la descentralización educacional: problemas y...
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La DescentralizaciónEducacional:
Problemas y Desafíos
NOVIEMBRE 1997.-
(*) E. Mark Hanson es Profesor de Educación yAdministración en la Universidad de California,Riverside.
La traducción al español fue realizada porMaritza Blajtrach Roldán.
Los documentos de esta serie se encuentrandisponibles en formato electrónico enINTERNET: Http://www. preal. cl
Mark Hanson*
Nº 9
INDICE
1ª Parte: PROBLEMAS NACIONALES Y REGIONALES
¿Qué es la descentralización?¿Cuáles son los objetivos y estrategias de la descentralización educacional?¿Puede ser realmente descentralizado un sistema educacional?¿Existe una visión compartida entre los centros de poder?¿Quién controla el proceso de descentralización?¿Como deben enfrentar los gobiernos a las asociaciones gremiales de profesores?¿Cuáles son las estrategias de la descentralización financiera?¿De qué manera influye el tiempo en el cargo en un esfuerzo de descentralización?¿Es la descentralización. progresiva o la descentralización “de una sola vez” la mejor estrategia?¿Cómo enfrentan la diferenciación regional en un proceso de descentralización quienes diseñan las políticas?¿Cuánto tiempo toma descentralizar un sistema educacional?¿Contribuye la descentralización a aumentar el aprendizaje?
2ª Parte: LAS ESCUELAS DESCENTRALIZADAS
¿Cuáles son las premisas básicas de las escuelas descentralizadas?¿Qué enfoques innovadores con respecto a la descentralización de las escuelas locales están siendo aplicados en Estados Unidos?¿Qué formas de descentralización innovadoras existen al interior de las escuelas?
PENSAMIENTOS FINALES
NOTAS
Anexo A: Las cosas que funcionan: lecciones de la experiencia internacionalen la descentralizacion educacional
Anexo B: Lecturas adicionales
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LA DESCENTRALIZACION EDUCACIONAL: PROBLEMAS Y DESAFIOS *
Con el término de los gobiernos militaresautocráticos en América Latina durante los años se-tenta y ochenta, las democracias emergentes fueroninteresándose cada vez más en la descentralizacióneducacional como una forma de mejorar los serviciosadministrativos, aumentar la calidad de la educación,compartir el poder con la ciudadanía local y acelerar elritmo del desarrollo nacional. Dicho cambio coinci-dió con un movimiento mundial, que abarcó los siste-mas de gobierno federales (como el de Argentina,India, Nigeria y Estados Unidos) como asimismo lossistemas unitarios (como el de Colombia, Paquistán yPapua Nueva Guinea), tanto en los países grandes(como Australia, Canadá y España) como en lospequeños (tales como El Salvador, Malta, Nicaraguay Zaire).
La comprensión de las diferentes variables y pro-cesos que configuran estas reformas no es nada fácil.Utilizando preguntas claves como una manera deorganizar la presentación del tema, en este documentose identifican y explican los problemas, objetivos,procesos y estrategias fundamentales en las iniciativasde descentralización educacional en América Latina.Además, se analizan las posibilidades y obstáculosasociados a los procesos de descentralización, particu-larmente en su relación con los problemas políticos,financieros, institucionales y de calidad de la educa-ción. El documento concluye con una serie de consi-deraciones en el área de las políticas, que puedenayudar a orientar tanto el pensamiento como la laborde planificación de los líderes que participan en ladescentralización de un sistema educacional público.En la evaluación del material presentado en este docu-mento, es importante considerar que, debido a lasgrandes diferencias que exhiben los países de AméricaLatina en su estructura política, económica y social, laexperiencia histórica (buena o mala) de una estrategiaintroducida en un país no sirve necesariamente parapredecir lo que podría ocurrir en otro.
1ª Parte: PROBLEMAS NACIONALES YREGIONALES
P. ¿Qué es la descentralización?
R. Existen tres principales formas dedescentralización:
La desconcentración generalmente transfiere lastareas y el trabajo, pero no la autoridad, a otras unida-des al interior de una organización.
La delegación transfiere la autoridad por la toma delas decisiones desde las unidades jerárquicas superio-res a las inferiores. Sin embargo, esta autoridad puedeser retirada a discreción de la unidad que delega.
El traspaso transfiere la autoridad a una unidad quepuede actuar en forma independiente o a una unidadque puede actuar sin pedir permiso previo.
La privatización es una forma de traspaso en la cualla responsabilidad y los recursos se transfieren desdeinstituciones del sector público a instituciones delsector privado.
La comprensión de las diferencias entre los distin-tos tipos de descentralización es esencial, debido a queéstas determinan la cantidad, tipo y permanencia de laautoridad que se transferirá.
* E. Mark Hanson, ha estudiado las reformas de descentra-lización educacional de Estados Unidos, Egipto, España ydiversos países de América Latina y Asia. Ha sido consultoren el tema para el Banco Mundial, la UNESCO, el PNUD,la USAID y el Harvard Institute for InternationalDevelopment. Cualquier error de hecho o de juicio es deexclusiva responsabilidad del autor.
Lección de política: El traspaso de la autori-dad tiene mayor probabilidad de éxito alargo plazo que la delegación de la autori-dad, debido a que da continuidad al procesode cambio.
P. ¿Cuáles son los objetivos y estrategias de ladescentralización educacional?
R. No existen estrategias organizacionales y ad-ministrativas genéricas en el área de la descentraliza-ción educacional. Generalmente, las estrategias espe-cíficas se adaptan a los objetivos específicos. Porconsiguiente, una descentralización exitosa requiereun conocimiento de los objetivos, tanto explícitos
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como implícitos, que guían la reforma. Existen por lomenos ocho objetivos de una reforma y éstos seencuentran a menudo interrelacionados:
1. Aceleración del desarrollo económico. Esteobjetivo, que a menudo constituye una consecuenciadeseada de la descentralización, fue el foco de lainiciativa de descentralización regional de Venezuelade los años setenta, debido a que una parte demasiadosignificativa del poder, la riqueza, el talento ejecutivoy la población de dicha nación se encontraba concen-trada en la ciudad capital. El slogan era: «Caracas esVenezuela y Venezuela es Caracas». El objetivo de ladescentralización fue crear nueve polos de crecimien-to socioeconómico, distribuidos geográficamente,como motores del desarrollo regional. El gobiernoestableció oficinas integradas de todos los ministeriosgubernamentales (incluida una Oficina de Educación)en cada una de las nueve regiones y en ellas delegó laautoridad de planificar, ejecutar y administrar losproyectos de desarrollo integrado financiados por elgobierno central.1
2. Mayor eficiencia administrativa (tal como unatoma de decisiones más rápida, menos burocracia o unmayor compromiso). Este es un objetivo explícito deprácticamente todas las iniciativas de descentraliza-ción.
3. Redistribución de la responsabilidad financie-ra. Ya sea que se encuentre explícito o implícito, éstees uno de los principales objetivos considerados en losúltimos años (por ejemplo, en Argentina, Chile, Co-lombia, México, Nicaragua y Estados Unidos). Algu-nas veces, nuevas leyes nacionales entregan la respon-sabilidad financiera por la educación a los gobiernosregionales o municipales, dándoles poco o ningúnderecho a decir si están dispuestos a aceptarla. Enotras ocasiones, las regiones y el centro negocianacuerdos de co-financiamiento aceptables para am-bos. En Polonia, un proceso de descentralización anivel nacional avanzó sin dificultades a mediados delos años noventa principalmente por dos razones. Enprimer lugar, las municipalidades tenían mayor sol-vencia financiera que el gobierno central y podíanabsorber los costos económicos adicionales. En se-gundo lugar, las municipalidades sintieron que podíanadministrar las escuelas ubicadas en sus áreas demanera mucho más eficaz que el gobierno central, quese encontraba distante.2
En otros casos, las organizaciones multinacionalesprestadoras/donantes exigen a los países (tales comoArgentina entre 1989 y 1991) una reducción del nivelde gastos del gobierno central antes de otorgar unpréstamo o donación.3 Según este arreglo, los gastoseducacionales frecuentemente se transfieren a los ni-veles regionales y locales.
4. Mayor democratización a través de la distribu-ción del poder. Existen dos grandes variaciones deeste objetivo. En la primera, el gobierno nacionaltraspasa la autoridad a algunas regiones seleccionadas(o a todas las regiones) con el fin de disuadirlas deiniciar actos de rebelión. Por ejemplo, en España, conposterioridad a la muerte del general Franco, el nuevogobierno tomó rápidamente las medidas necesariaspara permitir un gobierno semi-autónomo (lo queincluyó una considerable discreción en materia deeducación) a las regiones rebeldes de Cataluña, Galiciay el Territorio Vasco.4
La segunda gran variación utiliza la descentraliza-ción como un medio de reforzar la legitimidad delestado.5 Por ejemplo, en Colombia, ante el caossocioeconómico y político (derivado de factores talescomo los carteles de la droga, las guerrillas terroristasy la corrupción política), el poder se está transfiriendoa las regiones/municipalidades en un intento de salvara la nación a través de una mayor participación de laciudadanía en la educación y otros asuntos públicos.6
En Nicaragua y El Salvador, se están construyendobases democráticas más fuertes a través de la exten-sión de los controles institucionales, particularmenteen el área de la educación, al nivel local (las munici-palidades y los padres).
5. Mayor control local a través de la desregulación.Este objetivo tiene como fundamento la noción de queuna mayor flexibilidad a nivel de las escuelas permi-tirá una toma de decisiones más rápida, más informa-da, más flexible y más sensible a las necesidadeslocales que la toma de decisiones en la capital. EnEspaña y Nicaragua, y en muchos distritos educacio-nales de Estados Unidos, la gestión basada en lasescuelas ha pasado a ser una piedra angular de losmovimientos de descentralización. Se han creadoconsejos escolares locales formados por padres elegi-dos, profesores, miembros del personal y, algunasveces, estudiantes y se les ha otorgado la autoridad decontratar y despedir al director de la escuela, aprobar
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los gastos escolares, dirigir el programa de disciplinay evaluar el avance del programa académico de laescuela.7
6. Educación basada en el mercado. A través deluso de subsidios por alumno financiados por el gobier-no, tales como vales, los padres pueden matricular asus hijos en escuelas públicas o privadas de su elec-ción. Esta estrategia de permitir que los padres esco-jan las escuelas está ganando apoyo en muchos países.Su fundamento es que si se exige que las escuelascompitan por los alumnos con el fin de sobrevivir yprosperar financieramente, la calidad de la educaciónmejorará. El programa de vales más amplio delHemisferio Occidental se ha aplicado en Chile. Acomienzos de los años ochenta, las escuelas públicas(incluidos los edificios, los profesores y el personaladministrativo) fueron transferidos al control de lasmunicipalidades o empresas privadas.8
La educación basada en el mercado puede involu-crar al sector privado de dos maneras. Pueden utilizar-se fondos del sector privado para apoyar a las escuelaspúblicas. Por ejemplo, los padres pueden pagar tarifasespeciales para la compra de material pedagógico.Otra alternativa es que se utilicen fondos públicos paraapoyar actividades del sector privado, tales como lacontratación de los trabajos de construcción de unaescuela o la entrega de atención psicológica.
7. Neutralización de los centros de poder en com-petencia. Con frecuencia, este objetivo es parte de unaagenda oculta. Bajo la apariencia de descentraliza-ción, el poder se transfiere desde los grupos de influen-cia, tales como las asociaciones gremiales de profeso-res, los alcaldes de las ciudades, los gobernadores delos estados o los partidos políticos, a otros grupos quebrindan mayor apoyo a las políticas ministeriales,tales como los centros de padres o los gobiernosmunicipales. Esto fue lo que se hizo en Chile yMéxico.9
8. Mejoramiento de la calidad de la educación.Este es un objetivo de casi todas las reformas dedescentralización. La expectativa es que si la toma dedecisiones se encuentra más cercana al nivel de laescuela, el currículum estará más adaptado al ambien-te local, generará un mayor sentido de pertenencia,aumentará la motivación tanto de los alumnos comode los profesores, estimulará la participación de lospadres y aumentará la voluntad de la comunidad decontribuir financieramente a las escuelas.
Lección de política: Cuanto más involucreuna iniciativa de descentralización la trans-ferencia de oportunidades positivas - en lu-gar de problemas y gastos - a las regiones omunicipalidades, mayores serán las proba-bilidades de éxito.
P. ¿Puede ser realmente descentralizado unsistema educacional?
R. Una estrategia de descentralización eficaz re-quiere un equilibrado acuerdo de poder compartidoentre el centro, que establece las políticas, y la perife-ria, que las aplica. Por ejemplo, el Ministerio deEducación puede establecer una política con respectoa las calificaciones mínimas de los profesores, pero lacontratación efectiva de los profesores se efectuaría anivel local de acuerdo con dicha política. En lasrecientes reformas de descentralización en Argentina,Colombia y México, los Ministerios de Educación hanretenido la autoridad centralizada sobre las políticasnacionales, los marcos de referencia de los currículos(pero no los contenidos o materiales específicos), lageneración y manejo de la información, la evaluaciónacadémica y la capacitación especializada. Estosministerios han asumido también la responsabilidadpor la implementación de programas de educacióncompensatorios destinados a aumentar la equidad alinterior de los sistemas escolares para los grupos dealumnos y las regiones geográficas que han sidodesatendidos tradicionalmente.
El acuerdo de poder compartido diseñado por losplanificadores de la reforma debe evitar el problemaclásico que se enfrenta a menudo en América Latina endonde la responsabilidad se encuentra descentraliza-da, pero falta la necesaria autoridad, capacitación ofinanciamiento para llevar a cabo las tareas. Porconsiguiente, debe efectuarse un análisisorganizacional y administrativo tempranamente paradeterminar en qué nivel del sistema educacional debenasignarse las responsabilidades específicas y la auto-ridad, y no debiera hacerse dicha asignación a menosque se cuente con el apoyo esencial (tal como elfinanciamiento y la capacitación técnica) para llevar acabo las decisiones. Sorprendentemente, la mayoríade las reformas de descentralización se inician conmuy poco estudio previo y con una mínima cantidadde planificación seria.
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Lección de política: Para una organización yadministración eficaz y eficiente, un sistemaeducacional debe incluir simultáneamentetanto decisiones centralizadas como descen-tralizadas, dependiendo del tipo de decisio-nes y acciones involucradas.
lización lo suficiente como para comprometer el tiem-po, la energía y los recursos adicionales requeridospara que tenga éxito. El problema se ve agravado porel hecho de que la ciudadanía local frecuentementedesconoce lo que se espera de ella o cuáles son losbeneficios que supuestamente se obtendrían. Estafalta de conciencia local es bastante común en lasnaciones con largas historias de gobierno centraliza-do. Estos países están acostumbrados a enviar instruc-ciones y no comprenden (o no sienten) la necesidad de«publicitar» la reforma a nivel local informando a laopinión pública o intercambiando ideas con ésta.
En última instancia, cuanto mayor sea la visiónaceptada de la descentralización entre los diferentescentros de poder, mayor es la probabilidad de uncambio exitoso.
P. ¿Existe una visión compartida entre los centrosde poder?
R. Existen tres fuerzas críticas que a menudo de-terminan el destino de las iniciativas de descentraliza-ción. En primer lugar, cuán compartida es la visiónque tienen los partidos políticos de la importancia dela reforma, su estrategia de desarrollo y su identidadpolítica. Si la iniciativa de descentralización se iden-tifica con un líder o partido político particular, puedeno trascender más allá de la siguiente elección (esto eslo que ocurrió en Venezuela en los años setenta). Enel otro extremo, cuando diversos partidos políticosluchan por lograr que su versión particular de lareforma sea adoptada como ley nacional, el resultadofinal es a menudo una ley tan abstracta y diluida quepermite que todos los partidos canten victoria. Elenfoque más productivo es aquél adoptado en Españaen 1978. Los diversos partidos políticos negociaronuna estrategia de descentralización amplia que fueidentificada con la nación y no con el partido que seencontraba en el poder.
El segundo elemento crítico es en qué medida lasinstituciones claves del sector público a nivel nacio-nal, regional y local poseen una visión compartida dela reforma. En Colombia, a comienzos de los añosnoventa, por ejemplo, existía el claro consenso de quese requería una descentralización educacional. Sinembargo, muchas instituciones públicas poderosas,incluidos los Ministerios de Hacienda y Educación, elDepartamento de Planificación Nacional y las entida-des legislativas nacionales, estatales y municipales,lucharon por configurar la forma y contenido de lareforma en base a sus propias visiones y necesidades.Los empleos, los presupuestos, el prestigio y las carre-ras se encuentran en juego, lo que estimula estos tiposde luchas inter-institucionales.
El tercer problema principal es si los padres y losmiembros de la comunidad local apoyan la descentra-
Lección de política: El éxito o fracaso de lasgrandes reformas educacionales depende másbien de consideraciones políticas quetécnicas.
P. ¿Quién controla el proceso dedescentralización?
R. El control fue un problema central tanto enColombia como en Venezuela. Ambas naciones ha-bían elegido (en lugar de designado) a los gobernado-res y alcaldes por primera vez cuando se comenzaronlas iniciativas de descentralización a fines de los añosochenta y comienzos de los años noventa. Rápida-mente fueron surgiendo barreras a las reformas educa-cionales a medida que los gobernadores en Venezuelay muchos alcaldes de grandes ciudades en Colombiase negaron a aceptar la responsabilidad por las escue-las nacionales, las que, hasta entonces, habían sidoresponsabilidad de los Ministerios de Educación. Elprincipal problema pasó a ser el siguiente: ¿quiéncontrolaba el proceso de descentralización: los go-biernos centrales que debían decidir lo que deseabantransferir o los gobernadores y alcaldes elegidos quedebían determinar lo que estaban dispuestos a recibir?En Venezuela, los gobernadores insistieron en suderecho a aceptar la responsabilidad sólo por lasescuelas bien mantenidas, los profesores y administra-dores adecuadamente capacitados y aquellos educa-dores que contaban con programas de jubilación
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completamente financiados. Sólo recientemente, lue-go de extensas negociaciones, los primeros estadoshan comenzado a aceptar la responsabilidad por lasescuelas nacionales ubicadas en sus territorios.
dominio. Cuando las asociaciones gremiales se en-cuentran bajo el estricto control de un partido político,no se encuentran en posición de desafiar las iniciativasde descentralización.
En el otro extremo, los reformistas pueden aprobaruna ley que utilice la descentralización para quitarpoder a las asociaciones gremiales de profesores trans-firiéndolo a entidades que les brinden mayor apoyo,tales como los centros de padres. En los años ochenta,en Chile se quebró el poder de la asociación gremial deprofesores nacional a través de la municipalización yprivatización de la educación, transformando a losprofesores en empleados de los gobiernos municipa-les o las escuelas privadas.
En un escenario de «ganancia-pérdida» (el gobier-no gana en tanto que la asociación gremial pierde, porejemplo), el proceso de descentralización educacionalcasi siempre generará mayores conflictos y enfrentaráimportantes barreras. Al analizar la reciente iniciativade descentralización mexicana, un observador expli-ca: «Esta ola reformista sólo tendrá éxito en el largoplazo si los profesores como grupo y como profesiónpasan a recibir mayor apoyo de los gobiernos de losestados y los gobiernos locales que el apoyo que hanrecibido hasta el momento bajo las políticas naciona-les.»10 En otras palabras, para que las reformas tenganéxito, los profesores también deben obtener una ga-nancia de la descentralización.
Algunas naciones ya están buscando obtener elapoyo a la descentralización por parte de las asociacio-nes gremiales de profesores intentando encontrarmaneras de crear una situación más bien de «ganancia-ganancia». En Chile, en los años noventa, por ejem-plo, se desarrolló una Ley de Profesores (EstatutoDocente) muy ambicionada, que considera un sueldomínimo, capacitación profesional, estabilidad laboral,remuneraciones adicionales por antigüedad, recono-cimiento de las calificaciones profesionales y benefi-cios por trabajar en áreas difíciles. En Nicaragua, seha autorizado el uso de donaciones de los padres(supuestamente voluntarias) para apoyar los sueldosde los profesores en las escuelas descentralizadas. Enalgunos países, incluidos Argentina, Colombia y Ve-nezuela, se está intentando desarrollar y mantenerfórmulas de co-financiamiento a nivel nacional, regio-nal y/o municipal que sean aceptables para las asocia-ciones gremiales de profesores.
Lección de política: Los acuerdos de podercompartido a nivel nacional/regional/muni-cipal son más eficaces cuando las condicio-nes de la transferencia se negocian, en lugarde ser impuestas.
P. ¿Cómo deben enfrentar los gobiernos a lasasociaciones gremiales de profesores?
R. La probable oposición de las asociaciones gre-miales de profesores poderosas constituye uno de losproblemas centrales enfrentados por las reformas dedescentralización en cualquier país latinoamericano.Esta oposición se basa en el temor al hecho de que ladescentralización quiebre la negociación colectivanacional, reduzca el poder de los profesores y, por lotanto, tenga como consecuencia una disminución delos sueldos y un empeoramiento de las condicioneslaborales. En base a la experiencia histórica en paísestales como Argentina, Chile y México, este temor nodeja de estar justificado. La mayor responsabilidadfinanciera recae a menudo en gobiernos regionales ymunicipales que no cuentan con los recursos nifinancieros ni humanos para asumir las mayoresobligaciones.
Además, es frecuente que la relación entre el go-bierno y las asociaciones gremiales se vea caracteriza-da por la desconfianza, debido a que cada grupointenta controlar las acciones del otro. Mientras que laprincipal estrategia de las asociaciones gremiales es ira la huelga o suspender los servicios de alguna otraforma (o amenazar con hacerlo), los gobiernos nacio-nales han desarrollado estrategias que van desde elcompleto dominio político de las asociaciones gre-miales en un extremo al quiebre de éstas en el otro. Laestrecha alianza entre los líderes de la asociacióngremial y el partido político en el poder bajo elgobierno de la AD (Acción Democrática) en Venezue-la durante los años sesenta o el PRI (Partido Revolu-cionario Institucional) en México en los años ochentaconstituyen buenos ejemplos de la estrategia de
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En última instancia, probablemente siempre exis-tirá un significativo grado de tensión entre los gobier-nos centrales y las asociaciones gremiales de profeso-res. Sin embargo, si ambas partes adoptan una estra-tegia de negociaciones sensatas de «ganancia-ganan-cia» con la intención de mejorar las condiciones y lacalidad de la educación para todos los participantes,incluidos los padres, los estudiantes y los profesores,el apoyo generado hará posible una descentralizaciónexitosa.11
que ya estaban bajo su jurisdicción que lo que elgobierno central había estado pagando a sus profeso-res. Por lo tanto, para establecer una equidad salarialcon la transferencia, las provincias tenían que asumiruna carga financiera adicional debido a que tuvieronque elevar los sueldos de los profesores del gobiernocentral que heredaron.12 Los profesores han ido ahuelga muchas veces debido a que no se les hanpagado los sueldos después de la transferencia, parti-cularmente en las provincias más pobres, ya queArgentina no cuenta con un mecanismo eficaz paracompensar los recursos para educación.
Otro enfoque está ligado al crecimiento en elsistema educacional, tal como la contratación de unmayor número de profesores, el financiamiento denuevas construcciones o la compra de mayor cantidadde equipo pedagógico. A comienzos de los añosnoventa, en Colombia se introdujo una estrategiamediante la cual el gobierno central continuaría trans-firiendo una suma fija a las regiones y municipalida-des, pero las regiones y municipalidades tendrían quefinanciar el crecimiento del sistema educacional.
Aun en otros países, se aplicó un método de sub-venciones por bloques. España utilizó esta opción enla administración pública a nivel regional (comunidadautónoma). Cada comunidad autónoma podía selec-cionar y orientarse a sus propias prioridades - porejemplo, salud, educación o transporte - utilizandofondos generados a nivel regional y nacional. Enalgunas comunidades autónomas, el sistema educa-cional recibía una alta prioridad, cosa que no ocurríaen otras. Además de obtener dinero de subvenciones,los gobiernos regionales también podían pedir fondosen préstamo para apoyar sus prioridades de desarrollo.Diez años después de que se iniciaran las reformas,diversas regiones habían acumulado niveles de endeu-damiento preocupantes.
Las estrategias financieras caracterizadas por laprivatización educacional también están generandoun considerable interés en América Latina y EstadosUnidos. La privatización puede operar en dos direc-ciones: el uso de fondos del sector privado para apoyarlas escuelas públicas o el uso de fondos públicos paraapoyar las escuelas privadas. Los siguientes sonejemplos del primer caso: los padres pagan matrícu-las, en forma voluntaria o involuntaria, por la admi-sión de sus hijos a las escuelas públicas; los padres
Lección de política: El gobierno y la(s)asociación(es) de profesores pueden ser alia-dos en el proceso de descentralización siambas instituciones obtienen beneficios de lareforma.
P. ¿Cuáles son las estrategias de la descentraliza-ción financiera?
R. La mayoría de las estrategias de descentraliza-ción buscan, explícitamente o no, transferir algúngrado de responsabilidad financiera por la educacióna los gobiernos regionales y/o municipales o al sectorprivado. Suponiendo que existe la capacidad demovilización de los recursos en los niveles inferiores(por ejemplo, a través de la autoridad tributaria oplanes de privatización), un grado razonable de res-ponsabilidad por la descentralización financiera pue-de ser saludable para el desarrollo de la educación.Simplemente, cuando los gobiernos regionales y lo-cales invierten sus propios recursos, tienden a prestarmayor atención a la manera en que se gasta el dinero.
Los gobiernos utilizan diversos métodos para des-centralizar la responsabilidad financiera. Uno de ellosconsiste simplemente en transferir la responsabilidada las provincias. El gobierno militar de Argentinahizo esto en 1978, simplemente traspasando toda laresponsabilidad financiera por las 6.700 escuelas pri-marias nacionales a las provincias, lo que trajo comoconsecuencia una década de caos financiero. Luego,a comienzos de los años noventa, Argentina transfirióla responsabilidad por las 3.578 escuelas secundariasnacionales (incluidas las escuelas técnicas y las escue-las privadas subvencionadas) a las provincias bajo unafórmula de co-financiamiento. En ese tiempo, muchasprovincias pagaban sueldos más altos a los profesores
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pagan tarifas especiales para que sus hijos participenen actividades extracurriculares, tales como música ofútbol; los inversionistas en bienes raíces pagan unacuota especial por cada nueva casa construida, la quees destinada a la construcción de nuevas escuelas; lacomunidad paga los sueldos de los profesores de lasescuelas construidas por el gobierno (o viceversa) ylos fondos del kiosco escolar o el dinero provenientede las actividades de recaudación de fondos realizadaspor los padres se utilizan para apoyar a la escuelapública.
La privatización que utiliza fondos públicos parapagar servicios del sector privado también se estávolviendo popular. Por ejemplo, las empresas priva-das pueden desempeñar servicios en las escuelas pú-blicas, tales como servicios de mantenimiento y aseo,servicios de seguridad o la preparación de alimentos.En Estados Unidos, también se encuentran en cursoexperimentos de privatización destinados a mejorar laeficiencia administrativa y la calidad de la educaciónen distritos escolares grandes y complicados. Envirtud de contratos de plazo limitado, las empresasprivadas administran determinadas escuelas públicaso todo un distrito escolar. Estas empresas recibeningresos en base a ahorros de eficiencia y aumentosfundamentados en la calidad de la educación. Hasta elmomento, los resultados de estos experimentos deadministración privatizada han sido mixtos y aún no secuenta con estudios de largo plazo.13
Una reforma de privatización con consecuenciasde largo alcance consiste en entregar a los padres valesdel gobierno (subsidios monetarios por un montoespecífico) que pueden emplear para matricular a sushijos en escuelas privadas o públicas. En Chile, bajoel gobierno militar de los años ochenta, se adoptó unavariación de la estrategia de privatización con vales.El Ministerio de Educación transfirió todos los bienesde las escuelas públicas a las municipalidades. Lospadres podían seleccionar la escuela privada o públicaa la cual deseaban que sus hijos asistieran y pagar porla admisión con vales emitidos por el gobierno. Lasmunicipalidades estaban autorizadas a aumentar elvalor de estos vales nacionales mediante sus propiosingresos. Luego de un breve período de tiempo, sevieron obligadas a hacerlo, debido a una disminucióndel valor de los vales.14
Lección de política: La iniciativa local se vesignificativamente reducida cuando el fi-nanciamiento total de la educación dependedel presupuesto del gobierno central.
P. ¿De qué manera influye el tiempo en el cargoen un esfuerzo de descentralización?
R. El breve período de tiempo que permanecen enel cargo muchos líderes educacionales plantea unproblema crítico para cualquier reforma educacionalimportante, particularmente para una reforma tan tur-bulenta como la descentralización. En Argentina,Bolivia y Colombia, el tiempo promedio de perma-nencia en el cargo de los Ministros de Educacióndurante las décadas pasadas ha sido de menos dedieciocho meses, lo cual no constituye una situacióninusual en América Latina. Cuando cambian losministros, generalmente también cambian los admi-nistradores de nivel superior y medio, lo cual disminu-ye aun más la continuidad de las reformas que se estánaplicando.
La rotación relativamente rápida de los lídereseducacionales de nivel superior tiene graves conse-cuencias. Estos administradores generalmente notienen el tiempo suficiente como para aprender eltrabajo, planificar e iniciar la estrategia de descentra-lización y supervisarla a través de sus etapas de desa-rrollo. Un hecho que complica aun más la tarea es quelas designaciones de los administradores de nivelsuperior generalmente se basan en consideracionespolíticas más que en consideraciones técnicas.
Lección de política: Una iniciativa de descen-tralización exitosa requiere líderes fuertes ycapacitados que tengan suficiente estabili-dad laboral como para llevar a cabo un planbien diseñado.
P. ¿Es la descentralización progresiva o ladescentralización «de una sola vez» la mejorestrategia?
R. Casi siempre, los políticos y los legisladoreseducacionales se ven atraídos por el modelo de des-
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centralización aplicado a todas las regiones a la vez,debido a la posibilidad de un cambio rápido y radical.Sin embargo, la complejidad de un programa de des-centralización (a menudo unida a la falta de experien-cia en el proceso, a la distribución desigual de losrecursos humanos y materiales y a la existencia deinfraestructura regional tanto débil como sólida) haceextraordinariamente difícil implementar esta estrate-gia de manera exitosa.
Un especialista señala que en Argentina sólo unaminoría de las provincias tenían la capacidad institu-cional para absorber la operación de las escuelastransferidas «de una manera armoniosa y sin conflic-to».15 En Colombia también se intentó iniciar unaestrategia de «una sola vez», si bien cuando se la inicióa comienzos de los años noventa, el Ministerio deEducación estimó que sólo cerca de 200 de las 1.024municipalidades contaban con una infraestructuraadministrativa suficientemente sólida como para ma-nejar el proceso educacional. Inmediatamente surgie-ron problemas graves relativos al diseño de la refor-ma.16
En contraste, algunos países aplican un métodoprogresivo. En España, por ejemplo, se adoptarontrayectorias rápidas, medianas y lentas en el programade descentralización. Antes de poder transferir laautoridad, había que cumplir con algunos criteriosespecíficos para todas las trayectorias, tales como laaprobación por las tres cuartas partes de los consejosmunicipales y provinciales elegidos mediante vota-ción popular, un referéndum a la ciudadanía y unperíodo de espera de cinco años especificado por laconstitución.17 En España, las regiones que siguen lastrayectorias más lentas aprendieron lecciones valiosasde las experiencias de aquéllas que siguieron la trayec-toria rápida.
P. ¿Como enfrentan la diferenciación regional enun proceso de descentralización quienesdiseñan las políticas?
R. Bajo cualquier sistema, se producirán diferen-cias regionales en el sistema escolar. Sin embargo,estas diferencias pueden ser especialmente problemá-ticas en un sistema descentralizado. Las disparidadesentre las regiones ricas y pobres frecuentemente gene-ran enormes diferencias en los sueldos de los profeso-res, los gastos por alumno, los materiales pedagógicosy el mantenimiento de las instalaciones físicas.18 Endiversas naciones latinoamericanas, las regiones de-sarrollaron programas curriculares tan diferentes en-tre sí que el hecho de trasladarse de una región a la otraera semejante a trasladarse de un país a otro. Más aun,España y Argentina perdieron la capacidad de recolec-tar y reproducir datos estadísticos educacionales anivel nacional durante varios años, debido, entre otrascosas, al hecho de que cada región comenzó a recolec-tar datos estadísticos en momentos diferentes y endiferentes formatos y los ministerios no fueron capa-ces de organizarlos en términos globales.
Diversos países han adoptado mecanismos paraimpedir que se desarrollen diferencias educacionalessignificativas entre las diversas regiones. En España,por ejemplo, la descentralización educacional se apli-ca firmemente según el concepto de «una nación», quepone énfasis en el hecho de que existe una sola Españay un solo sistema educacional, los cuales están com-puestos de diecisiete partes descentralizadas (comuni-dades autónomas). Una política clara delimita ladivisión de la responsabilidad y la autoridad entre lanación y las regiones, y ambas partes están atentas aque la otra no sobrepase su autoridad.
Por otra parte, el Ministerio de Educación estable-ció y mantiene «requisitos mínimos» que rigen eltiempo, el contenido académico y los procesos admi-nistrativos asociados a las preocupaciones nacionales,tales como la historia española, la lengua española, lasmatemáticas y la ciencia. Las 17 comunidades autó-nomas dedican una cantidad específica de tiempodurante el día escolar a sus propios programas acadé-micos, que reflejan las preocupaciones regionales ylos temas locales, tales como las lenguas, la historia yla cultura regionales.
Lección de política: La autoridad debiera sertransferida a las regiones, municipalidades oescuelas particulares sólo después de queéstas cumplan pruebas de capacidad especí-ficas, tales como habilidad financiera, capa-citación o participación de la comunidad, enlugar de descentralizar todas las áreas enforma simultánea, independientemente desu capacidad.
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España cuenta con una herramienta de integraciónfinal: sólo el Ministerio de Educación puede entregarlos certificados de las escuelas y las instituciones decapacitación docente en toda la nación. Aun cuandouna escuela, provincia o comunidad autónoma pudie-ra no desear seguir la política educacional nacional, laamenaza de no recibir los certificados constituye unapoderosa fuerza motivadora.19
Para facilitar la integración de su sistema educacio-nal descentralizado, Argentina ha creado el ConsejoFederal de Educación. El Consejo está compuesto portodos los ministros de educación provinciales ademásdel Ministro de Educación Nacional, que es el presi-dente, y define las principales políticas educacionalespara el país. Sin embargo, el cumplimiento de dichaspolíticas por parte de las provincias es voluntario.20
En Colombia, si alguna región no sigue la políticaeducacional nacional, el Ministerio de Educación estáautorizado a suspender los pagos de co-financiamien-to mensuales que apoyan el sistema educacional dedicha región. Para disminuir las disparidades en elfinanciamiento educacional entre las regiones, enColombia se aprobó una ley tributaria especial en1971, llamada “Situado Fiscal”. A través de unafórmula de redistribución económica basada en lapoblación y en la riqueza regional relativa, Colombiaha hecho un esfuerzo significativo por equiparar elfinanciamiento educacional regional.21 En las regio-nes (departamentos) más pobres, el gobierno nacionalpuede pagar hasta el 80% de los gastos de educación,en tanto que el aporte a las regiones más ricas podríano exceder el 40%.
En los últimos años, Estados Unidos ha desarrolla-do un enfoque de políticas singular, que facilita laintegración y coordinación del sistema, junto conmantener el compromiso histórico de la nación con elcontrol descentralizado sobre la educación por partede los estados y las localidades. El gobierno federalestableció el programa OBJETIVOS 2000 en partepara abordar el problema de que el rendimiento acadé-mico relativamente bajo en matemáticas y ciencia enEstados Unidos en comparación con otras nacionesindustrializadas ha sido causado parcialmente por lafalta de coordinación entre las escuelas, los distritosescolares y los estados en lo que respecta a quématerial académico se enseña, cuándo se lo enseña ycómo se lo enseña. El programa OBJETIVOS 2000
establece una serie de metas y estándares voluntariosen relación con aspectos tales como las tasas degraduación proyectadas, las escuelas libres de drogas,los estándares de rendimiento académico, lacompatibilización del currículum, el alfabetismo, laseguridad en las escuelas y la participación de lospadres.22 Se espera que los sistemas educacionalesdescentralizados de todo el país acuerden voluntaria-mente centrar sus energías en la obtención de estasmetas y estándares definidos a nivel nacional.
El gobierno federal norteamericano no especificacómo debiera intentar cumplir dichas metas definidasa nivel central cualquiera de los estados o distritosescolares. Sin embargo, para estimular el cambio, elgobierno federal ha presupuestado $400 millones dedólares en subsidios para los estados que presenten suspropios planes de reforma que utilicen incentivos parahacer avanzar sus distritos escolares en dirección a lasmetas especificadas en el programa OBJETIVOS 2000.
En España, probablemente la herramienta máspoderosa para mantener un nivel aceptable de integra-ción entre las regiones provino de las preparacionesanticipadas (que iban desde los estudios a la planifica-ción a las negociaciones) que se llevaron a cabo antesde transferir la autoridad y la responsabilidad a lasregiones. Se hizo lo posible por no dejar nada al azar.
Sólo rara vez los países llevan a cabo el trabajopreliminar que permite un proceso de descentraliza-ción sin contratiempos. Sin una planificación previacuidadosa, una iniciativa de descentralización puedeproducir grandes sorpresas y trastornos. Basta obser-var la turbulencia que se produjo en Argentina luegode la descentralización de la educación primaria en1978 y la educación secundaria en 1993.
Otros países limitan deliberadamente dicha prepa-ración anticipada. Por ejemplo, en su actual programade descentralización, el Ministerio de Educación deNicaragua se ha basado en la premisa de que «unoaprende a nadar nadando», es decir, el país aprenderáa descentralizar descentralizando. Dicha estrategiarecibe el nombre de «aprendizaje en acción», y se basaen la noción de que, si un sistema educacional esperaa implementar la reforma cuando todos los estudiosestén completos y los planes desarrollados, nuncaocurrirá nada, debido a que siempre habrá más estu-dios que realizar y más planes que desarrollar. En un
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país más pequeño, el aprendizaje en acción basado enuna evaluación continua y en correcciones a mitad decamino puede constituir una estrategia eficaz.
Lección de política: Aquellas personas quehan tenido amplia experiencia administrati-va en un sistema educacional centralizado noson los mejores candidatos para administrarun sistema descentralizado.Lección de política: Luego de una descentra-
lización, el ministerio de educación centraldebe poseer las herramientas que permitanimpedir el desarrollo de diferencias regiona-les significativas en la oportunidad educa-cional y en la calidad de los programasacadémicos.
P. ¿Cuánto tiempo toma descentralizar unsistema educacional?
R. La descentralización no se crea aprobando unaley. Por el contrario, debe ser construida superandouna serie de desafíos tanto en el centro como en laperiferia, por ejemplo, cambiando las conductas yactitudes establecidas durante largo tiempo, desarro-llando nuevas habilidades, convenciendo a quienesestán en el centro y disfrutan ejerciendo el poder quelo entreguen a otros, permitiendo y a veces estimulan-do a las personas a asumir riesgos creativos, promo-viendo y recompensando las iniciativas locales y man-teniendo la continuidad de la reforma de descentrali-zación aun cuando cambien los gobiernos. Con fre-cuencia, los funcionarios educacionales que adminis-traban el sistema centralizado tienden a mostrarsemenos que entusiastas con respecto a la descentraliza-ción y demoran el proceso de cambio.
En consecuencia, las naciones deben pensar entérminos de años más que semanas o incluso mesespara ver los resultados. El mayor plazo es particular-mente relevante en el caso de las naciones coninfraestructuras administrativas regionales y/o localesdébiles. Como observara recientemente un miembrodel Banco Mundial: «Los primeros logros relevantesen los casos mexicano y chileno se vislumbraronaproximadamente cinco años después de que se dierainicio al proceso de descentralización».23 En España,las competencias educacionales deberán ser transferi-das a las últimas regiones en 1997 o 1998 bajo unprograma de descentralización que fue iniciado en1978.
P. ¿Contribuye la descentralización a aumentar elaprendizaje?
R. El mejoramiento de la calidad de la educaciónes generalmente uno de los principales objetivos de ladescentralización. Sin embargo, numerosos estudioshan concluido que «mientras que los padres, los alum-nos y los educadores parecen estar más satisfechosbajo un sistema descentralizado, aún no queda claro si,y en qué circunstancias, la descentralización constitu-ye un aporte real al mejoramiento de los niveles delogro de los objetivos académicos o sociales por partede los alumnos».24 Diversos analistas señalan quesimplemente existen demasiadas variables que inter-vienen, tales como las actitudes de los padres, el apoyode los grupos de pares, la capacitación administrativa,la disponibilidad de recursos y la motivación de losprofesores, y esto complica la medición. Por lo tanto,las relaciones directas de causa (la descentralización)y el efecto (los puntajes en las pruebas) tienen unavalidez cuestionable. En palabras de un experto:«Esta transferencia de poder representa una oportuni-dad, pero no una garantía, de mejoramiento de lacalidad de la toma de decisiones y las acciones en lasescuelas.»25
Lección de política: Luego de una iniciativade descentralización, la calidad de la educa-ción puede en efecto aumentar (o disminuir)según lo indicado por los puntajes de laspruebas. Sin embargo, debido al sinnúmerode variables socioeconómicas yorganizacionales involucradas, puede no serposible atribuir los cambios directamente alprograma de descentralización.
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2ª Parte: LAS ESCUELASDESCENTRALIZADAS
P. ¿Cuáles son las premisas básicas de las escuelasdescentralizadas?
R. Desde mediados de los años ochenta, la transfe-rencia de la autoridad y la responsabilidad por la tomade decisiones desde el centro a las escuelas locales seha transformado en una reforma cada vez más popularen todo el mundo. La premisa básica tras las escuelasdescentralizadas es que las decisiones educacionalestomadas a nivel local son más rápidas, informadas,flexibles y sensibles a las necesidades específicas quelas decisiones tomadas en la capital. Para parafrasearun famoso dicho africano: “La aldea puede educar alniño mejor que el Estado.”
Una reforma de descentralización exitosa requierepor lo menos los siguientes cuatro factores:
• Desregulación. Una mayor flexibilidad a través dela desregulación es la clave para que las escuelasdescentralizadas operen con eficacia. Las actualesleyes nacionales y regionales (estatales, provinciales odepartamentales), decretos presidenciales, políticasministeriales, regulaciones municipales y otros instru-mentos legales tienden a ser acumulativos, contradic-torios y casi siempre confusos para los educadores através de los años.26 Sin embargo, la desregulacióntambién presenta peligros, especialmente la posibili-dad de abusos de poder a nivel local (por ejemplo,puede que se contraten profesores no calificados o quese incurra en grandes déficits presupuestarios).
• Semi-autonomía. No existen las escuelas verdade-ramente autónomas. Con la desregulación se produceuna semi-autonomía y la semi-autonomía sólo puedeser utilizada eficazmente si existe un plan local queguíe las acciones, actores y procesos educacionales.La existencia de un plan local debiera ser un pre-requisito para la transferencia de la autoridad. Comomínimo, el plan debe incluir los objetivos locales yestándares mejorados que incluyan los procesos admi-nistrativos, el desarrollo profesional, la innovación ycambio curricular y los aportes financieros locales enapoyo al desarrollo de las escuelas. El peligro poten-cial es que, debido a la inexperiencia, quienes tomanlas decisiones a nivel local pueden confundir lasposibilidades reales por lo que desearían que ocurriera.
• Gobierno y liderazgo de las escuelas locales.Existen dos modelos básicos de autoridad en cuanto ala toma de decisiones en una escuela descentralizada.Bajo el primer modelo, la autoridad se transfiere aldirector de la escuela, quien recibe asesoría en cuantoa la toma de decisiones de parte de un consejo escolarelegido, formado por padres, profesores, personaldocente y algunas veces alumnos. Bajo el segundomodelo, la autoridad se transfiere al consejo escolar.Existe un arreglo de poder compartido entre el consejoy el director de la escuela, cada uno de los cuales tienedeberes y responsabilidades definidos. Ambos mode-los pueden ser eficaces, dependiendo de la buenavoluntad de los participantes. Un aspecto muy impor-tante es el liderazgo fuerte y colaborador de parte deldirector de la escuela y los miembros del consejo. Elpeligro del primer modelo es que algunos directorespueden ignorar sistemáticamente la asesoría del con-sejo. El segundo modelo puede ser problemático si eldirector y los miembros del consejo entran en disputascon respecto a las responsabilidades por las tareas. Elsegundo opera más eficazmente si el consejo escolarse preocupa de establecer los objetivos generales y laspolíticas para el desarrollo de la escuela y la evalua-ción de su avance, pero no se involucra en la micro-administración de los asuntos cotidianos. Bajo estesegundo modelo, el director de la escuela no debetratar de establecer políticas.
En cualquier caso, si el consejo escolar o el directorde la escuela violan las políticas educacionales nacio-nales, el Ministerio de Educación debe tener la facul-tad de intervenir. En España, el consejo escolar eligeal director de la escuela a partir de candidatos que sonprofesores y que presentan proposiciones para el desa-rrollo de la escuela. Después de la elección, el directorde la escuela y los miembros del consejo trabajanjuntos en la implementación del plan de desarrollo. Elaspecto negativo del modelo español es que los profe-sores elegidos como directores deben continuar dic-tando varias clases al día, sólo pueden ser reelegidosuna vez y luego deben regresar a una sala de clases desus propias escuelas cuando termina su tiempo en elcargo. Junto con perder valiosa experiencia adminis-trativa, la transición de los profesores de colegas adirector y luego nuevamente a colegas es una situacióndifícil y estresante.
• Responsabilidad por los resultados. El modelo deescuelas descentralizadas sólo puede ser eficaz si la
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transferencia de la autoridad va acompañada de laresponsabilidad por los resultados. Un peligro de lasescuelas descentralizadas es que no se hacen respon-sables de nada, aun en el caso de que no cumplan suspropios objetivos y estándares mínimos o aquéllos dela región o de la nación. Un segundo peligro es que unelemento radical de la comunidad puede incorporarseal consejo escolar de manera de insertar su propiaagenda ideológica.
P. ¿Qué enfoques innovadores con respecto a ladescentralización de las escuelas locales estánsiendo aplicados en Estados Unidos?
R. En Estados Unidos, se están volviendo cada vezmás populares cuatro modelos de escuelas descentra-lizadas no tradicionales y relativamente recientes.Estos modelos pueden ser transferibles a otras comu-nidades académicas de América y son los siguientes:
(1) Escuelas con comités de mejoramiento es-colar. En los años ochenta, muchos estados aprobaronleyes que facultaban a las escuelas elementales ysecundarias públicas locales para crear comités demejoramiento escolar, usualmente compuestos por 10a 15 padres, profesores y alumnos (al nivel de laescuela secundaria) elegidos. Generalmente estoscomités se encargan de evaluar las fortalezas de laescuela y tomar las decisiones acerca de la forma enque debe gastarse el limitado presupuesto (por ejem-plo, el embellecimiento de la escuela, los materialespedagógicos o el desarrollo profesional). Los fondospara mejoramiento escolar provienen de diversas fuen-tes, entre las que se cuentan las donaciones locales; lasactividades especiales de recaudación de fondos porparte de los alumnos, como el lavado de automóviles,las ventas de garaje o la publicación de periódicos; elpresupuesto de la escuela y del distrito escolarprovisoriamente asignado a estas actividades o unaporción de los ingresos de la lotería del estado (cuandoexisten dichas loterías).
(2) «Elección» de la escuela. En Estados Uni-dos, los padres se han visto tradicionalmente obliga-dos a enviar a sus hijos a las escuelas ubicadasmás cerca de sus hogares. En los últimos años, sinembargo, ha surgido un argumento muy fuerte enel sentido de que las escuelas públicas con una pobla-ción de alumnos garantizada y con financiamientogubernamental (estatal o local) por cada alumno no
tienen incentivos claros para mejorar. En los añosochenta, la opinión pública y la legislación de losestados comenzaron a cambiar en el sentido de permi-tir que los padres enviaran a sus hijos a la escuelapública de su elección. De acuerdo con la teoría, laelección de los padres pondrá en operación un meca-nismo de mercado que recompensará a las mejoresescuelas públicas con más alumnos y más financia-miento y obligará a las escuelas de baja calidad amejorar o cerrar.27
Sin embargo, luego de aplicar un sistema de elec-ción de escuelas, ningún estado de Estados Unidos haregistrado cambios importantes (más de un 15%) en lapoblación escolar en el sentido de que los padres ya noescojan la escuela pública que se encuentra más cerca-na a su hogar. Existen varias razones para ello. Lamayoría de los programas de «elección» dependen deque las escuelas no estén ya sobrecargadas de alum-nos. Sin embargo, el sobrecargo de alumnos es comúnen Estados Unidos y aun más en América Latina,donde son muy frecuentes las jornadas dobles. Obvia-mente, las escuelas sobrecargadas no tienen espaciopara recibir a nuevos alumnos. Además, los padres amenudo desean que sus hijos estén cerca del hogar.Por otra parte, para muchas familias, el costo deltransporte puede ser prohibitivo. Los padres que hanaprovechado los programas de «elección» tienden aser aquéllos más educados e informados, que son másasertivos y que tienen relativamente mayores recur-sos.28
(3) Escuelas con escritura de constitución(“charter schools”). La reforma educacional que seestá expandiendo con mayor rapidez en Estados Uni-dos en la actualidad es el movimiento de escuelas conescritura de constitución o “charter”.29 El término«charter» proviene de los contratos otorgados a losprimeros exploradores europeos. De algunas mane-ras, el cambio es similar al movimiento de «escuelasautónomas» emergente en algunos países latinoame-ricanos y podría tener una aplicación amplia a travésde toda la región. En Estados Unidos, cada estadodesarrolla su propia legislación de escuelas con escri-tura de constitución, pero han emergido varios temasen común.
• Elección. Las escuelas con escritura de constitu-ción son escuelas públicas sujetas a elección y orien-tadas al mercado (con las características analizadas en
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la sección anterior). Por lo tanto, ni los alumnos ni losprofesores están obligados a participar.
• Patrocinio y supervisión. Generalmente, los esta-dos requieren que las escuelas con escritura de cons-titución tengan un organismo patrocinador y supervi-sor con responsabilidad pública, tal como una univer-sidad, un colegio comunitario, un distrito escolar o unconsejo municipal.30
• Responsabilidad por los resultados. Ladesregulación va unida a la responsabilidad por losresultados. Si la escuela con escritura de constituciónno cumple sus obligaciones (como, por ejemplo, al-canzar los objetivos educacionales, obtener puntajesmínimos en las pruebas estandarizadas o aplicar prin-cipios contables transparentes), el organismo patroci-nador o gobierno estatal puede revocar la escritura deconstitución que autoriza su funcionamiento. El orga-nismo patrocinador debe también responder por laeficacia de sus prácticas de supervisión.
• Iniciación, ubicación y tamaño. Las escuelas conescritura de constitución pueden ser iniciadas porgrupos interesados que califiquen para ello, tales comoprofesores, empresarios, padres o ciudadanos intere-sados. Las escuelas con escritura de constituciónpueden estar ubicadas casi en cualquier parte, inclu-yendo tiendas vacías o residencias privadas. El enfo-que más común es hacer uso de un edificio escolar yaexistente cuando se obtiene el acuerdo de un númerosuficiente de profesores y padres. El tamaño noconstituye un factor de importancia. En California,existen escuelas con escritura de constitución quetienen desde 24 alumnos a más de 1.400. Este tipo deescuelas están desreguladas y son dirigidas por unconsejo elegido.
• Programa de estudios. Si bien las escuelas conescritura de constitución usualmente no están obliga-das a seguir el marco curricular oficial de su estado,muchas escogen hacerlo. Sin embargo, otras desarro-llan un énfasis en un programa especial, tal como lalectura basada en la literatura, la cultura afro-america-na, la matemática técnica, la ciencia y la instruccióncomputacional, las habilidades básicas de lectura yredacción, o se centran en poblaciones con necesida-des específicas (incluidos los potenciales desertores,las jóvenes embarazadas o los alumnos con problemasde disciplina). En Estados Unidos, la Constitución
prohibe organizar una escuela pública en torno a unareligión, pero en muchas naciones, éste puede ser untema de énfasis especial.
• Financiamiento. Las escuelas con escritura deconstitución son escuelas públicas y existe una asigna-ción gubernamental ligada a cada alumno que sematricula en una de ellas. También se otorga a losalumnos cualquier financiamiento estatal especial,como los fondos para alumnos con discapacidades oprovenientes de familias de bajos ingresos.
Si bien el movimiento de escuelas con escritura deconstitución es nuevo en Estados Unidos, algunospatrones emergentes son alentadores - y sorprenden-tes. Por ejemplo, la demanda de los padres por lasescuelas con escritura de constitución supera en granmedida a la oferta autorizada; muchas escuelas conescritura de constitución han sido organizadas entorno a alumnos «en riesgo» o con necesidades espe-ciales (no sólo alumnos con recursos económicos,como se temió en un principio); muchas familiasétnicas y minoritarias están matriculando a sus hijosen escuelas con escritura de constitución (hasta un40% en un área de seis estados) y pueden encontrarseen cualquier tipo de vecindario (rico y pobre, rural yurbano) y en todo tipo de edificios.
Cabe señalar que las escuelas con escritura deconstitución pueden también tener serios problemas.Deben ser dirigidas con la eficiencia de una pequeñaempresa y deben adquirir, a menudo a través de suscontratos, servicios comerciales y legales para loscuales los educadores no están capacitados. Además,exigen una extraordinaria cantidad de tiempo y ener-gía a los educadores y los participantes de la comuni-dad. Estas escuelas pueden ser la fuente de intensosconflictos al interior de las entidades que dirigen lasescuelas a medida que se van eliminando las directri-ces estatales y las personas imponen sus propias visio-nes acerca del curso y contenido de la nueva escuela.31
Lamentablemente, aún no está claro si las escuelas conescritura de constitución aumentan los niveles deaprendizaje.32
(4) Vales para escuelas públicas o privadas.Los vales educacionales son subsidios financierosgubernamentales por alumno que los padres puedenemplear en escuelas públicas o privadas de su elec-ción. Su fundamento es que si las escuelas compiten
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por los alumnos con el fin de sobrevivir y prosperarfinancieramente, la calidad de la educación se veráaumentada. En Estados Unidos, los programas devales son extremadamente controvertidos. A la fecha,sólo dos ciudades - Milwaukee y Cleveland - haniniciado experimentos y éstos se limitan a unos cuan-tos miles de alumnos provenientes de familias de bajosingresos.33
En Chile se ha implementado el programa de valesmás amplio del Hemisferio Occidental.34 A comien-zos de los años ochenta, las escuelas públicas, inclui-dos los edificios, los profesores y el personal adminis-trativo, se transfirieron al control de las municipalida-des o empresas privadas. Se entregaba un subsidiofinanciero por alumno a los estudiantes, quienes luegoseleccionaban una escuela privada (pero sólo una queno cobrara ningún tipo de costo de escolaridad) o unaescuela municipal.
Esta municipalización de la educación se efectuóbajo un gobierno militar que proporcionó una planifi-cación mínima, prácticamente ninguna participaciónpública, ningún tipo de experimentación y una míni-ma infraestructura municipal para apoyar el procesode descentralización. Sin embargo, durante la primeradécada del experimento, la fuerza de mercado de laelección por parte de los padres trajo como resultadouna duplicación de la participación en la matrículatotal de las escuelas elementales privadas (que nocobraban matrícula), de un 14% a un 31,3% y de lasescuelas secundarias académicas privadas (que nocobraban matrícula) de un 10,3% a un 31,7%.35
Si bien el programa de privatización en Chile hatenido éxito en cambiar los patrones de matrícula demuchos alumnos, existe la constante preocupación deque el mecanismo de mercado no haya servido ade-cuadamente a los grupos de menores ingresos, debidoa que «carecen de la información y alternativas esco-lares como para tomar decisiones acertadas». Ade-más, como señalan Winkler y Rounds, debido a que«las reformas chilenas ocurrieron en un ambiente queno permitía la oposición política, es difícil que se laspueda replicar en otros países».37 Cabe señalar, sinembargo, que el modelo de privatización chileno semantuvo con el retorno al gobierno democrático en1990 y se sigue aplicando hasta hoy.
P. ¿Qué formas de descentralización innovadorasexisten al interior de las escuelas?
R. En Estados Unidos se han llevado a cabo almenos dos experimentos de descentralización al inte-rior de las escuelas que pueden ser de interés enAmérica Latina.
(1) Academias educacionales. Una academiaeducacional (a veces llamada escuela dentro de unaescuela) tiene como objetivo responder al problema delas grandes escuelas secundarias que se han vueltoburocráticas, insensibles e impersonales ante las nece-sidades de los alumnos y la comunidad. Estas escuelasse dividen en dos o tres escuelas más pequeñas quecomparten el mismo edificio. En la mayor medidaposible, las escuelas más pequeñas están separadaspor salas, pisos o paredes artificiales. Cada academiatiene una autoridad descentralizada como asimismosu propio personal docente, objetivos, clubes de alum-nos, grupos de padres y énfasis curricular, tal como latecnología, las artes, las humanidades o las matemáti-cas y la ciencia. Cada academia recibe también unpresupuesto de subsidios por bloques y toma suspropias decisiones acerca de la manera en que sedistribuirán los fondos. Sin embargo, es precisocompartir algunas instalaciones, tales como la biblio-teca y el equipo de mayor costo. Esto puede ocasionarproblemas de programación.
(2) Equipos docentes. Una segunda reforma dedescentralización busca abordar un problema diferen-te. Cada año, los alumnos enfrentan diferentes profe-sores con diferentes estilos y énfasis pedagógicos. Porsu parte, los profesores reciben un nuevo grupo dealumnos cada año y tienen poco conocimiento acercade sus necesidades especiales, habilidades y nivelesde aprendizaje. En las escuelas públicas experimenta-les de Cincinnati, Ohio, los profesores están formadosen equipos que se mantienen con el mismo grupo dealumnos durante dos o tres años. Cada equipo docenterecibe un subsidio por bloques para financiar su pro-grama, como también autoridad descentralizada paraestablecer los objetivos, las directrices curriculares,las expectativas en cuanto a aprendizaje y las medidasde la responsabilidad por los resultados. Este enfoquepuede acarrear problemas si los profesores no estánbien capacitados o motivados y un grupo de alumnosdebe permanecer con ellos por un período de tiempoprolongado.
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PENSAMIENTOS FINALES
Como un proceso de prestación de servicios educa-cionales en un país democrático, la descentralizacióncomo mecanismo de poder compartido tiene bastantefundamento. En un sistema democrático, el procesoeducacional debe estar en manos de la sociedad y noel estado. Por consiguiente, un liderazgo fuerte,determinado y centrado en los objetivos debe darsetanto de arriba hacia abajo como de abajo hacia arriba.Los líderes deben ofrecer oportunidades y no simple-mente presentar problemas que son transferidos de unnivel al otro. Una iniciativa de descentralizacióneficaz requiere de varios elementos: una planificaciónavanzada basada en la colaboración y la amplitud dealcance, seguida de un espíritu de experimentación,de la voluntad de ser flexible y asumir riesgos y de lapersistencia en la consecución de la reforma en el largoplazo.
Las mayores barreras a la reforma son usualmentede orden más bien político que técnico o, incluso,financiero, si bien es evidente que existen relacionesentre estos aspectos. Con demasiada frecuencia, unareforma de descentralización se identifica con unpartido político, persona, institución u otro centro depoder particular, lo que hace difícil que genere unapoyo amplio y sostenido.
En última instancia, la pregunta que debe hacersees si la descentralización mejora la entrega de losservicios y la calidad de la educación. Lamentable-mente, los esfuerzos de descentralización no garanti-zan estos resultados. Lo que sí es evidente es que,mediante la descentralización, se favorecen las condi-ciones para algún tipo de cambio. Lo que ocurradespués depende del tipo de liderazgo, de la buenavoluntad de los participantes y de una colaboración ala altura del desafío.
En el Anexo A se presentan principios que podríanser útiles para quienes establecen las políticas, puespermitirían facilitar el proceso de descentralización;estos principios se basan en la experiencia internacio-nal. En el anexo B, se presentan algunas lecturasadicionales.
NOTAS
1. E. Mark Hanson, «Decentralization andRegionalization in the Ministry of Education: TheCase of Venezuela», International Review of Education22, Nº 2 (1976): 155-76.
2. Kurt Thurmaier y Pawel Swianiewicz, «PrimarySchool Decentralization in Poland: Nurturing theRoots of Democracy», In Depth 5, Nº2 (1195-96):1-22.
3. Silvia Novick de Senén González, «Una nuevaagenda para la descentralización educativa», Revistade Educación 4 (1994): 11-27.
4. Manuel de Puelles Benítez, «Educación y autono-mía en el modelo español de descentralización»,Revista de Educación Nº 309 (1996): 163-93.
5. Hans Weiler, «Control Versus Legitimation: ThePolitics of Ambivalence», en Decentralization andSchool Improvement, J. Hannaway y M. Carnoy, eds.(San Francisco, CA: Jossey-Bass, 1993), págs. 55-83.
6. E. Mark Hanson, «Democratization andDecentralization in Colombian Education»,Comparative Education Review 39, Nº1 (1995):100-119.
7. E. Mark Hanson y Carolyn Ulrich, «Democracy,Decentralization and School-Based Management inSpain», La Educación 27, Nº 2 (1992): 132-51.
8. Ernesto Schiefelbein, «Restructuring EducationThrough Economic Competition: The Case of Chile»,Journal of Educational Administration 29, Nº4 (1991):17-29.
9. Regina Cortina, «Education and Political Changein Mexico», documento presentado en la Conferenciade CIES, Boston, marzo de 1995, p. 10; Noel McGinny Susan Street, «Educational Decentralization: WeakState or Strong State?», Comparative EducationReview 30 (1986): 471-90.
10.Regina Cortina, «The Politics of Education Reformin Latin America,» documento presentado en elWorking Group on Reforming Education in LatinAmerica, Council on Foreign Relations, Nueva York,NY, mayo 15, 1996, pág. 13.
19
11.Juan Carlos Navarro, «La descentralización de laeducación en Venezuela», Seminario Internacional:Ventajas y Riesgos de la Descentralización en lasReformas Educativas, Managua, Nicaragua (julio de1996).
12.División de Operación de Recursos Humanos,Argentina: Decentralization and Improvement ofSecondary Education Project (Washington, DC:Banco Mundial, 1994), pág. 8.
13.Mark Walsh, «Privatization Found To Fall Short ofBilling», Education Week 16, Nº 10 (noviembre 6,1996): 1.
14.Donald R. Winkler y Taryn Rounds, Municipaland Private Sector Response to Decentralization andSchool Choice (Washington, DC: Banco Mundial,1993).
15.Silvia Novick de Senén González, «Una nuevaagenda ...» p. 17.
16.Hanson, «Democratization and Decentralization».
17.Constitución Española, Arts. 143 y 151.
18.Estados Unidos es el ejemplo clásico de un sistemadescentralizado en el cual el sueldo promedio de losprofesores en el estado de Nueva York excede los US$45.000, en tanto que en Oklahoma alcanza un prome-dio de US$ 26.000. El costo de la vida, sin embargo,es superior en Nueva York.
19.E. Mark Hanson, «Education, AdministrativeDevelopment and Democracy in Spain», InternationalJournal of Educational Development 9 Nº 2 (1989):127-38.
20.Numerosos líderes educacionales quisieran que laspolíticas educacionales diseñadas por el Consejopasaran a ser obligatorias para las provincias.
21.E. Mark Hanson, Educational Reform andAdministrative Development (Stanford, CA: HooverInstitution Press of Stanford University, 1986).
22.Panel sobre Objetivos Educacionales Nacionales,The National Education Goals Report: Building aNation of Learners (Washington, DC, septiembre de1994).
23.Juan Prawda, «Educational Decentralization inLatin America: Lessons Learned», InternationalJournal of Educational Development 13, Nº 3 (1993):262.
24.D.J. Brown, «Decentralization in EducationalGovernment and Mangement», The InternationalEncyclopedia of Education, 2ª ed. (Londres: PergamonPress, 1994). pág. 1410.
25.Fenton Sharpe, «Towards a Research Paradigm onDevolution», Journal of Educational Administration34 (1996): 7.
26.En Estados Unidos, por ejemplo, el estado deCalifornia tiene un código de educación que ocupa 11volúmenes y aproximadamente 6.000 páginas.
27.J.E. Chubb y T.M. Moe, Politics, Markets, andAmerican Schools (Washington, DC: BrookingsInstitution, 1990).
28.Valerie Martínez, K. Thomas, y F. Kemerer, «WhoChooses and Why: A Look at Five School ChoicePlans», Phi Delta Kappan (mayo de 1994): 678-81.
29.El movimiento de escuelas con escritura de cons-titución es una estrategia de descentralización que seinició hace cinco años con una escuela en un estado.Hoy día, 25 estados han aprobado leyes de autoriza-ción y varios cientos de escuelas con escritura deconstitución se encuentran en operación. JamesGoenner, “Charter Schools: The Revitalization ofPublic Education”, Phi Delta Kappan (septiembre de1996):32-40.
30.En Minnesota, 33 de las 43 escuelas con escriturade constitución en operación estaban patrocinadas poruniversidades.
31.Joe Nathan, «Possibilities, Problems, and Progress:Early Lessons from the Charter Movement»,Phi Delta Kappan (septiembre de 1996): 18-31.
32.Linda Jacobson, «Under the Microscope: AsCharter Schools Flourish, the Big Question forResearchers Is: Do they Work?» Education Week(noviembre 6, 1996): pág. 21.
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33.Existen por lo menos tres barreras importantes a laimplementación a gran escala de los programas devales: la barrera constitucional al uso de fondos públi-cos para apoyar a las escuelas privadas religiosas, laoposición organizada de las asociaciones gremiales deprofesores y un sentimiento nacional de que la demo-cracia se transite a través de la educación pública.
34.La reforma de descentralización/municipalizaciónen Chile es interesante y polémica en términos de loque ha ocurrido y las razones de ello. Lamentable-mente, en este documento sólo se puede hacer unabreve descripción de los temas.
35.Ernesto Schiefelbein, «Restructuring Education».
36.Juan Prawda, «Educational Decentralization inLatin America», pág. 262.
37.Donald R. Winkler y Taryn Rounds, Municipaland Private Sector Response, pág. 17.
Anexo A
LAS COSAS QUE FUNCIONAN:LECCIONES DE LA EXPERIENCIA INTERNACIO-NAL EN LA DESCENTRALIZACION EDUCACIONAL
Consideraciones irrefutables
Cuanto más involucre una iniciativa de descentraliza-ción la transferencia de oportunidades positivas - en lugarde problemas y gastos - a las regiones/municipalidades,mayores serán las probabilidades de éxito.
El éxito o fracaso de las grandes reformas educacionalesdepende más bien de consideraciones políticas que deconsideraciones técnicas o financieras.
Compartir una visión
Cuanto mayor es la visión compartida de la descentraliza-ción entre los diferentes centros de poder, mayor es laprobabilidad de un cambio exitoso.
Planificar el cambio
La mayoría de las reformas de descentralización seinician con muy poco estudio previo y con una mínimacantidad de planificación. Debe efectuarse un análisisorganizacional y administrativo tempranamente para deter-
minar en qué nivel del sistema educacional deben asignarselas responsabilidades específicas y la autoridad, y no debie-ra hacerse dicha asignación a menos que se cuente con elapoyo esencial, tal como el financiamiento y la capacitacióntécnica, para llevar a cabo las decisiones.
Escoger estrategias eficaces
Los mejores planes de descentralización son simples yclaros.
Una iniciativa de descentralización exitosa requierelíderes fuertes y capacitados que tengan suficiente estabili-dad laboral como para llevar a cabo un plan bien concebido.
Un sistema educacional debe incluir simultáneamentetanto decisiones centralizadas como descentralizadas, de-pendiendo del tipo de decisiones y acciones involucradas.
El traspaso de la autoridad tiene mayor probabilidad deéxito a largo plazo que la delegación de la autoridad, debidoa que da continuidad al proceso de cambio.
La autoridad debiera ser transferida a las regiones,municipalidades o escuelas sólo después de que éstas cum-plan pruebas de capacidad específicas, en lugar de descen-tralizar todas las áreas en forma simultánea, independiente-mente de su capacidad.
Negociar el cambio
Los acuerdos de poder compartido a nivel nacional/regional/municipal son más eficaces las condiciones de latransferencia se negocian, en lugar de ser impuestas.
Compartir los beneficios y las oportunidades
El gobierno y la(s) asociación(es) gremial(es) de profe-sores pueden ser aliados en el proceso de descentralizaciónsi ambas instituciones obtienen beneficios de la reforma.Impedir las disparidades regionales
Luego de una descentralización, el Ministerio de Educa-ción debe poseer las herramientas que permitan impedir eldesarrollo de diferencias regionales significativas en lasoportunidades educacionales y la calidad de la educación.
Promover la iniciativa local
La iniciativa local se ve significativamente reducidacuando el financiamiento total de la educación depende delpresupuesto del gobierno central.
Cuando los gobiernos regionales o locales invierten suspropios recursos, tienden a prestar mayor atención a lamanera en que se gasta el dinero.
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Contar con una buena gestión
Mientras más fuerte es la infraestructura administrativaa nivel regional, mayor es la oportunidad de éxito.
Aquellas personas que han tenido amplia experienciaadministrativa en un sistema centralizado no son los mejo-res candidatos para administrar un sistema descentralizado.
Generalmente, la descentralización fortalece al ministe-rio central relevándolo de las múltiples tareas que puedenser realizadas de mejor manera en los niveles inferiores.
Mejorar la calidad de la educación: la conclusión final
En un sistema descentralizado, la calidad de la educa-ción puede aumentar o disminuir según lo indicado por lospuntajes de las pruebas. Puede no ser posible atribuir loscambios directamente a la reforma de descentralización,debido a que se encuentran involucradas numerosas varia-bles socioeconómicas y organizacionales.
Anexo B
Lecturas adicionales
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