ellas, y las escribiremos con mayúscula inicial para enfatizar el hecho de que su significado está dado por este informe, no por alguna de las acepciones aceptadas por la Real Academia de la Lengua o por las definiciones oficiales en los glosarios de las normas presupuestales de los diferentes niveles territoriales.

1.1. Proyecto Estos conceptos aparecen así en las normas nacional, distrital y local:

Cuadro No. 1. Definición de proyecto

Concepto Nivel Territorial Nombre de la norma o manual Definición

Proyecto Nacional

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS DEL BANCO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE

INVERSIÓN NACIONAL, BPIN Bogotá D.C., Agosto de 2005

Unidad operacional del desarrollo que vincula recursos, actividades y productos durante un período determinado y con una ubicación definida para resolver problemas o necesidades de la población. Debe formar parte integral de un programa.

Sin contradecir estas definiciones, pero aclarando un poco más, en este informe entenderemos por Proyecto una frase corta, que se idea para englobar un conjunto de acciones, y que se escribe en el decreto de liquidación con el fin de asignar una imputación presupuestal. Esta imputación presupuestal es el techo máximo de dinero que se puede invertir en las acciones englobadas por esa frase. Por ejemplo, “comedores comunitarios” puede ser un renglón del decreto de liquidación. Bajo él se pueden invertir recursos en acciones como “construcción”, “dotación”, “provisión de comida en instalaciones ya existentes”. Bajo esta definición, Proyecto es “palabras escritas en un presupuesto”. No es un documento1. Para que la inversión se haga, el Proyecto se plasma en un documento. A ese documento lo llamaremos Ficha. La Ficha es un documento, en papel o en medio magnético que contiene unos campos para llenar, por lo que se habla de formatos para Formular proyectos.

1 Hay una diferencia interesante, mezcla de formal e informal, entre la manera que se entiende un proyecto local y la manera como debe entenderse cuando se actúa en niveles donde los proyectos son de gran espectro (en alcance previsto, población atendida, impacto esperado, riesgos, etc). Los proyectos de inversión en una localidad están relativamente acotados por la dimensión del presupuesto y las competencias. Se tiene una noción de qué se quiere con ellos y para cuánto alcanza. Ninguno de esos proyectos resuelve un problema “macro” de toda la localidad. Nunca está el problema, por ejemplo, de la “administración de los parques de toda la localidad”, o de “modelos de mantenimiento” de los mismos. Se apunta a un parque, una vía, un andén, los niños de un barrio, de pronto dos, aunque se argumente en un sentido macro en algunos campos de la Ficha de Proyecto (mentirillas que todos aceptamos). A nivel distrital se juegan en general grandes recursos que atienden problemas igualmente macro; luego, se espera de que antes de incluir las palabras para que aparezca en Proyecto en un anexo de Plan de Desarrollo, haya un documento más formalizado sobre los alcances del mismo.

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1.2. Fichas para la Formulación de Proyectos Hay tres alternativas de Fichas en las localidades: EBI-L, M019, PL, que son parecidas pero se diferencian en algunos campos. En general, contienen campos como “objeto de gasto”, “población beneficiaria”, “fecha”, “justificación”, “montos”.

Cuadro No. 2. Definición fichas de formulación de proyectos

Concepto Nivel

Territorial Nombre de la norma o manual Definición

Ficha M019 (Metodología

019) Nacional

MANUAL METODOLÓGICO PARA LA IDENTIFICACIÓN, PREPARACIÓN Y

EVALUACIÓN DE PROYECTOS MENORES

Este documento pretende guiar al usuario para formular y evaluar proyectos de iniciativa departamental o municipal cuyo costo de inversión no supere los 600 salarios mínimos mensuales. Dentro de los proyectos de este tipo se encuentran, por ejemplo: proyectos de dotación, sistematización, reparación de canchas deportivas, dotación de textos o materiales educativos, campañas de arborización, recolección de basuras, reparación o adecuación de establecimientos educativos, capacitación de docentes, alfabetización de adultos.

Ficha PL Local Sistema de Información para el seguimiento de la

Inversión Local (SIGLO) Manual de Usuario Bogotá, D. C., julio 14 de 2005

Es un instrumento de planeación en el cual se relaciona la información de la formulación del proyecto. Se utiliza para la viabilidad, registro y acualización de los proyectos en el Sistema de Gestión Local y para los procesos de seguimiento y evaluación.

Ficha EBI-L

Nacional

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS DEL BANCO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS

DE INVERSIÓN NACIONAL, BPIN Bogotá D.C., Agosto de 2005

Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas

La ficha de Estadísticas Básicas de Inversión, EBI, es el formato que permite registrar los datos generales de los programas y proyectos de inversión y facilita el registro, actualización o modificación de información dentro del sistema Bpin. Se genera en forma automática una vez han concluido los procesos de identificación, preparación y evaluación realizado a través de la MGA.

Distrital

Manual de procedimientos para la operación y administración del Banco Distrital de Programas y

Proyectos de la Administración Central y Establecimientos Públicos (BDPP-ACEP)

Bogotá D.C., Mayo de 2004

La Ficha de Estadísticas Básica de Inversión Distrital (EBI-D) es un formato esquemático que contiene la información básica de un proyecto de inversión.

DECRETO 449 DE 1999 (julio 9)

por el cual se actualizan los procedimientos del Banco Distrital de Programas y Proyectos.

Artículo 4º.- Ficha de Estadísticas Básica de Inversión Distrital (EBI-D). Se define como una ficha esquemática que contiene la información básica de un proyecto. Corresponde al DAPD determinar su contenido general y las orientaciones básicas para ser diligenciadas, mediante el Manual de Procedimientos que para tal efecto elabore y distribuya...

Local

Manual de procedimientos para la organización y administración del Banco de Programas y

Proyectos Locales (BPP-L) Bogotá D.C., marzo de 2005

La Ficha de Estadísticas Básica de Inversión Local (EBI_L) se define como un formato que contiene de manera esquemática la información esencial de un proyecto de inversión producto de su proceso de formulación.

En el momento de preparar la ejecución de los recursos contemplados en el decreto de liquidación de un año cualquiera, a partir de enero, se vuelve imperativo (no es opcional) convertir el nombre genérico en un documento o varios documentos que “sustenten la inversión” (se dice así, por eso escribimos entre comillas). Ese proceso de escribir la Ficha se llama Formular un Proyecto, esto es, pasarlo de simplemente un nombre general (“comedores comunitarios”) a un documento (Ficha) en la que se define, fundamentalmente, en qué se va a gastar el dinero (qué es aquello por lo cual se va a pagar: un bien o un servicio), y algunas cosas adicionales para justificarlo, de acuerdo con el formato elegido para hacer la correspondiente Ficha.

1.3. Sobre los estados-momentos de la Formulación de un Proyecto Los procesos aparecen detalladamente regulados por las normas, pero las prácticas son en general distintas en cada localidad. La causa principal de estas diferencias puede radicar en que no existe rigurosamente un BPPL con rutinas estándar, según veremos.

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1.3.1. Inscripción de proyectos

A nivel nacional no se distingue entre Inscripción y Registro, a nivel distrital y local sí. Coinciden éstos dos en que se trata del ingreso al respectivo Banco de Programas y Proyectos y que en ambos el requisito para el ingreso debe ser el diligenciamiento de una Ficha y la asignación de un código. En las localidades hay una característica especial: solamente debe estar diligenciada la parte I de la ficha EBIL (identificación) y reposar en el BPPL. El componente es el que se formula año a año.

Cuadro No. 3. Definición inscripción de un proyecto

Nivel Territorial Nombre de la norma o manual Definición

Nacional

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS DEL BANCO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS

DE INVERSIÓN NACIONAL, BPIN Bogotá D.C., Agosto de 2005

Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas

El manual no discrimina el proceso de inscripción con el de registro de proyectos, ver registro de proyectos.

Distrital

Manual de procedimientos para la operación y administración del Banco Distrital de

Programas y Proyectos de la Administración Central y Establecimientos Públicos (BDPP-

ACEP) Bogotá D.C., Mayo de 2004

La inscripción de un proyecto es el paso inicial que debe cumplir todo proyecto para ingresar al Banco Distrital de Programas y Proyectos de la Administración Central y Establecimientos Públicos (BDPP-ACEP). La inscripción es el proceso que oficializa ante el BDPP-ACEP la intención de realizar un proyecto que aún no se encuentra formulado a un nivel de perfil o superior. La inscripción se realiza mediante el diligenciamiento de la Ficha EBI-D en el sistema de información SEGPLAN, de acuerdo con lo establecido en el CAPITULO V “Instructivo para el diligenciamiento de la Ficha de Estadísticas Básicas de Inversión Distrital - (EBI-D)”. Un proyecto se considera inscrito cuando la entidad responsable ha diligenciado la Ficha EBI-D en el Sistema de Información SEGPLAN del BDPP-ACEP, de conformidad con lo establecido en el CAPITULO V “Instructivo para el diligenciamiento de la Ficha de Estadísticas Básicas de Inversión Distrital - (EBI-D)” de este manual. El sistema SEGPLAN asigna de manera automática un código al proyecto.

Distrital


por el cual se actualizan los procedimientos del Banco Distrital de Programas y Proyectos.

Artículo 5º.- Inscripción de los proyectos. La inscripción es el paso inicial que debe cumplir todo proyecto para ingresar en el BDPP. La inscripción es el proceso que oficializa ante el BDPP la intención de realizar un proyecto, por parte de la instancia u órgano competente, mediante el suministro de la información solicitada en la ficha EBI-D, de acuerdo con lo establecido en el Manual de Procedimientos que para tal efecto elabore y distribuya el DAPD. Un proyecto se considera inscrito cuando cuenta, con una ficha EBI-D en el Sistema de Información del correspondiente Banco de Programas y Proyectos, de acuerdo con el artículo 3 del presente Decreto y demás normas vigentes relacionadas con el tema.

Local



Es el requisito mínimo para incorporar el proyecto en el proceso de programación presupuestal de la vigencia. Es el paso inicial que debe cumplir todo proyecto para ingresar al Banco de Programas y Proyectos Local (BPPL). Este es un trámite que se oficializa mediante la presentación de la Ficha EBI-L. Un proyecto se considera inscrito cuando la Parte I de la ficha EBIL, referente a la información básica del proyecto, reposa en el BPPL, de conformidad con los requisitos establecidos en el “Instructivo para el Diligenciamiento de la Ficha EBI-L”.

Idealmente, habría por cada Proyecto (es decir, por cada renglón del mayor nivel de desagregación del decreto de liquidación) una Ficha de Proyecto en un archivo magnético o físico, que contemplaría una asignación presupuestal indicativa plurianual, un número consecutivo bien regulado (para no “meter proyectos de contrabando”), y el conjunto de éstos conformaría el BPPL. Decimos “idealmente”, porque si el Plan de Desarrollo Local tiene algún sentido, no podría haber ningún renglón de presupuesto durante los años en que el Plan tiene vigencia que no pueda considerarse como ejecución de alguna Ficha de este BPPL.

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1.3.2. Registro de proyectos Se supone el registro de proyecto es una fase posterior a la inscripción (aunque nada impide que el proyecto de una vez se registre, según veremos). En el nivel nacional los proyectos registrados deben estar debidamente formulados, y solo así pueden ser incluidos en el POAI (a nivel local esto ha venido siendo exigido por el CONFIS). Luego, la distinción entre Inscripción y Registro tiene sentido si no todos los Proyectos inscritos (que tienen Ficha diligenciada pero no completa) son necesariamente registrados. Muchos Proyectos Inscritos con código asignado no se registran, es decir, no se terminan de diligenciar con el propósito de ser incluidos en el POAI. Según el Manual Distrital, antes del registro se debe surtir la instancia de formulación y viabilidad del proyecto. La SDP (antiguo DAPD) podrá solicitar los documentos de formulación y de evaluación del proyecto. En este nivel territorial, el proyecto es registrado cuando aparte de existir una ficha de proyecto (inscripción), tiene un documento de formulación y un concepto de viabilidad. Según este concepto, cada año se deben presentar estos documentos para ejecutar un proyecto.

Cuadro No. 4. Definición registro de un proyecto


Nacional



Se refiere a la inclusión de los proyectos de inversión, debidamente formulados, evaluados y considerados como viables, en el Banco de Proyectos. Este es un requisito indispensable para que un proyecto pueda ser incluido en el Plan Operativo Anual de Inversión.

Distrital

Manual de procedimientos para la operación y administración del Banco Distrital de

Programas y Proyectos de la Administración Central y Establecimientos Públicos (BDPP-

ACEP) Bogotá D.C., Mayo de 2004

El registro de un proyecto en el Banco Distrital de Programas y Proyectos-ACEP es el siguiente paso, después de la inscripción, que realiza la instancia u órgano competente responsable de la ejecución del proyecto. El registro es el proceso que oficializa ante el BDPP-ACEP la intención de realizar un proyecto que se encuentra formulado a un nivel de perfil o superior. En forma previa al registro, la entidad debe formular el proyecto y emitir el concepto de viabilidad, según lo establecido en el “Instructivo de Lineamientos para la Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión” (Capitulo I) e “Instructivo para Expedir Conceptos de Viabilidad para Proyectos a Registrar en el BDPP” (Capitulo III) de este manual. Con el propósito de evaluar los procesos y la concepción del Banco Distrital de Programas y Proyectos, el DAPD podrá solicitar de oficio a la entidad responsable de su ejecución, el documento de Formulación y Evaluación del Proyecto”, el cual deberá ser remitido a más tardar durante los siguientes cinco días hábiles de haberse solicitado.

DECRETO 449 DE 1999 (julio 9) por el cual se actualizan los procedimientos del Banco

Distrital de Programas y Proyectos.

El registro de un proyecto en el BDPP, es el siguiente paso, después de la inscripción, que realiza la instancia u órgano competente responsable de la ejecución del proyecto y que contiene tres elementos: (i) la sustentación, mediante la elaboración del documento de "Formulación y Evaluación del Proyecto"; (ii) el concepto de viabilidad emitido de acuerdo con lo establecido en este Decreto y con los criterios del Manual de Procedimientos correspondiente que el DAPD expida; y, (iii) el ajuste ante el BDPP de la ficha EBI-D si fue inscrito el proyecto o su presentación, si no lo ha sido, sintetizando en ella la formulación del proyecto.

Local



Es el procedimiento mediante el cual un proyecto entra a formar parte del banco de programas y proyectos de la localidad. De acuerdo con los procedimientos definidos en el manual, solo se admitirán como proyectos en el BPP-L aquellos que desarrollen iniciativas de los encuentros ciudadanos, respondan a las metas establecidas en los planes de desarrollo y sean formulados por los comisionados de trabajo, con apoyo de la administración.

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1.3.3. Más sobre la Formulación de Proyectos. Componentes. A nivel nacional y local no se define qué es la formulación. A nivel distrital tiene varias características: es un procedimiento de identificación y descripción de un problema que se “desea transformar” y algo más sobre la o las estrategias para resolverlo. En las alcaldías locales, como ya se mencionó, la Formulación es un procedimiento que básicamente consiste en “diligenciar una Ficha”; en algunos casos se hace para el primer año y luego solamente se actualizan y se “formulan” las fichas de los Componentes.

Cuadro No. 5. Definición formulación de un proyecto

Nivel

Territorial Nombre de la norma o manual Definición

Nacional

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS DEL BANCO DE PROGRAMAS Y

PROYECTOS DE INVERSIÓN NACIONAL, BPIN

Bogotá D.C., Agosto de 2005 Dirección de Inversiones y Finanzas

Públicas

No define qué es la formulación de un proyecto, define los responsables de ésta y continúa con los requisitos necesarios para el registro de un proyecto.

Distrital

Manual de procedimientos para la operación y administración del Banco

Distrital de Programas y Proyectos de la Administración

Central y Establecimientos Públicos (BDPP-ACEP)


La formulación y evaluación de un proyecto de inversión es el procedimiento que permite identificar y describir una situación que se desea transformar; en el cual se plantean, analizan y diseñan las acciones necesarias para lograrlo, así como anticipar eventuales dificultades del proceso. Su contenido debe abordar como mínimo los siguientes aspectos: 1. Identificación del problema o necesidad. 2. Antecedentes y descripción de la situación actual. 3. Población, zona afectada y/o grupo objetivo. 4. Objetivo(s) del proyecto (estado que se espera obtener con la ejecución del proyecto). 5. Planteamiento y selección de alternativas. 6. Descripción del proyecto. 7. Indicadores del objetivo 8. Metas físicas del proyecto (conjunto de resultados concretos, medibles, realizables y verificables necesarios para la obtención de los objetivos). 9. Beneficios del Proyecto (relacionados con el impacto que tiene la utilización de los bienes y/o servicios producidos con el proyecto). 10. Costos (estructura de costos por componentes) y fuentes de financiamiento. 11. Indicadores de evaluación ex-ante del proyecto. 12. Aspectos Institucionales y legales. 13. Aspectos ambientales. 14. Sostenibilidad del proyecto (garantía de la operación y mantenimiento del proyecto - vida útil). 15. Datos del responsable del proyecto.

Componente se define así en los manuales:

Cuadro No. 6. Definición de componente

Componente

Nacional



Agrupación de varias actividades comunes.

Distrital

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS PARA LA OPERACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DEL BANCO DISTRITAL DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE LA ADMINISTRACIÓN

CENTRAL Y ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS (BDPP-ACEP) BOGOTÁ D.C., MAYO DE 2004

Los componentes del proyecto hacen referencia a las acciones necesarias para desarrollar el mismo y pueden ser entre otras: Obras de infraestructura física, mano de obra, maquinaria y equipos, capacitación, dotación, asistencia técnica, mantenimiento, administración, operación.

Local

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS PARA LA ORGANIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DEL BANCO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS

LOCALES (BPP-L)BOGOTÁ D.C., MARZO DE 2005

Son los diferentes frentes de trabajo que se deben abordar en desarrollo del proyecto, tales como: obras de infraestructura física, mano de obra, maquinaria y equipos, capacitación, dotación, asistencia técnica, mantenimiento, administración, operación, entre otros.

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Por varias razones, se decide invertir en diferentes acciones, cada una de las cuales se llama Componente, y para cada una de estas Componentes, se hace una Ficha. El monto que resulta de sumar los montos de las Componentes debería ser igual al monto del Proyecto, para considerar que el Proyecto está completamente formulado. Como se verá, esto no sucede, y es una de las razones de la confusión sobre el avance de la gestión de inversión en las localidades. 1.3.4. Factibilidad de los proyectos En los niveles territoriales nacional y distrital es poco lo que se encuentra sobre procedimientos. En el nivel local se refiere al análisis jurídico, técnico, económico y financiero de los proyectos, previo a la solicitud del concepto de viabilidad de la UEL. En el 2007 se reemplazó el análisis de factibilidad por el de conveniencia, que básicamente es un documento de máximo 2 o 3 páginas firmado por el alcalde local que acompaña las fichas de Proyecto o Componente certificando la conveniencia de realizar la inversión. La mayoría de los análisis de conveniencia son resúmenes de las fichas de los Proyectos o Componentes.

Cuadro No. 7. Definición factibilidad de un proyecto

Nivel territorial Nombre de la norma o manual Definición

Nacional




Públicas

Pertenece a la etapa de preinversión del ciclo de los proyectos y "En esta etapa se busca adquirir mayores conocimientos y por lo tanto reducir la incertidumbre, para ello se analiza minuciosamente la alternativa recomendada en la etapa anterior prestándole particular atención al tamaño óptimo del proyecto2, su momento de implementación o puesta en marcha, su estructura de financiamiento y su organización administrativa.

Distrital

Manual de procedimientos para la operación y administración del Banco Distrital de Programas y Proyectos de la Administración



Pertenece a la etapa de preinversión del ciclo de los proyectos y "consiste en perfeccionar la alternativa recomendada por el anterior nivel (Prefactibilidad), reduciendo de esta forma el rango de incertidumbre, ya que la información generalmente es recolectada especialmente para este fin."

Local

Manual de procedimientos para la organización y administración del Banco de Programas y Proyectos

Locales (BPP-L) Bogotá D.C., marzo de 2005

La factibilidad es el análisis que realiza el profesional de planeación de la localidad o quien haga sus veces, para determinar si un proyecto cumple con los requisitos básicos de formulación que permita solicitar la viabilidad a la institución correspondiente. El análisis de factibilidad da cuenta de la pertinencia del proyecto en cumplimiento de criterios: jurídicos, técnicos, económicos y financieros. Este es el paso previo para la solicitud de viabilidad.

1.3.5. Actualización de los proyectos Es el procedimiento que se realiza en las alcaldías locales para ajustar las Fichas de Proyectos y Componentes para cada vigencia. Es de anotar que no todos los Proyectos son actualizados. Incluso en Proyectos que son subdivididos en varios Componentes, la Ficha de Proyecto que se adjunta a la Ficha de Componentes enviada a la UEL para la viabilidad mantiene la fecha de la primera vez que se diligenció (bien sea 2004, 2005 o 2006). Lo anterior concuerda con la definición del Manual de los BPPL que se refiere a la actualización de las Fichas de registro de los Proyectos como el procedimiento que se realiza año a año para la Formulación. Es decir, se actualiza la Ficha de Proyecto (el registro vigente) y con ello el Proyecto mismo, sólo que en lo local, actualizar la Ficha del Proyecto se asume como la Formulacion del mismo para cada vigencia.

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Cuadro No. 8. Definición actualización de un proyecto


Nacional




Públicas

Cuando se producen modificaciones en la información de un proyecto registrado en el Bpin, se pueden presentar diferentes situaciones en las que es necesario actualizar la información registrada. A continuación se describe el proceso de actualización. Tenga en cuenta que si cambia el objetivo del proyecto, se debe formular y evaluar un NUEVO proyecto. Si el proyecto se encuentra en ejecución, además del objetivo, no se puede modificar el nombre y/o la clasificación presupuestal.

Distrital





Es el proceso mediante el cual la entidad responsable de la ejecución del Proyecto modifica o ajusta la información contenida en la ficha EBI-D que diligenció para la inscripción o registro de un proyecto, es decir, modificar o ajustar la información contenida en la Parte I, información básica del proyecto, o la información contenida en el documento de formulación del proyecto. Para los proyectos que se encuentran registrados en el BDPP-ACEP, cualquier modificación que se realice, requiere igualmente que se actualice la información de los aspectos contenidos en la Parte II, referentes al concepto de viabilidad.


por el cual se actualizan los procedimientos del Banco Distrital de

Programas y Proyectos.

Artículo 7º.- Actualización de Proyectos. La actualización de un proyecto es el proceso de modificación de la información contenida en los documentos soporte del registro o inscripción vigente. El registro vigente es aquel registro que tiene como soporte la última versión de la ficha EBI-D, que a su vez guarda concordancia con la última versión de la formulación realizada por la entidad y con la última versión del concepto de viabilidad. La inscripción vigente es la que tiene como soporte la última versión de la ficha EBI-D.

Local



Es el proceso mediante el cual el administrador del BPP-L, con el apoyo de los comisionados de trabajo, realizan modificaciones a los contenidos de los proyectos registrados en el BPP-L con el fin de adecuar la formulación de los proyectos a nuevas realidades y garantizar el logro de las metas del plan de desarrollo local.

1.3.6. Viabilización de los proyectos A nivel nacional se verifica el cumplimiento del diligenciamiento de las metodologías y la coherencia con planes y programas (complementariedad, corresponsabilidad y concurrencia). A nivel distrital la viabilidad se refiere a la verificación de requisitos técnicos, jurídicos, económicos y financieros en las Fichas de los Proyectos. En lo local, el procedimiento de viabilidad requiere de la revisión por parte de una entidad (o varias, según corresponda) del nivel central (UEL) que recibe las Fichas (de Proyecto o de Componente), las envía a su área misional o técnica respectiva, que estudia los requisitos expuestos por la norma para la ejecución del Proyecto y se pronuncia ante la UEL. Finalmente, la UEL emite su concepto de viabilidad a la alcaldía local y prepara los procedimientos para la contratación de los recursos. Así como podría asociarse en la práctica actualización del registro de los Proyectos como la Formulación de los mismos, en la práctica el concepto de viabilidad para los proyectos que se subdividen se otorga no a la Ficha del Proyecto, sino a la Ficha de los Componentes, que son los que se envían a la UEL para surtir todo el proceso.

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Cuadro No. 9. Definición viabilización de un proyecto


Nacional




Públicas

No define qué es la viabilización de un proyecto, define quienes son los responsables de emitir este concepto y de hacer el seguimiento del proyecto después de otorgado el concepto de viabilidad, además de los tiempos que tienen las entidades para emitir concepto. Incluyen los aspectos necesarios para la emisión de dicho concepto. La función del concepto de viabilidad incluye los siguientes aspectos:

Verificación de la utilización correcta y completa de la metodología utilizada para la Identificación, preparación y evaluación del proyecto y de los requisitos establecidos en el Manual de Procedimientos del Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional.

Verificación de la existencia de las cartas de respaldo necesarias. Ésta expresa la intención de cofinanciar o ejecutar el proyecto y no constituye un compromiso previo de recursos.

Verificación sobre la consistencia y viabilidad del proyecto, fundamentada en el problema o necesidad que origina la realización del proyecto y con base en los indicadores de evaluación del proyecto, teniendo en cuenta:

- El Plan de Desarrollo. - Los Documentos CONPES que orientan la política sectorial. - Los Planes y Objetivos de la Entidad responsable del Proyecto.

Distrital





Es un proceso que se efectúa por parte de la entidad interesada para determinar si un proyecto a registrar en el Banco Distrital de Programas y Proyectos (BDPP) reúne los aspectos necesarios que permitan determinar la posibilidad o conveniencia de su ejecución. El concepto de viabilidad se expide luego de la verificación de los siguientes aspectos: (i) la concordancia del proyecto con los lineamientos y políticas del Plan de Desarrollo Distrital vigente (ii) las competencias de la entidad para ejecutar el proyecto propuesto; (iii) la coherencia de la solución que plantea el proyecto con el problema o situación que se pretende resolver; y (iv) el cumplimiento de los lineamientos para la formulación de proyectos establecidos en el “Instructivo de Lineamientos para la Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión”, Capitulo I de este Manual.


por el cual se actualizan los procedimientos del Banco Distrital de

Programas y Proyectos.

La expedición de un concepto de viabilidad de un proyecto se refiere a la verificación de los siguientes aspectos: (i) la concordancia del proyecto con los lineamientos y políticas del Plan de Desarrollo Distrital, ii) las competencias de la entidad para ejecutar el proyecto propuesto, iii) la coherencia de la solución que plantea el proyecto con el problema o situación que se pretende resolver; y, iv) el cumplimiento de los lineamientos para la formulación de proyectos, establecidos en el Manual de Procedimientos en la parte correspondiente a la elaboración del documento "Formulación y Evaluación del Proyecto".

Local



Es el proceso que surte la instancia o autoridad competente para determinar si un proyecto a registrar en el banco de programas y proyectos local (BPP-L) reúne los aspectos técnicos, económicos y jurídicos necesarios para la ejecución de los recursos.

1.4. Otros conceptos

En el desarrollo del proceso año a año las administraciones distritales han venido incorporando al conjunto de conceptos algunos términos adicionales que vienen complejizando el proceso y los mecanismos para entenderlo y comprender los problemas asociados a los retrasos a la ejecución. Por ejemplo, se habla de:

a. Proyectos de Continuidad: Ya cuentan con la respectiva viabilidad sobre los aspectos fundamentales y su "actualización" demanda menores esfuerzos en cuanto a los estudios necesarios para que las entidades procedan a dar inicio a los procesos de contratación. Los ajustes planteados incorporan un ajuste presupuestal

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(actualización de precios - presupuestos) y de algunos variables como poblaciones, entre otras”. (Funcionario Secretaría de Gobierno, 2007)

b. Proyectos Nuevos: Son todos aquellos que no han sido formulados anteriormente o radicados anteriormente

ante las UEL y que por consiguiente resultan novedosos para estas dependencias. Implican mayores tiempos y esfuerzos en la formulación, en primer lugar, y desde luego en los estudios para la viabilización y posterior contratación” (Funcionario Secretaría de Gobierno, 2007)

c. Proyectos debidamente formulados: El Manual de Programas y Proyectos Nacional hace referencia a este

concepto. Igualmente los tableros de control de las UEL.

d. Proyectos asignados a la fecha: Corresponde al numero de proyectos que la localidad asigna por UEL.

e. Tableros de control: Matriz de diligenciamiento de la información de proyectos y componentes mes a mes requerido por la Secretaría de Gobierno a las UEL.

Estos conceptos orientarán los análisis que de aquí en adelante presenta este documento, con el fin de entender el funcionamiento de la gestión local y plantear alternativas para el mejoramiento de las prácticas de planeación y presupuestación a nivel local.

2. EVOLUCIÓN DE LA FORMULACIÓN DE PROYECTOS Y COMPONENTES En el proceso de formulación en las 20 localidades tiene características especiales, una de ellas es que el procedimiento de “formulación” en sentido estricto, solamente se cumple en el año en que se llevan a cabo los encuentros ciudadanos. En las vigencias siguientes (como la actual), el procedimiento que se sigue es la actualización de estas fichas de proyectos. Adicionalmente a este procedimiento se formulan y se actualizan las fichas de los componentes. Para concluir sobre este tema, presentamos aquí una categorización de los casos que pueden suceder en la formulación de proyectos y componentes en las alcaldías locales para la vigencia 2007

2.1. Casos en la formulación de proyectos locales

La experiencia de trabajo de los gestores locales de la SDP ha demostrado que el proceso de formulación de los proyectos de inversión local se presenta de variadas formas (no es homogéneo, ni estricto a la norma)2:

a) Caso 1: Un proyecto sin componentes Sucede en la mayoría de proyectos de infraestructura acueductos y alcantarillados. El Proyecto no se subdivide en componentes, razón por la cual no existe ficha de éstos. En este caso simplemente existe la ficha del Proyecto que para el requisito de viabilización es el documento que se envía a la UEL y “soporta” las acciones e inversiones a realizar en la localidad. En total se identificaron 182 fichas de Proyectos (sin componentes), solamente 117 de estas fueron actualizadas a 2007. Las localidades que mayoritariamente formularon este tipo de proyectos fueron (en orden) Usme, Sumapaz, Suba y Santa Fe.

Tabla No. 1. Proyectos caso 1

LOCALIDAD

CASO 1

1 PROYECTO= 0 COMPONENTES

PROY.

USAQUEN 5

CHAPINERO 2

SANTAFE 16

SAN CRISTOBAL 11

USME 20

2 Los casos 1, 2 y 3 no son excluyentes, es decir, pueden presentarse al mismo tiempo en una misma localidad.

10

TUNJUELITO 4

BOSA 10

KENNEDY 8

FONTIBON 11

ENGATIVA 10

SUBA 17

BARRIOS UNIDOS 4

TEUSAQUILLO 10

MÁRTIRES 3

ANTONIO NARIÑO 10

PUENTE ARANDA 2

CANDELARIA 8

RAFAEL URIBE 12

CIUDAD BOLÍVAR 0

SUMAPAZ 19

TOTAL 182

Fuente: Equipo UN. Convenio 275 de 2006. SDP-UN. MCIIL.

b) Caso 2: Un proyecto = un componente

Existe una ficha de Proyecto (puede ser la que se elaboró en el 2004 o aquella actualizada y registrada en el año 2006) y se formula una ficha de componente para 2007. Esta última representa la formulación del proyecto. A la instancia de viabilización se envía la ficha del Componente3 y en algunos casos, la ficha del Proyecto como “soporte” de la existencia de una correspondencia entre el componente y las iniciativas priorizadas en el primer año del plan. En total 67 fichas de en las 20 localidades responden a esa categoría acumulando un total de igual número de Fichas de Componentes. En las localidades en donde para el 2007 se “formularon” este tipo de Proyectos son Suba (15 Proyectos), Antonio Nariño (8 proyectos) y Rafael Uribe y Ciudad Bolívar (6 proyectos cada una).

Tabla No. 2. Proyectos caso 2

LOCALIDAD

CASO 2

1 PROYECTO= 1 COMPONENTE

PROY. COMP.

USAQUEN 3 3

CHAPINERO 1 1

SANTAFE 3 3

SAN CRISTOBAL 0 0

USME 1 1

TUNJUELITO 0 0

BOSA 2 2

KENNEDY 2 2

FONTIBON 4 4

ENGATIVA 1 1

SUBA 15 15

BARRIOS UNIDOS

4 4

TEUSAQUILLO 1 1

MÁRTIRES 2 2

ANTONIO NARIÑO

8 8

PUENTE ARANDA

5 5

CANDELARIA 0 0

RAFAEL URIBE 6 6

CIUDAD BOLÍVAR

6 6

SUMAPAZ 3 3

TOTAL 67 67


3 En la parte superior de la ficha del Componente se pone el nombre del proyecto que figura en el Decreto de Liquidación respectivo.

11

c) Caso 3: Proyecto con uno o más componentes del cual disponemos solamente de las fichas de los componentes.

En la vigencia se diligencian las fichas de los Componentes (se “formulan”) para cada Proyecto. Lo que se envía a la UEL es solamente la formulación de los componentes (no se accedió a la ficha de Proyecto). Para las 20 localidades en la vigencia de 2007, 60 registros tienen estas características, sumando un total de 119 fichas de Componentes formuladas. Las localidades que en mayor proporción registraron este caso fueron Ciudad Bolívar, San Cristóbal, Chapinero y Bosa.

Tabla No. 3. Proyectos Caso 3

LOCALIDAD

CASO 3

NO EXISTE FICHA DE PROYECTO

PROY. COMP.

USAQUEN 0 0

CHAPINERO 6 7

SANTAFE 0 0

SAN CRISTOBAL 11 22

USME 5 6

TUNJUELITO 1 1

BOSA 6 13

KENNEDY 2 2

FONTIBON 3 13

ENGATIVA 2 10

SUBA 0 0

BARRIOS UNIDOS 1 1

TEUSAQUILLO 0 0

MÁRTIRES 1 1

ANTONIO NARIÑO 0 0

PUENTE ARANDA 0 0

CANDELARIA 4 7

RAFAEL URIBE 5 7

CIUDAD BOLÍVAR 13 29

SUMAPAZ 0 0

TOTAL 60 119


d) Caso 4: La ficha de Proyecto (en algunos casos actualizada, en otros casos no) se envía a la instancia de

viabilización como soporte de la formulación de los componentes. Estos últimos se encuentran en fichas formuladas para 2007.

Existe una ficha de Proyecto, puede ser la que se elaboró en el 2004, o aquella ficha elaborada y registrada el año anterior. En la vigencia se formula cada Componente (se diligencia su ficha) y se envía a la instancia de viabilización junto con la ficha de Proyecto que reposa en el BPPL. Este caso se diferencia del caso 3 en que se accedió a las fichas de los Proyectos. En el proceso de envío para el concepto de viabilidad, la ficha del Componente va acompañada de una ficha (en la mayoría de los casos EBI-L) de inscripción del proyecto en el BPPL4. En algunos casos la ficha del Proyecto se modifica-ajusta año a año en algunos aspectos como costos y vigencia. Aunque este es un cambio importantísimo para los procesos de planeación e inversión (ya que es el momento de selección de los beneficiarios), con esta afirmación hacemos referencia a que frente a la complejidad que implicaría “formular” nuevamente un proyecto o un componente, los cambios que se introducen de vigencia en vigencia solo se aplican a algunos campos de las fichas o metodologías, no al conjunto u orientación de los mismos. En las localidades de Usaquén, Engativá, Bosa, Suba, Sumapaz, Ciudad Bolívar, Barrios Unidos5, La Candelaria6, Mártires y Teusaquillo se ajunta a la formulación de los componentes fotocopias de las fichas EBI-L producto de los

4 En algunos casos la ficha es diligenciada completamente, en otros como en Teusaquillo y Rafael Uribe Uribe es un resumen del proyecto. 5 En esta localidad la iniciativa de encuentros ciudadanos no está en papel, se cuenta con la versión magnética de la misma, que se ajunta a los componentes sin modificar.

12

encuentros ciudadanos de 2004. En total para la vigencia 2007 se cuentan dentro de ese caso 76 proyectos y 261 Componentes. Las localidades de San Cristóbal, Usme, Kennedy y La Candelaria son las únicas que no reportan este tipo de caso.


. LOCALIDAD

CASO 4

FICHA DE PROYECTO CON MAS DE UN COMPONENTE

PROY. COMP.

USAQUEN 7 19

CHAPINERO 2 6

SANTAFE 4 19

SAN CRISTOBAL 0 0

USME 0 0

TUNJUELITO 1 2

BOSA 4 18

KENNEDY 0 0

FONTIBON 3 6

ENGATIVA 6 30

SUBA 8 47

BARRIOS UNIDOS 5 21

TEUSAQUILLO 7 15

MÁRTIRES 3 7

ANTONIO NARIÑO 6 21

PUENTE ARANDA 4 12

CANDELARIA 0 0

RAFAEL URIBE 5 14

CIUDAD BOLÍVAR 5 9

SUMAPAZ 6 15

TOTAL 76 261


e) Caso 5: El Proyecto se subdivide en varios componentes. Existe ficha de cada uno de los componentes y

adicionalmente una ficha resumen para cada uno de ellos. No existe una única ficha de proyecto.

La formulación es la que se plasma en la ficha de cada Componente. Los documentos que se envían a las instancias de viabilización son las fichas diligenciadas de cada Componente con su ficha resumen (diferente para cada caso). Este caso se diferencia del numeral 4 (d) en que a cada componente tienen su propia ficha de Proyecto. En este caso, se formula y se otorga la viabilidad a cada una de las fichas de los Componentes del proyecto. Segundo, existe una ficha del proyecto que se envía también a viabilidad como soporte de la ficha de los Componentes. Finalmente, las fichas de los proyectos son ajustadas dependiendo de la especificidad de cada uno de los componentes que se envían para concepto de viabilidad. Es decir, puede existir más de 1 ficha de Proyecto (dentro del mismo proyecto que figura en el Decreto de Liquidación) de acuerdo con el número de componentes que se envíen a viabilización. Este es un caso que se presenta en las localidades de Tunjuelito, Usme, Kennedy y Rafael Uribe Uribe en la formulación de algunos proyectos de la vigencia 20077. En total existen 23 proyectos con 94 fichas de Componentes en estas 4 localidades.

6 Caso Secretaría de Gobierno e Integración Social. 7 No conocemos los procedimientos para vigencias anteriores.

13


LOCALIDAD

CASO 5

PROYECTO CON MAS DE 1 COMPONENTE Y + DE 1 FICHA

DE PROYECTO

PROY. COMP.

USAQUEN 0 0

CHAPINERO 0 0

SANTAFE 0 0

SAN CRISTOBAL 0 0

USME 1 5

TUNJUELITO 5 14

BOSA 0 0

KENNEDY 16 68

FONTIBON 0 0

ENGATIVA 0 0

SUBA 0 0

BARRIOS UNIDOS 0 0

TEUSAQUILLO 0 0

MÁRTIRES 0 0

ANTONIO NARIÑO 0 0

PUENTE ARANDA 0 0

CANDELARIA 0 0

RAFAEL URIBE 1 7

CIUDAD BOLÍVAR 0 0

SUMAPAZ 0 0

TOTAL 23 94


f) Caso 6. Se presenta en la localidad de Engativá. El Proyecto que figura en el Decreto de Liquidación tiene

una ficha actualizada para el 2007. Este proyecto se subdivide en componentes (sin ficha) que señalan cada una de las obras e intervenciones que se van a ejecutar en esa vigencia.

La existencia de estos 6 casos confirma que año a año a nivel local no existe en estricto sentido una “formulación de proyectos”. En la mayoría de los casos el proyecto como unidad de planeación se formula solamente en el primer año de Plan de Desarrollo Local y sirve como soporte o fundamento de los componentes a desarrollar vigencia a vigencia. Este proceso se hace en el primer año y se actualiza vigencia tras vigencia. Esto no es malo, pues como se demostró en Estructuras, Incentivos y Resultados8 y como veremos en la sección 4, sobre los montos por tipo de gasto, de ese documento, en las localidades año a año (incluso el comparativo entre Planes de Desarrollo de distintas administraciones) no existen grandes cambios en la orientación sectorial de los recursos locales.

2.2. Sobre el estado de la formulación (proyectos y componentes)

Desde inicios del año 2007 los tableros de control de las UEL reportaban el número aproximado de Proyectos y Componentes asignados y formulados mes a mes. De acuerdo con este número (variable dependiendo de la definición de los componentes de cada proyecto) para la fecha de corte de este análisis y para el ingreso de información al aplicativo, las alcaldías locales reseñaban (hasta el 4 de mayo) haber formulado el 60% de sus componentes de Fondo de Desarrollo Local (FDL) y el 75% de sus componentes a enviar a la UEL. En total se formularon para la vigencia 911 de 1288 Componentes “que las alcaldía locales habían anunciado que asignaría a las UEL a comienzos de año, y que se supone cubrirían todo el presupuesto de esos proyectos”. De las fichas de componentes, solamente fueron enviadas a UEL 650. Quedaron en conjunto por formular para las 20 localidades 151 componentes de FDL y 226 componentes de UEL. Lo anterior demuestra que hacia el quinto 5 mes del año aún falta por iniciar los trámites de ejecución del 40% de los proyectos del FDL y el 25% de aquellos que requieren concepto de las UEL.

8 Estructuras, Incentivos y Resultados de la Descentralización en Bogotá. Informe de Consultoría. Convenio 191. SDP-UN. Julio de 2005.

14

Tabla No. 6. Estado de formulación de los componentes

LOCALIDAD

Total de Componentes Total de

componentes

Total de Componentes Formulados

Total de componentes enviados a las

UEL

Total de componentes

enviados a las UEL (alcaldía local)

Porcentaje formulación componentes

FDL UEL FDL UEL FDL UEL

USAQUEN 15 33 48 11 16 16 10 73% 48%

CHAPINERO 9 16 25 4 13 13 N.D. 44% 81%

SANTAFE 33 34 67 17 24 24 19 52% 71%

SAN CRISTOBAL 15 51 66 9 10 12 15 60% 20%

USME 11 35 46 5 23 23 29 45% 66%

TUNJUELITO 10 26 36 2 14 14 22 20% 54%

BOSA 18 56 74 8 18 18 18 44% 32%

KENNEDY 34 43 77 30 43 43 50 88% 100%

FONTIBON 10 25 35 0 25 25 7 0% 100%

ENGATIVA 15 252 267 14 247 247 252 93% 98%

SUBA 33 67 100 21 46 10 24 64% 69%

BARRIOS UNIDOS 39 28 67 39 26 28 25 100% 93%

TEUSAQUILLO 4 16 20 1 13 13 10 25% 81%

MÁRTIRES 7 10 17 0 9 9 11 0% 90%

ANTONIO NARIÑO 16 22 38 16 22 20 18 100% 100%

PUENTE ARANDA 27 46 73 0 24 24 23 0% 52%

CANDELARIA 6 3 9 5 3 3 8 83% 100%

RAFAEL URIBE 18 50 68 11 39 39 24 61% 78%

CIUDAD BOLÍVAR 37 61 98 24 50 38 54 65% 82%

SUMAPAZ 22 37 59 11 18 31 37 50% 49%

TOTAL 379 911 1290 228 683 650 656 60% 75%

Fuente: Equipo UN. Convenio 275 de 2006. SDP-UN. MCIIL. Tableros de control UEL.

El dato de formulación de los Componentes representa solo un porcentaje del total de los Proyectos formulados. El 100% se completa, al referirse a los Proyectos que no tienen componentes. De 177 proyectos categorizados en el caso 1 (ver sección 1.2), 117 tienen ficha de formulación para 2007 (44 de FDL y 73 de UEL).

Tabla No. 7. Estado de formulación de los proyectos. Caso 1

LOCALIDAD FDL UEL

USAQUEN 1 0

CHAPINERO 1 1

SANTAFE 5 11

SAN CRISTOBAL 1 8

USME 8 12

TUNJUELITO 3 1

BOSA 3 4

KENNEDY 3 5

FONTIBON 3 4

ENGATIVA 0 8

SUBA 0 1

15

BARRIOS UNIDOS 1 1

TEUSAQUILLO 1 2

MÁRTIRES 3 0

ANTONIO NARIÑO 4 0

PUENTE ARANDA 0 2

CANDELARIA 3 5

RAFAEL URIBE 4 8

CIUDAD BOLÍVAR 0 0

SUMAPAZ 0 0

TOTAL 44 73


3. EL MÓDULO DE CAPTURA DE INFORMACIÓN SOBRE LA INVERSIÓN LOCAL (MCIIL) 3.1. ¿Qué es el MCIIL?

Es un módulo de captura de la información de los proyectos y componentes de inversión local de la vigencia 2007, junto con sus documentos soporte (fichas) elaborado en Visual Fox Pro, con un tamaño de 70 MB aproximadamente y un motor de base de datos es Fox Pro 9.0. La propuesta inicial consistió en construir un instrumento de registro que aportara un modelo de rutinas para la actualización y georreferenciación de la inversión programada año a año en las localidades. Sin embargo, esta herramienta se fue transformando debido a los cambios que se produjeron durante este último año de ejecución de los Planes de Desarrollo Local y del Plan de Desarrollo Distrital. Se esperaba que los gestores fueran pieza clave para ayudar en la formulación de proyectos y componentes. Lo harían dentro del aplicativo, y al mismo tiempo de hacerlo, quedaba la información registrada en la herramienta propuesta. Pero ocurrió que las alcaldías locales no requerían la ayuda de este tipo, lo que haría pensar que no es la falta de personal lo que causa el retraso de la ejecución local; luego, el gestor con su instrumento de registro se convirtió más bien en una instancia de control. La idea del aplicativo no era diseñarlo para ser usado una sola vez, sino que correspondiendo con una ficha única (así lo creímos, pero se adoptó a las tres existentes), se ponía a disposición de las alcaldías locales un computador, con el programa montado, y de ahí en adelante al mismo tiempo que se diligencia la ficha para ser enviada a la UEL o al BPPL, quedaban registrado datos. Eso simplificaría bastante el proceso. La diferencia entre el aplicativo y un “formato para ser llenado”, que es lo que tradicionalmente emplean, es que va enviando información a una base de datos que permite tener información, cruzarla, georreferenciarla. Lo anterior evitaría así, entre otras cosas, estar solicitando permanentemente información a las localidades y constituirse en la versión magnética del BPPL con alguna ligera actualización. Este año no pudo emplear de pleno, en parte porque el aplicativo no estaba completamente listo, pero principalmente porque la Secretaría de Gobierno continuó influyendo en el tema. Aunque se pretendía ingresar la mayor cantidad de información de acuerdo como se desarrollara el proceso, lastimosamente por los retrasos en la formulación, la mayoría de proyectos solamente cuentan con las fichas de proyectos y componentes a las que accedieron los gestores de la SDP-UN y algunas actas de conveniencia. Se espera consolidar el conjunto de proyectos en la segunda fase de las UAT.

4. EL MÓDULO DE CAPTURA DE INFORMACIÓN SOBRE LA INVERSIÓN LOCAL (MCIIL) 4.1. ¿Qué es el MCIIL?

16

Es un módulo de captura de la información de los proyectos y componentes de inversión local de la vigencia 2007, junto con sus documentos soporte (fichas) elaborado en Visual Fox Pro, con un tamaño de 70 MB aproximadamente y un motor de base de datos es Fox Pro 9.0. La propuesta inicial consistió en construir una propuesta técnica que aportara un modelo de rutinas para la actualización y georreferenciación de la inversión programada año a año en las localidades. Sin embargo, esta herramienta se fue transformando debido a los cambios que se produjeron durante este último año de ejecución de los Planes de Desarrollo Local y del Plan de Desarrollo Distrital. Aunque se esperaba poder contribuir con una propuesta de una herramienta o metodología (ficha) para mejorar la formulación de los proyectos locales de 2007, la coyuntura en la que se dio el proceso9 redireccionó el objetivo del aplicativo consolidándolo como un mecanismo inicial de captura de información de las fichas (con su respectiva georreferenciación) y de diagnóstico de la situación actual de los proyectos y componentes, con el fin de sustentar una propuesta final de herramienta para el registro y actualización de la información sobre inversión local para futuros procesos. La siguiente sección pretende orientar al usuario en la revisión y actualización de la información del Módulo de captura de información sobre inversión local, en sus aspectos técnicos, metodológicos y conceptuales. Para ver los detalles técnicos ver el Manual del usuario del MCIIL (Anexo 1).

4.2. ¿Cómo funciona el MCIIL?

4.2.1. Características especificas de uso

El aplicativo permite realizar alguna de las siguientes actividades (reportar la siguiente información de los proyectos):

1. Ingresar la información de un proyecto de inversión 2. Ingresar la información de un componente de inversión 3. Ingresar la información sobre el concepto de viabilidad de un proyecto o componente 4. Hacer la revisión y / o modificaciones de un proyecto o componente

4.2.1.1. Ingresar la información de un proyecto de inversión

3.2.1.1.1 Información del proyecto

En el campo de localidad se despliegan los números y nombres de cada una de las 20 localidades con el fin de

seleccionar aquel sobre la cual se requiera ingresar, consultar o revisar información de sus proyectos.

Igualmente sucede con los campos de código y nombre de los ejes, programas y proyectos de los Planes de Desarrollo Local. Los proyectos fueron ingresados a la base de datos en el proceso de diseño del software y la información fuente fueron los Decretos de Liquidación de las respectivas localidades.

Los siguientes campos se diligencian de acuerdo a la información que se encuentre en el documento origen (ficha de proyecto).

a) Origen de la iniciativa: Los proyectos deben corresponderse con una prioridad definida en los

encuentros ciudadanos. Este campo permite saber si en la ficha se encuentra esta referencia o si es otra con el campo SI ES OTRA ¿CUAL?

9 Continuidad de la definición de criterios orientadores y directrices sobre procedimientos por parte de la Secretaría de Gobierno, mantenimiento de las prácticas y metodologías utilizadas de tiempo atrás para surtir el proceso, Inicio del desarrollo de una propuesta de apoyo de la Secretaría Distrital de Planeación (SDP), entre otras causas.

17

b) Tipo de la iniciativa. Se refiere a Proyectos de Gran Impacto (PGI), Propuestas Estratégicas Locales o Zonales (PEZ y PEL).

c) Observaciones de la iniciativa. Si se dispone de la información en los documentos origen.

d) Número de acta. Esta información corresponde a las actas de los encuentros ciudadanos.

e) Fecha de acta. Esta información corresponde a las actas de los encuentros ciudadanos.

f) Características del proyecto. Esta información aunque no se encuentra en las fichas es

considerada relevante para determinar si los proyectos son “nuevos” o de “continuidad”, de acuerdo con la definición de la Secretaría de Gobierno.

g) Número de componentes. Los proyectos se subdividen en componentes. Este campo registra

el número total de estos campos de acción.

h) El campo metodología (Ficha EBI-L, M-019, Ficha PL), es de elección obligatoria para que el aplicativo dirija la información diligenciada a los campos respectivos.

3.2.1.1.2. Ingreso de la información específica En la pestaña PROBLEMA A RESOLVER se ingresa la información de los campos:

a) ¿Cuál es el problema que se pretende solucionar?

b) ¿Por qué se va a hacer el proyecto? c) Descripción.

Los demás campos de esta pestaña corresponden a la información técnica que el gestor local (UN – SDP) debe ingresar después de hacer una lectura mas detenida del proyecto.

En la pestaña OBJETIVOS E INDICADORES se ingresa la información de los campos:

a) Objetivo general b) Objetivos específicos c) Indicadores de los objetivos: Información que se encuentra en el documento origen. (Para ingresar

información en esta grilla se debe dar clic en NUEVO para que el cursor se ubique en la primera fila. Para eliminar alguna fila se ubica el cursor al inicio de ésta y luego se da clic en ELIMINAR).


18

En la pestaña PLANTEAMIENTO Y METAS se ingresa la información de los siguientes campos.

a) Alternativas: Se ingresan las alternativas de solución y se selecciona la que se considera la mejor

según el documento origen. b) Metas del proyecto: Esta información se encuentra en el documento origen (Para ingresar

información en esta grilla se debe dar clic en NUEVO para que el cursor se ubique en la primera fila. Para eliminar alguna fila se ubica el cursor al inicio de ésta y luego se da clic en ELIMINAR)


En la pestaña LOCALIZACIÓN se ingresa la información de los siguientes campos10:

a) LOCALIDAD. Este campo bloquea la selección de las demás alternativas de localización. b) UPZ: Se eligen del listado las UPZs que se citan en el documento origen. (Para ingresar información en

esta grilla se debe dar clic en NUEVO para que el cursor se ubique en la primera fila. Para eliminar alguna fila se ubica el cursor al inicio de ésta y luego se da clic en ELIMINAR)

c) BARRIOS: Se eligen del listado los barrios que se citan en el documento origen. (Para ingresar


d) OTRO BARRIO: Si en el listado de barrios no se encuentra algún barrio que se cite en el documento

origen se ingresa aquí. (Para ingresar información en esta grilla se debe dar clic en NUEVO para que el cursor se ubique en la primera fila. Para eliminar alguna fila se ubica el cursor al inicio de ésta y luego se da clic en ELIMINAR).

e) CUERPO DE AGUA: Se ingresa el nombre del cuerpo de agua que se cite en el documento origen. (Para

ingresar información en esta grilla se debe dar clic en NUEVO para que el cursor se ubique en la primera fila. Para eliminar alguna fila se ubica el cursor al inicio de ésta y luego se da clic en ELIMINAR)

f) TRAMO VIAL: Se ingresa la información separando la ubicación del tramo vial por sectores. Ej. Parque la

Granja. Calle 45 A sur y Calle 45B sur. (Para ingresar información en esta grilla se debe dar clic en NUEVO para que el cursor se ubique en la primera fila. Para eliminar alguna fila se ubica el cursor al inicio de ésta y luego se da clic en ELIMINAR)

Ubi_pal: Cl

Num_pal 45

Let1_pal A

Ori_pal S

Ubi_sec Cl

Num_sec 45

10 Es de anotar que en la propuesta inicial este pantallaza no tenía la información desagregada como aparece en el pantallaza. Sin embargo, debido a que los proyectos y componentes no contaban en su mayoría con información específica sobre su UBICACIÓN y para lograr georreferenciar los puntos, líneas y polígonos fue necesario recopilar, sistematizar e incluir en el aplicativo la información de direcciones y ubicaciones específicas encontradas.

19

Let1_sec B

Ori_sec S

g) PARQUE: Se ingresa la información separando la ubicación del parque por sectores. Ej. Calle 78 A sur y

Carrera 45B. (Para ingresar información en esta grilla se debe dar clic en NUEVO para que el cursor se ubique en la primera fila. Para eliminar alguna fila se ubica el cursor al inicio de ésta y luego se da clic en ELIMINAR)

Id_loc Parque

Nombre La granja

Ubi_pal: Cl

Num_pal 78

Let1_pal A

Ori_pal S

Ubi_sec Cl

Num_sec 45

Let1_sec B

Ori_sec

h) EQUIPAMENTO: (Para ingresar información en esta grilla se debe dar clic en NUEVO para que el cursor

se ubique en la primera fila. Para eliminar alguna fila se ubica el cursor al inicio de ésta y luego se da clic en ELIMINAR)

Equipamiento Colegio La estancuela

Ubi_pal: Cl

Num_pal 34

Let1_pal

Ubi_sec Kr

Num_sec 56

Let1_sec B

Ori_sec S

Num_lot 78

i) PREDIO: Se ingresa la información separando la ubicación del predio por sectores. Ej. Diagonal 22 E #

65 – 57 sur. (Para ingresar información en esta grilla se debe dar clic en NUEVO para que el cursor se ubique en la primera fila. Para eliminar alguna fila se ubica el cursor al inicio de ésta y luego se da clic en ELIMINAR)

Ubi_pal: DG

Num_pal 22

Let1_pal E

Ubi_sec

20

Num_sec 65

Let1_sec

Ori_sec S

Num_lot 57


En la pestaña POBLACIÓN Y GASTOS se ingresa la información de los siguientes campos:

a) Población a ser beneficiada por el proyecto. Se ingresa el año del proyecto, la población objetivo,

número de personas por atender, número de personas que demandan, sexo, edad de las personas (si es en metodología PL).. (Para ingresar información en esta grilla se debe dar clic en NUEVO para que el cursor se ubique en la primera fila. Para eliminar alguna fila se ubica el cursor al inicio de ésta y luego se da clic en ELIMINAR).

b) Descripción de la población: se ingresa esta descripción proveniente de la ficha origen. Depende

de la ficha la existencia de este campo.

c) Tipo de gasto: Se ingresa el que se enuncie en la ficha origen y de acuerdo con los 35 ítems definidos por la SDP en documentos del año 2005.

d) Costo general del proyecto: Se ingresa este costo en miles de pesos. (Para ingresar información

en esta grilla se debe dar clic en NUEVO para que el cursor se ubique en la primera fila. Para eliminar alguna fila se ubica el cursor al inicio de ésta y luego se da clic en ELIMINAR)

Los demás campos de esta pestaña corresponden a la información técnica que el gestor local (UN – SDP) debe ingresar después de hacer una lectura mas detenida del proyecto En la pestaña FLUJO FINANCIERO, SOSTENIBILIDAD Y ESTUDIOS se ingresa la información de los siguientes campos:

a) Fuentes de financiación del proyecto: Se elige la fuente de financiación del menú desplegable:

FDL, Cofinanciación, etc. b) Otra fuente: Se ingresa si no aparece en el menú desplegable

c) Sostenibilidad: Se ingresa de la ficha origen. d) Estudios: Se ingresa el nombre del estudio, la persona que lo realizó y la fecha. (Para ingresar


En la pestaña RESPONSABLES Y FECHAS se ingresa la información de los siguientes campos:

a) Nombre y cargo de la persona que formuló el proyecto. Esta información se ingresa del

documento origen

b) Personas que apoyaron la formulación. Esta información se ingresa del documento origen. (Para ingresar información en esta grilla se debe dar clic en NUEVO para que el cursor se ubique en la

21

primera fila. Para eliminar alguna fila se ubica el cursor al inicio de ésta y luego se da clic en ELIMINAR).

c) Tipo de revisión: Esta información se elige del menú desplegable y responde a la revisión que

realizó el gestor de la SDP. d) Adopción del Coordinador Administrativo y Financiero. Esta información responde a la pregunta

sobre la posibilidad que tuvo el gestor de que sus revisiones fueran adoptadas o no en la formulación del proyecto.

e) Observaciones generales: Esta información se ingresa del documento origen.

f) Observaciones de las revisiones: Esta información corresponde a aquellos aspectos relevantes

que tienen que ver con el ingreso propio de la información por parte de los gestores.

g) El Proyecto hace referencia a contenidos de POT, PLANES MAESTROS, REGLAMENTACIÓN DE UPZs: Se selecciona el tipo de referencia y se coloca el comentario respectivo.

h) Acta de conveniencia. Esta información se ingresa el documento origen del acta de conveniencia

expedido por la alcaldía local y que generalmente viene como documento anexo al proyecto.

En la pestaña FECHAS Y REGISTRO se ingresa la información de los siguientes campos:

a) Fecha de formulación: Se ingresa en formato fecha. Si está disponible la fecha en el documento origen o en otro documento relacionado se marca la casilla de la columna DISPONIBLE.

b) Fecha de envío a la UEL: Se ingresa en formato fecha. Se ingresa en formato fecha. Si está

disponible la fecha en el documento origen o en otro documento relacionado se marca la casilla de la columna DISPONIBLE.

c) Fecha de recepción en la UEL: Se ingresa en formato fecha. Se ingresa en formato fecha. Si

está disponible la fecha en el documento origen o en otro documento relacionado se marca la casilla de la columna DISPONIBLE.

d) Numero de radicado: Si esta disponible el numero de radicado en el documento origen o en

otro documento relacionado se marca la casilla de la columna DISPONIBLE.

e) Fecha de envío de los recursos a la UEL: Se ingresa en formato fecha. Si está disponible la fecha en el documento origen o en otro documento relacionado se marca la casilla de la columna DISPONIBLE. También se puede tomar del dato que figura en los tableros de control.

f) Fecha de devolución para ajustes 1: Se ingresa en formato fecha. Si está disponible la fecha

en el documento origen o en otro documento relacionado se marca la casilla de la columna DISPONIBLE.

g) Fecha de devolución para ajustes 2: Se ingresa en formato fecha. Se ingresa en formato

fecha. Si está disponible la fecha en el documento origen o en otro documento relacionado se marca la casilla de la columna DISPONIBLE

h) Fecha de devolución para ajustes 3: Se ingresa en formato fecha. Si está disponible la fecha

en el documento origen o en otro documento relacionado se marca la casilla de la columna DISPONIBLE.

22

i) Fecha de ajuste 1: Se ingresa en formato fecha. Si esta disponible la fecha en el documento origen o en otro documento relacionado se marca la casilla de la columna DISPONIBLE.

j) Fecha de ajuste 2: Se ingresa en formato fecha. Si esta disponible la fecha en el documento

origen o en otro documento relacionado se marca la casilla de la columna DISPONIBLE.

k) Fecha de ajuste 3: Se ingresa en formato fecha. Si esta disponible la fecha en el documento origen o en otro documento relacionado se marca la casilla de la columna DISPONIBLE.

l) Fecha de emisión del CDP: Se ingresa en formato fecha. Si esta disponible la fecha en el

documento origen o en otro documento relacionado se marca la casilla de la columna DISPONIBLE.

m) Observaciones sobre las fechas: Se ingresa del documento origen o se ingresa algún aspecto

relevante relacionado con el tema.

n) Registro del Proyecto: Si el proyecto ya se registró ante el BPPL se selecciona SI para que se activen los campos relacionados con el registro.

o) Ficha en la que se registró el proyecto: Se elige del menú desplegable

p) Fecha en la que se registró el proyecto:. Se ingresa en formato fecha. Se ingresa de la ficha

de registro.

q) Persona que registró el proyecto: Se ingresa de la ficha de registro.

r) Cargo de la persona que registró el proyecto: Se ingresa de la ficha de registro.

s) Número de registro: Se ingresa de la ficha de registro.

t) Nivel de diligenciamiento: Se elige del menú desplegable y se ingresa según el criterio del gestor de UN – SDP.

u) Qué se registro: Se elige del menú desplegable y corresponde a si es un proyecto o

componente lo que se registra. 3.2.1.1.2 Ingresar la información de un componente de inversión

3.2.1.1.2.1 Información del componente

Para que se pueda capturar la información de un componente, éste debe estar bajo el campo de ejecución de un proyecto.

En el campo de localidad se despliegan los números y nombres de cada una de las 20 localidades con el fin de seleccionar aquel sobre el cual se requiera ingresar, consultar o revisar información de sus componentes.

Igualmente sucede con los campos de código y nombre de los ejes, programas y proyectos de los Planes de Desarrollo Local.

En el campo de Proyecto se despliegan los proyectos pertenecientes a cada tipo de programas. Se elige algún proyecto, que debe ya encontrarse mínimamente identificado para poder formular sus componentes.

23

Luego se da clic en NUEVO para ingresar un componente a un proyecto y se diligencian los siguientes campos de acuerdo con la información que se encuentre en el documento origen. (Para ingresar información en esta grilla se debe dar clic en NUEVO y el cursor se ubicará en la primera fila. Para eliminar alguna fila se ubica el cursor al inicio de ésta y luego se da clic en ELIMINAR)

a) Código: De acuerdo a la información que se encuentra en el documento origen. Se refiere a la identificación del componente en los tableros de control y en los registros de la alcaldía local.

b) Nombre del componente: Información que se encuentra en el documento origen.

c) Características: Esta información aunque no se encuentra en las fichas es considerada relevante para determinar si los proyectos son “nuevos” o de “continuidad”, de acuerdo con la definición de la Secretaría de Gobierno.

d) Metodología (Ficha EBI-L, M-019, Ficha PL): de elección obligatoria.

3.2.1.1.2.2. Ingreso de la información específica Los procedimientos para ingresar la información de un componente son los mismos que se realizan para ingresar la información de un proyecto. Lo anterior debido a que en las alcaldías locales las fichas que se utilizan para la formulación de los proyectos son las mismas que se diligencian para los componentes.

3.2.1.1.3. Ingresar la información de viabilidad de un proyecto o componente de inversión

Ingresa al menú principal dando clic en alguno de los dos botones del menú:

a) Ingresar la información de viabilidad de un proyecto b) Ingresar la información de viabilidad de un componente

El pantallazo está diseñado para que se ingrese la información que figura en las fichas de viabilidad sugeridas por el Manual de procedimientos de los Bancos de Programas y Proyectos Locales.

A continuación hacemos referencia a los campos a diligenciar:

a) El proyecto es concordante con los lineamientos y políticas del plan de desarrollo local.

Información que aparece en la ficha de viabilidad b) Es competencia de la alcaldía ejecutar este tipo de proyectos. Información que aparece en la

ficha de viabilidad

c) Es coherente la solución que plantea el proyecto con el problema o situación que se pretende solucionar. Información que aparece en la ficha de viabilidad

d) Cumple con los lineamientos para la formulación y evaluación de proyectos. Información que

aparece en la ficha de viabilidad

e) Reúne los aspectos y/o requisitos por la UEL, o entidad técnicamente competente. Información que aparece en la ficha de viabilidad

f) El concepto es favorable. . Información que aparece en la ficha de viabilidad

g) Sustentación. . Información que aparece en la ficha de viabilidad

24

h) El concepto de viabilidad es emitido por: Alcaldía local, UEL, Cual. Esta información la ingresa el

gestor UN – SDP

i) Nombre del funcionario que otorga la viabilidad. Esta información la ingresa el gestor UN – SDP

j) Cargo. Esta información la ingresa el gestor UN – SDP

k) Fecha de diligenciamiento. Esta información la ingresa el gestor UN – SDP

l) Tipo de formato utilizado para certificar la viabilidad. Esta información la ingresa el gestor UN – SDP

m) Numero de devoluciones de la UEL. Esta información la ingresa el gestor UN – SDP

n) Motivo de devoluciones de la UEL. Esta información la ingresa el gestor UN – SDP

o) Anexos. Información que aparece en la ficha de viabilidad

p) Observaciones. Información que aparece en la ficha de viabilidad

3.2.1.1.4. Ingresar la información de REVISIÓN de un proyecto o componente de inversión

Para la revisión de un proyecto o componente de inversión se ingresa al siguiente menú. Se elige alguna de las dos opciones. Luego se siguen los mismos pasos de las instrucciones para ingresar un proyecto o componente. Hay que tener en cuenta que se puede hacer una revisión de un proyecto o componente si están previamente formulados, de lo contrario el sistema no permite hacer modificaciones.

.3.2.1.1.5. Generación de informes

Para producir un informe se deben seleccionar las siguientes características:

a) Destino: Hoja Excel b) Tipo de archivo: Excel

c) Copias: 1

d) Tipo diseño: Genérica

e) Seleccionar impresora: La local del sistema

f) Procesar: Imprimir

g) Salir

Una vez cumplidas las anteriores instrucciones se producirá un informe en un libro nuevo de Excel al cual se le dará el formato deseado. Es de anotar que los informes ya están definidos por el administrador del sistema. Para revisar los informes el anexo 1 presenta los nombres de los campos que figuran en la base de datos. 4. RESULTADOS DEL PROCESO DE FORMULACIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN LOCAL 2007

25

4.2. Captura de información: Proyectos y componentes formulados, enviados a viabilización e ingresados al MCIIL

Si se comparan los datos de formulación de fechas y costos de los tableros de control con los documentos origen y con los consolidados de la Secretaría de Gobierno la información difiere en alta proporción. Lo anterior debido a que aunque existe un único formato de tablero de control, las diferencias en los campos diligenciados y el nivel de actualización de la información impide análisis homogéneos. El nivel de diligenciamiento y actualización de las fichas también impide análisis actualizados. Aunque en el aplicativo se ingresó información de las fichas de 411 proyectos y 733 componentes, es de anotar que los datos consolidados y los análisis siguientes se realizarán con base en 850 que es el número de Proyectos y Componentes formulados para 2007 (117 proyectos y 733 componentes). Ver anexo 2.

Tabla No. 8. Resumen Proyectos y componentes ingresados al MCIIL. Formulados 2007.

(Fecha de corte: 04/05/07)

Fichas de Proyectos 2007

Fichas de Proyectos Ingresados 2007

Fichas de Componentes Formulados

Fichas de Componentes Enviados UEL

Fichas de Componentes Ingresados*

UEL FDL UEL FDL UEL FDL UEL UEL FDL

73 44 73 44 683 228 650 602 131

* Solamente se ingresaron aquellos componentes que tenían un registro formal de envío a la UEL


Entendemos que cada alcaldía local entregó la información sobre las fichas de los Proyectos y Componentes de acuerdo con el grado de avance de a formulación de sus profesionales de planeación. En localidades como Chapinero y Sumapaz la entrega de estos documentos tuvo dificultades, que solamente al final del proceso pudieron subsanarse en alguna proporción. La mayoría de localidades entregaron la información completa, situación que se refleja en el ingreso de proyectos al MCIIL. A continuación se presenta un reporte de las fichas de proyecto ingresadas al aplicativo y aquellos que faltan por ingresar (de acuerdo con la documentación entregada por las alcaldías locales a los gestores locales de la SDP-UN):

Tabla No. 9. Total proyectos vs. Proyectos ingresados aplicativo

LOCALIDAD

Total de Proyectos Total de

proyectos

Total proyectos ingresados al aplicativo

Porcentaje proyectos ingresados al aplicativo Total proyectos

ingresados al aplicativo

Proyectos que falta ingresar frente al total

FDL UEL FDL UEL FDL UEL FDL UEL

USAQUEN 9 11 20 6 9 67% 82% 15 3 2

CHAPINERO 13 9 22 5 6 38% 67% 11 8 3

SANTAFE 20 22 42 8 15 40% 68% 23 12 7

SAN CRISTOBAL 9 33 42 5 17 56% 52% 22 4 16

USME 7 26 33 8 19 114% 73% 27 -1 7

TUNJUELITO 3 11 14 5 6 167% 55% 11 -2 5

BOSA 11 29 40 5 17 45% 59% 22 6 12

KENNEDY 10 21 31 9 19 90% 90% 28 1 2

FONTIBON 8 21 29 3 18 38% 86% 21 5 3

ENGATIVA 5 22 27 2 20 40% 91% 22 3 2

SUBA 15 26 41 5 35 33% N.D. 40 10 -9

26

BARRIOS UNIDOS 7 11 18 6 8 86% 73% 14 1 3

TEUSAQUILLO 14 17 31 6 12 43% 71% 18 8 5

MÁRTIRES 7 6 13 3 6 43% 100% 9 4 0

ANTONIO NARIÑO 8 12 20 11 13 N.D. N.D. 24 -3 -1

PUENTE ARANDA 7 18 25 0 11 0% 61% 11 7 7

CANDELARIA 7 7 14 5 7 71% 100% 12 2 0

RAFAEL URIBE 10 27 37 5 24 50% 89% 29 5 3

CIUDAD BOLÍVAR 18 26 44 2 22 11% 85% 24 16 4

SUMAPAZ 12 18 30 3 25 25% N.D. 28 9 -7

TOTAL 200 373 573 102 309 51% 83% 411 98 64


A continuación se presenta un reporte de las fichas de componentes ingresadas al aplicativo y aquellos que faltan por ingresar (de acuerdo con la documentación entregada por las alcaldías locales a los gestores locales de la SDP-UN):

Tabla No. 10. Total componentes vs. Componentes ingresados aplicativo

LOCALIDAD

Total de Componentes Total de

componentes

Total de Componentes Ingresados (UN)

Total componentes

ingresados

Porcentaje componentes

ingresados

Componentes que faltan por ingresar

FDL UEL FDL UEL FDL UEL FDL UEL

USAQUEN 15 33 48 6 16 22 40% 48% 9 17

CHAPINERO 9 16 25 4 10 14 44% 63% 5 6

SANTAFE 33 34 67 10 12 22 30% 35% 23 22

SAN CRISTOBAL 15 51 66 9 14 23 60% 27% 6 37

USME 11 35 46 2 10 12 18% 29% 9 25

TUNJUELITO 10 26 36 4 13 17 40% 50% 6 13

BOSA 18 56 74 8 25 33 44% 45% 10 31

KENNEDY 34 43 77 30 42 72 88% 98% 4 1

FONTIBON 10 25 35 0 23 23 0% 92% 10 2

ENGATIVA 15 252 267 10 218 228 67% 87% 5 34

SUBA 33 67 100 14 48 62 42% 72% 19 19

BARRIOS UNIDOS 39 28 67 5 21 26 13% 75% 34 7

TEUSAQUILLO 4 16 20 4 16 20 100% 100% 0 0

MÁRTIRES 7 10 17 0 10 10 0% 100% 7 0

ANTONIO NARIÑO 16 22 38 11 18 29 69% 82% 5 4

PUENTE ARANDA 27 46 73 0 17 17 0% 37% 27 29

CANDELARIA 6 3 9 4 3 7 67% 100% 2 0

RAFAEL URIBE 18 50 68 3 31 34 17% 62% 15 19

CIUDAD BOLÍVAR 37 61 98 6 38 44 16% 62% 31 23

SUMAPAZ 22 37 59 1 17 18 5% 46% 21 20

27

TOTAL 379 911 1290 131 602 733 35% 66% 248 309


4.3. Nivel de georreferenciación de los proyectos Para este análisis se categorizaron los niveles de georreferenciación así:

a. Bajo nivel de georreferenciación: Localidad y UPz b. Alto nivel de georreferenciación: Barrio, predio y equipamiento

Hacemos referencia a los barrios en 2 sentidos. Sector catastral y barrio cultural. El primero hace referencia a la división en sectores catastrales que hace el Departamento Administrativo de Catastro Distrital (DACD) y el segundo, a la clasificación que hacen los ciudadanos de acuerdo con su percepción de residencia (base de datos construida por la UN). El análisis de las Fichas de los Proyectos y Componentes de inversión local de 2007 demuestra la hipótesis que ya se venía trabajando desde Estructuras, Incentivos y Resultados de la Descentralización en Bogotá11, según la cual las decisiones sobre los beneficiarios y la georreferenciación de la inversión no se definen en los escenarios participativos, ni tampoco se encuentran plasmadas en los documentos establecidos por la norma para hacer pública esta información. Esta última afirmación se sustenta en que, en promedio, el 49,6% de las fichas de los Proyectos y Componentes de las 20 localidades se encuentra georreferenciado al nivel de Localidad. De la misma forma, en el 9,3% del total, las fichas hacen referencia a una localización de los Proyectos y Componentes a nivel de UPZ y no se dispone de información en un 0,1%. Es decir, en total el 59% de las fichas de Proyectos y Componentes no permiten conocer dónde específicamente se realizaran las inversiones de la presente vigencia (Ver Anexo 3 Mapas de Inversión 2007).

Cuadro No. 10. Nivel de georreferenciación de los proyectos locales. Vigencia 2007

LOCALIDAD UPZ BARRIO PREDIO EQUIPAMIENTO TRAMO VIAL PARQUE CUERPO DE AGUA NO DISPONIBLE

49,6% 9,3% 13,1% 0,5% 14,9% 7,2% 5,1% 0,2% 0,1%


El segundo nivel de georreferenciación en los Proyectos de la vigencia 2007 es el de equipamientos con un 14,9%, seguido por el nivel barrial con un 13,1%. La localidad que aumenta el promedio de mejores niveles de georreferenciación en sus fichas de Proyectos y Componentes es Engativá (Ver gráfica No. 1) debido a que ya desde el anexo informativo de su Decreto de Liquidación se cuenta con un listado inversión a inversión a realizar en la vigencia. En la localidad de la Candelaria aunque el nivel de georreferenciación es barrial, es importante anotar que las fichas de cada Proyecto y Componente tienen un listado de todos los barrios atendidos (por el tamaño de la localidad). Ver anexo 3 y 4 Mapas de Inversión 2007.

Gráfica No. 1. Nivel de georreferenciación de los proyectos locales. Vigencia 2007

11 Estructuras, OP. Cit. Junio 2005.

28

El ejercicio de georrefrenciar los proyectos de inversión local se constituye en uno de los aportes más importantes del trabajo desarrollado en conjunto por la UN y la SDP, pues se logró identificar (donde las fichas locales lo permitían) el lugar exacto de la inversión local. Sin embargo, se debe reconocer el conflicto en las maneras de considerar barrio. Lo anterior limita aún más la efectividad de ejercicios para georreferenciar las inversiones locales, sin dejar de reconocer, como ya se mencionó, que los proyectos carecen de información específica sobre la ubicación exacta donde se van a realizar. 4.4. Costos generales de los proyectos Para este análisis se tomaron como base del análisis los montos de las 850 fichas de Proyectos y Componentes que señalan estar formulados (diligenciados) para 2007. Se sumaron aparte los montos de las fichas de los Proyectos que no tienen componentes (Caso 1) y los montos de las fichas de cada uno de los Componentes que constituyen Proyectos. A los montos asignados a los Proyectos por los Decretos de Liquidación se sustrajo la suma de presupuesto reportado en cada una de las fichas. En el caso en que esta diferencia es positiva suponemos que existen excedentes por presupuestar para cada Proyecto, en el caso en que resulte negativo el resultado analizamos la anomalía. En total hasta el 4 de mayo (fecha de corte de este análisis) se proyectó para las 20 localidades en la vigencia 2007 una ejecución total de 201.216.311 millones de pesos de los cuales 193.535.124 corresponden al concepto de inversión12. La tabla No. 11, muestra una comparación entre el monto de recursos presupuestados para la vigencia 2007 en los Decretos de Liquidación y los montos establecidos en las fichas de los Proyectos y Componentes (Ver anexo 5). Como se observa solamente 7 localidades (Usaquén, Tunjuelito, Kennedy, Teusaquillo, Antonio Nariño, Ciudad Bolívar y Sumapaz ) pueden contar los Proyectos como formulados (aquellos que no tienen componentes). En casos como Usme y Bosa el excedente es poco relacionado con lo que queda por ejecutar (algunos cientos de pesos). Sin embargo, en las restantes 11 localidades el excedente de recursos demuestra que el total de recursos asignados a sus Proyectos aún no tienen compromisos en su totalidad, es decir, no se encuentran formulados. Igual situación se presenta con los Componentes. La suma de los montos de las fichas de los Componentes formulados no se corresponde en su totalidad con los rubros asignados por el Decreto de Liquidación para el total de los proyectos.

Tabla No. 11. Nivel de formulación de acuerdo con los montos de proyectos y componentes

LOCALIDAD MONTO DECRETO DE

LIQUIDACION*

PROYECTOS SIN

COMPONENTES (FORMULADOS)

MONTO PROYECTOS SIN COMPONENTES

MONTO POR

FORMULAR

COMPONENTES FORMULADOS

SUMA MONTO COMPONENTES

MONTO POR FORMULAR

TOTAL INVERSIÓN PRESUPUESTADA

USAQUEN 8.115.453 1 36.000 0 22 5.753.836 2.325.617 5.789.836

CHAPINERO 4.808.485 2 166.273 3.727 14 4.107.412 528.553 4.273.685

SANTAFE 8.654.830 15 4.413.830 690.000 21 3.242.332 308.668 7.656.162

12 Excluye funcionamiento, operación de la alcaldía local y honorarios de los ediles.

29

SAN CRISTOBAL 15.922.533 9 2.499.080 620.757 23 8.109.196 4.609.007 10.608.276

USME 11.359.737 19 6.598.905 332 12 3.734.245 1.473.377 10.333.150

TUNJUELITO 7.042.000 4 1.362.000 0 17 5.517.606 162.394 6.879.606

BOSA 11.229.700 7 1.299.697 3 33 9.839.848 188.539 11.139.545

KENNEDY 22.908.558 6 1.870.000 0 72 12.217.356 8.821.202 14.087.356

FONTIBON 8.469.840 7 1.161.897 883 23 7.162.254 144.806 8.324.151

ENGATIVA 25.350.219 8 1.159.877 337.848 228 24.227.068 -374.574 25.386.945

SUBA 19.250.399 1 79.746 39.799 62 13.845.169 5.204.685 13.924.915

BARRIOS UNIDOS 4.972.443 2 1.140.525 462.475 26 2.762.468 709.967 3.902.993

TEUSAQUILLO 5.274.014 3 850.000 0 20 4.089.503 334.511 4.939.503

MARTIRES 3.897.276 1 77.700 4.300 10 3.715.468 99.808 3.793.168

ANTONIO NARIÑO 5.498.685 4 966.812 0 29 4.508.442 23.431 5.475.254

PUENTE ARANDA 9.158.383 2 4.530.279 3.104 17 2.703.582 1.921.418 7.233.861

CANDELARIA 1.460.642 5 723.365 29.786 7 672.825 34.667 1.396.190

RAFAEL URIBE 26.793.249 9 12.371.587 366.855 34 9.639.685 4.415.122 22.011.272

CIUDAD BOLÍVAR 28.691.286 0 0 0 44 21.856.025 6.835.261 21.856.025

SUMAPAZ 5.922.578 0 0 0 18 4.523.231 1.399.347 4.523.231

TOTAL 234.780.310 105 41.307.573 2.559.869 732 152.227.551 39.165.806 193.535.124

Cifras en miles de Pesos

* Monto para los proyectos que tienen ficha


En el 95% de los casos (a excepción de Engativá) los montos establecidos para la ejecución de los componentes son menores al presupuesto del Decreto de Liquidación. Lo anterior quiere decir que aún quedan Componentes por formular o enviar a viabilización, es decir, que a la fecha de este análisis no se puede hablar de una formulación de todos los Proyectos (aún cuando ya se han formulado algunos de sus componentes). La conclusión que sustentamos en este estudio se basa en que “no tiene mucho sentido pensar en el adelanto de la ejecución del presupuesto calculando el porcentaje de Proyectos Formulados, porque no se puede considerar como Formulado un Proyecto que aún tiene una porción por considerar en algún Componente”. En este análisis se presentaron 25 anomalías que reseñamos en documento anexo para ser tenidas en cuenta en el momento de revisar la información anteriormente presentada. En 24 de los casos estas anomalías básicamente consisten en la falta de coincidencia entre los datos de los tableros de control y los documentos origen (fichas) o de las fichas con lo que reporta en monto asignado en el Decreto de Liquidación. La anomalía más importante de explicar es el caso de Engativá en el que la suma de los componentes del Proyecto 1827 supera en 1.125 millones al rubro asignado por Decreto de Liquidación. Al tratar de confirmar la suma se acudió a los tableros de control de las UEL y se encontró que evidentemente el Proyecto tiene asignados 2.983 millones y la suma de sus componentes asciende a 4.172 millones. Una posible explicación es que exista alguna adición por excedentes financieros. Sin embargo, no fue posible encontrar este dato en los reportes suministrados al proyecto. 4.4.1. Costos por tipo de gasto. Como reseña Estructuras…, los Planes de Desarrollo se organizan no a lo largo de sectores, sino encajando la inversión en los grandes temas de los Programas de Gobierno. En el lenguaje político-administrativo se ha venido seleccionando la descripción “son transversales” a los sectores. Y esto a pesar de que la lógica de los sectores de inversión y las entidades –definidas por sectores – termina imponiendo una administración sectorial. Aunque se ha criticado mucho la visión sectorial de la inversión pública, su resistencia a desaparecer refleja no solamente una inercia burocrática (la estructura administrativa está organizada por sectores) sino de pronto una clasificación basada en la realidad urbana. ¿Puede haber una ciudad sin una entidad que piense en las vías? ¿En cultura? ¿En deportes? ¿Acueducto y alcantarillado?13 Basados en el argumento anterior podríamos afirmar que la lógica local es claramente sectorial. A partir de las categorías que utiliza la SDP14 se clasificaron por tipo de gasto las fichas de Proyectos y Componentes locales de 2007, al igual que los montos asociados para la ejecución de cada uno de éstos. Los siguientes son los 35

13 Op. Cit. Estructuras…Julio 2005. 14 Clasificación según SDP en Instructivo para la formulación y evaluación de proyectos de inversión local, Subdirección de Programación y seguimiento de la inversión pública. Noviembre. 2003. Pág. 35.

30

tipos de gastos a los que se pueden asociar el conjunto de inversiones que se vana realizar en las 20 localidades para 2007:

Cuadro No. 11. Tipos de gasto SDP

COD. TIPO DE GASTO

TIPO DE GASTO

1 INFRAESTRUCTURA VIAL

2 INFRAESTRUCTURA EN ACUEDUCTOS ALCANTARILLADOS AGUAS NEGRAS Y LLUVIAS

3 INFRAESTRUCTURA BIENESTAR SOCIAL

4 INFRAESTRUCTURA DE CASAS DE LA TERCERA EDAD

5 INFRAESTRUCTURA EN SALUD

6 INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA

7 INFRAESTRUCTURA EN PARQUES Y ZONAS VERDES

8 INFRAESTRUCUTURA EN ESPACIOS COMUNITARIOS Y CULTURALES

9 PROGRAMAS ATENCION INTEGRAL GRUPOS VULNERABLES

10 PROGRAMAS DE PREVENCION PROMOCION Y ATENCION EN SALUD

11 PROGRAMAS DE EDUCACION FORMAL Y NO FORMAL ASISTENCIA INTEGRAL EDUCATIVA

Y MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD

12 PROGRAMAS DE PREVENCION DE RIESGOS

13 OBRAS CON PARTICIPACION COMUNITARIA

14 CAMPAÑAS DE SEGURIDAD Y SENSIBILIZACION

15 EVENTOS CULTURALES DEPORTIVOS RECREATIVOS DE PREVENCION DE

SENSIBILIZACION PARA LA CONVIVENCIA

16 PROGRAMAS (SIS LOCAL CULTURA, ESC. FORM. DPTIVA Y ARTISTICA, PROG.

CAPACITACION ENTRE OTROS

17 DOTACION BIENESTAR SOCIAL

18 DOTACION CASAS DE LA TERCERA EDAD

19 DOTACION EN SALUD

20 DOTACION EDUCATIVA

21 DOTACION PARQUES Y ZONAS VERDES

22 DOTACION DE EQUIPOS PARA LOS ESPACIOS COMUNITARIOS Y CULTURALES

23 INFRAESTRUCTURA Y DOTACION DE EQUIPOS EN TEMAS DE SEGURIDAD CIUDADANA Y

CONVIVENCIA

24 DOTACIONES ORGANIZACIONES COMUNITARIAS

25 ADECUACION ZONAS DE RIESGO Y ATENCION A FAMILIAS AFECTADAS

26 CONTROL DEL IMPACTO AMBIENTAL

27 PROYECTOS PRODUCTIVOS

28 COFINANCIACION CON LA ADMINISTRACION DISTRITAL EN LA EJECUCION DE OBRAS DE

DESMARGINALIZACION

29 LEGALIZACION DE BARRIOS Y TITULACION DE PREDIOS

30 MEJORAMIENTO DE VIVIENDA

31 HONORARIOS

32 OPERACIÓN

33 MEJORAMIENTO DE LA GESTION

34 PASIVOS EXIGIBLES

35 INTERVENTORIA

36 INFORMACIÓN NO DISPONIBLE

31

De las 850 fichas de Proyectos y Componentes formuladas para 2007, un total de 128 (es decir, el 15%) corresponden a inversiones en Programas de atención a Grupos Vulnerables (categoría que es difícil de explicar en la práctica). El segundo mayor número de fichas se clasifica en la categoría de Infraestructura vial (13%). En el tercer lugar se encuentran, con un 12% del total de fichas los proyectos en Eventos culturales deportivos recreativos de prevención de sensibilización para la convivencia. Ver gráfica 2. En este último caso, el aumento de proyectos de este tipo se relaciona con que muchas actividades o eventos de cualquier tipo “caben” en esta categoría. Con un 11% del total de fichas Proyectos y Componentes formulados se ubican los programas relacionados con el Sistema local de cultura, escuelas de formación deportiva y artística, programas de capacitación, entre otros. Finalmente con un 4% y 3% se encuentran proyectos relacionados con prevención, promoción y atención en salud, infraestructura en espacios comunitarios y culturales, en parques y zonas verdes y programas de educación formal y no formal y asistencia integral educativa y mejoramiento de la calidad (Ver anexo 6). Del total de fichas de Proyectos y Componentes 6 fueron formuladas como ejecución del rubro de honorarios a ediles y 7 fichas de Proyectos y 1 de Componente corresponden a los gastos de operación de las alcaldías locales. En posteriores análisis los montos de estos proyectos no se tendrán en cuenta como “inversión” local.

Gráfico No. 2. Inversión en las localidades según tipo de gasto de la SDP

0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%0% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1%

1% 1% 2% 2%2%

2%2% 3% 3%

3%

4%

4%

6%6%

11%

12%

13%

15%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

4 18 28 30 34 5 3 29 35 24 25 31 13 12 17 19 32 2 6 36 23 26 22 21 27 14 33 20 7 11 8 10 16 15 1 9

Como se observa en la gráfica 2, hasta mayo 4 no había ninguna ficha de Proyecto o Componente para 2007 de los Proyectos de infraestructura de casas de la tercera edad, dotación casas de la tercera edad, cofinanciación con la administración distrital en la ejecución de obras de desmarginalización, mejoramiento de vivienda, interventoria, infraestructura en salud, legalización de barrios y titulación de predios, dotaciones a organizaciones comunitarias, infraestructura bienestar social y obras con participación comunitaria. En la gráfica 3 se muestra el análisis por tipo de gasto basados en los montos de inversión de los Proyectos y Componentes (eliminando los rubros de honorarios y gastos de operación que ya tienen fichas de 2007 en algunas localidades y que a 2.391.553 millones el primero y 5.289.634 millones el segundo). En general, del total de recursos

32

presupuestados para el 2007, el 25% corresponde a inversiones programadas en infraestructura vial y el 24% a Programas de atención a Grupos Vulnerables (atención a mujeres, niños, adultos mayores y discapacitados). Podría decirse que las prioridades de las inversiones en las localidades –sobre todo en bienestar social- se corresponden en alta proporción con los objetivos del Plan de Desarrollo Distrital, muestra de ello es la cantidad de inversión destinada a proyectos de apoyo nutricional y alimenticio del programa Bogotá sin Hambre (ver anexo 6).

Gráfico No. 3. Tipo de gasto en las localidades según montos de inversión de proyectos y componentes

0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 2% 2%

2% 2% 3% 3%

4% 4% 4%4% 5% 5% 5%

24%

25%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

4 18 28 30 34 35 5 29 24 3 13 22 12 26 21 25 19 17 23 14 33 27 11 8 7 6 2 20 15 10 16 9 1

La diferencia entre el total de inversión destinada a vías y a bienestar social (atención a grupos vulnerables) y el resto de inversiones presupuestadas es alta. El tercer rubro más alto al que se le asignaron recursos para el conjunto de localidades (5% cada uno) fue el de eventos culturales, deportivos y recreativos de prevención de sensibilización para la convivencia, programas de prevención, promoción y atención en salud y programas del Sistema Local de Cultura, escuelas de formación deportiva y artística, programas de capacitación entre otros. Para analizar el monto total de recursos por formular se tomaron los montos de aquellos proyectos del Decreto de Liquidación que no contaban con fichas de Proyecto o de Componente hasta mayo 4 de 2007 y se restaron del total de inversión presupuestada (excluyendo operación y honorarios). El resultado difiere mucho del porcentaje presentado en la sección 2, donde de acuerdo con las fichas se había formulado a la fecha el 60% de los componentes de FDL y el 75% de los Componentes de UEL. Es decir, la formulación de la presente vigencia hacia el 5 mes del año se encontraba en el 41 % del total de presupuesto asignado para el 2007 ((ver anexo 5).

Tabla No. 12. Monto de inversión formulado y por formular (A mayo 4 de 2007). Cifras en miles de pesos

LOCALIDAD MONTO DL MONTO

INVERSION (SIN GPH)

MONTO FORMULADO

MONTO POR FORMULAR DE LO QUE YA APARECE

FORMULADO

MONTO REAL FORMULADO

PORCENTAJE FORMULACION

MONTO QUE FALTA POR FORMULAR

PORCENTAJE FALTA POR FORMULAR

1 11.055.853 9.688.453 5.789.836 2.325.617 3.464.219 36% 6.224.234 64%

2 6.688.078 5.599.146 4.273.685 532.280 3.741.405 67% 1.857.741 33%

33

3 11.790.830 11.430.830 7.656.162 998.668 6.657.494 58% 4.773.336 42%

4 32.262.938 29.848.358 10.608.276 5.229.764 5.378.512 18% 24.469.846 82%

5 59.244.819 57.945.227 10.333.150 1.473.709 8.859.441 15% 49.085.786 85%

6 11.419.430 10.369.430 6.879.606 162.394 6.717.212 65% 3.652.218 35%

7 21.540.000 21.109.000 11.139.545 188.542 10.951.003 52% 10.157.997 48%

8 28.459.475 25.808.558 14.087.356 8.821.202 5.266.154 20% 20.542.404 80%

9 11.502.000 11.502.000 8.324.151 145.689 8.178.462 71% 3.323.538 29%

10 27.211.856 25.351.994 25.386.945 -36.726 25.423.671 100% -71.677 0%

11 25.735.528 22.896.901 13.924.915 5.244.484 8.680.431 38% 14.216.470 62%

12 8.815.215 7.965.215 3.902.993 1.172.442 2.730.551 34% 5.234.664 66%

13 8.376.786 7.149.014 4.939.503 334.511 4.604.992 64% 2.544.022 36%

14 5.373.120 4.467.160 3.793.168 104.108 3.689.060 83% 778.100 17%

15 6.780.806 6.667.706 5.475.254 23.431 5.451.823 82% 1.215.883 18%

16 14.359.383 12.009.383 7.233.861 1.924.522 5.309.339 44% 6.700.044 56%

17 3.087.486 2.277.956 1.396.190 64.452 1.331.738 58% 946.218 42%

18 32.322.755 30.667.567 22.011.272 4.781.977 17.229.295 56% 13.438.272 44%

19 37.597.286 34.097.286 21.856.025 6.835.261 15.020.764 44% 19.076.522 56%

20 37.867.059 33.756.855 4.523.231 1.399.347 3.123.884 9% 30.632.971 91%

TOTAL 401.490.703 370.608.039 193.535.124 41.725.674 151.809.450 41% 218.798.589 59%

Fuente: Decretos de Liquidación alcaldías locales y MCIIL. Elaboración: Equipo UN. Convenio 275 de 2006. SDP-UN. MCIIL.

4.4.2. Nivel de georreferenciación por tipo de gasto Con la información de localización de las fichas, intentamos establecer qué tipo de Proyectos son aquellos que tienen mejores niveles de georreferenciación. Aunque se presume que los Proyectos de vías, equipamientos e infraestructura comunal son los más específicos en contar con la información sobre la localización, las fichas de este tipo de Proyectos y Componentes muestran que en los documentos se define la cantidad de obra (m2) y el tipo de intervención (dotación, mantenimiento, etc.), pero sólo en el 50% de las localidades se describe el lugar exacto de este tipo de ejecuciones. Es el caso de Santa Fe, Bosa, Fontibón, Engativá, Teusaquillo, Mártires, Puente Aranda, la Candelaria, Rafael Uribe y Ciudad Bolívar que en las fichas de sus Proyectos y Componentes de vías tienen información de los tramos a intervenir. Igualmente sucede con las Fichas de Proyectos en Parques y Zonas Verdes en las localidades de Kennedy, Fontibón, Engativá, Suba, Teusaquillo, Rafael Uribe y Ciudad Bolívar. Las localidades que en mayor proporción cuentan con información de la georreferenciación de sus proyectos de infraestructura son Fontibón, Engativá, Teusaquillo, Rafael Uribe y Ciudad Bolívar. Como se observa en la gráfica 4, los tipos de proyectos que generalmente se formularon con un bajo nivel de desagregación de su localización son en esencia aquellos relacionados con atención en salud, programas educativos, de prevención de riesgos, campañas de seguridad, eventos culturales, artísticos, recreodeportivos y proyectos productivos (70% de los proyectos asociados a estos tipos de gasto están georreferenciados a nivel de localidad). Aunque en las fichas se expresa el cubrimiento de toda la localidad esta afirmación hace referencia a que está abierto a la participación de todos los habitantes, sin embargo, resulta evidente que los recursos solo alcanzarán para atender a un porcentaje de estos. Otros tipos de gasto que cuentan de georreferenciación a nivel de localidad de más del 50% son los de bienestar social (atención integral y dotación) e infraestructura y dotación en seguridad. Es normal que los proyectos asociados a grupos poblacionales adolezcan de la información sobre su georreferenciación. Sin embargo, es importante resaltar que no existen diagnósticos a nivel barrial de las necesidades universales de dichos grupos de población, situación que reitera la necesidad de reportar la información para mejorar la distribución de los recursos locales. Es preocupante que los proyectos relacionados con obras con participación ciudadana, adecuación de zonas de riesgo y seguridad no cuenten con información sobre la localización exacta de las intervenciones.

34

Gráfico No. 4. Nivel de georreferenciación por tipo de gasto

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

% LOC. % UPZ % BAR % PRED % EQUI % VIA % AGUA % PAQ

El segundo nivel de desagregación de la información de los proyectos se encuentra por UPZ. Los proyectos que en mayor porcentaje se encuentran georreferenciados a este nivel son aquellos relacionados con dotación en bienestar social (37%) y control de impacto ambiental (42.9%). El conjunto de proyectos asociados a dotación de bienestar social se encuentra georreferenciado a nivel de localidad (62,5%) y UPZ (el 37,5%). Los proyectos de infraestructura y dotación en salud, educación y espacios comunitarios y culturales se encuentra en la mayoría de proyectos con el lugar exacto donde se desarrollará el proyecto. A diferencia de los proyectos que atienden a población vulnerable, los proyectos de infraestructura de bienestar social se encuentran en su totalidad georreferenciados con el sitio en que se realizará la inversión. (Ver anexo 7) 4.5. Población beneficiaria de los proyectos El dato de la población atendida se presenta de forma diferente para cada una de las metodologías en que se formulan los proyectos. El diligenciamiento de este campo en la ficha M019 presenta el dato numérico de la “población objetivo” para cada año en que se desarrollará el proyecto y posteriormente una descripción textual de la situación de dicha población:

POBLACIÓN OBJETIVO Años del proyecto/ Años calendario

2 3 4

2.006 2.007 2.008

En la ficha EBI-L este dato se diligencia en el numeral 9 denominado Grupos de Población Objetivo y señala el número de personas que demandan el bien o servicio, el número de personas que se propone atender el proyecto y la descripción de aquellos que se beneficiarán con este último. GRUPOS DE POBLACIÓN

Año

No. de personas que demandan el bien o servicio

No. de personas que se propone atender Descripción

Finalmente, la ficha PL, quizás la más completa en requerimientos de información tiene los campos de condición social de la población, número de personas que demandan el servicio, número de personas que se pretende atender, edad y sexo (de estas últimas). Adicionalmente tiene un espacio para la descripción de la población objetivo.

35

Condición social No. personas que demanda servicio No. personas que propone

atender Edad Sexo

Aunque las fichas EBIL y PL hacen referencia a la totalidad de personas que demandan el bien o servicio, que podría entenderse como la referencia de las necesidades universales en la localidad en ese tema o sector, el diligenciamiento de este campo en las fichas es bastante limitado. De 850 fichas (117 de Proyectos y 733 de Componentes) el 63% se encuentran diligenciadas en M019, metodología que no hace referencia al total de personas que demandan el bien o servicio. De acuerdo con el anexo 8, un total de 445 fichas de Componentes y 93 fichas de Proyectos no disponen de la información sobre las demandas universales. En otros casos en que si se diligenció el campo el número de personas que demandan el servicio se corresponde con el número de personas a atender. En general, este número en las fichas no indica el indicador base de necesidades universales en la localidad. Adicionalmente, la mayoría de los proyectos hacen referencia sobre el número de personas a atender basados en la estratificación o las condiciones sociales especiales, sin especificar el mecanismo de selección de las personas a atender sobre el conjunto de personas que pueden encontrarse en la misma condición. Frases como “atender a estratos 1 y 2 de la localidad”, “beneficiar a los niños y niñas de las UPZ de la localidad”, etc., son frecuentes en el léxico utilizado en el diligenciamiento de las fichas de Proyectos y Componentes. Es importante anotar que en la formulación de los Proyectos las autoridades encargadas puedan tener en cuenta dentro de los criterios de atención a las personas que demandan el bien, las que tienen la capacidad de presionar, pero también a aquellas que sabiendo que existe el servicio quisiera recibirlo, aunque diferentes obstáculos se lo impiden y aquellas que ni siquiera conocen el servicio el Estado-local les puede brindar. Adicionalmente, hacer el cálculo de la población atendida tiene bastantes riesgos por el modelo de las fichas y del cruce mismo entre proyectos que benefician al mismo tiempo a varios grupos poblacionales. Una persona atendida por familia, puede ser “una familia atendida…”. Por ejemplo, si un niño de una escuela va a un paseo organizado con el presupuesto local, se atendió a la familia. Aunque en algunas fichas se hace referencia a la población que se beneficiará indirectamente con el Proyecto, aún no se tiene un dato confiable de qué tanto beneficia el presupuesto local al conjunto de población de las localidades. En las fichas de Proyectos y Componentes es difícil establecer quién o quiénes serán atendidos. Aunque en el 81% de las fichas se encuentra el dato de población objetivo, la suma de dichos datos en algunos casos supera la población de la localidad, lo que muestra la inexactitud de la información que se produce al carecer de herramientas que puedan determinar las líneas bases de población atendible en cada localidad. Sería interesante cruzar esta información con una encuesta en la localidad sobre si algún buen o servicio ha beneficiado a algún miembro de la familia y poder así establecer el impacto social de la inversión local.

Tabla No. 13. Población objetivo proyectos de inversión 2007

LOCALIDAD PROYECTOS CON

POBLACION PROYECTOS SIN

POBLACIÒN COMPONENTES CON

POBLACION COMPONENTES SIN

POBLACION POBLACIÓN DE LAS

LOCALIDADES TOTAL POBLACIÓN

OBJETIVO

USAQUEN 1 22 441.131 52.119

CHAPINERO 2 14 135.895 8.476

SANTA FE 16 22 126.014 51.861

SAN CRISTOBAL 8 1 23 488.407 75.530

USME 20 12 252.817 59.685

TUNJUELITO 4 17 225.511 115.723

BOSA 7 32 1 525.459 1.392.247

KENNEDY 7 1 72 898.185 1.635.130

FONTIBON 7 23 284.449 44.409

ENGATIVA 8 70 158 796.518 610.324

36

SUBA 1 62 805.245 203.931

BARRIOS UNIDOS 2 26 178.704 33.228

TEUSAQUILLO 3 20 155.841 12.464

MÁRTIRES 3 10 101.755 4.774

ANTONIO NARIÑO 4 29 104.120 28.771

PUENTE ARANDA 2 17 288.890 84.993

CANDELARIA 8 7 26.892 9.308

RAFAEL URIBE 11 1 34 422.969 221.030

CIUDAD BOLÍVAR 0 43 1 602.697 177.227

SUMAPAZ 0 18 6.000 5.633

TOTAL 114 3 573 160 6.867.499 4.826.863

Fuente: SDP 2005. La estratificación en Bogotá, D.C. Equipo UN. Convenio 275 de 2006. SDP-UN. MCIIL.

Una primera conclusión de este análisis de población muestra que si fuera por el dato de las fichas de los Proyectos casi el 70% de la población de la ciudad (la suma de la población de las 20 localidades) estaría atendida con el presupuesto local. La inexistencia de formas de reportar esta información de forma ordenada y sistemática dificulta la medición del impacto de la inversión local en la comunidad vecinal. Por ello, cualquier intento de mejorar las prácticas de formulación de proyectos y presupuestación local debe pasar por la cualificación de la información y visibilización de la misma, a través de herramientas de fácil diligeciamiento y estudios o fuentes que le permitan a las autoridades locales producir y actualizar la información de las necesidades universales y los criterios de atención con el presupuesto local. 4.6. Estudios y diagnósticos fuente de los proyectos En las fichas de los Proyectos y Componentes el campo de estudios hace referencia a todos aquellos diagnósticos o fuentes de información que soportan la existencia de las problemáticas a nivel local. La ficha M019 que se viene utilizando en las alcaldías locales para la formulación no tiene específicamente este requerimiento, a diferencia de la ficha EBIL y la PL. Los procesos de planeación y presupuestación año a año suponen la existencia de estudios actualizados o diagnósticos específicos sobre las necesidades universales a atender. Sin embargo, como se ha demostrado en múltiples análisis15, en la práctica son pocos los sectores que tienen información sobre el total de demandas ciudadanas, reales y expresadas, en las localidades. Es más, la mayoría de los estudios y estadísticas que elaboran las administraciones distritales definen la localidad como nivel de agregación para expresar las problemáticas sectoriales, metodología que impide establecer con claridad el impacto de las políticas y dificulta análisis más certeros sobre los problemas que afectan a las comunidades locales, debido a las características propias de esta división político administrativa definida artificialmente16. Aunque la norma y los manuales han definido ampliamente los contenidos mínimos de los Proyectos de inversión y señalan la importancia de estudios que sustenten su viabilidad y sostenibilidad técnica, jurídica, económica y financiera, las fichas que se revisaron en las alcaldías locales carecen de información sobre estudios previos o análisis técnicos para la elaboración de los Proyectos y Componentes. Solamente el 20% de las fichas de Proyectos y Componentes hacen referencia a la existencia de estudios y documentos que soportaron la elaboración de los Proyectos. Como se observa en la gráfica 5, la mayoría de localidades adolecen de estudios o diagnósticos como sustento de sus Proyectos de inversión. El caso más dramático es Sumapaz, Rafael Uribe Uribe, los Mártires, seguidos por Engativá, Usaquén, Barrios Unidos y Puente Aranda (Ver anexo 9).

Gráfico No. 5. Proyectos con y sin estudios

15 Informes del Proyecto Hacer Público lo Público, iniciativa desarrollada por la Red Bogotá de la Universidad Nacional de Colombia, la Fundación Corona, la Personería de Bogotá y la Cámara de Comercio de Bogotá. 2001-2005. Página web www.redbogota.com. 16 Ver conclusiones del proyecto de las ODISEL. Universidad Nacional-Secretaría de Hacienda Distrital. 2005.

http://www.redbogota.com/

37

0%

20%

40%

60%

80%

100%

US

AQ

UE

N

CH

AP

INE

RO

SA

NT

AF

E

SA

N C

RIS

TO

BA

L

US

ME

TU

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KE

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DA

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ELA

RIA

RA

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EL U

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E

CIU

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D B

OLIV

AR

SU

MA

PA

Z

TOTAL CON ESTUDIOS TOTAL SIN ESTUDIOS

En total de las 128 fichas que tienen estudios se encontraron reseñas de 241 tipos de estudios. De éstos, la mayoría (40%) fueron elaborados en los años 2003 y 2004, es decir, cuentan con un medio nivel de ajuste de 6 a 7 años de cambios en las condiciones locales. El 10% de las fichas reportan sus estudios como producidos en los años 2001 y 2002. El 21% del total se realizaron entre el 2005 y el 2006 y solamente el 5% se realizaron en la presente vigencia. El restante 24% tienen fechas de elaboración entre 1981 y el año 2000. Como lo muestra la gráfica 6, la mayoría de estudios se refieren a diagnósticos institucionales de carácter distrital (32%) sobre la situación sectorial en distintos períodos. De los proyectos que cuentan con estudios el 17% no menciona el autor específico del mismo. Otra fuente importante de estudios y diagnósticos lo constituyen los estudios de carácter local en alianza con universidades e instituciones privadas (14%) y los análisis elaborados por consejos, comités y asociaciones a nivel local.

Gráfico No. 6. Tipos de estudios utilizados en los proyectos

9%

32%

14%

14%

1%2%

6%

5%

17%

Instituciones nivel Nacional Instituciones nivel Distrital Instancias locales

Autoridades locales Alianza Público Privado Universidades

Privados Otros N.D.

38

Finalmente, es necesario anotar que la existencia de estudios y diagnósticos para la elaboración de los proyectos es necesaria solamente en la medida en que estos expresen el conjunto de necesidades universales a atender por sector, ya que otro tipo de diagnósticos aportan a la comprensión de los fenómenos de ciudad, pero poco aportan a la definición de criterios de distribución de la inversión local. 4.7. Responsables de la formulación El manual del Banco de Programas y Proyectos Locales (BPPL) es explícita cuando señala que la responsabilidad del registro, actualización y depuración de los BPPL es del profesional de planeación o quien haga sus veces. Adicionalmente establece que en el proceso de actualización “el administrador del BPP-L, con el apoyo de los comisionados de trabajo, realizan modificaciones a los contenidos de los proyectos registrados en el BPP-L con el fin de adecuar la formulación de los proyectos a nuevas realidades y garantizar el logro de las metas del plan de desarrollo local”. El manual no menciona explícitamente el o los responsables de la formulación de los Proyectos, y menos sobre el caso de los componentes. Igual que los datos de población y fechas de formulación las fichas M019 que son aquellas en que se “formula” el mayor número de Proyectos y de Componentes no disponen de la información de los responsables de este proceso. Como lo muestra la tabla 14, el 66% de las fichas no tiene diligenciado el campo de responsable del diligenciamiento y formulación del Proyecto, solamente el 34% contiene este dato. De éste total, el 82% de los registros indican que el diligenciamiento de las fichas está a cargo del funcionario de la Oficina de Planeación o el contratista (profesional) de planeación de la alcaldía local (ver anexo 10).

Tabla No. 14. Proyectos y componentes con datos sobre los responsables de la formulación

LOCALIDAD TOTAL PROYECTOS/

COMPONENTES TOTAL N.D.

TOTAL CON INFORMACION

USAQUEN 23 17 6

CHAPINERO 16 14 2

SANTA FE 38 36 2

SAN CRISTÓBAL 32 32 0

USME 32 32 0

TUNJUELITO 21 21 0

BOSA 40 17 23

KENNEDY 80 46 34

FONTIBÓN 30 18 12

ENGATIVÁ 236 198 38

SUBA 63 27 36

BARRIOS UNIDOS 28 0 28

TEUSAQUILLO 23 4 19

MÁRTIRES 13 11 2

ANTONIO NARIÑO 33 8 25

PUENTE ARANDA 19 2 17

CANDELARIA 15 10 5

RAFAEL URIBE URIBE 46 33 13

CIUDAD BOLÍVAR 44 38 6

SUMAPAZ 18 1 17

TOTAL 850 565 285


Las fichas establecidas disponen también del campo apoyo a la formulación (EBIL y PL). En total de las fichas ingresadas, 175 cuentan con información sobre las personas, entidades o grupos que contribuyen al diligenciamiento de la herramienta y por tanto a la formulación del Proyecto o Componente. De este 20% de fichas (ver anexo 10), el actor que interviene en mayor proporción en dicho proceso es el institucional (tanto local como Distrital)17. En el 73% del diligenciamiento de las fichas participó uno o varios representantes de la administración central y/o funcionarios de las

17 Funcionarios de las entidades distritales, funcionarios de CADEL, Hospitales, Centros Operativos Locales, etc. Ver anexo 10.

39

entidades del nivel central en las localidades. La localidad de Suba es aquella en la que participaron en mayor proporción las instancias de participación local en la formulación de los proyectos en esta vigencia.

Gráfico No. 7. Tipo de entidades que apoyaron la formulación 2007

Los análisis anteriores son una muestra del gran poder de intervención que tienen las entidades del nivel central y descentralizado en la elaboración de los proyectos de inversión local. Lastimosamente los documentos de formulación no disponen de esta información de forma generalizada, pues para el proceso de definición de prioridades es indispensable reconocer los actores que ejercen presión sobre la definición de prioridades de inversión local. No se podría afirmar que los demás actores locales no tienen influencia en las decisiones de inversión, simplemente las fichas de Proyectos y Componentes no registran dicha información. 4.8. Tiempos de formulación, envío y devoluciones En el caso de los proyectos y componentes UEL, no sólo se buscaron sus fechas de formulación sino que, también, se indagó por su proceso ante la UEL esto es, identificación de fechas en que son enviados y en que son devueltos a las oficinas de planeación local para los ajustes pertinentes. Ver anexo 11. Se aclara que el seguimiento hecho a los proyectos y componentes UEL se encuentra limitado puesto que en algunos casos las UEL comunican los ajustes a los profesionales de planeación (PP) y a los coordinadores administrativos y financieros (CAF) por medios informales (teléfono, correos electrónicos institucionales –LOTUS-, reuniones…) imperceptibles al accionar de los gestores quienes sólo registraron las fechas que estuvieran sopesadas en documentos de carácter formal (cartas de devolución enviadas por las UEL).

a. Formulación

La fecha tanto de los proyectos como de los componentes se extrajo de los formatos en que se formulan (metodología 019, EBIL y PL). Aquellos proyectos que no tienen fecha en la ficha de formulación (78 proyectos) y que no tienen una ficha de formulación específica (60 proyectos) pero que entran en nuestro conteo porque tienen componentes formulados, se toman como proyectos con fecha no disponible (ND.). De los 411 proyectos, se sabe que 20 proyectos fueron formulados en el 2004, 70 en el 2005, 68 en el 2006 y 111 en el 2007. Los datos nos permiten concluir que sólo el

40

27% de los proyectos son formulados en el 2007 (un proyecto sin componentes), los demás proyectos no actualizan sus datos, simplemente sólo son enviados a las UEL como soporte de los componentes que se formulan en aras de dar cumplimiento a una formalidad. En el caso de los proyectos UEL, tenemos que Los Mártires no tiene la fecha disponible de ninguno de sus proyectos; Sumapaz tiene el 48% de sus proyectos con fecha de formulación de 2004 mientras que La Candelaria tiene el 71% de sus fichas de proyectos actualizadas para el 2007. No sólo se presentan fichas con fecha de formulación de 2004, también tenemos casos en que hay fichas de formulación de 2005 y 2006, siendo Usaquén y Antonio Nariño los casos más extremos en tanto que la totalidad de las fichas de sus proyectos UEL tienen fechas de 2005 y 2006 respectivamente. En cuanto a los proyectos FDL, no tenemos disponible las fechas de los proyectos de Engativá. El 67% de los proyectos de Barrrios Unidos son de 2004. La localidad que tiene el más alto número de proyectos actualizados es la de Fontibón quien tiene su totalidad de fichas de proyectos actualizados en el presente año. De las fichas de proyectos de 2007 (1 proyecto sin componentes) tenemos que el 29% de estas reportan fechas de diligenciamiento en el primer mes del año. La formulación cae 15 puntos en el mes de febrero. Creemos que se debe a que en ese mes las localidades tuvieron que presentar el informe de balance social y de rendición de cuentas, informes que demandaban trabajo en equipo de todas las áreas administrativas de las localidades, razón por la que los funcionarios dejaron a un lado los procesos de formulación y actualización de los proyectos. En 2007, las localidades formularon el 12% de sus componentes en enero, el 50% en febrero, el 14% en marzo, el 19% en abril y el 6% en mayo.

b. Envío a la UEL De las 90 fichas de proyectos (recordamos que son las que corresponden a 1 proyecto sin componentes) enviadas a las UEL para su respectiva viabilización, tenemos que la mayor parte fueron remitidas entre marzo y abril (en promedio se enviaron el 36% de proyectos). Barrios Unidos, Los Mártires, Antonio Nariño, Rafael Uribe Uribe y Sumapaz no tienen registro de fechas de envío de los proyectos a las UEL.


De los 296 componentes enviados a la UEL en este año, sucede lo mismo que con las fichas de los proyectos, sólo el 13% de los componentes son enviados en enero. Sumapaz es la única localidad de la que no se tienen fechas de envío de fichas de los componentes a la UEL.

Cuadro No. 13. Mes de envío componentes UEL vigencia 2007

ENERO PORCENTAJE

ENERO FEBRERO

PORCENTAJE FEBRERO

MARZO PORCENTAJE

MARZO ABRIL

PORCENTAJE ABRIL

MAYO PORCENTAJE

MAYO

37 13% 78 26% 68 23% 103 35% 10 3%


c. Devolución de proyectos para ajustes

De las 90 fichas de proyectos enviadas a las UEL tenemos el registro de 11 devoluciones a las alcaldías locales de Santa Fe (4 fichas), Usme (1 ficha), San Cristóbal (1 ficha), Tunjuelito (1 ficha), Bosa (1 ficha), Kennedy (2 fichas) y La Candelaria (1 ficha). Las fichas de los proyectos fueron devueltas entre febrero y mayo, siendo marzo y abril los meses en que se concentran las devoluciones.

Cuadro No. 12. Mes de envío proyectos UEL vigencia 2007

ENERO PORCENTAJE

ENERO FEBRERO

PORCENTAJE FEBRERO

MARZO PORCENTAJE

MARZO ABRIL

PORCENTAJE ABRIL

MAYO PORCENTAJE

MAYO

6 7% 17 19% 27 30% 38 42% 2 2%

41

En el caso de los componentes se devolvieron 62 fichas a las localidades de Usaquén, Santa Fe, San Cristóbal, Usme. Bosa, Kennedy, Fontibón, Barrios Unidos, Teusaquillo, Los Mártires, Puente Aranda, La Candelaria y Rafael Uribe Uribe. Hay una concentración de devolución de proyectos entre marzo y mayo (29%). Los anteriores datos reflejan 2 tipos de prácticas locales. La primera es que existe alto nivel de informalidad en el diligenciamiento de las fechas en las fichas de los Proyectos y Componentes. Es más en la ficha que más utilización tiene en las localidades es aquella que omite este campo. Aunque es un dato fundamental para mejorar la sistematicidad y coherencia temporal del proceso (archivo y memoria institucional) se encontró que es poco relevante para los encargados de la labor de diligenciamiento de las fichas en las localidades. La segunda práctica, la de devoluciones, también demuestra un bajo nivel de formalidad entre funcionarios de los dos niveles (local y distrital) quienes surten este proceso a través de mecanismos distintos a los planteados por la norma y los manuales. Lo anterior ha agilizado los tiempos, pero ha dificultado el seguimiento y revisión de las causas de las devoluciones de las fichas de los proyectos de inversión local.

5. Herramientas y metodologías utilizadas por las alcaldías locales para la formulación de proyectos

de inversión local: una visión prospectiva

Como se ha visto hasta ahora, la formulación de proyectos consiste básicamente en el diligenciamiento de uno u otro tipo de ficha. Año a año se sigue el mismo procedimiento18: se elabora el POAI (con o sin participación ciudadana), se aprueba el presupuesto en la JAL y se definen los proyectos a ejecutar el año siguiente y a partir de enero inicia la “formulación de proyectos”. Bajo la coordinación de la Secretaría de Gobierno y las UEL se definen las orientaciones a seguir para tal procedimiento. Retomamos la descripción de este proceso. La Secretaría de Gobierno Distrital en la vigencia 2007 entregó a las alcaldías locales un cronograma con el fin de organizar y agilizar el proceso de formulación de proyectos y de contratación local. Este cronograma (Ver cuadro No. 14), planteaba el desarrollo de acciones desde el 4 de enero hasta el 30 de agosto de 2007.

Cuadro No. 14. Cronograma Secretaría de Gobierno

Proceso de formulación de proyectos alcaldías locales. Vigencia 2007

Enero 04 1. Presentación Decreto 612/06

2. Balance preliminar 1.2006

Enero 15 Entrega información convenios

Enero 17 Presentación Políticas sectoriales para la ejecución directa

de los F.D.L

Enero 22 1. Nuevo formato de seguimiento de PYS locales

2. Inicio de visitas a alcaldías para revisión POAI 2007

Febrero 02 Final Visitas revisión POAI

Febrero 05 Entrega cronograma de contratación 2007 FDL

Feb 12 a mar 9 Mesas de asistencia técnica entidades /AL / SSAL

Febrero 15 Radicación PYS de continuidad

Febrero 15 al 17 Talleres de capacitación funcionarios locales

Abril 15 Radicación PYS nuevos

Mayo 15 Viabilización PYS 2007

Junio 30 Contratación equivalente al 40%

Julio 31 Contratación de 50%

Agosto 30 Contratación de 80%

Fuente: Secretaría de Gobierno Distrital. Febrero de 2007.

18 El año 2006 estuvo marcado por el proceso de presupuestos participativos al cual haremos referencia en las conclusiones de este análisis.

42

En el primer mes la meta era establecer los resultados de ejecución del año 2006, presentar políticas sectoriales para la formulación de proyectos a cargo de las alcaldías locales (de acuerdo con el Decreto 612 de 2006) y revisar los POAI’s 2007. El balance de 2006, según la Secretaría de Gobierno, arrojó resultados de alta ejecución (96%). Sin embargo, en el análisis sobre el mismo proceso en desarrollo de este convenio19 (mes a mes y localidad por localidad) se demostró que las alcaldías locales tardaron aproximadamente 7 meses en la formulación de sus proyectos (3 meses más que en el 2004) y solo hasta los meses de septiembre a noviembre se dieron los procesos de viabilización en las UEL. Los eventos de presentación de las políticas sectoriales para los FDL y la capacitación a funcionarios locales finalmente se desarrollaron en un evento general realizado en el Hotel Bacatá el 26 de febrero, aproximadamente 40 días después de lo propuesto por la Secretaría de Gobierno20. Lo anterior puede atribuirse, entre otras causas, a los efectos de la reestructuración administrativa del Distrito, pues las entidades que debían entregar las líneas de inversión se encontraban en definición (o redefinición) de misión, visión y funciones propias (es el caso de la Secretaría de Desarrollo Económico y la misma Secretaría de Gobierno21). Aunque en el cronograma se señaló un nuevo formato de seguimiento a proyectos locales el proceso ha seguido consolidándose en los tradicionales tableros de control de las UEL. En el caso del apoyo técnico ofrecido por la Secretaría de Gobierno a través de mesas técnicas con el conjunto de las UEL (programado entre el 2 de febrero y el 9 de marzo), es necesario señalar que nuevamente hubo retrasos y que el procedimiento planeado en el cronograma inicial fue modificado. Finalmente, las mesas técnicas se realizaron en un evento de 1 día22 para el conjunto de localidades en el IDRD (5 de marzo de 2007)23. Aunque este procedimiento pretendía reducir los retrasos y mejorar los tiempos y resultados del proceso, la realidad es que el problema no solamente está asociado a “hacer mejores proyectos” sino que está asociado a 2 factores básicos que desarrollaremos en este apartado: i. la complejidad de “sustentar” año a año las inversiones locales en documentos “técnicos” (fichas) con altos volúmenes de información (a veces innecesaria) y la multiplicidad de procedimientos y orientaciones (líneas de inversión, políticas sectoriales, etc.) para definir en qué y cómo pueden invertir las localidades que finalmente no intervienen sobre el problema central de los criterios para distribuir la inversión local, además de ii. Las dificultades técnicas para hacer un seguimiento efectivo al conjunto de fases de la ejecución de las inversiones. En este último aspecto es relevante hacer mención de la gran cantidad de informes, formatos, matrices y sistemas de información que deben diligenciar los funcionarios locales para dar cuenta de los procesos de gestión, administración e inversión. 5.2. Hacer mejores proyectos: un análisis de las fichas de formulación de proyectos El propósito inicial de la SDP de apoyar el proceso de formulación de proyectos locales radicaba en su interés de consolidar procesos de planeación y presupuestación articulados, efectivos y por supuesto oportunos en aras de generar mayores impactos sociales. Es necesario anotar que con la aprobación de la Reforma Administrativa la SDP recibió formalmente la tarea de “hacer seguimiento a la inversión local” y “mejorar el funcionamiento de los BPPL”. Sin embargo, la Secretaría de Gobierno continuó desarrollando funciones de coordinación de la planta de funcionarios de las alcaldías locales y orientando los procesos de formulación de proyectos a nivel local. Este “cruce” de funciones, no solo por la rapidez del cambio, sino por la inercia del ejercicio de las labores propias de cada entidad hicieron que el proceso tuviera características especiales, como que la SDP enviara gestores a las alcaldías para apoyar la formulación de los proyectos a remitir a las UEL y la Secretaría de Gobierno enviara grupos especializados de apoyo24 para apoyar la formulación de

19 Convenio 275 de 2006. SDP-UN. DIAGNÓSTICO SOBRE LOS TIEMPOS DE FORMULACIÓN Y VIABILIZACIÓN DE LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN LOCAL 2003-2006. Bogotá. Marzo de 2007. 20 Incluso en el caso de los temas de productividad (Secretaría de Desarrollo Económico), las líneas de inversión fueron entregadas a las alcaldías a inicios del mes de abril de 2007. 21 Esta Secretaría recibía algunas funciones del antiguo DAAC. 22 En el cronograma inicial estaba programado para 1 día cada localidad. 23 Sobre los resultados de estas mesas ver Documento de resultados de las Mesas Técnicas realizadas el 5 de marzo de 2007. Convenio 275 de 2006. SDP-UN. Bogotá. Abril de 2007. 24 Hasta el momento no contamos con información certera de la labor de estos equipos en las alcaldías locales debido a que a la fecha en que los gestores de la SDP culminaban la primera fase del apoyo, estos equipos iniciaban su gestión en las localidades.

43

proyectos cuya viabilidad otorgaba el FDL. De la misma forma, el Decreto 612 de 2006 que eliminaba 4 Unidades Ejecutivas Locales (UEL) en los sectores de participación, cultura, desarrollo económico y ambiente. Hasta aquí las coyunturas novedosas en la presente vigencia. En general, aún con estas nuevas circunstancias el proceso de desarrolló de forma similar a años anteriores, a diferencia de que las autoridades locales encargadas de la formulación, hicieron énfasis en la necesidad de mejores niveles de información y tiempo para retomar sus nuevas funciones en cuanto a la viabilización de los proyectos en los 4 sectores arriba mencionados. Esta situación es difícil de interpretar ya que es entregar nuevamente a los actores locales la autonomía en la ejecución de recursos. A continuación realizaremos un análisis de los campos y de los contenidos de las fichas de formulación de proyectos a nivel local, de acuerdo con la revisión metodológica y técnica que hicieron los gestores de la SDP-UN, con el fin de avanzar en una propuesta que permita mejorar (hacer eficiente y claro) el proceso de formulación y avanzar en la producción, actualización y visibilización de las necesidades atendidas en las localidades de Bogotá. 5.2.1. Fichas EBI-L, M019 y PL: Aciertos y dificultades de las herramientas Esta ficha aunque es la metodología que la norma y los manuales establecen como aquella en que se debe hacer el registro de los proyectos es quizás, por su mismas características (perfil o resumen), una de las más sencillas de diligenciar, pero también la que menos información relevante aporta sobre los proyectos. En el primer año de Plan de Desarrollo se definen las prioridades convertidas en Proyectos a realizar en el cuatrienio. Estos proyectos se diligencian en fichas EBIL. Año a año, aunque se considere que se formulan nuevos proyectos, lo que se viene presentando es la actualización del proyecto y la formulación de sus componentes, con el fin de enviar a las UEL aquellos documentos que se convertirán en contratos. Estos componentes se formulan en su mayoría en la metodología M019 (establecida para la formulación de proyectos a nivel nacional). Sin embargo, en las alcaldías locales se han venido adaptando las fichas y metodologías de acuerdo con la localidad y a veces con los requerimientos de cada proyecto. Un ejemplo de ello es que el mecanismo de subdividir los proyectos en componentes se hace de formas distintas en cada localidad. Caso 1. (3 componentes) a. Dotación de salones comunales b. Compra de predios para salones comunales c. Construcción de salones comunales Caso 2. (3 componentes) a. Dotación salones x, y, z b. Compra de predios para salones a, m, j c. Construcción salones comunales a, m, j Caso 3. (4 y más componentes) a. Dotación salón x b. Dotación salón Y c. Dotación salón z d. Compra de predios salón a… De la misma forma, la falta de un control y seguimiento a la organización y funcionamiento de los BPPL hace que cada funcionario o grupos de funcionarios definan el tipo de metodología para la elaboración de sus proyectos e interpreten los manuales y la norma de acuerdo con lo que consideran “deben ser” o “son” los proyectos. En Usme, Kennedy y Tunjuelito cada proyecto tiene fichas resumen de componentes que son considerados el proyecto; en Mártires y Teusaquillo los proyectos plurianuales son actualizados, casi ninguno con componentes, y se envían a las UEL a ejecución; en Engativá cada vía, parque y salón comunal es un componente del proyecto que figura en el Decreto de Liquidación, entre otros casos. Para identificar los aciertos y dificultades de los formatos y metodologías establecidas para la formulación de proyectos es necesario establecer sus características comunes y posteriormente el nivel y tipo de diligenciamiento en las alcaldías locales. 5.2.1.1. Características de las fichas La formulación de los proyectos y componentes de inversión local se viene realizando en tres tipos de fichas: Estadísticas Básicas de Inversión Local (EBI-L), Metodología 019 y Proyecto Local (PL). Aunque las normas plantean

44

que las herramientas de carácter distrital puedan aplicarse a las localidades, éstas últimas vienen adaptando sus metodologías tanto a las necesidades propias como a los requerimientos de trámite y gestión ante las autoridades encargadas de otorgar la viabilidad de los proyectos. Como se observa en el cuadro número 15, en la mayoría de las fichas locales, los campos que dan cuenta de la información de los proyectos/componentes superan en número y complejidad a la ficha utilizada por el nivel distrital (EBI-D). Lo anterior muestra como a nivel local se vienen diligenciando campos que en lugar de agilizar, dificultan la caracterización y definición de qué se va a hacer, dónde, a quiénes se beneficiará y con qué criterios se hace esa asignación. Es necesario revisar la complejidad que se exige para la formulación de los proyectos locales para centrar el problema de la ejecución de la inversión en los campos descritos anteriormente. Cualquier esfuerzo en esta dirección debe plantearse la homogenización de las metodologías para formular los Proyectos. Incluso, año a año sería prioritario simplemente actualizar los beneficiarios de acuerdo con la revisión de los avances del impacto (real) de la inversión y de los criterios para resignar inversión. Lo anterior también mejoraría los niveles de ejecución física de los proyectos.

Cuadro No. 15. Número de campos de las fichas de formulación de proyectos distrital y local

DISTRITAL LOCALES

EBI-D M019 EBI-L PL

45 76 98 78 Fuente: Equipo UN. Convenio 275 de 2006. SDP-UN.

Aunque existe alta coincidencia entre los campos que se diligencian en las 3 fichas de formulación de Proyectos y Componentes locales, 42 campos en total, cada ficha tiene su propia especificidad y dificulta analizar homogéneamente las características de los proyectos a nivel local. Esta situación impide desarrollar herramientas técnicas de registro eficientes que den cuenta del avance de los procedimientos y del impacto de la inversión local. En general las fichas requieren para su diligenciamiento de la siguiente información (campos comunes):

Cuadro No. 16. Nombres de los campos de las fichas de formulación de proyectos distrital y local

CAMPOS SUBCAMPO EBI-D M019 EBI-L PL

Clasificación

Localidad SI SI SI SI

Eje SI SI SI SI

Programa SI SI SI SI

Proyecto SI SI SI SI

Tipo de proyecto SI SI SI SI

Código proyecto SI SI SI SI

Problema a resolver y justificación

Descripción del problema

SI SI SI SI

Objetivos Objetivo general SI SI SI SI

Planteamiento y selección de alternativas

Alternativa seleccionada

SI SI SI SI

Metas del proyecto Un. de medida SI SI SI SI

Descripción SI SI SI SI

Responsables de la formulación

Nombre formuló SI SI SI SI

Cargo formuló SI SI SI SI

Fecha formulación

SI SI SI SI

Fuente: Equipo UN. Convenio 275 de 2006. SDP-UN.

45

Este diligenciamiento, por la evaluación que hacen los gestores locales de la SDP, es realizado con bastante agilidad en tiempo por los funcionarios locales. Sin embargo, diligenciar esta cantidad de información sin criterios claros de cómo distribuir la inversión, viene reemplazando la posibilidad de mejorar en la producción de diagnósticos en el primer año y generar rutinas de actualización de los datos sobre necesidades universales y atendibles, así como el seguimiento al impacto de la inversión local. Hacer mejore proyectos no implica, por lo menos en las localidades, tener documentos técnicos especializados (amplios en contextualizar la existencia de las problemáticas vecinales –que en realidad existen- y por qué sí es importante invertir), sino avanzar en mejorar en el tema de criterios de distribución de la inversión. De la misma forma, es importante como ya se pudo constatar en documentos entregados con anterioridad, que efectivamente existen retrasos en la formulación desde las alcaldías locales. Sin embargo, dichos retrasos, no son producto necesariamente de la falta de apoyo con personal que contribuya en la elaboración de los proyectos. El ejercicio demostró que en el análisis de los retrasos en la formulación de los proyectos de inversión de los recursos locales otras causas cobran mayor relevancia, entre ellas, la falta de información sobre las necesidades a atender, la multiplicidad de herramientas y metodologías para la formulación y la definición de inversiones, la complejidad de estas herramientas y la cantidad de requerimientos (en algunos casos innecesarios) para justificar las inversiones locales (estas últimas finalmente terminan atendiendo -a nivel sectorial- a aquellos frentes que una ciudad a nivel vecinal requiere para su consolidación a nivel urbano). 5.2.1.2 Evaluación metodológica y técnica de los proyectos de 2007 Una de las principales labores de los gestores locales de la Secretaría de Planeación Distritral en el marco del convenio 275 del 2006 con el Instituto de Estudios Urbanos, fue la realización de la revisión técnica y metodológica de los proyectos de inversión local para la vigencia 2007, esto motivado por la necesidad de comprender empíricamente la forma como éstos se formulan, conocer sus énfasis y debilidades. La labor principal de los gestores consistía en “acompañar y apoyar a las alcaldías locales en el proceso técnico de sistematización y asesoría en la revisión metodológica y técnica y de georreferenciación de los proyectos de inversión (componentes) en las 20 localidades de Bogotá para la vigencia 2007”. Esta labor se desarrollaba en las localidades así:

a. En proyectos/componentes de continuidad que van a las UEL: “apoyar la actualización y el ajuste de los proyectos y componentes de continuidad de todos los proyectos que se van a las UEL en los aspectos específicos que solicite la Coordinación Administrativa y Financiera (CAF) y bajo sus instrucciones concretas. Esta última, al ser la responsable de la formulación, decidirá si se acogen o no las observaciones del gestor”. La anterior función no exime a los gestores de revisar metodológicamente todos los proyectos de continuidad que van para la UEL, incluso aquellos para los cuales el CAF no le pide ajustes o actualizaciones en el momento de ingresarlos al aplicativo (registrar las revisiones que se realicen).

b. En los proyectos nuevos: Los gestores no serán los responsables de formular los proyectos nuevos. Su función es la de “apoyar la revisión técnica (coherencia en la formulación) y metodológica (fichas perfectamente diligenciadas en todos sus campos) de todos los proyectos que se van a las UEL.

c. En los proyectos que se contratarán a través del FDL:

Si la CAF acepta, los gestores podrán hacer la revisión metodológica (fichas perfectamente diligenciadas en todos sus campos) y alertarán a los equipos del CAF sobre las carencias en el diligenciamiento de las fichas. En todo caso, el gestor deberá registrar el proyecto en el aplicativo. La evaluación técnica fue realizada a los 675 proyectos y componentes formulados por las alcaldías locales cuya viabilización estaba a cargo de las Unidades Ejecutivas Locales. La tarea realizada por los gestores comprendió el análisis tanto de la suficiencia, los niveles de especificidad y la vigencia de la información contenidas en las fichas de los

46

proyectos, como de la interrelación y coherencia entre cada uno de los aspectos que las integran, todo esto mediante un cuestionario de 21 preguntas integradas en el aplicativo alfanumérico. Para poder consolidar la información en un número racional de variables el cuestionario en su mayoría de campos exigía respuestas cerradas. En algunos campos del cuestionario se limitaron las posibilidades de respuesta para hacer más fácilmente comparable la información producida y dejar menor discrecionalidad a cada gestor. El cumplimiento de las labores de los gestores no dejó de presentar inconvenientes, pues la función de “revisión” por parte de los gestores fue asumida por una cantidad considerable de Coordinadores Administrativos y Financieros y profesionales de planeación encargados de la formulación de los proyectos, como una intervención en sus responsabilidades, sin necesariamente contribuir con el desarrollo de su labor. Las dificultades se surtieron en la mayoría de los casos fácilmente a través de la comunicación directa o escrita con los funcionarios. Sin embargo, es necesario anotar que era prioritario, por ser el primer ejercicio de acercamiento de la SDP con las alcaldías locales, que se hubiera dado un mayor contacto y un seguimiento directo al proceso por parte de los funcionarios que en adelante asumirán sus funciones en estrecha relación con las alcaldías. A continuación se presentan los resultados de la evaluación metodológica y técnica realizada por los gestores en desarrollo de sus funciones (sobre los proyectos y componentes formulados). En total son 21 preguntas sobre cada uno de los proyectos ingresados que dan luces sobre los contenidos de las fichas. El análisis técnico de los proyectos y componentes formulados por las alcaldías locales para la vigencia 2007 abarcó tres aspectos de la estructura de las diferentes fichas, (1) por qué se piensa hacer la inversión (Problema que da origen al proyecto), (2) cómo se va a hacer la inversión (Montos, actividades) y (3) a quién benefician los proyectos. 5.2.1.2.1. El problema que da origen al proyecto o componente Las inversiones locales deben responder al mejoramiento del estado las condiciones de los habitantes del territorio en un tiempo específico, garantizando los costos de oportunidad, sostenibilidad, legitimidad y eficiencia. Debe existir un vínculo inexpugnable entre el conocimiento de un problema con las diferentes propuestas de acción financiadas con inversión local. Este primer apartado se encuentra integrado por 8 preguntas que relacionan los contenidos del campo de las fichas de los proyectos y componentes antecedentes del problema, descripción del problema a resolver y justificación de la inversión a realizar. (Ver anexo 12)

a. ¿El proyecto referencia diagnósticos locales que sustentan la existencia de la problemática a resolver?

Esta pregunta pretendía establecer la cantidad de referencias a diagnósticos como fuentes de la elaboración de los proyectos locales. En total se encontró que solamente el 22% de los proyectos de inversión local hacen referencia a diagnósticos locales que sustentan la existencia de la problemática a resolver. Como se observó en la sección 4.6 para la formulación de los proyectos primordialmente se acude a estudios de escala distrital para enmarcar y justificar el problema que pretende resolver el proyecto. El total de la información no disponible es de un 34%. El conjunto de los resultados muestran que es poca la disponibilidad y/o utilización de la información producida por las localidades para definir el conjunto de necesidades vecinales en cada uno de los sectores que requieren de inversión.

Gráfico No. 8

47

El proyecto referencia diagnósticos locales que

sustentan la existencia de la problematica a resolver

22,4%

43,7%

33,9%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

Si

No

No disponible

b. ¿Cuál es el nivel de actualización de estos diagnósticos?

Para poder analizar el nivel de actualización de los diagnósticos se establecieron los siguientes periodos:

Alto: entre un mes y dos años (inclusive)

Medio: Dos años (1mes) y cuatro años (inclusive)

Bajo: Más de cuatro años (1 mes). Sobre el número de proyectos que hacían referencia a diagnósticos locales para su formulación, un porcentaje alto (82%) omitió la información sobre el año o la fecha específica de elaboración del documento. Lo anterior refleja el alto grado de informalidad en la utilización de los datos de los diagnósticos y la poca importancia que se da a la disposición actualizada de los datos para la formulación de los proyectos.

Gráfico No. 9.

Nivel de actualización de los diagnósticos

7,7% 7,9%2,4%

82,1%

0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

Alto

Medio

Bajo

No disponible

Del 18% susceptible de clasificación observamos que la mayoría de diagnósticos (16%) tienen nivel de actualización medio-alto. Únicamente el 2% de diagnósticos relacionados tiene un nivel de actualización mayor de cuatro años. Del bajo porcentaje de proyectos que relacionan la fecha de actualización de los diagnósticos, apreciamos que prima la categoría alta y media con un 8%.

c. ¿El proyecto referencia otro tipo de diagnósticos que den cuenta de la existencia de la problemática a resolver?

48

Las respuestas a esta pregunta ratifican las conclusiones de la sección 4.6, que hacía alusión al gran porcentaje de estudios de carácter distrital que son tomados como fuente para la elaboración de los proyectos. Al igual que en la mayoría de preguntas técnicas fue muy alto el porcentaje que señala la información no disponible en el contenido del documento origen.

Gráfico No. 10.

El proyecto referencia otro tipo de diagnósticos que den

cuenta de la existencia de la problematica a resolver

1,2%3,3%

9,0%

0,1%2,2%

52,1%

32,0%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

Internacional

Nacional

Distrital

Internacional, nacional,

DistritalNacional, distrital

No

No disponible

d. ¿La descripción del problema contiene los efectos relacionados con la NO atención del mismo?

En el contenido de las fichas de los proyectos, el problema en un 59% de los casos carecía de la descripción de los efectos relacionados con la NO atención del mismo. Las fichas no expresaban de manera explícita las consecuencias de no atender con recursos de inversión local el problema que daba origen al proyecto. Solo un 21% de los documentos de formulación contienen éste elemento crucial para establecer algunos criterios para definir los beneficiarios de la inversión local.

Gráfico No. 11.

La descripción del problema contiene los efectos

relacionados con la NO atenciòn del mismo

21,8%

59,1%

19,1%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

Si

No

No disponible

<

Con localidades escasas de recursos y con problemáticas que desbordan la capacidad real de superarlas, es necesario priorizar las problemáticas en las que se debe invertir con criterios claros y justos para mejorar los efectos redistributivos de la inversión local.

e. ¿En el problema se especifica el territorio afectado? En las fichas de los proyectos el territorio afectado por el problema no tiene mayor nivel de desagregación al interior de las localidades, observamos que 44% de los proyectos y componentes se encuentran en la escala local y tan solo un

49

27% tiene un nivel de desagregación de menor escala. Entre este 27% se destacan los equipamientos y las UPZs con un 12%.

Gráfico No. 12.

Territorio afectado

3,3%

44,1%

5,8%3,9%

5,9%

0,6%4,6%

31,9%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%DISTRITAL

LOCAL

UPZ

BARRIAL

EQUIPAMIENTO

PREDIAL

NO ESPECIFICA

NO DISPONIBLE

Las escalas barriales y prediales casi no se expresan en los problemas de las fichas, solo un 4,5% de éstas las relaciona. De igual forma la escala distrital con un 3.3% es marginal en el planteamiento del problema. El 4,6% de problemas no especifican el territorio afectado y el 31.9% de problemas no fueron evaluados técnicamente por la no disponibilidad de la información.

f. ¿En el problema se especifica la población?

Por medio de esta pregunta se quería establecer en que medida las fichas de los proyectos de inversión local describían la población afectada por el problema. Encontramos que el 56% de los planteamientos del problema contienen la población afectada, y tan solo un 11% de los problemas no la especifican. En la mayoría de las fichas desde su apartado inicial se especifica la población que se encuentra afectada por el problema. Sin embargo, el problema presenta la población total de la localidad como afectada con los problemas ya que la descripción de este es muy general.

Gráfico No. 13.

En el problema se especifica la población

56,1%

11,6%

32,3%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

Si

No

No disponible

50

g. ¿Cuál es el nivel de desagregación de la información de la zona donde reside el

grupo poblacional que se atenderá con el proyecto?

Las respuestas a esta pregunta pretendían establecer qué tanto los proyectos desagregaban el tipo de ubicación donde reside el grupo poblacional que se atenderá con el proyecto. Se observa que en las fichas de los proyectos prima la descripción de la categoría “Todas las UPZs” y “más de una UPZ” con un 51%, seguidas por los barrios y los equipamientos con un 11%. El 34% de los proyectos en este ítem no fueron evaluados técnicamente por la falta de información del nivel de desagregación de la zona donde reside el grupo poblacional a atender.

Gráfico No. 14.

Nivel de desagregación de la información de la zona

donde reside el grupo poblacional que se atendera con

el proyecto

42,2%

8,9%

1,2%5,3%

1,6%5,6%

0,6%

34,5%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

Todas las UPZs

Mas de una UPZ

UPZ

Barrio

Vereda

Equipamiento

Dirección

No disponible

h. ¿Las alternativas de solución planteadas resuelven el problema que da origen al

proyecto?

Por medio de esta pregunta se estableció qué tanto las soluciones planteadas en las fichas de los proyectos aportaban a la solución del problema. Encontramos que un 51% de estas alternativas resuelven parcialmente el problema que da origen a la ficha del proyecto, el 11% lo solucionan totalmente y el 10% no resuelve ni total ni parcialmente el problema que da origen al proyecto. La información no disponible en este ítem es de un 28%. En este análisis se expresan nuevamente las incongruencias entre algunos campos de las fichas de los proyectos, pues observamos la existencia de un porcentaje significativo en las alternativas de solución no resuelven ni mitigan el problema que da origen al proyecto. De todas forma es importante anotar que esta evaluación es realmente complicada ya que la esencia de los proyectos locales no es “solucionar” un problema macro como los descritos en los problemas de las fichas.

Gráfico No. 15.

Las alternativas de solución resuelven el problema que

da origen al proyecto

51,3%

11,1% 9,5%

28,1%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

Si parcialmente

Si totalmernte

No

No disponible

51

i. ¿Figuran datos o diagnósticos sobre el número de personas de toda la localidad a quienes habría que atender por encontrarse en condiciones semejantes (población atendible) a las de las personas que piensa atender el proyecto?

A través de esta pregunta técnica se quería establecer si las fichas de los proyectos contenían datos del universo de la población susceptible a ser beneficiada con la inversión local. Observamos que en las fichas de los proyectos prima con un 45% la no existencia de datos o diagnósticos sobre el número de personas de toda la localidad a quienes habría que atender por encontrarse en condiciones semejantes (población atendible) a las de las personas que piensa atender el proyecto, únicamente el 23% de los proyectos contienen la población que podría estar demandando el bien o servicio. La información no disponible asciende a un 32%.

Gráfico No. 16.

Existencia de datos o diagnósticos

23,3%

44,6%

32,1%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

Si

No

NO DISPONIBLE

j. ¿En el proyecto se establecen como acciones la elaboración de diagnósticos específicos?

En las fichas de los proyectos únicamente en el 7% se establecen como acciones la elaboración de diagnósticos específicos relacionados con la problemática que le dio origen. El 59% no establece hacer ningún tipo de diagnóstico y la información no disponible para el análisis de ésta pregunta técnica asciende al 34%.

Gráfico No. 17.

En el proyecto se establecen como acciones la

elaboración de diagnósticos especificos

7,1%

59,1%

33,8%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

Si

No

No disponible

52

5.2.1.2.2. Relación entre el proyecto y el problema que lo origina La estructura y contenidos de las fichas de los proyectos deben corresponderse obligatoriamente con el problema que origina la inversión, todos los contenidos deben estar orientados a su superación total o parcial 8dependiendo de la descripción del mismo y a las competencias locales), de lo contrario sería poco el impacto social de dicha inversión.

a. El objetivo general contribuye a: Por medio de esta pregunta se pretendía establecer el alcance y correspondencia entre el objetivo general y el problema planteados en las fichas de los proyectos. Observamos que tan solo el 9% de los proyectos y componentes tienden a solucionar el problema que lo generó, mientras el 53% mitiga los efectos del problema y el 4% de los objetivos no contribuyen a solucionar el problema planteado. En el 30% de las fichas de los proyectos y componentes de inversión local la información no estaba disponible para la respuesta de esta pregunta.

Gráfico No. 18.

El objetivo general contribuye a

56,3%

4,0%

8,9%

30,8%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

MITIGAR LOS EFECTOS

DEL PROBLEMA

NO CONTRIBUYE, NI A

SOLUCIONAR EL

PROBLEMA, NI A

MITIGAR SUS EFECTOSSOLUCIONAR EL

PROBLEMA

NO DISPONIBLE

b. ¿En el proyecto son explícitos los criterios para seleccionar la población beneficiaria frente al total de la población atendible?

A través de las respuestas a esta pregunta se pretendía establecer la existencia o no de criterios explícitos para seleccionar del universo de población que demanda un bien o servicio sabiendo que uno de los énfasis decisionales de las localidades es la selección de beneficiarios de los proyectos de inversión. En relación con ésta pregunta las fichas de los proyectos en un 36% explicitan los criterios para seleccionar la población beneficiaria frente al total de la población atendible y el 32% no los explicita. Prima el porcentaje que no explicitan la forma como van a determinar la población a ser beneficiada por el proyecto, algo complicado pues en localidades con recursos escasos, en relación a las problemáticas que las aquejan, es necesario que en las fichas oficiales se plasmen unos criterios para la selección de beneficiarios, no dejar éstos a decisión del contratista y las fuerzas que ejercen presión sobre el.

53

Gráfico No. 19.

Se explicitan los criterios para seleccionar la población

beneficiaria frente al total de la población atentible

35,7%

31,9%32,4%

29,0%

30,0%

31,0%

32,0%

33,0%

34,0%

35,0%

36,0%

Si

No

No disponible

c. ¿Las alternativas de solución planteadas resuelven el problema que da origen al proyecto? Por medio de esta pregunta se estableció el aporte de las soluciones planteadas en las fichas de los proyectos a la solución del problema, encontramos que un 51% de estas alternativas resuelven parcialmente el problema que da origen a la ficha del proyecto, el 11% lo solucionan totalmente y el 10% no resuelve ni total ni parcialmente el problema que da origen al proyecto. La información no disponible en este ítem es de un 28%. En este análisis se expresan nuevamente las incongruencias entre algunos campos de las fichas de los proyectos, pues observamos la existencia de un porcentaje significativo en las alternativas de solución no resuelven ni mitigan el problema que da origen al proyecto.

Gráfico No. 20.

Las alternativas de solución resuelven el problema que

da origen al proyecto

51,3%

11,1% 9,5%

28,1%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

Si parcialmente

Si totalmernte

No

No disponible

d. ¿En el proyecto se establece fácilmente por qué se escoge una u otra alternativa de solución? A través de esta pregunta se pretendió mostrar el número de fichas que contempla fácilmente por qué se escogía una u otra alternativa de solución, mostrando que el 42% de las fichas de los proyectos establecen fácilmente por qué se

54

escoge una u otra alternativa de solución, en el 30% no se establece fácilmente y en el 27% de proyectos la información no se encontraba disponible.

Gráfico No. 21.

En el proyecto se establece fácilmente por qué se

escoge una u otra alternativa de solución

42,4%

30,2%27,4%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

Si

No

No disponible

e. ¿Las actividades establecidas en el proyecto contribuyen a la solución del problema a resolver?

Las actividades establecidas en las fichas para la solución del problema un 55% contribuyen parcialmente a la solución del problema, un 6% solucionan el problema y un 5% no contribuyen a su solución. La información no disponible para ésta pregunta técnica fue 34% del total de las fichas de los proyectos. Nuevamente en los campos de las fichas que soportan la inversión no se corresponden con el problema que da origen al proyecto.

Gráfico No. 22.

Las actividades establecidas contribuyen a la solución

del problema a resolver

55,1%

6,1% 4,9%

33,9%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

Si parcialmente

Si totalmente

No

No disponible

f. ¿El producto esperado (resultados esperados) contribuye a la solución del problema a resolver? A través de esta pregunta se pretendía establecer el aporte del producto esperado de las fichas a la solución del problema. Las respuestas nos arrojan que un 53% de éstos contribuyen parcialmente a la solución del problema, un 5% contribuyen su solución total y un 8% no contribuyen a la en nada a su solución. En un 40% de los proyectos y componentes la información no se encontraba disponible para solucionar la pregunta técnica. El producto de la mayoría

55

de las fichas de los proyectos contribuye parcial o totalmente a la solución del problema. Sin embargo, en este apartado no corresponde en nada un 8% de los productos con el problema que da origen al proyecto.

Gráfico No. 23.

El producto esperado contribuye a la solución del

problema

52,7%

5,5%8,1%

33,6%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

Si parcialmente

Si Totalmente

No

No disponible

5.2.1.2.3. Sobre la coherencia en los elementos que configuran el proyecto Una vez surtidas las preguntas que indagaban sobre la relación y correspondencia entre el problema y los diferentes campos de las fichas de los proyectos, en este apartado se analizará técnicamente la relación y correspondencia entre los principales campos que conforman la estructura de las fichas.

a. ¿El producto esperado (resultados esperados) contribuye al cumplimiento de los objetivos del proyecto?

Por medio de esta pregunta se relacionó la correspondencia de los productos con los objetivos de las fichas de los proyectos. Encontrando que en un 31% de los productos contribuyen al cumplimiento total de los objetivos, en un 28% contribuyen parcialmente a su cumplimiento y un 6% no contribuyen al cumplimiento de los objetivos. La información no disponible para el análisis de éste ítem asciende a un 34%.

Gráfico No. 24.

El producto esperado contribuye al cumplimiento de los

objetivos del proyecto

28,3%30,8%

6,4%

34,1%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

Si parcialmente

Si totalmente

No

No disponible

b. ¿En el proyecto se establece fácilmente por qué se escoge una u otra alternativa de solución?

56

A través de esta pregunta se pretendió mostrar el número de fichas que contempla fácilmente por qué se escogía una u otra alternativa de solución. El 42% de las fichas de los proyectos establecen fácilmente por qué se escoge una u otra alternativa de solución, en el 30% no se establece fácilmente y en el 27% de proyectos la información no se encontraba disponible.

Gráfico No. 25.

En el proyecto se establece fácilmente por qué se

escoge una u otra alternativa de solución

42,4%

30,2%27,4%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

Si

No

No disponible

c. ¿Las actividades establecidas en el proyecto contribuyen al cumplimiento de los objetivos del mismo? Con esta pregunta se estableció cuántas de las actividades de la fichas del proyecto aportaban al cumplimiento de sus objetivos. Un 40% las actividades contribuían totalmente al cumplimiento de éstos, un 30% cumple parcialmente y el 3% no contribuyen ni total o parcialmente al cumplimiento de los objetivos de los proyectos y componentes. En el 33% de los proyectos y componentes la información no se encontraba disponible para resolver la pregunta técnica.

Gráfico No. 26.

Las actividades establecidas en el proyecto contribuyen

al cumplimiento de los objetivos del mismo

29,5%

33,9%

3,4%

33,2%

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

40,0%

Si parcialmente

Si totalmente

No

No disponible

d. ¿El proyecto explicita los criterios que se utilizaron para definir la georreferenciación? Con las respuestas a esta pregunta se pretendía establecer la existencia o no de criterios explícitos para seleccionar del conjunto de ubicaciones geográficas locales que demandan el bien o servicio la georeferenciación específica donde se va a realizar la inversión. Sabiendo la importancia de la pregunta pues uno de los énfasis decisionales de las localidades es la selección de la ubicación geográfica donde se van a desarrollar los proyectos de inversión. Del total de fichas de

57

inversión local un 38% explicitan los criterios para definir la georreferenciación, y que un 29% no las explicitan. La información no se encontraba disponible en un 32% de fichas de proyectos.

Gráfico No. 27.

El proyecto explicita los criterios que se utilizaron para

definir la georreferenciación

29,2%

38,4%

32,4%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

Si

No

No disponible

e. ¿Qué recursos especifica el proyecto para que sea sostenible? La intencionalidad de esta pregunta era mostrar cuantas de las fichas de los proyectos contenían el campo de sostenibilidad, ésta entendida de dos formas: 1. Como la serie de aspectos contemplados en el proyecto para garantizar que éste se cumpla en el tiempo y con los recursos de inversión local dados. 2. Como la serie de aspectos contemplados en el proyecto para garantizar que el bien o servicio prestado o suministrado por éste y financiado en un tiempo específico con recursos de inversión local se siga prestando o suministrando sin que exista financiación de los recursos de inversión local. Las fichas de los proyectos de inversión local en un 39% no especifican recurso alguno para su sostenibilidad, la información que si especifica recursos comprende un 27% del total de proyectos, de ésta cifra observamos que los recursos económicos y los técnico – administrativos son los que priman con un 20%.

Gráfico No. 28.

58

RECURSOS PARA SOSTENIBILIDAD

0,0%

2,0%

4,0%

6,0%

8,0%

10,0%

12,0%

14,0%

Administrativ os

Administrativ os, económicos

Administrativ os, comunitarios

Administrativ os, económicos, humano -

socialesComunitarios

Económicos

Económicos, políticos

Sociales, políticos, institucionales

Técnicos

Técnicos, administrativ os

Técnicos, económicos, institucionales

Técnicos, administrativ os, económicos

Técnicos, administrativ os, económicos,

participativ osTécnicos, administrativ os, económicos,

políticosTécnicos, administrativ os, económicos,

socialesTécnicos, administrativ os, participativ os

Técnicos, económicos

f. El proyecto hace referencias a contenidos de:

A través de esta pregunta se estableció el número de fichas de inversión local que hacen alguna referencia a normas de ordenamiento territorial. Las respuestas muestran que tan solo el 6% de las fichas hace mención a alguna de estas normas, primando el POT con un 3%, seguido por los planes maestros con un 2% y la reglamentación de UPZs únicamente alcanza un 0,7%. El 92% de los proyectos no hacen referencia a ningún contenido de las normas de ordenamiento territorial, cuestión que indica que la planeación de la inversión en las localidades, expresada en fichas de inversión, no se articula explícitamente con los esfuerzos distritales de planeación en ordenamiento territorial.

Gráfico No. 29.

59

El proyecto hace referencias a contenidos de

2,8% 2,2% 0,7%

94,2%

0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

POT

PM

REFERENCIA A UPZ

NO DISPONIBLE

g. Instancia de viabilización Con las respuestas a esta pregunta se quería mostrar cuál es la instancia de viabilización que prima en las fichas de proyectos formuladas a mayo 3 de 2007. Encontramos que en un 79% de fichas ingresadas al aplicativo alfanumérico son viabilizadas por las Unidades Ejecutivas Locales y solo en un 21% son viabilizadas por el Fondo de Desarrollo Local. En los primeros cuatro meses se priorizó la formulación de las fichas de los proyectos que son viabilizadas por las UEL, esto puede atribuirse a dos factores: el primero relacionado a las metas de formulación y ejecución presupuestal propuestas por la administración distrital (Secretaría de Gobierno), y el segundo a la falta de información sobre los procesos de viabilidad local para los cuatro nuevos sectores que asigna el Decreto 612 del 2006.

Gráfico No. 30.

Instancia de viabilización

79,4%

20,6%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

UEL

FDL

60

6. Conclusiones Entender el proceso de formulación de los proyectos a nivel local es un ejercicio complejo. La diferencia entre los conceptos de Proyecto y Componente genera confusiones en la consolidación de la información y en el entendimiento del proceso en la práctica. Para iniciar es importante reconocer que en la práctica local no se formula el proyecto año a año ya que este proceso se realiza en el primer año del Plan de Desarrollo. El proyecto como idea general o rótulo del Decreto de Liquidación se formula en una ficha desde el primer año y dependiendo de la localidad año a año se actualiza, no necesariamente con el “cambio de realidades” como lo señala la norma, sino en relación con el número y las características de los componentes a ejecutar. Es decir, la unidad de formulación año a año es el Componente. Una vez explicada la diferencia entre proyectos, fichas de proyectos y de componentes, es necesario reiterar la problemática existente de la multiplicidad de procedimientos, formatos y herramientas de formulación, seguimiento y ejecución de la inversión a nivel local. Cada localidad tiene a su disposición una cantidad de fichas que se utilizan indistintamente, con poca sistematicidad y altos niveles de informalidad. Cada campo de las fichas es diligenciado con un nivel de complejidad tan alto y tal volumen de información que se dificulta evaluar el impacto social y el índice de redistribución de los recursos a través de los proyectos. Los indicadores que dan cuenta del cumplimiento del proyecto, así como sus metas miden poco de lo que se va a hacer, dónde y cómo se realiza la selección de los beneficiarios de la inversión local. De la misma forma, gran cantidad de las inversiones carecen de la definición de la población que el proyecto atenderá frente al total de personas que demandan el bien o servicio en la localidad. A lo anterior se suma el hecho de que los formatos y el ejercicio mismo de formulación de proyectos limitan la posibilidad de establecer claramente la ubicación de los proyectos y los directos beneficiarios de la inversión. Este problema se agudiza si se tiene en cuenta que en la administración distrital no se cuenta con bases de datos de los barrios que se reconocen culturalmente en las localidades y el nivel de actualización de la información impide georreferenciar las zonas beneficiadas con la inversión año a año. Un hallazgo importante señala que la medición del porcentaje de la ejecución del presupuesto local no debe hacerse a través del número de Proyectos y Componentes formulados, sino por medio de la suma de los montos de recursos que se comprometen en la formulación de los mismos. De la misma forma, la ejecución presupuestal no se puede seguir siendo el indicador de la gestión local. Es necesario avanzar en mecanismos que permitan hacer ese seguimiento en tiempo real y con base en líneas base e índices de medición de impacto social de las inversiones. En las localidades no existe una persona o funcionario de planta que se encargue exclusivamente de la función de planeación, es más no existe Oficina de Planeación. El proceso de formulación de proyectos anualmente está a cargo de profesionales que tienen a su potestad la formulación de un grupo de fichas. Adicionalmente, el Banco de programas y Proyectos Locales (BPPL) no funciona como tal, pues no existe un registro de las iniciativas que se presentan por ciudadanos en los diferentes tiempos del año y no es sistematizado el proceso de transformar las iniciativas en proyectos de inversión. Una hipótesis importante que fue comprobada a través de la relación directa de los gestores de la SDP con los funcionarios locales es que los retrasos en la formulación de proyectos no solamente están relacionados con la dificultad de aprehender y articular procesos, procedimientos y aplicación de metodologías por parte de los funcionarios locales y a la multiplicidad de labores del día a día que les implican gran cantidad de tiempo y esfuerzos (sobre todo la elaboración de distintos informes para cumplir requerimientos de otras entidades). También se encontró que cada alcaldía local define y distribuye su tiempo para la formulación dependiendo del interés o prioridad que se determine frente a otras actividades. En unos casos es fundamental la labor de formulación, mientras que en otras ocasiones deliberadamente se determina iniciar en tiempos distintos a aquellos sugeridos por las autoridades distritales encargadas de la coordinación del proceso. En este escenario complejo el análisis del impacto de la inversión local sigue siendo difícil. La propuesta de consolidar la información sobre los proyectos/componentes de inversión local a partir de la vigencia 2007 y lograr un fácil tránsito hacia herramientas sistemáticas y operativamente más eficientes (adaptación a SEGPLAN) se fundamentará en el trabajo de revisión, discusión conjunta (Distrito-Alcaldías Locales) y estandarización de las herramientas locales. Esta primera fase de captura de información sugerida por esta consultoría sugiere tres componentes básicos para avanzar en

61

el mejoramiento de la gestión y la cualificación de la información local: estandarizar metodologías, elaborar diagnósticos de necesidades universales por atender y establecer rutinas de producción y actualización de la información sobre la ejecución de la inversión local. 7. Propuesta de herramienta técnica para la sistematización de los proyectos de inversión local En la primera parte de esta sección presentaremos un resumen de los informes, reportes, matrices y demás documentos que deben presentar las alcaldías locales a diferentes instancias distritales. Pareciera que la principal función de las alcaldías locales es llenar formatos para presentar información. Lo hacemos con el único fin de demostrar la urgencia de diseñar procedimientos unificados que en tiempo real suministren la información asociada a las funciones sobre las cuales se solicita información, en particular la inversión local. Adicionalmente presentaremos una propuesta de herramienta técnica que permita superar algunas de las dificultades que expusimos a lo largo del documento y en las conclusiones finales. En total se recogieron a través de los gestores de la SDP 15 formatos de informes (más los tableros de control) que deben presentar las alcaldías locales, en unos casos de forma permanente (mes a mes, trimestral o anualmente), en otros dependiendo de los requerimientos de las entidades, autoridades políticas y organismos de control en distintos tiempos. 7.2.1. Informes y herramientas utilizadas en las alcaldías locales para reportar sus acciones En total se recogieron a través de los gestores de la SDP 15 formatos de informes (más los tableros de control) que deben remitir las alcaldías locales, en unos casos de forma permanente (mes a mes, trimestral o anualmente), en otros dependiendo de los requerimientos de las entidades, autoridades políticas y organismos de control, en distintos tiempos. Es un riesgo proponer un nuevo formato para resolver la abundancia de formatos. Nuestra propuesta se basa en que la información se genere automáticamente al realizar las tareas obligatorias, no un formato que se deba diligenciar después de hacer la tarea, ya que se convertiría en una tarea más. Para hacer el análisis de las variables que deben tener en cuenta los funcionarios locales cuando deben responder a los requerimientos de entidades del nivel central, organismos de control, autoridades políticas y comunidad vecinal en general, se tomaron 35 de formatos a los que accedieron los gestores de la SDP consultando a los funcionarios encargados del área de planeación de las alcaldías locales y la consulta a las UEL. Para sintetizar el conjunto de variables de los formatos se clasificaron por gestión, administración y formulación de proyectos. El número total de variables en las tres categorías arroja un total de 632 campos a diligenciar por parte de los funcionarios locales en distintos tiempos, metodologías y para diferentes actores. Los campos comunes se cuentan solo una sola vez. (Ver cuadro 17):

Cuadro No. 17. Consolidación de las variables de 35 de los formatos que se diligencian en las alcaldías locales

EJE DE TRABAJO CATEGORIA NÚMERO DE VARIABLES

GESTIÓN LOCAL

PLAN ESTRATÉGICO 5

INDICADORES DE GESTIÓN 10

PLAN DE MEJORAMIENTO 15

CONFORMIDAD Y SEGUIMIENTO 15

INSTRUMENTOS OPERATIVOS PARA LA ATENCION DE LOS PROBLEMAS 6

RESULTADOS EN LA TRANSFORMACIÓN DE LOS PROBLEMAS 7

TOTAL 58

62

ADMINISTRACIÓN LOCAL

RELACIÓN PETICIONES, QUEJAS Y RECLAMOS POR TIPOLOGIA 8

RELACIÓN PROCESOS JUDICIALES 20

INGRESOS POR CONCEPTOS DE MULTAS - QUERELLAS 19

INFORMACIÓN SOBRE LOS PROCESOS POR TIPO 23

DEPÓSITOS JUDICIALES POR CONCEPTO DE IMPUESTOS 10

INFORMACIÓN SOBRE DEVOLUCIONES 14

INFORMACIÓN SOBRE LICENCIAS EXPEDIDAS 32

CONTRATACIÓN 53

PRESUPUESTO 8

INFORMACIÓN FINANCIERA 10

EMISIÓN DEL CDP Y CRP 13

CONVENIOS LOCALES SEGÚN LOCALIDAD 26

GUÍA DE PROCEDIMIENTO PARA LA CONTRATACIÓN 5

CONTRATISTA 9

ANÁLISIS DE CONVENIENCIA PARA INICIAR PROCESO CONTRACTUAL 6

CONTRATO DE INTERVENTORIA 8

TOTAL 264

FORMULACIÓN DE PROYECTOS

DESCRIPCION DEL PROYECTO Y OBJETIVOS 11

METAS 26

SEGUIMIENTO EJECUCIÓN FÍSICA DE METAS 4

SEGUIMIENTO A LOS PROYECTOS POR TIPO 42

TIEMPOS DE VIABILIZACION DE LOS PROYECTOS POR LAS DIFERENTES UELs 9

ADMINISTRACION DEL PROYECTO 87

COMPONENTES 40

BANCO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS CERTIFICADO DE REGISTRO 9

PROYECTOS LOCALES POR UEL 35

PROYECTOS LOCALES EJECUTADOS DIRECTAMENTE POR EL F.D.L 16

CDP 5

TABLEROS DE CONTROL 26

TOTAL 310

Fuente: Equipo UN. Convenio 275 de 2006. SDP-UN. Formatos suministrados alcaldías locales 2007.

La siguiente tabla muestra la cantidad de variables presente en cada uno de los formatos analizados (ver anexo 13):

Cuadro No. 18. Total variables de cada uno de los formatos analizados

TITULO DEL FORMATO TOTAL DE VARIABLES

(1) PROGRAMACION Y SEGUIMIENTO DEL PLAN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN 223

(2) SECRETARIA DE GOBIERNO ALCALDIA LOCAL DE SANCRISTOBAL

23

(3) MATRIZ DE SEGUIMIENTO A CUMPLIMIENTO FISICO METAS PLANES DE DESARROLLO LOCAL

4

(4) RECONSTRUCCION DEL PROBLEMA SOCIAL

21

(5) PERSONERIA DE BOGOTA D.C. DIRECCION COORDINADORA DE PERSONERIAS 8

63

LOCALES. TRAMITE PROYECTOS POR PARTE DE LA ALCALDIA LOCAL

(6) VEEDURIA DISTRITAL - RENDICION DE CUENTAS DE LA GESTION CONTRACTUAL EN EL DISTRITO CAPITAL

27

(7) INFORME CONTRATACIÓN 2006 CHAP 19

(8) ALCALDIA LOCAL DE CHAPINERO INFORME DE CONVENIOS SUSCRITOS ENTRE EL 2005 Y 2006

8

(9) ALCALDIA LOCAL DE ANTONIO NARIÑO. GUIA DE CONTENIDO PLAN DE GESTION LOCAL

10

(10) VIABILIZACIÓN PROYECTOS UEL - SC

10

(11) FORMATOS DECRETO 612. FORMATO PC-A1

6

(12) FORMATOS DECRETO 612. FORMATO PFV - A3

9

(13) CB 405 PQR - SIVICOF

213

(14) PLAN DE MEJORAMIENTO

15

(15) RELACIÓN QUEJAS Y RECLAMOS POR TIPOLOGÍA

7

(16) PLAN ESTRATÉGICO

7

(17) RELACIÓN PROCESOS JUDICIALES

12

(18) PROGRAMACIÓN Y SEGUIMIENTO DEL PLAN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN

42

(19) DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO Y OBJETIVOS

6

(20) INDICADORES DE GESTIÓN

16

(21) METAS

10

(22) TIEMPOS DE VIABILIZACIÓN

9

(23) INGRESOS POR CONCEPTOS DE MULTAS Y QUERELLAS

19

(24) INFORMACIÓN SOBRE LOS PROCESOS POR TIPO

12

(25) DEPOSITOS JUDICIALES POR CONCEPTO DE IMPUESTOS

8

(26) INFORMACIÓN SOBRE DEVOLUCIONES

10

(27) TABLERO DE CONTROL FDL 28-03- 2007 SANTAFE

62

(28) SEGUIMIENTO METAS PLAN 22-02-07 SDP

15

(29) GUIA DE PROCEDIMIENTO PARA LA CONTRATACIÓN

5

(30) UEL IDU

55

(31) UEL - ACUEDUCTO

9

(32) UEL - DAMA

45

(33) UEL SALUD 59

(34) IDRD

30

(35) SDIS

44

64

Fuente: Equipo UN. Convenio 275 de 2006. SDP-UN. Formatos suministrados alcaldías locales 2007.

Como se observa, cada uno de los formatos requiere que los funcionarios locales dediquen gran cantidad de tiempo y esfuerzos, tanto para el diligenciamiento oportuno de los informes como para la búsqueda y sistematización de la información. La propuesta que planteamos en ese documento pretende aportar a la resolución de algunas de estas multiplicidades y mejorar los tiempos de gestión de proyectos e inversiones en las alcaldías locales. Aunque no se pueden reemplazar los formatos de informes que requieren algunas entidades y organismos de control, una herramienta técnica que produzca la información relevante y que cuente con sistemas de actualización eficaces aportará las alcaldías locales y a sus funcionarios mecanismos que agilicen su labor en los distintos campos. 7.2.2. Propuesta de herramienta técnica Antes de entrar en materia, es necesario plantear varios principios básicos para que cualquier herramienta técnica de registro de información sobre inversión local funcione:

k. Debe institucionalizarse formalmente y al mismo tiempo suprimirse las que sean redundantes

l. Los formatos a llenar para “viabilizar” la inversión deben tener en cuenta lo que tiene de

específico la inversión local. Repetimos aquí lo que aparece en una nota al pie de página en la sección gruesa de este informe: “Hay una diferencia interesante, mezcla de formal e informal, entre la manera como se entiende un proyecto local y la manera como debe entenderse cuando se actúa en niveles donde los proyectos son de gran espectro (en alcance previsto, población atendida, impacto esperado, riesgos, etc)”. Los proyectos de inversión en una localidad están relativamente acotados por la dimensión del presupuesto y las competencias. Se tiene una noción de qué se quiere con ellos y para cuánto alcanza. Ninguno de esos proyectos resuelve un problema “macro” de toda la localidad. Nunca está el problema, por ejemplo, de la “administración de los parques de toda la localidad”, o de “modelos de mantenimiento” de los mismos: se apunta a un parque, una vía, un andén, los niños de un barrio, de pronto dos, aunque se argumente en un sentido macro en algunos campos de la Ficha de Proyecto (mentirillas que todos aceptamos). A nivel distrital se juegan en general grandes recursos que atienden problemas igualmente macro; luego, se espera que antes de incluir las palabras en un presupuesto, haya un documento más formalizado sobre los alcances del mismo”.

m. En lo posible, debe contar con diagnósticos basados en inventario sobre necesidades

universales (UAT segunda etapa intentará estudiar la factibilidad de esto en tres temas).

n. Deben establecerse en conjunto con los actores involucrados los mecanismos de actualización en línea, en tiempos reales y de forma sencilla y ágil. La información se envía al mismo tiempo que se ejecuta la acción. En lugar de llenar formatos en formato word, hacerlo, como en el aplicativo MCIIL, en un programa que genere los informes y reportes automáticamente.

o. Debe estar articulada a otras herramientas de registro y reporte de información utilizadas

por otras entidades (es más, debe ser única y servir al conjunto),

p. Debe contemplar las estipulaciones en materia de ordenamiento del territorio (POT, Planes Maestros, Planes Zonales, etc.),

q. La SDP debe tener funcionarios que estén permanentemente consolidando la información

que llegue de las alcaldías locales y elaborando reportes de los mismos.

r. La información que se vaya consolidando debe traducirse para informar vía Internet a los ciudadanos sobre la evolución de la inversión local.

65

El numeral b es determinante. Esta etapa de las Unidades de Fortalecimiento Local permitió analizar, ingresar y reportar la información de los proyectos de inversión local. Creemos que el siguiente paso es discutir los resultados con los actores encargados de la función de planeación en las localidades, compartir los diagnósticos y diseñar las nuevas rutinas. En el momento actual (las carreras de última hora de gobierno), pretender hacer nuevamente reuniones globales no sería exitoso. Quizás se puede convocar a quien le interese a trabajar conjuntamente con la SDP en la creación de estos instrumentos. Información relevante a tener en cuenta en cada etapa del proceso:

Fase del proceso Información relevante Documento a producir

Encuentros ciudadanos

* Criterios de atención de necesidades * Necesidades atendidas en vigencias anteriores * Necesidades universales a atender

Diagnóstico local (actualizado anualmente)

Observaciones al PDL * Descripción de las prioridades de inversión por sectores, barrios y grupos poblacionales

Documento de Priorizaciones de encuentros ciudadanos

Elaboración del Plan * Propuesta de criterios de distribución de la inversión presentada y concertada en los encuentros ciudadanos

Plan de Desarrollo Local

Elaboración del Plan plurianual * Prioridades por sectores con asignación presupuestal

Listado de inversiones a realizar a nivel sectorial

Elaboración del POAI * Diagnóstico local actualizado POAI con anexo de proyectos

Elaboración del presupuesto anual * Discusiones de la JAL Presupuesto aprobado con anexo

informativo de proyectos y subproyectos

Proyectos formulados (1 año del PDL) * Necesidades atendidas en vigencias anteriores * Necesidades universales a atender

Proyectos plurianuales

Viabilización * Criterios de asignación de inversiones locales

Impacto social de la inversión local

Contratación * Listado de contratos resultado de los proyectos actualizados anualmente

Listado de contratos mes a mes publicado en páginas web

Seguimiento a la inversión

* Herramienta técnica en línea (administración central-localidades) de registro, actualización, georreferenciación de los proyectos y contratos anualmente

Software de registro de información de inversión y georreferenciación local

Fuente: Equipo UN. Convenio 275 de 2006. SDP-UN 7.2.2.1. Propuesta de campos para la construcción de una herramienta técnica de producción de

información para el seguimiento a la inversión local El aplicativo elaborado en desarrollo del presente convenio (ver anexo 1) consolidó un primer ejercicio desde la SDP para la sistematización de la información de la inversión local desde el proceso de formulación de los proyectos. Al mismo tiempo, la Secretaría de Gobierno continuó con la exigencia del diligenciamiento y actualización de herramientas como el SIGLO que viene siendo utilizada en las alcaldías locales con el mismo fin. No se puede avanzar en la construcción de nuevas herramientas mientras no se articulen las existentes y otras relacionadas con el mismo tema MCIIL y SIGLO). La necesidad más urgente es definir (no solo normativamente) quién será el encargado de hacer seguimiento a la programación y ejecución de la inversión local. Esta entidad será la coordinadora de las acciones a emprender en función de producir y hacer seguimiento a las herramientas. Es indispensable reestructurar el SIGLO. Como lo demuestran las distintas evaluaciones realizadas al sistema25 , aunque fue el primer intento de consolidar la información de la inversión y ponerla en línea con la Secretaría de Gobierno, la herramienta presenta problemas como:

25 Ver Informe de Evaluación del Sistema SIGLO de la Secretaría de Gobierno. SDP. Sistema SEGPLAN. Diciembre de 2006.

66

D) Bajo nivel de actualización y baja frecuencia de alimentación del sistema26. De las 20 localidades, 4 (Tunjuelito, Ciudad Bolívar, Candelaria y Suamapaz) actualizan la información anualmente. De la misma forma, 5 localidades registran la inexistencia de una frecuencia establecida de actualización de la información (Ver anexo 14).

E) Baja utilidad para articular informes sobre el mismo tema para entregar a las distintas instancias y

autoridades que requieren de dichos reportes. La encuesta realizada señala como respuesta frecuente la gran cantidad de tiempo que requiere ingresar la información al sistema y la poca utilidad para generar información requerida por entes de control, entidades distritales, JAL, comunidad, etc.

La evaluación realizada por la SDP en diciembre del año 2006 presentó como propuesta adaptar o ajustar los datos de SIGLO a un modelo de SEGPLAN para las alcaldías locales con el fin de registrar la información sobre inversión local. Adicionalmente para el primer semestre de 2007, en desarrollo de este proyecto, se avanzó en la captura de información de los proyectos formulados para 2007. La fase que sigue después de este proceso de diagnóstico puede resumirse así:

a. Revisar el tipo de información que genera SIGLO (consolidar las bases de datos del sistema) b. Revisar el tipo de información que genera el MCIIL (bases de datos de los proyectos) c. Revisar con las alcaldías locales los aciertos y dificultades de las dos herramientas d. Estandarizar y simplificar los procedimientos de acuerdo con la realidad sobre el alcance de la inversión local e. Generar a partir de la información ya disponible (2007) pequeñas adaptaciones para generar las rutinas de

actualización de los datos El sistema que se adopte debe estar en línea alcaldías locales-SDP para la actualización de la información, la SDP reporta los datos a medida que los va consolidando y los reportes se ponen a disposición de las demás entidades y a la ciudadanía para su respectiva consulta. Si la SDP toma la decisión de que el sistema pertinente para dicho registro es el SEGPLAN debe tener en cuenta varias características propias de las alcaldías locales:

a. Los proyectos no tienen documentos técnicos de soporte (DTS). Las fichas son el único instrumento de soporte de las inversiones locales. Las fichas no tienen nada de malo per se, ni son mejores o peores que los DTS. Es necesario ajustarlas para que reporten información relevante del proceso local a través del mejoramiento de los procedimientos y rutinas de producción y actualización de diagnósticos de necesidades y atención de demandas con el presupuesto local.

b. Los planes de acción locales son distintos a los de las entidades distritales. Incluso, de acuerdo con los

resultados del Convenio 173 de 2005 (Evaluación de los BPPL), en la mayoría de alcaldías locales carecen de este instrumento de planeación o es poco vinculante con las acciones que desarrollan las alcaldías día a día.

c. Se deben fortalecer los BPPL que hasta la fecha no cuentan con infraestructura técnica, tecnológica y

organizacional que apoye su fortalecimiento. En la actualidad no existe un banco de proyectos, por ello la propuesta es construir una herramienta que genere un espacio de recepción, sistematización, reporte e informe das iniciativas y proyectos inscritos, registrados y formulados en las alcaldías locales.

d. La visibilización de los proyectos en las localidades es fundamental. La herramienta que se consolide debe

brindar la opción de actualización en línea desde el FDL y las UEL de la etapa pre y contractual de los proyectos (contratos firmados y en ejecución física).

e. La existencia de los componentes en las alcaldías locales diferencia el proceso local del distrital. Mientras en

las alcaldías locales se mantenga la práctica de subdividir los proyectos en componentes, esta información debe constituirse como relevante en la captura y análisis de la información sobre inversión local. Es decir, el

26 Resultados de la encuesta realizada por los gestores de la SDP a los encargados de desempeñar el ingreso de la información al SIGLO en las alcaldías locales. Abril de 2007.

67

sistema debe ser capaz de reportar la información de estos componentes y hacer el respectivo seguimiento año a año.

A continuación presentaremos una propuesta de formato en aras de promover una primera discusión con los actores locales sobre su funcionalidad, utilidad y eficiencia en el reporte y generación de informes en la formulación y ejecución de los proyectos. Este formato pretende ser la base de una propuesta de campos que debería contener el formato de proyecto único, que a la vez genere información en línea. El año 2008, cuando la SDP asuma de lleno el control de la inversión local, se constituye en una oportunidad de consolidar desde los encuentros ciudadanos la información relevante para cualificar, no solo la los diagnósticos de base, sino la distribución misma de la inversión. Las Unidades de Fortalecimiento Local en su segunda etapa esperan producir algunos diagnósticos (en tres sectores) para mejorar el proceso desde el primer año (participación en la planeación local). Se espera que la herramienta que se produzca reconozca los resultados de esta primera etapa y genere mecanismos de producción de información para próximos procesos. Una vez consolidados los resultados de los encuentros ciudadanos la formulación de los proyectos en el primer año de gobierno debe contar con las siguientes características:

a. Formatos de actas de los encuentros ciudadanos con el listado de los criterios (discutidos y acordados) para la distribución de la inversión local.

b. Listado de intervenciones distritales en la localidad definidos por planes maestros c. Listado de necesidades atendibles en orden de prioridades por sector en los cuatro años. d. Proyectos en el Decreto de Liquidación

Los Bancos de Programas y Proyectos Locales (BPPL) deben constituirse en una herramienta que también reporte el conjunto de iniciativas que se presentan por los ciudadanos interesados en recibir atención con inversión local. El BPPL debe poder estar abierto a los ciudadanos, generar consecutivos de las iniciativas inscritas y de los proyectos inscritos, formulados, registrados y ejecutados en las alcaldías locales. La herramienta técnica debe partir estas opciones (Para ver en Excel las herramientas revisar anexo 15).

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Tipo de iniciativaInfraestructura, dotación, etc. Número de

consecutivo

Actor que

presenta la

iniciativa

(nombre)

Ciudadana, edil,

OPL, alcalde,

instancia de

participación

Tipo de gasto: Modalidad:

Total población

beneficiaria:

Tipo de

población

beneficiaria:

Barrial_____ Nombre del (los) barrio (s)

Equipamiento_____Nombre del (los) equipamiento (s)

Dirección (es)____Listar las direcciones

Parque____ Nombre del (los) parque (s)

Objetivo del

proyecto:

Justificación del

problema

Número de

afectados

Aporte de la

comunidad

vecinal: Pesos

Costo general: Miles de pesos

Fecha de

radicación en el

BPPL: DD/MM/AA

Localización de

la inversión:

Propuesta de formato para la formulación de proyectos locales

INSCRIPCIÓN INICIATIVAS LOCALES AL BPPL

A partir de esta información, el Proyecto a formular en el primer año deberá describir la siguiente información:

a) Código del proyecto: Registro presupuestal en el Decreto de Liquidación. b) Nombre del proyecto: Idea o título que figura en el Decreto de Liquidación

69

c) Tipo de gasto: Asignación sectorial del proyecto. Estas categorías deben permitir establecer qué se va a hacer

con el proyecto.

d) Total de población atendible: dato suministrado por el diagnóstico local sobre necesidades universales por atender en ese sector, cuando se tenga.

e) Total población beneficiaria: número de personas que se van a atender con el proyecto.

f) Tipo de población beneficiaria: Características del grupo poblacional.

g) Acuerdo encuentros ciudadanos: descripción de los criterios definidos en los encuentros ciudadanos para

definir la distribución de la inversión.

h) Localización de la inversión: Ubicación exacta de dónde se realizará el proyecto. El proyecto debe establecer el listado de posibles lugares que serán intervenidos en el transcurso el proyecto de acuerdo con los diagnósticos de necesidades atendidas y atendibles.

i) Operaciones del PM relacionadas con el proyecto: Listado de las intervenciones que figuran en el Plan

Maestro que se corresponda con el proyecto.

j) Objetivo del proyecto: Qué se va a hacer con el proyecto de acuerdo con la cantidad de recursos disponibles.

k) Horizonte temporal del proyecto: Años de vigencia del proyecto. No es el número de años (4 años) sino 2008, 2009, etc.

l) Tipo de financiación: Si es el FDL o en cofinanciación con entidades públicas o privadas

m) Aporte de la comunidad vecinal: En el caso en que la comunidad vecinal aporte recursos para el proyecto.

n) Actividades del proyecto por años: El proyecto debe presentar año a año una propuesta de acciones a

realizar para los 4 años de duración del mismo (o para los que se determine en el horizonte del proyecto). Lo anterior con el fin de que año a año se puedan evaluar las actividades y su nivel de cumplimiento.

o) Costo (monto) general: Total de presupuesto asignado en el período.

p) Fecha de formulación: Tiempo en que se realizó el proceso en el primer año.

q) Responsables y apoyos: Listado de personas, con cargo, que participaron en la formulación del proyecto.

70

Código del proyecto:

Nombre del proyecto:

Tipo de gasto: Modalidad:

Total de población atendible:

Total población beneficiaria:

Tipo de población beneficiaria:

Barrial_____ Nombre del (los) barrio (s)

Equipamiento_____ Nombre del (los) equipamiento (s)

Dirección (es)____ Listar las direcciones

Parque____ Nombre del (los) parque (s)

Operaciones del PM relacionadas

con el proyecto:

Objetivo del proyecto:

Horizonte temporal del proyecto: Años

Meses

Tipo de financiación: FDL

COFINANCIACIÓN Entidad que cofinancia:

Aporte de la comunidad vecinal:Pesos

Año Actividades del proyecto Costos

Año 1:

Año 2:

Año 3:

Año 4:

Costo general: Miles de pesos

Fecha formulación: DD/MM/AA

Responsable diligenciamiento:

Cargo:

Apoyos a la formualción:

Acuerdo encuentros ciudadanos:


Año 1

FORMULACIÓN DE PROYECTOS LOCALES

Localización de la inversión:

71

Una vez elaborado este proyecto, el proceso de presupuestación año a año se sustentará en la revisión de los criterios de distribución de la inversión, la evaluación de las necesidades atendidas en el primer año y la programación de las necesidades atendibles con el presupuesto de la respectiva vigencia. Es fundamental desde el primer año consolidar la información geográfica y estadística de la atención de demandas. Aunque se reconoce la necesidad de dejar un margen de acción para la ejecución de los proyectos, estos últimos deben ser lo más claros posibles para no dar lugar a confusiones. Los componentes existen en las normas y manuales. Sin embargo, es necesario definir claramente qué significan. Si hacen referencia a los subproyectos o actividades de los proyectos deben estar contenidos en los anexos informativos o definidos como parte integral del proyecto año a año. Para hacer seguimiento al cumplimiento de las actividades de los proyectos e iniciar la formulación anualmente, es necesario que la herramienta reporte la siguiente información:

Código del

proyecto:

Fecha

viabilización:

Nombre del

proyecto:

Tipo de

gasto:Modalidad:

Instancia encargada

de la viabilización:

AñoActividades del

proyectoNo. De contrato

Estado del

contrato

Fecha de la firma del

contratoCosto

Número de

beneficiarios

Georreferenciación

beneficiarios

Fecha

inicio

Fecha

terminación

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

AñoActividades del

proyecto

Presupuesto por

actividad

(del formato

plurianual)

CostoNúmero de

beneficiarios

Tipo de

beneficiarios

Georreferenciación

beneficiarios

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

Año 1:

ACTIVIDADES REALIZADAS AÑO 1

Año 2

ACTIVIDADES PROGRAMADAS AÑO 2


FORMULACIÓN DE PROYECTOS LOCALES

Para diligenciar anualmente

Finalmente, es necesario que la herramienta técnica propuesta aporte a las alcaldías locales en la generación de informes y reportes, que como se demostró en el apartado anterior ocupan la mayor parte del día a día de los funcionarios debido a los requerimientos de otras entidades y actores de la vida política local y distrital. El siguiente formato, unido a la herramienta de formulación de proyectos debe permitir a las alcaldías disminuir los esfuerzos operativos, humanos y logísticos en la producción de los distintos tipos de informes. Es necesario anotar que en esta propuesta no se incluyen campos relacionados con las funciones de las alcaldías locales relacionadas con administración, operación, control policivo, etc., por considerar que cada una de estas áreas tienen metodologías propias

72

para reportar o producir la información, y que el diagnóstico de las rutinas será parte de la segunda etapa de las Unidades de Fortalecimiento Local. Cada campo debe diligenciarse y el sistema debe proveer el número de actualizaciones y el tipo de modificación de los documentos. De la misma forma, la herramienta debe ser diligenciada en tiempo real (en línea) para que se puedan producir los informes requeridos. Cada fase de presentación del reporte de la información requiere del diligenciamiento de la etapa previa. Es decir, si un proyecto solo se diligencia la identificación el sistema podrá reconocer que se encuentra solamente en la etapa de formulación. Esta herramienta no podría usarse como formatos separados, debe constituirse en todo un engranaje de registro de información.

Código del

proyecto

Presupuesto en el

Decreto de

Liquidación

Número de

beneficiarios

Georreferenciación

del proyectoMetas

Indicadores de

cumplimiento

de las metas

Instancia que

viabiliza el

proyecto

Fecha

radicación del

proyecto por la

alcaldía local

Fecha de

viabilización

Tipo de contrato a

ejecutar (incluye

convenios)

Número de ajustes Fecha de ajustes

No. CDP

Nombre

proponentes o

invitados

Tipo de

contratación

(convenio,

contrato, etc)

No. De

contratos

asociados al

proyecto

Número de

contrato

Tipo de contrato-

convenio

Objeto del

contrato-convenioContratista (datos)

Fecha de inicio

del contrato

Fecha

terminación del

contrato

Producto

del contrato

Localización de

la intervención o

proyecto

Avance del

contrato

Interventor

(datos)

Actividades que

figuran en el

contrato

Metas

% de ejecución de

acuerdo con el

contrato-convenio

(en tiempo)

% de ejecución de

acuerdo con el

contrato-convenio

(en recursos)

% de ejecución

de acuerdo con

el contrato-

convenio (en

producto)

Población

beneficiaria por

actividad

estado del

contrato-

convenio

Datos del proyecto

Ejecución física del proyecto

Recursos no viabilizados

Etapa de viabilización

Costos de las propuestas

Etapa pre-contractual

Etapa Contractual

Propuesta de seguimiento a la ejecución de la inversión local

INFORMES PARA EL SEGUIMIENTO A LA INVERSIÓN LOCAL

la formulaciÓn y viabilizaciÓn de … · una ubicación definida para resolver problemas o...

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