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La disputa por los ingresos fiscales en la Convención Nacional Hacendaria

Juan Mendoza Pérez'

INTRODUCCIÓN

L a Convención Nacional Hacendaria (CNH) se realiza en un contexto particular en el cual se incorporan a la discusión nuevos actores del fedemlismo fiscal, ypodemos afinnar que

ésta es producto de la nueva realidad política del país. El actual modelo de federalismo fiscal ha generado situaciones que han distorsionado las relaciones fiscales intergubernamentales; a la luz de los cambios observables de la realidad actual, los actores que otrora se mostraban pasivos, ahora intervienen de manera activa para incidir en el replanteamiento de dichas relaciones en el ámbito fiscal de los diferentes niveles de gobierno, y es que dicho arreglo fiscal fue diseñado para un tipo de configuración política que ya no estávigente. Vale decirque tenemos instituciones yrelaciones fiscales intergubemamentales propias de un sistema político que ya dejó de existir.

•Jefe del Área de Políticas Públicas del Departamento de Economía de la UAMIztapalapa.

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385 Políticas públicas: cambio social e institucional

De acuerdo con 10 anterior tenemos, entonces, que el Sistema ional de Coordinación Fiscal (SNCF) vigente, que es el que :rmina la forma de recaudación de los ingresos fiscales y los anismos de distribución de dichos recursos vía transferencias medio de participaciones y aportaciones a las entidades :rati vas y municipios, se concibió dentro de un modelo fiscal mente centralizado; por 10 tanto, los cambios que se han dado ta el momento! sólo han acentuado la dependencia y Jrdinación de los gobiernos subnacionales al gobierno federal.

En consecuencia, revertir esta situación era el gran reto en el se ubicó la realización de la Primera Convención Nacional endaria2 El planteamiento, desde el punto de vista de los ingresos ales, quizá pudiera ser más simple: qué tanta autoridad y reslsabilidad fiscal debe recaer en los gobiernos estatales y :ri.cipales, en el contexto y larealidad actuales.

En este sentido, podemos concebir a la CNH como un espacio rilegiado de lucha política donde los actores fundamentales de stro federalismo fiscal interactuaron a través de procesos de disión, negociación y hasta de confrontación para obtener un cambio a distribución de los recursos fiscales y laspotestades tributarias.

A pesar de la problemática generada por la no aprobación de ~forma fiscal enel año 2003, al principio se teníaun gran pesimismo rca de la realización de la CNH, dados los antecedentes lediatos a su realización. Se llegó a afirmar que la Convención :::ional Hacendaria generaba pocas expectativas, sobre todo pués de la dificil situación al interior del Congreso para alcanzar

Incluso el Sistema de Aportaciones del Ramo 33, que se creó en 1997 con una ftguración política plural del Congreso, tiene esa característica. Desde la denominación de la actual Convención se percibía la particularidad del

ItO: éste sería diferente a los anteriores en cuanto a su conten ido y al alcance de sus mestas y no una simple continuidad. De hecho, la expectativa generada es que na marcar el inicio de nuevas relaciones fiscales intergubemamentales en nuestro

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acuerdos en ternas fundamentales como el eléctrico y el fiscal, entre otros. ¿Por qué habría de esperarse que un evento como el mencionado arrojararesultados diferentes? Lacomplejidaddel tema es mayúscula, sus aristas múltiples y los intereses representados por demás diversos.

Adenlás, tenemos el antecedente inmediato de las convenciones fiscales que precedieron a la actual y que se caracterizaron por una constante: fueron mecanismos para legitimar decisiones tomadas por el Ejecutivo, yno el espacio para construir decisiones como resultado del intercambio entre los actores involucrados.

Ahora, como hemos advertido, el escenario es diametralmente distinto debido a la alta competencia política en el país y a la alternanciaen los diferentes espacios de gobierno, que hanpropiciado una atípica configuración política a nivel nacional, donde coexisten el Poder Ejecutivo, el Congreso de la Unión y gobiernos estatales de distinto signo político, todo 10 cual sustituye la tradicional uniformidad impuesta por el partido hegemónico.

No obstante, después de siete meses de negociaciones la CNH logró un conjunto de acuerdos que, si bien tal vez disten de ser una reforma fiscal integral, podrían constituir la base de un nuevo esquema de participaciones federales y de redistribución de las potestades e ingresos fiscales.3

Por todo 10 antes expuesto, en este documento pretendemos discutir los planteamientos y propuestas que la CNH realizó para redefinir las relaciones fiscales intergubernamentales en materia de ingresos. Enprincipio, seplanteael sistemanacional de coordinación fiscal actual como materia de discusión de la Convención, destacando

J Aunque desde la perspectiva particular de los gobIernos municipales, los alcances de la CNH son muy limitados ya que el enfoque predominante en la Convención fue el de reforzar el cumplimiento de las facultades actuales más que adicionar otras. Véase Mendoza, 2004.


imites y distorsiones que ha generado. En seguida ~ordamos el ~óstico y las propuestas establecidas por la Convención en ::ión con la mesa de ingresos, y hacemos algunas consideraciones les basadas en la incorporación de algunas propuestas al proyecto resupuesto del Ejecutivo y las vicisitudes en ladiscusión al interior ::::ongreso.

,ISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL. ACTUALIDAD y

TEXTO

relaciones fiscales intergubernamentales en nuestro país están las y reguladas por el Sistema Nacional de Coordinación fiscal CF), que trata de annonizar el sistema tributario de los distintos nes de gobierno, eliminando la concurrencia impositiva entre l. Efectivamente, la distribución de las potestades tributarias del ma fiscal mexicano casihaeliminado laconcurrencia impositiva; mbargo, aunado a esto, el sistema ha tenido la necesidad de ~l gobierno federal, con el propósito de corregir el desequilibrio 1generado por la annonización tributaria, otorgue una porción ficativa de ingresos impositivos a los estados y municipios a és de las denominadas participaciones federales, que tituyeron, en ese momento, el principal concepto de ingreso de :>biernos subnacionales. Por tanto, el fimdamento principal del SNCF es la distribución 19resos fiscales dado que los estados adheridos al sistema lciaron a cobrar y ejercer sus facultades tributarias sobre ciertos lestos a cambio de recibir participaciones federales. Las ~ipaciones se convirtieron, entonces, en uno de los principales entos de la coordinación fiscal debido al volumen de recursos ¡e distribuyen a las entidades federativas. Además de las ~ipaciones, posteriormente las entidades federativas reciben sos por los fondos de aportaciones federales, los cuales se

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incluyen como partidas de gasto público dentro del ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación. 4

Es pertinente advertir, también, que este sistema basado en la eliminación de la concurrenciaimpositiva, centralizaciónde larecaudación fiscal y la distribución de participaciones, ha permitido a los estados de menor desarrollo relativo participar ampliamente de los recursos fiscales generados en el conjunto del país, es decir, el SNCF hahecho factible, hasta cierto punto, una redistribución de ingresos fiscales que favorece a las entidades con menores posibilidades y bases fiscales.

No obstante, desde la perspectiva de los ingresos fiscales, en la actualidad el sistema ha generado distorsiones en los diferentes ámbitos de gobierno, dentro de las que podemos destacar la excesiva centralización de los recursos fiscales en la Federación y la dependencia financiera de los gobiernos subnacionales (Mendoza, 2004, p.169); es decir, en este modelo el gobierno federal se ha encargado del grueso de la recaudación impositiva, derivado sobre todo de los impuestos de mayor potencial recaudatorio: ISR, NA, IEPS, dejando poca responsabilidad fiscal a los otros órdenes de gobierno, que aunque tienen mayor número de impuestos, éstos son de bajo potencial recaudatorio, como hospedaje, nóminas, loterías, rifas, concursos, diversiones y espectáculos, tenencias, entre otros; estos impuestos representan 90% de la recaudación propia de los estados (Sobarzo, 2003, 6). Más aún, las facultades tributarias de los gobiernos locales son limitadas y las bases gravables a las que tienen acceso son relativamente pobres y en algunos casos de dificil explotación debido a cuestiones administrativas, económicas y políticas (Merino, 2001, 153). Además, se tiene el problema de que

4 Las aportaciones federales nacieron a la vidajuridica con las reformas a la Ley de Coordinación Fiscal aprobadas por el Congreso de la Unión en el mes de diciembre de 1997, adicionando el capítulo V de las Aportaciones Federales. Véase el Diario Oficial de la Federación del 29 de diciembre de 1997.

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:ntidades federativas, aunque cuentan con esa variedad de stades tributarias, no en todos los casos las aprovechan en su lidad. Los impuestos más importantes por su potencial udatorio son: nóminas, hospedaje, enajenación de bienes bIes y tenencia local.s

El análisis de la estructura impositiva en México refleja que la or parte de los recursos fiscales generados por los impuestos de amplia están concentrados en la Federación. Por su parte, en

:ntiaades federativas, aun con mayor cantidad de impuestos, cuatro de ellos son los más importantes ya que soportan la

or parte de la recaudación. El esquerna de relaciones fiscales anteriorprovoca que del total ~asto realizado por las entidades federativas, sólo entre 4 y 6% engande fuentes de ingreso propias; el resto, aproximadamente 1 del gasto total, proviene del régimen de transferencias ticipaciones del ramo 28, Aportaciones del ramo 33, Gasto ignado y PAFEf6 del ramo 39),10 cual refleja el alto grado de mdencia de los estados. Lo anterior significa que los estados !n escaso control sobre sus recursos, ya que el financiamiento lS gastos depende en una alta proporción de las participaciones más transferencias federales. La situación para el nivel de lema municipal no dista mucho de lo anterior, e incluso para nos municipios es más dramática, ya que dificilmente pueden :istir sin las transferencias federales. En efecto, el sistema fiscal federal vigente adoptó un esquema

do en la excesiva centralización en cuanto a los recursos fiscales decisiones de financiamiento de los tres niveles de gobierno, 10

40S impuestos que más utilizan las entidades federativas son sobre hospedaje, 6minas, 23; loterías, rifas, concursos y sorteos, 27; diversiones y espectáculos cos, 12; tenencia o uso de vehículos, 13. Véase Sobarzo, 2003. ~n el año 2000 el Congreso de la Unión aprobó recursos para formar el Programa :loyo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF), que se ra al Presupuesto de Egresos de La Federación en el ramo 39.


que ha traído como consecuencia una ampliadependenciafinanciera de los estados y municipios hacia los recursos federales y una escasa corresponsabilidad fiscal en la generación de los mismos. Esto significa que el grado de control que los gobiernos de las entidades federativas pueden ejercer sobre el monto total de sus ingresos es muy limitado, ya que, como apuntamos arriba, el financiamiento de sus gastos públicos depende, en una proporción muy alta, de las participaciones y aportaciones.

Desde otra perspectiva, se advierten limitaciones yretrocesos que se han presentado con el sistema de participaciones en cuanto a la distribución de las mismas. Lo que ocurre es que el sistema se ha excedido enprivilegiarel efecto redistributivo, porencimadel criterio poblacional, de su principal fondo, ya que éste no cuenta con incentivos apropiados para incrementar las participaciones de las entidades federativas con mayores bases fiscales en los impuestos federales.

Además, el modelo de federalismo fiscal hagenerado otro tipo de distorsiones, como lo es la falta de incentivos para incrementar el esfuerzo fiscal propio, debido a que las entidades federativas tienen poca o nula incidencia sobre los componentes de las fórmulas de asignación de las participaciones. A juicio de algunos autores, parece imperativo regresar y acentuar el carácter resarcitorio del origen de las participaciones, en función de lo que los estados hubieran recaudado encaso de no perteneceral sistemafederal (Díaz Cayeras, 2001, 213). En contraste, es necesario aceptar que, pese alo anterior, algunosestados sí han realizado esfuerzos de recaudación por medio de sus fuentes propias.

En general podemos afllmar que el problema fundamental está en que los sistemas de transferencias contienen incentivos perversos que no propician el esfuerzo en la recaudación de ingresos propios. De esta manera, si no se modifican los incentivos del sistema de coordinación fiscal, unaasignación de más impuestos a los gobiernos subnacionales no generará resultados positivos para el federalismo

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mo un todo (Díaz Cayeros, 2001). Debido a esta situación el ¡CF, con el modelo de federalismo fiscal vigente, está agotado y r lo tanto enfrenta nuevos retos en la actualidad.

En paralelo a las limitaciones y distorsiones que el propio simen fiscal genera, existen otros elementos y procesos rrelacionados que están presionando la incorporación de cambios ransformaciones al actual régimen de federalismo fiscal, como n la creciente democratización del país, la competencia política y ~ctoral más intensa en los gobiernos locales, 7 las mayores res,nsilbilidades de las entidades producto de los procesos de :scentralización de los últimos años. La descentralización ha nsistido fundamentalmente enun proceso de gasto público, no de gresos; hasta ahora, ha habido resistencia por parte del gobierno deral para acompañar el proceso de descentralización con una :volución de potestades tributarias (Díaz Cayeras, 2001, 190). )r lo tanto, podemos caracterizar la evolución de las relaciones tergubemamentales a partir de dos procesos: descentralización ~l gasto y centralización de la recaudación de ingresos fiscales.

PROXIMACIONES A LA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA

arece ser que los procesos aludidos en el apartado anterior, tanto .s derivados del propio régimen fiscal adoptado como aquellos ,ociados al contexto en el que ahora se desarrolla, exigen cambios rofundos al actual modelo de federalismo fiscal ya las relaciones scales intergubemamentales que lleva consigo.

7 Algunos planteamientos giran en torno aque la naturaleza del cambio es política mo que ahora son los gobernadores de los estados, los presidentes municipales y los :gisladores federales y locales quienes han impulsado el cambio. Véase Dlaz Cayeres, DO!.

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Es urgente elevar el grado de responsabilidad fiscal de los gobiernos estatales ymunicipales, ya que no será viable, política o financieramente, un esquema donde más del 90% de los gastos que realizan los estados se financian con transferencias provenientes del Gobierno Federal. Es preciso encontrar nuevos mecanismos (tales como lacesiónde impuestos federales alos gobiemos subnacionales, el aprovechamiento de las potestades actuales, el otorgamiento directo de rendimientos, la recuperación de potestades tributarias locales, la adopción de sobretasas o la profundización de la colaboración administrativa) que aumenten la presencia fiscal subnacional, con los menores efectos negativos posibles sobre la eficienciadel sistema fiscal total.

A lo anterior hay que sumar la necesidad de vincular las potestades de ingreso fiscal y las responsabilidades de gasto de los distintos órdenes de gobierno, sobre todo de los gobiernos subnacionales, estatales y municipales, debido a que existe una separación entre la asignación de recursos y el propio esfuerzo recaudatorio.

Lo anterior generaría las condiciones necesarias para incorporar e institucionalizar la rendición de cuentas por parte de los gobiernos hacia los ciudadanos, para mejorar laeficiencia en el gasto público y establecer posibilidades de generar mayores ingresos.

Una demandapennanenteen ladiscusióndenuestro federalismo fiscal es la de contemplar en forma gradual el traslado de potestades tributarias de la Federación a las entidades federativas, congruente con la eficienciaeconómica Facultar a las entidades federativas para crear y ejercer nuevas potestades tributarias locales, parece ser la constante en la discusiones actuales acerca de esta problemática

Por otro lado, se hace necesario el fortalecimiento de las instituciones fiscales vigentes mediante la incorporaciónde todos los actores involucrados en las relaciones fiscales; recordemos que hoy día los gobiernos municipales carecen de representación en dichos espacios de discusión y deliberación en materia fiscal.

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n relación con los ingresos federales, los ejes de los cambios . Convención deberían girar en tomo a la necesidad de dotar lemo federal de las herramientas adecuadas para recaudar ;tos de una fonna más eficiente y combatir la evasión ye1usión t\simismo, se deben revisar, responsablemente y tomando en el Pacto Federal, las facultades constitucionales de los estados cipios para recaudar impuestos, de tal manera que se reduzca :ndencia financiera de los diferentes órdenes de gobierno con to i los ingresos federales. En este tema es muy importante 5 estados y municipios asuman nuevas responsabilidades y omisos de ingreso (CNH, 2004, 35). :n cuanto a la problemática expuesta, Díaz Cayeros considera alquier propuesta de solución a los problemas del federalismo :!Ildrá que modificar tres aspectos del marco institucional actual: ~o, el desequilibrio vertical, es decir, la enonne dependencia ; gobiernos estatales y municipales tienen de las transferencias les, sean éstas condicionadas (aportaciones) o no con.adas (participaciones). Debe destacarse que para lograr la ,mía estatal o municipal, estos gobiernos necesitan contar con acidad para generar ingresos propios en fonna constante y lte. ~1 otro aspecto es el notable desequilibrio horizontal, es decir, gualdad en el monto de las aportaciones y participaciones que cada estado y municipio. El problema de dicho desequilibrio ica en que un sistema federal deba asignar la misma cantidad dos a todos sus integrantes sino que la actual distribución de .ciones y participaciones es irracional desde el punto de vista : estados y municipios en iguales condiciones y circunstancias n transferencias radicalmente distintas. Es necesario tomar en t que la asignación de los recursos públicos dentro del arreglo t1 debe cumplir dos objetivos. Por un lado, debe brindar :ivos para que los gobiernos locales impulsen un mayor [liento en el estado o región y se desempeñen con más

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responsabilidad en el uso de los recursos públicos. Por el otro lado, un buen mecanismo de distribución de los ingresos públicos entre los niveles de gobierno (sistema de participaciones y aportaciones) debe retribuir el esfuerzo fiscal y económico de los estados y, al mismo tiempo, compensar a las entidades que padezcan mayor marginación.

Por último, el tercer aspecto es la ausencia en la rendición de cuentas (accountability) y la falta de transparencia en el quehacer de los gobiernos subnacionales, que se deriva, entre otras cosas, del hecho de que la infonnación actual resulta insuficiente para evaluar el desempeño gubernamental en ese nivel de gobierno (Díaz Cayeros, 2001).

En síntesis, la centralización fiscal, los bajos niveles de recaudación, la dependencia financiera de los gobiernos locales, la redistribución de potestades tributarias entre los diferentes niveles de gobierno, la carencia de incentivos a la recaudación, la falta de responsabilidad fiscal de los gobiernos subnacionales, la negligencia en la rendición de cuentas y la transparencia, la desvinculación del ingreso fiscal y la responsabilidad del gasto de los gobiernos locales, entre otros aspectos, marcaban los retos y exigencias que tanto el gobierno federal como los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios tendrían que asumir en la CNH.

CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA. DIAGNÓSTICO y PROPUESTAS

En el marco de la problemática del actual federalismo fiscal, que combina añejos problemas con nuevas manifestaciones distorsionantes del arreglo de relaciones fiscales, junto con una particularconfiguraciónpolítica de los diferentes órdenes de gobierno, se realizó la Primera Convención Nacional Hacendaria. Vale la pena precisar que ésta es producto del desfase existente entre el arreglo instituciona1 del federalismo fiscal y las tensiones y conflictos que genera. El nuevo papel de los gobernadores, los Congresos federal


y los presidentes municipales producto del proceso de atización actual, ha originado propuestas de cambios y naciones que hastael momento han sido satisfechas a través .ento gradual de porcentajes y de los montos de los fondos trtir (Díaz Cayeros, 2001, 205). Esto se puede apreciar con :ión de los ramos 33 y 39 en los años de 1997 y 2000, vamente. npero, el proceso anterior lleva asociados incentivos :os para el esfuerzo fiscal de las entidades federativas y píos, ya que acentúa el grado de dependencia de estos lOS con respecto a las transferencias federales. Quizá sea este el principal motivo y reto concreto planteado a la CNH. n lo tocante a los ingresos fiscales a nivel federal, la CNH )las siguientes apreciaciones y consideraciones que reflejan .ites y distorsiones del SNCF: se destaca que los ingresos s a nivel federal son muy reducidos, ya que la Federación ~ el 17.5% del PIB por la totalidad de sus ingresos nacionales, oque otros países como Brasil obtienen el 21.37%,Alemania 16%, Estados Unidos el 28.96%, Suiza el 32.08%, Bélgica ~2%, Austria el 33.47%, Australia el37 .30% y Canadá el lo; y tal situación se acentúa si se consideran las contribuciones JIidad social. Entre los factores causales de lasituaciónanterior :acan: un deficiente diseño legislativo de impuestos; elevado le evasión y elusión fiscal; excesivo formalismo jurídico; falta nsparencia; correspondencia poco clara entre el pago de buciones y la provisión de servicios por parte del Estado; ncia excesiva a la economía infonnal; e insuficiencias en las llstraciones tributarias (CNH, 2004). )or su parte, yen fonna correlativa a lo anterior, se acepta la :!z de los ingresos propios de estados y municipios, así como ciente autonomíapalapennitirdiversos niveles de ingreso según eferencias de cada entidad.


Más aún, existe una marcada centralización de la política fiscal en el gobierno federal, en combinación con un sistema fiscal con elementos innecesariamente complejos Y costOSOS. En contraste, existe una limitación extraconstitucional de las facultades de las entidades federativas.

En particular, la CNH destaca que el sistema de participaciones hacontribuido a acentuar ladependencia financiera de los gobiernos locales sobre los recursos federales (participaciones) y la parte redistnbutiva del fondo general no cuentacon incentivos apropiados para incrementar las participaciones de las entidades federativas con mayores bases fiscales en los impuestos federales. Además, la proporción resarcitoria prevista en la segunda parte del Fondo General para su distribución, utiliza variables que no reflejan con precisión el esfuerzo fiscal.

Parte del diagnóstico de la Convención es aceptar que el esquema actual de federalismo fiscal provoca que la mayoría de las entidades federativas dependan, para su gasto anual, de los recursos federales en más del 90%, con un comportamiento semejante en el caso de los municipios.

Por otro lado se considera que, no obstante que los recursos transferidos a las entidades federativas ymunicipios han crecido de manera importante en los últimos cinco años, el diagnóstico arroja que dichos recursos son insuficientes para cumplir sus mandatos constitucionales de gasto. Esta situación se agravará al no tener contribuciones propias de peso recaudatorio relevante, lo que también hace mínimasu corresponsabilidad fiscal.

Como podemos apreciar, el diagnóstico realizado por la CNH considera los rasgos fundamentales de la problemática de nuestro federalismo fiscal, de la cual se derivan las añejas exigencias y demandas planteadas por los gobiernos subnacionales para transformar el modelo de federalismo fiscal vigente.


'rente al diagnóstico del apartado anterior se realizan las tes propuestas que, presumiblemente, permitirán avanzar en :ión de las principales distorsiones del actual modelo de feno fiscal. En este apartado sólo consideramos algunos de los )s de la cuestión. esde la perspectiva de los gobiernos locales (estatales y pales), en términos generales se propone restituir algunas de ~st<¡des tributarias, a partir de las siguientes acciones. ;: discute la posibilidad de otorgar a las entidades federativas ¡tad de gravar con un impuesto local las ventas y servicios al 10 fmal con una tasa mínima del 3%, de la cual dos puntos se ¡fÍan a la entidad y un punto a los municipios. Para crear el ) necesario, la tasa general del IVAse reduciría de 15 a 12% a de frontera de 10 a 7 por ciento. De la recaudación bruta obtenga por la administración de este impuesto, el 80% se ¡uidará por cada entidad, mientras que el 20% restante :entrará en laFederaciónpara su redistribución a las entidades ¡vas, en función de su coeficiente efectivo del Fondo General lcipaciones. Con los recursos que, conforme al punto anterior, cada entidad federativa, se integrarán fondos estatales de >110 social (combate a la pobreza), cuyo ejercicio será ¡nado con base en las prioridades estatales y municipales, :terios ylineamientos establecidos por los Congresos locales, zando que el destino de los recursos no se ejerza en gasto ítico. demás, la CNH considera la posibilidad de establecer un ;to de carácter estatal, en fonna cedular, para las personas que obtengan ingresos por: salarios (respetando la exención ucional a un salario mínimo), honorarios profesionales, mento de inmuebles, enajenación de inmuebles yactividades ;ariales. Tendría una tasa única entre 2 y 5%, y su base se )garía a la base del ISR federal, del cual sería deducible. El .to que se propone, en su parte de salarios, permitiría eliminar

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los impuestos sobre nóminas que actualmente tienen los estados, con lo que se mejoraría la competitividad del estado que haga la sustitución.

Asimismo, se admite la posibilidad de establecer loterías estatales, organizadas y operadas por los gobiernos de las entidades federativas, sin que ello restrinja lacompetencia del Congreso de la Unión en la regulación de juegos y sorteos ni vulnere la necesaria armonía que dicha regulación requiere en todo el territorio nacional.

Complementariamente, la CNH plantea fortalecer las finanzas municipales mediante la adopción de medidas para aprovechar las fuentes locales, en especial el impuesto predial y los ingresos por prestación de servicios municipales.

Para tal efecto, es indispensable realizar esfuerzos para la modernización del catastro, del registro público yde los sistemas de recaudación municipal, con apoyo de una instancia federal, sobre todo para buscar financiamientos.

En cuanto a la fonna de distribución de los recursos fiscales, en particularhacia los gobiemos municipales, se propone instrumentar un mecanismo para que los municipios reciban directamente las participaciones que les correspondan de ingresos federales, según la Ley de Coordinación Fiscal y las disposiciones legales de los Congresos locales. En la forma actual, las participaciones federales se entregan al estado y después éste lo destina a los municipios.

Asimismo, se propone ampliar las facultades de recaudación, fiscalización y notificación de créditos fiscales ymultas en favor de los municipios.

En relación con el impuesto predial, se acepta facultar a los ayuntamientos para aprobar, para cada ejercicio fiscal anual, sus tasas, cuotas, tarifas y tablas de valores catastrales confonne a las bases normativas contenidas en las leyes de Hacienda municipal.

La CNH considera necesario recomendar que los municipios apliquen las facultades que les confiere el ártículo 115 constitucional en materia de servicios municipales, y que hoy en día no se aplican plenamente.


Por otro lado, se decide proponer la refonna a la fracción IV tículo 115 de la CPEUM para eliminar la exención que tienen ltidades paraestatales o particulares en las contribuciones biliarias cuando hacen uso de los bienes del dominio público. Aunque al parecerno existarelacióndirectacon laproblemática ;regos, se consideró lapertinenciade incorporar laposibilidad de :ción de los presidentes municipales para facilitar el impulso de 'amas de mediano plazo, como la modernización del catastro. También se decide incluir a los municipios en las propuestas, ::¡ue participen de los recursos provenientes de los excedentes lems en función del artículo 6 de la Ley de Coordinación Fiscal. Debe lograrse plena certeza jurídica para que las autoridades cipales puedan cobrar efectivamente el Derecho de Alumbrado co (DAP), promoviendo eimpulsando larefonnaconstitucional ctiva. Se proponen estrategias y acciones con el objetivo de tratar mstruir un nuevo modelo de colaboración y coordinación ~bemamental enel marco del renovado federalismo, que incluya ampos del ingreso, el gasto, la deuda y el patrimonio; que )'Uve a las sinergias en los procesos de presupuesto, operación :ución de los programas federales con incidencia en las entidades ativas y municipios; que reduzca los costos de transacción en tema de la hacienda pública en su conjunto, además de elevar idad del ejercicio del gasto público que perrnitamaximizarel cto económico y social. Al respecto la propuesta, entre otras, es redefinir las fónnulas onnatividad de fondos de participación federal. La Federación debe participar de los productos relacionados .ienes o bosques nacionales. Se plantea la incorporación de refonnas al esquema actual de .bución del FGP, así como la inclusión de otras variables ómicas para la distribución de la segunda parte del FGP, que itan fortalecer el componente resarcitorio del mecanismo de bución de las participaciones.


En función de lograr mayor transparencia, la CNH propone establecero crear una metodologíaque permitaconocerla integración de la recaudación federal participable de recursos petroleros y no petroleros, así como de los excedentes de ingresos. En este sentido, las autoridades hacendarias deben proporcionar a las entidades federativas ya los municipios la infonnación periódica disponible sobre la recaudación federal.

La CNH estimó conveniente rediseñar el sistema de colaboración administrativa en materia fiscal federal a fin de lograr una mayor y más amplia participación por parte de los gobiernos locales y, con ello, una distribución de los ingresos federales coordinados más eficiente entre los tres órdenes de gobierno.

En consonancia, es deseable detenninar las acciones para incrementar la Recaudación Federal Participable RFP. Se propone que las entidades y municipios colaboren en el esfuerzo fiscal del gobierno federal, a través del establecimiento de metas recaudatorias respecto a la recaudación de ingresos coordinados, estableciéndose incentivospor los excedentes sobre lameta. Esto propiciaría ingresos adicionales para las entidades federativas ylosmunicipios que rebasen las metas.

Asimismo, deben analizarse las facultades de administración en materia del Impuesto al ValorAgregado, a fin de descentralizar dicha facultad a las entidades federativas, otorgando a cambio un premio que consistiría en el 50% del excedente de recaudación, basado en una meta que por eficiencia obtenga cada entidad; el otro 50% se integraría con la Recaudación Federal Participable.

Por supuesto, de acuerdo con la CNH algunos de los esfuerzos anteriores significarían impulsar una refonna fiscal que devuelva potestades tributarias a los estados y municipios. Es decir, según la Convención las propuestas anteriores se conciben en el marco de buscarmediante unarefonna fiscal el fortalecimiento de las haciendas estatales ymunicipales, y establecer reglas precisas de reconducción presupuestal y responsabilidad fiscal.


'odemos aceptarque tanto el diagnóstico como las propuestas adas por la Convenciónrecuperan los aspectos fundamentales )roblemática del federalismo fiscal actual; no obstante, el Dll0 de la reforma se aprecia todaVÍa complicado y dificil por tluencia de intereses endisputa.

:>ERACIONES FINALES

l poco tiempo que ha transcurrido desde la terminación de la :nción Nacional Hacendaria, parece dificil evaluar el impacto tldrán las propuestas emitidas para tratar de reformar el actual na Nacional de Coordinación Fiscal con vías a constituir y .urarunnuevo arreglo de relaciones fiscales entre los diferentes ~es de gobierno. No obstante, a la luz de recientes !cimientos sí es posible presumir que el proceso de transtción resulta complejo y lento, con cierto grado de idumbre, en contraste con las expectativas generadas en la t Convención. Y es que ahora la discusión de las propuestas . tarea que compete enparticularal Poder Ejecutivo, que debe rtir las iniciativas en propuestas de leyes oreformas concretas, :oncurrenciadel Congreso de laUnión y las Legislaturas locales u valoración y aprobación. ;in embargo, la instancia del Congreso de la Unión se ha erizado por la falta de acuerdos en temas fundamentales para ,uno de los cuales es la reforma:fiscal y lanecesariadistribución estades fiscales intergubernamentales. \. partir de la conclusión de los trabajos de la CNH y de la ;ión de la propuesta de Presupuesto de Egresos y la Ley de :os de la Federación en el Congreso, sepueden derivar algunas leraciones. :!:n materia de ingresos fiscales, el gobierno federal sólo retomó as de las propuestas de la CNH e incorporó únicamente dos estas: las relativas a los impuestos a las ventas y servicios y a


los impuestos "cedulares". Laprimera implicaba reducir la tasa del IVA del 15 al 12%, con posibilidad de otorgar a las entidades federativas la potestad de gravar con un impuesto local las ventas y servicios al consumo final, con una tasa mínima del 3%, de la cual dos puntos se destinarían a la entidad y un punto a los municipios. La aprobación de esta propuesta implicaba reducir la recaudación federal, 10 cual se compensaría con la revisión de las tasas actuales del IVAy la lista de productos exentos del gravamen. Esto implicaba reformar la Ley del IVA Y la Ley de los Impuestos a las Ventas y Servicios al Público.

Esta propuesta era en sí misma ambiciosa en cuanto a incrementar las capacidades fiscales y los ingresos de las entidades federativas; sin embargo, la reducción de 15 a 12% del impuesto al valor agregado (IV A) y la creación simultánea de un impuesto de 3% a las ventas, que sería administrado por los gobiernos locales, quedó sepultada durante la discusión de esta ley. La eventual aprobación de esta iniciativa habría representado para las entidades ingresos extra por 55 mil millones de pesos durante este afio.

Como sabemos, dicha medida no tuvo éxito debido a que los legisladores consideraron que eso implicaría debilitamiento de las finanzas federales yla imposición del IVAaproductos ahora exentos, como alimentos, medicinas, educación otransporte, para compensar la pérdida de recursos a la Federación.

Por 10 que respecta al impuesto cedular de carácter estatal para las personas fisicas que obtengan ingresos por salarios (implicarla eliminar el impuesto sobre nóminas), honorarios profesionales, arrendamiento de inmuebles, enajenación de inmuebles yactividades empresariales, dicho gravamen tendría una tasa única de entre 2 y 5%, Ysu base se homologaría a la del ISR federal, del cual sería deducible. Esta propuestasí fue aceptadaporlaCámarade Diputados y se incorpora a la Ley de ingresos para 7005.

Así, la Ley de Ingresos aprobada por los diputados para 2005 supone pocos, aunque no desdeñables, beneficios para los estados y municipios mexicanos. De las 341 propuestas planteadas por la

403 Políticaspúblicas: cambio social e institucional

(, sólo el impuesto cedular fue integrado al paquete económico ¡te año, y además el PAFEF, que ya existía, se rescató por ltad de los legisladores, dado que la iniciativa propuesta por el ttivo de Ley de Ingresos no consideraba esta partida. De 10 anterior se desprenden algunas apreciaciones que la CNH ~a a la instrumentación de los acuerdos derivados de la misma. ;ierta razón, la Convención critica que sus propuestas se han lo desarrollando con lentitud, además de que una parte mínima las fueron aprobadas por los legisladores en el paquete Jmico y la miscelánea fiscal 2005, traduciéndose todo esto en scasa consecución de logros hasta la fecha. Por otro lado, se han dado algunas controversias entre los os integrantes de laConvención, sobre todo entre los gobiernos cipales y los estatales debido a la forma de distribución de las erencias federales. La resolución y recomendación de la CNH 1el sentido de establecerla posibilidad de la entrega directa a micipios; no obstante,parece serque la ConfederaciónNacional ,bemadores (CONAGO), en reunión reciente se manifestó en 1del acuerdo. Esta propuesta, que ahorapretenden desconocer bemadores, hasido motivo de discusión antes de la Convención sa de los conflictos recurrentes en la distribución de las erencias federales. Con frecuencia, los gobiernos municipales ljan de que las autoridades estatales les retrasan y condicionan rega de recursos; esto es, la distribución de los recursos se convertido en una forma de control político de las entidades ltivas hacia los gobiemos municipales, control que terminarla Mose si la Federación entregarade manera directa los recursos :s. ~ este sentido, tanto larecepción mínima yparcializada de las estas ejecutivas de la Convención que hace el gobierno federal Jroyecto de Ley de Ingresos yen su Presupuesto de Egresos 1año de12005, como la reconsideración del mecanismo de a de las transferencias federales que realizan los gobernadores :::ONAGO contraviniendo la decisión del particular de la


Convención, son muestra de los avatares y vicisitudes, tensiones y conflictos que los acuerdos y propuestas de la CNH tendrán en esta nueva etapa de discusión e implementación con la concurrencia del Congreso de la Unión, situación que refleja el dificilproceso de transicióndel régimen fiscal vigente y de la distribución de recursos y facultades tributarias entre los diferentes niveles de gobierno del pacto federal.

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la disputa por los ingresos fiscales en la convención nacional...

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