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La agenda de Colombia1819-1831

Tomo I

Dirección Cultural

Colección BicentenarioBucaramanga, 2008

La agenda de Colombia1819-1831

Armando Martínez Garnica

Dirección Cultural

© Universidad Industrial de Santander

Colección Bicentenario N° 4: “La Agenda de Colombia 18419-1831” . Tomo I

Dirección Cultural Universidad Industrial de Santander

Rector UIS: Jaime Alberto Camacho Pico Vicerrector Académico: Álvaro Gómez Torrado Vicerrector Administrativo: Sergio Isnardo Muñoz Vicerrector de Investigaciones: Óscar Gualdrón Director de Publicaciones: Óscar Roberto Gómez Molina Dirección Cultural: Luis Álvaro Mejía Argüello

Impresión: División de Publicaciones UIS

Comité Editorial: Armando Martínez Garnica Serafín Martínez González Luis Alvaro Mejía A. Primera Edición: noviembre de 2008

ISBN: 978-958-8187-98-3

Dirección Cultural UIS Ciudad Universitaria Cra. 27 calle 9. Tel. 6846730 - 6321349 Fax. 6321364 [email protected] Bucaramanga, Colombia

Impreso en Colombia

Para Amelita, por supuesto.

Contenido Agradecimientos

Introducción: El tema de las agendas públicas

Capítulo 1. Agenda de la transición a la República de Colombia

Capítulo 2. Agenda del Congreso Constituyente de Colombia

Capítulo 3. Origen del Poder Judicial en Colombia

Capítulo 4. Agenda de la Administración Santander

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Colección Bicentenario 9

Agradecimientos

Este primer resultado de una investigación de largo aliento sobre la acción del Estado durante el siglo XIX colombiano tiene que agradecer a

la Universidad Industrial de Santander los recursos, salarios y tiempo puestos a disposición del autor para su ejecución. El ambiente intelectual de su Escuela de Historia ha propiciado esta empresa historiográfica, y por ello debo congratularme por el diálogo permanente y fructífero que por dos décadas he sostenido con los profesores Jairo Gutiérrez Ramos, Juan Alberto Rueda Cardozo, William Buendía Acevedo, Ana Cecilia Ojeda y Gloria Rey, cuyas investigaciones propias sobre ese siglo de nuestra historia favoreció de muchas maneras la escritura de esta representación histórica. La ausencia de Armando Gómez Ortiz en esta Escuela que fundó en 1987 es una carencia que todos sobrellevamos.

La confianza que me han dispensado tanto el doctor Jaime Alberto Camacho Pico, actual rector de esta Universidad, como el ingeniero Luis Álvaro Mejía Argüello, editor eficiente de muchas colecciones bibliográficas, ha sido un estímulo para este empeño, como para muchos otros. La atención de varias generaciones de estudiantes del programa de maestría en Historia, quienes me han retado

Colección Bicentenario10

a sostener los conceptos que subyacen en esta perspectiva analítica del Estado, ha sido también útil para confirmar muchas intuiciones historiográficas. La comparación con otras perspectivas analíticas sobre este tema ha sido posible gracias a la amistad y el encuentro académico con brillantes colegas, entre los que debo mencionar a Oscar Almario, Luis Javier Ortiz, Ana Catalina Reyes, Orián Jiménez, Jorge Conde, Luis Alfonso Alarcón, Jorge Villalón, Alonso Valencia, Zamira Díaz, Adelaida Sourdis y Fernando Mayorga.

Ocuparse de la historia del Estado concede poco prestigio a quienes lo hacen en las universidades públicas colombianas, donde por décadas han campeado quienes se ocupan de los temas de la violencia y de los excluidos, ahora llamados grupos subalternos, pero conviene recordar que el Estado es el actor principal de la vida política en las naciones modernas. En esos ambientes nadie parece creer en la gesta de integración social que construyó la nación colombiana, y menos en estos tiempos de multiculturalidad y diversidad, de etnogénesis y discriminaciones afirmativas. Por eso agradezco a la larga tradición de franquía del decir y del representar que siempre ofrece Santander esta oportunidad de dar al público ilustrado una representación documentada sobre la acción de nuestro estado nacional.

Bucaramanga, julio de 2008.


IntroducciónEl tema de las agendas públicas

Si el Estado nacional es el actor principal de la experiencia histórica de la vida política moderna, es preciso situarlo en el centro de la temática propia

de la historia política. La actuación de este actor en la esfera pública nos obliga a interesarnos por lo que hace, y aquello que el Estado hace es, esencialmente, una actuación social guiada por una agenda de tareas específicas dirigidas al cumplimiento de su función histórica: gobernar una nación de ciudadanos. El tema de las agendas de las instituciones del poder estatal corresponde a sus tres grandes funciones que, en la tradición colombiana del siglo XIX, se nombraron con los términos administración, legislatura y magistratura. Esas tres funciones estatales, en ejercicio de la soberanía de la nación, se orientaron por sendas agendas de acciones seleccionadas conforme a los idearios políticos. Es así como las agendas públicas –administrativa, legislativa y judicial– pueden acogerse como temática central de una investigación histórica, alrededor de la cual podríamos examinar los temas conexos: la actuación de los partidos (con sus programas, líderes y acciones), los procesos y medios de construcción de ciudadanía, las resistencias que las tradiciones culturales opusieron a las agendas, las


rebeliones y las guerras civiles, los equilibrios sociales del poder público, etc.

¿Qué entendemos por agenda de las instituciones esta-tales? Proveniente de la raíz indoeuropea ag- (condu-cir) y del verbo latino ago (conducir, hacer, actuar), la palabra agenda designa al conjunto de acciones que han de ser hechas por una persona o por un grupo de individuos dotados de peculiares funciones. Siendo el estado moderno un conjunto abigarrado de ins-tituciones servidas por funcionarios especializados en la administración de las tres funciones básicas de la autoridad pública, cabe esperar que los del poder ejecutivo hayan definido explícitamente una agenda colectiva de acciones que deben ser hechas, bajo la supervisión del presidente. Lo mismo puede esperar-se de los congresistas que integran el poder legisla-tivo nacional e incluso del conjunto de funcionarios que organizan el poder judicial.

Cuando se investiga la biografía de una determinada nación desde la perspectiva de su Estado parece útil comenzar por los hombres que ejercieron los poderes públicos, pues son aquello que hay de real y concreto en los datos, los sujetos de todas las actuaciones so-ciales del poderío estatal. Sin embargo, esta elección temática puede conducir a una representación arbi-traria y caótica del todo social si no se cuenta con al-gunas categorías abstractas y simples que permitan, durante la exposición de los resultados de la investi-gación, representar al estado concreto como “una rica totalidad (ordenada) de determinaciones y relaciones diversas”1. Aunque el estado concreto es el punto de partida de esta investigación, su representación his-tórica es la síntesis de diversas determinaciones por categorías simples que permiten la reconstrucción mental de lo concreto. La categoría de agenda pública

1 Karl Marx: “El método de la economía política”, en Introducción ge-neral a la crítica de la economía política (1857). Bogotá: La Chispa, s. a., pp. 49-51.


es una de estas determinaciones simples y abstractas que permiten la representación histórica de lo acon-tecido, de las acciones proyectadas y efectivamente realizadas por los gobernantes.

El doctor José María Luis Mora escribió desde el exilio, en 1837, la más temprana representación histórica sobre las administraciones del poder ejecutivo de un estado nacional de Latinoamérica: la República Mexicana2. Era el marco narrativo necesario para la presentación de la agenda liberal (programa) que intentó realizar durante la Administración Gómez Farías (1833-1834). Inició así una tradición historiográfica muy prolífica en México, no sólo para el período del Porfiriato sino también para el de los gobiernos que resultaron de la Revolución (1910-1917). En el caso del Estado de la Nueva Granada, José María Vergara Tenorio publicó en 1848 el primer examen histórico3, desde una perspectiva liberal, de las primeras cuatro administraciones del poder ejecutivo (1832-1849). De otra parte, las Memorias personales del presidente Aquileo Parra (1876-1878) fueron ordenadas en capítulos que tituló con los nombres de las administraciones en las que participó como testigo o como funcionario (administraciones Gutiérrez, Salgar, Murillo y Pérez).

Una definición contemporánea del concepto de admi-nistración fue suministrada en 1827 a los lectores de

2 José María Luis Mora: “Revista política de las diversas administracio-nes que la República Mexicana ha tenido hasta 1837”, en Obras suel-tas. París, 1837, 2ª. ed., con prólogo de J. Natalicio González. México: Guaranía, s.a., 3ª. ed., México: Porrúa, 1963, p. 5-172.3 José María Vergara Tenorio: “Las cuatro administraciones constitucio-nales de la Nueva Granada”, en El Aviso, Bogotá, números 1-21 y 24-43 (23 y 30 de enero; 6, 13, 20 y 27 de feb.; 5, 12, 19 y 26 de marzo; 2, 9, 16, 23 y 30 de abril; 7, 14, 21 y 28 de mayo; 4 y 11 de junio; 2, 9, 16, 23 y 30 de julio; 6, 13, 20 y 27 de agosto; 3, 10, 17 y 24 de septiembre; 1, 8, 15, 22, 23, 26 y 29 de octubre de 1848).


la Gaceta de Colombia por su redactor:

Administrar es ejecutar actualmente; por supuesto, ad-ministración no es otra cosa que la ejecución actual. La administración se divide en estas cuatro partes esencia-les: dirección, recaudación, distribución y cuenta y ra-zón de lo que se recauda y distribuye. Estas operaciones no pueden, por su naturaleza, refundirse en una sola mano… Por eso es que nuestra constitución […] llama al poder ejecutivo, en el artículo 113, jefe de la adminis-tración general de la República […] Tócale, pues, en esa calidad, la dirección suprema de todos los ramos que pertenecen al Estado4.

De un modo más sintético, el secretario de hacienda de Colombia –José María del Castillo y Rada– dijo en su informe de 1826 que “la administración no es otra cosa que el gobierno puesto en acción, o el ejercicio de los diferentes poderes bajo la dirección de un jefe”. De esta suerte, la excelencia de un gobierno debía estimarse “por la bondad de la administración” o, lo que es lo mismo, “el mejor gobierno es siempre el mejor administrado”.

Los estudios históricos realizados sobre las agendas de administraciones específicas del Poder Ejecutivo de la Nueva Granada apenas han incluido la segunda y la tercera del general Santander5 y la

4 “¿Qué es la administración?”, en Gaceta de Colombia, 295 (10 de junio de 1827).5 Santander administró tres veces el Poder Ejecutivo: como encargado de la Nueva Granada por Bolívar después del triunfo militar de Bo-yacá (1819-1821), como vicepresidente de Colombia (1821-1827) y como presidente de la Nueva Granada (1832-1837). La segunda ad-ministración fue estudiada por David Bushnell en The Santander Re-gime in Gran Colombia, Newark: University of Delaware Press, 1954. La primera traducción española (Jorge Orlando Melo) fue publicada en Bogotá por Tercer Mundo/Universidad Nacional, 1966. La tercera administración fue abordada por Álvaro Paredes Ferrer en La muerte de la nación, Bogotá: Castillo Editorial, 1996.


primera del General Mosquera6, aunque Gustavo Arboleda organizó su lectura de la Gaceta de la Nueva Granada por administraciones, alcanzando a publicar las comprendidas entre 1832 (Santander) y 1860 (Ospina)7. También Antonio Pérez Aguirre y Julio Holguín Arboleda examinaron someramente las administraciones comprendidas entre 1855 (Mallarino) y 1884 (Otálora) teniendo a la vista los informes de los presidentes y sus secretarios de despacho publicadas en la Gaceta Oficial del Estado y alguna bibliografía sobre el siglo XIX8. Laureano García Ortiz reseñó la administración de Eustorgio Salgar (1870-18729 en términos de una “administración liberal típica”9, y Carlos Valderrama Andrade identificó la “agenda regeneradora” de la Administración Nuñez en el “estudio preliminar” que introdujo a la edición de los Discursos de Miguel Antonio Caro en el Senado10. Tres administraciones públicas del siglo XX fueron examinadas tan pronto concluyeron:

6 José León Helguera: The first Mosquera Administration in New Gran-ada, 1845-1849. Ph. D. Dissertation, University of North Carolina, 1958.7 Gustavo Arboleda: Historia contemporánea de Colombia. Bogotá y Cali: el autor, 1918-1935, 6 vols.; la 2ª. ed. en Bogotá: Banco Central Hipotecario, 1990. 12 vols.8 Antonio Pérez Aguirre: 25 años de historia colombiana, 1853 a 1878: del centralismo a la federación. Bogotá: Academia Colombiana de His-toria, 1959 (Biblioteca Eduardo Santos, XVIII). Julio Holguín Arbole-da: 21 años de vida colombiana. Historia, política y literatura. Bogotá: Tercer Mundo, 1967.9 Laureano García Ortiz: “Una Administración liberal típica”, en Es-tudios históricos y fisonomías colombianas (Serie segunda). Bogotá: Academia Colombiana de Historia, 1939, pp. 89-110. Este estudio fue leído por su autor en el acto de conmemoración del centenario del naci-miento del general Eustorgio Salgar, realizado en el Palacio Municipal de Bogotá el día 1º de noviembre de 1931.10 Miguel Antonio Caro: Discursos y otras intervenciones en el se-nado de la República, 1903-1904. Ed. y estudio preliminar de Carlos Valderrama Andrade. Bogotá: Instituto Caro y Cuervo, 1983 (Archivo epistolar colombiano, XVII).


la Administración Reyes (1904-1909), estudiada por Baldomero Sanín Cano11; la Administración Santos (1938-1942), reseñada por Ricardo Charry12, y la Administración Barco (1986-1990), que fue sometida a un minucioso examen por un nutrido grupo de historiadores, politólogos y economistas13. En forma somera y desigual, la Nueva historia de Colombia (1989) de Editorial Planeta acogió varios estudios sobre administraciones del siglo XX, mientras que Dora E. Rothisberger y Álvaro Tirado Mejía emprendieron sendas investigaciones sobre el primer gobierno López Pumarejo14. Las cinco administraciones de la República Liberal (1930-1946) fueron examinadas15 por Juan Lozano y Lozano (Olaya Herrera y las dos Administraciones de López Pumarejo), Alberto Galindo (López Pumarejo), Jaime Posada (Santos), Hugo Latorre (segunda de López Pumarejo) y Abdón Espinosa Valderrama (Lleras Camargo). Finalmente, Stephen J. Randall examinó la agenda de la presidencia de Alfonso López Michelsen en el marco de su estudio biográfico sobre este estadista del siglo XX16.

11 Baldomero Sanín Cano: Administración Reyes (1904-1909). Lausa-na: Imprenta Jorge Bridel & Co., 1909. Algunos fragmentos fueron in-cluidos en sus Escritos. Bogotá: Colcultura, 1977, pp. 65-105.12 Ricardo Charry Tovar: La República de Santos. Bogotá: s.n., 1943.13 Malcom Deas y Carlos Ossa (coordinadores): El Gobierno Barco. Po-lítica, economía y desarrollo social en Colombia, 1986-1990. Bogotá: Fedesarrollo/Fondo Cultural Cafetero, 1994.14 Dora E. Rothisberger: Liberal Reform in Colombia, Alfonso López Pumarejo, 1934-1938. New �ork: The George �ashington Universi-New �ork: The George �ashington Universi-ty, Faculty of Columbian College, 1967. Tesis para Master of Arts in Political Science. Álvaro Tirado Mejía: Aspectos políticos del primer gobierno de Alfonso López Pumarejo, 1934-1938. Bogotá: Procultura, 1981.15 Plinio Mendoza Neira y Alberto Camacho Angarita (dirs.). El Libera-lismo en el Gobierno: sus hombres, sus ideas, su obra. Bogotá: Talleres Prag, 1946, Tomo I. Juan Lozano y Lozano: “Gobiernos liberales”, en Obras selectas, Medellín: Horizonte, 1956, p. 793-852.16 Stephen J. Randall: Alfonso López Michelsen. Su vida, su época.


Para Bushnell, el término Régimen de Santander no tiene más que una determinación cronológica: el período que se inicia a fines de 1821, cuando Santander asumió la vicepresidencia del poder ejecutivo de Colombia, y termina en septiembre de 1827, cuando fue sustituido por el Libertador-presidente. Se trata, simplemente, de “la parte de la historia de la Gran Colombia durante la cual Francisco de Paula Santander y sus principales colaboradores tuvieron un papel dominante en los asuntos internos”. Joseph León Helguera tampoco definió el término Administración Mosquera, pero su trabajo indica que se trata de una delimitación temporal de las instituciones políticas existentes entre 1845 y 1849, cuando el general Tomás Cipriano de Mosquera y su gabinete determinaron los asuntos gubernamentales.

Recientemente, Armando Martínez y un grupo de estudiantes de la Universidad Industrial de Santander realizaron una investigación sobre la agenda de la Administración del 7 de marzo, como se llamó contemporáneamente al gobierno del presidente José Hilario López, ejercido entre el primero de abril de 1849 y el 31 de marzo de 1853, el cual puso especial interés en difundir la agenda de acciones que se situaron bajo la inspiración del “espíritu liberal del siglo”, en su mayoría reformadoras de las instituciones existentes. Conocida entre los historiadores con el nombre de “período de reformas liberales del medio siglo”, esta agenda del poder ejecutivo puede ser diferenciada de la agenda del poder legislativo de su tiempo, diseñada desde 1848 por el grupo de jóvenes abogados que redactaron los periódicos que promovieron la candidatura del general López y el indulto para el general Obando. Además de Ricardo Vanegas y Ezequiel Rojas, quienes dibujaron en

Bogotá: Villegas editores, 2007, caps. VII y VIII.


las entregas de El Aviso y La América del mes de julio de 1848 los primeros programas de reformas liberales para la Nueva Granada, se destacaron entre ellos Salvador Camacho Roldán, Medardo Rivas y Antonio María Pradilla, quienes el mismo día de la posesión del presidente López comenzaron a publicar el periódico El Siglo, identificando las tareas que deberían ser incluidas en la agenda de la nueva administración. Éstas eran:

Construir una política exterior dirigida a - estrechar las relaciones con Venezuela y Ecuador, modificando la política hostil que había tenido la Administración Mosquera con dichos Estados;Restablecer el ahorro en el gasto público para - conjurar la crisis del Tesoro Nacional dejada por la administración anterior, siguiendo la tradición establecida por Francisco Soto bajo la Administración Santander;Libertad de enseñanza y aprendizaje;- Reducción del ejército permanente a 500 - hombres en tiempo de paz, dado que esta institución representaba “una amenaza constante a la libertad”, organizando a cambio las guardias nacionales en las provincias;Expulsión de la Compañía de Jesús;- Dignificación del servicio público, nombrando - “ciudadanos de inteligencia, actividad y honradez, sin diferencia de sus matices políticos”;Reforma completa de la Carta Constitucional - de 1843 para establecer el sufragio universal y directo, principio de la soberanía popular;Descentralización de la administración pública - para reducir la acción del Poder Ejecutivo sólo a los negocios de interés nacional, cediéndole a las localidades el derecho a disponer de lo suyo y a proveer el remedio a sus necesidades, “medio de llegar tranquilamente y sin conmociones a la federación, que las provincias reclaman”;


Promover la codificación de la legislación para - mejorar el funcionamiento de la administración de justicia;Abolición del diezmo, “esa contribución - monstruosa que ahoga el desarrollo de la agricultura”, reemplazándolo por una contribución única y directa repartida equitativamente entre todas las industrias y fortunas;Facilitación de la libre circulación de las - propiedades inmobiliarias gravadas con censos, convirtiéndolas en deuda nacional;Apertura y composición de caminos, siguiendo - los avances de la Administración Mosquera.

Esta agenda, en opinión de los redactores de El Siglo, correspondía a “los principios que han salido triunfantes de las urnas eleccionarias”. El presidente López debía “satisfacer las esperanzas del partido que lo elevó” a su empleo, “proclamando todos sus servicios” y negándose a contemporizar “con los principios del partido opuesto para atraerse las simpatías de sus hombres”. Una vez llegado a Bogotá desde su hacienda de la provincia de Neiva, el general López efectivamente se apropió de las tareas de la agenda construida por los ideólogos liberales, y se dispuso a reclutar sus cuatro secretarios de su despacho consultando la opinión de los congresistas que habían conseguido su elección el 7 de marzo.

La agenda de la Administración López estuvo determinada por la perspectiva de los acontecimientos acaecidos en Francia durante el año 1848. El derribo del régimen monárquico de Luis Felipe de Orleans durante el mes de febrero de este año por una revuelta revolucionaria obligó a Francia a transitar al régimen republicano, guiada por un gobierno provisional presidido por Alphonse de Lamartine que el 25 de febrero proclamó la república francesa con sus históricas palabras: Liberté, Egalité, Fraternité.


Este nuevo gobierno ofreció la realización de viejas demandas democráticas (sufragio universal, nueva constitución) y sociales (derecho al trabajo, producción cooperativa en talleres nacionales, abolición de la esclavitud en las colonias francesas). El 5 de marzo siguiente publicó un Manifiesto a Europa en el que fue proclamada la soberanía popular y el derecho de cada nación a la autodeterminación. Antes de terminar el mes de febrero, la oleada republicana ya se había extendido a varios Estados de los Habsburgo. En unas cuantas semanas, los regímenes políticos europeos iban en la dirección señalada por los principios liberales. El 4 de mayo se reunió la Asamblea Nacional Constituyente en París, escenario de las luchas sociales alrededor del proyecto de la nueva carta constitucional. Las demandas de sufragio universal (eliminando los requisitos de rentas o propiedades), de independencia de los tres poderes públicos y de libertades ciudadanas (imprenta, enseñanza, culto, asociación, comercio) se divulgan por el mundo, que sigue con interés los acontecimientos franceses. A diferencia de la primera revolución de 1789, que se movió ascendentemente desde los constitucionales hasta los jacobinos, ésta se moverá en sentido descendente, desde los proletarios del 24 de febrero hasta la disolución de la asamblea burguesa y la instauración de la coalición legitimista y orleanista en un ministerio nombrado por Luis Bonaparte17. Pero este desenlace francés no importaba a los liberales granadinos, dispuestos a reformar la Carta de 1843 con los grandes principios proclamados durante el período de la Asamblea Nacional francesa, plasmados en la Carta francesa de 1848.

Esta experiencia de investigación inédita facilitó el diseño de un programa de investigaciones en historia

17 Karl Marx: El dieciocho brumario de Luis Bonaparte (1852), ítem III.


política tematizada por las agendas de los tres poderes estatales. Una representación consecutiva de esas agendas, en el largo plazo, podría ofrecer una agenda del Estado nacional colombiano, integrada por las tareas que se fueron formulando, resolviendo o posponiendo, así como de las que se frustraron en su ejecución. Las experiencias de investigación en otros países pueden servir como referencia acerca del desglose de la agenda pública.

El tema de la agenda de los administradores de la hacienda pública incluye la tarea de pagar la deuda exterior que fue creada desde los comienzos de la República. En el caso de México, Jan Bazant dio cuenta en 1968 de la historia de su deuda exterior entre 1823 y 1946, entendida por Antonio Ortiz Mena como “la historia de la vida misma” de esa nación que ayuda “a comprender a muchos de nuestros hombres clave”, pues juntó “errores y patriotismo, picardía voraz de agentes financieros y honradez impecable de ministros de hacienda; ignorancia ingenua de la técnica y los artificios bursátiles y pleno dominio de ellos; paciencia franciscana de funcionarios que luchaban una, otra y mil veces para obtener términos favorables”18. A partir de este trabajo pionero, varios investigadores mexicanos (Carlos Marichal, Leonor Ludlow, Guadalupe Nava y Jaime E. Zabludovsky) y extranjeros (Barbara Tanembaum, Reinhard Liehr y Geneviève Gille) han precisado esta agenda durante el Porfiriato y las primeras décadas de la República. Un trabajo pionero sobre la parte ecuatoriana de la deuda colombiana fue esbozado por Jaime E. Rodríguez19. En el caso de la historia de los Estados Unidos, los investigadores cuentan hoy con los dos volúmenes de

18 Antonio Ortiz Mena: “Prólogo” al libro de Jan Bazant: Historia de la deu-da exterior de México (1823-1946). México: El Colegio de México, 1968.19 Jaime E. Rodríguez: “Rocafuerte y el empréstito a Colombia”, en Historia mexicana, vol. XVIII, 4 (abril-junio 1969).


los Inaugural Addresses of the Presidents (de George Washinton a George W. Bush), es decir, con un lapso de 212 años cubierto por las intenciones de gobierno expresadas por sus jefes del poder ejecutivo federal en el momento de tomar posesión de sus empleos.La tarea fiscal, como la de la administración del pie de fuerza y la de los servicios de policía, pertenece a la agenda del poder ejecutivo, cuyas sucesivas administraciones son las más trajinadas por la historia política. Pero las agendas de los otros dos poderes son más desconocidas. Podemos afirmar para Colombia algo parecido a lo que recientemente dijo Josefina MacGregor en su balance de la historia política de México:

[…] sólo conocemos algún aspecto de la vida política –particularmente los actos de gobierno del Poder Ejecutivo y las peripecias de éste o la existencia de los partidos políticos, todo ello con sus bemoles, por cierto– que deja de lado otros sujetos políticos a los cuales no nos hemos acercado nunca o sólo lo hemos hecho insuficientemente. Si alguien opina lo contrario, que nos diga, a través del tiempo, qué sabemos del Poder Legislativo o del Judicial, cuáles han sido sus relaciones con el Poder Ejecutivo; cómo se enlazan los trabajos de las diferentes secretarías de Estado; cómo se vinculan las diferentes esferas del poder, y cómo éstas con las instituciones sociales; cuáles son las relaciones de poder de los actores políticos, cómo se manifiesta y expresa el poder; cuáles son los vaivenes de la conciencia política de los mexicanos y el porqué de ellos, y el porqué de los procesos de manipulación; cómo ha abordado el poder político el cambio social, cómo los consensos y los conflictos; cuál es la relación de las elites –en conjunto o de cada una en particular– con el poder político, cómo se expresan los grupos populares y bajo qué circunstancias; cuál ha sido el papel que han jugado los cuadros de segundo orden en la vida política [...]20.

20 Josefina MacGregor: “¿Por qué historia política?”, en Signos histó-ricos, 2 (julio-diciembre 1999), p. 162. Un aporte significativo para la historia del poder legislativo mexicano es el reciente trabajo de Alfredo Ávila titulado En nombre de la nación: La formación del gobierno re-presentativo en México (1808-1924). México: CIDE, Taurus, 2002.


En efecto, la historia del poder judicial es incipiente en Colombia, e incluso la del poder legislativo. Pero las carencias se extienden a las relaciones de los poderes ejecutivos estatales con el ejecutivo federal durante el siglo XIX, e incluso acerca de las relaciones de los ejecutivos nacionales con los gobernadores de las provincias del siglo XIX o de los departamentos del siglo XX. El estudio del consenso y la coacción, en tanto instrumentos del control del poder ejecutivo, aún no se ha emprendido en Colombia21, pero en cambio sí la historia de la construcción de los espacios públicos22. La historia de la ampliación progresiva del derecho al sufragio, del tipo de la realizada para Francia por Pierre Rosanvallon23, no ha ido más allá de los estudios sobre comicios electorales particulares.

Una especial fuente sintética para el estudio de las agendas gubernamentales son los informes que el presidente y sus secretarios del despacho rendían ante las cámaras legislativas al comienzo de sus sesiones ordinarias cada año24. Bajo la dirección editorial 21 Para México, Argentina, Perú y Chile se dispone de la recopilación de Riccardo Forte y Guillermo Guajardo titulada Consenso y coacción: Estado e instrumentos de control político y social en México y América Latina (siglos XIX y XX). México: El Colegio Mexiquense, 2000.22 Cfr. Renán Silva: “Prácticas de lectura, ámbitos privados y formación de un espacio público moderno. Nueva Granada a finales del Antiguo Régimen”, y Georges Lomné: “La patria en representación. Una escena y sus públicos. Santa Fe de Bogotá, 1810-1828”, en François-Xavier Guerra y Annick Lempérière et al.: Los espacios públicos en Ibero-américa. Ambigüedades y problemas. Siglos XVIII-XIX. México: FCE, 1998.23 Pierre Rosanvallon: La consagración del ciudadano. Historia del su-fragio universal en Francia. México: Instituto Mora, 1999.24 Un ejemplo de compilación de las periódicas intervenciones presi-denciales ante el Congreso es el titulado Inaugural Addresses of the Presidents of the United States (George Washington to George W. Bush). Bedford: Applewood Books, s.a., 2 vols. En la UIS, el Grupo de Investigaciones Históricas sobre el Estado nacional colombiano ha


de Luis Horacio López Domínguez, la Fundación Francisco de Paula Santander reunió y publicó en siete volúmenes, durante el año 1990, todos los informes que este personaje y sus secretarios presentaron al congreso durante sus tres administraciones del poder ejecutivo nacional. Otra fuente complementaria es el Diario Oficial del Estado nacional, pues recoge buena parte de los actos administrativos de los tres poderes públicos, y las Gacetas oficiales de los estados federales que existieron entre 1855 y 1886, continuadas desde entonces y hasta hoy como gacetas departamentales. Los estudios biográficos sobre las personalidades de la vida política han incluido los correspondientes a los jefes y a los secretarios de las administraciones del Poder Ejecutivo. La vida de don Ignacio Gutiérrez Vergara (1806-1877), escrita por su hijo Ignacio Gutiérrez Ponce y publicada en Londres (1900), y la Vida de Rufino Cuervo y noticias de su tiempo, escrita por sus hijos Ángel y Rufino José Cuervo (París, 1892) son los mejores ejemplos de esa clase de fuentes.

La tarea de estudiar las agendas administrativas de los poderes estatales puede no ser comprendida en forma adecuada por la comunidad académica colombiana, profundamente hostil tanto a la historia del estado como a la militar, y con prejuicios en su contra. No se trata de una historia de las instituciones políticas, en tanto que ésta se ocupa del movimiento histórico de los aspectos legales, estructurales y funcionales de los aparatos del poderío estatal, una tarea que normalmente realizan los juristas en sus investigaciones jurídico-políticas. Se trata, en cambio, de una historia de los políticos que, desde sus proyectos e ideologías políticas, condujeron sus acciones en los aparatos institucionales para iniciar modificaciones de las conductas de los grupos sociales de la nación. Estos estudios pueden incluirse

coleccionado y digitado los informes ejecutivos del siglo XIX.


en el ámbito de la historia política, en tanto que ésta incluye a las acciones que modifican el estar juntos, los unos con los otros, de los ciudadanos. Una insatisfacción con estos estudios proviene de la historiografía social, más atenta a los movimientos de grupos sociales particulares o minoritarios, que siempre tachará como “historia oficial” y ajena a “las preocupaciones del pueblo”, toda investigación sobre los administradores de los poderes públicos. Se trata, no obstante, de una crítica moral, dada la mala reputación que tienen los políticos en América Latina25.

El estudio de las agendas de las administraciones del poder ejecutivo nacional debe diferenciar las tareas propias de la Administración respecto de las tareas de la Legislatura, así como también las tareas permanentes de las tareas circunstanciales. Ejemplos de tareas de las legislaturas que han sido atribuidas a algunas administraciones son la manumisión de los esclavos –ordenada por el Congreso de Cúcuta en 1821 y atribuida a la Administración López– y la primera expulsión de la Compañía de Jesús, que esta misma Administración ejecutó bajo la presión de los legisladores liberales, quienes no podían obtener el consenso requerido en la Legislatura de 1850. La manumisión de esclavos fue una tarea permanente de las Administraciones entre 1821 y 1851, así se hubiera realizado a modo de cuenta gotas, mientras que la rápida expulsión de los jesuitas fue una tarea circunstancial. Por otra parte, mientras que la determinación de los atributos cívicos del ciudadano

25 La dualidad historia oficial/historia social o historia académica/nueva historia se funda en un malentendido: el de que hay temas históricos inmorales (los gobiernos, los políticos, las iglesias, los oligarcas) y mo-rales (el pueblo, los indígenas, los negros, los obreros, los bandoleros). Este criterio moral para descalificar la historia política del Estado na-cional es parte de un proyecto político, pero no una crítica desde la ciencia histórica.


elector siempre fue tarea de los legisladores, la determinación de los atributos culturales del ciudadano corrió a cargo de los hombres ligados a la Administración.

Una rápida mirada a las agendas de las administra-ciones comprendidas entre 1832 y 1870 (Santan-der, Márquez, Herrán, cuatro de Mosquera, López, Obando, Melo, Obaldía, Mallarino, Ospina, Muri-llo, Santos Acosta y Santos Gutiérrez) nos permite identificar las tareas permanentes y las circunstanciales. Empezando por las primeras, no cabe duda de que el pago de la deuda externa y del restablecimiento del crédito público fue la tarea permanente del siglo. Sin que ningún granadino hubiera visto una sola libra esterlina de los dos préstamos ingleses originales, los más brillantes hombres del país –Francisco Soto, Lino de Pombo, Ignacio Gutiérrez Vergara, Juan de Francisco Martín, Manuel Murillo Toro, William Wills y Tomás Cipriano de Mosquera– se devana-ron los sesos para encontrar una solución al peor problema heredado de las guerras libertadoras. La solución del pago de esta deuda galopante, unida a la que crearon los empréstitos internos para atender las rebeliones que se sucedieron, exigía resolver las tareas de la reducción del tren de gastos estatales y del incremento de los ingresos fiscales, en especial los derivados de los derechos de importación de mer-cancías que se cobraban en las aduanas de la Repúbli-ca y los producidos por el monopolio de las salinas. Las reformas del sistema tributario y de los aranceles aduaneros fueron tareas permanentes, como se deri-vaba de la perpetua preocupación por equilibrar los gastos con mayores ingresos. La determinación del tamaño del ejército permanente, a contravía de las legislaturas que pugnaron por reducirlo a su míni-ma expresión e incluso abolirlo, fue la segunda de las


tareas permanentes. La reducción del gran ejército libertador comenzó en 1831, cuando el general José María Obando borró de la lista militar más de cuatro centenares de oficiales adeptos al Libertador, y desde la Administración del 7 de Marzo entró en su declive más espectacular, al punto que el general Melo cerró el Congreso para evitar que una mayoría gólgota pu-diera reducir el tamaño a tres centenares de hombres y eliminar el grado de general de la nómina. Sólo después de la guerra de 1860-1861 y de la adopción del régimen federal la nueva Guardia Colombiana volvió a su nivel histórico de 1.500 hombres. El man-tenimiento del orden público y de la seguridad en el Istmo de Panamá aconsejaba siempre la existencia de alguna fuerza armada, pese a los escrúpulos de los legisladores liberales.

La defensa de la integridad del territorio nacional fue otra tarea permanente que obligaba a los secretarios de Relaciones Exteriores y de Guerra a combinar la hermenéutica del principio jurídico uti possidetis –permanente en las negociaciones limítrofes con los diplomáticos brasileños– con la negociación de trata-dos con Estados y reclamaciones con cónsules y ciu-dadanos extranjeros. La negociación con los prelados de la Iglesia Católica para la determinación del grado aceptable de su influencia en la vida nacional fue otra de las tareas permanentes, experimentándose todas las formas posibles de relación: el patronato, la sepa-ración absoluta, la tuición de cultos y finalmente el concordato. Finalmente, digamos que la realización de censos de la población nacional es el mejor ejem-plo de las tareas permanentes realizadas periódica-mente por las administraciones.

Pasando a las tareas circunstanciales de las agendas del poder ejecutivo, aparentemente ligadas a los idea-rios partidistas y al talante personal de los titulares de la presidencia, pueden registrarse ciertos vaivenes


pendulares. La instrucción pública, tan importante durante las Administraciones Santander y Márquez, e incluso bajo la Administración Herrán que apli-có el plan general diseñado por Mariano Ospina, se abandonó desde la Administración del 7 de Marzo en razón del ideario radical de esa generación, hasta llegar a la supresión de la instrucción universitaria y al cierre de muchas escuelas parroquiales. El péndulo cambió de sentido desde la creación de la Universi-dad Nacional bajo la Administración Acosta y se im-pulsó con fuerza con la ley orgánica de instrucción pública dictada por la Administración Salgar. La li-bertad de enseñanza también fluctuó pendularmen-te, pues el férreo control impuesto por la Reforma Ospina dio paso a la absoluta libertad de la década de 1850, regresándose a la regularización nacional de la instrucción de la década de 1870 y finalmente a la extinción de los experimentos pedagógicos bajo el orden concordatario. La legislación electoral, pese a la frecuencia de sus reformas, fue una tarea adecuada a cada circunstancia política y, en consecuencia, agra-vante de los conflictos entre los partidos. La rebelión conservadora de 1859 en el Estado de Santander y la guerra nacional de 1860-1861 fueron causadas por leyes electorales dictadas para adecuarse a peculia-res circunstancias políticas. Las reformas de la carta constitucional en 1843, 1853, 1858 y 1863 fueron ta-reas circunstanciales forzadas por el Poder Ejecutivo para resolver problemas determinados por experien-cias violentas o por las contradicciones internas de las propias cartas. La práctica de gobernar con un solo partido, inaugurada abiertamente por la Admi-nistración López y seguida posteriormente por la Administración Ospina, se intercaló con la práctica de gobernar con paridad bipartidista, cuya experien-cia ejemplar fue la Administración Mallarino.

La tarea de fomentar el progreso material del país mediante la adjudicación de tierras baldías, apertura


de caminos o construcción de grandes obras públicas estuvo circunstancialmente ligada a los idearios par-tidistas y a la personalidad de los estadistas. La cuar-ta Administración Mosquera, guiada por el lema paz, libertad y progreso, concentró la mayor voluntad para la ejecución de la tarea de “traer la era del progreso material”. El apoyo al progreso de las provincias del Istmo también fue una tarea circunstancial, según se equilibraran en los hombres de la Administración las esperanzas de progreso con los miedos a la autono-mía de ellas, cuyos hombres consiguieron en 1855 convertirlas en el primero de los estados federales. La acumulación de conocimientos geográficos y estadís-ticos sobre la nación también fue una tarea vinculada a la personalidad de los estadistas, y en su realización se llevó todas las palmas el presidente Mosquera, principal usuario de los trabajos de Agustín Codazzi. La tarea de reformar la administración del Poder Ju-dicial y el registro de la vida civil, especialmente en lo tocante a la pena de muerte, el matrimonio civil y el divorcio, estuvo ligada a las circunstancias po-líticas. Una ilustración de ello fue la paradójica con-tramarcha que la Administración Obando impuso a los atrevidos avances de la Administración López en esos temas. Las tareas protectoras de ciertos grupos sociales, como los artesanos o los indígenas de los te-rritorios de misiones, también fueron estrictamente circunstanciales.

¿Qué pertinencia social puede tener una representa-ción histórica de las agendas de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial de la República de Colombia? No puede ser otra que la de la ciencia histórica en gene-ral: servir de medio de orientación a los ciudadanos respecto del destino de su estado-nacional, esa unidad de sobrevivencia colectiva que estamos construyendo desde hace casi dos siglos, demostrando contra los escépticos que el estado sí ha existido en Colombia desde el primer día de su independencia republicana,


e incluso desde la época en que este territorio era un conjunto de provincias adscritas a los dominios ultramarinos de la Monarquía castellana26. La elec- La elec-ción de un Estado nacional como meta de un destinar social fue un decidirse a poner firmemente en pie esa unidad de sobrevivencia social que caracteriza a la Época Moderna. La humanidad se divide hoy en un poco más de dos centenares de Estados, y cada uno de ellos lucha por fortalecer su autoridad y construir una nación de ciudadanos. Pese a los prejuicios acadé-micos contra el Estado, no puede olvidarse que desde hace 200 años los poderes de todos los estados ibe-roamericanos soberanos se obstinan por establecerse firmemente, pese a las adversidades y vicisitudes, y por incluir a la mayor parte de sus poblaciones en sus cuerpos ciudadanos. Colombia es un exitoso ejemplo de esos procesos de integración social de una nación, pese a las vicisitudes de su Estado en el empeño per-manente por hacerse con el monopolio de la fuerza armada y de las exacciones fiscales.

26 Dos trabajos recientes nos indican el escaso conocimiento que tene-mos acerca del funcionamiento efectivo del Estado castellano en los virreinatos y las capitanías indianas. Cfr. José Luis de las Heras Santos: La justicia penal de los Austrias en la Corona de Castilla. Salamanca: Universidad de Salamanca, 1994; Ildefonso Pulido Bueno: Los conta-dores mayores de Castilla en el gobierno y administración del patrimo-nio y hacienda real. Huelva: Artes gráficas andaluzas, 2007.

Capítulo 1

Agenda de la transición a la República de

Colombia


A l caer la tarde del 10 de agosto de 1819 entró el general Simón Bolívar a Santa Fe, totalmente cubierto de polvo y solo en su cabalgadura,

pues el ejército que había obtenido el triunfo del 7 de agosto anterior en el campo de Boyacá se le había rezagado. Esa mañana, los vecinos notables de la ciudad habían reconstituido el cabildo, ante la evidencia de la apresurada huida del virrey Sámano y de los oidores, encabezándolo con el doctor Alejandro Osorio Uribe como alcalde de primer voto. En cuanto el Libertador lo encontró en el Palacio Virreinal lo hizo su secretario general. Al día siguiente, el doctor Osorio abrió su Copiador de órdenes27 dadas por el Libertador, que de inmediato vertía en decretos para la firma del mismo, en su condición de presidente interino de la República de Venezuela. Esta fuente de primer orden para el conocimiento de la primera agenda del poder ejecutivo en la transición al régimen republicano, reconstituido por el triunfo del ejército que había partido setenta y cinco días antes del pueblo de Mantecal (Barinas), integrado por dos divisiones

27 Alejandro Osorio Uribe: “Copiador de órdenes dadas por el presiden-te de la República y capitán general de los Ejércitos de Venezuela y de la Nueva Granada, 11 de agosto a 20 de septiembre de 1819”, en Felipe Osorio Racines (comp.): Escritos primarios del doctor Alejandro Oso-rio Uribe sobre la independencia y la República de Colombia, Bogotá: el compilador, 2002, pp. 37-84.


mandadas por los generales Anzoátegui y Santander, más la Legión Británica puesta a órdenes del coronel James Rook, permite identificar las primeras medidas proveídas con el carácter de la provisionalidad.

La legitimidad de las órdenes dadas por el general Bolívar provenía del acto de su confirmación en el cargo de presidente interino de Venezuela ante el Congreso de Angostura (17 de febrero de 1819) y del Reglamento aprobado al día siguiente por este cuerpo para el ejercicio de tan alto empleo. Fue autorizado entonces para mandar todas las fuerzas armadas del Congreso, reclutar otras28 y admitir extranjeras; para nombrar todos los empleados públicos requeridos en tanto “jefe de la Administración General de la República”, para acusar empleados con mal desempeño de sus funciones, para nombrar ministros secretarios del Despacho, para conservar el orden y la tranquilidad del Estado, y para conceder indultos dirigidos a la terminación de la guerra29. Se trataba de facultades de mando para la República de Venezuela en proceso de liberación. Pero el hecho militar del 7 de agosto en el campo de Boyacá y la toma de Santa Fe decidieron al general Bolívar a extender sus facultades a las que llamó “provincias libres de la Nueva Granada”. Fue así como, el 10 de septiembre de 1819, dio el decreto que estableció en las Provincias Libres de la Nueva Granada un gobierno provisional, hasta que un congreso general de diputados de Venezuela y la

28 En el Congreso de Angostura, reunido en la ciudad de Guayana, se advirtió que esta facultad de levantar nuevas tropas y de imponer con-tribuciones era “por mera delegación que hace el cuerpo legislativo de estas facultades que le son exclusivas, en atención a las circunstancias actuales de la guerra”. Cfr. Acta de la sesión ordinaria del 18 de febrero de 1819.29 “Reglamento para el ejercicio de la Presidencia de la República de Venezuela. Angostura, 18 de febrero de 1819”, en Osorio Racines, op. cit., 23-26. También publicada en el Correo del Orinoco, 21 (6 de mar-zo de 1819), p. 83.


Nueva Granada pudiese reunirse para determinar “la forma permanente de gobierno”.

Una vez que el general Bolívar abandonara Bogotá, el gobierno de estas provincias libres de la Nueva Granada pasaría al general Francisco de Paula Santander, con el título y las atribuciones de vicepresidente, exactamente las mismas que el Congreso de Angostura había concedido al vicepresidente de Venezuela por el reglamento del 26 de febrero anterior30. El 14 de septiembre siguiente Bolívar determinó que el despacho del Gobierno neogranadino tendría suficiente con dos secretarios, el de Guerra y Hacienda y el del Interior y Justicia, pues la situación no permitía aún el establecimiento de relaciones con las provincias extranjeras.

Una vez que Bolívar regresó a Venezuela comenzó a despachar el vicepresidente Santander, quien conservó a Alejandro Osorio Uribe como secretario de Guerra y Hacienda y escogió a Estanislao Vergara y Sanz de Santamaría como secretario del Interior y Justicia. El doctor Luis Eduardo Azuola fue nombrado por Bolívar intendente general de rentas, y José Miguel Pey como superintendente de la Casa de Moneda. Quedaron como contadores mayores del Tribunal Superior de Cuentas los señores Luis Ayala, Jerónimo Mendoza y Martín Guerra; como contador de la Casa de Moneda el señor Joaquín Zerrezuela, y como asesor general de hacienda el doctor Leonardo Evea. El Ayuntamiento de Bogotá, que había perdido al doctor Osorio por su incorporación al Gobierno supremo de las provincias libres de la Nueva Granada,

30 Una vez aprobada en Angostura la Ley fundamental que creó la Re-pública de Colombia (17 de diciembre de 1819), cada uno de los vice-presidentes de los tres departamentos integrantes (Venezuela, Quito y Cundinamarca) quedaron regidos en sus funciones por un reglamento provisional (3 de enero de 1820) que los definió como jefes en “todos los ramos de gobierno y administración civil, militar y de hacienda”.


se reconstituyó con los señores Enrique Umaña, Juan Nepomuceno Contreras, Antonio Nariño, Antonio de Castillo, Francisco de Urquinaona y otros más.El 21 de septiembre de 1819 comenzó la primera Administración del general Santander: inicialmente de las Provincias Libres de la Nueva Granada y, desde el 12 de febrero del 1820, cuando se ratificó en Bogotá la Ley Fundamental de la República de Colombia (17 de diciembre de 1819), del nuevo Departamento de Cundinamarca. El 7 de septiembre de 1821 el Congreso de Colombia eligió al general Santander como vicepresidente de esta nueva república, que se integró con las provincias de Venezuela y Nueva Granada. El día en que se posesionó en este empleo en la villa del Rosario, el 3 de octubre de 1821, puede considerarse como el del cierre de su primera experiencia administrativa granadina y el de apertura de la nueva “masa de responsabilidad” colombiana que fue echada sobre sus hombros.

Las tareas propias de la administración del poder ejecutivo pueden clasificarse en dos grupos: de un lado, las tareas permanentes del estado en el largo plazo, algunas estratégicas para su propia permanencia y otras crónicas por su incapacidad para terminarlas satisfactoriamente; del otro, las tareas circunstanciales del corto plazo, terminadas en cuanto se cumple su cometido o en cuanto se abandonan por cualquier razón. Hay que tener en cuenta que durante la ejecución de una tarea se produce una deliberación entre los propios administradores del poder ejecutivo, así como entre estos y los miembros del poder legislativo, respecto de la mejor manera de llevarlas a su meta. En cada momento histórico se impone un consenso mayoritario que impone temporalmente silencio a la opinión minoritaria, y es cuando se definen las políticas estatales para la ejecución de la tarea. Mientras se mantengan los consensos se mantiene vigente la política correspondiente, pero


esta puede ser abandonada y reemplazada por otra que se torne mayoritaria.

Durante el breve lapso del “restablecimiento del Gobierno liberal de la República”31, esto es, entre el 11 de agosto de 1819 y comienzos de octubre de 1821, las tareas del Poder Ejecutivo en las provincias neogranadinas liberadas del dominio militar español fueron diseñadas por consenso entre el Libertador y el vicepresidente Santander. Para el vicepresidente también se trataba de una “regeneración”, obrada por “el inmortal Bolívar”, que había que conservar a toda costa para no repetir las causales de la caída de la Primera República: “la apatía, la confianza, la intriga y la desunión”. Por ello solicitó a todos los miembros del clero, a los militares, a los comerciantes y los agricultores, a todos los granadinos, contribuir al sostenimiento de la patria según su respectivo estado y sus facultades. La libertad y la independencia exigían el sacrificio de todos.

A continuación se identifican las tareas permanentes, con sus respectivas políticas, de esta agenda de la transición de la forma de gobierno monárquica que fue restablecida en 1816 por el Ejército Expedicionario de Tierra Firme y la forma republicana, con las continuidades que habría que suponer entre ellas.

31 El encabezamiento de la primera orden dada por Bolívar en Santa Fe, el 11 de agosto de 1819, decía: “Restablecido felizmente el Gobierno Liberal de la República por la fuga de los tiranos que la oprimían […]”. Esta expresión es una clara indicación del significado de la batalla de Boyacá para el Libertador: un simple “restablecimiento” del gobierno liberal de la Primera República (1810-1816), la época de la revolución política y de la independencia respecto del dominio de la Monarquía española.


Organización del gobierno republicano

El hecho de la liberación militar de las provincias centrales de la Nueva Granada por un cuerpo de ejército llegado de Venezuela impuso la constitución de una doble gobernación en cada una de ellas: un gobernador militar, encargado de la comandancia general de las tropas y de su aplicación al objeto de la expulsión de todas las fuerzas españolas, y un gobernador político, encargado del orden cotidiano del vecindario. La meta del Libertador era asegurar las provincias que se fueran liberando mediante el establecimiento de “una forma de gobierno que fuese enérgico, activo y vigoroso, que concentrase los recursos, y fuese capaz de evitar nuevas desgracias”, según explicó Alejandro Osorio32. Las confusiones de las funciones de los dos gobernadores fueron disipadas

32 Como primer secretario de Guerra y Hacienda de las Provincias Li-bres de la Nueva Granada (1819-1821), Alejandro Osorio expresó la mutación del espíritu político de los notables de las provincias respecto de los tiempos de la Primera República: “el pensamiento de pequeñas soberanías, la idea de dividir un todo en pequeñas partes, es un sistema pernicioso que se mira como la causa principal de la destrucción de estas bellas provincias y pérdida de su libertad... Hoy la voluntad de las provincias es una, sus miras concurren a un solo objeto: dar a las providencias del gobierno la fuerza, la dignidad y la consistencia que exige su situación actual. La meditación de la mejor forma de gobier-no, de la mejor constitución, que agitaba los espíritus, se mira ahora como obra de otros tiempos”. Cfr. “Informe del secretario de Guerra y Hacienda, 31 de diciembre de 1819”, en De Boyacá a Cúcuta: memo-ria administrativa. Bogotá: Fundación Francisco de Paula Santander, 1990, 105-106. Este nuevo espíritu fue confirmado por José Manuel Restrepo, diputado de Antioquia en el Congreso de las Provincias Uni-das (1811 y 1814), quien después del 7 de agosto de 1819 aconsejó al general Bolívar establecer en la Nueva Granada “un gobierno general el más enérgico que fuere posible, dejando para tiempos más tranquilos el establecerlo sobre principios liberales” (Cfr. Carta del 3 de septiem-bre de 1819). Complacido, Bolívar lo nombró gobernador político de la provincia de Antioquia, de la cual era gobernador militar el coronel José María Córdova.


por un reglamento dado el 17 de agosto siguiente, “con fuerza de ley” hasta que la Representación Nacional determinara el nuevo sistema de gobierno que regiría: los gobernadores militares de las provincias ejercerían, además del mando de armas, la alta policía y “todas las funciones gubernativas”. En cambio, los gobernadores políticos solamente tendrían a su cargo “la parte contenciosa”, actuando como jueces de primera instancia y reduciendo sus funciones a la baja policía (aseo de calles y plazas, limpieza de acequias, composición de caminos y puentes), aunque después el vicepresidente les concedió el ejercicio de la función de tenientes asesores en todos los asuntos de hacienda o justicia, para que con sus dotes de jurisconsultos pudieran ilustrar a los militares33. La desigualdad de la doble autoridad ejecutiva se resolvió a favor de los gobernadores militares, quienes estaban facultados para presidir los cabildos de las cabeceras provinciales.

La ejecución de esta tarea sine qua non del nuevo go-bierno expresó la política que se había abierto campo entre los diputados del Congreso de Angostura, favo-rable a la unión de las provincias del antiguo Virrei-nato de la Nueva Granada con las de la Capitanía Ge-neral de Venezuela, a medida que fuese avanzando la liberación de todas ellas. Sólo uno de los diputados de la provincia de Casanare que estuvo presente en este congreso, don José María Vergara Lozano, defendió una opción diferente: en su opinión, este congreso no debería ocuparse de debatir una carta constitucional

33 El 3 julio de 1818 ya el general Bolívar había dado en Angostura un decreto aclaratorio de las funciones de los gobernadores políticos, reduciéndolas a la justicia de primera instancia (conforme al decreto del 6 de octubre de 1817 que había separado originalmente el gobierno militar del político). La Alta Policía y la Baja Policía municipal se le reservaron a los gobernadores comandantes militares de las provincias, con lo cual debían presidir las municipalidades y asambleas de padres de familia. Cfr. Correo del Orinoco, 3 (11 de julio de 1818).


mientras no estuviesen presentes los diputados de la mayoría de las provincias neogranadinas, pero a me-dida que el ejército fuese liberando esas provincias, éstas deberían restablecer los gobiernos propios que habían tenido hasta 1816.

Su insistencia en este punto obligó al congreso a discutirlo durante la sesión del 22 de junio de 1819: fue entonces cuando, “después de largos debates y cuestiones que se suscitaron, se acordó se haga previamente un manifiesto de la importancia de la unión entre Venezuela y la Nueva Granada, y bases sobre que debe ella fundamentarse”. Se comisionó para ello a los diputados venezolanos Ramón García Cádiz y Ramón Ignacio Méndez, acompañados por Vicente Uribe, otro de los diputados del Casanare, quienes también deberían preparar las instrucciones que se darían al general Bolívar “sobre la conducta que haya de guardar con dichos pueblos, luego que se hallen libres de la dominación española”. Mientras tanto, los congresistas siguieron debatiendo el proyecto constitucional.

La posición del diputado Vergara fue neutralizada por el presidente del congreso, Francisco Antonio Zea, quien lo envió a Londres, acompañado por Fernando de Peñalver, para gestionar el empréstito de tres millones de pesos y el apoyo a la guerra de liberación. Mientras tanto, el ejército libertador cruzó el río Arauca y emprendió el ascenso de la cordillera hacia Santa Fe, sin que el general Bolívar recibiera alguna instrucción especial en este tema, con lo cual su única guía de conducta fue el Reglamento provisional aprobado el 18 de febrero anterior para el ejercicio del cargo de presidente que, como ya se vio, en su mayor parte estaba referido al mando supremo de las tropas y al nombramiento de empleados públicos.


La realidad de las victorias militares en la Nueva Granada consolidó el carisma personal del general Bolívar y de sus oficiales, con lo cual la opción de ignorar la existencia de los gobiernos provinciales de la Primera República se impuso. La Ley fundamental de Colombia (17 de diciembre de 1819) consolidó la opción de la unión de las provincias neogranadinas con las de Venezuela y, con ella, el mando supremo del Libertador34 en todas las provincias liberadas35.

La lista de los primeros gobernadores nombrados por el presidente de Venezuela en las provincias liberadas del centro de la Nueva Granada fue la siguiente:

Provincias Gobernadores militares

Gobernadores políticos

Cundinamarca Francisco de Paula Santander Tiburcio Echeverría

Tunja Bartolomé Salom Manuel Ramírez

Socorro Antonio MoralesDiego Fernando

Gómez,Bernardino Tovar

Pamplona Pedro Fortoul Francisco Soto

Mariquita Antonio Obando,Francisco Urdaneta

Gregorio Álvarez del Pino

Casanare José Concha Domingo Orduña

34 El 6 de enero de 1820, el Congreso de Angostura decretó que el ge-neral Bolívar quedaba en adelante condecorado con el título de Liber-tador, y que en todos los despachos oficiales debería usarlo antes del de presidente (“Libertador presidente”). Por su parte, todos los vencedores de Boyacá serían reconocidos como libertadores de Cundinamarca. 35 A su regreso a Angostura, el presidente Bolívar pudo afirmar ante el Congreso, al abrir la sesión del 14 de diciembre de 1819, que las 12 provincias granadinas liberadas este año tenían la unánime opinión de unirse a las provincias de Venezuela en una “nueva República, com-puesta de estas dos naciones”. Tres días después, el Congreso aprobó la ley fundamental de la República de Colombia.


Neiva Domingo Caicedo,Joaquín París

Francisco Morales,José Fructuoso

Durán

Popayán Joaquín París,Antonio Obando Manuel Escobar

Cartagena Mariano Montilla Pedro Gual

Antioquia José María Córdova José Manuel Restrepo

Como se puede ver, el mando sobre todas las provincias neogranadinas liberadas quedó en manos de los militares más carismáticos del ejército libertador, siendo reducidos los abogados a la condición de tenientes asesores de aquellos. La militarización del gobierno, resultado de la especial circunstancia de la guerra de liberación, impuso la política del Libertador y del doctor Zea respecto de la creación de la nueva República de Colombia, un proyecto que por su ambición desautorizaba las voces que reclamaban cierto grado de autonomía de las provincias, esa pretensión que había sido el signo de la Primera República.

El gobierno general de las Provincias Libres de la Nueva Granada fue ejercido en adelante por el general de división Francisco de Paula Santander, con título de vicepresidente y con las funciones otorgadas por el reglamento del Congreso de Venezuela (26 de febrero de 1819) a su propio vicepresidente. En cuanto el general Bolívar se marchó, Santander asumió todo el poder en su jurisdicción y aumentó las funciones de los gobernadores políticos para que actuaran como jurisconsultos asesores de los gobernadores militares y para que resolvieran pleitos en segunda instancia hasta por un monto de mil pesos. La subsistencia de los antiguos cabildos fue mantenida, aunque la función de confirmación y expedición de títulos de los empleos capitulares fue puesta en manos del


gobernador militar. Además de los alcaldes ordinarios y pedáneos, regidores y procuradores, de elección anual, se mantuvo la existencia de oficios vendibles (alguaciles mayores, fieles ejecutores y regidores perpetuos) para el provecho del erario público. Los cabildos continuaron administrando las rentas de propios, con las cuales se pagaban los gastos de la baja policía.

Estanislao Vergara, secretario de Guerra y Hacienda, entendía perfectamente que el sistema de gobierno provisional adoptado no sería “agradable a los afectos a un sistema demasiado liberal”, pero lo defendió como una solución transitoria y adecuada a la necesidad de salvar el régimen republicano. Una vez que la independencia se encontrara establecida con firmeza y un congreso general diera una constitución, quedaría sin efecto “lo que ha sido obra de las circunstancias y de la necesidad”.

Reorganización del Ejército Libertador

Las contribuciones forzosas que de inmediato se impusieron a los españoles y vecinos realistas se justificaron en la necesidad de comprar armas para el sostenimiento del nuevo ejército nacional, comandado por los dos nuevos generales de división que resultaron tras la Batalla de Boyacá, Anzoátegui y Santander, figuras destacadas en esa acción decisiva. Buena parte de las ropas decomisadas a los españoles fue empleada para vestir a las tropas libertadoras. El 20 de septiembre de 1819, al terminar la corta administración del general Bolívar sobre las Provincias Libres de la Nueva Granada, fueron dadas las instrucciones al general Anzoátegui, quien marcharía hacia Venezuela con su División, y al general Santander, quien quedó al


frente de la administración de la Nueva Granada. Éstas incluyeron la reorganización del cuerpo de ejército que se había formado en Venezuela para la campaña de la Nueva Granada: la División mandada por el general Anzoátegui quedaría con cinco batallones: Rifles (800 hombres), Granaderos (1.000 hombres), Dragones y Guías de Casanare y Apure (800 hombres), Lanceros del Llano Arriba y Húsares Ingleses. El Batallón Rifles marcharía a la provincia del Socorro, los Granaderos quedarían en Bogotá, y el nuevo Batallón Vencedor de Boyacá marcharía a Pamplona. Algunas divisiones fueron enviadas a la liberación de las provincias de Antioquia, Chocó y Popayán, y se ordenó la ocupación de Cúcuta.

Una vez que los generales Bolívar y Anzoátegui marcharon sobre Venezuela con la División del nuevo Ejército del Norte, Santander quedó encargado de la División Granadina, a cargo de la supervisión del reclutamiento de nuevos batallones en las provincias liberadas: el Vargas en el Socorro, el Albión en Tunja, el Alto Magdalena en Honda y uno en cada provincia liberada (Antioquia, Chocó, Neiva). Ordenó entonces concentrar todos los cuerpos de milicias que existían en la capital en un solo regimiento denominado Regimiento de Milicias Defensores de la Patria, integrado por dos batallones y bajo el mando del coronel Francisco González, mientras que los comerciantes y empleados judiciales y de hacienda fueron organizados en una Guardia Nacional, a órdenes del propio vicepresidente, pero actuando Antonio Nariño como segundo comandante. Cada batallón se compondría de 8 compañías, de 100 plazas cada una. Dio órdenes para fomentar las fábricas de pólvora y nitros que existían (una en Tunja, dos en Cundinamarca y una en Antioquia), y contrató con particulares la apertura de tres nuevas fábricas de pólvora en la provincia del Socorro, así como la extracción de estaño, plomo y cobre para la


provisión de los parques de artillería. En el puerto de Honda se organizó una flota de canoas para la defensa del río Magdalena, al tiempo que se ordenó la fortificación de la angostura de Nare. En tres provincias (Cundinamarca, Pamplona y Popayán) fueron organizados cuerpos de milicias de caballería. Todos los miembros de las milicias se vestirían y armarían por sí mismos.

El nuevo reclutamiento de 2.100 soldados fue regu-larizado por el decreto del 4 de septiembre de 1820, y la conscripción fue distribuida provincialmente del modo siguiente:

Provincias Reclutas CompañíasBogotá 400 4Tunja 400 4Socorro 400 4Pamplona 300 3Mariquita 200 2Antioquia 400 4

La maestranza de Bogotá fabricó en 1820 los artículos de la caballería y la infantería (fornituras, sillas, gorras, maletones), 641 arrobas de pólvora, 246.547 balas de fusil, y reparó 3.560 fusiles y carabinas. A finales de este año el secretario de Guerra calculó que en toda la Nueva Granada habían sido movilizados 34.000 reclutas para enfrentar las tropas españolas.

En la circunstancia de una guerra de liberación que se prolongó por varios años en los territorios de la Nueva Granada y Venezuela, la tarea de construir un gran ejército ocupó la atención preferencial del general Bolívar, así como la del vicepresidente de la Nueva Granada, dada la estrategia de liberación mutua entre esas dos antiguas entidades políticas diseñada


por el Libertador. Antes de 1810, la experiencia militar de los granadinos se limitaba al Regimiento Fijo de Cartagena y a una mínima fuerza estacionada en Santa Fe, que se conocía como el Regimiento Auxiliar. Fue durante el segundo decenio del siglo XIX que la guerra, antes desconocida, formó sobre la marcha un cuerpo de oficiales y algunos generales, pues “sólo en los talleres se forman los artífices”, como dijo en sus memorias don Santiago Arroyo.

Reorganización de la hacienda pública

La administración de la Hacienda Pública, antes Real Hacienda, obligó a la renovación de sus empleados, más no así al sistema de las contribuciones. Luis Eduardo de Azuola fue nombrado intendente general de todas las rentas de las Provincias Libres de la Nueva Granada, poniendo bajo su autoridad al contador y al tesorero de la Casa de Moneda. Sus funciones siguieron siendo las mismas “que en el sistema español correspondían a los superintendentes generales de Hacienda”, detalladas en la Ordenanza de Intendentes de la Nueva España (1786). En el puerto de Honda se nombró un ministro del tesoro público y en cada provincia un administrador general de los correos. También fueron nombrados los jueces particulares de diezmos en los cantones, los administradores de los estanquillos de aguardientes y los administradores de alcabalas. La contribución del uno y medio por ciento que había impuesto el virrey Sámano se mantuvo, con su sistema de recaudo, y se ordenó su consignación en el Tesoro Público. El uso del papel sellado, tanto el de las armas reales como el de las armas de la Libertad, se mantuvo en vigor. Las salinas de Zipaquirá fueron inspeccionadas para introducir reformas e incrementar su producción y rentas para el Estado.


Las funciones del intendente general de rentas fueron precisadas por el vicepresidente Santander, agregándole el consejo de una Junta Suprema de Hacienda. Conforme a la Ordenanza de Iintendentes de la Nueva España, Azuola sería juez en la parte contenciosa de la hacienda pública y además juez en la parte directiva y económica, presidiendo también la Junta Suprema de Hacienda. Pero los libramientos contra el tesoro público deberían emanar del secretario de hacienda, así como los nombramientos de los empleados de la administración de hacienda. Cada cuatro meses se practicaría el corte y tanteo de las cuentas de las 16 cajas de rentas públicas, bajo la supervisión del intendente general de hacienda y de sus delegados en las provincias. Como la Ordenanza de Intendentes se mandó a observar por el libertador presidente, conforme a ella se mantuvo la existencia de la Junta general de diezmos, guiada por el reglamento expedido el 24 de noviembre de 1819. Como la renta de diezmos era una de las más productivas, el Gobierno exoneró a sus rematadores del servicio militar, tratando de incrementar para el Tesoro nacional “una ganancia de mucha consideración”.

Conforme a la instrucción del Libertador presidente, todo el sistema de recaudación de rentas (alcabalas, tabacos, tributos de indios, aguardientes, correos, naipes, papel sellado, diezmos, etc.) del régimen español se mantuvo en su integridad, así como la moneda que llevaba impresa la cara de una indígena. Esta moneda de un peso de plata, conocida en el mercado como de la “china”, fue establecida por Antonio de Nariño en 1813. El vicepresidente Santander ordenó en 1819 el resello de la moneda macuquina española (“caraqueña”) con los troqueles de la “china”, pero la disparidad de los cospeles originales hizo que fuera rebautizada en Venezuela como “chipi chipi”. La Casa de Moneda comenzó entonces a producir una nueva


moneda de la “china” sobre cospeles regulares de plata, con la inscripción “Libertad americana”36.

Se restableció la administración de las factorías de tabacos que existían en Ambalema, Piedecuesta, Casanare y Llano Grande, así como dos administraciones principales de tabacos (Bogotá y Socorro), y el sistema de estanquillos de aguardientes en todas las provincias. Para la administración de la fábrica de salinas de Zipaquirá se nombró un fiel de almacenes, siguiendo el consejo de Cristóbal Vergara, el nuevo administrador principal de salinas, y se adoptó el procedimiento técnico de cocción de la sal propuesto alguna vez por Alejandro de Humboldt. El producto líquido de esta salina para las rentas españolas en 1818 se calculó en 74.000 pesos, pero en 1820 el administrador informó que el producto líquido para las rentas republicanas se había elevado a 126.199 pesos. Se rebajaron los precios del aguardiente y de los tabacos en las provincias del Socorro y Antioquia para disminuir el contrabando de estos géneros. El precio del papel sellado fue incrementado y se establecieron dos rutas de correos.

El decreto del 20 de enero de 1820 reguló los derechos de importación que pagarían las mercancías extrajeras ingresadas por los puertos del Pacífico (Buenaventura, Cupica, Charambirá): 10% de arancel único, con lo cual se unificaban los antiguos derechos de armada, aduana, etc. Los víveres (aceite, vino, cera

36 Para los detalles del sistema monetario de la naciente República de Colombia puede leerse a Fernando Barriga del Diestro: “La moneda que vio nacer, crecer y morir a Colombia, 1813-1836”, en Boletín de historia y antigüedades, 831 (oct.-dic. 2005), p. 809-844. Para una ima-gen de la experiencia fiscal acumulada durante la Primera República, ver su libro Finanzas de nuestra primera Independencia: apuntes eco-nómicos, financieros y numismáticos. Bogotá: Academia Colombiana de Historia, 1998.


blanca, harina, arroz, etc.) pagarían el 8% de su valor declarado. El arancel para las mercancías exportadas se fijó en 6%. Las mercancías transportadas entre provincias neogranadinas pagarían el 5% de impuesto de alcabala. Un nuevo decreto del 2 de octubre siguiente, teniendo a la vista el déficit de los ingresos estatales, incrementó el arancel de mercancías extranjeras a 33%, reducido a 25% si se trataba de buques de Chile o Buenos Aires. El arancel para la importación de víveres extranjeros se incrementó al 25%. La producción nacional de tabaco fue protegida al imponerle un 50% de arancel de importación al que fuese introducido por los puertos. Pero el Congreso de Colombia unificó los derechos de importación para todos los puertos del país por la ley del 28 de septiembre de 1821: el derecho único de importación sería del 15% sobre metales, papel, medicinas, jarcias y cables; del 17,5% para todas las manufacturas de algodón y lana; del 20% para los vinos, vinagres, cera, relojes, sillas de montar, loza y cristalería; de 22,5% para las sedas, piedras preciosas, encajes, perfumes, adornos, especies, frutas secas, alcaparras, aceitunas y encurtidos. Las harinas y carnes saladas, zapatos, vestidos y quincallería pagarían un 25% y los licores extranjeros un 35% Todas las mercancías no determinadas pagarían el 20%.

En cuanto a los derechos de exportación, fijados por la ley del 29 de septiembre siguiente, fueron exceptuados para algunos productos (café, algodón, azúcar, aguardientes y mieles, maderas de construcción) e impuestos a otros: 10% para los cueros, cacao y añil; 15 pesos para cada equino y 12,5 pesos para cada vacuno, y para todas las demás producciones el 5%. El oro amonedado pagaría el 3%.

En las provincias de Cartagena y Santa Marta fue restablecida la alcabala del 5% sobre las llamadas mercancías de Castilla y sobre los bienes inmuebles y


semovientes. Se introdujo un derecho de extracción del 3% sobre víveres llegados de otras provincias internas. Todas las tiendas (mercadería, mercería, pulpería y mixtas) pagarían mensualmente derechos de venta, según su clase. En las provincias de Nóvita y Citará fueron establecidas dos cajas públicas a cargo de un tesorero de hacienda cada una.

La exportación de oro en polvo y pastas, de la mayor importancia durante la primera mitad del siglo XIX, fue inicialmente prohibida (decreto del 3 de febrero de 1820) en consideración a “los perjuicios que se causan a los intereses de la república”. Se pretendía hacer pasar todo el oro por el proceso de amonedación de las Casas de Moneda y garantizar la existencia de ese medio de cambio en el comercio interior. Esta primera medida fue complementada por la que (7 de abril de 1820) declaraba nula toda transacción comercial en barras o pastas de oro y plata en la que no interviniese la autoridad del gobierno, no dispuesto a perder derechos de amonedación y de correos.

El 20 de mayo de 1820, presionado por los gastos de la guerra de liberación que fue extendida a las provincias de Cúcuta, Cauca, Cartagena, Santa Marta, Venezuela, río Magdalena y Ocaña, el Gobierno decidió tomar entre los comerciantes y hacendados un empréstito de 125.000 pesos, reconociendo un interés del 4% a quienes aportaran más de 4.000 pesos. Esta medida afectó todos los fondos de fábrica de las iglesias, pues el gobierno tomó las tres cuartas partes de sus existencias en empréstito, reconociéndolas como deuda nacional. A todo el clero de Bogotá se le repartió, adicionalmente, un empréstito de 12.000 pesos, y a todos los demás ciudadanos se les impuso una capitación fiscal: 20 pesos a quienes tuvieran bienes superiores a 10.000 pesos, 10 pesos a los que tuvieran entre 2.000 y 10.000 pesos, 6 pesos a quienes


tuvieran entre 400 y 2.000 pesos, 4 pesos a todos los profesionales y un peso a todos los demás. Inclusive los indios y los jornaleros quedaron con una capitación de un real. A las provincias de Antioquia y Chocó se les pidió un empréstito pagadero con los derechos de importación. El esfuerzo militar de 1820 les costó a las cajas de Bogotá la cantidad de 552.296 pesos, de la cual casi la mitad fue remitida directamente al cuartel general del Libertador. Bolívar supuso que la administración del recaudo de alcabalas le saldría más barata al estado por el sistema de arrendar su cobro al mejor postor, pero la experiencia mostró que solamente en Zipaquirá, Sogamoso y La Mesa tuvo éxito este sistema. El proyectado ahorro de sueldos de empleados no parecía realizable en el corto plazo.

Los ingresos fiscales del Departamento de Cundinamarca durante el año 1821 ascendieron a 825.307 pesos, en su mayoría provenientes del cúmulo de hacienda (185.417 pesos), empréstitos (123.663 pesos), salinas (107.719 pesos), depósitos generales (84.814 pesos), vacantes eclesiásticas (51.850 pesos), alcabalas (45.112 pesos), capitación (33.581 pesos), novenos de diezmos (31.627), cajas de Antioquia (30.560 pesos), platina (29.531 pesos), sobrantes de casa de moneda (20.000 pesos), donativo (12.850 pesos), tabacos (11.708 pesos), temporalidades (5.604 pesos), papel sellado (5.499 pesos) y quintos (5.466 pesos). Los gastos públicos librados este mismo año ascendieron a 799.934 pesos, de los cuales solamente 59.375 pesos correspondían a sueldos.

Construir la nueva nación colombiana

El discurso pronunciado por el general Bolívar en el acto de instalación del congreso de las seis provincias venezolanas en trance de liberación (Caracas, Barcelona, Cumaná, Barinas, Guayana, Margarita),


con la asistencia de los diputados de la provincia de Casanare, reunido en Angostura desde el 15 de febrero de 1819, contiene la exposición del proyecto original de construcción de la nación colombiana, una de las tareas permanentes del estado que no parece terminar nunca. Partiendo del hecho social de un pueblo “desigual en su epidermis”, resultado de un prolongado proceso de mezcla de europeos, africanos e indígenas, el principio fundamental de construcción de la nueva nación tenía que ser, inmediata y exclusivamente, la igualdad política: “los hombres nacen todos con derechos iguales a los bienes de la sociedad”, pese a su diferenciación individual por el hecho de que no todos practicaban la virtud, ni tenían la misma valentía, talentos o carácter, ni disponían de la misma fuerza física o moral. Estas grandes diferencias originales entre los individuos deberían ser corregidas por las leyes estatales que los pondrían en el camino hacia la igualdad política y social mediante la educación, la industria, las artes, los servicios y las virtudes. La reunión de todos los individuos originalmente desiguales en un Estado era el fundamento de la política, debiendo el gobierno conducir la sociedad originalmente heterogénea “con un pulso infinitamente firme, un tacto infinitamente delicado”, hacia la mayor suma de felicidad, seguridad social y estabilidad política posibles.

Los principios políticos del nuevo gobierno republi-cano (soberanía del pueblo, división de poderes públi-cos, libertad civil, proscripción de la esclavitud, abo-lición de los privilegios y de la monarquía) eran la garantía de la igualdad política que refundiría, “en un todo, la especie de los hombres, las opiniones políti-cas y las costumbres públicas”. El “caos” de la nacien-te república requería no sólo de las facultades mora-les de los legisladores y gobernantes, sino de la fun-dición de “la masa del pueblo en un todo”: “Unidad, Unidad, Unidad, debe ser nuestra divisa. La sangre


de nuestros conciudadanos es diferente, mezclémosla para unirla”. Este llamado a la integración de todos los ciudadanos significaba también la adopción de un régimen centralizado que reuniera todas las antiguas provincias y los estados federales creados por la Pri-mera República en una sola república indivisible, pre-sentada como el remedio contra “la divergencia que ha reinado y debe reinar entre nosotros por el espíri-tu sutil que caracteriza al gobierno federativo”.

La nación de ciudadanos anunciada por el general Bolívar en Angostura, entendida como el resultado de un largo proceso de integración social, suponía la conjunción de dos procesos que debería ejecutar el estado en el largo plazo: de un lado, la integración de quienes originalmente pertenecían a distintas clases y razas; del otro, la integración de todas las provincias en un único cuerpo político centralizado. Efectivamente, la historia de la tarea de construcción de la nación colombiana puede leerse desde estos dos largos procesos tempranamente identificados por el Libertador.

El 14 de diciembre de 1819, de nuevo en Angostura, el Libertador presidente dijo ante el Congreso de Venezuela que el pueblo liberado de la Nueva Granada estaba convencido “de la inmensa ventaja” que resultaría de la creación “de una nueva república” compuesta de las naciones granadina y venezolana. Este proyecto, que era “el objeto único” que se había propuesto personalmente desde sus primeras acciones armadas, contaba ahora “con el voto de los ciudadanos de ambos países”, pues era “la garantía de la libertad de la América del Sur”. Tres días después, el Congreso de Venezuela aprobó la Ley fundamental de la República de Colombia, cuyo primer artículo decretaba que “las Repúblicas de Venezuela y la Nueva Granada quedaban desde este día reunidas en una sola bajo el título glorioso de República


de Colombia”. Su territorio sería dividido en tres departamentos que se llamarían Venezuela, Quito y Cundinamarca, de tal suerte que el nombre de Nueva Granada quedaría en adelante suprimido. En cada uno de estos departamentos ejercería el gobierno superior un vicepresidente, y la capital general sería una ciudad nueva que se llamaría Ciudad Bolívar. El congreso constituyente se reuniría en la villa del Rosario de Cúcuta al comienzo del año 1821.

El 12 de febrero de 1820, firmaron en Santa Fe todas las autoridades civiles, militares y eclesiásticas el acta de ratificación de la Ley fundamental de la República de Colombia. El vicepresidente Santander expuso las ventajas de este proyecto de “asociación de los pueblos”, cuyo peso demográfico calculó en más de tres millones de habitantes, pero quizás la más amplia argumentación a favor de este proyecto político fue la que expuso Francisco Antonio Zea en un Manifiesto al cerrar las sesiones del Congreso de Venezuela (13 de enero de 1820): se trataba de la formación de “una fuerte y sólida potencia que en el acto mismo de levantarse puede hacerse respetar”. Por su dimensión territorial, recursos mineros y población, por su posición geográfica entre los dos océanos, Colombia sólo requería de su voluntad para “levantar un poderoso y colosal estado, asegurarse una existencia eterna y una progresiva y rápida prosperidad”. En su opinión, había quedado en el pasado “el delirio de las soberanías provinciales bajo un sistema federativo”. “Elevados a la dignidad de Nación”, los colombianos sólo tendrían que darse “una constitución practicable y un gobierno justo, benéfico y liberal”.

La salvedad que los santafereños se reservaron por la ausencia de neogranadinos en el Congreso de Angostura que decretó la Ley fundamental del 17 de diciembre de 1819 fue resuelta en el Congreso de la villa del Rosario de Cúcuta el 12 de julio de 1821,


cuando los diputados venezolanos y granadinos firmaron la ratificación de la Ley fundamental de la República de Colombia en los términos siguientes: los pueblos de Venezuela y la Nueva Granada se reunirían en un solo cuerpo de nación bajo el expreso pacto de que su gobierno sería siempre Popular Representativo. La nueva nación se denominaría República de Colombia y el poder supremo nacional se dividiría para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El territorio de esta república sería el mismo que habían tenido la extinguida Capitanía general de Venezuela y el Virreinato del Nuevo Reino de Granada.

Conducción de la instrucción pública

El 17 de septiembre de 1819 el Libertador decretó el establecimiento de un colegio de educación para niños huérfanos, expósitos o pobres, “a quienes la República debe sostener y educar”, en el convento que habían abandonado en Bogotá los frailes capuchinos de Valencia. Esta decisión, gravosa para la Hacienda Pública, dado que el nuevo Estado se comprometió a pagar los gastos (maestros, subsistencia y útiles) que no fuesen cubiertos por los 24.200 pesos testados a favor de la educación pública por el doctor Juan Ignacio Gutiérrez y por los fondos propios del convento de capuchinos, se sustentó en el argumento de que “la educación e instrucción pública son el principio más seguro de la felicidad general y la más sólida base de la libertad de los pueblos”. Se iniciaba así una de las más largas tradiciones de la acción estatal en Colombia: el compromiso de “dar a los niños pobres la educación más virtuosa y conforme a los principios liberales de la República”. Se advirtió que mientras este colegio no tuviese los fondos suficientes para dotar cátedras de todas las ciencias, los niños serían enseñados en las primeras letras, los principios gramaticales del idioma materno y de la religión y la moral, el dibujo,


la lógica, las matemáticas, la física, la geografía y el arte de levantar planos.

El vicepresidente Santander restableció la cátedra de medicina en el Colegio de San Bartolomé y expidió los estatutos del Colegio de huérfanos establecido por Bolívar en el Convento de Capuchinos, aumentando sus rentas con 5.000 pesos que se adeudaban al Estado. Como el presidente ordenó aplicar una parte de las rentas de las tierras de los resguardos de indios de Cundinamarca arrendadas a particulares para el pago de maestros de primeras letras en los pueblos de indios, el vicepresidente ordenó que en todas las parroquias debería pagarse, de las rentas de propios o de las contribuciones de los vecinos, un maestro de primeras letras. Los gobernadores políticos fueron encargados de velar por el cumplimiento de esta disposición y se acordó con los provinciales de las órdenes regulares que en cada convento se abriría una escuela de primeras letras.

Para garantizar el cumplimiento de esta tarea, San-tander reorganizó (decreto del 19 de agosto de 1820) la administración de las rentas de los cabildos, des-tinando los dineros del ramo de propios a la com-posición de caminos y al pago de los estipendios de maestros de escuela. Siguiendo lo dispuesto por la Ordenanza de Intendentes de Nueva España, mandó ad-ministrar todos los ramos de hacienda local por el sistema de arriendo a particulares, adjudicados en públicas almonedas al mejor postor, y que se estable-cieran mayordomos, juntas administrativas y cajas, así como un sistema de pagos contra libranzas gira-das por juntas. Por el decreto del 20 de junio de 1820 se concedió al vicepresidente el patronato y gobierno de los colegios, incluso los seminarios, adquiriendo el estado el derecho de inspección sobre todos los esta-blecimientos de educación. Este derecho de patronato educativo le permitió al vicepresidente seleccionar en


adelante a los rectores, vicerrectores y catedráticos (latín, filosofía, derechos) de los colegios, y la expe-dición de un nuevo plan de estudios único para todos ellos: la gramática castellana se enseñaría antes que el latín, se enseñaría matemáticas, arquitectura y re-tórica, así como historia de las facultades. Se introdu-jo la práctica de los exámenes públicos anuales para controlar la ejecución efectiva del plan de estudios.

La ejecución de esta tarea permanente del Estado, sujeta a los vaivenes de las políticas durante el siglo XIX, fue el gran legado del vicepresidente Santander y de su sucesor en los tiempos del Estado de la Nueva Granada, el doctor José Ignacio de Márquez.

Mantenimiento de buenas relaciones con la Iglesia Católica

El definitivo fin de la autoridad monárquica en la Nueva Granada replanteó las relaciones del Estado con la Iglesia Católica, tal como ya había sucedido durante la Primera República. El doctor José Domingo Duquesne seguía siendo el deán del Cabildo del Arzobispado, acompañado ahora del canónigo Juan Cabrera, del provisor Nicolás Cuervo y del medio racionero Mariano Quintana. Durante la Primera República, Duquesne había debatido con los dirigentes del Congreso de las Provincias Unidas tres asuntos: la continuación del derecho del Real Patronato sobre la Iglesia Indiana en el nuevo gobierno republicano, el recaudo y la distribución de la masa de los diezmos eclesiásticos, y la supresión del expendio de las bulas de cruzada. En ese momento, el Congreso de las Provincias Unidas defendió la conservación del derecho de patronato del Estado sobre la Iglesia Católica, reservándose así el poder para nombrar las dignidades eclesiásticas sin la intervención de ningún otro poder exterior. Pero Duquesne y el canónigo Pey controvirtieron esa postura, argumentando que


el derecho de patronato, originalmente concedido por los papas a los reyes de España, había terminado con el hecho de la independencia neogranadina. En su opinión, solamente la Silla Romana podría ratificarlo, con independencia de la voluntad de los nuevos gobernantes neogranadinos. Aconsejaron entonces que, provisionalmente y previo consentimiento de estos, las jerarquías eclesiásticas deberían ser las que proveerían los cargos y beneficios eclesiásticos. Sin embargo, como Duquesne y Pey eran adversos a los nuevos gobiernos republicanos, los nombramientos sólo pudieron hacerse en interinidad. Como a la sazón se agregó a esta anomalía la circunstancia de que no había titular en ninguna de las sillas diocesanas del Nuevo Reino de Granada, ni manera de ordenar nuevos sacerdotes porque se habían agotado las existencias de óleos sagrados, muchos descontentos con la transformación política comenzaron a divulgar la opinión que atribuía a las nuevas autoridades republicanas una supuesta intención de destruir la religión católica.

El debate por el derecho de patronato estatal sobre la Iglesia Católica dividió radicalmente las opiniones de los abogados y eclesiásticos de la Generación de la Independencia. Todavía en los tiempos en que el Colegio Electoral de Cundinamarca había proclamado la independencia absoluta de la Monarquía (19 de julio de 1813), este cuerpo lamentaba “los males que se experimentan por no estar decidido si el derecho de patronato lo ha reasumido la autoridad de la Iglesia, o si pertenece a la soberanía de este pueblo como inherente a ella”. Una opinión seguía sosteniendo que la Iglesia podía reasumir en sí el derecho de patronato en ausencia de su tenedor legítimo (la Monarquía Española), pero la otra argüía que este derecho había sido asumido legítimamente por las provincias cuando estas habían resumido en sí la soberanía sobre los pueblos neogranadinos. Cualquier posición


tomada en este debate perjudicaría “la soberanía del pueblo de Cundinamarca” o, por el contrario, “los derechos de la autoridad eclesiástica”, produciendo así “escrúpulos” en los legisladores santafereños37. La solución advertida tendría que ser algún tipo de “concordia” negociada directamente con el Papa: o patronato o concordato. Este problema, legado por el Estado monárquico en las Indias, sólo hasta la negociación del Concordato de 1887 pudo aplacar las disputas que desde los tiempos de la independencia generó.

El segundo tema, derivado de la tradición del real patronato, era el derecho concedido a los reyes para recaudar diezmos de las producciones agropecuarias de las Indias con destino al sostenimiento del culto católico. En la práctica administrativa indiana, los diezmos eclesiásticos eran un ramo de la real hacienda, cuyos funcionarios los distribuían entre el personal y las instituciones religiosas conforme a cierta norma, quedándose el propio Estado Indiano con una parte de los recaudos. Algunos canónigos del Cabildo Catedral de Santa Fe opinaron que la independencia había suspendido este derecho de los reyes de Castilla, con lo cual toda la masa de los diezmos correspondía en adelante en su totalidad al Clero, sin que el nuevo Estado llevase la participación que anteriormente le correspondía al rey. Pero los nuevos gobiernos provinciales continuaron recaudando los diezmos y repartiéndolos conforme a la tradición, conservando una parte sobrante para sus haciendas públicas. Por ejemplo, la Junta del Socorro exigió a los gobernadores del Arzobispado copia de los poderes que tenía cada uno de los canónigos del Cabildo Catedral para repartirse entre sí la cuarta parte de

37 “Decreto del Colegio Electoral de Cundinamarca, 24 de julio de 1813”, en Juan Pablo Restrepo: La Iglesia y el Estado en Colombia (1885). 2ª. ed., Bogotá: Banco Popular, 1987, tomo I, 285.


la masa de los diezmos recaudados en la provincia del Socorro, así como la nómina de los candidatos a ocupar los curatos de esta, para su presentación. Los miembros del Cabildo Catedral, consultados por los gobernadores del Arzobispado, se negaron a satisfacer las exigencias de la Junta del Socorro, advirtiéndole que sería responsable de los pagos indebidos que hicieran con cargo al recaudo de los diezmos, así como de la nulidad de los nombramientos de párrocos que hicieran sin consulta con los obispos38.

Cuando el Cabildo Catedral declaró públicamente, el 10 de septiembre de 1813, que toda la masa de la renta de diezmos pertenecía al clero desde el día de la declaración de la independencia absoluta de la Monarquía, el Congreso de las Provincias Unidas nombró una comisión para que preparara un informe ilustrativo como base para adoptar las providencias más acertadas. Esta comisión, presidida por el doctor Juan Marimón (canónigo de Cartagena), concluyó que los diezmos pertenecían al estado republicano y que su distribución deberían ejecutarla los funcionarios de la hacienda pública, reteniendo los caudales que pertenecían a los cargos eclesiásticos vacantes (el arzobispo, los prebendados ausentes) y los novenos de la mitad de la masa de los diezmos destinados a hospitales y al rey. Visto este informe, el Congreso decretó (22 de octubre de 1813) lo pedido por la comisión.

Con estos antecedentes, el provisor Nicolás Cuervo (1751-1832), actuando como gobernador del Arzobispado, dio un paso conciliatorio ante el vicepresidente Santander: la nueva intención del Cabildo Catedral era entregarle al Gobierno, como un donativo gratuito, los tres novenos de la mitad de la masa de los diezmos que le correspondían

38 Juan Pablo Restrepo, op. cit., tomo I, 281-282.


anteriormente al rey, así como las rentas de los empleos vacantes (arzobispo y prebendados), mientras podía el nuevo Estado concurrir ante la Sede Apostólica para solicitar los privilegios que habían tenido los reyes de España respecto de las rentas de diezmos. Agradecido por este gesto, el secretario Estanislao Vergara le contestó que esos donativos serían empleados para la defensa nacional, y que a cambio el gobierno protegería al clero, “considerando a sus individuos como a unos ciudadanos de esfera superior, empleados en el servicio del Ser Eterno, a quien dirigirán continuamente sus votos y oraciones, para que se afiance la independencia”39.Mientras se resolvían todas las dudas sobre el derecho de patronato, Santander decretó que ningún cura podría posesionarse en su beneficio sin preceder el pase del gobierno, expidió un reglamento para normalizar la conducta de los mayordomos de fábrica de iglesias y aclaró las dudas sobre el modo como el ordinario eclesiástico adelantaría las causas judiciales por los delitos contra la religión, facultando la lectura de los libros prohibidos por la Inquisición “sólo por razón de Estado”, pero con condiciones. Considerando que la religión católica era “la única que profesa la Nueva Granada” y que al gobierno republicano le correspondía velar “para que se conserve pura y sin mezcla de error”, resultaba que las proposiciones “heréticas, malsonantes y escandalosas” pronunciadas en público por algún ciudadano constituían un “delito que tiene pena establecida en las leyes” y podía ser juzgado por la autoridad eclesiástica “por delegación de la civil”.

39 “Carta del provisor Nicolás Cuervo al vicepresidente Santander. Bo-gotá, 27 de septiembre de 1819. Contestación de Estanislao Vergara. Bogotá, 2 de octubre de 1819”, en Gaceta de Santafé de Bogotá, 9 (3 octubre 1819).


El problema que se presentaba aquí era que en una república soberana no podía el Tribunal de la Inquisición prohibir la lectura de libros. Por “razón de Estado” los neogranadinos “de juicio, ilustración, madurez y discernimiento” podían alegar su facultad para leer esos libros prohibidos. La contradicción no se planteaba todavía en términos de la garantía del derecho ciudadano a la libertad de conciencia y de culto, sino en términos de la soberanía del nuevo Estado republicano. Santander la resolvió entonces permitiendo la lectura de los libros prohibidos pero con la condición de que previamente seis revisores nombrados debían revisar y anotar al margen de ellos “los errores que contengan y demostrándose en las notas la falsedad de las proposiciones con respecto al dogma y santa moral”. Adicionalmente, decretó que ningún libro, discurso o papel podría ser impreso sin la aprobación del gobierno (decreto del 19 de enero de 1820).

Esta comprometida solución fue eliminada por José María del Castillo y Rada cuando ejerció el cargo de vicepresidente interino de Colombia en la villa del Rosario de Cúcuta: su decreto del 3 de septiembre de 1821 argumentó que “a pretexto de conservar el dogma y la moral pura de Jesucristo” no se podían “sofocar los progresos de las luces y se atente contra los derechos [...] que afianzan la libertad del individuo, principal apoyo de la libertad política de las naciones”. En consecuencia, ordenó al vicepresidente de Cundinamarca no permitir la subsistencia de la Comisaría de la Inquisición que aún existía en Bogotá, ni el examen de libros a las autoridades eclesiásticas, “por ser todo esto un abuso incompatible con la libertad de la república, indecoroso, y que no conduce al fin que se aparenta”.

La primera vez que se puso a prueba la facultad del vicepresidente Santander para conceder el pase a los


eclesiásticos antes de la posesión en su respectivo beneficio ocurrió con ocasión del nombramiento de provisor para la Diócesis de Popayán. Don Salvador Jiménez de Enciso, obispo de Popayán, fue uno de los españoles que resistió el cambio de régimen político y se negó a seguir ejerciendo su empleo. Al quedar vaca su silla, el deán de Popayán se negó a nombrar un vicario provisor que resolviera el asunto de los nombramientos de párrocos de la diócesis. Por solicitud del Gobierno, el doctor Nicolás Cuervo –el provisor general del Arzobispado, quien se entendía bien con el vicepresidente– procedió a nombrar al provisor de Popayán (Manuel Urrutia) para que se encargara provisionalmente de la administración de esa diócesis. Pero el obispo Jiménez hizo publicar un edicto nombrando como provisor al doctor José María Rodríguez y prohibiendo, bajo pena de excomunión, recibir a otro que no fuese este.

La colisión de competencias había quedado claramente establecida. El vicepresidente reunió entonces, el 14 de abril de 1821, una comisión asesora integrada por canónigos y teólogos (Pablo Plata, Juan Rocha, José Luis Azuola, Tomás Tenorio, José Ignacio Sanmiguel, Ignacio de Herrera, Nicolás Cuervo) y, después de oírlos, resolvió (decreto del 25 de abril de 1821) que el obispo de Popayán no podía ejercer autoridad alguna en el territorio de Colombia por no haber prestado el juramento de obediencia al gobierno de la república. En consecuencia, ordenó al doctor Urrutia seguir ejerciendo sus funciones de provisor de Popayán y no dejar correr ninguna providencia del obispo mencionado, desterrando de Cundinamarca a quienes estuvieran dispuestos a obedecerlo, empezando por el propio obispo Jiménez. Por su parte, el doctor Cuervo cooperó con el vicepresidente para la declaratoria de vacantes en las parroquias donde habían estado sirviendo curas emigrados, con lo cual pudieron


ponerse nuevos párrocos en propiedad, limitándose el Gobierno a darles el pase de confianza. La armonía que existió entre Santander y el doctor Nicolás Cuervo fue determinante en el primer momento de las relaciones entre el nuevo gobierno republicano y la Iglesia. En contrapartida, Santander no cobró la cuarta arzobispal de los diezmos, pese a estar la silla arquidiocesana vaca, y concedió el problemático decreto contra la irreligión y la libre lectura de libros prohibidos.

Santander sentó las bases de la tarea permanente del Estado colombiano respecto de la Iglesia Católica: considerando siempre la larga tradición de religión única que tenían los ciudadanos y, teniendo a la vista la necesidad de moralización social, el Estado tendría que esforzarse por cultivar una buena relación con la Iglesia para obtener su colaboración en el esfuerzo de mejorar la gobernabilidad de la nación. El ejemplo de la decisiva acción del doctor Nicolás Cuervo en la transición republicana del clero neogranadino ilustraba los beneficios de ejecutar bien esta tarea.

Control de los delincuentes y atención de leprosos

La tradición hispana de la pena capital para los delitos comunes se mantuvo en la República, así como la del destierro para los delitos políticos. Pero la administración de los ladrones y delincuentes menores, a los cuales no podían imponerse la pena capital, forzó al nuevo gobierno a ocuparse del tema de la administración de prisiones. La primera medida adoptada por Santander fue el envío de ladrones al trabajo de las minas de La Baja, en la provincia de Pamplona, donde se esperaba que su trabajo durante un año fuese productivo, y así el gobierno percibiera una utilidad directa. En vez


de remitirlos a los presidios de Cartagena, como lo había hecho la Real Audiencia, se cambió su destino para hacer productivo el trabajo de los presos. Una segunda mina seleccionada para este castigo fue la de Malpaso, en la provincia de Mariquita, cuyo dueño se haría cargo de la administración de los presos. Pero el aumento de la frecuencia de los robos violentos en las casas obligó al vicepresidente a adoptar una medida desesperada el 17 de julio de 1820: a todos los ladrones aprehendidos y confesos se les aplicaría la pena de muerte. El secretario del Interior y Justicia defendió esta medida tan drástica con los beneficios inmediatos que trajo en la mejora temporal de la seguridad doméstica en Bogotá, pero como lo narraría bien don José María Cordovez Moure en sus Reminiscencias, este fue un problema recurrente de la vida de los bogotanos durante todo el siglo XIX.

Por solicitud del vecindario del Socorro, el vicepresidente estableció un lazareto en esa provincia, donde serían concentrados todos los leprosos que los gobernadores encontraran en las provincias orientales de la República. Le asignó como rentas la sexta parte del noveno de diezmos que correspondía a hospitales y un cuartillo por cada azumbre de aguardiente vendido en los estancos, con lo cual se esperaba pagar el sostenimiento de los enfermos, el médico y el capellán. El secretario del Interior consideró que con esta medida Cundinamarca quedaría libre “de una peste que, aunque no tan activa, no por ello era menos cruel y horrorosa que la que despobló al Ática en tiempos de Pericles”. Como complemento, el Gobierno mantuvo en vigencia una tarea del gobierno anterior: la remisión del pus vacuno contra la viruela a todas las provincias. Fue así como el control de leprosos, de elefancíacos y de la viruela, expresiones de una política estatal de atención permanente a la salubridad pública, se convirtió durante el siglo XIX en una de las tareas permanentes del Estado.


Las dos tareas circunstanciales de esta temprana agenda de la transición republicana fueron la protección de los indios, heredada del anterior estado como tarea permanente pero transformada en circunstancial por el ideario liberal de los legisladores del estado republicano, y la circunstancial administración y gasto de los bienes secuestrados a los españoles.

Protección de los indios

El 20 de mayo de 1820 el Libertador dio un decreto que ordenaba devolverles a los indios de Cundinamarca todas las tierras que integraban sus resguardos antiguos, en consideración a que esta parte de la población merecía “las más paternales atenciones del gobierno, por haber sido la más vejada, oprimida y degradada durante el despotismo español”. Una vez adjudicada a cada familia su parcela de labranza, el sobrante de las tierras de resguardo podría ser arrendada a particulares por los jueces políticos, con cuya renta se ayudaría a pagar los tributos de los indios y los sueldos de los maestros de las escuelas que se establecerían en sus pueblos. Como a “todos los demás hombres libres de la República”, nadie podría estorbarles a los indios su libertad para llevar a los mercados sus frutos, ni para ejercer su industria y talentos. Complementariamente, se liberó a los indios del pago de los tributos atrasados.

Esta tarea era circunstancial porque colisionaba con la tarea permanente de construcción de una nación de ciudadanos iguales, lo cual implicaba la extinción de la categoría política de “indio” y la integración de los campesinos de ancestros indígenas al cuerpo de ciudadanos mediante la aplicación de las estrategias de tornarlo propietario privado de sus parcelas e incorporarlo a la administración de la instrucción


primaria. Esta tarea estuvo ligada a cierta actitud paternal del Libertador respecto de los indígenas, pero el vicepresidente Santander entendía mejor que nadie que el futuro de este grupo social no podía ser otro que el de la plena incorporación a la ciudadanía, con lo cual esta tarea cesaría o, al menos, quedaría reducida a la administración de los “indios salvajes” con una política de misiones, caso en el cual la tarea fue transferida a las órdenes religiosas.

Circunstancialmente, durante los primeros tiempos de la República se mantuvo el cobro de los tributos a los indios y la existencia de los resguardos, pero las leyes fueron fortaleciendo la tarea de supresión de esta categoría socio-política como estrategia de construcción de la nación de ciudadanos.

Administración de los bienes secuestrados a los españoles

La primera orden despachada por el Libertador a los comisionados de bienes secuestrados que se enviaron a las provincias liberadas fue la de desembargar los bienes que el régimen anterior había secuestrado a los insurgentes y su devolución a sus legítimos dueños. Con ello, se quería ofrecer “un día de consuelo a los fieles hijos del país que han gemido por su horrible depredación” a manos de “los tiranos”. El restablecimiento del “Gobierno Liberal” de la República significaría así una inmediata restitución de los bienes expropiados a quienes se distinguieron por sus acciones patrióticas durante la Primera República. En contrapartida, los comisionados procederían a secuestrar los bienes, ganados y ropas de “los españoles y emigrados” que existieran, cuyo producto se guardaría en la Casa de la Expedición Botánica y se aplicaría a “la subsistencia del Estado”.


Esta disposición había sido pedida por los diputados de Casanare ante el Congreso de Angostura y convertida en la ley del 20 de junio de 1819. Para el caso de Santa Fe y sus alrededores, fue integrada una Comisión de Secuestros con los señores José María Serna, José Antonio Leyva, Joaquín Álvarez y Vicente Azuero. Como depositarios de los bienes secuestrados fueron nombrados Diego Fernando y Juan José Gómez, siendo remplazado luego el primero por el doctor Joaquín José Gori. Para la provincia de Tunja fue comisionado su gobernador político.

Pronto se vio que los bienes secuestrados a los españoles bajaban inmediatamente de valor, por lo cual el general Bolívar ofreció conmutar su secuestro por una suma en metálico pagada para rescatarlos. Al tenor de esta disposición (9 de septiembre de 1819), 36 españoles ofrecieron un total de cerca de 117.000 pesos para rescatar sus bienes y obtener un salvoconducto. La Hacienda de Hatogrande, expropiada al cura español Pedro Bujanda, y la casa que en Bogotá se expropió al español Vicente Córdova, fueron concedidas en plena propiedad al vicepresidente Santander como recompensa extraordinaria por sus servicios en la campaña de la independencia. La “desorganización espantosa” fue el rasgo inicial de la administración de los bienes que fueron secuestrados a los españoles, como lo reconoció más tarde el secretario de Hacienda, debiendo dictarse varias disposiciones para arrendar los bienes e impedir malversaciones.

Capítulo 2

Agenda del Congreso Constituyente de

Colombia


“El congreso general, en sus deliberaciones, no ha tenido otras miras que el bien común y engrandecimiento de la nación”. Con estas

palabras, vertidas en la alocución con la que el Congreso Constituyente reunido en la villa del Rosario de Cúcuta presentó la primera carta fundamental de Colombia, el 30 de agosto de 1821, puede resumirse el legado político de los 71 legisladores que asistieron a sus sesiones.

Durante la informal ceremonia de instalación de este congreso general, el 6 de mayo de 1821, apenas es-taban presentes 57 de los 95 diputados provinciales elegidos durante el año anterior en 19 provincias de la Nueva Granada y Venezuela que se consideraban liberadas del dominio de la Monarquía española. Fue solamente durante el transcurso del evento que se presentaron los 71 diputados de las 21 provincias que integraron inicialmente la República de Colom-bia: Santa Marta, Cartagena, Citará, Nóvita, Cauca, Antioquia, Mariquita, Neiva, Bogotá, Tunja, Socorro, Pamplona, Casanare, Barinas, Mérida, Trujillo, Mar-garita, Guayana, Cumaná, Barcelona y Maracaibo.

La convocatoria del Congreso de Angostura a los habitantes de “la Nueva República de Colombia” (17 de enero de 1820), redactada por Francisco Antonio Zea, advirtió que estos no podían ejercer


“en masa los poderes de la soberanía que os había usurpado el despotismo”. Por ello, deberían nombrar representantes ante el Congreso General de la República de Colombia, “que a vuestro nombre se encarguen de este ejercicio”. La selección de esos representantes al nuevo cuerpo legislativo estaría regida por unas reglas “tomadas de las que han recibido otros pueblos libres y bien constituidos”, acomodadas a la situación de guerra que se hacía contra el gobierno español. Al no existir un censo civil de población, era imposible en esa circunstancia calcular con exactitud la representación que le correspondía, por el criterio de población, a cada una de las provincias. Pero, dado que todas las antiguas provincias de Nueva Granada y Venezuela se habían “refundido en una sola nación”, se concedía una representación de cinco diputados a cada una de las provincias liberadas, seleccionados por 15 electores elegidos en asambleas provinciales de vecinos libres e independientes reunidas para el efecto. La mayoría simple sería el criterio de estas elecciones primarias de los electores, encargados de escoger los cinco diputados de cada provincia al primer cuerpo legislativo colombiano.

Los resultados de esta primera experiencia electoral indirecta, realizada en las capitales provinciales entre el 7 de agosto y el 11 de noviembre de 1820, fueron los siguientes:

PROVINCIAS PRINCIPALES SUPLENTES

Tunja

Simón BolívarJosé María OrtegaAntonio MaloPbro. Francisco OteroClemente Calderón

Carlos SoubletteBartolomé SalomJosé Ignacio de MárquezManuel BañosJuan Agustín Rocha


Antioquia

Francisco Antonio ZeaFélix RestrepoJosé Manuel RestrepoVicente BorreroPedro Carvajal

Miguel SantamaríaCarlos ÁlvarezJoaquín GómezManuel Antonio JaramilloFrancisco Montoya

Mariquita

Simón BolívarFrancisco Antonio ZeaRafael UrdanetaJosé María SalazarAntonio Morales

Alejandro OsorioVicente AzueroDiego Fernando GómezMiguel Ibáñez AriasManuel Baños

Casanare

Francisco de Paula SantanderAntonio VianaCarlos SoubletteSalvador CamachoVicente Azuero

Manuel BañosEstanislao VergaraPedro Briceño MéndezJuan Bautista EstévezJuan Ronderos

Cauca

Manuel María QuijanoFrancisco PereiraIgnacio de HerreraJosé Antonio BorreroVicente Lucio Cabal

Agustín BaronaMiguel DomínguezJosé Cornelio ValenciaManuel EscobarMariano Campo Larraondo

Neiva

Domingo CaicedoJosé María del CastilloJoaquín BorreroMiguel TovarJosé Antonio Bárcenas

Diego Fernando GómezJosé Antonio LeyvaJosé María HinestrosaJosé María DomínguezJosé Ignacio París

Nóvita

Luis Eduardo de AzuolaManuel María QuijanoJosé Cornelio ValenciaIgnacio de HerreraMariano Escobar

Miguel DomínguezNicolás OspinaJosé Francisco PereiraVicente AzueroMarcelino Hurtado

Citará

José Cornelio ValenciaJosé Manuel RestrepoMiguel TovarJosé Joaquín SotoLucio Villa

Francisco PereiraVicente BorreroFélix RestrepoJosé Antonio BorreroJoaquín Andrade

Bogotá

José Miguel PeyLeandro EgeaJosé María VergaraDomingo Tomás BurgosIgnacio San Miguel

Nicolás Ballén de GuzmánPolicarpo UricoecheaBernardino TovarManuel María ÁlvarezTiburcio Echeverría


Socorro

Francisco de Paula SantanderVicente AzueroDiego Fernando GómezManuel CamposBernardino Tovar

Francisco SotoTiburcio EcheverríaAlejandro OsorioJosé María EstévezJoaquín Plata

Pamplona

Francisco SotoTiburcio EcheverríaJosé María del Castillo y RadaCasimiro CalvoBenedicto Domínguez

Domingo LoboguerreroFrancisco de Paula OrbegozoPacífico JaimeJuan Bautista ValenciaJuan Nepomuceno Azuero

Cartagena

Pedro GualAntonio NariñoJosé María del Castillo y RadaManuel Benito RebolloSinforoso Mutis

Luis RieuxRafael GómezIldefonso MéndezTiburcio PieschacónJuan Salvador Narváez

Fuente: De Boyacá a Cúcuta, 1990, p. 246-251

El Congreso general de las provincias de Venezuela y la Nueva Granada fue un congreso constituyente, dado que erigió una nueva entidad política: la República de Colombia. Pero esta tarea constitucional se acompañó por otras más, realizadas entre el 6 de mayo y el 14 de octubre de 1821, que integraron una agenda legislativa de amplio espectro que marcó claramente el derrotero del nuevo Estado nacional en buena parte del siglo XIX. La impronta de los legisladores de la villa del Rosario de Cúcuta fue defendida siempre por los publicistas liberales como la matriz fundamental de la cual emanaban las mejores tradiciones políticas de la experiencia colombiana. Las sesiones fueron presididas sucesivamente por Félix Restrepo, Alejandro Osorio, Fernando Peñalver, José Ignacio de Márquez, José Manuel Restrepo y Miguel Peña. La secretaría fue llevada por Francisco Soto


y Miguel Santamaría, actuando como redactor de actas don Antonio José Caro. Esta agenda legislativa incluyó las tareas permanentes que se identifican a continuación:

Constitución de la República de Colombia

El proyecto original de los generales venezolanos Simón Bolívar y Pedro Gual, compartido por el ilustre publicista granadino Francisco Antonio Zea, se limitaba a la unión de todas las provincias que habían pertenecido a las jurisdicciones de la Capitanía general de Venezuela y del Virreinato del Nuevo Reino de Granada en un único cuerpo de nación40. Durante los debates fueron reivindicados los atributos básicos de ese cuerpo político: esas provincias tendrían que estar bajo un gobierno centralizado, popular y representativo, dividido en tres poderes (ejecutivo, legislativo y judicial). El debate de ratificación de la ley fundamental de Colombia, aprobada por el Congreso de Venezuela reunido en Angostura (17 de diciembre de 1819), fue intenso porque envolvía dos graves decisiones: la unión de dos cuerpos políticos (un virreinato y una capitanía general), con una larga tradición de distinción y separación gubernamental, en una sola república, y la adopción de la forma de gobierno que más convenía a esa unión: la central o la federal.

La postura favorable a la unión de las dos entidades políticas antiguas se impuso, casi por unanimidad, sobre la que desechaba esta posibilidad:

40 Francisco José de Caldas había divulgado en su Semanario (1808) la percepción de que el nombre de Nueva Granada se extendía a “todos los países sujetos al Virreynato de Santa Fe, y bajo de esta denominación comprendo el Nuevo Reino, la Tierra Firme (el istmo de Panamá) y la provincia de Quito”.


Primera moción. Leída en voz alta por el señor presidente (Alejandro Osorio): ¿Los pueblos de la Nueva Granada y Venezuela se unen en un solo cuerpo de nación, bajo el pacto expreso de que la forma de su gobierno sea popular representativo? Resuelta afirmativamente41.

La posición favorable a un gobierno central, popular y representativo, se impuso por mayoría a la posición federal, pero solamente después de una larga deliberación y porque esta última pudo ser tachada de impracticable en la circunstancia de guerra que aún se experimentaba, la cual requería fuerza concentrada y enérgica contra los enemigos externos:

Segunda moción ¿Se formará una constitución en que no haya sino una sola legislatura, un poder ejecutivo y un supremo poder judicial, divididos los poderes exactamente? Se resolvió por la afirmativa42.

En consecuencia, el territorio de la República de Colombia apenas sería dividido en departamentos, los cuales agruparían las antiguas provincias que estuvieron representadas en el Congreso. Así fue como la ley fundamental de la unión de los pueblos de Colombia, originalmente aprobada por el Congreso de Venezuela, fue ratificada por el Congreso de Colombia el 12 de julio de 1821: los pueblos de la Nueva Granada y Venezuela quedaron en adelante reunidos en “un solo cuerpo de nación, bajo el pacto expresado de que su gobierno será ahora y siempre popular representativo”. El territorio de esta nueva nación, que se llamaría República de Colombia, sería el comprendido dentro de los límites de la antigua Capitanía general de Venezuela y del Virreinato 41 Solamente el diputado de Mariquita, Manuel Baños, votó negativa-mente la unión. Cfr. Acta de la sesión 32 (4 de junio de 1821).42 Diez diputados votaron negativamente, siendo los defensores per-manentes de la opción federal: Salvador Camacho, Leandro Egea, José Ignacio de Márquez, José María Hinestrosa, Juan Ronderos, Nicolás Ballén, Antonio Malo, Manuel Baños, Pacífico Jaime y Mariano Esco-bar. Cfr. Acta de la sesión 32 (4 de junio de 1821).


del Nuevo Reino de Granada. Para los efectos de la demarcación de límites con los estados vecinos, se aplicaría el principio uti possidetis de 1809.

Los símbolos de la República fueron designados por el decreto dado por el Congreso el 11 de octubre de 1821. En vez de armas, se escogieron dos cornucopias llenas de frutos y flores de todos los climas, y una haz de lanzas con la segur atravesada, arcos y flechas cruzados, todo atado con la cinta tricolor. En su circunferencia, la inscripción “República de Colombia”.

Discusión y aprobación de la carta constitucional de Colombia

El proyecto de la primera carta constitucional de la República de Colombia fue sometido a tres debates por el cuerpo de los constituyentes reunidos en la villa del Rosario del Cúcuta antes de la aprobación, el 30 de agosto de 1821, del texto definitivo. Fueron sesenta los diputados provinciales que estamparon su firma en ella, pues solamente Manuel Baños se negó a hacerlo. Las tareas de la agenda constitucional que merecieron las más extensas deliberaciones fueron los siguientes:

Soberanía de la nación: La soberanía del nuevo estado residiría en adelante en la nación colombiana. En consecuencia, los Departamentos de Cundinamarca y Venezuela perdieron su independencia y su soberanía anteriores, pues se entendía que formaban en adelante una república indivisible, de tal suerte que solamente contarían con una legislatura, un solo poder ejecutivo y un único alto poder judicial. Al determinarse la forma del gobierno como “popular representativa” se aprobó que el pueblo sólo ejercería la soberanía en las elecciones primarias, depositando para lo


demás la soberanía (el poder supremo) en tres entes administrativos llamados Legislativo (bicameral), Ejecutivo y Judicial.

El salvamento de voto que contra este acuerdo constitucional presentó el diputado José Ignacio de Márquez es un hito de la tendencia ideológica que con el tiempo llevaría a la adopción del régimen federal de estados soberanos. La base de su argumentación43 fue la idea según la cual era imposible que departamentos de tan vasta extensión pudieran gobernarse democráticamente desde un centro común, pues los pueblos que vivían en los extremos de la República no podrían contar con la protección del gobierno ni hacer que las leyes fuesen observadas. Ese estado de abandono los entregaría a la merced de los subalternos y propiciaría que no sintieran las ventajas y beneficios del gobierno. Para remediarlo, Márquez replicó con la idea de que cada departamento debería contar con soberanía para darse su propia constitución y el gobierno que más le conviniese, aunque análogo al general, con lo cual sus magistrados podrían mantener el orden, estar presentes en todas las partes y fomentar el comercio, la agricultura y la ilustración. Complementariamente, las legislaturas departamentales podrían aprobar leyes basadas en un conocimiento más preciso de las circunstancias físicas y morales de sus países. En su opinión, el gobierno general debería reducirse a la administración de los ramos de hacienda y guerra, así como a la defensa nacional, dejándoles a los departamentos soberanos la administración de los demás asuntos, con lo cual se daría mayor energía

43“Protesta de José Ignacio de Márquez. Rosario de Cúcuta, 5 de ju-nio de 1821”, en Actas del Congreso de Cúcuta. Bogotá: Fundación Francisco de Paula Santander, 1989; tomo III, p. 264-266. Después de la Guerra de los caudillos supremos (1840-1841), el doctor Márquez intervino decisivamente en la aprobación de la Constitución de 1843 para purgar esta posición ideológica de su juventud.


a sus gobiernos y mayor libertad a los ciudadanos, redimiendo a los pueblos de “las vejaciones de los subalternos, facilitándoles el recurso a las primeras autoridades”.

Esta propuesta de unir a Cundinamarca con Venezuela de modo que quedasen en la condición de estados soberanos e independientes fue derrotada en el Congreso, pese a que Márquez aseguró que con ello no se le quitaría fuerza al estado colombiano ni energía al gobierno, y que sería el único modo de “gobernar democráticamente esta República, que por su extensión está expuesta a perecer, ya por el despotismo, ya por la anarquía”.

Religión de la nación: Cinco diputados (Baños, Osorio, Estévez, el obispo Lasso de la Vega y el presbítero Otero) sostuvieron que era un deber de la nación proteger la religión católica porque ésta era “la primera y más sagrada propiedad del colombiano”. En contradicción, los diputados José Manuel Restrepo, Gual, Joaquín Borrero, Zárraga y Santamaría argumentaron que era impolítico consignar en la carta constitucional el tema de la religión católica, ya que este era un asunto de la conciencia individual. Adicionalmente, ponía en riesgo a los extranjeros inmigrantes que no la profesaban, pese a ser personas útiles, buenos padres de familia y ejemplares ciudadanos. La solución de compromiso adoptada durante el debate fue la de no incluir este tema en el articulado de la carta, pero en cambio sí incluirlo en la alocución de su presentación, en la cual se manifestaría la adhesión del Congreso a los principios religiosos católicos. Efectivamente, en la alocución se dijo que la religión católica había sido “la religión de nuestros padres, y es y será la religión del Estado; sus ministros son los únicos que están en libre ejercicio de sus funciones, y el Gobierno


autoriza las contribuciones necesarias para el culto sagrado”. Pese al cumplimiento de este compromiso, la negativa a incluir este tema en la carta fue la razón esgrimida por el diputado Baños para no firmarla.

Atributos cívicos del ciudadano elector: Aunque se reconoció que la soberanía “residía esencialmente en la nación”, también se advirtió que el pueblo no la ejercería más que en las elecciones primarias, al votar por sus representantes ante los cuerpos electorales y legislativos. Los atributos del sufragante parroquial que se establecieron fueron seis: libertad, masculinidad, naturaleza (haber nacido o haberse naturalizado), edad (más de 21 años o ser casado), instrucción (saber leer y escribir, “pero esta condición no tendrá lugar hasta el año de 1840”), independencia económica (poseer una propiedad raíz de al menos cien pesos o ejercer algún oficio, profesión, comercio o industria útil, sin tener dependencia de otro en clase de jornalero o sirviente). El procedimiento de naturalización para quienes no hubieran nacido en Colombia fue establecido por la ley del 3 de septiembre de 1821.

Representación de las provincias constituyentes: Partiendo del hecho del desequilibrio poblacional existente entre las 21 provincias unidas, su representación política en el cuerpo legislativo planteó muchas dudas, difíciles de resolver por la carencia de un censo de población. Era claro que todas las provincias deberían tener su diputado, pero el problema a resolver era cuántos más según el estimado de su población. Una comisión propuso una base de 30.000 habitantes por diputado, con lo cual se esperaba que las legislaturas nacionales operarían con cerca de 60 diputados.


Duración del empleo presidencial: Algunos diputados propusieron diez años para que el presidente de la República pudiese adquirir los conocimientos necesarios para la buena administración, pero a la mayoría les pareció un período muy largo y propusieron un máximo de cuatro años sin opción de inmediata reelección. Después del debate, se impuso esta última opción. En caso de muerte del presidente, ¿quien le sucedería? Para algunos, un vicepresidente elegido. Para otros, el presidente del Senado. Puesto a votación, se impuso la primera opción.

Monopolio de la fuerza armada: Los diputados Fernández de Soto e Hinestrosa propusieron que todo colombiano podría portar libremente armas, pero la mayoría de los diputados se opusieron con “poderosas razones”, obligando al retiro de esa moción.

Durante la sesión del 20 de septiembre fue aprobado el decreto regulador de las ceremonias solemnes de publicación y juramento de obediencia a la Constitu-ción que deberían realizarse en todos los pueblos de la República, con repiques de campanas y celebración de misas de acción de gracias.

División político administrativa del territorio nacional

El 2 de octubre fue aprobada la Ley de ordenamiento territorial de Colombia conforme a las directrices del artículo 7º de la Constitución. Los siete departamentos, con sus respectivas provincias congregadas y sus capitales, que serían los lugares de residencia de los intendentes, fueron:


DPARTAMENTOSPROVINCIAS y POBLACIÓN

CAPITALES

Orinoco

Guayana 45.000Cumaná 70.000Barcelona 45.000Margarita 15.000

Cumaná

Venezuela Caracas 350.000Barinas 80.000 Caracas

Zulia

Coro 30.000Trujillo 33.400Mérida 50.700Maracaibo 48.000

Maracaibo

Boyacá

Tunja 200.000Socorro 130.000Pamplona 75.000Casanare 39.000

Tunja

Cundinamarca

Bogotá 172.000Antioquia 104.000Mariquita 45.000Neiva 50.000

Bogotá

Cauca Popayán 171.000Chocó 22.500 Popayán

MagdalenaCartagena 170.000Santa Marta 62.300Riohacha 17.200

Cartagena

Cada departamento sería regido por un intendente, agente inmediato del presidente de la República, con las mismas facultades concedidas por las Ordenanzas de intendentes de la Nueva España (Madrid, 4 de diciembre de 1786) en las causas de justicia, política, hacienda y guerra. Estaría acompañado por un teniente asesor letrado, con el mismo objeto, jurisdicción y atribuciones dispuestas por las ordenanzas mencionadas. Cada provincia seguiría teniendo su propio gobernador, subordinado al respectivo intendente, y estaría integrada por cantones, cuya administración estaría a cargo de jueces políticos. El ejercicio jurisdiccional de estos funcionarios se guiaría por la Instrucción de


Corregidores (Madrid, 15 de mayo de 1788). Todo lugar que actuara como cabecera de cantón tendría la calidad de ciudad o villa, con derecho a tener su propio cabildo (2 alcaldes ordinarios y un grupo de regidores). En las parroquias seguirían existiendo dos alcaldes pedáneos.

El octavo departamento fue el del Istmo, reconocido por el decreto del 9 de febrero de 1822, una vez que sus habitantes se liberaron “por sus propios esfuerzos y el patriotismo”, integrado por las provincias de Panamá (50.000 habitantes) y Veraguas (30.000 habitantes). El primer intendente nombrado para regirlo fue el coronel José María Carreño, y se mantuvo al coronel José de Fábrega como gobernador de la provincia de Veragua.

Una vez liberado el sur por el Ejército Libertador, fue incorporado el noveno departamento de Quito, en cuya capital debía funcionar una corte superior de justicia, integrado por las provincias de Quito (50.000 habitantes), Cuenca (78.000 habitantes), Jaén (13.000 habitantes), Quijos (35.000 habitantes), Mai-nas (36.000 habitantes) y Loja (48.000 habitantes). La Entrevista de Guayaquil (26 de julio de 1822) confirmó la incorporación de este décimo departa-mento (90.000 habitantes), cesando la acción del protectorado de Buenos Aires que pesaba sobre él. La Junta Superior de Gobierno de Guayaquil (José Joaquín Olmedo, Francisco Roca y Rafael Jimena) había firmado con el comisionado del Gobierno de Colombia (general Francisco José de Sucre), el 15 de mayo de 1821, un convenio que puso a esta provincia bajo el protectorado de Colombia y la comprometió a aportar tropas y armas para la liberación de las pro-vincias del sur de Quito, así como a recomendarle a la Junta Electoral la libre agregación a la República de Colombia. Efectivamente, el 31 de julio siguien-te se realizó la asamblea electoral guayaquileña que


“declaró por aclamación que desde aquel momento quedaba para siempre restituida a la república e Co-lombia”.

Según los cálculos hechos por Gaspar-Théodore Mollien en 1823, la República de Colombia disponía de unos dos y medio millones de habitantes mal con-tados: 767.000 aportados por las diez provincias de la antigua Capitanía general de Venezuela, 1.338.000 por las 15 grandes provincias del extinguido Nuevo Reino de Granada , y 350.000 por las siete provincias del antiguo Reino de Quito.

Formación de los tres poderes públicos

Conforme al artículo 83 de la Carta, el Congreso Constituyente dispuso del poder para nombrar al presidente, al vicepresidente y a los senadores. Esta facultad de los representantes del pueblo para formar “en esta primera vez” los Poderes Ejecutivo y Legislativo, se complementó con la atribución 8ª del artículo 55 que los facultó para crear la Alta Corte de Justicia. En consecuencia, una tarea importante de la agenda de este congreso constituyente fue la formación de los tres nuevos poderes públicos.

Durante la sesión del 7 de septiembre de 1821 se realizaron los comicios para la elección de los dos más altos funcionarios del Poder Ejecutivo, arrojando los siguientes resultados:

Votos emitidos para la elección de presidente de la República:

Simón Bolívar 50Antonio Nariño 6Carlos Soublette 2Mariano Montilla 1


En consecuencia, fue elegido el general Bolívar como primer presidente constitucional de la República de Colombia.

Votos emitidos para la elección de vicepresidente de la República:

Francisco de Paula Santander 31Antonio Nariño 16José María del Castillo 8Carlos Soublette 1Mariano Montilla 1Rafael Urdaneta 1Francisco Antonio Páez 1

Ninguno de los candidatos obtuvo las dos terceras partes de los sufragios. Reducidos los candidatos a los dos primeros nombres, solamente después de la octava votación fue posible que el primero alcanzara los sufragios necesarios:

Francisco de Paula Santander 38 Antonio Nariño 19

En consecuencia, fue elegido el general Santander como primer vicepresidente constitucional de la República de Colombia. El 3 de octubre siguiente se presentaron ante el Congreso los generales Simón Bolívar y Francisco de Paula Santander para tomar posesión de sus respectivos empleos.

El tenaz forcejeo de estas ocho votaciones fue un preludio de la enconada lucha que en lo sucesivo expresaron los partidarios del general Santander contra el general Nariño, cuyo clímax se produjo durante la sesión del 9 de octubre siguiente, cuando el segundo obtuvo la votación más alta en los comicios para la elección de los senadores del departamento de Cundinamarca. Fue entonces cuando el diputado


Diego Fernando Gómez se opuso a su posesión adjudicándole tres tachas ad hominen: la condición de deudor fallido en la Tesorería de Diezmos (antes de 1810), el hecho de haberse “entregado voluntariamente al enemigo en Pasto” (1814), y la circunstancia de no haberse sometido a consejo de guerra por ese acto ni tener el tiempo requerido de residencia en el país, por haberse ausentado “por su gusto y no por causa de la República”. El diputado Vicente Azuero citó al diputado de Maracaibo, el obispo Rafael Lasso de la Vega, para que confirmase la versión de la deuda de diezmos, y éste pasó entonces a exponer la especie de que “el dinero de diezmos lo había empleado [Nariño] en grandes negociaciones, cuyo producto existía entonces en Londres, Francia y La Habana”, habiendo dejado en la miseria a sus fiadores. La defensa44 contra estas acusaciones fue expuesta por el general Nariño ante el Senado de 1823.

La atribución 8ª del artículo 55 de la Carta concedió al Congreso la facultad para “crear las cortes de justicia y los juzgados inferiores de la República”. Así fue como durante la sesión del 8 de octubre de 1821 se realizaron los comicios para la elección de los magistrados de la Alta Corte de Justicia de Colombia, resultando elegidos los diputados Miguel Peña, Félix Restrepo y José María Cuero. Para el cargo de fiscales de este alto tribunal fueron elegidos los diputados Andrés Narvarte y Vicente Azuero. En su primera proclama a los colombianos (2 de diciembre de 1821), el vicepresidente Santander encareció a los ciudadanos su deber de sumisión ciega a las leyes dadas por el Congreso constituyente: “Las armas os han dado independencia; las leyes os darán libertad”.

44 Antonio Nariño: Defensa del general... pronunciada ante el Senado de la República el 14 de mayo de 1823. Edición facsimilar de Guiller-mo Hernández de Alba. Bogotá: Presidencia de la República, 1980.


El artículo 83 de la Carta facultó al Congreso Constituyente para nombrar los senadores que compondrían la Legislatura de 1823. Los comicios para la elección de senadores arrojaron el siguiente resultado:

Senadores elegidos para la Legislatura de 1823

DEPARTAMENTOS SENADORES

OrinocoSantiago Mariño, Antonio José de Sucre, Fernando Peñalver, Eusebio Afanador

VenezuelaJosé Antonio Paéz, Pbro. Ramón Ignacio Méndez, Martín Tobar, Judas Tadeo Piñango

ZuliaRafael Urdaneta, Obispo Rafael Lasso de la Vega, Pbro. Antonio María Briceño, Luis Baralt

BoyacáPbro. Nicolás Cuervo, Francisco Cuevas, Francisco Soto, Antonio Malo

Cundinamarca Antonio Nariño, Luis Rieux, Estanislao Vergara, Miguel Uribe

MagdalenaJosé María del Real, Pbro. Manuel Benito Rebollo, José Francisco Munive, Remigio Márquez

CaucaAgustín Barahona, Jerónimo Torres, Joaquín Mosquera, Vicente Lucio Cabal

Fuente: Gaceta de Colombia. Nº 11 (11 oct. 1821).

El decreto de 20 de diciembre de 1821, dado por el vicepresidente Santander, reglamentó el artículo 185 de la Constitución que imponía a todos los “empleados de la República” la obligación de “prestar


el juramento de sostener y defender la Constitución, y de cumplir fiel y exactamente los deberes de su empleo”. Fueron considerados “empleados en la República”, obligados a prestar este juramento para poder ejercer sus funciones, los provinciales generales de las órdenes religiosas, los priores locales, los párrocos, los catedráticos de los colegios y los rectores de las universidades. Este decreto fue la fuente de posteriores disputas, cuando obispos y párrocos opuestos a las políticas liberales de algunas administraciones se resistieron a prestar este juramento.

Sistema de hacienda pública y reconocimiento de la deuda nacional

El diputado Pedro Gual presentó catorce proyectos de ley encaminados a establecer un nuevo sistema de hacienda pública con la imposición de derechos de importación en los puertos, nacionalización de buques extranjeros, prohibición de la importación de algunas mercancías, derechos de toneladas, derechos de exportación de metales preciosos, establecimiento de una contribución directa, arreglo del ramo de papel sellado, mejoramiento del cobro de las alcabalas, desestancamiento de la renta de aguardientes, etc. Cada uno de esos proyectos fue debatido y convertido en las siguientes leyes:

-Ley de uniformidad de los derechos de importación en todos los puertos de la República (25 de septiembre): 15% de arancel para las importaciones de hierro, lata, cobre, papel, medicinas, jarcias, cables, cordajes, brea y alquitrán; 17,5% de arancel para todas las manufacturas de algodón, lana, lino y cáñamo; 20% de arancel para los paraguas, sombreros (de lana o seda),


cera o esperma, vinos, vinagre, aceites, relojes, sillas de montar, loza, cristales y vidrios; 22,5% de arancel para todas las sedas, pieles curtidas, encajes, pañuelos, espejos, perfumes, frutas secas, aceitunas, alcaparras y encurtidos; 25% de arancel para los zapatos, vestidos, muebles, harinas, carnes saladas y comestibles extranjeros; 35% de arancel para los aguardientes y licores extranjeros de uva miel de caña; y 20% de arancel para todas las demás mercaderías.-Ley de supresión del derecho de sisa e impuesto del 5% para los frutos comercializados entre provincias (25 de septiembre)-Ley de exención del pago de derechos de importación para los elementos de educación (libros, mapas, etc.), agricultura (herramientas y semillas), minería, navegación, imprenta e industria (27 de septiembre).-Ley de nacionalización de buques extranjeros y concesión de patentes mercantiles de navegación a los buques nacionalizados (27 de septiembre).-Ley de protección de los frutos agrícolas nacionales (café, cacao, añil, azúcares y mieles) mediante la prohibición de su importación por los puertos nacionales (27 de septiembre) y la exención de derechos de exportación para ellos. Solamente se permitiría la importación de tabacos extranjeros, pagando un arancel de 50%, y apenas pagarían derechos de exportación los cueros, el cacao y el añil (10% sobre los precios corrientes), los equinos ($15 por cabeza), los vacunos $12,5 por cabeza) y el oro amonedado (3%). -Ley de uniformidad de los derechos de toneladas que se pagaban en los puertos nacionales (27 de septiembre): cada tonelada (20 quintales) descargada de buques extranjeros pagaría medio peso fuerte, y de los buques nacionales un real.


-Ley manteniendo la renta estancada del tabaco y sus factorías (27 de septiembre).-Ley estableciendo una contribución directa del 5% sobre las rentas o ganancias de los ciudadanos (28 de septiembre). Todos los sueldos superiores a mil pesos anuales pagarían el 3%, y el 2% si oscilaban entre 150 y mil pesos. Se exceptuaron los jornaleros y los indígenas.-Ley monopolizando en el Estado el comercio exterior de la platina y su amonedación (29 de septiembre).-Ley suprimiendo la renta de alcabalas sobre el comercio de mercancías nacionales (3 de octubre). Solamente las ventas de mercancías extranjeras y bienes raíces pagarían un impuesto del 2,5% (la mitad del valor de la antigua alcabala).-Ley de supresión del monopolio estatal de aguardientes (4 de octubre): la destilación y el comercio particular de aguardientes serían actividades libres en adelante, pagando los destiladores solamente el derecho anual de patente.-Ley dando continuidad a la renta de papel sellado usado en los despachos judiciales, manteniendo las denominaciones de cuatro sellos (6 de octubre).-Ley de enajenación de tierras baldías (11 de octubre) para fomentar la agricultura particular, a razón de dos pesos la fanegada en las provincias marítimas y a un peso en las provincias del interior, aplicando su producto a los gastos públicos. -Ley autorizando al Poder Ejecutivo para negociar en Europa un empréstito de tres millones de pesos, hipotecando los productos de algún ramo de rentas, para el pago de los intereses de la deuda nacional y cubrir el déficit de las rentas públicas durante el año 1822.


El 25 de junio de 1821 el Congreso aprobó el decreto que reconocía la deuda nacional contraída por los gobiernos de Nueva Granada y Venezuela con algunos extranjeros o casas comerciales desde la época de la transformación política, ordenando su liquidación para los efectos de su futuro pago. Durante la discusión se estableció que al unirse las dos entidades políticas que habían contraído deudas para el financiamiento de la guerra de liberación quedaban obligadas ambas solidariamente a pagarlas. El diputado Pedro Gual propuso la creación de un fondo de amortización de la deuda con el 5% de todas las rentas y las tierras baldías, pues se trataba de crear el crédito público. Determinación del tamaño del ejército

Siguiendo la tradición de la Constitución de Cádiz que atribuyó a los cuerpos de diputados de la nación la facultad para determinar el tamaño de la fuerza armada permanente, para declarar la guerra y para dictar los reglamentos militares, la Carta constitucional de Colombia atribuyó al congreso la facultad para decretar la conscripción y organización de los ejércitos, dictar sus ordenanzas, decretar la guerra o requerir la negociación de la paz (artículo 55, atribuciones 13ª a 17ª). Fue así como, después de escuchar la exposición del general Santander acerca del estado militar del Departamento de Cundinamarca y de la necesidad de destinar nuevos fondos públicos para la organización de la reserva que terminase la guerra con España, el Congreso constituyente de Colombia lo autorizó, el 4 de julio de 1821, para levantar un cuerpo de reserva de entre ocho y diez mil hombres, financiándolo con un empréstito forzoso de 200.000 pesos, respaldado por las aduanas y tesorerías nacionales, y con otros 200.000 en libranzas emitidas contra las salinas de Zipaquirá, Nemocón y Tausa..


Asunción del legado sobre los diezmos

El obispo de Mérida consultó al Congreso Consti-tuyente sobre la suerte de la porción de la masa de los diezmos que los pontífices romanos habían con-cedido a los reyes de Castilla. Se trataba de los dos novenos de la mitad de la masa de los diezmos apli-cados al rey (los dos novenos reales) y el noveno y medio de hospitales, aplicados durante la guerra de independencia a los hospitales militares. Siguiendo el texto de la bula de erección de su diócesis, el obispo de Mérida juzgó que con la instauración del gobier-no republicano cesaba la donación papal a los reyes, y en consecuencia los dos novenos reales pasaban en su totalidad a los obispos, que los emplearían en las remisiones de dinero hacia Roma.

José María del Castillo Rada contestó que el gobier-no republicano había adquirido legítimamente “todos los bienes y derechos que en estos países pertene-cían a los reyes católicos, con la obligación natural e implícita de satisfacer las cargas que éstos tuvieran sobre sí o sobre su gobierno”. En consecuencia, los diezmos de Indias, que pertenecían a la Corona con dominio pleno, absoluto e irrevocable, habían pasado al gobierno republicano, siempre que éste mantuvie-ra el antiguo compromiso de dotar a las iglesias y a sus ministros. Por 300 años se habían secularizado los diezmos de las Indias, y por ello “se han vendido, recaudado, administrado y gastado como seculares y por seculares”45.

Visto este informe, el Congreso de Colombia resol-vió que deberían seguir observándose las leyes que regían los diezmos hasta tanto que se celebrase con la Silla Apostólica un concordato sobre este negocio.

45 José María del Castillo: carta al obispo de Mérida. Villa del Rosario de Cúcuta, 13 de septiembre de 1821. En Gaceta de Colombia, 25 (7 abril de 1822).


Fomento y dirección de la instrucción pública

Al tenor de la atribución 19º del artículo 55 de la Carta constitucional, el 28 de julio de 1821 el Congreso aprobó tres leyes fundamentales para promover la educación pública. Considerando que ésta era “la base y fundamento del gobierno representativo”, y que el fin de un buen sistema de educación era la difusión de “la ilustración en todas las clases” para que todos conocieran sus respectivos deberes y se sostuviera la religión y la moral pública y privada, la primera ley dispuso que en cada una de las provincias tendría que establecerse un colegio con un mínimo de dos cátedras (gramática española y latina, filosofía y matemáticas) y otras que pudiese (derechos civil, canónico, natural y de gentes; teología dogmática), con programas válidos para obtener grados en las universidades nacionales. Se les asignaron los fondos de capellanías sin dueños conocidos, los sobrantes de las rentas municipales de propios, donaciones voluntarias de los vecinos y algunas rentas públicas. El plan de estudios en los colegios del país sería uniforme y decretado por el gobierno supremo, quien tendría el patronato para proceder a la reforma de las constituciones de los colegios existentes. La segunda ley estableció escuelas para niñas y jóvenes en todos los conventos de religiosas, conforme lo había ordenado ya un breve del Papa que fue insertado en la real cédula del 8 de julio de 1816, en las que aprenderían a leer, escribir, contar, coser y bordar. La tercera ley aprobada suprimió todos los conventos de frailes regulares que no tuviesen al menos ocho religiosos de misa, destinando sus edificios, bienes y censos a la dotación de colegios y casas de educación en la respectiva provincia.

El 6 de agosto siguiente el Congreso aprobó la ley sobre establecimiento de escuelas de primeras letras en cada una de las parroquias de la República.


Considerando que la educación dada a los niños en estas escuelas era “la fuente y origen de todos los demás conocimientos humanos”, pues leyendo y escribiendo era como los ciudadanos podrían conocer “los derechos y deberes del hombre en sociedad”, así como las obligaciones impuestas por “la religión y la moral cristiana”, se dispuso que en todo lugar poblado por más de cien vecinos habría al menos un escuela financiada por el ramo de propios o por las contribuciones del vecindario, según repartimiento moderado a la capacidad de cada uno. Los maestros serían nombrados por los gobernadores provinciales y enseñarían a los niños, comprendidos entre los 6 y 12 años de edad, a leer, escribir, ortografía, aritmética, religión y moral católica, derechos y deberes del hombre en sociedad. El método de enseñanza sería uniforme en toda la República, y se promovería el método lancasteriano (enseñanza mutua).

Libertad de imprenta

Con fecha de 17 de septiembre de 1821 fue sancionada, tras muchas deliberaciones de los congresistas, la ley sobre la libertad de imprenta y la calificación de sus abusos. Aunque se reconocía a los ciudadanos el derecho de imprimir y publicar libremente sus pensamientos sin censura previa, se calificó el abuso de esa libertad cono delito punible. Los libros sagrados fueron excluidos de este derecho, dado que no podrían imprimirse sin licencia del obispo.

Se identificaron cuatro abusos de la libertad de imprenta:

Escritos a) subversivos de los dogmas de la religión católica, apostólica y romana.Escritos b) sediciosos destinados a excitar la rebelión o la perturbación de la tranquilidad pública.


Escritos c) obscenos que ofendan la moral y la decencia pública, contrarios a las buenas costumbres.Libelos infamatoriosd) que vulneraran la reputa-ción o el honor de alguna persona, tachando su conducta privada.

Las penas correspondientes a estos abusos consistían en multas en dinero y meses de prisión, así como el decomiso de los ejemplares, y recaerían tanto sobre el autor como sobre el impresor. Jueces de hecho para las causas de abusos de imprenta serían nombrados en las capitales de cantón.

Se estableció que los abusos de la libertad de impren-ta producían acción popular (excepto el delito de in-juria), de suerte que cualquier colombiano tenía de-recho para acusar ante las autoridades competentes los escritos que juzgase subversivos, sediciosos, obs-cenos o contrarios a las buenas costumbres. El fiscal y el procurador tenían el encargo especial de acusar esos delitos.

Enajenación de tierras baldías

Considerando que la enajenación de las tierras baldías del territorio nacional, “a precios cómodos y equitativos”, contribuiría a dar cumplimiento al deber estatal de “fomentar la agricultura por cuantos medios estén a su alcance”, suministrando al mismo tiempo ingresos a la Hacienda pública, el Congreso aprobó la ley –13 de octubre de 1821– que puso en marcha el largo proceso de venta de los baldíos nacionales. Fueron exceptuadas de estas ventas las tierras de los resguardos de indígenas y los ejidos de las villas y ciudades, y quedó abolido el procedimiento de composiciones de tierras que regía desde la expedición de la real instrucción del 15 de octubre


de 1754. Quienes ya se encontraban en posesión de baldíos “desde tiempo inmemorial” debían acudir a sacar sus títulos de propiedad, so pena de que retornasen al dominio de la República. El precio de venta en las provincias marítimas se fijó en dos pesos la fanegada y en las provincias del interior a un peso, autorizándose un descuento de un tercio de su valor por pagos de contado. Los interesados en adquirir estas tierras debían acudir ante los gobernadores de las provincias en las que estuviesen situadas, quienes debían enviar peritos para su medición y levantamiento de plano topográfico.

Esta ley puso los cimientos del registro nacional de las propiedades inmobiliarias rurales, al ordenar que en el plazo de los siguientes cuatro años todos los propietarios rurales debían registrar sus propiedades ante las oficinas particulares de sus respectivas provincias, de tal suerte que en adelante no se autorizaría ningún contrato de compra venta de ellas sin estar acompañado de un certificado de su medición por un agrimensor. Si las propiedades rurales se hubieran originado en títulos de merced o de composición, y su propietario no las registrara, volverían al dominio de la República. Si hubieran sido adquiridas por compras sucesivas, el gobierno las registraría a expensas de sus propietarios. Una oficina de agrimensura se establecería en la capital de la República, encargada de coordinar el trabajo de todos los agrimensores provinciales y de llevar el registro general de todos los baldíos enajenados.

Tres tareas circunstanciales fueron debatidas por los legisladores de la villa del Rosario de Cúcuta, todas ellas referidas al legado social e institucional del Es-tado español en las Indias. Desde los tiempos de la Monarquía de los Austrias, y gracias al triunfo del partido lascasiano en la Corte del emperador Carlos


V, la política proteccionista de los indios había desa-rrollado un gran corpus legislativo que había tornado en tarea permanente del estado tanto la protección como la subsistencia del estamento indígena, orga-nizado en forma de “repúblicas de indios”, con sus peculiares funcionarios y separado de la “república de los españoles”. El ideario liberal de la construc-ción de naciones de ciudadanos políticamente iguales subvirtió esta política, reduciéndola exclusivamente a los “indios salvajes o bravos” que en los tiempos anteriores se habían mantenido en las selvas, ajenos tanto a la tributación como a la evangelización. La tarea republicana era la igualación de los indios a los ciudadanos, con el impacto fiscal que tenía tanto para la hacienda pública como para los propios indios, cuya carga tributaria fija per cápita los exceptuaba del pago de las alcabalas y de las demás contribuciones que pagaban todos los ciudadanos. Dado que la supresión de la categoría de “indio” era, desde la perspectiva liberal, una tarea con tiempo contado, se consideraba circunstancial, una concesión a un legado social del régimen anterior.

Lo mismo pude decirse de la tarea de manumisión de los esclavos, pues el principio del respeto a la propiedad privada impedía su inmediata liberación e inclusión en el cuerpo de los ciudadanos libres. La rica hacienda pública inglesa había permitido la compra inmediata de todos los esclavos a sus propietarios y su igualación política, pero este procedimiento era imposible de efectuar con la escasa hacienda pública de Colombia. La manumisión fue el procedimiento adecuado a esta circunstancia, lo cual requería una diligencia permanente de los administradores de los fondos de manumisión, pero, al fin y al cabo, se trataba de una tarea circunstancial del estado con tiempo contado. Y la tercera tarea de este tipo fue la abolición del Tribunal de la Inquisición, un legado


del régimen anterior que el ideario liberal no podía soportar, la cual pudo ejecutarse sin dificultad gracias a la cooperación de la jerarquía eclesiástica.

Manumisión de los esclavos

Cuando ejercía el empleo de presidente de Venezuela (1818-1819), el general Bolívar proclamó la libertad absoluta de los esclavos, en especial de los que abrazaran las armas en los ejércitos libertadores. Una vez liberadas las provincias de la Nueva Granada y convocado el Congreso Constituyente de Colombia, el Congreso de Venezuela reunido en Angostura tuvo que ocuparse de este asunto “con madura meditación y acuerdo”, pues aunque reconocía su justicia tenía que ser ejecutada con “diversas disposiciones preparatorias”. Partiendo del “estado de ignorancia y degradación moral a que esta porción desgraciada de la humanidad se halla reducida”, era preciso “hacer hombres antes de hacer ciudadanos”. La liberación de los esclavos tendría que ser gradual, “como a los que recobran la vista corporal, que no se les expone de repente a todo el esplendor del día”. Ese Congreso había decretado entonces (22 de enero de 1820) el reconocimiento solemne del principio sagrado (“el hombre no puede ser propiedad de otro hombre”) y la determinación del tiempo prudente para la extinción de la esclavitud, durante el cual se fomentaría su “primera civilización” por medio de la enseñanza de la lectura y escritura, del amor al trabajo, de los deberes sociales y de las virtudes públicas. Un fondo de indemnización a favor de los propietarios sería formado mientras tanto, y solamente serían liberados los esclavos llamados a las armas por el presidente.

Inconforme, pero resignado al camino de la manumisión aprobado por los legisladores constituyentes de Colombia, Bolívar pidió desde Valencia (14 de julio


de 1821) al Congreso “la libertad absoluta de todos los colombianos al acto de nacer en el territorio de la república [...] en recompensa de la batalla de Carabobo, ganada por el ejército libertador, cuya sangre ha corrido sólo por la libertad”. Argumentó que con esta medida se conciliarían los derechos que estaban en conflicto en este asunto: el derecho de propiedad, el derecho político y el derecho natural. Por su parte, el vicepresidente Santander consultó al Congreso sobre el caso de los esclavos que abrazaran el servicio de las armas y abandonasen a sus amos. Una comisión del Congreso que estudió esa consulta dictaminó que los esclavos sí podían ingresar al Ejército, pero que sus amos tenían que ser indemnizados por su valor perdido, “con calidad de preferencia de los fondos que se colecten para la manumisión”46.

Durante la sesión del 28 de mayo de 1821 el diputado Félix Restrepo presentó ante el Congreso de Colombia la moción de ocuparse de encontrar “los medios de extinguir la esclavitud”, acompañada de un proyecto de decreto de supresión de la esclavitud integrado por 18 artículos referidos a la liberación de los hijos de esclavas nacidos en adelante cuando llegasen a la edad de 18 años, la prohibición de las exportaciones o importaciones de esclavos, y la constitución de fondos de manumisión. Elaborado el proyecto, fue defendido por Restrepo47 y por algunos diputados que, dando muestra pública de su convicción, procedieron a liberar a sus propios esclavos. Escogido el derrotero 46 “Consulta sobre esclavos que toman las armas. Villa del Rosario de Cúcuta, 16 de octubre de 1821”. En: Gaceta de la ciudad de Bogotá, N° 121 (18 nov. 1821), p. 388.47 El Discurso sobre la manumisión de esclavos que pronunció el doctor Félix Restrepo en el Congreso de la villa del Rosario de Cúcuta, durante el mes de julio de 1821, es una pieza clásica del ideario liberal sobre la liberación de los esclavos (Bogotá: Imprenta del Estado, por Nicome-des Lora, 1822. BNC, Pineda 206, Nº 4).


que la República seguiría respecto de los esclavos, el Congreso aprobó la ley de manumisión del 21 de julio de 1821 (“extinción gradual de la esclavitud para no comprometer la tranquilidad pública ni vulnerar los derechos de los propietarios”) en los siguientes términos: los hijos de esclavas nacidos después de la publicación de esta ley en las capitales de provincia serían libres48, pero tendrían que indemnizar a los amos de sus madres prestándoles sus servicios hasta cumplir 18 años. Mientras tanto, los amos no podrían venderlos fuera de sus provincias de origen ni separarlos de sus madres, excepto después de la pubertad. La venta de esclavos fuera del territorio de Colombia fue prohibida, así como su importación. Los fondos de manumisión de esclavos se integrarían con las contribuciones impuestas a las herencias, en las siguientes proporciones: 3% de gravamen al quinto de los bienes legados a descendientes legítimos o al tercio de los legados a ascendientes legítimos, o a la totalidad de bienes legados a herederos colaterales. Las herencias dejadas a otras personas extrañas tributarían el 10% de la totalidad de los bienes. Cada cabecera de cantón tendría una junta de manumisión integrada por el juez, el cura párroco, dos vecinos y un tesorero responsable, todos nombrados por el respectivo gobernador provincial. Durante los días de fiesta nacional (25, 26, 27 de diciembre), las juntas de manumisión liberaría los esclavos más honrados e industriosos que pudiesen con los fondos recaudados, pagando a sus amos el valor tasado por peritos.

48 En el oficio dirigido al presidente del Congreso desde Valencia, el 14 de julio de 1821, el presidente Simón Bolívar solicitó incluir en la ley de la manumisión de los esclavos el beneficio de la liberación de los partos de esclavas. Aunque efectivamente se le concedió lo solici-tado, no se aprobó en los términos originalmente pedidos: “la libertad absoluta de todos los colombianos al acto de nacer en el territorio de la República”.


La tarea de manumisión de los esclavos legados por el régimen social anterior era uno de los caminos de construcción de la nueva nación colombiana, de tal modo que el debate de los legisladores acogió un cálculo sobre la duración de la ejecución de la tarea, pues en una nación de ciudadanos no había lugar para la existencia de hombres privados de su libertad personal. Los legisladores de la villa del Rosario de Cúcuta conocían bien los argumentos contra la esclavitud de notables publicistas franceses (Montesquieu, el abate Raynal, Necker, el obispo Gregoire, Saint Lambert, el doctor Frossard, etc.) y de los legisladores ingleses. Así que el camino de la manumisión intentó conciliar el derecho a esta libertad con el derecho de propiedad de los amos, garantizándoles a éstos el pago de una indemnización. Según los cálculos de un anónimo publicista (G. T.: Observaciones sobre la ley de manumisión. Bogotá, 1822), existían en toda la República 90.000 esclavos que valían 18 millones de pesos. Para extraer esta suma de los fondos de manumisión, calculó que se requerían 742 millones de pesos en herencias libremente legadas, y 148 años para su colecta. Este cálculo tenía razón respecto de la escasez de la renta asignada a los fondos de manumisión, con lo cual era imposible cumplir la tarea en los 30 años previstos por los legisladores más optimistas para “la extinción gradual de la esclavitud”. Es probable que, en el fondo, se jugó la suerte de los esclavos a otras estrategias complementarias tales como la emancipación voluntaria de amos animados por un espíritu patriótico, la depreciación continua por envejecimiento, la posibilidad de asignar en el futuro otras rentas a los fondos, y el pago de manumitidos en vales nacionales.

Frente a los propietarios de esclavos que anunciaron grandes males para la actividad minera y la agricultura comercial, el secretario del Interior


–José Manuel Restrepo– replicó en su informe de 1823 que este precio era “menor mal que el vivir los moradores de las mismas provincias sobre un volcán pronto siempre a hacer una terrible explosión”, pues la conservación de la “antigua servidumbre personal” acopiaría “insensiblemente combustible para un incendio terrible”.

Incorporación de los indios a la nación

El 4 de octubre de 1821 el Congreso aprobó la ley sobre incorporación de los “llamados indios en el código español” a la nación colombiana, quedando “en todo iguales a los demás ciudadanos, y se regirán por las mismas leyes”. Se trataba de la aplicación de “los principios más sanos de política, de razón y de justicia”, empezando con la supresión del antiguo tributo personal que pagaban desde los tiempos de la conquista española. Para convertirlos en propietarios individuales, las tierras de resguardo que habían poseído colectivamente se les repartirían en parcelas familiares, “en pleno dominio y propiedad”, según el reglamento expedido por el Libertador presidente el 20 de mayo de 1820. Se reservaría una porción de tierras del resguardo para dar en arriendo a particulares, con el fin de producir una renta aplicable a la dotación de una escuela de primeras letras y pago de los estipendios de sus curas. Los nombres de “pueblos con que eran conocidas las parroquias de indígenas” serían abolidos, nombrándose en adelante “parroquias de indígenas”, abiertas a los asentamientos de cualesquiera otros ciudadanos dispuestos a pagar arriendos por sus solares. Los cabildos indígenas seguirían actuando hasta el momento del reparto de los resguardos, después de lo cual comenzaría la administración de los jueces parroquiales. Aunque los protectores de indígenas continuarían ejerciendo sus empleos, los indígenas


podían instruir todas las acciones civiles o criminales “como los demás ciudadanos, considerados en la clase de miserables, en cuya virtud no se les llevarán derechos algunos”.

Abolición del Tribunal de la Inquisición

Considerando que la conservación de la pureza la re-ligión católica era un “primer deber” y un “sagrado derecho” de los ciudadanos, dado que ello influía po-derosamente “en el sostenimiento del orden, de la moral y tranquilidad pública”, el Congreso Consti-tuyente de Colombia aprobó, el 21 de agosto de 1821, el modo como en adelante se conocería y procedería en las causas de fe. Fue extinguido para siempre el Tribunal de la Inquisición y se declaró que esta ju-risdicción eclesiástica sería reasumida en adelante por los arzobispos y obispos, aunque reservaba a los acusados los recursos de fuerza ante los tribunales civiles. Se declaró que estas causas sólo podrían seguirse contra los católicos romanos nacidos en Co-lombia, pero no contra los extranjeros inmigrantes ni sus descendientes, dado que estos no podían ser molestados respecto de sus creencias. En tanto “pro-tector de la Iglesia de Colombia”, el Estado declaraba su derecho a las prerrogativas que le correspondían en las causas de libros prohibidos.

En consecuencia con esta ley, el 3 de septiembre siguiente el vicepresidente de Cundinamarca desconoció a la Comisaría del Santo Oficio que aún subsistía en Bogotá y decretó su abolición, declarando que ningún libro tendría que someterse al registro de las autoridades eclesiásticas por ser esto “un abuso incompatible con la libertad de la República, indecoroso, y que no conduce al fin que se aparenta”. No obstante, se reconoció la autoridad de la Iglesia para calificar los escritos eclesiásticos, así como


para prohibirlos y mandarlos a recoger. Pero sobre todos los demás escritos no se le reconocía autoridad alguna.

Capítulo 3

Origen del Poder Judicial en Colombia


L a disolución de la Real Audiencia, cuyos oidores huyeron al conocerse la noticia del resultado de la batalla del puente de Boyacá, dejó a los

jueces de las ciudades y villas sin la existencia de un tribunal superior de segunda instancia para resolver las apelaciones. Para remediar esta carencia y te-niendo a la vista el Reglamento provisorio para el estab-lecimiento del Poder Judicial dado por el Congreso de Angostura (25 de febrero de 1819), Bolívar decretó –el 15 de septiembre de 1819– la creación del Su-premo Tribunal de Justicia de las Provincias Libres de la Nueva Granada, cuyas atribuciones serían las mismas que el Congreso de Angostura había asigna-do al Alto Tribunal de Venezuela por el reglamento mencionado. Para integrarlo nombró a los abogados neogranadinos Ignacio de Herrera (presidente), An-tonio Viana, Nicolás Ballén de Guzmán (juez general de Bienes de Difuntos), Miguel Tovar (fiscal de lo civil y de lo criminal) y José Ignacio de Márquez (fis-cal del Ramo de Hacienda). Estos cinco magistrados y el procurador general de la República –encargado de “pedir y sostener la observancia de las leyes en el orden judicial”49–, conformaron el tránsito de las al-

49 Congreso de Angostura: “Reglamento provisorio para el estableci-miento del Poder Judicial. Angostura, 25 de febrero de 1819”, en Co-rreo del Orinoco, No. 21 (6 marzo 1819), p. 83. Reproducido en Gaceta de Santafé de Bogotá, No. 14 (31 de octubre de 1819); p. 58-59. Ree-ditado en De Boyacá a Cúcuta. Memoria administrativa, 1819.1821.


tas funciones judiciales del Estado Indiano al nuevo estado republicano, dado que la Alta Corte de Justicia heredó de la Real Audiencia la potestad para fallar los recursos de segunda instancia interpuestos por los demás tribunales, así como la de examinar a los abogados del Nuevo Reino y despacharles sus títu-los.

El nuevo poder judicial de la República quedaría además integrado por los alcaldes ordinarios de los cabildos, siguiendo la antigua tradición de “justicia y regimiento” de las ciudades, y por los nuevos gober-nadores políticos que acompañaron en cada provincia a los gobernadores militares puestos por el Liberta-dor. Solamente fueron suprimidos los empleos de al-caldes de Santa Hermandad, pero se mantuvieron los alcaldes pedáneos en los distritos de los cabildos. Los gobernadores políticos, escogidos entre los juriscon-sultos patriotas, recibieron la facultad para conocer causas en segunda instancia de asuntos que no pasa-ran de mil pesos, tratando de evitarles a los ciudada-nos los costos de la concurrencia ante la Corte Su-prema, siguiendo una tradición indiana que le había concedido esta facultad a los gobernadores de las provincias de Popayán y Panamá. También fueron autorizados para conocer causas del ramo de secue-stros. Como algunos gobernadores entendieron que era posible crear tribunales provinciales, el vicepresi-dente tuvo que recordarles que la Corte Suprema había recibido todo el legado de la Real Audiencia en la amplitud de causas que podría conocer, al punto que el sello de la República que usaba daba cuenta de su atribución soberana

El vicepresidente Santander aumentó, en lo conten-cioso, las funciones judiciales originalmente asigna-das a los gobernadores políticos para que actuaran

Bogotá: Fundación Francisco de Paula Santander, 1990. p. 5-6.


también en las provincias como jueces de apelación en negocios ejecutivos hasta por un monto de mil pesos. Para estas sentencias en segunda instancia se concedió el recurso de súplica ante el Alto Tribu-nal, asegurando “los derechos individuales, los de la propiedad y los de la justicia, que los litigantes ob-tendrán mejor cuanto más se variaran los jueces que en los diversos grados de los negocios deben conocer y determinar”. Para ampliar la esfera de la justicia, el vicepresidente Santander concedió posteriormente a los jefes políticos de los cantones la función judicial ordinaria en sus distritos, acumulativa a la de los al-caldes del distrito.

Cuando un ciudadano recusó a uno de los magistra-dos de la Alta Corte de Justicia, el vicepresidente determinó (13 de marzo de 1820) por primera vez el modo como debería concederse ese recurso que conciliaba “la dignidad de los jueces con la libertad de los litigantes”: contra el Código Español, que am-paraba solamente la dignidad de los oidores, se pre-vino que el recusante podía probar su causa sin dar fianzas previamente ni obligarse a pena alguna. La Alta Corte reclamó la resolución tomada por el vi-cepresidente a favor de los recusantes, juzgando que estimularía la temeridad de algunos abogados, pero una consulta con el presidente confirmó (17 de mar-zo siguiente) la no suscripción de fianzas por parte de los recusantes.

La garantía de aplicación de justicia ofreció también el recurso de injusticia notoria (reglamento del 18 de febrero de 1819) ante el propio presidente del Poder Ejecutivo y contra el Alto Tribunal. Pero la temeri-dad de algunos litigantes amenazó con “convertir en veneno lo que por su salud se estableció”. De nuevo, el Alto Tribunal propuso la aplicación de lo dispuesto por el Código Español respecto de las fianzas para el pago de cierta cantidad en que se les condenaría si


sus recursos no eran fundados. Para este recurso sí accedió el vicepresidente, interesado en la pronta conclusión de los pleitos. Como el presidente seguía en campaña militar, esta facultad judicial fue delega-da (decreto del 20 de junio de 1820) en una Comisión de Gobierno, integrada por los dos secretarios del Despacho Ejecutivo y por el doctor Vicente Azuero Plata.

Las relaciones ente los poderes Ejecutivo y Judicial de la nueva república se resolvió sencillamente: uno de los secretarios del despacho del poder ejecutivo, que inicialmente fue el doctor Estanislao Vergara, agregaría a su función de administración de los asuntos del Interior la función de provisión ejecutiva de las necesidades de la administración de justicia y, en reciprocidad, uno de los magistrados de la Alta Corte de Justicia integraría también el Consejo de Gobierno.

Institucionalización de la magistratura republi-cana

La Carta de Colombia (30 de agosto de 1821) determinó, en su título VI (Del Poder Judicial), que la administración de la justicia republicana contaría con una Alta Corte de Justicia (cinco magistrados con título de abogado y mayores de 30 años), tribunales superiores departamentales establecidos por el Congreso donde se juzgara su necesidad, y los juzgados inferiores heredados del antiguo régimen.

Los magistrados de la Alta Corte de Justicia serían nombrados conjuntamente por los otros dos poderes públicos según el procedimiento siguiente: el presidente del poder ejecutivo tendría el derecho a proponer a la Cámara de Representantes una terna de candidatos a magistrados. Esta cámara reduciría


la terna a solamente dos candidatos que presentaría ante el Senado, cuyos miembros serían los encargados de escoger de entre ellos al que nombraría. Solamente cuando el Congreso no estuviese reunido podría el presidente proveer, interinamente, las plazas vacantes en la Alta Corte, pero solamente hasta que el Congreso se reuniera. La duración de estos magistrados en sus empleos era indefinida, por “todo el tiempo de su buena conducta”.

Las funciones de la Alta Corte fueron determinadas por el artículo 143 de la Carta, que estableció su competencia para conocer los negocios contenciosos de todos los agentes diplomáticos de otros países, las controversias suscitadas por tratados internacionales firmados por el poder ejecutivo y las competencias suscitadas en los tribunales superiores.

Por su parte, los ministros de las cortes superiores serían nombrados por el presidente, pero escogiéndolos de ternas propuestas por la Alta Corte de Justicia, y también tendrían una duración indefinida en sus empleos. Finalmente, los juzgados inferiores legados por el antiguo régimen subsistirían en los términos que una ley especial les prescribiría.

La intervención del poder ejecutivo de Colombia en la administración de justicia no se limitaba solamente a la parte que le correspondía en la provisión de los magistrados de las cortes, pues la Constitución facultó al presidente para cuidar “de que la justicia se administre pronta y cumplidamente por los tribunales y juzgados de la República, y de que sus sentencias se cumplan y ejecuten”. Se trataba entonces de una tarea permanente del jefe del poder ejecutivo, que no fue incluida en el examen de la agenda de cada una de las administraciones de Colombia para mantener la separación de los poderes públicos en la exposición histórica.


La Carta constitucional del Estado de la Nueva Granada (29 de febrero de 1832) mantuvo, en lo fundamental, el orden de las instituciones del poder judicial. Amplió las funciones de la Corte Suprema de Justicia para que pudiera conocer las causas criminales emprendidas contra el presidente y el vicepresidente, las causas de responsabilidad de todos los funcionarios públicos suspendidos por el Senado, y las dudas de los tribunales superiores sobre la inteligencia de las leyes, consultando sobre ellas al Congreso por medio del poder ejecutivo.

Mantuvo el procedimiento para nombrar a los magistrados de esta Corte, aunque le delegó al Consejo de Estado la facultad de presentar la terna de candidatos a la Cámara de Representantes, que una vez reducida por ésta a dos pasaría al Senado, donde se produciría el nombramiento. No obstante, complicó la formación de la terna inicial, pues el Consejo de Estado tendría que hacerla a partir de las listas remitidas por las cámaras provinciales, lo cual exigía la reunión de éstas para tal efecto y la publicación de las listas. El nombramiento de magistrados interinos por el presidente del Poder Ejecutivo, “con previo acuerdo y consentimiento del Consejo de Estado”, debió ser el procedimiento que subsanó la ruta tan engorrosa escogida por los constituyentes de 1832. Las dificultades administrativas que el Poder Ejecutivo comprobó durante la guerra civil de 1840-1841 llevaron a que los constituyentes de 1843 tomaran la decisión de eliminar el Consejo de Estado, una institución introducida por el general Bolívar en su decreto orgánico del 27 de agosto de 1828. Fue en ese momento, cuando se instauró la dictadura, que el Consejo de Estado fue facultado para “informar sobre las personas de actitud y mérito para jueces de la Alta Corte, cortes de apelación y de los demás tribunales y juzgados” (artículo 10º).


En ausencia de departamentos y de intendentes, la carta de 1832 dividió el territorio de la República en distritos judiciales, creando en cada uno de ellos tribunales superiores. Siguiendo la tradición colom-biana, los miembros de éstos fueron nombrados por el presidente del Poder Ejecutivo a partir de ternas presentadas por la Corte Suprema de Justicia, la que también fue sometida a las listas previas de las cá-maras provinciales. La tradición de duración indefini-da de los magistrados en sus empleos fue mantenida, mientras no fuesen depuestos por sentencia judicial por su mala conducta.

Deseando que la nueva administración de justicia pudiera contar con unos códigos civil y criminal que la facilitaran, eliminando “las trabas y embarazos que ofrece la actual legislación española”, el gobierno creó una comisión de letrados para que emprendiera la tarea de redactarlos, consultando para tal efecto los códigos “más celebrados en Europa”, la legislación española, y “las bases fundamentales sobre que se ha organizado el sistema de gobierno de Colombia”50. Fue conformada por José Manuel Restrepo (secretario del Interior), Félix Restrepo (magistrado de la Corte Suprema), el senador Jerónimo Torres, Diego Fernando Gómez (magistrado del Tribunal Superior del Centro) y Tomás Tenorio.

Al heredar de la Real Audiencia la función de control de los abogados del Reino, la Alta Corte de Justicia se propuso “tener una noticia exacta de todos los abogados que existen en la extensión de la República”. Para tal efecto, decretó la formación de listas de los abogados que residían en todos los distritos judiciales, con información sobre su antigüedad, talentos,

50 “Decreto creando una comisión de letrados para redactar los pro-yectos de códigos civil y penal. Bogotá, 5 enero 1822”, en Gaceta de Colombia, Nº 28 (28 abril 1822).


aplicación, conocimientos, buen crédito profesional, conducta moral y “la política que hayan tenido durante la revolución, expresando los servicios que hayan hecho a la causa de la independencia”51. Esas listas serían en adelante las bases para la provisión de los empleos vacantes en el Poder Judicial.

Por la fuerza de la tradición del régimen anterior, los intendentes y gobernadores fueron tentados a ejercer funciones judiciales. Como el presidente ordenó que los intendentes se guiaran por la Instrucción de intendentes de provincia de la Nueva España (1786), que por su artículo 11 les concedía la jurisdicción real como justicias mayores de sus provincias52, el mandato constitucional de la independencia del poder judicial se vio comprometido. La profusión de consultas de los intendentes y asesores letrados desbordó al presidente libertador, que delegó el asunto al Consejo de Gobierno. El examen que este cuerpo hizo de este asunto concluyó que la práctica judicial de los intendentes obstaculizaba la separación de los poderes públicos, por lo cual recomendó una modificación de la ley orgánica de los departamentos para transferir a los tenientes asesores letrados las causas judiciales, reservando a los intendentes y gobernadores solamente las funciones militares y el fomento de las provincias.

Pero esta solución mantenía las causas judiciales en funcionarios que, pese a ser abogados, eran agentes

51 “Decreto de la Alta Corte de Justicia. Bogotá, 15 mayo 1822”, en Gaceta de Colombia, Nº 33 (2 junio 1822).52 “Real Ordenanza para el establecimiento e Instrucción de intenden-tes de ejército y provincia en el Reino de la Nueva España. Madrid, 4 de diciembre de 1786”, en Eusebio Ventura Beleña: Copias a la letra ofrecidas en el primer tomo de la Recopilación sumaria de todos los autos acordados de la Real Audiencia y Sala del Crimen de esta Nueva España y providencias de su superior gobierno. México: Melo, 1981. Tomo II, p. I-LXXXVI.


directos del Ejecutivo. La antigua tradición de consultar los asuntos judiciales con el rey se mantuvo, y así el vicepresidente fue frecuentemente consultado en temas judiciales, violando el principio político de que éste no podía mezclarse en la administración de justicia. El mantenimiento de la Instrucción de intendentes de la Nueva España obraba en el sentido del mantenimiento de funciones judiciales en manos de los agentes del poder ejecutivo. La petición al Congreso para que discutiera y aprobara una nueva ordenanza de intendentes de la república no era suficiente para institucionalizar la separación de los poderes ejecutivo y judicial.

Lo mismo sucedió con el mantenimiento de la Instrucción de Corregidores de 1788 por orden del artículo 38 de la ley del 2 de octubre de 1821. Los corregidores indianos ejercieron la jurisdicción criminal de los alcaldes mayores provinciales, así como el fomento de las producciones materiales y el aumento de los propios y arbitrios de los poblados. Cuando los gobernadores de las provincias usaron esta Instrucción53 como guía se vieron tentados al ejercicio de la función judicial, con gran escándalo de sus asesores letrados y de los cabildos. De nuevo, la construcción del poder judicial independiente encontraba obstáculos en las tradiciones políticas.

En la práctica, la construcción del poder judicial de la república implicaba un esfuerzo cultural muy grande, pues se trataba de transitar del régimen indiano, en el que la función de justicia era el corazón de un estado que reunía todas las funciones públicas, a un nuevo régimen republicano en el que las funciones 53 INSTRUCCIÓN DE CORREGIDORES de 15 de mayo del año de 1788, mandada observar por el artículo 58 de la ley del Soberano Con-greso de Colombia de 2 de octubre del año XI [1821], en todo lo que no sea contrario a la Constitución de la República y leyes posteriores. Caracas: Imprenta de Juan Gutiérrez, 1822. BNC, Pineda 504, Nº 2.


tendrían que separarse e independizarse, y en el que el la función de justicia fue rebajada a la condición de miembro inferior. En las constituciones de los estados nacionales modernos se diferencia un poder especializado en las tareas judiciales, pero en el estado monárquico español en las Indias no ocurría algo parecido:

No existía entonces la separación estricta de funciones que hoy se estila […] en vez de los tres poderes que la doctrina constitucional distingue, encontramos en el derecho indiano cuatro grandes categorías de funciones netamente separadas: el gobierno, la justicia, la guerra y la administración de la real hacienda […] No hubo separación de poderes, porque derivando todos del rey, era imposible dividir lo que emanaba de una fuente única54.

Pese al protagonismo de los legisladores y gober-nantes republicanos, que minimizó el estatus de los magistrados, los escrúpulos de las dos principales figuras del Consejo de Gobierno, ambos abogados –el vicepresidente Santander y el consejero de estado Félix Restrepo–, ayudaron mucho en la transición de la función judicial indiana al poder judicial indepen-diente. Por ejemplo, la sustitución de los magistrados de las altas cortes, cuando algunos de ellos se pasa-ban a las legislaturas, mostró que cada caso generaba un debate escrupuloso en el seno del Consejo de Go-bierno acerca de su competencia legítima para tales nombramientos.

De todos modos, el mal funcionamiento de la administración de justicia republicana fue reconocido tempranamente por el secretario del Interior:

No es por defecto de los jueces, magistrados y tribunales, sino por el de las leyes. Apenas habrá cosa más imperfecta

54 Ricardo Zorraquín Becú: La función de justicia en el Derecho India-no, Buenos Aires: Instituto de Historia del Derecho, Universidad de Buenos Aires, 1948 (Conferencias y comunicaciones, 23).


que la legislación actual de Colombia. Es un edificio gótico medio arruinado y compuesto de cien partes heterogéneas y discordantes. Leyes de partida hechas allá en el tiempo de los moros; recopilación castellana y autos acordados; leyes de Indias; ordenanzas de Bilbao y de intendentes; cédulas y órdenes contradictorias de los monarcas absolutos de la España; constitución republicana y leyes del primer congreso general, he aquí los códigos e instituciones que rigen en Colombia. Ellas forman entre sí un vasto caos55.

El tránsito de la doble y solidaria administración de justicia del régimen indiano anterior (secular y espiritual) a la nueva administración emanada de un estado soberano implicó la institucionalización de un nuevo equilibrio de poder entre el Estado y la Iglesia Católica. En el régimen anterior, “el brazo de la justicia” era regularmente convocado por los eclesiásticos para conminar a sus feligreses al cumplimiento de sus deberes religiosos. Disolución de concubinatos públicos, asistencia a las funciones eclesiásticas, cumplimiento de los sacramentos y recepción de la palabra divina fueron actividades que desde el siglo XVI recibieron la compulsión de las justicias capitulares, de los corregidores de naturales y de los gobernadores. Trasquiladas, azotes, cepos, cárcel y destierros fueron aplicados por todas las justicias indianas a quienes desobedecían los preceptos de vida cristiana difundidos por los frailes de las distintas órdenes o por el clero secular. En el nuevo régimen de justicia republicano, fundado en la libertad individual del ciudadano, el equilibrio de poderes entre jueces y eclesiásticos tenía que recomponerse.

Un ejemplo que ilustra ese reequilibrio de poderes durante el tiempo de la transición fue el sonado pleito 55 José Manuel Restrepo: Memoria que el secretario de estado y del Despacho del Interior presentó al Congreso de Colombia sobre los ne-gocios de su Departamento. Bogotá, 22 de abril de 1823.


seguido por el intendente de Cundinamarca contra el presbítero José Manuel Fernández Saavedra, cura y vicario del cantón de Facatativá, “por haberse mezclado y ocupado la jurisdicción civil”. Ejerciendo sus prácticas tradicionales, este párroco había firmado, en compañía de los dos alcaldes pedáneos, un bando público (21 de septiembre de 1823) que desterraba del lugar a todas las personas “de malas costumbres, o que escandalicen con sus palabras”. El bando conminaba al vecindario a informar al cura y alcaldes sobre las personas foráneas que alojasen en sus casas, y prohibía a aquellas permanecer en la parroquia “sin que presente documentos o testigos de su cristiandad y buenas costumbres”. El destierro sería aplicado a los ciudadanos de malas costumbres y la multa al anfitrión que no informase. En el régimen anterior esta clase de disposiciones era corriente en los autos de buen gobierno que los cabildos emitían cada año a petición de los procuradores generales de los vecinos. Pero en el nuevo régimen ciudadano este bando fue visto, por el intendente, como “escandaloso, contrario a las leyes de la República y atentado contra la autoridad civil”.

Cuando se ordenó a los alcaldes pedáneos el retiro del bando, éstos respondieron en defensa de la tradición de “buen gobierno” del régimen anterior: en su opin-ión, se trataba de una sabia providencia que provenía de la autoridad de un auto de visita del arzobispo Caballero y Góngora, dirigida “al bienestar de los ciudadanos y seguridad de la República”. Apresados entonces por el intendente, los alcaldes confesaron que lo habían firmado por orden de su párroco, quien previamente lo había leído desde el pulpito de la ig-lesia. Ordenada entonces la prisión del cura, inter-vino el provisor del Arzobispado en defensa del fu-ero eclesiástico y lo asiló en el convento de agustinos descalzos. La disputa jurídica subió de tono respecto del bando “relativo a asuntos gubernativos”, como


opinaba el intendente, y de la competencia para juz-gar al eclesiástico, reclamada por el provisor. Fue así como el asunto pasó por la Corte Superior del Centro y llegó hasta la Alta Corte de Justicia de Colombia, en consideración a que en este caso se jugaban “ra-zones políticas y de estado”. Esta Corte falló en de-fensa de la jurisdicción civil “contra los abusos de los eclesiásticos”, protegiendo entonces a los ciudadanos contra “las violencias” de los mismos, dejando a salvo la libertad concedida por las nuevas leyes a los ciu-dadanos56. Al multar a los magistrados de la Corte superior del Centro por la sentencia que habían dado previamente, éstos replicaron contra la injusticia que en su opinión habían cometido los de la Alta Corte, una evidencia de las dificultades del tránsito al nue-vo orden mental del Poder Judicial republicano que tenía que juzgar con referencia a las antiguas leyes de Indias.

La ley del 11 de marzo de 1825 puso fin a los es-crúpulos constitucionales que el régimen político originaba al separar con nitidez la función de justicia de las funciones ejecutivas (gobierno, guerra y ha-cienda), definiendo con claridad el régimen político de los departamentos, las provincias, los cantones y parroquias. En adelante, los intendentes solamente ejercerían el gobierno de los departamentos en los asuntos ejecutivos: orden público y seguridad, or-ganización electoral, fomento de los sectores pro-ductivos (agricultura, industria y comercio), movi-miento de la población, control sanitario, patronato eclesiástico, curaduría de la administración de rentas públicas, fortificación y milicias. Los gobernadores de las provincias actuarían como agentes inmedia-tos de los intendentes en los mismos asuntos pero “no pueden ejercer funciones judiciales, conocer de los negocios contenciosos ni llamar los autos pendi-

56 La sentencia de revista fue publicada en el suplemento a la Gaceta de Colombia Nº 136 (23 de mayo de 1824).


entes en los juzgados”. Los jefes políticos de los can-tones, dependientes de los gobernadores, presidirían las municipalidades de los cantones y supervisarían a los alcaldes municipales. Finalmente, los alcaldes municipales y parroquiales quedaron encargados de todos los asuntos de las localidades: salubridad y or-nato, policía, cuidado del orden, la decencia y la mor-alidad pública. Se establecieron juntas provinciales, de sanidad y parroquiales. Esta ley abolió tanto la Ordenanza de Intendentes como la Instrucción de Cor-regidores, y toda ley anterior que les permitiera a es-tos funcionarios de la rama ejecutiva mezclarse en asuntos contenciosos.

La administración de Justicia

La ley del 12 octubre de 1821 estableció tres Cortes Superiores de Justicia en la República (del Norte, del Centro y del Sur), cada una integrada por ocho magistrados (6 jueces y 2 fiscales), escogidos por el Poder Ejecutivo de ternas presentadas por la Alta Corte de Justicia de la República. Uno de los jueces de la Alta Corte de Justicia, el doctor Félix Restrepo, hizo parte del Consejo de Gobierno del Poder Ejecutivo en calidad de consejero de estado. A propuesta del vicepresidente Santander en la primera reunión del Consejo de Gobierno, la Alta Corte de Justicia fue reunida e instalada en Angostura para que pudiera proponer los nombres de los magistrados que integrarían las dos primeras cortes superiores de los distritos del Norte y del Centro. Fue así como se pudo integrar de inmediato la primera nómina del alto Poder Judicial de Colombia como se muestra en el cuadro siguiente, advirtiendo que la Corte Superior del Sur solamente se integraría cuando los ejércitos libertadores asumieron el dominio en Quito y Guayaquil.


El Congreso de Colombia procedió a elegir, durante la sesión del 8 de octubre de 1821, los primeros jueces y fiscales de la Alta Corte de Justicia: los doctores Miguel Peña, Félix Restrepo (también era consejero de estado) y José María Cuero fueron los tres primeros jueces de dicha Corte, y los doctores Andrés Narvarte y Vicente Azuero los dos primeros fiscales. Los doctores Cuero y Narvarte renunciaron a estos empleos, obligando al Ejecutivo a reemplazar a este último por el doctor Francisco Javier Yanes, quien también renunció a su destino, aceptando en cambio una magistratura en la Corte de Justicia del Norte. La ausencia de Cuero fue llenada por Jerónimo Torres, quien actuó como conjuez. La Legislatura de 1823 confirmó a Vicente Azuero como juez de la Corte y nombró como nuevo fiscal al doctor Leandro Egea. La legalidad de estos nombramientos proveídos por el Consejo de Gobierno generó muchas dudas en el seno de la Alta Corte, cuya falta de consenso obligó a consultar a la Legislatura.

El Consejo de Gobierno hizo las primeras designa-ciones para las dos primeras cortes que se organi-zaron. La Corte de Justicia del Norte fue integra-da por seis jueces (Cristóbal Hurtado de Mendoza, Francisco Javier Yanes, Juan Martínez, José España, José María Salazar y Pantaleón Rosillo) y dos fiscales (Ramón García Cádiz y Prudencio Lanz). La Corte de Justicia del Centro fue integrada por los doctores Miguel Tovar, Diego Fernando Gómez, Nicolás Ba-llén de Guzmán, Antonio Viana, Joaquín Ortiz e Ig-nacio de Herrera. Los primeros fiscales nombrados fueron José Ignacio de Márquez y Vicente Borrero. Cuando éste último fue promovido al empleo de juez de la Alta Corte de Justicia, fue reemplazado en el cargo de fiscal por el doctor Francisco Soto, quien lo ejerció hasta su renuncia (junio de 1824).


Buena parte de los miembros de la Corte del Centro fueron elegidos para integrar la Legislatura de 1823. Para reemplazarlos, el Consejo de Gobierno nombró a los doctores Francisco de Paula Orbegozo (fiscal), José Ignacio de Márquez, Tomás Tenorio Carvajal, Joaquín Gómez Hoyos y Marcelino Trujillo (fiscal).

Nómina de las cortes de justicia de Colombia, 1821-1826

Corte Dptos. Jueces Fiscales

Alta Corte(Bogotá)

Todos los de Colombia

Miguel PeñaFélix RestrepoJosé María CueroEusebio María CanabalFrancisco Javier CuevasEstanislao VergaraJosé María SalazarJosé Fernández Salvador

Vicente Azuero

DistritoDel Norte(Caracas)

OrinocoVenezuelaZulia

Cristóbal Hurtado de MendozaFrancisco Javier YanesJuan MartínezJosé EspañaJosé María SalazarAndrés Narvarte

Ramón García CádizPrudencio Lanz


DistritoDel Centro(Bogotá)

BoyacáCundinamarcaMagdalena

Miguel TobarDiego Fernando GómezNicolás Ballén de GuzmánAntonio VianaJoaquín OrtizIgnacio de HerreraRufino CuervoAlejandro OsorioVicente Borrero

José I. de MárquezVicente BorreroFrancisco Soto

DistritoDel Sur(Quito)

CaucaQuitoCuencaGuayaquil

José Fernández SalvadorBernardo de LeónJosé Félix ValdiviesoVicente Escantoso

Manuel EspinosaLuis Saa

Como los principios republicanos obligaban a abolir las corporaciones privilegiadas y los tribunales especiales, de inmediato fueron suprimidos los tribunales de comercio, con gran “sentimiento” del Consulado de Comercio de Caracas. El secretario del Interior estimó que la legislación heredada por la República era “un edificio gótico medio arruinado compuesto de cien partes heterogéneas y discordantes”: esa mezcla de las leyes de Indias y la Ordenanza de Intendentes para Nueva España con la constitución de Colombia y las leyes emanadas del Congreso formaban “un vasto caos” que todos los días suscitaba dudas y consultas. El Congreso tenía la tarea de expedir nuevos códigos civiles y criminales para el mejoramiento de la administración de justicia, pero el Gobierno proyectaba presentar a su consideración el nuevo código criminal aprobado por las Cortes de España, “sencillo, perfecto y


acomodado a nuestros antiguos usos, costumbres y religión”, para su adopción provisional “y por vía de ensayo”.

Cuando la Alta Corte de Justicia se unió “a las multiplicadas quejas que se leen en los papeles públicos sobre el extraordinario retardo que sufre el despacho de los negocios”, y convino en urgir a la Corte Superior de Cundinamarca para que despachase a la mayor brevedad todos los procesos represados (extendiendo en cuatro horas el horario de trabajo) y además en apurar a los juzgados inferiores a perseguir y aprehender delincuentes con rapidez, “a fin de que la pena siga de cerca al crimen y produzca los más saludables efectos”, este tribunal respondió que era físicamente imposible despachar todas las causas rezagadas y las que diariamente llegaban de cinco departamentos. Según el libro de repartimientos de procesos, en los últimos tres meses habían entrado 520 causas, de tal suerte que a cada uno de los magistrados le correspondían 130 causas nuevas, más las acumuladas de años anteriores. Aunque algunos comparaban esta situación con la de la extinguida Real Audiencia, el despacho republicano atendía tres veces más causas criminales y dos veces más negocios civiles contenciosos, más los negocios contenciosos de hacienda, y además todas las sentencias debían ser bien fundadas “para no dar lugar a nuevos pleitos en la interpretación de la sentencia”. En consecuencia, la creación de las nuevas cortes superiores en más departamentos aliviaría al tribunal de Cundinamarca del trabajo excesivo57.

La Legislatura de 1824 fijó el primer arancel republicano de los derechos que podrían cobrar los jueces y escribanos de los juzgados civiles, eclesiásticos

57 “Auto de los magistrados del Tribunal Superior de Cundinamarca. Bogotá, 12 de diciembre de 1825”, en Gaceta de Colombia, 218 (18 diciembre 1825).


y militares. Los jueces legos de primera instancia podían cobrar cuatro reales por cada sentencia o auto, 16 reales por apertura de testamentos, 8 reales por certificación, 4 reales por cada declaración de testigo recibida personalmente y 2 reales por despacho requisitorio. La tasa anterior era más alta para los jueces letrados. Los escribanos cobrarían cuatro reales por auto y el doble por sentencia definitiva.

En 1825 el Poder ejecutivo creó cuatro nuevas cortes superiores de justicia: Orinoco (Cumaná), Zulia (Maracaibo), Apure (Barinas) y Cauca (Popayán), Magdalena (Cartagena) y Guayaquil (Guayaquil). De esta manera, la jurisdicción de la Corte del Centro se redujo a los Departamentos de Cundinamarca y Boyacá, la del Norte al Departamento de Venezuela y la del Sur al nuevo Departamento del Ecuador. Los primeros ministros de estas nuevas cortes superiores fueron:

Nómina de las nuevas cortes superiores de

justicia de Colombia, 1825

Corte Jueces Fiscales

Cauca

Santiago ArroyoLeandro EjeaFidel QuijanoMartín Rafael Clavijo

Fortunato GambaJoaquín GoriRufino Cuervo

Guayaquil

José Mejía LequericaMiguel Grande SuárezMiguel AlvaradoPablo Merinos

Bernabé CornejoJoaquín Salazar


Apure

Jacinto María RamírezLorenzo ReinerJuan José ÁlvarezSalvador Camacho

José María InestrosaJosé María Vergara

Zulia

José María TellerioJoaquín PlataMiguel UndaJoaquín Villamil

Mariano EchesuriaJosé Francisco Pereira

Orinoco

José GrauSebastián OrellanaFelipe Fermín PaulFrancisco Aranda

Matías LoveraVicente Castillo

Magdalenae Istmo

Enrique RodríguezLeandro EjeaEusebio María CanabalJuan Bautista Valencia

Blas ArosemenaAlfonso Méndez

La primera ley orgánica de tribunales de la República (11 de mayo) fue expedida por la Legislatura de 1825. En adelante, la administración de justicia estaría encabezada por la Alta Corte de Justicia, dividida en dos salas, residente en Bogotá, integrada por 7 jueces y 2 fiscales. Tenía la facultad de presentar ternas al Poder Ejecutivo para el nombramiento de los magistrados de las cortes superiores. Cada uno de los departamentos de la República podría contar con una corte superior de justicia, integrada por 4 jueces y dos fiscales. Cada uno de estos altos tribunales contaría con un registrador, un tasador, porteros y sirvientes, y admitiría entre 4 y 6 procuradores del número.

Desde que el Libertador Presidente regresó a Colombia no paró de oír quejas sobre la lentitud de las cortes superiores de justicia y de los juzgados. Si en algo era notoria la desventaja del


régimen republicano respecto del indiano era en la administración de justicia. El vicepresidente ya había exhortado públicamente a la Corte Superior de Cundinamarca y Boyacá a extender su jornada laboral y había recibido las explicaciones de sus magistrados. La misma Corte reconoció que los pueblos tenían razón en quejarse, pero ofreció al Presidente una explicación de las causas, todas derivadas del exceso de competencias y expedientes. Los tribunales antiguos no conocían recursos de hacienda, ni de comercio, ni militares, pero tenían relatores “que como jueces de hecho sentaban en pocas palabras el mérito de los procesos”. Así, en septiembre de 1827 este tribunal tenía acumuladas 304 causas civiles y 500 procesos criminales sin sentenciar. De ese número, 216 eran causas por robo, 106 por homicidio, 52 por heridas, 32 por desacatos a los jueces, 41 por delitos contra el honor sexual (incesto, concubinato, estupro, bigamia, adulterio y bestialidad) y 16 por fraudes contra la hacienda pública.

El 6 de noviembre de 1828, el Libertador Presidente decretó la reforma de la corte de apelaciones de la capital para mejorar su eficiencia en el despacho de las causas civiles y criminales pendientes. Se compondría de un presidente, nombrado por el gobierno, de 6 jueces y de 2 fiscales. Tendría dos salas (civil y criminal) y dos abogados relatores. Fue nombrado para el cargo de presidente el doctor Miguel Tobar. La Sala de lo Civil fue integrada por Eusebio María Canabal, Esteban Díaz Granados y Leandro Egea. Para la Sala de lo Criminal fueron nombrados Domingo Camacho, Sebastián Esguerra y Nicolás Quevedo. Fueron fiscales Rufino Cuervo y Manuel Bernardo Álvarez.

La Corte de apelaciones del Norte fue integrada por Juan Martínez (presidente), tres jueces de la


sala de lo civil (Juan Bautista Urbaneja, Andrés Narvarte y Tomás Orellana), tres jueces de la sala del crimen (José Domingo Duarte, Felipe Fermín Paúl y Juan José Álvarez) y dos fiscales: Francisco Aranda y Tomás Hernández Sanabria. La Corte de apelaciones del Sur fue integrada por José Mejía Lequerica (presidente), tres jueces de la sala de lo civil (Pablo Merino, Víctor Félix de Sanmiguel, Miguel Alvarado), tres de la sala del crimen (Fidel Quijano, Joaquín Gutiérrez, Francisco Marcos) y dos fiscales: Luis Saa y Joaquín Pareja.

El 17 de noviembre siguiente fue decretada la reorganización de los altos tribunales existentes para mejorar la eficiencia de la administración de justicia. En adelante, la Alta Corte funcionaría con un presidente (Félix Restrepo), cuatro jueces (José María Salazar, Francisco Cuevas, Francisco Javier Yanes y Félix Valdivieso) y un fiscal (Alejandro Osorio). Pero los gobernadores de las provincias fueron declarados jueces de primera instancia, en lo civil y en lo criminal, en los cantones donde residieran, así como las causas de responsabilidad contra los empleados públicos de su jurisdicción. A los alcaldes municipales también se les atribuyó la jurisdicción ordinaria, en primera instancia.

Intentos de codificación de procedimientos y de mejoramiento de la administración

El 5 de enero de 1822 el vicepresidente Santander integró una comisión de letrados para que, teniendo a la vista los códigos civiles y penales “más célebres de Europa”, la legislación española y las bases con que se había formado el gobierno colombiano, procediera a redactar “un proyecto de legislación propio y análogo a la República”. Este proyecto debería contener “el modo de conocer y proceder en los juzgados y


tribunales de justicia”. La comisión fue integrada con los doctores Félix Restrepo (ministro de la Alta Corte de Justicia), Jerónimo Torres (senador), Diego Fernando Gómez (ministro de la Corte Superior de Justicia del Centro) y Tomás Tenorio.

Como el Congreso de Colombia había ordenado observar la Ordenanza de Intendentes de la Nueva España, el vicepresidente tuvo que integrar otra comisión para aclarar las dudas que esta Ordenanza generó en su aplicación y para redactar otra más clara y metódica. Fue integrada por el intendente de Cundinamarca y dos abogados: José Ignacio de Márquez (fiscal de la Corte Superior de Justicia del distrito del Centro) y Francisco Pereira.

Diego Fernando Gómez, el brillante abogado de la provincia del Socorro que actuó como juez de la Corte superior del Departamento del Centro, propuso a comienzos de 1827 a la Alta Corte dos reformas administrativas para mejorar el desempeño del poder judicial. Examinando las listas de causas civiles y criminales fenecidas y pendientes que le remitían los juzgados inferiores, así como las causas remitidas para apelación, registró “la triste verdad de que en la primera instancia se administra mal la justicia, principalmente en la parte criminal”, un defecto que se originaba “en la ignorancia de los jueces”. Sabía por experiencia que la formación de los procesos se comisionaba a alcaldes legos, “que las más veces apenas sabe escribir, y que no sabe ni tiene obligación de saber las fórmulas judiciales”. Resultaba así que en vez de llevar un proceso de modo que condujera a la verdad, “forma un laberinto donde ya no es posible descubrir los hechos, donde por decirlo de una vez, se pierde la justicia”. Ningún alcalde comprendía, por ejemplo, el significado de la “comprobación del cuerpo del delito”, con lo cual omitían las diligencias para tal efecto.


Aunque la legislatura había creado los jueces letrados de primera instancia para corregir este grave defecto del sistema judicial, en muy pocos cantones se disponía de los recursos fiscales para pagar adecuados salarios y así atraer a los abogados a este ejercicio. Después, “con una sola plumada” fueron eliminados, extinguiendo un recurso necesario para mejorar la administración de justicia. Su propia experiencia le había permitido comprobar que cuando esos jueces habían actuado se había mejorado la rapidez y regularidad en los procedimientos judiciales, algo que no podría obtenerse con jueces legos. Por ello insistía en la necesidad de restablecer de inmediato los jueces letrados de primera instancia en los cantones que pudieran pagarlos si se quería mejorar la administración de justicia.

La estadística judicial de 1826 mostró la carga de trabajo en la Corte Superior del Centro: 279 causas criminales y 202 causas civiles fenecidas, habiendo quedado pendientes 281 causas criminales y 247 civiles. Esto significaba que más de la mitad de los procesos no habían sido evacuados, pese a que los magistrados habían trabajado hasta la noche. La solución era crear una nueva corte superior para el departamento de Boyacá, quedando la de Bogotá solamente para los procesos del departamento de Cundinamarca, o si no los procesos continuarían acumulándose en las secretarías de la Corte del Centro, con grave perjuicio de la administración de justicia58.

58 Diego Fernando Gómez: “Comunicación de oficio al presidente de la Alta Corte de Justicia. Bogotá, 30 de enero de 1827”, en El Conductor, Bogotá, Nº 2 (6 de febrero de 1827).

Capítulo 4

Agenda de la Administración

Santander


El 3 de octubre de 1821, ante José Ignacio de Márquez –presidente del Congreso reunido en la villa del Rosario de Cúcuta–, tomó posesión

del cargo de vicepresidente de Colombia el general de división Francisco de Paula Santander.59 Su breve discurso resumió las tareas que se impuso a sí mismo como encargado “del timón de una nave que, aunque al abrigo de las tempestades civiles, está aún fluctuando entre los escollos de la guerra y de la política”, las cuales con el tiempo le darían con propiedad el apelativo de “el hombre de las leyes”:

Ensayar, ejecutar, cumplir la ley fundamental del Estado, dar a Colombia una existencia legal, constituir el reino de las leyes, hacer sumir en el seno de la obediencia hombres erguidos por la victoria y antes combatidos por las pasiones serviles; llenar, en fin, la intención de vuestra majestad y el voto de todos los colombianos por el triunfo de la libertad y de la igualdad.

59 Se requirieron ocho escrutinios para que los congresistas reunidos en las Villa del Rosario pudieran elegir al vicepresidente. Finalmente, el general Francisco de Paula Santander logró obtener los 38 votos reque-ridos, derrotando al general Antonio Nariño, quien en el último escru-tinio apenas reunió 19 votos. La tensión generada por estos escrutinios agrupó a los abogados liberales que en adelante fueron enemigos acé-rrimos del general Nariño, al punto que dos de ellos intentaron impedir que ocupara su puesto de senador por Cundinamarca en la Legislatura de 1823.


Conforme a lo establecido por la Constitución de Colombia, el libertador presidente nombró, el 7 de octubre de 1821, los cuatro secretarios del Despacho Ejecutivo: Pedro Gual (Relaciones Exteriores), José Manuel Restrepo (Interior), José María del Castillo y Rada (Hacienda) y Pedro Briceño Méndez (Guerra y Marina unidas). El general Carlos Soublette ejerció la Secretaría de Guerra desde el 14 de julio de 1825, y cuando Pedro Gual se marchó a Panamá para asistir a la Asamblea de los Plenipotenciarios de los Estados Americanos fue reemplazado por José Rafael Revenga. El decreto del 28 de marzo de 1822 delimitó con precisión los negocios que le correspondían a cada una de las cinco secretarías del despacho60. La residencia del gobierno supremo se fijó en Bogotá, dada su localización más conveniente para proseguir la guerra de liberación en la Audiencia de Quito. Dado que el Libertador Presidente emprendió de inmediato la Campaña libertadora de la Audiencia de Quito, en su proclama de cierre del Congreso constituyente de Colombia advirtió que el vicepresidente Santander sería el jefe del Estado, pues él seguiría siendo un soldado: “Él será justo, benéfico, diligente, incontrastable, digno conductor de Colombia. Yo os aseguro que hará vuestra dicha”61. El gobierno nacional contó, desde el 14 de octubre de 1821, con un Consejo de Gobierno, presidido por el

60 “Reglamento de los negocios que les corresponden a las secretarías de Relaciones Exteriores, Interior, Hacienda, Guerra y Marina. Bogotá, 28 de marzo de 1822”, en Gaceta de Colombia. Nº 26 (14 abril 1822). El reglamento de trabajo diario de las secretarías del despacho fue ex-pedido el 5 de enero de 1822. Cfr. Gaceta de Colombia, 19 (24 febrero 1822). Una ley que clasificó con precisión los negocios de cada una de las cinco secretarías del Poder Ejecutivo fue dada el 5 de abril de 1825 y publicada en la Gaceta de Colombia, 200, 202-203 (14 agosto a 4 sept. 1825).61 Simón Bolívar: “Proclama del presidente de Colombia a los colom-bianos, Villa del Rosario de Cúcuta, 8 de octubre de 1821”, en Gaceta de Colombia, 11 (11 octubre de 1821), p.50.


vicepresidente Santander e integrado por los cuatros secretarios del despacho ejecutivo. El secretario ad hoc de este Consejo fue el doctor José Manuel Restrepo, secretario del Interior, quien hasta el 27 de noviembre de 1827 firmó las actas de sus reuniones ordinarias y extraordinarias62.

El término constitucional del ejercicio de los empleos de presidente y vicepresidente era de 4 años. Sin em-bargo, el Congreso aclaró en la ley del 2 de mayo de 1825 que este lapso comenzaría a contarse desde el 2 de enero de 1823, “día en que el Congreso debe decla-rar las personas que resulten nombradas para dichos destinos, según lo prevenido en los artículos 72, 73 y 74 de la Constitución”. Este principio no aplicaba “en la época de elección de los actuales presidente y vicepresidente de la República que el Congreso Constituyente celebró extraordinariamente, y con el objeto de establecer la marcha de la Constitución”63. Por lo tanto, el primer período constitucional de la Administración del Poder Ejecutivo de Colombia se extiende entre el 2 de enero de 1823, “en que por pri-mera vez debió reunirse constitucionalmente el Con-greso, y el mediodía del 2 de enero de 1827”. De este modo, el tiempo administrativo transcurrido entre octubre de 1821 y el 2 de enero de 1823 fue consid-erado extraordinario. Reelegido en la vicepresidencia por una elección que fue perfeccionada por el Con-greso, Santander solamente pudo tomar posesión el 12 de mayo de 1827, pues el Congreso apenas pudo instalarse en Tunja el 2 de mayo por la crisis política del año anterior. El mismo día de su posesión en el segundo mandato constitucional presentó renuncia

62 Acuerdos del Consejo de Gobierno de la República de Colombia, 1821-1824. Bogotá: Fundación Francisco de Paula Santander, 1988, 2 tomos.63 “Ley fijando la época en que deben comenzarse a contar los cuatro años de la duración del presidente y vicepresidente de la República, 2 de mayo de 1825”, en Gaceta de Colombia, 191 (12 de junio de 1825).


ante el Congreso, pero no le fue aceptada. Un incidente ocurrió ese día 12 de mayo, protagonizado por el vicepresidente, quien no estaba dispuesto a posesionarse por su voluntad de renuncia al empleo. Al tercer llamado del presidente del Senado tuvo que presentarse ante esta corporación y prestar el juramento, pero pronunció enseguida un sentido discurso sobre las razones de su resistencia a seguir ejerciendo el cargo:

¿Puedo yo servir en la administración de otra cosa que de inspirar celos y desconfianza a los que se han pronunciado contra las instituciones y contra mí? […] Sobre mí recaen todo género de imputaciones. Se me acusa de autor de las desgracias de la patria, de rival y enemigo del Presidente Libertador; por mí la constitución boliviana no tiene séquito, por mí la confederación de Colombia, Perú y Bolivia se ha frustrado, por mí se libertó la nación de las delicias de la dictadura, por mí sufren los pueblos contribuciones, el ejército se ha desmoralizado, las rentas están en ruina, arden los partidos y marchamos al abismo… Os ruego, señor, que me restituyáis mi libertad y tranquilidad, que me libréis de la vicepresidencia hoy mismo, y que me preservéis de volver a cargar con la culpa de lo que el congreso hiciere64.

Luis A. Baralt, presidente del Senado, le contestó que su renuncia no le sería aceptada en razón de su larga experiencia administrativa que lo hacían “el hombre de la constitución, el que puede sacarnos del laberinto en que nos hallamos, el que debe llevar a salvamento la nave del Estado”. El 6 de junio siguiente, el Congreso puso en consideración las renuncias presentadas tanto por el vicepresidente como por el libertador presidente. Por 50 contra 24 votos fue negada la del presidente, y por 70 contra 4 votos fue negada la del vicepresidente.

64 Francisco de Paula Santander: “Discurso pronunciado en el Congreso de Colombia al tomar posesión del cargo de vicepresidente de la Repú-blica, 12 de mayo de 1827”, en Gaceta de Colombia, 292 (20 de mayo de 1827).


Las tareas permanentes que la Administración del vicepresidente Santander ejecutó en la República de Colombia, entre el 3 de octubre de 1821 y el 10 de septiembre de 1827, día en que le fue aceptada su renuncia, fueron las siguientes:

Gobernar la nación

La ley del 2 de octubre de 1821 dividió la República de Colombia en siete departamentos, agrupando las antiguas provincias de la Nueva Granada y Venezu-ela en estas nuevas entidades político-administrati-vas, puestas bajo la autoridad de intendentes y sus respectivos abogados asesores. El avance de la guer-ra libertadora incorporó las provincias del Reino de Quito, que se agruparon en dos departamentos (Quito y Guayaquil)65, y por la libre adhesión de las provincias del Istmo ingresó el nuevo departamento de su nombre. El cuadro siguiente muestra la nueva división departamental del territorio colombiano y sus primeros intendentes y asesores efectivamente posesionados en sus empleos:

Departamentos e intendentes de Colombia, 1821-1824

Dptos.Provincias integrantes

IntendentesTenientes asesores

Orinoco

Guayana, Cumaná, Barcelona, Margarita

General José Francisco Bermúdez

José Grau, Francisco Aranda

65 La Junta superior de la provincia de Guayaquil firmó (15 de mayo de 1821) con el general Antonio José de Sucre, comisionado de Colombia, un convenio mediante el cual se ponía “bajo los auspicios y protección de la República de Colombia”, cediendo al general Bolívar todos los poderes “para proveer a su defensa y sostén de su independencia”.


Venezuela Caracas, Barinas

General Carlos Soublette, general Francisco Toro, general Juan Escalona

José María Tellería

Zulia Coro, Maracaibo, Trujillo, Mérida

General Lino de Clemente, general Manuel Manrique,Coronel Rieux

Miguel de Unda, Eusebio María Canabal

BoyacáTunja, Socorro, Pamplona, Casanare

General Pedro Fortoul,José Ignacio de Márquez

Francisco Soto, Francisco Cuevas

CundinamarcaBogotá, Antioquia, Mariquita, Neiva

Estanislao Vergara, Enrique Umaña

Joaquín Gori, secretario

Cauca Popayán, Nóvita, Citará

Coronel José Concha, coronel José Maria Ortega

Francisco Cuevas, Santiago Pérez Valencia

MagdalenaCartagena, Riohacha, Santa Marta

General Mariano Montilla, general Carlos Soublette,José María del Real

Enrique Rodríguez, Ignacio Cavero

Quito

Quito, Cuenca, Loja, Mainas, Pastos, Quijos y Macas, Jaén

General Antonio José de SucrePedro Murgueitio

Salvador Ortega

Guayaquil GuayaquilGeneral Simón Bolívar, Juan Paz del Castillo


Istmo Panamá, Veraguas

General José María Carreño

Blas Arosemena, José María Torres

Los departamentos fundadores fueron los siete primeros, pues el del Istmo se agregó después de que se separó de España “por sus propios esfuerzos”, y los de Guayaquil y Quito fueron “libertados por el valor del ejército y por la extraordinaria habilidad y acierto del Libertador Presidente”. En 1822 la República de Colombia quedó divida en 10 departamentos que agrupaban 34 provincias antiguas, de las cuales 19 fueron reconocidas de inmediato como entes administrativos republicanos y proveídas de su propio gobernador y un teniente asesor66. Los diez intendentes departamentales y los primeros 19 gobernadores provinciales eran agentes directos del vicepresidente, quien lo nombraba o destituía en el Consejo de Gobierno. Exceptuando al intendente de Cundinamarca y al gobernador de Neiva, todo el alto personal de la cadena de mando ejecutiva pertenecía a las filas del ejército libertador.

Como no existía una instrucción que reglamentase las funciones de los intendentes, el Congreso ordenó que se siguiera la Instrucción de Intendentes de Provincia que se había dado para el reino de la Nueva España en 1786. Ese virreinato se había divido en doce grandes intendencias agrupadoras de provincias, que en adelante se consideraron meros partidos, y cada intendente ejerció las funciones de justicia, policía, hacienda y guerra. Esa concesión de la real jurisdicción a los intendentes, quienes actuaban como 66 Para una imagen cartográfica de Colombia nada mejor que el Atlas publicado por José Manuel Restrepo (París: Librería Americana, 1927) como complemento de su Historia de la revolución de la República de Colombia.


“justicias mayores de sus provincias”, en la práctica republicana resultaba “en gran parte inadaptable a Colombia”, pues la Constitución estableció la separación tripartita del poder público. Fue así como el presidente fue abrumado por las continuas consultas de intendentes y sus asesores letrados, pues estaba en juego la construcción del poder judicial independiente del poder ejecutivo. El secretario del Interior debió solicitar al Congreso la expedición de una nueva ordenanza de intendentes adecuada a las circunstancias particulares del gobierno de Colombia. Algunos historiadores, como David Bushnell, advirtieron hace mucho la incoherencia de los principios liberales que sostenían el sistema administrativo republicano con la asignación de funciones ejecutivas y judiciales tanto a los intendentes departamentales como a los gobernadores de las provincias67. El propio secretario del Interior señaló que la práctica de estos funcionarios era inconstitucional. Pero tampoco los militares que desempeñaron las intendencias y gobernaciones estaban a gusto con su función judicial, fuente de muchos folios escritos y apelaciones. El vicepresidente y el secretario del Interior, de todos modos, sabían que era una disposición temporal que sería cambiada cuando se asegurara por completo la República. La Legislatura de 1825 compuso la actuación de los intendentes con la ley orgánica de los departamentos y provincias (11 de marzo), pues aunque les conservó amplias facultades gobernativas los despojó de las funciones judiciales. Al igual que los gobernadores de las provincias, no podían conocer negocios contenciosos ni llamar los autos pendientes en los juzgados. Pero además se separó el mando civil del

67 David Bushnell: El régimen de Santander en la Gran Colombia [1954]. Bogotá: Tercer Mundo, 1966, p. 43-44.


militar, reservado éste último a los comandantes departamentales, excepto en Pasto y Apure, por razones de orden público. Una cadena de mando político quedó bien establecida con esta ley orgánica que diferenció las funciones específicas de los intendentes municipales, los gobernadores provinciales, los jefes políticos municipales de los cantones y los alcaldes (municipales y parroquiales). Cada intendente y cada gobernador estaba acompañado en su despacho por un juez de hacienda y un secretario, más algunos oficiales auxiliares. Este año fue creada la figura del juez letrado de primera instancia, la cual existió en paralelo con los antiguos jueces políticos, nombrados ahora como jefes políticos, una medida que contribuyó a separar las funciones públicas en las localidades.

La existencia de las antiguas provincias del régimen indiano fue respetada y la única novedad fue la autonomía reconocida a la provincia de los Pastos por el Libertador. Siguiendo la tradición de los dos primeros años de administración republicana “restaurada” (1819-1821), la nómina de los primeros gobernadores provinciales fue llenada con comandantes militares, acompañados por abogados asesores, con lo cual se debilitó la figura de los gobernadores políticos que existió durante el primer bienio, como se muestra en el siguiente cuadro:

Provincias y gobernadores de Colombia, 1821-1823

Provincias Gobernadores Tenientes asesores

Guayana Coronel Francisco Conde, coronel Manuel José Olivares Matías Lovera

MargaritaCoronel Francisco Parejo, coronel Francisco Carmona, coronel Guillermo Iribarren

Sebastián Orellana


BarcelonaGeneral José Tadeo Monagas, coronel Felipe Macero, coronel Francisco Parejo

Francisco de Paula Quintero

Barinas General Miguel Guerrero, coronel Francisco Conde Valentín Ossío

Apure Coronel Cruz Carrillo, coronel José Cornelio Muñoz

José Santiago Rodríguez

Trujillo Coronel Cruz Carrillo, teniente c. Juan de Dios Monzón

Agustín Chipía, Manuel Muñoz

MéridaCoronel Juan Antonio Paredes, Coronel Ramón Ayala, teniente c. Ramón María Burgos

José Lorenzo Reinel

CoroCoronel Miguel Vásquez, general Francisco Esteban Gómez, Coronel Miguel Borrás

Tomás del Pino

PamplonaTeniente coronel Domingo Guerrero, Teniente coronel Juan Nepomuceno Toscano

Manuel José Ramírez, Francisco de Paula Orbegozo

Socorro Coronel José María Mantilla, coronel Pedro Antonio García

Ignacio Muñoz, Joaquín Vargas

CasanareCoronel Juan Nepomuceno Moreno, coronel Juan José Molina, Salvador Camacho

Nicolás Quevedo

Santa Marta Coronel José María Ortega, coronel José Sardá

Fortunato Gamba, Juan Arosemena

Riohacha Teniente coronel José Sardá, teniente c. Juan José Patria

Antioquia Coronel Francisco Urdaneta

Bernardino Tovar, Juan Nepomuceno Aguilar


Mariquita

Teniente coronel Vicente Vanegas, teniente c. Juan Nepomuceno Toscano, teniente c. Juan José Reyes Patria, capitán Hermenegildo Correa

Juan Bautista Valencia, Ramón Ponce, Manuel Esguerra

ChocóCoronel José María Cancino, coronel Pedro Murgueitio, teniente coronel Francisco García

José María Torre Uribe, Rafael Clavijo, Mariano Guerra

Neiva Joaquín Borrero, coronel José Vicente Vanegas

José Francisco Pereira, Jacinto María Ramírez

Veraguas Coronel José de Fábrega, teniente c. Pedro Guillén

Buenaventura Coronel Tomás Mosquera Ignacio Ochoa

La “cadena de la administración”, totalmente encabezada por oficiales del ejército libertador, fue completada con los jueces políticos que ejercieron el poder público en los cantones, la unidad de fragmentación jurisdiccional de las provincias. Un cálculo del secretario del Interior mostró que el número de estos en toda la República ascendía a 200, lo cual crearía un problema fiscal si se decidía asignarles salarios, dada la inexistencia de rentas de propios en buena parte de los cantones. En las cabeceras de cantón siguieron existiendo los cabildos, pero los efectos de la guerra libertadora los había dejado sin rentas de propios, con lo cual muy pocos podían invertir en obras de utilidad pública. El Poder Ejecutivo creó expresamente los cabildos de Tocaima y La Mesa, en la provincia de Mariquita, y el de Yavisa en la de Panamá, pero muchos otros cabildos fueron creados en los poblados que emergieron como


cabeceras de cantón. Aunque no existió una norma precisa sobre este asunto, en la práctica todo cantón separado de un antiguo distrito provincial adquirió el derecho a tener su propio cabildo y sus alcaldes ordinarios. Los empleos de escribanos de cabildo, antiguamente vendidos al mejor postor, en adelante fueron otorgados por el procedimiento de oposición. El Congreso Constituyente, basándose en los informes que los diputados provinciales presentaron, fijó un estimativo de la población de todas las provincias de la República de Colombia para poder determinar la cantidad de senadores y representantes que les correspondían para la siguiente Legislatura. Ese cálculo fue la base del decreto (16 de octubre de 1821) que señaló la representación política que le cabía a cada provincia, según se muestra en el siguiente cuadro:

Población calculada de Colombia y su representación en la Cámara de Representantes

Dptos. Provincias Población Representantes

Orinoco

GuayanaCumanáBarcelonaMargarita

45.00070.00045.00015.000

2221

Venezuela CaracasBarinas

350.00080.000

123

Zulia

CoroTrujilloMéridaMaracaibo

30.00033.40050.00048.700

1122

Boyacá

TunjaSocorroPamplonaCasanare

200.000150.00075.00019.000

7531


Cundinamarca

BogotáAntioquiaMariquitaNeiva

172.000104.00045.00050.000

6322

Cauca PopayánChocó

171.20022.000

61

MagdalenaCartagenaSanta MartaRiohacha

170.00062.3007.000

621

Istmo PanamáVeraguas

50.00030.000

21

Guayaquil Guayaquil 90.000 3

Quito

QuitoQuijos y MacasCuencaJaénMainasLoja

250.00035.00078.00013.00036.00048.000

813112

10 dptos. 32 provincias 2.644.600 95

Fuente: Gaceta de Colombia. Nº 17 (10 febrero 1822).

Cada uno de los diez departamentos tendría derecho a elegir cuatro senadores, de tal suerte que el Senado de 1823 debería integrarse por 40 senadores.

La Legislatura de 1824 aprobó la primera ley de división territorial del país (25 de junio), que desde entonces comprendió 12 departamentos, pues se agregaron los de Apure y Azuay (segregado de Quito, el general Juan Paz del Castillo fue su primer intendente). Se reconocieron entonces 37 provincias, pues se agregaron a las anteriores las de Carabobo, Apure, Pasto, Buenaventura, Manabí, Pichincha, Imbabura y Chimborazo. En cambio, fueron suprimidas las de Quito, Quijos y Mainas. Fue entonces cuando se introdujo la unidad mínima de división de las


provincias: el cantón. Se reconocieron en toda la República 228 cantones y cada una de las cabeceras de esos cantones adquirió el derecho a contar con su propia municipalidad, por lo que las que hasta entonces no eran más que parroquias ascenderían a la condición de villas. Una pequeña reforma adicional, solicitada por el poder ejecutivo a la Legislatura de 1826, fue la creación de la provincia de Mompós, segregada de la gran provincia de Cartagena, y a la que se le anexaron algunos pueblos cercanos de la otra banda del río Magdalena que pertenecían a Santa Marta.

Construcción de la Hacienda Pública

El Congreso de Colombia redujo todos los tribunales de cuentas que hasta entonces existían a uno solo, llamado en adelante Contaduría General de Hacienda, encargado del examen y fenecimiento de todas las cuentas de las tesorerías y administraciones de todos los ramos de las rentas públicas, con jurisdicción coactiva sobre quienes presentasen alcances (ley del 8 de octubre de 1821). La jurisdicción contenciosa quedaba en manos de los intendentes para todas las apelaciones. Estaría integrada la Contaduría general por cinco contadores generales, presididos por un decano. Ya en Bogotá, el vicepresidente los nombró de inmediato (Fernando Peñalver, Jerónimo de Mendoza y Galavis, Martín Guerra y José Sanz de Santamaría) y les agregó cinco contadores auxiliares (José Ignacio París, Manuel Santacruz, Antonio María Rodríguez, Francisco Ugarte y Antonio Ibáñez), un archivero (Antonio Bernal), cinco oficiales, un secretario (Joaquín Moya) y un portero. La Tesorería General de la República, establecida en Bogotá, se integró con un tesorero y un contador generales, pares entre sí, un oficial mayor, siete oficiales, dos escribientes, un expendedor del papel sellado, un escribano y un


portero. Juan de Dios Olano fue nombrado tesorero general y Luis Carbonell contador general.

El Congreso eliminó las alcabalas que gravaban las producciones nacionales, el tributo de los indígenas, el derecho de sisa y de mazamorreros, y el estanco del aguardiente:

Se acabaron las alcabalas. Gracias a Dios. El pobre hombre que a fuerza de mil trabajos apenas podía tejer una ruanita, o unas alpargatas, ya no andará huyendo de los guardas, ni vendiendo a menosprecio su trabajo. El pobre socorreño que vive de sus lienzos ya podrá darlos más baratos, y hacer mercado en contraposición de los géneros extranjeros […] Se acabaron los tributos. Bendito sea Dios. Ya el desdichado indio no temblará de que su corregidor lo azote y le entierre en un calabozo porque no ha pagado el tributo68.

Sin embargo, para paliar el hueco fiscal de la supresión de las alcabalas se introdujo el impuesto de consumo, “un verdadero derecho adicional de importación”, que en el año fiscal 1824-1825 produjo $155.025. Efectivamente, el impuesto de consumo –pagadero una sola vez y reducido a un 3% liquidable en las aduanas– no fue otra cosa que un aumento de 3% a los derechos de importación. Pero la Legislatura de 1826 derogó este impuesto para beneficiar al comercio.

El vicepresidente, desde su perspectiva liberal, reconocía que “toda ley de contribución es un ataque contra la propiedad del ciudadano, contra el desarrollo de la industria, y, por consiguiente, contra la prosperidad del país”. En el estado de guerra que se mantuvo hasta 1825, era indispensable gastar todo lo que pudiese para la defensa del país, pues de no hacerlo así la República podría ser víctima “del enemigo que la invada con un poder superior al suyo”. De esta manera, los gastos estatales tendían 68 El Patriota, 8 (26 febrero 1823).


a ser mayores que los ingresos producidos por los rubros fiscales antiguos. Era imperioso entonces aumentar las contribuciones con las correspondientes leyes coercitivas, “aumentando los perjuicios de los ciudadanos”. Esta responsabilidad no debería recaer sobre el poder ejecutivo, “que tantas odiosidades tiene que sufrir en la provisión de empleos, en la ejecución de las leyes, en la seguridad exterior y en toda la administración”, sino del poder legislativo, representante de la nación soberana. Así el primero evitaría tener que cargar con “la execración de todos los contribuyentes y destruir el mismo su fuerza moral”, y el segundo cumpliría con su deber de imponer a sus representados unas gravámenes indispensables para sostener “la independencia, la vida, la constitución, y cuanto hoy poseemos”69.

Uno de los impuestos más productivos era el que se cobraba en las aduanas de los puertos, consolidado en un solo con el nombre de derecho de importación, cuyo monto fluctuó entre el 15% y el 35% del valor declarado de las mercancías cargadas en buques nacionales. Fueron exceptuados de este impuesto los libros y mapas, las herramientas agrícolas o de minería, las imprentas, el oro y los metales preciosos. El derecho de toneladas cobrado a los buques se mantuvo, a razón de un real por tonelada de mercancías descargadas de buques nacionales y a medio peso por las descargadas de buques extranjeros70. Todos los demás impuestos pagados en los puertos se redujeron a uno solo

69 Francisco de Paula Santander: “Comunicación del vicepresidente de Colombia al presidente de la Cámara de Representantes, sobre los pla-nes para mejorar los ramos de hacienda establecidos. Bogotá, 23 de abril de 1824”, en Santander y el Congreso de 1824. Actas y correspon-dencia. Bogotá: Fundación Francisco de Paula Santander, 1989; tomo 4, p. 217-229.70 “Ley estableciendo el derecho de toneladas, 28 de julio de 1824”, en Gaceta de Colombia, 147 (8 de agosto de 1824).


llamado derecho de consumo, tasado en un 3% sobre el aforo de las mercancías importadas71.

Inicialmente se gravaron las exportaciones72, pero el secretario de Hacienda consideró que ello no convenía al fomento de las producciones nacionales y que por ello deberían liberarse, así fueran del oro amonedado. En su opinión, “todas las razones y los principios de la economía política persuaden sobre la necesidad de que sea libre de todo gravamen la exportación de los frutos y producciones del país; porque es consecuencia de la libertad, el aumento de la demanda, el del consumo, el de la producción y el de la riqueza”. Así fue como la ley del 9 de marzo de 1826 suprimió los derechos de exportación para las manufacturas, el café, la quina, el algodón, el arroz, el maíz, los metales amonedados y los frutos de primera necesidad. En cambio, los mantuvo para el cacao, el añil, los cueros y las maderas de tinte. Fue prohibida la exportación del oro y la plata en pasta o polvo, exceptuando las producciones de estos metales en el Istmo.

El gravamen a las importaciones suponía la existencia de aforos para deducir los derechos del valor establecido en el arancel antiguo (Cartagena, 22 de abril de 1817). Así que después de una experiencia de cinco años, la Legislatura de 1826 aprobó una nueva ley (13 de marzo) que, distribuyendo las mercancías en clases, fijó los derechos que debían cobrarse a cada una ya no por el antiguo arancel sino ad valorem, por el precio de facturas.

71 “Ley estableciendo el derecho único de consumo. Bogotá, 22 de julio de 1824”, en Gaceta de Colombia, 146 (1º de agosto de 1824).72 “Ley sobre los derechos de exportación y exención de éstos a varios artículos, 29 septiembre de 1821”, en Gaceta de Colombia, 10 (7 octu-bre de 1821), p. 43. La ley del 10 de julio de 1824 estableció un único derecho de exportación con tasa diferenciada por producto que fluctuó entre el 3% (oro) y 15% (cacao).


En general, las aduanas producían lo correspondiente a siete rubros fiscales: derechos de importación y de exportación, derecho de consumo, derecho de toneladas, derecho de patentes de buques, eventualmente el 1% por retardo de pago de deudas, y el rubro de comisos. Pero los puertos marítimos aportaban otros rubros, como el derecho de anclaje (aplicado a lazaretos) y los salarios de visitas sanitarias a los navíos anclados o de escribanos de registros.

El problema del derecho de importación cobrado en las aduanas era el de su cobro, es decir, la escasa ca-pacidad para reprimir el contrabando. El secretario de hacienda, al comprobar que el ingreso de adua-nas durante el año fiscal 1824-1825 fue apenas de $1.888.006, calculó que “por lo menos un 60% de lo importado ha dejado de pagar los debidos derechos”. Las exportaciones, originalmente gravadas, sufrían el mismo mal de los “fraudes escandalosos”: el oro en polvo, en barras y alhajas, o la plata en todas sus formas y la platina, se extrajeron “constantemente contra la prohibición de las leyes”. Por ello, el secre-tario aconsejó eliminar el impuesto de exportación, especialmente el que pesaba sobre el café y el oro amonedado.

Una medida protectora del comercio fue el estable-cimiento de puertos de depósito, iniciada por la ley del 29 de septiembre de 1821 que dispuso la devolución de derechos de importación a varios artículos exportados posteriormente para países extranjeros. La ley del 4 de abril de 1826 fue más allá al declarar dos puertos de depósito en el Atlántico (Puerto Cabello y Cartagena) y uno en el Pacífico: Gua yaquil.

Los diezmos eran una renta importante, pues aunque sostenían el culto católico dejaban una parte considerable a la nación. Era una contribución que


gravaba la agricultura, la ganadería y los esquilmos de lana desde los primeros tiempos del estado indiano. Modificando el régimen indiano de distribución de la masa de los diezmos, el nuevo régimen republicano se reser vó la novena parte de toda la masa, más otros dos novenos de la mitad de la masa, lo correspondiente a las vacantes eclesiásticas y otras porciones pequeñas de algunas diócesis. Pero en su recaudación, manejo y el resto de la distribución no se hizo novedad. Un decreto del 15 de octubre de 1821 ordenó observar las antiguas normas que regían esta contribución, continuando así el régimen y las prácticas del gobierno indiano.

Las salinas fueron declaradas rentas nacionales de administración directa por la república o por concesionarios. Como la renta producida por la salina de Zipaquirá dependía del proceso técnico de elaboración, requería de grandes inversiones estatales, lo cual aconsejaba su administración por arrendamiento a particulares. El vicepresidente dio un decreto el 17 de agosto de 1824 para fijar los derechos de extracción en las salinas marítimas (12 reales por fanega de 12 almudes) y mantuvo los derechos existentes en las salinas del interior que administraba directamente el gobierno. En agosto de 1823 se adjudicó a Tomás Thompson el arriendo de las salinas de Zipaquirá, Nemocón y Tausa por 10 años, pero un año después se le revocó porque no había adelantado los 500.000 pesos que había ofrecido. El secretario de hacienda calculó que, bien administrada, esta renta debería aportarle anualmente a la hacienda pública unos trescientos mil pesos, casi el doble de los $187.904 que efectivamente produjo en el año económico 1824-1825. Las sales de mar para la alimentación eran de libre importación, pero como existían salinas de este tipo en Cumaná, Margarita, Barcelona, Puerto Cabello, Santa Marta y Guayaquil, el vicepresidente recomendó en 1824 prohibir esas


importaciones y gravar las exportaciones en las mismas salinas. Las sales de Maracaibo fueron estancadas (ley del 9 de octubre de 1821) para dotar de ingresos a su intendencia “y por vía de ensayo”.

Se mantuvo el cobro del derecho del quinto de minería para todas las extracciones de oro, plata y cobre. En la Casa de Moneda de Bogotá fue nombrado el general Miguel Pey como superintendente y Joaquín Serrezuela como contador. Las dos casas de moneda (Bogotá y Popayán) cobraban los derechos de amonedación de los metales preciosos, un poco más de cien mil pesos en el año 1824-1825. En la Casa de Moneda de Bogotá se pagaba a 130 pesos el marco de oro, y cuando se gravó con un impuesto la introducción del oro en pasta disminuyó su ingreso, y de paso las utilidades del erario, por lo que el vicepresidente recomendó a la Legislatura de 1824 suprimirlo para restablecer el flujo de metales hacia esta institución.

La destilación y comercialización de los aguardientes de caña habían sido actividades estancadas en la Nueva Granada, pero en Venezuela no había existido durante el antiguo régimen el estanco de aguardientes. El Congreso tuvo entonces que someter a una misma regla esta actividad y optó por decretar la libertad para destilar y comerciar los aguardientes (ley del 4 de octubre de 1821) en toda la República, si bien obligó a los destiladores a registrar sus alambiques ante los jueces cantonales y a pedir la licencia para producir. Considerando que esta actividad era una fuente de riqueza pública y privada, impuso una renta mensual a cada alambique, según su capacidad de destilación. La patente de destilación, expedida por los jueces políticos de los cantones, fijaría en adelante el derecho mensual que cada productor de aguardientes debía pagarle a la Hacienda pública. De este modo, todo expendio de este producto en las tiendas debería


fijar en su puerta el letrero “Venta de aguardiente con licencia”, con lo cual los mesoneros o tenderos tendrían que obtener también su patente para vender y pagar el derecho mensual que les correspondía. La importación de aguardientes fue prohibida por la ley del 5 de agosto de 1823. La contribución impuesta a los alambiques y a los venderos al por menor resultó “improductiva y odiosa”, y por consiguiente no cubrió el déficit dejado por el desestanco del aguardiente.

El Congreso de la villa del Rosario de Cúcuta no se ocupó de la organización de los correos nacionales, una de las rentas de mayor importancia. Así que fue el vicepresidente Santander quien reorganizó este ramo por su decreto del 8 de enero de 1822. El territorio nacional fue dividido en tres distritos principales de correos (Venezuela, Nueva Granada y Quito), cada uno bajo la autoridad de un administrador general con su respectiva sede (Caracas, Bogotá y Quito). Las administraciones subalternas de correos mantuvieron las tradicionales unidades provinciales y su reagrupación en los diez departamentos, de tal modo que los intendentes tendrían en esta renta la misma función de inspección que les correspondía con los demás ramos de hacienda. El primer administrador general de los correos del distrito de la Nueva Granada fue don Camilo Manrique, y don Rafael Bernal fue el contador general.

La renta del papel sellado fue reglamentada por la ley del 6 de octubre de 1822, aumentando su valor y discriminando su uso, pero el resultado fue “mil dudas y consultas”, con lo cual la ley “ha confundido el ramo y ha ocasionado verdaderas injusticias”. Según la opinión del secretario de Hacienda, el problema no era este impuesto sino la administración de justicia heredada del régimen anterior, la gran consumidora del papel sellado. Sugirió al Congreso resolver este problema a la luz de la Novísima recopilación de las


leyes de Indias (título 15 del libro II). El estanco de pólvora fue mantenido por la ley del 7 de julio de 1823, y el de tabacos por la ley del 27 de septiembre de 1821, complementada por la ley (7 de julio de 1823) que prohibió la importación de tabacos y cigarros extranjeros. En el año económico 1824-1825 esta renta fue de $55.866 pesos. El vicepresidente opinaba que las fábricas de pólvora eran muy malas y que no podía confiarse en ellas para las necesidades de la guerra, la cacería y las fiestas, por lo que aconsejó arrendarlas a particulares, haciendo menos gravosa al Estado su fabricación.

La renta de tabacos era, hasta 1809, una de las más pingües de la hacienda pública, pero la guerra de independencia destruyó la organización de las factorías que compraban las cosechas campesinas. El gobierno de Cumaná abolió el estanco del tabaco y el contrabando se impuso por doquier. El Congreso constituyente decidió conservar el estan co del tabaco en virtud de la excepción que permitía el artículo 178 de la Constitución, y el gobierno adoptó algunas medidas administrativas para fortalecer las factorías antiguas y establecer nuevas en San Gil y Casanare, reorganizando también la administración general de tabacos para los tres departamentos de Venezuela.

Pese al extenso consumo de tabacos en toda la República, la reorganización de esta renta exigía una inversión estatal importante, que en alguna parte provino del empréstito de 1824, para volver a dotar de dinero a las factorías que debían comprar la producción campesina de la hoja. El secretario de hacienda calculó que se requería un millón y medio de pesos para comprar toda la cosecha y estancarla, pero su posterior expendio a los consumidores arrojaría el doble de la cantidad invertida en las compras. Se trataba entonces de un rubro fiscal importante, si se lograba restablecer el estanco. El intendente de


Venezuela recibió 600.000 pesos del empréstito de 1824 para distribuir entre las factorías de tabacos de Caracas, Barinas, Cumaná-Guayana y Mérida-Maracaibo. Las otras factorías que recibieron fondos para mejorar su operación fueron las de Piedecuesta, Popayán, Ambalema, Casanare y San Gil. El chimó (zumo o ambil de la hoja verde del tabaco) también fue estancado, pero el vicepresidente aconsejó liberar su producción para que los particulares se encargaran de producir un chimó aliñado.

El estanco de naipes fue tácitamente mantenido, continuando bajo la autoridad de los administradores de tabacos. Pero la ley del 13 de marzo de 1826 extinguió este estanco, permitiendo la libre importación y comercio de los naipes, pero los gravó en las aduanas con una tarifa de hasta el 35%. La Legislatura de 1827 concedió a Carlos Molina un privilegio de exclusividad, por diez años, para establecer una fábrica de naipes de lino, pagándole a la hacienda pública un mínimo anual de $2.500, y sin interferir en la importación de naipes extranjeros, dado que éstos pagaban un real por derecho de importación.

En general, la República heredó el conjunto de impuestos indirectos del régimen español pero aspiró a un único impuesto personal directo. Los hombres de imaginación liberal consideraban que los impuestos directos guardaban proporción directa con las rentas, las ganancias y los salarios de los contribuyentes, no eran “vejatorias en su exacción, ni ésta cuesta tanto, ni requiere tantos empleados, ni entorpece la acción del interés individual y deja libre la industria de todos”. Adicionalmente, “igualan a los ciudadanos en la contribución, como lo son en los derechos”.

Por ello, el Congreso Constituyente decretó el recaudo de una contribución directa sobre las rentas de


ganancias de los ciudadanos (ley del 30 de septiembre de 1821). La tarea de los jueces políticos era ardua: integrar en cada parroquia juntas calificadoras y nombrar colectores, formar listas de contribuyentes, y después convocar a los ciudadanos “para que manifiesten en Dios y en conciencia cuánto es el valor de los capitales de cada uno y cuál es la ganancia que anualmente les producen”. Después había que fijar en lugares públicos las listas de contribuyentes de cada parroquia con su respectiva contribución. Aunque el secretario de Hacienda creía que la ley era “extremadamente moderada y sencilla”, pues suponía que todo capital producía un 5% de ganancia anual y de esta cifra la carga del impuesto apenas ascendía al décimo, su aplicación en todas las parroquias de Colombia era una tarea casi imposible. Fue así como el primer intento de establecer la contribución directa resultó problemático.

Aunque el secretario de Hacienda juzgó que las dificultades eran el resultado de la ausencia de un catastro descriptivo de bienes y de la escasez de numerario, hay que considerar el peso de la conciencia ciudadana que se requería para la introducción de la contribución directa: “la ley ha descansado sobre la honradez, y sobre el amor a la verdad y a la patria que debe ser el distintivo de los colombianos”. En efecto, “en rigor cada ciudadano es el que se hace a sí mismo la imposición, porque él mismo declara sus capitales, la naturaleza de ellos, y sus ganancias”. Huérfana de compulsiones estatales, la obediencia a este régimen fiscal requería de un avanzado proceso de construcción de la ciudadanía moderna.

El redactor del periódico Iris de Venezuela señaló en 1822 que la contribución directa no podía producir buenos resultados “en un país que no estuviese tan desmoralizado, como por desgracia está el nuestro”. Los legisladores habían juzgado a los pueblos “llenos


de virtudes” y habían contado en sus cálculos “con la probidad y el patriotismo de los ciudadanos”. Pero se habían engañado: “se dejó a la buena fe de los hombres confesar el producto de sus fincas o de su industria, y los hombres, que siempre fueron esclavos, que estaban acostumbrados a eludir los impuestos arbitrarios del gobierno español, han hecho por cálculo lo mismo que antes hicieron por hábito, han ocultado sus haberes y disminuido con este fraude las rentas públicas hasta un punto que causa indignación referirlo”. Como resultado de la sustitución de la odiosa alcabala por la contribución directa, se había “desquiciado el edificio político”. Solamente con un sistema de catastro era posible evitar que muchos propietarios que amaban más sus intereses que la salud de la patria pudiesen “vivir en la sociedad sin contribuir a su bienestar, a su defensa y a su seguridad”.

El secretario de Hacienda calculó que unos cien mil ciudadanos de Colombia estarían obligados a tributar una suma aproximada de 2.868.000 pesos. Pero los recaudos fiscales de 1822 mostraron que no eran suficientes para impulsar “la máquina política”. El estado de entradas de caudales en la Tesorería General de Hacienda correspondiente al año de 1822 mostró la realidad fiscal de Colombia: mientras que la contribución directa solamente había arrojado 24.666 pesos, los ingresos por otros rubros tradicionales eran muy superiores: 56.440 pesos de alcabalas, 107.890 de los novenos de la mitad de la masa de los diezmos que le pertenecían al Estado, 106.607 de salinas, 125.000 de sobrantes de la Casa de Moneda, 159.095 de préstamos al Estado, 16.779 de productos del papel sellado, 10.860 de bienes de temporalidades y 64.943 de vacantes.

El vicepresidente le pidió a la Cámara de Representantes la aprobación de una ley que pusiera fin a la impunidad de los contribuyentes remisos


y que castigara a las autoridades que procedieran con morosidad y disimulo en los recaudos fiscales. Informada del fracaso acaecido en el recaudo de la contribución directa, la Legislatura de 1823 aprobó una ley que suspendió este cobro, sustituyéndolo por un subsidio que gravaba todas las propiedades inmuebles y muebles, así como los capitales, y que sería recaudado en un término de 30 días. Este subsidio era de un peso para los propietarios de bienes avaluados entre 100 y 200 pesos, de dos pesos para quienes tuviesen entre 200 y 500 pesos, de cinco pesos para quienes tuviesen de 500 a 1.000 pesos, y así sucesivamente. A los empleados civiles y militares se les impuso también el subsidio del 2 al 5 por ciento de sus salarios, a los profesionales (abogados y médicos) en ejercicio, 8 pesos.

La Legislatura de 1826 estableció las administra-ciones de contribuciones directas, diferenciando la contribución territorial sobre los pre dios rústicos, la urbana sobre los alquileres de casas y la personal sobre los salarios de todos los oficios, artes y ocupa-ciones. En los departamentos del centro de Colom-bia este nuevo esfuerzo fiscal pareció avanzar, pero los movimientos políticos que trastornaron el orden en los venezolanos, afectando todos los ramos de la administra ción, “dieron un golpe mortal a las rentas nacionales y al crédito de la República”. El Liberta-dor fue convencido en su marcha por Boyacá, y en Venezuela, de que la contribución directa se oponía al restablecimiento de la paz pública, y así decretó la suspensión de su cobro, facilitando el camino al regreso de la alcabala. El secretario de hacienda se opuso a su eliminación, argumentando que el ren-dimiento fiscal de las contribuciones directas había estado ascendiendo año tras año, pese a las pertur-baciones políticas y a la inactividad de las adminis-traciones departamentales, al punto que durante el


año fiscal 1825-1826 rindieron una suma líquida de $ 12.156.372. Un derecho nuevo introducido fue el de registro. La ley de 22 de mayo de 1826 incorporó a la hacienda nacional el oficio de anotación de hipotecas y esta-bleció la oficina de registro de varios actos civiles, “como un medio de seguridad y un arbitrio para aumen tar las rentas nacionales”. Aunque la oficina de hipotecas provenía del estado indiano, el gobier-no español había enajenado estos oficios y así sus compradores reportaban toda su utilidad. Así que la ley simplemente lo conservó e incorporó a la hacien-da nacional. El secretario de hacienda consideró en 1827 que “no es otra cosa que un impuesto más suave y moderado sustitutivo de la alcabala, el que puede ser tan productivo como ella sin su pernicioso influjo y pésimas conse cuencias”. Otro impuesto nuevo fue el de la venduta (venta pública de bienes), decretado por el ejecutivo el 14 de marzo de 1822, con el co-rrespondiente reglamento. Las oficinas de venduta se multiplicaron y produjeron un aumento de las rentas públicas.

La Legislatura de 1824 se ocupó del sistema adminis-trativo de la Hacienda nacional y aprobó su prime-ra ley orgánica (3 de agosto de 1824): una dirección general de hacienda sustituyó la contaduría general que se había establecido en 1821, integrándola con cinco directores que se dividirían el trabajo en cinco secciones (tesorerías, aduanas, tabacos, moneda y co-rreos). Los primeros cinco directores nombrados fue-ron Jerónimo de Mendoza, Manuel de Pombo, Luis Carbonell, Guillermo White y Manuel Echandía. En cada uno de los departamentos, cuyo intendente ac-tuaba como jefe de la administración de hacienda, se estableció una contaduría departamental encargada de examinar, glosar y fenecer las cuentas de las te-sorerías y administraciones de rentas, nombrándose


para estos cargos a José Sanz de Santamaría (Cun-dinamarca), Vicente Lecuna (Orinoco), José Ignacio Balbueba (Zulia), Martín Guerra (Boyacá), Juan de Dios Amador (Magdalena) y José Vallarino (Istmo). La tesorería general de la república fue entonces su-primida, y en cada departamento se estableció una tesorería departamental. En cada cabecera de cantón fue establecida una tesorería foránea o una colec-turía de rentas, y los gobernadores actuaron como subdelegados de hacienda en las provincias. Para el establecimiento de las aduanas el vicepresidente de-cretó habilitados 15 puertos en el Atlántico (Chagre, Portobelo, Cartagena, Santa Marta, Riohacha, Ma-racaibo, Coro, Puerto Cabello, La Guaira, Barcelona, Cumaná, Guayana, Santo Tomás de Angostura y dos en la isla de Margarita) y cuatro en el Pacífico (Gua-yaquil, Esmeraldas, Buenaventura y Panamá).

El puerto de Buenaventura recibió una especial me-dida de fomento con el decreto legislativo del 26 de julio de 1827 que lo declaró puerto franco para cualquier buque y excepción de derechos de impor-tación y exportación. Los habitantes de la villa de Buenaventura no pagarían contribución fiscal por 30 años y el cantón del Raposo fue eximido del pago de diezmos y primicias por el mismo lapso. Un go-bernador, residente en Buenaventura, sería la autori-dad pública en todo el cantón de Raposo. Sus tierras baldías serían asignadas a quienes se avecindaran en él. Esta protección especial fue continuada durante la Administración Bolívar, que decretó al pasar por Cali (24 de diciembre de 1829) el complemento de la franquía del puerto con la organización de la empre-sa (por suscripciones privadas) de apertura del cami-no de herradura (con peajes) que uniría a Cali con el puerto. La primera junta directiva fue integrada por Eusebio Borrero (director), el comandante Vicente Micolta (subdirector), Víctor Cabal (administrador), Pascual Riascos (colector) y Francisco Antonio Cór-


dova (secretario). El gobierno apoyaría esta empresa cediéndole los derechos de introducción de mercan-cías durante cinco años, descontando los dos octavos que estaban destinados al pago de la deuda exterior.

Los ingresos fiscales del año económico 1823-1824 muestran la realidad de la transición de la real ha-cienda a la hacienda republicana. Del recaudo total efectivamente ingresado a caja ($666.175), solamen-te 1,65% correspondía a la contribución directa. En cambio, la parte de los diezmos (“depósitos genera-les”) y novenos eclesiásticos aportaba el 21,5%, las salinas el 16%, las vacantes el 11%, los préstamos de particulares el 10,3% y los sobrantes de casa de moneda el 11,7%. La parte del león del gasto se lo llevaba el ejército (31,7%), seguido por los altos fun-cionarios de los poderes ejecutivo (7,6%), legislativo (11,7%) y judicial (4,3%). El pago de la deuda extran-jera ya representaba el 2,15 % del gasto y esta cifra estaba muy lejos de satisfacer su servicio.

Fue entonces, a comienzos de 1825, cuando el vicepresidente pidió al Congreso fundar la deuda pública, identificando sus diversos orígenes. El editor de la Gaceta de Colombia comentó entonces, en la entrega 189, la importancia de fortalecer la hacienda pública, “el alma de una nación”, pues de ella dependía el funcionamiento del ejército que defendía la independencia nacional, la administración pública y el cumplimiento de las leyes. En su opinión, el sistema de hacienda era irregular, las rentas fundadas sobre la producción rural, los gastos de la guerra muy cuantiosos y la información fiscal muy deficiente. La gran tarea que le esperaba a la República era la organización de un sistema de hacienda eficiente, y para ello pidió el concurso de los ciudadanos ilustrados y experimentados para que iluminaran al ejecutivo y al legislativo “en este ramo tan difícil”.


La Legislatura de 1825 intentó ayudar al Ejecutivo en la tarea de salvar la contribución directa autorizándolo a formar un reglamento preciso para su recaudo. Fue así como, el 15 de mayo de ese año el Ejecutivo expidió el reglamento esperado: los colectores formarían un catastro detallado de todas las casas y predios rústicos existentes en todas las parroquias, con su valor y lo que producían por arrendamientos, sobre lo cual se gravaría el impuesto directo. También debían formar un listado de todos los contribuyentes de las parroquias, distinguiendo sus profesiones en las siguientes categorías: “comerciantes y mercaderes, pulperos y bodegueros, abogados, escribanos y notarios, agentes, procuradores y solicitadores de causas; tasadores de costas, médicos, cirujanos, sangradores y boticarios, maestros de oficios, fondistas y bodegoneros”. Con toda esta información detallada podría procederse a la imposición del gravamen directo, según las tasas de la ley del 28 de septiembre de 1821.

Sin embargo, la crisis política de 1826 frustró los esfuerzos hechos para mantener la contribución directa. En su marcha por Boyacá, el Libertador no escuchó más que quejas contra el nuevo impuesto y el deseo de retornar a las contribuciones indirectas (la alcabala y el estanco de aguardientes). Instruido, el vicepresidente decretó (7 de diciembre de 1826) la suspensión del cobro de la contribución directa y de patentes y restableció el cobro de la alcabala de las ventas, disponiéndose también a restablecer el estanco de aguardientes.

Las rentas municipales –para pagar los gastos de policía urbana y rural– fueron establecidas por la ley del 11 de abril de 1825. Se dio licencia para gravar el degüello de ganado, así como la venta de víveres y bebidas expendidas en almacenes, pulperías y bodegas. El uso de pesas y medidas, las galleras y juegos, los molinos,


el uso de aguas de acueductos públicos y puentes, y las tierras comunales fueron objetos de gravamen. El producido debería aplicarse al pago de réditos de censos, de los empleados municipales, construcción de cárceles y reparación de casas municipales, fiestas nacionales y festividades religiosas, pago de maestros de primeras letras, salubridad y ornato. La composición de caminos debería emplear el servicio personal de todos los varones mayores de 21 años, a razón de cuatro días anuales por persona, o los jornales sustitutivos.

La ley sobre derechos de importación (13 de marzo de 1826) redujo a un único gravamen, denominado derecho de importación, los antiguos que pesaban sobre la entrada de mercancías por los puertos. Clasificadas las mercancías importadas en seis clases (hojalata, textiles, sombreros, sedas y encajes, quincallería y muebles, ropas de hombre y mujer) fueron gravadas diferencialmente de acuerdo a la procedencia del buque, a su bandera y a la clase mercantil, conforme ad valorem.

Los ingresos fiscales del año económico 1824-1825 muestran la importancia relativa de las aduanas respecto de las 15 rentas que le seguían en importancia, tal como se muestra en el siguiente cuadro:


Rentas de aduanas y de otros rubros, año fiscal 1824-1825

1. Rentas de aduanas ………………………………………………….. $ 2.688.271 -Derechos de importación........................................................................... 1.888.006 -Derechos de exportación .......................................................................... 467.848 -Derecho de consumo................................................................................. 148.011 -Derecho de toneladas ............................................................................... 40.147 -1% de atraso de deudas .............................................................................. 56 -Productos de edificios ................................................................................ 1.904 -Comisos ...................................................................................................... 499 -Depósito por comiso .................................................................................. 823 -Derechos de anclaje de barcos .................................................................. 28.734 -Patentes de buques ..................................................................................... 1. 120 -Derecho presunto ............................ .......................................................... 2.187 -Impuestos para hospitales militares sobre presas ....................................... 18.286 -Derecho de guías ........................................................................................ 15.272 -Derecho para lazareto................................................................................ 9.974 -Aduanaje .................................................................................................... 4.630 -Consulado .................................................................................................. 10.687 -Malecón ..................................................................................................... 8.314 -Impuesto provisional ................................................................................. 4.432 -Derecho de pisos ....................................................................................... 230 -Derecho de calación de buques………………………………………….. 8.958 -Fletes de buques…………………………………………………………. 5.123 -Venta de utensilios de marina y buques…………………………………. 23.030 2. Tabacos: ventas brutas de todas las clases .......................................... 859.066 3. Contribución directa.................................................................................. 194.558 4. Salinas........................................................................................................ 187.904 5. Tributos de indígenas ......................................... ....................................... 172.051 6. Diezmos .................................................................................................. 135.573 7. Alcabalas ............................................................................................... 119.902 8. Contribución extraordinaria ................................................................... 115.010 9. Casas de moneda de Bogotá y Popayán 104.79110. Correos..................................................................................................... 94.719 11. Vacantes, mayores y menores ................................................................ 87.302 12. Aguardientes ......................................................................................... 60.563 13. Papel sellado ......................................................................................... 55.866 14. Quintos de oro y plata ............................................................................ 32.747 15. Temporalidades ...................................................................…………… 15.735 16. Venduta .................................................................................................. 10.445

.................................................

Fuente: Informe del secretario de Hacienda, 1º de febrero de 1826.

Los ingresos de este año fiscal se incrementaron con algunas contribuciones circunstanciales, tales como los empréstitos forzosos y voluntarios ($ 516.188),


las contribuciones para la guerra. ($ 88.419), los donativos ($ 6.389), los secuestros y confiscaciones ($ 23.243), pero también con el recaudo de fondos tales como los del montepío militar y el del ministerio ($ 73.709), los depósitos ($ 256.035) y el cúmulo de hacienda ($ 139. 011). Sumando otras partidas menores, el recaudo total de las rentas del año 1824-1825 fue de $ 6.196.725, una suma muy inferior a las necesidades de gasto de un Estado que subsidió la guerra de liberación del virreinato del Perú y de la Audiencia de Charcas. El empréstito inglés de 1824 fue entonces asunto de vida y muerte, a tal punto que el secretario de Hacienda consideró que debía haber sido de 30 millones de pesos.

Los ingresos fiscales del año económico 1825-1826 montaron 12.153.382 pesos, distribuidos según el cuadro siguiente:

Rentas de aduanas y de otros rubros, año fiscal 1825-1826

Fuente: José Manuel Restrepo, 1827.

Rentas de Aduanas: ………………………………………………….. $ 5.688.019Casas de moneda, quintos y función de metales……………………... 179.428 Estanco de tabacos……………………………………………………. Estanco de pólvora……………………………………………………… 26.586 Estanco de aguardiente…………………………………………………. 16.438 Contribución directa.................................................................................. Salinas........................................................................................................ Tributos de indígenas ................................................................................ Diezmos .................................................................................................. Alcabalas ............................................................................................... 78.598 Contribución extraordinaria ................................................................... 35.001 Correos..................................................................................................... 111.659 Vacantes, mayores y menores ................................................................ 87.302 Aguardientes ......................................................................................... 60.563 Papel sellado ......................................................................................... 62.294 Quintos de oro y plata ............................................................................ 32.747 Temporalidades ...................................................................…………… 15.735 Venduta .................................................................................................. 2.314 Bodegas del Estado………………………………………………………… 62.294 Venta de tierras baldías y otros aprovechamientos……………………….. 66.208 Masa común de hacienda…………………………………………………. 980.828 Existencia del año anterior……………………………………………….. 232.622 Ramos ajenos…………………………………………………………….. 174.531 Confiscaciones……………………………………………………………. 40.364 Hospitalidades …………………………………………………………….. 10.110 Empréstitos, donativos, reintegros y deudas cobradas…………………… 2.792.723

800.518

144.168 215.333 138.067258.199


Los gastos de las Secretarías de Guerra y Marina de este año ascendieron a $5.220.518 (43%), seguidos por los pagos de intereses causados por la deuda externa y a un fondo de amortización, $2.100.000 (17,3%). Los gastos de las otras tres secretarías ascendieron a $1.175.302, con lo cual este año quedó un sobrante de $3.657.560.

La tarea más urgente de la Administración durante el año de la crisis política venezolana era la de “igualar las entradas a las necesidades de la República”. Y fue precisamente esta crisis la que golpeó este empeño, al punto que el secretario de Hacienda y el vicepresidente renunciaron a sus respectivos empleos durante el primer semestre de 1827. Ya el vicepresidente Santander había expresado en el Consejo de Gobierno del 14 de julio de 1826 que “de todos los ángulos de la República se le remiten quejas de que no hay dinero para los gastos y que, en tal situación, le era imposible gobernar esta República”. Era la quinta vez que decía esto en el Consejo para solicitar “su dictamen sobre los medios que podrían adoptarse para remediar un tan grave mal, pues hasta ahora las leyes de hacienda eran insuficientes, y así lo había dicho muchas veces al congreso”. La reducción de los gastos estatales era una tarea imposible, según opinó el secretario de Hacienda respecto de las rentas y gastos:

¿Qué reducciones podrían hacerse en un país donde no hay más empleados que los necesarios, en que las dotaciones de estos son mezquinas, donde las viudas y los huérfanos de tantos beneméritos e ilustres servidores de la patria no gozan la menor de pensión y viven en una miseria vergonzosa? ¿Qué reducciones podrían hacerse cuando todavía no se presuponen gastos ningunos para la más pequeña obra pública de las muchas necesarias, siquiera para dar salida cómoda a nuestros preciosos frutos, y cuando los buenos establecimientos literarios se conservan en la esfera de los posibles por falta de fondos con qué fundarlos? No es posible hacer la menor reducción en nuestros gastos, ni limitarlos a la proporción de las


entradas. Sobre las ruinas de una dominación opresora se ha erigido un gobierno nacional, se ha establecido una administración extensa pero necesaria, se han levantado y sostienen ejércitos que han triunfado en todas partes y en mil encuentros, se ha creado una marina, cuyos ensayos han sido gloriosos, y se han entablado relaciones exteriores que de día en día deben aumentarse. No se puede prescindir de satisfacer estas cargas sin sancionar la ruina de la República, y es por lo mismo un deber del cuerpo legislativo decretar los medios necesarios para sostener con honor la obra de tantos sacrificios73.

Tal como mostró David Bushnell, los ingresos del año fiscal 1825-1826 demuestran que eran más del doble de los que el Virreinato había obtenido en promedio durante los años anteriores a 1810 ($5.326.088). Aunque se perdieron muchos ingresos provenientes del monopolio de tabacos, la alcabala, los aguardientes, los tributos indígenas, el papel sellado y las casas de moneda, los nuevos gravámenes (contribución directa, derecho de consumo, aduanas, contribuciones extraordinarias), los rendimientos de algunos antiguos (salinas) y los empréstitos extranjeros e internos incrementaron los ingresos74. El problema fiscal de la República se originaba entonces en el aumento exagerado de los gastos bajo el régimen republicano: dietas de los legisladores, gastos de los agentes diplomáticos, aumento de cortes de justicia y de la nómina de funcionarios ejecutivos. Los gastos militares, muy bajos durante el Virreinato, se expandieron por las guerras libertadoras y fueron el origen de la deuda externa. Casi las tres cuartas partes del gasto del año fiscal 1825-1826 estaban

73 José María del Castillo y Rada: “Exposición presentada al Congreso de 1826”, en Administraciones de Santander. Compilación de Luis Ho-racio López. Bogotá: Fundación Francisco de Paula Santander, 1990. Tomo II, p. 63.74 David Bushnell: El régimen de Santander en la Gran Colombia, op. cit., 1966, p. 113-115.


representadas en los gastos militares. La ideología liberal adversa a la existencia del ejército permanente prestaría entonces un gran servicio a la hacienda pública. Cuando el Libertador presidente reasumió el mando de la Administración y se trasladó a Caracas, recordó José Manuel Restrepo que había empeñado un gran celo y dado activas providencias para mejorar los rendimientos de la hacienda en ese departamento. Fue entonces cuando se vio una mayor prosperidad del Estado, pero fue efímera, “acaso por el aumento de tropas y de gastos”75.

Construcción de la fuerza pública

Al comenzar el año de 1820 la situación política de Colombia estaba aún marcada por la fragilidad política. El general Pablo Morillo conservaba en Venezuela 12.000 soldados, la plaza de Cúcuta cambiaba de manos con rapidez, las provincias de Cartagena y Santa Marta seguían bajo el dominio realista, Panamá, Quito y Guayaquil podían elegir cualquier opción política y el general español Calzada recorría la provincia de Popayán con dos mil hombres. El genio militar del Libertador Presidente y el esfuerzo de los neogranadinos produjo la realización del proyecto colombiano, al punto que en 1823 el vicepresidente Santander pudo decir con orgullo:

¿Qué somos? Somos ciudadanos de una patria ganada a fuerza de sangre, de lágrimas y de sacrificios, somos mi-embros de una sociedad reconocida de hecho por las po-tencias más respetables y de derecho por el primer pueblo libre de la tierra. Tenemos un ejército acostumbrado a vencer y animado de los sentimientos más patrióticos76.

75 José Manuel Restrepo: Historia de la revolución en la República de Colombia. Bogotá: Biblioteca Popular de Cultura Colombiana, 1950, tomo VII, p. 78.76 El Patriota, Bogotá, 4 (9 de febrero de 1823).


En 1821 el pie de fuerza del ejército colombiano ya ascendía a 22.975 hombres, una cifra que se incrementó a 30.466 hombres cuando se incorporaron los departamentos del sur a la República: 25.750 de infantería, 4.296 de caballería y 2.520 de artillería (400 eran obreros de la maestranza). La mayor parte de estos hombres habían sido reclutados en 1820. Según el cálculo ofrecido por el secretario de Guerra en abril de 1823, esta fuerza era “casi exactamente el uno por ciento respecto a la población”. La organización militar siguió el ordenamiento territorial del país, es decir, por departamentos militares correspondientes a las jurisdicciones de los intendentes departamentales. Cada departamento contó con su comandante general y su estado mayor. La infantería, toda armada con fusiles, se dividía en 25 batallones de línea y 5 ligeros, y el gobierno ordenó que cada uno de ellos tuviese 8 compañías. Cada batallón contaba con su plana mayor (comandante, un mayor, 2 ayudantes, 1 abanderado, cirujano, capellán, armero, tambor mayor y 7 gastadores) y cada compañía, de 100 plazas y 4 oficiales, se clasificaba como de cazadores (ésta tenía 5 oficiales), de granaderos o de fusileros. La caballería, armada de lanzas, se dividía en 24 escuadrones (18 de línea, lanceros o dragones; y 6 de húsares), cada uno de 2 ó de 3 compañías. Las de táctica moderna contaban con 80 plazas y 4 oficiales. La artillería, descontando a los obreros, se dividía en 20 compañías de a 100 plazas y 5 oficiales. El gobierno contaba con una guardia de 10 batallones de infantería, divididos en 2 brigadas, y 6 de caballería. En 1822 el Gobierno compró e importó 28.000 fusiles, 16.000 de ellos ingleses.

Siguiendo la tradición gaditana, el Congreso se reservó el derecho a decidir anualmente el tamaño que tendría el pie de fuerza de la república. No obstante, el vicepresidente Santander integró en enero de 1822 una Comisión Militar con tres generales


(Rafael Urdaneta, Antonio Nariño y José María Vergara) y tres oficiales de menor rango (Lorenzo Ley, José Arjona y José Barrinuevo) para proyectar la división y tamaño de la fuerza armada, su dotación y armamento, con el fin de presentar ante el Congreso un mejor plan organizativo de la milicia armada.

La Legislatura de 1824, a solicitud del vicepresidente, aprobó una leva de 50.000 hombres adicionales para precaver las eventualidades del restablecimiento del gobierno absoluto en España y las necesidades de la guerra en el Perú. Calculada entonces la población de Colombia en 2.644.400 almas, el 2% de ellas correspondería a una leva de 52.888 hombres, inferior a la decretada por el Congreso como respuesta a la versión de que habían zarpado barcos de guerra de Cádiz con rumbo a América. Los resultados del ejército libertador después de que Bolívar asumió las funciones dictatoriales en Trujillo (11 de marzo de 1824) hicieron innecesaria esta gran leva.

La primera ley orgánica militar fue aprobada por la Legislatura de 1826 (18 de abril). Se estableció el principio de que la fuerza armada nacional se com-pondría de todos los colombianos llamados por ley al servicio de las armas (de 18 a 30 años de edad y por sorteo) y que su objeto era “defender la indepen-dencia y libertad de la República, mantener el orden público y sostener el cumplimiento de las leyes”. Di-vidida en marítima y terrestre, se diferenció en ésta el ejército permanente respecto de la milicia nacio-nal. El principio de neutralidad fue fijado desde en-tonces: “ningún cuerpo armado podrá ser deliberan-te: la fuerza armada es esencialmente obediente”. Se diferenciaron los cuatro cuerpos básicos (infantería, caballería, artillería e ingenieros), los rangos de auto-ridad, las funciones de los estados mayores. El tama-ño del ejército permanente sería fijado anualmente por el Congreso, y la conscripción se repartiría entre


todas las intendencias, provincias, cantones y parro-quias. Existirían hasta 20 generales efectivos y hasta 50 coroneles.

Esta misma Legislatura de 1826 dio la ley orgánica de la milicia nacional (1º de abril). Su principio organizativo era el de que todo ciudadano tiene el deber de “estar pronto en todo tiempo a servir y defender la patria”, llegado el caso de alguna invasión exterior o de alguna conmoción interior. La ley diferenció la milicia auxiliar respecto de la cívica. La milicia auxiliar, con tres cuerpos (infantería, caballería, artillería), se formaba en los cantones y en las parroquias. La cívica, sólo en las parroquias, villas y ciudades. Los gobernadores tendrían el mando de la milicia auxiliar en sus respectivas provincias. Complementó esta Legislatura su trabajo con la aprobación de la ley orgánica de la milicia de marina (3 de mayo).

Terminadas en el Alto Perú las guerras de independencia, la Legislatura de 1827 fue la primera en usar la facultad constitucional para determinar la fuerza efectiva del ejército permanente: 9.980 hombres en todas las clases de armas. Pero además dio otro decreto (8 de agosto) que impediría en adelante la repetición del caso del general Páez que puso en marcha el pronunciamiento de Valencia (30 de abril de 1826): los comandantes generales de los departamentos sólo podían ser suspendidos por las cortes superiores de justicia, “en calidad de cortes marciales”. Y la causa judicial sería formada por el jefe militar que reemplazara al suspendido, pero “según la ordenanza y leyes de los juzgados militares”.

Los gastos del departamento de guerra incluían los sueldos y vestuario del estado mayor, la fuerza veterana, las milicias, los pensionados e inválidos, las cuatro compañías de maestranza, los empleados en las obras de fortificación de ocho plazas de guerra,


los hospitales militares, la fábrica de pólvora, la reposición de parques, la provisión de caballos para la caballería y sus raciones. En 1826 se presupuestaron sueldos para 7 generales en jefe, 9 de división y 21 de brigada, más 69 coroneles y 122 tenientes coroneles. Se agregaron los de la oficialidad inferior y los del personal administrativo.

Reconocimiento de la deuda externa

Reconocer y pagar la deuda pública externa contraída por el Estado es el mejor ejemplo de una tarea de la agenda estatal que se suponía circunstancial y temporal, pero que la situación fiscal tornó tan crónica que en la práctica se convirtió en una tarea permanente de todas las administraciones del Poder Ejecutivo durante el siglo XIX.

La guerra de independencia fue la fuente original de la deuda de Venezuela, extendida luego a la Nueva Granada por efecto de sus compromisos con el fallido experimento colombiano. En 1816 el general Bolívar contrajo varias deudas con extranjeros para equipar la expedición de los Cayos, y, siguiendo instrucciones, el agente venezolano en Londres, don Luis López Méndez, consiguió en 1817 varias libranzas con las casas prestamistas del almirante William Hall Campbell, de George Robertson y de Michael Scott. Al primero se le reconocería una deuda de 25.805 libras esterlinas, correspondiente a una libranza dada en Londres a favor de López Méndez. James Hamilton actuó como apoderado de William Graham Junior & Sons, así como de John Yirmmers y Richard Jauwned (31.670 libras) en otras deudas con casas comerciales inglesas. Una deuda más, por una cuenta de 2.000 fusiles comprados en la isla de Saint Thomas, fue reconocida a favor de Peter Edwards. Los dineros de estos acreedores fueron usados para


el pago de soldados y para la adquisición de material de guerra y de embarcaciones para la Armada del almirante Brion (150.951 libras), la de la expedición del coronel Elson (153.739 libras) y la del coronel English (110.572 libras). Al almirante Campbell, representado en Venezuela por William Jones, la Comisión de reconocimiento de la deuda pública efectivamente le evaluaría su acreencia en 25,805 libras esterlinas.

Hasta 1819, la guerra de liberación consumió los grandes hatos de ganado de las provincias de Cumaná, Barcelona, Apure, Guayana, Calabozo y Casanare. Fueron cogidos los caballos, mulas y yeguas indiscriminadamente, de tal modo que muchos hacendados pasaron a cobrar estas deudas a Colombia. Con el almirante Brion se aceptó una inmensa deuda para la escuadra naval. El general Páez invadió varias veces Barinas para que sus tropas se hicieran con el botín de los enemigos, y en Apure vendió centenares de mulas a comerciantes venidos de Guayana.

Cuando los dos comisionados del Congreso de Venezuela llegaron a Londres para tramitar un gran empréstito encontraron en la cárcel a don Antonio del Real, agente de la Nueva Granada, quien había incumplido el pago de una deuda de 150.000 pesos que contrajo, a nombre del Congreso de las Provincias Unidas de la Nueva Granada, para enviar elementos de guerra y apoyar la expedición del general McGregor. Fue liberado con el pago de una fianza y con el argumento de que la unión de Venezuela y la Nueva Granada aseguraba el crédito neogranadino77.

77 Zea solamente aceptó firmar una obligación de 54.094 libras ester-linas por la deuda causada por la expedición de McGregor, a cargo de la Nueva Granada.


A mediados de 1818, antes de que esta misión marchase a Inglaterra, ya el Consejo de Gobierno de Venezuela había celebrado con James Hamilton, un comerciante londinense, un contrato para el suministro de diez mil fusiles a crédito, pagaderos en tabacos de Barinas, en mulas y otros productos agrícolas (cacaos, añil, cueros y sebo). En carta al general Páez, Bolívar le recomendó la tarea de recoger los tabacos de Barinas y todas las demás producciones para cumplir el compromiso de cargar con ellas el bergantín Hunter el 15 de julio de 1818, pues de su cumplimiento dependía el gran crédito que les daría en Inglaterra, “de donde podemos extraer cuantos [elementos] necesitemos si cumplimos religiosamente nuestros comprometimientos, y si los negociantes publican que nosotros somos exactos en pagar”78.

Por decreto del Congreso de Venezuela, aprobado el 12 de mayo de 1819, el Poder Ejecutivo fue autorizado para tomar en Londres un empréstito de tres millones de pesos fuertes, a un plazo superior a seis años y “con el interés que conviniere”, para lo cual podría enajenar 500 leguas cuadradas de tierras de la República79. Durante la sesión del 3 de junio siguiente fueron elegidos los diputados Fernando de Peñalver y Juan Germán Roscio para integrar la misión que iría a Londres a gestionar el empréstito. En la sesión del 22 de junio fue reemplazado este último por el diputado del Casanare, José María Vergara, en razón de su conocimiento de las lenguas inglesa y francesa. El 7 de julio siguiente abandonaron el Congreso

78 “Carta de Bolívar a Páez, Cuartel general de Angostura, 17 de junio de 1818”, en Actas de la Diputación Permanente del Congreso de An-gostura, 1820-1821. Bogotá: Fundación Francisco de Paula Santander, 1989, 105 (nota de José D. Monsalve).79 “Decreto para la enajenación de tierras de la República, y para faci-litar un empréstito”, en Correo del Orinoco, 31 (15 de mayo de 1819), 123.


los dos comisionados y se pusieron en marcha hacia Londres. Después del triunfo de Boyacá, muchos particulares de la Nueva Granada prestaron recursos y se tomaron los caudales de la Caja de Bogotá.

El 11 de enero de 1820, el Congreso de Venezuela aprobó el primer decreto relativo al reconocimiento y liquidación de la deuda pública que había sido contraída con “sus hijos, como por muchos extranjeros beneméritos de la libertad, que le han consagrado su sangre o su fortuna” durante el tiempo de la guerra libertadora80. En ese momento fue constituida una comisión de tres personas nombradas por el Congreso para que acopiara toda la documentación relativa a los créditos públicos originados en Venezuela desde el 19 de abril de 1810, glosando las cuentas y reduciéndolas a liquidación.

La comisión encargada de la liquidación de la deuda pública venezolana consultó a la Diputación Permanente del Congreso venezolano, el 12 de junio de 1820, si debería abonarse a James Hamilton el interés compuesto que estaba cobrando por sus cuentas presentadas, correspondientes al contrato de suministros que había celebrado con el presidente del Consejo de Gobierno. Por lo visto, el general Páez no pudo cumplir con los pagos en especie pactados.

En 1821, cuando el vicepresidente Santander se encargó de la administración, la deuda provenía de todos los suministros que en dineros o en efectos habían hecho los particulares desde 1810, tal como fue reconocida por el artículo 8º de la Ley Fundamental de Colombia. Se agregaba el haber militar ofrecido en octubre de 1817 por el jefe supremo de Venezuela al

80 “Decreto sobre la liquidación y reconocimiento de la Deuda Nacio-nal”. Angostura, sancionado el 3 de febrero de 1820”, en Correo del Orinoco, 53 (19 febrero 1820), 213.


ejército, lo sueldos devengados por el mismo ejército y por los empleados civiles desde febrero de 1819 hasta diciembre de 1821, los 3 millones de pesos reconocidos por Zea en Londres (agosto de 1820), la deuda no liquidada al almirante Brion, D’Everaux, Hamilton, Thompson, Elbers y otros acreedores extranjeros. Finalmente, los 10 millones de pesos contratados por Zea en París a comienzos de 1822 sin conocimiento del Ejecutivo.

Desde 1822 comenzó en Bogotá sus trabajos la Comisión creada por el Congreso de Colombia para el reconocimiento de la legitimidad y la liquidación de las deudas que la República había adquirido con acreedores extranjeros. Desde Londres, los señores James Mackintosh, Stafford Price y Robert Hill representaron ante dicha comisión los créditos que habían otorgado a López Méndez. La Legislatura de 1823 improbó la deuda Mackinstoh, pero aprobó las contratas que Francisco Antonio Zea negoció en París, en mayo de 1822, con los profesores Rivero, Boussengault, Roullin, Bourdon y Groudet para establecer en Bogotá un museo de ciencias (mineralogía, geología, química, botánica, zoología, física, astronomía) y una escuela de minería. También fue aprobado el contrato firmado por Zea con Carlos Cazar de Molina para establecer en Bogotá una litografía donde pudiesen imprimirse planos, circulares, etc.

Gracias al trabajo de la Comisión de Liquidación de la deuda extranjera, la Secretaría de Hacienda de Colombia pudo disponer, a finales de 1823, de un primer registro oficial de los acreedores tempranos reconocidos, tal como se muestra en el siguiente cuadro:


Acreedores extranjeros registrados por la Secretaría de Hacienda, 30 dic. 1823

Acreedores Principales Intereses Total deudaJuan Bernardo Elbers 131.331 36.579 167.910

Gral. Juan D’Everaux 570.522 63.436 633.958

Hislop y Compañía 10.711 2.144 12.855

James Hamilton 173.400 75.149 248.549

Thomas Thompson 234.725 45.881 280.606

M. C. English 2.604 490 3.094Cayetano Sandreschi 4.048 699 4.747

William Hudson 2.975 2.115 5.090

George Mayne 43.577 7.964 51.5411.408.350

Fuente de los cálculos: Gaceta de Colombia, 118 (18 enero de 1824).

El empréstito de 1822

Francisco Antonio Zea, actuando como agente extraordinario de Colombia por unos amplios poderes que le dio el Libertador Presidente en Angostura el 24 de diciembre de 1819, contrajo un empréstito de dos millones de libras esterlinas en 1822. Pero su gestión tuvo que empezar por la satisfacción del grupo de acreedores ingleses que desde 1817 tenía el Gobierno de Colombia”81. El 9 de marzo de 1821, en

81 En carta dirigida a Bolívar, el 17 de agosto de 1820, Zea relató que desde el momento de su llegada a Londres había advertido “que no podía darse ni un paso para el reconocimiento de nuestra independencia


el hotel Hontly, se reunieron con Zea, quien se hizo acompañar del general Manuel Cortés y Campomanes, los tres representantes de esos acreedores, los señores Charles Herring, William Graham y John Dixton Powles. En esa reunión, Zea dio un paso firme para negociar el empréstito al anunciar al comité de acreedores ingleses que tenía en su poder once libros que contenían los duplicados de 1.100 obligaciones que serían reconocidas por el gobierno de Colombia, y cuyos intereses serían pagados por una remesa de dinero que le sería enviada antes del 1º de mayo de 1821.

Las obligaciones (debentures) emitidas por Zea en Londres, conforme al acta del 1º de agosto de 1820 que firmó con el comité de acreedores ingleses, ascendieron a 547.783 libras esterlinas, distribuidas de la siguiente manera:

Deudas antiguas de Venezuela: 413.489 - librasDeudas de Nueva Granada: 49.187 libras- Deudas de diversos orígenes: 18.440 libras- Empréstito de Edward Hancorne para el uso - personal de Zea: 66.666

El monto de esta deuda original de Colombia se aproximaba bastante a los 3 millones de pesos en que se había calculado antes del viaje de Zea, si no se agregan el préstamo Mackintosh concertado por López Méndez (150.000 pesos) y el empréstito personal de Zea para sus gastos (66.666 libras), que originalmente suministró Eric Bollman82. Zea

en Europa sin restablecer nuestro crédito perdido en el comercio”. Cfr. Pedro Zubieta: Apuntaciones sobre las primeras misiones diplomáticas de Colombia. Bogotá: Imprenta Nacional, 1924, p. 281.82 El monto total de la deuda colombiana consolidada antes del primer empréstito firmado por Zea ha sido calculado en 729.242 libras ester-linas (3.646.210 pesos) por Roberto Junguito Bonnet. Cfr. La deuda externa en el siglo XIX: cien años de incumplimiento. Bogotá: Tercer


concedió a los acreedores un interés del 6% anual sobre esta deuda colombiana consolidada por el acta del 1º de agosto de 1820. Según la Revista comercial del Morning Chronicle, estas obligaciones llegaron a cotizarse al 107% de su valor nominal en la Bolsa de Londres83, pero con el primer atraso en el pago de los intereses bajaron al 93%.

En la siguiente reunión con el comité de acreedores, celebrada en París el 13 de marzo de 1822, Zea efectivamente entregó los pagarés anunciados. El camino hacia la contratación del primer empréstito colombiano se había abierto. Fue así como Zea firmó el primer empréstito colombiano con la asociación Herring, Graham & Powles, en París, el 13 de marzo de 1822. El monto, 2 millones de libras esterlinas (10 millones de pesos) al 80% (80 libras esterlinas metálicas por cada 100 en vales, es decir, con un descuento inicial del 20%), con un interés del 6%. El empréstito se dividió en 5.000 certificados de 100 libras (500.000 libras), 2.000 de 250 libras (500.000 libras) y 2.000 de 500 libras (1.000.000 de libras). La garantía de la amortización del capital (entre 1830 y 1849) y del pago de los intereses semestrales (desde el 1º de noviembre de 1822) fueron las rentas de aduanas, las de minería, las de salinas y la del estanco de tabacos. Como los primeros intereses de este crédito debían abonarse antes del 1º de mayo de 1822, Zea se decidió a obtener otro crédito de 140.000 libras para pagarlos. Este empréstito, que arrancaba con un descuento del 20%, también era una reestructuración de la deuda colombiana hasta entonces acumulada, pues se usaría en primer lugar84 para adquirir los

Mundo, 1995, p. 11.83 Diana Soto Arango: “Francisco Antonio Zea, pionero en los emprés-titos internacionales de América Latina”, en Francisco Antonio Zea, Un criollo ilustrado, Madrid: Ediciones Doce calles, 2000, p.228,84 En cada uno de los certificados en que fue dividido el empréstito de los 2 millones de libras podía leerse que éste se hacía, en primer lugar,


debentures otorgados por Zea, aproximadamente por un monto de 729.242 libras esterlinas.Por la crítica que Tiburcio Echavarría hizo de este empréstito en el mismo año se ha podido deducir que los recursos frescos que efectivamente entraron en poder de Zea apenas ascendieron a 150.000 libras, de los cuales 30.000 fueron usados para el pago de los intereses que correspondían a la primera deuda. Pero el comisionado Manuel José Hurtado recibió de la casa Herring, Graham & Powles, entre el 30 de abril de 1824 y el 29 de julio de 1825, un total de 145.296 libras de cuenta del empréstito de 1822. Los tenedores de los nuevos debentures fueron los primeros ganadores de este empréstito, no sólo porque los habían adquirido con el 20% de descuento respecto de su valor nominal, sino porque con ellos podían adquirir los debentures de la deuda original que ya habían caído en el mercado al 60% de su valor nominal85.

Aunque el vicepresidente Santander revocó los poderes dados a Zea y la Legislatura de 1823 desaprobó todas las transacciones que éste había celebrado con los acreedores de Colombia, el Gobierno tuvo que reconocer todas las cantidades adeudadas que fueran acreditadas legítimamente por los acreedores que hubieran suministrado a la república dineros o efectos, con sus respectivos intereses. Para tal efecto, por la ley del 7 de julio de 1823 autorizó al Poder ejecutivo para aprobar las liquidaciones y recoger los pagarés puestos en circulación por Zea en Europa, poniendo en giro los que fuese necesarios, y pactando con los acreedores la amortización de la deuda nacional.

La Comisión de liquidación de la deuda nacional

para “pagar las deudas de la República de Colombia existentes en la Gran Bretaña”. Cfr. Junguito Bonet, op. cit., 1995, p. 17.85 Junguito Bonnet, op. cit., 1995, p. 20.


doméstica y extranjera criticó duramente la gestión de Zea, juzgándola “harto desagradable por el desorden e irregularidad con que encuentran practicadas estas transacciones con perjuicio enorme del Estado”, pues habría elevado el monto de los capitales adeudados, duplicado los intereses y reconocido deudas sin plena justificación, haciendo “concesiones escandalosas a muchos acreedores” y admitiendo además como numerario los pagarés que había dado en Londres86, el 1º de agosto de 1820, a los acreedores de la república sin una liquidación legal de cuentas. En opinión de esta Comisión, “gruesas sumas fueron sacrificadas temerariamente a la superchería de estafadores aventureros, o consumidas sin provecho y sin facultad de la República”87.

Manuel José Hurtado fue comisionado por el Gobierno, el 23 de agosto de 1823, para tratar de componer con el comité de acreedores ingleses los compromisos pactados por Zea, quien falleció repentinamente en Bath (28 de noviembre de 1822), en el York House Hotel. El 1º de abril de 1824 Hurtado pactó con los señores Herring, Graham y Powles el abono de sus créditos a la tasa del 80% del valor nominal acordado en el momento de la firma del empréstito del 13 de marzo de 1822, más el 6% de interés anual estipulado. En ese momento, el “saldo por cuenta del Gobierno de Colombia” que los acreedores reconocieron que debían entregar a Hurtado era apenas de 165.000

86 Acta sobre el convenio para el pago de la deuda de la República de Colombia, celebrado entre Francisco Antonio Zea, vicepresidente de la República, y el comité nombrado por los acreedores británicos. Lon-dres, 1º de agosto de 1820. AGN, Colección Ortega y Ricaurte, carpeta 362.87 “Informe de la Comisión de liquidación de la deuda nacional domés-tica y extranjera. Bogotá, 10 de septiembre de 1823”, en Gaceta de Colombia, 125 (7 de marzo de 1824); 129 (4 abril 1824); 130 (11 abril 1824); 131 (18 abril 1824); 132 (25 abril 1824).


libras esterlinas. Exceptuando 20.000 libras que fueron cobradas directamente por el secretario de Hacienda de Colombia mediante libranzas giradas contra una casa comercial de Jamaica, el resto de este saldo fue usado por Hurtado para pagar intereses atrasados88. En todo caso, el compromiso de Hurtado con el comité de acreedores ingleses restableció el crédito público de Colombia, haciendo posible la negociación de los señores Montoya y Arrubla en 1824.

La deuda Mackintosh

Luis López Méndez, nombrado –el 21 de noviembre de 1817– enviado extraordinario y ministro plenipotenciario de Venezuela en Londres, tuvo como misión abastecer de armas, municiones y vestuarios al ejército libertador. Para tal efecto negoció con James Mackintosh en Londres, el día 27 de febrero de 1821, un contrato para el armamento, equipamiento y vestuario de 10.000 hombres de infantería89. Fue 88 Manifestación que el señor Manuel José Hurtado hace al público, y al pueblo de Colombia, sobre su manejo en el empréstito de 1824. Pa-namá, 6 de junio de 1828. Panamá: Por José Ánjel Santos, 1828. p. 7.89 Cada una de las 10.000 dotaciones individuales (de 15 libras de costo) se componía de 2 chaquetas, 1 pantalón de paño, 1 par de calzones lar-gos, 2 camisas de lino, 2 pares de medias de algodón, 1 par de botines negros, 2 pares de zapatos fuertes, 1 corbatín, 1 morrión con plumaje, 1 gorro de cuartel, 1 saco, 1 cantimplora, 1 fusil con su bayoneta, 1 cartuchera con su fornitura, 1 portabayoneta, 1 portafusil y 1 morral con sus correas. Cfr. Memoria del contrato celebrado hoy, 27 de febrero de 1821, entre don Luis López Méndez, ministro plenipotenciario de la República de Colombia, por parte del Gobierno de esta República de una parte, y James Mackintosh, de Londres, por la otra. Anexo 2 de Cuestión Mackintosh. BNC, Pineda 366, nº 4. El secretario de Hacienda consideró que el valor real de cada dotación individual no era más que 6 libras esterlinas, y que era la “escandalosa diferencia” con el valor cobrado (15 libras) lo que había dificultado tanto su recibo como la no aprobación del contrato firmado por López Méndez.


así como firmó, el 7 de abril siguiente, obligaciones (debentures) por 150.000 libras esterlinas, los cuales ganarían un interés anual del 10% desde el 7 de octubre de 1821. Adicionalmente, se concertó con Mackintosh para fletar o comprar los buques necesarios para el transporte del cargamento, dinero que sería pagado en efectivo por el Gobierno de Colombia a su llegada a cualquiera de los puertos que estuviesen ya bajo su control.

Pero este gobierno, al enterarse de este arreglo, decidió no concederle su aprobación y giró órdenes a las autoridades de los puertos que controlaba para no recibir el cargamento. Cuando, bajo el cuidado de uno de los agentes de Mackintosh, llegó a Cartagena ese cargamento en el bergantín Tarántula y en las corbetas Lady Boringdon y Spey, se le dijo que el Gobierno no se hacía cargo de ese contrato, y que podía disponer libremente de su carga. No obstante, posteriormente el vicepresidente Santander convino en recibir el cargamento, “a reserva de hacer un nuevo arreglo sobre precios con el apoderado de Mackintosh, quien al efecto debía pedir instrucciones a éste”. Los navíos fueron avaluados en Cartagena y “se aplicaron al servicio de la República”.

Dado que el nuevo Gobierno de Colombia había comunicado a López Méndez, el 24 de octubre de 1820, que no estaba autorizado para girar vales ni pagarés a favor de los acreedores de la república, la Legislatura de 1823 reprobó el contrato original durante la sesión del 5 de agosto de 1823 y, en consecuencia, no reconoció esta deuda. Sin embargo, autorizó al poder ejecutivo para establecer un nuevo convenio con Mackintosh para arreglar a satisfacción de las partes este negocio, haciéndolo “compatible con los derechos de la República”. Dado que tanto el cargamento como los buques habían sido efectivamente recibidos, la deuda era un hecho incuestionable. La discusión tenía


que reducirse a los términos de su pago. El acreedor, James Henderson, fue nombrado cónsul general de S. M. Británica en Colombia. No había modo de negar el pago de esta deuda a un súbdito británico de tal calidad sin comprometer el crédito de la República.Pedro Gual, secretario de Relaciones Exteriores de Colombia, le aseguró entonces que el Gobierno respetaría las condiciones del empréstito, excepto en la tasa de interés, que debería reducirse al 6%. El 19 de mayo de 1825 el secretario de Hacienda –José María del Castillo– se comprometió solemnemente a dar la orden de pago en dinero por las 150.000 libras esterlinas y los intereses corridos (37.500 libras devengadas por intereses del 6% entre el 7 de octubre de 1821 y el 7 de diciembre de 1825), así como 26.459 libras por el valor de los tres navíos90 (deduciendo 10.015 libras que ya había recibido por este rubro su agente). Siguiendo sus instrucciones, un convenio formal del pago fue firmado entonces directamente entre Henderson y Manuel José Hurtado (Londres, 27 de diciembre de 1825). Pero como el pago no fue hecho en la fecha acordada (31 de julio de 1826), este convenio quedó sin validez. En consecuencia, Santos Michelena, actuando como cónsul general de Colombia en Inglaterra, firmó en Londres, el 20 de enero de 1827, un nuevo convenio que mantuvo la vigencia del primero a cambio de la entrega de certificados por 33.343 libras “que es parte de la otra deuda”. Se trataba de 200 debentures de 500 libras nominales correspondientes al empréstito de 1824, que en ese momento valían el 33% del valor nominal en el mercado.

Rafael Caro, director del Crédito nacional, recalculó el monto total de la deuda y sus intereses hasta el 27 de noviembre de 1829 y le dio una cifra de 275.950

90 La corbeta Lady Boringdon se convirtió en la corbeta Constitución, y la corbeta Spey en la corbeta Boyacá.


libras esterlinas (1.379.750 pesos). Juzgó muy difícil pagarla y menos contratar un nuevo empréstito para pagarla, advirtiendo que en ese momento los deben-tures del empréstito de 1824 habían caído al 16% de su valor nominal. En el caso de seguir pagando con ellos la deuda, ésta en la práctica se pagaría con un in-terés del 30%. En consecuencia, nada pudo resolverse y ningún pago le fue hecho efectivamente al acreedor hasta la disolución de Colombia, con lo cual el pago de esta deuda se convertiría en una tarea permanente de la agenda del Estado de la Nueva Granada.

El empréstito de 1824

Francisco Montoya y Manuel Antonio Arrubla, “co-merciantes inteligentes y de responsabilidad cono-cida”, actuando como comisionados del Gobierno de Colombia para negociar un empréstito de hasta 30 millones de pesos aprobado por la Legislatura el 30 de junio de 1823, efectivamente se encontraban en Londres, durante el año de 1824, portando las in-strucciones que les fueron dadas el 28 de agosto y el 18 de septiembre del año anterior por el secretario de Hacienda. Varios corredores de la Bolsa de esta ciu-dad se les acercaron para manifestar su intención de comprar el empréstito colombiano, pero aleccionados y convencidos de estar “en medio de los especuladores en los intereses mercantiles del universo”, los dos comisionados prefirieron tratar con tres casas comer-ciales prestigiosas: la de Herring, Graham & Powles, la de Wilson, Alexander & Farquet, y la de B. Abra-ham Goldschmidt y Mauricio Jacobo Hertz. Pudie-ron entonces obtener de esta última un empréstito de 4.750.000 libras esterlinas (21.111.000 pesos) al 85% (85 libras esterlinas metálicas por cada 100 en vales), con un interés del 6% anual y pagaderos a 30 años91.

91 El contrato del empréstito firmado en Hamburgo (15 de mayo de


El total de los fondos del empréstito, contratados en Hamburgo el 15 de mayo de 1824, debían entregarse en los siguientes 14 meses y los dividendos se em-pezarían a pagar el 15 de julio de 1824, aunque se consideraba que los premios corrían desde el 1º de enero de este año.

El empréstito de 4.750.000 libras se dividió en 16.000 certificados de 100 libras (1.600.000 libras), 6.000 de 250 libras (1.500.000 libras) y 3.300 de 500 libras (1.650.000 libras). Se amparó en los rendimientos de la renta de tabacos y se pactó un pago semestral de intereses. El 15 de julio de 1824 se debían entregar 23.750 libras como primer aporte al fondo de amortización, con el cual se comprarían los certificados a redimir, que se consignarían en el Banco de Londres.

El contrato con la Casa de B. A. Golsdchmidt & Co. le otorgó a ésta la representación de los negocios

1824) puede leerse (Anexo F) en la Exposición del Poder Ejecutivo al Congreso de 1825 sobre la negociación del empréstito autorizado por ley de 30 de junio de 1823 y las correspondientes piezas justificativas. Bogotá: Imprenta de la República, por Nicomedes Lora, 1825. BNC, Pineda 454. Tres comisionistas de bolsa, Francisco y Arturo Baylli e Isaac L. Goldsmidt, reclamaron al Congreso de Colombia una indem-nización porque no se les otorgó a ellos el empréstito, argumentando que ellos habían estado dispuestos a dar al 87% y con el mismo interés del 6%. Cfr. “Representación de los señores Francisco y Arturo Baylli e Isaac L. Golsdmidt al Congreso de Colombia”, en Gaceta de Cartage-na, 152 (10 de julio de 1824). Cfr. Exposición que Francisco Montoya hace al Gobierno por sí, y por el señor Manuel Antonio Arrublas, como comisionados por el gobierno de Colombia para negociar el empréstito decretado por el congreso del año de 1823. Bogotá, 22 de marzo de 1825. BNC, Pineda 454, Nº 1. Una crítica de la pérdida sufrida por no haberle otorgado el empréstito a los señores Baylli y Goldsmidt fue pu-blicada por el cartagenero J. B. C. en su Análisis de la negociación del empréstito de 1824. Cartagena: Por Juan Antonio Calvo, 1825. BNC, Pineda 454, Nº 2.


mercantiles de Colombia en Inglaterra, así como una comisión de 2% por el pago de los dividendos y la amortización de la deuda, y la abstención de negociar otro empréstito en los dos años siguientes. Estas condiciones fueron reprobadas por la Comisión de Hacienda de la Cámara de Representantes de 1825, integrada por Juan de Francisco Martín, Santos Michelena, Pedro Mosquera, Juan de Martín, Juan Manuel Benítez, Miguel Tobar y A. Salvador.

Del monto nominal del empréstito de 1824 (4.750.000 libras) sólo podía contarse efectivamente con 4.037.500 libras, dada la tasa de descuento del 15% pactada. Pero de esta cantidad se rebajaron las siguientes 10 partidas que sumaron 692.576 libras:

-la comisión del 2% pagada a los dos negociadores y al agente Hurtado: 80.750 libras;-los gastos en los pagarés entregados a la Casa B. A. Goldschmidt: 5.192 libras;-los gastos en los pagarés entregados a Herring, Graham & Powles: 384 libras;-5% del segundo instalamento vencido el 1º de agosto, pues los prestamistas avanzaron 55 días antes del plazo la suma de 605.625 libras: 4.562;-5% del tercer instalamento vencido el 1º de octubre, pues los prestamistas entregaron 403.750 libras 98 días antes del plazo: 5.420;-5% del tercer instalamento vencido el 1º de diciembre, pues los prestamistas entregaron 403.750 libras 159 días antes del plazo: 8.793;-Intereses semestrales del 15 julio 1824 a 15 enero 1825: 289.897 libras;-amortización de 4 vales en el período anterior: 49.627;-compra de pagarés para la amortización del semestre vencido en julio de 1825: 25.137 libras:-Intereses semestrales de 1º de noviembre de 1824 a 1º de mayo de 1825, correspondientes al empréstito contratado por Zea en 1822: 123.000.


De la suma neta entrega por los prestamistas (3.344.733 libras), todavía había que dejar en manos de Goldschmit la cantidad que pagaría los intereses de su empréstito correspondientes al período com-prendido entre el 15 de julio de 1825 y 15 de enero de 1826; más los intereses del empréstito Zea de 1822 correspondientes al período del 1º de noviembre de 1825 a 1º de mayo de 1826. En total, los cuatro pagos de intereses sumaron 576.458 libras, más una reserva dejada para pago de intereses por 29.982 libras.

La Hacienda de Colombia apenas pudo contar con un ingreso líquido de unas 3.200.000 libras esterlinas. Según los libros que llevó Manuel José Hurtado y que revisó el cónsul Santos Michelena, este dinero fue girado sobre letras firmadas por el secretario de Hacienda (907.458 libras), por el intendente de Vene-zuela y por casas comerciales de Saint Thomas, Phil-adelphia y Kingston. Las partidas giradas fueron:

-318.087 libras pagados a los acreedores extranjeros por deudas contraídas desde 1816 y mandadas pa-gar por el Congreso en su decreto del 20 de mayo de 1824 (cerca de 2 millones de pesos),-600.000 pesos puestos en Saint Thomas a disposición del intendente de Venezuela,-300.000 libras puestas a disposición del cónsul general de Colombia en los Estados Unidos, quien giró parte de esta suma a las tesorerías de Venezuela y Maracaibo;-42.998 libras puestas a disposición del general Soublette, intendente de Venezuela, quien giró libranzas a favor del comercio de Caracas por suplementos dados en 1821 y 1822;-3.682 libras pagadas a los señores Goldschmit por saldo de la pólvora que remitió a Cartagena en 1823;-300 libras pagadas por un volante para la Casa de


Moneda de Bogotá;-13.327 libras gastadas en las legaciones de Roma y Londres;-893.508 libras remitidas a Colombia en dinero y efectos de guerra (83.000 libras);-una suma negociada en Jamaica por la Casa de Infanzon y remitida a las tesorerías de Cartagena y Bogotá;-cerca de 1 millón de pesos negociados y consumidos por los intendentes del Magdalena, Venezuela, Zulia, Orinoco y Guayaquil. Una parte corresponde a la deuda del Perú a favor de Colombia;-cerca de 2 millones de pesos pagados a diferentes acreedores por suplementos entregados para a guerra en Boyacá, Istmo, Maracaibo, Cartagena, Venezuela y Guayana: fusiles, fornituras, víveres para la Marina, deuda del almirante Brion;-un poco más de 1 millón de pesos anticipados en letras giradas a comerciantes;-un millón de pesos aplicados a las casas de moneda y a las factorías de tabaco;-2 millones de pesos que estaban en poder de la Casa Goldschmit al momento de su bancarrota, y sin autorización del gobierno. La mitad era una reserva para una contrata destinada a la Marina.

Conforme a estas cuentas92, el Gobierno solamente pudo disponer de uso 7 millones de pesos, empleados (fines de 1824 a fines de 1826) para pago y subsistencia del ejército y la marina, el fomento de las rentas públicas, el fomento de la agricultura en tres departamentos, auxilios prestados al Perú, pago de las dietas a los congresistas durante dos años, compra de elementos (pólvora, pertrechos, vestuarios), sostenimiento del personal de la lista diplomática.

92 “Cuenta del empréstito de 20 millones de pesos con la Casa de B. A. Goldschmit”, en Gaceta de Colombia, suplemento al Nº 259 (1º octubre de 1826).


En dinero y pasta de plata se enviaron directamente a Colombia 810.324 libras, así como municiones por 82.077 libras y otros envíos por 3.151 libras. En letras giradas por el gobierno se entregaron 5.741 libras, en libranzas 12.390 libras y se enviaron a New York 72 libras. De este modo, un total de 2.469.359 libras fue efectivamente recibido y girado por el Gobierno colombiano. La amortización de vales montó 102.607 libras, el pago de gastos de las legaciones 9.343 libras y el pago de certificados 371.383 libras. Solamente quedaba la casa prestamista por entregar, a comienzos de febrero de 1827, un total de 402.099 libras93.

Los comisionados, Montoya y Arrubla, respondieron a las críticas conjuntas de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Representantes y de los tres comisionistas de la Bolsa de Londres que se sintieron afectados en sus intereses94. En su opinión, los empréstitos extranjeros no eran el mal, sino las necesidades financieras del Estado. Los recursos nacionales eran insuficientes para atender los imperiosos gastos de un Estado que libró una costosa y larga guerra para consolidar su soberanía. A 17 meses de contratado el empréstito de 1824, en Londres éste ya no valía sino el 71% de su valor en certificados, Colombia había sido reconocida por Inglaterra y se había terminado la guerra en Suramérica, quedando la República en

93 Junguito Bonnet, op. cit., 1995, cuadro 1.1. Un informe detallado de la ejecución del empréstito de 1824 y del rezago del de 1822 fue pre-sentado por el secretario de Hacienda, José María del Castillo y Rada. Bogotá, 25 de diciembre de 1825. Biblioteca Nacional de Colombia, Sala 1, No. 15092, pieza 1, Fondo Quijano, No. 2370. Reeditado en Administraciones de Santander. Compilación de Luis Horacio López. Bogotá: Fundación Francisco de Paula Santander, 1990. Tomo II, p. 430-447.94 Manuel A. Arrubla y Francisco Montoya: Contestación al informe de la Comisión de Hacienda de la honorable Cámara de Representantes de 1825, presentado al Congreso de 1826. Bogotá: Imprenta de F. M. Stokes, 1826. BNC, Pineda 454, Nº 6.


situación de paz y tranquilidad. Solamente tras el triunfo de Ayacucho la deuda se había cotizado al 93%, pero después de ello fue descendiendo hasta fluctuar entre el 71% y 75%. Finalmente, la Casa de B. A. Goldschmidt y Co. había sido una mejor garantía que los aventureros corredores de bolsa, pues era la misma casa que había otorgado empréstitos a México, Portugal y Dinamarca. Se equivocaron en esta apreciación, pues la casa Goldschmidt quebró en febrero de 1826 a consecuencia de la crisis comercial inglesa de finales el año anterior. En ese momento, según un estimado del Gobierno, esa casa tenía en su poder 350.000 libras del empréstito de 1824 que aún no había entregado. Las críticas contra los dos negociadores arreciaron en la Legislatura de este año.

El total de la deuda extranjera contratada por Colombia, a una tasa de interés anual del 6%, ascendió a 6.926.459 libras esterlinas (31.993.295 pesos), distribuida del modo siguiente:

-Préstamo de James Mackintosh: 150.000 libras, más 26.459 libras por el valor de los tres navíos ingleses que se incorporaron a la armada nacional, para un total de 176.459 libras esterlinas (882.295 pesos).-Empréstito de 1822: 2.000.000 de libras esterlinas (10.000.000 de pesos) que consolidaron las deudas originales de Venezuela y Nueva Granada en debentures firmados por Zea.-Empréstito de 1824: 4.750.000 de libras esterlinas (21.111.000 pesos)

En la perspectiva latinoamericana fue el endeu-damiento extranjero más alto durante la tercera década del siglo XIX, pues los dos empréstitos de México apenas sumaron 6.400.000 libras, el del Perú


apenas llegó a 1.200.000 libras y los demás en orden descendente (Chile, Brasil y Argentina) apenas toma-ron empréstitos por un millón de libras cada uno95.

A excepción de la deuda Mackintosh, cuya referencia original se mantuvo en 150.000 libras y en el avalúo de los tres navíos que transportaron su carga, los 6.750.000 de los dos empréstitos con casas inglesas se convirtieron en debentures de tres nominaciones (100, 250 y 500 libras) cuyo valor real en la bolsa de Londres se redujo a menos de la cuarta parte desde 1827. Los hacendistas granadinos no comprendieron bien este fenómeno y menos los críticos tanto de la Administración Santander como de los negociadores de los dos empréstitos, que siempre hicieron sus cuentas con los valores nominales de la deuda externa. Solamente hasta la Administración Ospina, y con el consejo de un banquero holandés, se tomó plena conciencia del significado del valor fluctuante de los debentures de la deuda colombiana en la Bolsa de Londres y de las posibilidades de pago que ofrecía.

Lo importante aquí es reconocer que la tarea de reconocimiento de la deuda inglesa fue efectivamente realizada por la Administración Santander. Aunque las Legislaturas negaron la aprobación legal al préstamo Mackintosh y al empréstito de 1822, así como a varias cláusulas del empréstito de 1824, en la práctica autorizaron al poder ejecutivo para negociar los pagos con todos los acreedores. En un ambiente político de diversas críticas al endeudamiento externo y a la gestión tanto de los negociadores como del vicepresidente, la Administración Santander reconoció los tres créditos ingleses y tranquilizó a los acreedores con su promesa de pagarlos, teniendo a la vista el mantenimiento del crédito internacional de Colombia. El Congreso aprobó el empréstito

95 Junguito Bonnet, op. cit., 1995, cuadro 1.3.


contratado por Montoya y Arrubla el 4 de mayo de 1825.

En la práctica, el pago de los capitales tomados a crédito durante el decenio de 1820 no fueron pagados por Colombia, y el pago de los intereses solamente se hizo cuando el prestamista retuvo las sumas de las primeras obligaciones. Desde 1827, como en el resto de América Latina (excepto Brasil), Colombia ni siquiera podía pagar el servicio de los intereses de la deuda. La disolución de Colombia acabó con sus obligaciones, legando a los tres estados nacionales que nacieron de sus ruinas una tarea que se mantuvo en su agenda durante el resto del siglo.

Fundación de la deuda pública

En su informe de comienzos de 1825 Santander expuso a la Legislatura un breve balance del impacto de la deuda pública en la Hacienda Nacional: aunque las rentas ordinarias anuales del Estado eran inferiores a los gastos comunes, pesaba sobre ellas el pago de la deuda antigua. Así no sería posible satisfacer a los acreedores externos. Propuso entonces fundar la deuda pública en sus propios términos y sintetizó las fuentes del endeudamiento histórico:

Sueldos no pagados desde 1819 a los - funcionarios públicos (civiles y militares), así como a los congresistas de Guayana y de Cúcuta. Los abonos se habían hecho sobre los derechos aduaneros y en especies de los estancos, con lo cual se creaba cada año un déficit en el presupuesto de fondos comunes de la nación.Haber militar por retenciones de la mitad - de los sueldos militares ordenado por el Libertador Presidente entre 1819 y 1821, pagadero con bienes confiscados y tierras baldías.


Deudas contraídas durante la Primera - República por las provincias al 5% anual, sin rubro determinado sobre el cual podrían ser pagadas.Deudas contraídas durante la guerra de - liberación, pagaderas con el empréstito de 1824 y fondos comunes.Censos impuestos sobre el tesoro público - por el antiguo gobierno español y tomados a muchos conventos y particulares entre el 4% y 6% anual,Los empréstitos extranjeros de 1822 y 1824.- Deudas contraídas con particulares extranje-- ros.

El pago de estas deudas públicas acumuladas fue la tarea de la agenda pública colombiana más difícil de ejecutar por la imposibilidad del Tesoro Nacional. La fundación de la deuda pública requería de la cooperación del Ejecutivo y del Legislativo, pues la adopción de medidas para recaudar fondos pasaba por la aprobación de los legisladores. El 9 de mayo de 1825 el vicepresidente dio un decreto encaminado a preparar la fundación, sobre bases ciertas, de la deuda pública de la Nación. La Comisión de Liquidación seguiría recibiendo los documentos probatorios de los acreedores “desde la primera época de la transformación política de las provincias”, y las oficinas de rentas liquidarían lo adeudado a sus empleados entre el 15 de febrero de 1819 y el 31 de diciembre de 1821. Las comisarías calcularían lo adeudado a los militares por sueldos no pagados. Luego las tesorerías compararían el informe consolidado que sería impreso para evitar dobles pagos. Los censos impuestos en la época del antiguo gobierno o en tiempo republicano serían verificados por las tesorerías. Los intendentes del


Istmo y de Guayaquil informarían sobre la deuda reconocida en el acta de independencia de Panamá y en la de incorporación de Guayaquil a la República. El haber militar correspondiente a los acreedores determinados por la ley del 28 de septiembre de 1821 sería liquidado por la Comisión principal de repartimiento de bienes nacionales. A comienzos del mes de febrero de 1826 se declaró en quiebra la Casa de B. Abraham Goldschmidt de Londres, suspendiendo sus pagos y provocando una gran conmoción en la bolsa de esa ciudad. A los pocos días falleció L. A. Goldschmidt, el socio principal, víctima del descalabro de su reputación comercial. En menos de un mes habían sido arrastradas a la quiebra 190 casas comerciales inglesas y decenas más en Berlín, Ámsterdam, Lisboa, Leipzig y Fráncfort. Al producirse esta quiebra resultó que este prestamista aún tenía en su poder un saldo de 350.000 libras del empréstito de 1824 no entregados. El secretario de Hacienda no conocía la razón de esta anomalía y por ello pidió una investigación en Londres al ministro Manuel José Hurtado. La Legislatura de 1826 fundó el crédito público a pedido del Ejecutivo. La ley del 22 de mayo (De crédito público) ordenó abrir un libro de la deuda nacional y reconoció como deuda nacional las siguientes cantidades96:-2.000.000 de libras esterlinas contratadas en París por Francisco Antonio Zea (marzo de 1822), al 6% anual de réditos.

-4.750.000 libras esterlinas contratadas en Calais por Manuel Antonio Arrubla y Francisco Montoya (14 de abril de 1824), al 6% anual de réditos.

96 “Ley de crédito público, 22 de mayo de 1826”, en Gaceta de Colom-bia, 253-suplemento (20 agosto de 1826).


-1.181.407 pesos de la deuda glosada y liquidada por la Comisión de Liquidación establecida en Bogotá, con las cantidades que aún le falta glosar y liquidar, al 5% anual de réditos.-814.710 pesos del empréstito ordenado por la ley del 25 de julio de 1823 para cubrir los haberes militares de las tropas de Apure, al 5% anual de réditos.-el faltante por pagar de los 5.458.600 pesos de haberes militares ordenados por la ley del 28 de septiembre de 1821, al 3% anual de réditos.-el faltante por pagar de la mitad de los sueldos retenidos a civiles y militares por el decreto del presidente (14 de septiembre de 1819), al 3% anual de réditos.-el tercio de los sueldos retenidos a los mismos empleados por la ley del 8 de octubre de 1821, al 3% anual de réditos.-los principales a censo que fueron traslados en todas las épocas de la revolución por los gobiernos republicanos, al 3% anual de réditos.-la suma reconocida por el acta de Independencia de Panamá, al 3% anual de réditos. Para el pago de los réditos y la gradual desamortización de la deuda extranjera se destinarían en adelante:-todo el producto líquido de la renta de tabacos;-la octava parte del producto de las aduanas;-todo el producto de la venta de las tierras baldías, de los arrendamientos de minas, y-los principales de las capellanías que se redimieran en dinero en efectivo. Para el pago de los réditos de la deuda interior se destinarían en adelante: las rentas de las fincas y bienes confiscados, la renta de los bienes de mayorazgos y de los bienes de temporalidades, el producido por remates de bienes de obras pías o manos muertas, el producto líquido de la renta del papel sellado, de la anotación de hipotecas y de registro de escrituras, el noveno de diezmos destinado a consolidación, el 10%


de las rentas municipales, y otros ingresos menores. Una Comisión de Crédito Nacional sería la entidad encargada de llevar las cuentas y administrar los fondos destinados al pago de los réditos de la deuda extranjera y la doméstica.Preocupada por la situación del pago de los intereses de la deuda externa, esta Legislatura decretó (22 de mayo de 1826) un empréstito interno para auxiliar el crédito público: todos los padres de familia debían anticipar, con destino al sostenimiento del crédito nacional, el pago de la contribución directa. En cada cantón debía formarse una junta de repartimiento de este empréstito, la cual asignaría a cada padre de familia lo que le tocaba, según su riqueza, y en el rango de 1 a 1.000 pesos. La Legislatura también decretó (27 de mayo) que se aplicarían al pago de los intereses del empréstito todos los atrasos, alcances y deudas disponibles, más el sobrante de todas las rentas públicas.

Construcción de la nación colombiana

Al instalar en Angostura el Congreso de los diputados de las provincias de Venezuela, el 15 de febrero de 1819, el general Bolívar propuso el siguiente proyecto político:

La reunión de la Nueva Granada y Venezuela en un grande estado ha sido el voto uniforme de los pueblos y gobierno de estas repúblicas. La suerte de la guerra ha verificado este enlace tan anhelado por todos los colombianos: de hecho estamos incorporados. Estos pueblos hermanos ya os han confiado sus intereses, sus derechos, sus destinos. Al contemplar la reunión de esta inmensa comarca, mi alma se remonta a la eminencia que exige la perspectiva colosal que ofrece un cuadro tan asombroso. Volando por entre las próximas edades, mi imaginación se fija en los siglos futuros, y observando desde allá, con admiración y pasmo, la prosperidad, el esplendor, la vida que ha recibido esta vasta región, me siento arrebatado y me parece que ya la


veo en el corazón del universo, extendiéndose sobre sus dilatadas costas entre esos océanos que la naturaleza había separado, y que nuestra Patria reúne con prolongados y anchurosos canales97.

“Sentada sobre el trono de la Libertad y empuñando el cetro de la Justicia”, esta nueva nación que resultaría de la reunión de las provincias venezolanas y neogranadinas sería “coronada por la Gloria”: como centro de la familia humana, enviaría al comercio mundial “los tesoros que abrigan sus montañas de plata y oro” y distribuiría las plantas que darían salud y vida a los enfermos del viejo mundo. Como república regida por instituciones liberales y democráticas, proscribiría para siempre “la monarquía, las distinciones, la nobleza, los fueros, los privilegios”, declarando la adopción de los derechos del hombre y la libertad para obrar, pensar, hablar y escribir. Consultando más al espíritu de las provincias que a la sólida idea de formar una república indivisible y centralizada, el primer congreso venezolano había adoptado un régimen federal para sus provincias constituyentes. Pero la constitución moral de los venezolanos no estaba aún preparada para recibir el beneficio de un gobierno “completamente representativo y tan sublime cuanto que podía ser adaptado a una república de santos”.

En su opinión, había que corregir la obra de esos primeros legisladores para darle un régimen político más apropiado a un pueblo que no era europeo ni norteamericano, sino más “un compuesto de África y de América que una emanación de la Europa”. Las grandes desemejanzas epidérmicas que había dejado en el pueblo de Venezuela un extenso cruce de indígenas, africanos y europeos habían

97 Simón Bolívar: “Discurso de instalación del Congreso general de Ve-nezuela. Angostura, 15 de febrero de 1819”, en Correo del Orinoco, 19 (20 febrero 1819), p. 76.


sido remediadas con la perfecta igualdad política concedida por la Constitución a todos los ciudadanos de Venezuela. Este principio político era la base para corregir la desigualdad física y moral de los individuos que formaban la sociedad, mediante la educación, la industria, las artes, los servicios y las virtudes. Pero esa diversidad original requería “un pulso infinitamente firme, un tacto infinitamente delicado para manejar esta sociedad heterogénea cuyo complicado artificio se disloca, se divide, se disuelve con la más ligera alteración”.

Aseguradas ya las bases del gobierno republicano escogido –soberanía del pueblo, división de los poderes públicos, libertad e igualdad civil, proscripción de la esclavitud, abolición de la monarquía y de los privilegios–, sólo faltaba adoptar un régimen de gobierno apropiado a la naturaleza y carácter de la nación: un Poder Ejecutivo fuerte y estable. Si ello no se producía, podría contarse en adelante “con una sociedad díscola, tumultuaria y anárquica”, en vez de “un establecimiento social donde tenga su imperio la felicidad, la paz y la justicia”. Había que abandonar el régimen federal y el triunvirato del Poder Ejecutivo, sustituyéndolos con un presidente con suficiente autoridad para ejercer todas las funciones ejecutivas y garantizar la estabilidad y el respeto general por las leyes. Efectivamente, el Congreso de Venezuela concedió al general Bolívar, el 26 de febrero siguiente, la “autoridad absoluta e ilimitada” en las provincias que fueran teatro de operaciones militares, quedando en el vicepresidente las funciones del gobierno general del Estado. Fue con estas facultades extraordinarias con las que el general Bolívar actuó durante la campaña militar que liberó las provincias de la Nueva Granada durante el siguiente mes de agosto.

El 12 de junio siguiente se incorporaron al Congreso los diputados neogranadinos de la provincia de


Casanare: José María Vergara, Vicente Uribe, José María Salazar y Antonio Morales. El antioqueño Francisco Antonio Zea, quien presidía el Congreso como diputado por Caracas, pasó a ser el quinto diputado principal por Casanare. Fue su turno para convencer a sus paisanos sobre la importancia de la unión de los dos estados:

Dijo que la incorporación de los diputados de Casanare en el Congreso de Venezuela sería un acontecimiento en la historia que probaría el conocimiento que ambos países habían adquirido de sus verdaderos intereses, y que los de la guerra habían sido tales que produjeron el efecto deseado, uniendo de hecho a los habitantes de uno y otro territorio […] Recomendó este asunto a la Diputación de Casanare, esperando que sus esfuerzos serían dirigidos con preferencia al arreglo y consolidación de este enlace98.

La respuesta que le dio don José María Vergara fue un hito que vaticinó lo que ocurriría una década después99. Reconociendo la recíproca utilidad que podría resultar a venezolanos y neogranadinos de su unión, advirtió que los pueblos de la Nueva Granada tendrían que ser consultados sobre este propósito antes de expedir una constitución de tal unión, dado que en el Congreso de Venezuela no estaban representados. Era entonces menester instruir a los jefes militares que irían a liberar esas provincias sobre la conducta política, “fraternal y generosa”, que deberían observar, reponiendo provisionalmente los gobiernos provinciales. No podía olvidarse que durante casi seis años (1810-1816) los pueblos de la Nueva Granada se habían dado constituciones liberales

98 “Intervención del diputado Francisco Antonio Zea en la sesión del 12 de junio de 1819”, en Correo del Orinoco, 34 (24 julio 1819), p. 135.99 “Discurso de José María Vergara, diputado del Casanare en el Con-greso de Venezuela. Angostura, 12 de junio de 1819”, en Correo del Orinoco, 34 (24 julio 1819), p. 135-136.


y gobiernos populares, experimentando el derecho de mandarse a sí mismos, comercio libre, libertad de imprenta y supresión del yugo inquisitorial. En ese tiempo, sus representantes se abstuvieron de imponer contribuciones, jamás derramaron una gota de sangre y su filantropía había sido tanta que habían perdido su primera república. La ocupación del ejército español les había impuesto un trato bárbaro, reduciéndolos a la miseria y desesperación, con lo cual maldecían la debilidad de sus primeros gobernantes republicanos pero conservaban una grata memoria de su sistema de gobierno. Por ello, el ejército libertador tendría que ser muy cuidadoso en el trato que dieran a las provincias liberadas, para que sus pueblos no vieran en él unos nuevos opresores que abusaban de sus males para imponerles la ley.

En consecuencia, no era el momento adecuado para sancionar una carta constitucional de Colombia sin la representación de los pueblos neogranadinos. Era preferible aprobar un reglamento provisional de go-bierno y restablecer los gobiernos provinciales en el estado que tenían en 1816, para luego sí proceder a aprobar la unión de Venezuela y la Nueva Granada. Los diputados venezolanos consideraron “con pref-erencia los puntos propuestos por la Diputación del Casanare” y decidieron continuar con sus tra-bajos constituyentes de Venezuela, nombrando una comisión que presentara posteriormente un proyecto de unión entre Nueva Granada y Venezuela.

El martes 14 de diciembre de 1819, cuatro meses después de haber conseguido la victoria sobre las armas españolas en el puente de Boyacá, el general Bolívar entró al Congreso de Venezuela que seguía reunido en Angostura. Después de informar sobre el éxito de la campaña militar realizada, concluyó diciendo que las provincias neogranadinas liberadas anhelaban unirse a las venezolanas, “íntimamente


penetradas de la inmensa ventaja que resulta a uno y otro pueblo de la creación de una nueva República, compuesta de estas dos naciones”. En consecuencia, la reunión de las provincias de la Nueva Granada y Venezuela en un solo cuerpo de nación –”el objeto único que me he propuesto desde mis primeras armas”– ya era “el voto de los ciudadanos de ambos países”, y sería en adelante “la garantía de la libertad de la América del Sur”. Todos sus servicios militares quedarían recompensados con la proclamación de este “pacto” fundador de esta “vasta República ante la faz del Mundo”100.

Complacido, el presidente del Congreso, que seguía siendo el antioqueño Francisco Antonio Zea (diputado por el Casanare), agregó que la unión de las provincias de la Nueva Granada, Venezuela y Quito en una sola República le daría al nuevo estado un “poder y prosperidad” correspondiente a su gran peso demográfico y sería un acto de gran importancia política, “de infinito precio para la causa de la Independencia, de grandes ventajas para toda la América, y de interés general para todos los países industriosos y comerciantes”. De inmediato, Zea presidió una comisión de diputados neogranadinos y venezolanos que se encargó de preparar un proyecto de ley para formalizar el designio del general Bolívar, quien para entonces ya había sido designado Libertador Presidente.

Durante la sesión del 17 de diciembre siguiente los diputados del Congreso venezolano aprobaron y firmaron la Ley Fundamental de la República de Colombia, producto de la unión de las repúblicas de Venezuela y la Nueva Granada, con un territorio

100 Simón Bolívar: “Discurso ante el Supremo Congreso de Venezuela. Angostura, 14 de diciembre de 1819”, en Correo del Orinoco. Nº 47 (18 dic. 1819), p. 189.


calculado en 115.000 leguas cuadradas que resultaba del legado de los antiguos territorios del Virreinato del Nuevo Reino de Granada y de la Capitanía General de Venezuela. Para su administración, se dividiría en tres departamentos (Venezuela, Cundinamarca y Quito), y se convocó a un congreso general de diputados electos para la formación de su respectiva carta constitucional. Después de leer esta ley fundamental, Zea la besó y la firmó, dando gracias al Todopoderoso “de que los pueblos comenzasen al fin a reconocer la necesidad y el precio de su reunión en grandes masas, conforme a su situación y relaciones naturales, deponiendo ese pequeño y funesto espíritu de provincia desorganizador de toda Sociedad”. Una vez fue elegido por este Congreso como vicepresidente de Colombia, Zea aceptó argumentando que así podría cooperar con el Libertador Presidente en “la ejecución de los grandes planes que el Congreso tiene meditados a favor no sólo de Colombia sino de toda América, y de contribuir a consolidar la reunión dichosa que acaba de establecerse”, pues esta unión no era más “que el primer paso de una carrera inmensa”.

El alcance del proyecto político colombiano fue expuesto por Zea en su Manifiesto a los Pueblos de Colombia, leído el día en que se clausuraron las sesiones del Congreso. En su opinión, la “concentración política” efectuada por los diputados de Venezuela y Nueva Granada constituiría a Colombia “en una fuerte y sólida Potencia que en el acto mismo de levantarse puede hacerse respetar”. Ser colombiano sería en adelante motivo de gloria, pues sería pertenecer a “una Potencia firme y respetable” que “ocupa el centro del nuevo continente con grandes y numerosos puertos en uno y otro océano”, compuesta por más de tres millones y medio de hombres, un territorio de más de cien mil leguas cuadradas, “un mayorazgo inmenso en minas de oro y plata, en los frutos más estimados,


y en las producciones naturales más preciosas”, en fin a “un Estado de enorme volumen que no necesita más que presentarse para ser reconocido”101.

El engrandecimiento y la prosperidad que resultaría del esfuerzo por “arrojar de una vez los españoles de nuestro territorio”, de la apertura de los puertos a todas las naciones, del establecimiento de colonos europeos interesados en “cultivar nuestras fértiles campiñas”, en “extraer los productos naturales de nuestros montes” y en explotar muchas minas abandonadas “por falta de brazos y de capitales emprendedores”, estarían asegurados si se obtenía la voluntad unánime de todos los colombianos. Para que Colombia fuese lo que se prometían sus primeros legisladores se requería esta voluntad política de todos: “primero en el mundo físico”, este país no existía en el mundo político porque no había existido la voluntad general de “levantar un poderoso y colosal Estado” capaz de asegurarle “una existencia eterna, y una progresiva y rápida prosperidad”.

Bolívar y Zea –un venezolano y un neogranadino– concertaron así el proyecto político colombiano: un Estado poderoso, dotado de un gran territorio en la encrucijada de los dos océanos que algún día uniría el ferrocarril y el canal de Panamá, una potencia en todo el extremo norte de Suramérica. Esta posibilidad de existencia política, imaginada en la circunstancia de la euforia que produjo en los venezolanos el rápido triunfo de Boyacá, tenía que enfrentar la otra posibilidad política que ya había sido experimentada durante la Primera República (1810-1816) en Nueva Granada y Venezuela. A ella se refirió Zea con los peores colores en su Manifiesto: “El delirio de las

101 Francisco Antonio Zea: “Manifiesto a los Pueblos de Colombia. An-gostura, 18 enero 1820”, en Correo del Orinoco. Nº 50 (29 enero 1820), p. 201-202.


soberanías provinciales bajo un sistema federativo, esencialmente disidente en el estado de nuestra civilización y moral pública”, habría sido “la fatalidad y el destino cruel” de estos países. ¿A qué se refería?

Se refería a la “eclosión juntera” experimentada en 1810 en España y las Indias. Ante el secuestro de Fernando VII y de su padre por el “pérfido corso”, las provincias organizaron Juntas que “reasumieron en sí” la soberanía perdida por los reyes españoles. En el Nuevo Reino de Granada, esas juntas supremas provinciales terminaron desconociendo la autoridad del Consejo de Regencia y dándose sus propias constituciones estatales, dirimiendo militarmente –con la actuación decisiva del general Bolívar– sus contradicciones respecto de la entidad política a la cual le cederían sus soberanías: al Congreso federal de las Provincias Unidas o al Estado de Cundinamarca. Las luchas militares de estas provincias soberanas con las que permanecieron leales a la Monarquía, y el envío del Ejército Expedicionario de Tierra Firme tras la restauración de Fernando VII en el trono, pusieron fin a este experimento político. Pero la experiencia había durado lo suficiente para ser olvidada y tenía a su favor tres siglos de tradiciones de autoridades locales encarnadas en los cabildos y en los gobernadores provinciales, así como en la existencia de grupos locales de personas notables, ennoblecidas en la carrera eclesiástica y en el ejercicio de la abogacía ante los tribunales de las Reales Audiencias de Santa Fe, Quito y Panamá.

La apuesta política colombiana tenía en su contra las tradiciones seculares de las autoridades provinciales y, sobre todo, la tradición eminente de las jurisdicciones de tres audiencias y una capitanía general. A finales de 1810 un canónigo de Caracas, José Cortés de Madariaga, se había concertado con el presidente de la Junta de Santa Fe para respetar el principio


uti possidetis a la hora de formar los nuevos estados nacionales que resultarían de la emancipación: Venezuela sería un estado nacional distinto del Estado de la Nueva Granada. Los quiteños tenían derecho a aspirar a lo mismo, e incluso los panameños, que había sido sede de una real audiencia.

En el telón de la política republicana fueron proyectadas entonces dos posibilidades de existencia política para los extinguidos Virreinato de la Nueva Granada y Capitanía General de Venezuela: la fácil, que sería deslindar tres “estados colombianos” haciendo transitar –gracias al uti possidetis iuris– las antiguas jurisdicciones realengas a las nuevas jurisdicciones republicanas. Los diputados de las provincias sabían que este camino contaba con el peso de las tradiciones políticas. La otra posibilidad era la difícil, pues se trataba de inventar un nuevo estado (Colombia) contra las tradiciones antiguas y administrar los conflictos de los notables de cada una de ellas. De momento, ésta tenía en su favor el carisma personal del general Bolívar y los compromisos provinciales con el sostenimiento del Ejército Libertador que marchó al sur para liberar al Virreinato del Perú y a las Audiencias de Quito y Charcas de las autoridades españolas.

La nación de ciudadanos anunciada por el general Bolívar en su discurso de instalación del Congreso de Venezuela (Angostura, 15 de febrero de 1819) fue entendida como el resultado de un largo proceso de integración social, y suponía la conjunción de dos procesos que ejecutaría el estado: de un lado, la integración de quienes originalmente pertenecían a distintas clases y razas; del otro, la integración de todas las provincias en un único cuerpo político centralizado. Efectivamente, la historia de la construcción de la nación colombiana puede leerse desde estos dos largos procesos identificados por el Libertador.


Recibido en Santa Fe el texto de la Ley Fundamental de la República de Colombia, el vicepresidente Santander convocó, el 10 de febrero de 1820, a todas las autoridades principales de la Nueva Granada para “hacerles conocer la conveniencia y necesidad de ejecutar dicha ley provisoria” mientras se reunía el Congreso general de Colombia convocado por los congresistas de Angostura. El 12 de febrero se reunieron en el palacio de gobierno los magistrados de la Alta Corte de Justicia, los altos funcionarios del Gobierno, el deán y cabildo catedral del Arzobispado, los miembros del ayuntamiento de la ciudad y los prelados de las órdenes regulares. Leída la ley mencionada y la carta remisoria del Libertador, el vicepresidente argumentó sobre la conveniencia política que tenía la reunión de tres millones de habitantes en una sola nación ante el concierto de las naciones europeas y del Vaticano. Terminado su discurso, preguntó a los asistentes su opinión sobre la Ley Fundamental, y “todos unánimemente respondieron que debía ejecutarse, con la reserva al congreso general de conformarla o alterarla en los términos que creyese oportunos”102. En consecuencia, el vicepresidente ordenó ejecutar la Ley Fundamental en todas las provincias de la Nueva Granada.

Instalado el Congreso de representantes de los pueblos de la Nueva Granada y Venezuela en la villa del Rosario de Cúcuta, procedieron a ratificar la Ley Fundamental de la República de Colombia el 12 de julio de 1821, con las siguientes condiciones:

Los pueblos de la Nueva Granada y Venezuela se - reunirían en un solo cuerpo de nación (República de Colombia) bajo el pacto expreso de que su gobierno siempre sería “popular representativo”.

102 Acta de la reunión de ratificación de la Ley fundamental de la Re-pública de Colombia. Santafé, 12 de febrero de 1820. Bogotá: Imprenta del C.B.E., por Nicomedes Lora, 1820.


Irrevocablemente libre e independiente de la - Monarquía Española, dividiría su Poder Supremo nacional en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.Aplicando el principio - uti possidetis, el nuevo territorio nacional sería el que habían tenido la Capitanía General de Venezuela y el Virreinato del Nuevo Reino de Granada. Para efectos administrativos, se dividiría el territorio nacional en seis o más departamentos.Se reconocerían - in solidum, como deuda nacional de Colombia, todas las deudas que los dos pueblos hubieran contraído separadamente en el tiempo de la liberación.

Una vez que los notables de Panamá se decidieron por la independencia de España, acordaron en la junta reunida el 28 de noviembre de 1821 anexarse a la República de Colombia, manteniendo al coronel José de Fábrega como jefe superior del Istmo103. Las islas de Santa Catalina, San Andrés y Providencia fueron incorporadas a la República al tenor del derecho emanado de la real orden de San Lorenzo (30 de noviembre de 1803) que las agregó al Virreinato de Santa Fe. Después de la muerte de Luis Aury, quien por tres años las había convertido en la sede de sus expediciones de corso, con patente de Buenos Aires, pasaron a la jurisdicción de la Intendencia del Magdalena. Quito y Guayaquil se integraron a Colombia en 1822, después de que las tropas colombianas invadieron el territorio de esa real audiencia para expulsar las tropas españolas. La provincia de Pasto fue incorporada a sangre y fuego por el cuerpo de ejército mandado por el general Sucre.

La construcción de la nación colombiana se fundó en

103 “Acta de Panamá, 28 de noviembre de 1821”, en Gaceta de Colom-bia, 14 (20 de enero de 1822).


dos procesos de larga duración: el de la integración política de las provincias y el de la integración social de los estamentos y castas. Frente a esos dos legados del régimen antiguo, el proyecto nacional se fundó en la política de integración social y política. La ley de libertad de partos de esclavas aprobada en la villa del Rosario, así como la ley del 4 de octubre de 1821 que igualó a los indígenas con todos los ciudadanos, tenían como meta la integración social. Esta promesa republicana fue expuesta por el secretario José Manuel Restrepo en su primer mensaje leído ante la Legislatura de 1823:

Dentro de 50 a 60 años, a lo más tarde, Colombia será habitada solamente por hombres libres; los indios se habrán mezclado con la raza europea y con la africana, resultando una tercera que, según la experiencia, no tiene los defectos de los indígenas; finalmente, las castas irán desapareciendo poco a poco de nuestro suelo104.

La declaración de que la ilegitimidad del nacimiento (decreto legislativo del 18 de abril de 1825) no era impedimento para que las personas obtuviesen grados en las universidades y se recibieran como abogados era parte de este esfuerzo estatal por la integración social, amparado en el artículo 178 de la carta de de Cúcuta: “Ningún género de trabajo, de cultura, de industria o de comercio será prohibido a los colombianos”.

Dirección de la educación pública

El Congreso de Colombia hizo sancionar, el 6 de ag-osto de 1821, las tres leyes básicas de la educación

104 José Manuel Restrepo: Memoria que el secretario de Estado y del Despacho del Interior presentó al Congreso de Colombia sobre los ne-gocios de su Departamento. Bogotá, 22 de abril de 1823. BNC, Pineda, 350, 7.


pública de toda la nación: al menos un colegio con un mínimo de dos cátedras (gramáticas española y latina, filosofía y matemáticas) debía establecerse en cada una de las provincias, en cada poblado tendría que haber una escuela de primeras letras y principios de aritmética, los edificios y bienes de los conventos suprimidos se aplicarían a los colegios, en cada con-vento de religiosas existiría una escuela de niñas, y el gobierno regularía los planes de estudio y reformaría las constituciones de los colegios existentes. Se en-tendió entonces que “la educación pública es la base y fundamento del gobierno representativo, y una de las primeras ventajas que los pueblos deben conseguir de su independencia y libertad”.

En cumplimiento de estas leyes, el Gobierno decretó (27 de noviembre de 1821) el modo como debían administrarse los bienes y las rentas de los conventos suprimidos, y constituyó una comisión (Pedro Gual, Jerónimo Torres, el canónigo Francisco Guerra, Santiago Pérez Valencia y Benedicto Domínguez) para formar el plan único de estudios y los reglamentos de los colegios. La ley que suprimió todos los conventos que no tuvieran ocho religiosos y que aplicó sus bienes, rentas y edificios a la dotación de los colegios o casas de enseñanza provinciales fue cumplida: en 1822 fueron suprimidos 39 conventos y en 1826 se cerró una docena más. Sin calcular el valor de las casas conventuales, los bienes y capitales expropiados ascendieron a $950.000, los cuales deberían producir cerca de $40.000 anuales de rentas.

Fue así como entre 1822 y 1826 se establecieron los colegios de Boyacá (en el ex convento de agustinos calzados de Tunja), Antioquia (en el ex convento de San Francisco de Medellín), San Simón (en el ex convento de dominicos de Ibagué), Antioquia (Medellín), Santa Librada (en el ex convento de San Agustín de Cali), San José de ordenandos de Bogotá,


Cartagena (dirigido por José Dionisio Araujo), Panamá (en el antiguo colegio seminario), San José de Guanentá (San Gil), Santa Marta (en el ex colegio seminario), San Ignacio (Guayaquil), Cumaná, Guayana y Guanare. También se establecieron casas de educación en Vélez (en el ex convento franciscano), Mariquita (en el convento de San Francisco), Honda (en el convento de los franciscanos), Pamplona (colegio seminario), Valencia, El Tocuyo, Cumaná (ex convento de San Francisco), Mompós, Valencia, el Tocuyo y Trujillo. Las labores en los dos colegios bogotanos se restablecieron, así como en los antiguos colegios de Caracas, Quito, Mérida (se le aplicaron las rentas y bienes del convento de Santo Domingo) y Popayán. La República comenzó su existencia con cuatro universidades situadas en Quito, Caracas, Mérida y Bogotá. La de esta última ciudad era de la Santo Tomás, que pertenecía a la Orden de Predicadores, pero las otras tres eran públicas. En enero de 1826 fue creado el Colegio del Socorro en la casa del hospicio de capuchinos. El Gobierno se propuso la tarea de realizar una reforma de todas ellas, así como de los colegios existentes, en ejecución de la tarea de conducción de la educación nacional. En 1827 ya 960 jóvenes estudiaban idiomas, 667 la filosofía o ciencias naturales, 49 la medicina, 312 la jurisprudencia en todos sus ramos y 87 la teología.

El gobierno adoptó como política educativa para las escuelas primarias la difusión del método de ense-ñanza mutua que propuso en Inglaterra el pedago-go Joseph Lancaster. El decreto del 27 de enero de 1822 intentó establecer tres escuelas normales para difundir esta especial didáctica en Bogotá, Caracas y Quito. Fray Sebastián de Mora, OFM, quien había aprendido en España este método, y el francés Pedro Comettant, fueron incorporados a la Escuela Normal de Bogotá para que difundieran sus conocimientos sobre este método.


Fray Sebastián de Mora había sido desterrado a la Península por el general Morillo, y aprovechó la oportunidad para aprender el método de enseñanza mutua, que a su regreso comenzó a experimentar en la parro quia de Capacho, cerca de Cúcuta. Trasladado a Bogotá y bajo los auspicios del gobierno, formó la primera escuela de enseñanza mutua por el método combinado de Bell y Lancaster. Por otra parte, Pedro Commetant fue traído de Francia por el secretario Rafael Revenga para que propagase en Colombia el método, y éste donó a la república “los útiles necesarios para una escuela completa”. El ejecutivo decidió luego destinar a fray Mora a propagar el nuevo método en los departamentos del Cauca, Ecuador, Guayaquil y Azuay, y envió a Commetant a la misma tarea en los departamentos del Magdalena, Istmo y Zulia. Mientras tanto, algunos vecinos ilustrados de Caracas hicieron venir de Inglaterra al mismo Lancaster en persona, quien permaneció un corto tiempo en Venezuela difundiendo su método de enseñanza mutua.

Fray Mora y Commetant cumplieron exactamente sus comisiones, de tal suerte que el secretario del Interior pudo afirmar a comienzos de 1827 que “apenas se cuenta provincia de Colombia donde no existan una o dos escuelas de tan útil enseñanza”. Efectivamente, en ese momento ya existían 52 escuelas de enseñanza mutua y 434 del antiguo método. En las primeras aprendían a leer, escribir y contar 3.509 niños, y en las segundas 16.200. En cambio, la instrucción pública de las niñas no tuvo ningún avance, limitada solamente a los establecimientos privados. Aunque el congreso ordenó (ley de 8 de julio de 1821) abrir escuelas de niñas en todos los conventos de monjas, éstas alegaron que no tenían fondos para construir la sala necesaria para tal propósito. Así que el secretario del Interior se limitó a encarecer a la Legislatura de 1827 destinar algunas rentas a “la educación del


bello sexo, que ejerce un tan poderoso influjo en la sociedad”, si éstas no eran reclamadas “por objetos más sagrados”.

La Real Biblioteca, formada con los libros de los jesuitas expulsados, fue enriquecida con los libros de la Expedición Botánica que estuvieron a cargo de José Celestino Mutis y los que se pudieron confiscar, situándola en el edificio de las aulas del Colegio de San Bartolomé, cuyo rector era a la sazón el canónigo bumangués José María Estévez. Gracias a un contrato firmado en París por Francisco Antonio Zea, que hizo posible la venida de Jean Baptiste Boussingault, N. Roullin, N. Bourdon, se estableció en Bogotá un museo y escuela de minería. La cátedra de botánica del museo fue otorgada al granadino Juan María Céspedes y la de mineralogía al peruano Mariano de Rivero.

Escuelas de primeras letras comenzaron a establecerse en muchas poblaciones. Al comenzar el año de 1824 se reportó el funcionamiento de las establecidas en las cuatro provincias del Departamento de Boyacá:

Estado de las escuelas de primeras letras en el Departamento de Boyacá, 1824

Provincias Método lancasteriano

Método común

Tunja 13 28Socorro 2 33

Pamplona 1 28Casanare 2 20

Fuente: Gaceta de Colombia, 120 (1 febrero de 1824).

En ejercicio de las facultades concedidas por la ley del 6 de agosto de 1821, el vicepresidente Santander designó “los autores por los cuales deben estudiar los jóvenes que asisten a las cátedras del Derecho público”


(decreto del 8 de noviembre de 1825), supliendo así una carencia del Plan provisorio de estudios dado el 27 de octubre de 1820. En adelante, los catedráticos de Derecho público deberían enseñar los Principios de Legislación Universal de Jeremy Bentham, los principios de Derecho político de Constant105 o de P. Lepage106, y el derecho público internacional contenido en la obra de Vattel107.

Autorizado por el Congreso para arreglar y uniformizar las universidades de la República, el vicepresidente decretó (20 de octubre de 1826) la apertura de la Universidad Central de Bogotá. Por consejo de la Dirección General de Estudios fueron nombrados su rector (Fernando Caicedo), vicerrector (José María Castillo) y secretario (Alejandro Osorio). Se le asignaron la iglesia de San Carlos (de los ex jesuitas) y el edificio de las Aulas (del colegio de San Bartolomé), con la casa y solar contiguos. A excepción de las cátedras de gramática (castellana y latina), todas las demás que existían en los colegios del Rosario y San Bartolomé (idiomas, ciencias naturales, medicina, jurisprudencia y teología) quedaron incorporadas a la universidad.

El 25 de noviembre siguiente, a las once de la mañana y en la iglesia de San Carlos, fue instalada la Universidad Central con asistencia del vicepresidente, los secretarios del gabinete y la mayor parte de las

105 Benjamin Constant: Curso de política constitucional. Traducción del francés por Marcial Antonio López. Madrid: Imprenta de la Compañía, 1820. 3 vols.106 P. Lepage: Élements de la science du droit: a l´usage de toutes les nations et de toutes les classes de citoyens. Paris, chez Gérard, 1820. 2 vols.107 Emer de Vattel: El derecho de gentes, o principios de la ley natural aplicados a la conducta y a los negocios de las naciones y de los sobe-ranos. Traducido al castellano por Manuel Pascal Hernández. Madrid: Sanacha, etc., 1820. 4 vols.


autoridades y personas notables de la capital. El doctor Félix Restrepo pronunció el discurso inaugural. Las cátedras trasferidas de los colegios mayores a la Universidad fueron entonces las siguientes:

Cátedras adscritas a la Universidad Central de Bogotá. 1827

Cátedras CatedráticosIdiomas Pedro HerreraLiteratura Pedro HerreraGramática General, Ideología, Lógica, Moral y Derecho Natural

José María Martínez

Matemáticas Rafael VásquezFísica general y particular Celestino Azuero

Historia natural Juan María Céspedes

Química, mineralogía y geología Martiniano Vargas

Anatomía general, obstetricia León Vargas

Fisiología, higiene, farmacia Benito OsorioMedicina legal y clínica médica, neurología, patología, terapéutica

José Félix Merizalde

Teología José María Estévez

Sagrada Escritura José Antonio Amaya

Teología dogmática moral José María Bustamante

Instituciones canónicas Juan Fernández de Sotomayor

Historia eclesiástica y Suma de Concilios Tomás Tenorio

Derecho civil, romano y patrio Pablo Francisco Plata

Derecho público, constitucional y ciencia administrativa Francisco Pereira

Derecho de gentes e internacional Ignacio de Herrera

Principios de legislación universal, civil y penal Clímaco Ordóñez


Economía política Francisco SotoEzequiel Rojas

Moral y derecho natural José María Martínez

Fuente: Gaceta de Colombia, 275 (21 enero de 1827); 319 y 322 (nov.-dic.1827).

La Facultad de Medicina fue integrada por diez catedráticos y examinadores. Se trataba de los doctores Benito Osorio, José Félix Merizalde, Domingo Arroyo, Antonio Mendoza, Francisco Quijano, Joaquín García, Juan Pardo, Pedro Herrera y Bernardo Dastte, a quienes se unió el bachiller León Vargas. El doctor Joaquín García fue elegido director de la facultad, Pedro Herrera como subdirector y Antonio Mendoza como secretario.

De acuerdo con el artículo 62 de la ley del 18 de marzo de 1826, en lo sucesivo solamente podrían obtenerse los grados académicos en las universidades republicanas, con los requisitos establecidos en el Plan de establecimiento de escuelas y universidades. En consecuencia, el antiguo derecho de examen que la Universidad de Santo Tomás había ejercido durante los tiempos del Estado español había sido abolido. Como el doctor Fernando Caicedo y Flórez fue proveído por el Papa León XII a la silla arquidiocesana de Bogotá, el claustro procedió a elegir, para la rectoría de la Universidad Central, al canónigo Pablo Francisco Plata, quien ya había sido rector del Colegio de San Bartolomé. En 1827 fue creada la Universidad de Boyacá, con sede en Tunja, quedando José Ignacio de Márquez como rector, Román Ponce como vicerrector y Juan Nepomuceno Riaño como secretario.

Por decreto del 24 de abril de 1827 fue establecida la Universidad del Departamento del Cauca en


Popayán. Fue nombrado rector el doctor José Antonio Arroyo, vicerrector el presbítero Manuel José Mosquera y secretario el doctor Rufino Cuervo. Las cátedras abiertas fueron teología (Manuel Mariano Urrutia), Sagrada Escritura (fray Manuel Granada), jurisprudencia universal y penal (Rufino Cuervo), Derecho civil romano y patrio (Manuel José Mosquera), filosofía (pbro. Manuel María Rodríguez), matemáticas (Lino de Pombo) y literatura (Vicente Cobo).

En consulta con el Consejo de Gobierno, el vicepresidente proveyó en octubre de 1826 los 21 académicos que integrarían la Academia Nacional de Colombia: Félix Restrepo (miembro de la Dirección general de estudios y magistrado de la Alta Corte de Justicia), Vicente Azuero (miembro de la Dirección general de estudios y catedrático de derecho público en San Bartolomé), Estanislao Vergara (miembro de la Dirección general de estudios y magistrado de la Alta Corte), José María del Castillo y Rada (secretario de Hacienda), José Manuel Restrepo (secretario del Interior), José R. Revenga (secretario de Relaciones Exteriores), Pedro Gual (ministro plenipotenciario en el Congreso Anfictiónico de Panamá), José María Salazar (ministro plenipotenciario en los Estados Unidos), Jerónimo Torres (director de la Casa de Moneda y vicepresidente del Senado), Francisco Javier Yanes (magistrado de la corte superior de Venezuela), Cristóbal Mendoza (intendente de Venezuela), Joaquín Olmedo (guayaquileño, ministro plenipotenciario del Perú en Londres), fray Francisco Padilla O.S.A., Mariano de Talavera (canónigo magistral), Manuel Benito Rebollo (arcediano de Cartagena), Santiago Arroyo (magistrado de la corte superior del Cauca), José Fernández Madrid, Andrés Bello (secretario de la Legación en Londres), Francisco Soto (catedrático de economía política en San Bartolomé), José Lanz (coronel de ingenieros) y


Pedro Acevedo Tejada (oficial mayor de la Secretaría de Guerra, quien falleció el 31 de marzo de 1827). Como fray Francisco Padilla no aceptó su nominación, fue sustituido por Benedicto Domínguez.

En la biblioteca pública, adscrita a la Universidad Central, fue instalada esta Academia el 25 de noviembre siguiente por el secretario del Interior, José Manuel Restrepo. Fue nombrado director pro témpore el académico Félix Restrepo, y como secretario Pedro Acevedo. El secretario del Interior afirmó que esta corporación estaba destinada “a establecer, fomentar y propagar en Colombia el conocimiento y perfección de las artes, de las letras, de las ciencias naturales y exactas, de la moral y de la política”108.

Mantenimiento de buenas relaciones con la Iglesia Católica

En el territorio de Colombia existían dos arquidiócesis (Bogotá y Caracas) que estaban vacantes al iniciarse el régimen republicano. Como las diócesis de Quito, Cuenca, Mainas y Panamá eran sufragáneas de la Arquidiócesis de Lima, resultaba en los nuevos tiempos republicanos que los ciudadanos colombianos tendrían que hacer sus apelaciones de las causas eclesiásticas ante “una autoridad extranjera”. El Gobierno no estaba dispuesto a tolerar esos actos, “contrarios a la independencia de la nación”, y por ello ordenó que las causas de apelación se tramitaran provisionalmente entre las distintas sillas obispales del territorio colombiano, con lo cual también se ejercían “los derechos inherentes a la suprema

108 “Discurso que el secretario del Interior pronunció en el acto de insta-lación de la Academia Nacional de Colombia. Bogotá, 25 de noviembre de 1826”, en Gaceta de Colombia, suplemento al Nº 272 (31 diciembre 1826).


potestad civil para proteger a la Iglesia de Colombia”. Posteriormente, el Gobierno tramitaría de erección del obispado de Quito en metropolitano, agregándole las sillas colombianas que antes dependían de Lima.

Las diócesis que quedaron incluidas en el territorio de Colombia fueron diez: Quito, Cuenca, Mainas, Popayán, Panamá, Cartagena, Santa Marta, Mérida, Guayana y Antioquia. Cinco estaban vacantes y dos obispos (Quito y Cartagena) huyeron a España al triunfar las armas de la República. El Libertador se reconcilió con el obispo de Popayán, Salvador Jiménez de Enciso, después de que éste “se declaró colombiano de corazón” y contribuyó a la capitulación de Berruecos que puso fin a la guerra del sur. El Gobierno echó marcha atrás la orden de destierro que había expedido con ocasión del nombramiento de provisor de su diócesis, restituyéndole su silla por el decreto del 2 de septiembre de 1822. El Gobierno mantuvo la política inicial de impedirle a los curas posesionarse en sus beneficios antes de que hubiese sido calificado por el Poder Ejecutivo, tratando de “conservar ilesos los derechos que correspondían a la suprema potestad civil y los necesarios para mantener la dependencia civil del clero”.

Santander era partidario de la continuidad del derecho de patronato para que el Poder Ejecutivo tuviese el poder de presentar ante el Papado o los obispos los nombres de quienes ejercerían todos los empleos eclesiásticos de la República. Para ello fue enviada una misión ante el Papa. Respecto de las órdenes de regulares, su postura desconocía las jerarquías propias de ellas: en el territorio colombiano existían tres provincias (Venezuela, Santa Fe y Quito), pero todas obedecían a los vicarios que residían en Madrid, quien a su turno obedecía al generalísimo que residía en Roma. Aunque el Gobierno estaba dispuesto a aceptar la dependencia de los provinciales respecto


de Roma, no era así respecto de los “jefes que residan en un estado enemigo como España”. Por ello, solicitó al Congreso la independencia de los provinciales de las órdenes religiosas respecto de jefes de otros países que no fuese directamente la Casa General de Roma. Este criterio traería complicaciones graves en lo sucesivo, como cuando se intentó suprimir en 1839 el convento de los filipenses de Pasto por su dependencia del provincial de Quito, en ese momento sede del gobierno de la República del Ecuador, causa de la rebelión de los pastusos contra el Gobierno granadino que encabezó el padre Villota.

El obispo de Mérida consultó al vicepresidente, el 11 de septiembre de 1821, sobre el destino de los diez-mos eclesiásticos bajo el nuevo régimen republicano. En su opinión, la donación de los diezmos que la Silla Apostólica había hecho a los reyes de Castilla con-cluyó con la instauración del régimen de la Repúbli-ca. Así, volvían en su integridad a la Iglesia, rigié-ndose en adelante únicamente por la distribución prevista en las bulas de erección de los obispados, de tal suerte que debía mantenerse en vigor su reparto, con dos salvedades: los dos novenos de la mitad de la masa de los diezmos que correspondían al rey se reservarían para los gastos de las remisiones de la parte que correspondía a Roma, y el noveno y medio de hospitales se aplicaría temporalmente a los mili-tares. El Congreso constituyente encargó al brillante hacendista José María del Castillo la respuesta que debería darse a la consulta del obispo.

Éste argumentó, con datos tomados de la historia de España, que al suceder al gobierno monárquico, el gobierno republicano había adquirido legítimamente todos los bienes y derechos que habían pertenecido a los reyes católicos. Así, el “dominio pleno, absoluto e irrevocable” sobre los diezmos de las Indias, que por la concesión del papa Alejandro VI pertenecía a


la Corona de Castilla, pasó al gobierno republicano en el momento en que fue derribado en América ese trono y sobre sus ruinas se estableció éste, el cual quedó con la misma obligación de proveer a las iglesias con la dote suficiente para la manutención del culto divino, y de la congrua competente para los obispos y párrocos. El gobierno de Colombia era entonces el heredero del “dominio pleno, absoluto e irrevocable” sobre los diezmos que pagaban los ciudadanos católicos, sin otra condición que la de seguir asistiendo a las iglesias con dote suficiente, y a los eclesiásticos con sus congruas. En consecuencia, el gobierno colombiano no podía renunciar “a derechos muy respetables”, exponiendo al país a “novedades de mucha trascendencia”. Los diezmos de América habían sido secularizados desde la donación de Alejandro VI, y debían seguir administrándose y gastándose “como seculares y por seculares”109. Vista esta respuesta y el informe aprobatorio del vicepresidente, el Congreso resolvió que las leyes que regían los diezmos debían continuar observándose, “hasta tanto que se celebre con la Silla Apostólica un concordato sobre este grave negocio”.

El Congreso de Cúcuta emitió un decreto, el 12 de octubre de 1821, ordenando al poder ejecutivo de Colombia celebrar acuerdos provisionales con los obispos para la provisión de los beneficios eclesiásticos, mientras se negociaban con la Santa Sede los acuerdos de colaboración y el reconocimiento de la nueva república. Recomendó expresamente conservar los derechos que le correspondían al gobierno supremo de la República y que fuesen necesarios para mantener “la dependencia civil del clero”. Conforme a ese espíritu del legislativo, el

109 José María del Castillo: “Carta al obispo de Mérida. Villa del Rosario de Cúcuta, 13 de septiembre de 1821”, en Gaceta de Colombia, 25 (7 abril 1822).


vicepresidente Santander emitió el decreto del 4 de enero de 1822, ordenando a los obispos informar a los respectivos intendentes sobre el día en que fijarían los edictos que convocaban a oposiciones y el día en que se realizarían los exámenes a los candidatos. Una vez realizados éstos, debían enviar a los intendentes una lista de los clérigos calificados, de sus servicios a la Iglesia, y una justificación “de su conducta política”. Los intendentes tendrían el derecho de objetar los nombres de “los comprometidos con el gobierno español o conducta indiferente con el gobierno colombiano”. Los nombramientos de los provisores o vicarios también requerían de la voluntad manifiesta del gobierno supremo, quien debería juzgarlos “no perjudiciales a los intereses de la república”.

Contra el parecer del cabildo eclesiástico de Bogotá, el poder ejecutivo declaró que las leyes de Indias dejarían de ser observadas en todo lo relativo a los asuntos eclesiásticos, una medida que procuraba mantener al clero en la dependencia civil. Fue así como el vicepresidente Santander intentó “acreditar la firmeza que su deber le exigía mostrar” ante las pretensiones del cabildo eclesiástico. Aunque éste no contradijo la orden, el obispo de Mérida manifestó su escándalo por tal disposición y el de Popayán resistió su cumplimiento. No obstante, y presionado por las circunstancias políticas del mes de enero de 1823 (Maracaibo, Mérida y Trujillo en manos españolas; sublevada la provincia de Maracaibo y el cantón de Pasto, la opinión pública desalentada y el erario exhausto), el vicepresidente tuvo que condescender con la provisión autónoma de canónigos que hizo el cabildo eclesiástico de Bogotá. En la justificación de su conducta ante la Cámara de Representantes, dijo que las circunstancias políticas lo habían obligado a asegurarse el apoyo del clero, “cuyo influjo en los pueblos no puede revocarse a duda, y cuyos esfuerzos, unidos a los de los antiguos y constantes patriotas,


debían ayudar al gobierno en la conjuración de la tempestad”110.

Un decreto dado por el vicepresidente el 10 de enero de 1822 intentó comprometer a la Iglesia Católica en las tareas de la gobernabilidad de la nación. Se encargó a los párrocos que en todos sus sermones y panegíricos deberían implorar el auxilio celestial a favor “de la conservación y progreso de la República de Colombia, y del acierto de sus magistrados, recomendando siempre a los pueblos la obediencia y sumisión a las leyes y a las autoridades encargadas de su ejecución”. Considerando que era un deber de los ministros del santuario “ilustrar a los pueblos sobre la justicia y necesidad de permanecer unidos en nación independiente de la antigua metrópoli”, se les ordenó convencer a sus feligreses de “las ventajas de este sistema” que regía ya a “las sociedades más cultas”. Se recomendó el uso de la oración pro tempore belli en todas las misas solemnes y privadas.

Las Legislaturas de 1823 y 1824 debatieron hasta aprobar la ley que declaró la continuidad del derecho de patronato de los reyes sobre las iglesias de América a favor de la República de Colombia. El representante de Tunja, doctor Juan Nepomuceno Escobar, contradijo con fuerza la continuidad del derecho de patronato en el nuevo estado republicano, enfrentando a quienes lo defendían: Juan José Osío, Juan Fernández de Sotomayor, Ignacio de Herrera y José Joaquín Ortiz. El secretario del Interior había consultado tempranamente al doctor Juan Nepomuceno Azuero sobre el sentido del derecho de patronato (¿concesión graciosa del Papa o regalía

110 “Comunicación del vicepresidente al presidente de la Cámara de Re-presentantes. Bogotá, 23 de julio de 1824”, en Santander y el Congre-so de 1824. Actas y correspondencia. Bogotá: Fundación Francisco de Paula Santander, 1989, tomo V, p. 257-264.


inherente al gobierno civil?), y éste contestó que todos los privilegios del estatus eclesiástico eran “debidos a la generosidad y munificencia de los príncipes, y que éstos pueden extenderlos y coartarlos confirmándolos o revocándolos del todo, según tengan por más conveniente a la felicidad de los estados”. En consecuencia, el derecho de patronato le daba a las República los medios para no sufrir “detrimento alguno de parte de unos hombres que tienen tan grande influjo sobre las conciencias, que pueden abusar de él para corromper las costumbres, para introducir doctrinas o supersticiones perniciosas, o para sustraer a los súbditos de una obediencia racional y legítima”111.

La Cámara de Representantes aprobó en 1823 la continuidad del derecho por 26 votos contra 8. Al año siguiente, y pese a la resistencia opuesta por el arzobispo de Mérida, Rafael Lasso de la Vega, el Senado también votó a favor la ley de patronato que fue sancionada el 28 de julio de 1824. De esta manera, y considerando que era un deber del gobierno sostener este derecho, para lo cual se debería reclamar a la Silla Apostólica que no se innovara nada en esta relación, se comisionó al poder ejecutivo para gestionar “un concordato que asegure para siempre e irrevocablemente esta prerrogativa de la república”, evitando quejas y reclamos posteriores. Los legisladores distinguieron entonces tres derechos estatales: el de patronato, el de tuición de cultos y el de protección. Correspondería al Congreso el derecho de decretar la erección de nuevas diócesis, fijar el número de prebendados de las catedrales y destinar fondos para la construcción de las iglesias episcopales. Intervendría el arancel de derechos eclesiásticos, la

111 Citado por Juan Pablo Restrepo en La Iglesia y el Estado en Co-lombia [Londres, 1885], Bogotá: Banco Popular, 1987, tomo I, p. 295-296.


administración de los diezmos, el pase de las bulas y breves pontificios y las misiones de indígenas, y las ternas para la selección de obispos y arzobispos por el pontífice. El presidente y el senado nombrarían los canónigos y dignidades de las catedrales, como si fuesen “empleados de influencia y categoría en la república”, y los intendentes departamentales los párrocos de sus jurisdicciones.

La continuidad del derecho estatal de patronato suponía el abandono de la idea de tolerancia religiosa en Colombia. El vicepresidente Santander recordó a sus lectores que el Congreso constituyente de la villa del Rosario “bien claro” había dicho “que en Colombia no hay otra religión que la de nuestro señor Jesucristo, ni se permite otro culto, ni otros ministros que los de ella”112.

Un decreto dado por el vicepresidente Santander el 20 de diciembre de 1821 fue el punto de partida de una nueva perspectiva que con el tiempo terminaría por romper las relaciones del Poder Ejecutivo con algunos obispos. Basado en el artículo 185 de la Constitución (“Ningún empleado de la República podrá ejercer sus funciones sin prestar el juramento de sostener y defender la Constitución…”), el vicepresidente incluyó a los eclesiásticos en el grupo de quienes tendrían este deber en lo sucesivo. Los párrocos debían jurar ante su obispo y los frailes regulares ante su provincial. Interpretando las funciones eclesiásticas como funciones de “empleados públicos”, el Estado abrió un camino que se tornaría tortuoso en los tiempos en que algunos pontífices romanos ordenaron a los obispos no prestar ese juramento de obediencia a las constituciones nacionales. La ley del patronato aprobada por la Legislatura de 1824 confirmó la obligación de los obispos nombrados

112 “Patronato”, en El Patriota, 40 (10 de agosto de 1823), p.309.


por el Congreso: “antes de que se presenten a su santidad por el poder ejecutivo, deberán prestar ante éste, o ante la persona que delegare al efecto, el juramento de sostener y defender la constitución de la república, de no usurpar su soberanía, derechos y prerrogativas, y de obedecer y cumplir las leyes, órdenes y disposiciones del gobierno” (artículo 16).

El 20 de febrero de 1827 el Papa León XII escribió por fin una carta al vicepresidente comunicándole que, gracias a la gestión hecha por Ignacio Sánchez de Tejada, había proveído “pastores buenos y celosos” en todas las diócesis colombianas que estaban vacantes por muerte de su anterior prelado. Los nuevos obispos nombrados fueron el canónigo Buenaventura Arias (obispo de Jericó in partibus infidelium, auxiliar del obispo de Mérida), el arcediano Fernando Caicedo y Flórez (arzobispo de Bogotá), el maestrescuela Ramón Ignacio Méndez (arzobispo de Caracas), el deán Calixto Miranda (obispo de Cuenca), el canónigo José María Estévez (obispo de Santa Marta) y fray Mariano Garnica O. P. (obispo de Antioquia).

Control de delincuentes y de la sanidad pública

El secretario del Interior identificó tres enfermedades cuyo control interesaba al Estado: la fiebre amarilla que afectaba los puertos del Pacífico, la lepra y el coto. Inicialmente, sólo pudo ocuparse de los numerosos enfermos de lepra que existían en las provincias orientales de la Nueva Granada, para los cuales se estableció el Lazareto del Curo, pedido por los socorranos, y se restableció la reclusión de leprosos en el hospital de Cartagena. La distribución de la vacuna contra la viruela en las provincias, una práctica legada por el gobierno español, fue mantenida.


Los hospitales legados por el Estado anterior eran los dados en administración a la Orden Hospitalaria de San Juan de Dios. Sus fondos provenían de capitales donados por personas piadosas para la curación de enfermos pobres, y del noveno y medio de la mitad de la masa de los diezmos que le correspondían a los hospitales. La guerra suspendió la entrega de rentas, y así el gobierno republicano los encontró con sus rentas muy disminuidas. Se requería “un arreglo general”, que el gobierno esperaba presentar a la consideración del Congreso.

El gobierno comenzó muy pronto a promover el establecimiento de cementerios en cada una de las parroquias como medio para la conservación de la salud pública, tratando de suprimir la costumbre de inhumar los cadáveres en las iglesias, juzgada ahora como “abuso perjudicial”.

Mantener buenas relaciones exteriores

En 1822, año en que el secretario Pedro Gual organizó las relaciones exteriores de Colombia y los Estados Unidos reconocieron su independencia113, México había proclamado el imperio, Lima se había puesto bajo un protectorado después de que las armas de Chile y Buenos Aires la liberaron, y Guatemala se había decidido por el régimen republicano. El proyecto de una confederación americana se puso en ejecución, “garantizándose mutuamente la integridad de sus territorios respectivos” por el respeto del uti possidetis de 1810, conforme al territorio de cada capitanía general o virreinato erigido en estado soberano. 113 Manuel Torres, encargado de negocios de Colombia en �ashington, fue el actor del temprano reconocimiento de los Estados Unidos a la independencia colombiana. Su temprana muerte, ocurrida el 14 de julio de 1822, obligó a reemplazarlo con José María Salazar, ya con el cargo de enviado extraordinario y ministro plenipotenciario.


Una reunión de plenipotenciarios fue convocada en la ciudad de Panamá para perfeccionar un “pacto de alianza y confederación perpetua” entre los nuevos estados soberanos que se habían formado: México, Colombia, Chile, Perú y las Provincias Unidas del Río de la Plata.

Las primeras misiones diplomáticas ordenadas por el gobierno de Colombia, el 10 de octubre de 1821, fueron las de la América Meridional (Perú, Chile y Provincias Unidas del Río de la Plata), encomendada a Joaquín Mosquera y Arboleda, y la de México, comisionada en marzo de 1822 a Miguel Santamaría. Pero hay que tener en cuenta las misiones anteriormente ordenadas por el general Bolívar, en su condición de jefe supremo de Venezuela, cuyos efectos fueron legados al gobierno de Colombia: la misión a Londres, encomendada a Luis López Méndez (5 de enero de 1817), para contra contraer créditos en su condición de agente especial de Venezuela, y la misión a los Estados Unidos, comisionada al general Lino de Clemente (22 de julio de 1818), para gestionar el reconocimiento de Venezuela como estado libre e independiente.

La comisión dada por Bolívar al agente especial en Londres, Luis López Méndez, se dirigía al reclutamiento de oficiales europeos dispuestos a contribuir a la liberación de Venezuela, a la gestión de créditos entre los comerciantes ingleses para la compra de armas y municiones que deberían ser introducidas de contrabando por los puertos del Orinoco, y a “mover todos los resortes que puedan producir la decisión de la Gran Bretaña en nuestro favor”, o al menos emplear “la fuerza de su ingenio y política en impedir cualquiera resolución contraria”. Los altos costos del reclutamiento y traslado de oficiales aconsejaron el abandono del primer propósito, concentrándose este agente en


la contratación de remesas de armas, municiones y vestuario con un crédito de 150.000 libras esterlinas. El avance militar del general Bolívar a finales de 1817 exigía mayores remisiones de pólvora, plomo y fusiles: “estos artículos preciosos, que son los que dan libertad a nuestro país, deben ser el objeto único de la atención de vuestra señoría”114. Así que a los negociantes ingleses se les ofreció a cambio de sus créditos los “frutos preciosos” que encontrarían en los puertos del Orinoco y franquicias comerciales. En junio de 1818, Bolívar autorizó la gestión de un nuevo crédito entre los comerciantes ingleses por un millón de pesos, representados en armas de todas las clases y municiones, asegurando que esta remesa “nos pondría infaliblemente en posesión de todo el territorio de la república, y en disposición de pagar los créditos que hayamos contraído”. Un mes después, informaba a su agente en Londres sobre la llegada de 8.000 fusiles y 500 quintales de pólvora en tres buques que remontaron el Orinoco, más otros 10.000 fusiles que entraron en el buque Hunter: “de repente nos vemos con más armas que las que necesitamos. Si hubieran llegado oportunamente, nuestra situación sería muy diferente. La república entera sería libre”115. Fue en este momento de la guerra libertadora que el general Bolívar contrató con el capitán George Elsom el reclutamiento en Inglaterra de un batallón de 500 hombres de infantería, “armados y vestidos al uso de aquella nación”. Éste cobraría 300 pesos por cada hombre desembarcado en Venezuela, y el nuevo gobierno comenzaría a pagarle seis meses

114 “Carta del general Bolívar a Luis López Méndez. Cuartel general de Angostura, 30 de diciembre de 1817”, en Mier, José María de (comp.): La Gran Colombia. Decretos y documentos de la Secretaría de Estado y del Interior, 1821-1831, Bogotá: Presidencia de la República, 1983, tomo 6, p. 1.868.115 “Carta del general Bolívar a Luis López Méndez. Cuartel general de Angostura, 13 de julio de 1818”, en Mier, 1983, 6, p. 1883-1884.


después de su llegada, en tres cuotas semestrales. Al comenzar 1819 llegaron 570 hombres en la Legión Británica, algunos de ellos veteranos de las guerras napoleónicas. La eficiencia de la gestión de López Méndez en esta época de la guerra libertadora fue de tal magnitud que, según los recuerdos de José Manuel Restrepo, el general Bolívar había dicho varias veces que “el verdadero libertador de Colombia” era ese primer agente de Venezuela en Londres. Obtenida la liberación de la Nueva Granada y emitida la ley fundamental de Colombia en el Congreso de Angostura, el general Bolívar escogió a Francisco Antonio Zea como enviado extraordinario y ministro plenipotenciario ante el gobierno de Gran Bretaña, ahora con el encargo de obtener el reconocimiento del nuevo estado. La gestión realizada en Londres por Zea condujo, en opinión del secretario de Relaciones Exteriores de Colombia, a “embarazos y complicaciones”, en especial por los pagarés endosados que éste otorgó a los acreedores ingleses, comprometiendo la renta de tabacos y el derecho del quinto de minería. Pero el empréstito de dos millones de libras que contrató (13 de marzo de 1822) con tres mercaderes londinenses (Charles Herring, William Graham y John Powles), con el 20% de descuento, originó la deuda externa que se convertiría en la tarea circunstancial devenida crónica durante el resto del siglo.

Las instrucciones dadas al general Lino de Clemente, el 22 de julio de 1818, incluían no solamente la gestión del reconocimiento de Venezuela por los Estados Unidos como estado libre e independiente sino también la solicitud de un empréstito, ante el gobierno o casas comerciales, de medio millón de pesos fuertes y “toda clase de provisiones, fusiles, sables, pólvora, plomo, buque de guerra, vestuario y fornitura de tropas y víveres”. Esta misión fue un fracaso diplomático, aunque obtuvo algunos contratos para remitir armas


a Venezuela. Don Manuel Torres continuó la misión diplomática hasta el reconocimiento norteamericano de la independencia colombiana.

El coronel Charles S. Todd fue el primer enviado norteamericano que llegó a Bogotá, en diciembre de 1822, con el encargo de comunicar al Gobierno colombiano el reconocimiento de los Estados Unidos y “los deseos de su ilustre y venerable presidente (James Monroe) de saber en qué pie debían arreglarse” las relaciones entre los dos países. El Gobierno convino en el intercambio de ministros plenipotenciarios mientras se ratificaban los tratados definitivos entre los dos países, quedando después en Bogotá y Washington solamente encargados de negocios. Así fue como José María Salazar fue enviado a Washington como primer ministro plenipotenciario de Colombia. Después de algunos malentendidos entre el coronel Todd y el secretario Pedro Gual, con el recibimiento (16 de diciembre de 1823) del primer ministro plenipotenciario de los Estados Unidos, Richard Clouch Anderson Jr. (senador del Estado de Kentucky), se pusieron en buen tono las relaciones diplomáticas entre los dos estados, firmándose el Tratado de paz, amistad, comercio y navegación116 el 3 de octubre de 1824. En el puerto de la Guaira fue reconocido como cónsul estadounidense Robert K. Lowry, de Maryland, y en Bogotá actuó como encargado de negocios el coronel Wats. El Senado de los Estados Unidos ratificó este primer Tratado el 3 de marzo de marzo de 1825.

Misión de Mosquera

El secretario Pedro Gual entregó, el 11 de octubre de 1821, las instrucciones que debería seguir el

116 Este Tratado fue publicado en la Gaceta de Colombia, Suplemento al Nº 201 (21 de agosto de 1825).


senador Joaquín Mosquera y Arboleda en su misión diplomática a la América Meridional (Lima, Santiago de Chile y Buenos Aires). Debería persuadir a las autoridades supremas de esos estados sobre el deseo del nuevo gobierno de Colombia por establecer “relaciones íntimas que aseguren la existencia política y prosperidad de la América antes española”, respetando la forma de gobierno que cada uno de ellos adoptase para asegurar su libertad. Invitaría luego a establecer un pacto de federación para la defensa de la causa común contra España, hasta obligarla a reconocer la soberanía y la independencia de las nuevas naciones hispanoamericanas, ofreciendo para ello una fuerza armada de cuatro mil hombres de Colombia. La formación de una “liga verdaderamente americana” para la mutua defensa, organizada como un “cuerpo anfictiónico o asamblea de plenipotenciarios”, era el propósito más importante en este momento histórico. Trataría de comprometer a las partes contratantes a negociar con el gobierno español sobre la base de la integridad de los territorios tal “como estaban demarcados en el año de 1810” (virreinatos o capitanías generales), a menos que dos de esas unidades territoriales se unieran en un solo estado, “como ha sucedido en Colombia”. En el tema del comercio, podría ofrecer la misma exención arancelaria concedida a las mercancías transportadas en los barcos nacionales. El secretario Gual le entregó también un proyecto del tratado a negociar con los estados meridionales.

Mosquera entendió bien que el “principal y más importante encargo” de su misión era “formar la federación de los estados meridionales”, y que estaba autorizado para difundir la especie de que este “designio grande” era deseado por los amigos de Europa y de los Estados Unidos. Escogió al doctor José Rafael Mosquera como secretario de su legación


y marchó por la vía de Buenaventura hacia Guayaquil y Lima. Desde Cali, el general Bolívar le remitió (8 de enero de 1822) instrucciones más precisas relativas a la organización del Congreso Anfictiónico que asociaría a “los cinco grandes estados de América”, un fin “tan sublime” que sería “motivo de asombro para la Europa”: serían dos los representantes de cada nación, el lugar de su realización no debería ser ninguna de las capitales estatales, y cada estado debería prestar un contingente armado de cuatro mil hombres. Una vez reunido este Congreso de América, se elegiría un presidente y tres ministros de su seno (Relaciones Exteriores, Guerra y Hacienda).

La actividad de Mosquera en Guayaquil, cuyo vecindario estaba en ese entonces mayoritariamente en la opinión de agregarse al Perú, se limitó a tratar de ganar opinión por la integración a Colombia, advertido por el general Bolívar sobre el hecho de que “Guayaquil debe entender que Colombia no renunciará a sus derechos por nada, como no atacará los ajenos por nada”. Así que el 29 de marzo de 1822 remitió al secretario Gual una lista de los 14 vecinos de Guayaquil adictos a Colombia, calificando sus caracteres e influjo social, así como una lista de los 17 vecinos opositores. Una vez en Lima, Mosquera presentó ante su gobierno (5 de mayo de 1822) el propósito de formar una alianza entre Colombia y el Perú que garantizara la independencia definitiva respecto de España. Las negociaciones sostenidas con Bernardo de Monteagudo, secretario de Relaciones Exteriores del Perú, condujeron a la aceptación del proyecto de tratado que había remitido el general Bolívar, excepto en el tema de los límites territoriales. Extrañado, Mosquera argumentó que los límites de Colombia eran “los mismos que de hecho y de derecho han tenido antes Venezuela y la Nueva Granada”, pero Monteagudo replicó que era


el congreso de las provincias peruanas el que tenía la facultad para hacer la declaración sobre límites y, en consecuencia, el gobierno tenía que posponer este asunto hasta la reunión del congreso. En realidad, el tema de la provincia de Guayaquil era la razón que impedía una resolución inmediata sobre los límites entre Colombia y el Perú.

Mientras tanto, el general Bolívar le comunicaba al vicepresidente Santander desde Quito, recientemente liberada, las alternativas que planteaba la situación de la provincia de Guayaquil: si se la forzaba a reconocer a Colombia podría generar una pugna militar con el Perú, pero si se la dejaba “independiente, triunfante e incendiaria con sus principios de egoísmo patrio”, se vería envuelta en una lucha con el sur de Colombia. En cualquier caso, “renunciar a Guayaquil es imposible, porque será más útil renunciar al departamento de Quito”. El prestigio de Colombia dependía de esta prueba de fuerza, “y así no vacilo en intentar la incorporación de Guayaquil a Colombia”, so pena de “vernos relegados del otro lado de los Andes en los llanos de Neiva”117.

El 6 de julio de 1822 fue firmado por Mosquera y Monteagudo el Tratado de unión, liga y confederación perpetua entre Colombia y el Perú. Las dos repúblicas se comprometieron a auxiliarse mutuamente en su independencia de la nación española, a facilitarse los intercambios comerciales por sus puertos mediante el pago de los aranceles aduaneros que correspondían a los buques y mercancías nacionales, y a auxiliar sus respectivos bajeles de guerra y mercantes. La demarcación de límites de los dos territorios

117 “Carta del general Bolívar al vicepresidente Santander. Quito, 21 de junio de 1822”, en José María de Mier: Legación a la América Me-ridional (1821-1824), Bogotá: Colegio Máximo de las Academias de Colombia, Libreros Colombianos, 1987, I, p. 358.


nacionales se haría posteriormente, en cuanto el congreso autorizara al gobierno del Perú para establecer un convenio particular sobre ese tema. Los dos estados harían causa común contra los sediciosos que se alzaran contra los gobiernos legítimamente constituidos por el voto de los pueblos en sus respectivos territorios, extraditando a los sediciosos huidos. Los dos estados se comprometieron a enviar dos plenipotenciarios cada uno ante una asamblea americana que se reuniría en el istmo de Panamá, dirigida al establecimiento de un pacto de unión y confederación perpetua. Colombia aportaría cuatro mil hombres para apoyar la liberación completa del Perú y éste aportaría sus fuerzas marítimas e igual número de tropas.El general Bolívar entró a Guayaquil el 11 de julio de 1822. Al día siguiente, “más de 330 personas de la clase de los propietarios, comerciantes y empleados civiles y militares” firmaron una representación dirigida al cabildo pidiendo la incorporación a Colombia. Por su parte, los partidarios de la independencia absoluta de la provincia desfilaron con el pabellón de Guayaquil. Como cabía esperar, Bolívar se encargó entonces del mando civil y militar de la provincia y la puso “bajo la protección de Colombia”. El 26 de julio siguiente se produjo su entrevista con el general San Martín, protector del Perú, quien prometió no mezclarse en los asuntos de Guayaquil ni intervenir en el arreglo de límites entre Colombia y Perú. El 31 de julio se realizó la asamblea de representantes de la provincia de Guayaquil, la cual “declaró por aclamación” la incorporación a la República de Colombia.

Terminada su misión en el Perú, Mosquera marchó hacia Chile después de nombrar a Cristóbal Armero como encargado de negocios de la Legación de Colombia en el Perú, y a Francisco Agustín de Argote como encargado de negocios secreto. El 12 de septiembre de 1822 fue recibido en Santiago por


el capitán general Bernardo O´Higgins, director supremo del Estado de Chile, y por los secretarios de relaciones exteriores, Joaquín de Echeverría, y de hacienda y guerra, José Antonio Rodríguez, quienes fueron comisionados para las negociaciones. El 21 de octubre siguiente fue firmado el Tratado de liga y confederación perpetua entre Chile y Colombia para sostener su independencia mutuamente, comprometiéndose a enviar plenipotenciarios a una asamblea americana. Mosquera sufrió las dilaciones de la firma de este tratado, el aplazamiento de su aprobación por el congreso chileno y la “apatía y frialdad” con que lo trató el gobierno. Su explicación fue la incorporación de Guayaquil a Colombia, un acto que frustró las intrigas de O´Higgins y lord Cochrane respecto de la constitución de Guayaquil en “república independiente bajo la protección de Chile”, útil para su proyecto de conversión de Chile en “potencia marítima”118.

Después de nombrar a Manuel Salas Corvalán como encargado de negocios de la legación de Colombia en Chile, Mosquera partió hacia Buenos Aires a mediados del mes de diciembre por la ruta de los Andes. El 22 de enero de 1823 presentó sus credenciales al secretario de relaciones exteriores de las Provincias Unidas del Río de la Plata, Bernardino Rivadavia, y dos días después tuvo una comida con el primer ministro, el agente de los Estados Unidos y la diputación de Montevideo. Pese al buen recibimiento, la provincia de Buenos Aires no estaba en condiciones de comprometerse a los términos del tratado propuesto por Colombia, y la opinión de los publicistas que escribían en la prensa de Buenos Aires era adversa al proyecto del congreso

118 “Nota de Joaquín Mosquera al secretario general del presidente Bolí-var, coronel José Gabriel Pérez. Santiago, 4 de diciembre de 1822”, en Mier, 1987, II, p. 214-215.


americano y al tratado colombo-peruano. El ministro Bernardino Rivadavia presentó entonces un proyecto de tratado preliminar de unión, amistad perpetua y alianza defensiva entre el Estado de Buenos Aires y Colombia, limitado al sostenimiento de la independencia y la conservación de la integridad de sus respectivos territorios. Mosquera lo firmó el 8 de marzo siguiente119, dando por terminada su misión en estas provincias, y marchó hacia Chile a mediados de marzo siguiente.

De nuevo en Santiago, el 12 de abril de 1823 sostuvo una entrevista con el nuevo secretario de relaciones exteriores de Chile, Mariano Egaña, tratando de obtener la ratificación del tratado colombo-chileno por el senado conservador. Para entonces, el general O´Higgins ya había sido reemplazado en el cargo de director supremo por Ramón Freire. El senado chileno consideró, en su sesión del 23 de abril de 1823, que el tratado firmado el 20 de octubre del año anterior no era conforme a “la independencia del país, a los principios liberales que ha proclamado la nación, ni a las luces del siglo”. Así que solamente aprobó los artículos referidos a la unión y confederación, la exención fiscal para buques y mercancías, pero no el compromiso a participar en el congreso anfictiónico. Con este escaso resultado, Mosquera partió hacia Lima para buscar la ratificación del tratado colombo-peruano por su congreso. Pero el mismo día en el que llegó, el presidente Riva Agüero disolvió el congreso, con lo cual tuvo que seguir hacia Guayaquil. Allí lo detuvo el general Bolívar, pues lo necesitaba para la demarcación de límites con el Perú. Ya en noviembre de 1823 fue nombrado plenipotenciario peruano para este arreglo Don José María Galdiano, quien acometió la tarea de documentar la demarcación por

119 “Tratado entre Colombia y Buenos Aires. Buenos Aires, 8 de marzo de 1823”, en Gaceta de Colombia, 140 (20 de junio de 1824).


la parte del obispado de Mainas y provincia de Jaén de Bracamoros. Por su parte, Mosquera propuso como criterio de demarcación el principio uti possidetis de 1809, presentando el 3 de diciembre siguiente su proyecto de convención para la demarcación de límites que se fundaba en el simple reconocimiento de los territorios que en 1809 tenían los virreinatos del Perú y Nueva Granada “desde la desembocadura del río Tumbes, en el mar Pacífico, hasta el territorio del Brasil”. Pero en carta enviada al general Bolívar este mismo día expuso la resistencia de los peruanos a este arreglo simple, pues su congreso estaba “delirando con las gomas, maderas y mil riquezas más en su tierra de Mainas”, y el diputado Vista Florida había dicho “que no era el asunto tan fácil y que cualquier pedazo de tierra que se cediera ahora costaría después ríos de sangre”. Galdiano expuso su opinión el 17 de diciembre siguiente, aceptando el criterio del uti posidetis de 1809 pero sin mención alguna a los accidentes geográficos mencionadas por Mosquera, ya que en el futuro una comisión topográfica podría encargarse de la demarcación precisa en planos. Así fue como al día siguiente, 18 de diciembre de 1823, los dos plenipotenciarios firmaron la Convención demarcadora de límites entre Colombia y el Perú con un artículo simple: “Ambas partes reconocen por límites de sus territorios respectivos los mismos que tenían en el año de mil ochocientos nueve los ex virreinatos del Perú y Nueva Granada”. Por supuesto, los congresos de los dos estados tendrían que ratificarla. Con esta diligencia, Mosquera emprendió el regreso a su patria, pero antes se entrevistó con el general Bolívar en Patilvica (enero de 1824), quien convalecía de un tabardillo120. El 20 de mayo 120 El 2 de agosto de 1854, en la circunstancia de “las miserias del día” (dictadura del general Melo), Mosquera escribió para el historiador José Manuel Restrepo un emocionado relato de la entrevista de Patilvi-ca. Puede leerse esta carta en Mier, 1987, III, p. 197-200, o el resumen que incluyó Restrepo en su Historia de la revolución en la República de


siguiente entró Mosquera a Bogotá, ocupando de inmediato su lugar en el Senado colombiano, donde gestionó la ratificación de los tratados que había firmado y aconsejó la desaprobación del tratado de límites con el Perú (decreto del 10 de julio de 1824), para dar lugar a una nueva convención que demarcara los límites “de una manera precisa y bien explícita, que no nos deje expuestos a contestaciones capaces de interrumpir en lo venidero la buena armonía que felizmente subsiste en el día entre las dos naciones”.

Misión de Santamaría en México

Mexicano de nacimiento y diputado por Santa Marta en el Congreso de la villa del Rosario de Cúcuta, don Miguel Santamaría fue el primer plenipotenciario de Colombia ante la Regencia mexicana de Agustín de Iturbide. Las instrucciones dadas por el secretario Gual para su misión eran esencialmente las mismas dadas a Joaquín Mosquera, es decir, la gestión del propósito de constituir una confederación anfictiónica pata la mutua defensa. Gracias a su gestión, el Congreso Mexicano reconoció a Colombia (29 de abril de 1822), pero fue expulsado el 18 de octubre de 1822 acusado de hacer parte de una conspiración contra el Imperio. Santamaría permaneció en Veracruz hasta la instalación del gobierno republicano del general Guadalupe Victoria, cuando el Congreso mexicano lo llamó de regreso a la capital. Fue así que pudo firmar, el 3 de octubre de 1823 y con Lucas Alamán (secretario mexicano de relaciones exteriores), el Tratado de amistad, liga y confederación entre los dos estados121. La república Mexicana envió al coronel

Colombia, tercera parte, capítulo VII.121“Tratado de unión, liga y confederación entre Colombia y México. Ciudad de México, 3 de octubre de 1823”, en Gaceta de Colombia, 143 (11 de julio de 1824).


José Anastasio Torrens a Bogotá como su encargado de negocios, quien firmó con el secretario Gual una convención (19 de agosto de 1825) que comprometió a Colombia a auxiliar a México con una fuerza naval para lograr la rendición del castillo de San Juan de Ulúa.

Reconocimiento de Gran Bretaña

Pero el reconocimiento más deseado por el Gobierno durante estos primeros años era el de la Gran Bretaña. El 27 de abril de 1822, finalmente el Gobierno inglés había declarado legal el comercio con los puertos de Colombia. Cuando el nuevo comisionado colombiano, José Rafael Revenga, llegó a Londres, ya había muerto Francisco Antonio Zea. Así que tuvo que hacerle frente a los acreedores sin mucho conocimiento de los empréstitos contratados por López Méndez y Zea. De inmediato, John Mackintosh exigió el pago de 90.000 libras adeudadas y logró reducirlo a la cárcel. Este escándalo, aunque resuelto con un arreglo provisional, pesó para retardar el reconocimiento del gobierno británico a la existencia de Colombia. El senador payanés Manuel José Hurtado fue enviado como nuevo agente colombiano a Londres, mientras que las negociaciones con los acreedores ingleses corrieron a cargo de dos agentes fiscales especiales, Francisco Montoya y José Manuel Arrubla.

El gobierno inglés envió cónsules a los puertos de La Guaira, Maracaibo, Cartagena y Panamá y solicitó el exequátur al gobierno de las “provincias de Colombia”. Santander “no vaciló en abrazar el partido más decoroso a la república” y negó el exequátur mientras el gobierno inglés no reconociese la independencia de Colombia, pero favoreció “los intereses de la nación inglesa” aceptándolos como agentes de comercio. La misma conducta fue seguida respecto del gobierno de los Países Bajos cuando llegó a Bogotá el caballero de


Quartell con poderes despachados por el gobernador de la isla de Curazao.

Finalmente, el Foreign Secretary George Canning leyó antes los diplomáticos extranjeros la circular que anunciaba la determinación oficial de reconocer la independencia de Colombia, México y Buenos Aires. El editorialista de The Star de Londres así lo registró en su edición del 4 de enero de 1825: “Es cierto que la impaciencia del espíritu mercantil urgía porque se hubiese hecho mucho más temprano este reconocimiento de la soberanía de aquellos estados, pero estamos ciertos de que pesada maduramente la materia ninguno reprobará a nuestros ministros el haber esperado hasta saber la verdadera situación de aquellos por los informes de agentes especialmente nombrados al efecto”122. El gobierno inglés había esperado tanto porque confiaba que España reconocería la independencia de los nuevos estados americanos, con lo cual su propio reconocimiento no produciría roce alguno con la Monarquía peninsular. Pero el tiempo de espera llegó a su límite, y Canning decidió que ni Francia ni Inglaterra podían esperar más que “Su Majestad Católica tuviese la gracia y ventajas de dirigir a las demás potencias europeas por esta senda”. El 14 de febrero siguiente llegó a Santa Marta el ministro Revenga con la noticia y ésta llegó a Bogotá el 3 de marzo posterior, antes de que se conocieran en Londres las noticias del triunfo de Sucre en Ayacucho.

Las gentes, como enloquecidas, corrían desaladas por las calles, a caballo los unos, a pie los más, dando voces de júbilo, entre las cuales pude oír las siguientes: “ya somos nación independiente; viva el rey de Inglaterra, viva el señor Canning”. En todas partes resonaba el estallido de fuegos artificiales en medio de los aires marciales de las bandas de música, a la cabeza de una de las cuales

122 Gaceta extraordinaria de Colombia, 4 de marzo de 1825.


iba el vicepresidente (Santander) con todos sus altos dignatarios, seguido de apretada muchedumbre123.

Tramitado el tratado de amistad y comercio entre el secretario Gual y los tres comisionados ingleses preliminarmente enviados a Bogotá (el coronel John P. Hamilton, el teniente coronel P. Campbell y James Henderson), quienes llegaron a la capital y fueron presentados al vicepresidente Santander el 5 de marzo de 1824, finalmente fue nombrado James Henderson como cónsul general de Gran Bretaña en Bogotá y el coronel Campbell como chargé d´affaires. Pudo así el comisionado Manuel José Hurtado ser recibido en audiencia pública por el rey George IV y el secretario Canning. El 18 de abril siguiente fue concluido el tratado de amistad, comercio y navegación entre Colombia y Gran Bretaña. Manuel José Hurtado presentó sus cartas credenciales a Su Majestad Británica el 11 de noviembre de 1825. El tratado fue canjeado en Londres, el 7 de noviembre de 1825, sin altera ción alguna.

Fallido intento de reconciliación con España

Después de la entrevista del Libertador y el general Pablo Morillo en Santa Ana, y de la firma del tratado de Trujillo (26 de noviembre de 1820) que permitió un armis ticio por seis meses y la regularización de la guerra en Venezuela, el gobierno de Colom bia destinó a los senadores José Rafael Revenga y José Tiburcio Echeverría ante la Corte de Madrid, con plenos pode-res e instrucciones expedidas en Bogotá el 24 de enero de 1821. Cuando éstos llegaron a Madrid, el 30 de mayo de 1821, comprobaron la nula voluntad de la Corte para producir alguna negociación conciliatoria

123 John Potter Hamilton. Viaje por el interior de las provincias de Co-lombia (1827). 2 ed. castellana, 1993, p. 360.


y directa con el gobierno de Colombia. En realidad, las Cortes debatían un proyecto de creación de varias regencias en América, que la mayor parte de la diputación americana y, especialmente la de México, seguía con suma esperanza. La Ley fundamental de Colombia era incompatible con ese proyecto, y a la larga el proyecto de regencias no fue aprobado. La postura a favor de la integridad de la monarquía y de la observan-cia de la constitución gaditana se impuso, con lo cual la permanencia de los plenipotenciarios colombianos en la corte era inútil. Durante la primera semana de septiembre dejaron Madrid.

Razones de Estado en el caso de Haití

El general Pedro Gual, secretario de Relaciones Exteriores, dio una muestra de la preeminencia de las razones de Estado sobre el agradecimiento personal en el caso de las relaciones diplomáticas con Haití. Pese al reconocimiento explícito del agradecimiento del Gobierno colombiano por los favores que el presidente Petion había prestado al general Bolívar durante su exilio en dicha isla, el Gobierno se negó a firmar el proyectado tratado de alianza defensiva y comercial que trajo a Bogotá Juste D. Chanlatte, porque eso significaba declarar una actitud hostil hacia Francia: “una provocación espontánea de nuestra parte”, que traería un enemigo más a la guerra defensiva contra España que Colombia había pactado con México, Perú, Chile y Buenos Aires.

La primera lista diplomática

El vicepresidente Santander presentó al Senado de 1823, para su confirmación, la lista de los agentes diplomáticos que se pusieron al servicio de Colombia desde octubre de 1821 y que aún se encontraban en


servicio. Estos primeros diplomáticos colombianos fueron:–Joaquín Mosquera y Arboleda, al decir del general O´Higgins el más “activo y recomendable” diplomático, enviado extraordinario y ministro plenipotenciario ante los gobiernos del Perú, Chile y Provincias Unidas del Río de la Plata (nombrado el 10 de octubre de 1821). El deán de Buenos Aires, G. Funes, actuaba en 1825 como encargado de negocios. Como encargado de negocios, Tomás Heres, natural de Guayana.–Miguel Santamaría, mexicano de nacimiento, enviado con las mismas calidades del anterior ante la Corte de México (nombrado el 10 de octubre de 1821).–José Rafael Revenga, enviado extraordinario y ministro plenipotenciario ante su Majestad Británica (nombrado el 16 de julio de 1822); seguido por el payanés Manuel José Hurtado, quien estableció la legación con seis empleados y tuvo parte en la contabilidad del empréstito de 1824. Fue relevado en interinidad, a finales de 1826, por Andrés Bello, a la sazón secretario de la legación. A finales de 1826 fue nombrado en propiedad José Fernández Madrid.–José María Salazar, antioqueño, enviado extraordinario y ministro plenipotenciario ante el gobierno de los Estados Unidos (nombrado el 1º de septiembre de 1822), con 6 empleados.–José Leandro Palacios, cónsul general en los Estados Unidos (1º de septiembre de 1822). A finales de 1826 fue trasladado al Brasil como ministro extraordinario.–Cristóbal Armero, natural de Mariquita, cónsul de negocios en el Perú (nombrado por Mosquera y confirmado el 6 de octubre de 1822). En 1825 lo acompañaba el general Sucre como ministro plenipotenciario, con su secretario F. Michelena.–Luis López Méndez, enviado extraordinario y


ministro plenipotenciario ante las cortes de Francia, Países Bajos y Ciudades Hanseáticas (24 de noviembre de 1822).–General Juan D’Evereux, enviado extraordinario y ministro plenipotenciario (ad honórem) ante las cortes de Rusia, Suecia y Dinamarca (24 de noviembre de 1822).–Agustín Gutiérrez Moreno, enviado extraordinario y ministro plenipotenciario ante la Santa Sede (3 de marzo de 1823). El primer enviado ante Su Santidad Pío VII, don José Tiburcio Echeverría, murió en Dieppe antes de llegar a su destino. En junio de 1824 fue nombrado para este cargo don Ignacio Sánchez de Tejada, quien tuvo como secretario a D. Acosta.–General Antonio Morales, bogotano, ministro plenipotenciario en Guatemala.

En 1827 las legaciones diplomáticas de Colombia con enviados extraordinarios eran siete: Estados Unidos, México, Guatemala, Perú, Inglaterra, Roma y Brasil. Un encargado de negocios permanecía en Santiago de Chile y dos plenipotenciarios en la asamblea anfictiónica de Panamá y Tacubaya.

Límites con Guatemala y Brasil

En febrero de 1825 se encontraba en Bogotá el ministro acreditado por las Provincias Unidas de Centroamérica, don Pedro Molina. El vicepresidente Santander lo acogió con entusiasmo, sensible a la urgencia de fijar los límites de Colombia con Guatemala “en circunstancias de que algunos extranjeros pretenden especular sobre la costa de Mosquitos, y de que la línea interior es absolutamente incierta”. Fundado en la Ley fundamental del 12 de julio de 1821, el Ejecutivo declaró en 1824 que pertenecía a Colombia “la parte litoral del Atlántico comprendida entre el cabo Gracias a Dios y el río de


Chagras, dando por nula toda colonización que no sea hecha con permiso del gobierno y en virtud de las leyes de Colombia”. Después de las conversaciones de Santander y Gual con Molina se firmó el tratado de unión, liga y confederación perpetua entre Colombia y las Provincias Unidas de Centroamérica el 15 de marzo de 1825. Además del intercambio de promesas de ayuda mutua contra cualquier invasión de España, los dos países se comprometieron a no permitir colonizaciones en la costa de Mosquitos comprendida entre el cabo Gracias a Dios y el río de Chagres mientras una comisión especial se encargaba de determinar los límites fronterizos. El gobierno de las Provincias Unidas de Centro de América admitió al ministro plenipotenciario de Colombia –Antonio Morales– con las debidas formalida des, pero el canje de las ratifica ciones se frustró porque el gobierno de Centro de América modificó el artículo 13 del tratado (sobre la jurisdicción de las cortes del Almirantazgo) en los casos de buques armados y presas) de tal modo que el vicepresidente de Colombia juzgó que ello impedía su “puntual observancia”. Hasta 1825 y dado “el estado de agitación” experimentado por el Imperio del Brasil, ninguna gestión de límites fue realizada. El vicepresidente informó a la Legislatura de 1825 que cuando llegase el momento se adoptaría como base de las negociaciones el último tratado firmado en Madrid, durante el año 1777, entre España y Portugal.

Organización electoral

Las primeras elecciones constitucionales se realizaron el sábado 1 de octubre de 1825 en las capitales de las 36 provincias. Cada cantón tenía derecho a enviar sus electores escogidos ante las asambleas electorales de su respectiva provincia, en las cuales se sufragaría al mismo tiempo para los empleos de presidente


y vicepresidente de la República, así como de los senadores de los departamentos y los representantes de las provincias.

El general Simón Bolívar obtuvo una votación unánime en 31 de las 36 asambleas electorales de las provincias, sumando un total de 582 votos emitidos por los electores. Solamente en Margarita y Veraguas no obtuvo voto alguno. El general José Antonio Páez consiguió 11 votos en las provincias de Margarita (7) y Carabobo (4). El vicepresidente Santander obtuvo todos los 10 votos de la provincia de Veraguas. El general Antonio José de Sucre consiguió 4 votos en la isla de Margarita y en Barinas, y el general Rafael Urdaneta un voto en su provincia natal de Maracaibo. Con una votación total de 608 votos emitidos por los electores de todas las asambleas electorales de las provincias de Colombia, el Libertador fue reelegido en su cargo de presidente al haber obtenido más de las dos terceras partes de la votación.La elección del vicepresidente de Colombia fue más reñida, al punto que ninguno de los nombres más votados pudo reunir las dos terceras partes prescritas por la ley. En el cuadro siguiente puede verse la distribución del caudal electoral de los 612 votos emitidos por los electores en las 36 asambleas electorales provinciales:

Votaciones para vicepresidente de la Repúblicaen las asambleas electorales de las provincias de

los 12 departamentos de Colombia, 1825

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Bogotá 38 11 2 1 24


Tunja 46 38 8Mariquita 16 5 8 3Antioquia 23 4 17 2

Neiva 11 7 1 Domingo Caicedo: 3

Socorro 32 11 3 12 6

Pamplona 15 13 1 Pedro Fortul: 1

Casanare 7 7

Popayán 14 3 1 10

Mérida 10 6 Cristóbal Mendoza: 4

Imbabura 12 8 Carlos Soublette: 4

Pichincha 43 43

Caracas 35 11 3 1 Cristóbal Mendoza: 20

Carabobo 35 6 7 Domingo Caicedo: 22

Barinas 19 13

Pedro Gual: 5Carlos Soublette: 1

Maracaibo 11 1 9 Cristóbal Mendoza: 1

Riohacha 10 10

Santa Marta 10 1 9

Cartagena 32 9 19

Carlos Soublette: 3Mariano Montilla: 1

Chimborazo 28 20

Joaquín Mosquera: 6Vicente Aguirre: 2

Cuenca 18 18

Loja 7 7

Guayaquil 13 3 10

Barcelona 9 3 1 5


Margarita 10

Francisco Carabaño: 7Mariano Montilla: 2Santiago Mariño: 1

Trujillo 8 3 5Manabí 10 10Cumaná 10 6 4B/ventura 10 10Pasto 10 10Guayana 10 10

Panamá 11 7 4

Veraguas 10 Carlos Soublette: 10

Coro 10 8 Rafael Urdaneta: 2

Chocó 10 10

Apure 9 1

José Antonio Páez: 4Cristóbal Mendoza: 1Carlos Soublette: 2Miguel Guerrero: 1

TOTALES: 612 286 78 57 50 38 103

Fuentes: Gaceta de Colombia, 207, 209-210, 212-213, 215, 218 (1825) y 228, 232-Suplemento (1826). David Bushnell: “Elecciones

presidenciales colombianas, 1825-1856”, en Compendio de estadísticas históricas de Colombia, Bogotá: Universidad Nacional de Colombia,

1970, p-221-222.El artículo 73 de la Constitución establecía que en este caso podía proceder el Congreso a escoger el vicepresidente entre los tres nombres que hubiesen obtenido las mayores votaciones. Si ninguno de estos tres alcanzaba en los comicios del Congreso las dos terceras partes de la votación, podía procederse a repetir la votación con los dos que hubieran obtenido el mayor número de sufragios (artículo 74).


De este modo, el vicepresidente fue escogido de la terna integrada por el vicepresidente en funciones (Francisco de Paula Santander) y dos de los secretarios del Poder Ejecutivo: Pedro Briceño Méndez (Guerra y Marina) y José María del Castillo y Rada (Hacienda). Realizada la elección en el Congreso, reunido en la iglesia de Santo Domingo el 15 de marzo de 1826, resultó el vicepresidente Santander con 70 votos, el secretario Castillo con 22 y el secretario Briceño con 6. La cifra obtenida por el general Santander era superior a las dos terceras partes del total de los sufragios nominales de los legisladores, con lo cual fue declarado por unanimidad vicepresidente de la República.

Conforme a la ley aclaratoria dada por el Congreso el 1º de mayo de 1825, la primera administración cons-titucional del presidente Bolívar y del vicepresidente Santander terminaría al mediodía del 2 de enero de 1827, después de una vigencia legal de cuatro años contados desde el 2 de enero de 1823, día en el que entró a funcionar la primera Legislatura constitucio-nal. Ese día comenzarían legalmente las funciones de su segunda administración constitucional para la que acababan de ser elegidos.

Las reuniones de las juntas provinciales fueron más allá de la realización de los comicios, pues muchas de ellas aprovecharon para redactar pliegos de propo-siciones de mejora material que dirigieron en 1825 a los intendentes departamentales y al Poder Ejecu-tivo nacional. Neiva, Buenaventura, Socorro, Pichin-cha, Riohacha, Mariquita, Santa Marta, Veraguas, Carabobo, Panamá, Imbabura, Pasto y Mérida fue-ron algunas de esas juntas que pidieron apertura de caminos, mejoramiento del abastecimiento de agua, apertura de hospitales, civilización de indígenas, re-forma de cantones, establecimiento de escuelas, cole-


gios, restablecimiento de municipalidades, estancos y factorías de tabacos, ejidos, etc.

La crisis política de 1826, generada por el pronun-ciamiento de Valencia del 30 de abril, impidió que se configurara el quórum requerido en las dos cámaras legislativas el 2 de enero de 1827, día en el que tan-to el presidente como el vicepresidente debían tomar posesión de sus cargos en el segundo mandato cons-titucional. Previamente, el Libertador le había girado instrucciones al vicepresidente para que continuara ejerciendo su empleo si el Congreso no lograba re-unirse. El presidente de Senado estuvo conforme con la disposición del Libertador, dada su “repugnancia de muerte” a asumir el máximo cargo ejecutivo en esta circunstancia. Para conseguir reunir el quórum tuvo el congreso que trasladarse a Tunja, donde per-manecía enfermo el senador que hacía falta para com-pletar los 25 necesarios, y fue así como las sesiones se instalaron el 2 de mayo.

Estadística de la nación

Los tres poderes del Estado necesitan siempre contar con información estadística sobre la nación que gobiernan, pues de ello depende también la representación política en las legislaturas. El primer censo de la nación colombiana fue realizado en el año 1825. Arrojó un total de 2.414.655 habitantes distribuidos en las 37 provincias de los 12 departamentos. El número de esclavos fue calculado en 103.892 y el de “indígenas independientes que viven errantes en los bosques y montañas” en 103.835. En los primeros cinco años de régimen republicano solamente se expidieron 193 cartas de naturalización de extranjeros.


La población de las 17 provincias de la antigua audiencia de Santa Fe fue de 1.239.439 habitantes, la de las 12 provincias de la antigua audiencia de Caracas fue de 659.633 y la de las 8 provincias de la antigua audiencia de Quito fue de 515.583. Las 37 provincias de Colombia comprendían 230 cantones, 96 ciudades, 111 villas, 1.246 parroquias y 1.274 viceparroquias.

El secretario del Interior expresó su inconformidad con la calidad del censo porque los intendentes le informaron que muchos habitantes no se dejaron empadronar por temor a que el censo fuese un instrumento para el reclutamiento militar y la exacción fiscal. Por ello, se atrevió a estimar la población real de Colombia en 2.800.000 habitantes, “fuera de los indígenas no civilizados e independientes, que son 203.835”, es decir, un total aproximado de 3 millones de habitantes.

Si nos atenemos a las cifras arrojadas por el censo que los 12 intendentes organizaron, tenemos que la población aportada a Colombia por la Nueva Granada representaba el 51,1% del total. Venezuela aportó el 27,5% y la jurisdicción antigua de Quito el 21,4%. Estos porcentajes demográficos aportados a Colombia fueron la base de la distribución de la deuda externa cuando esta entidad estatal se disolvió.

Resumen del censo de población de Colombia levantado en 1825

PROVINCIAS Total PROVINCIAS Total

Margarita 14.690 Pamplona 66.126Cumaná 35.174 Socorro 135.081Barcelona 36.147 Tunja 189.682Guayana 16.310 Bogotá 188.695Apure 22.333 Neiva 47.157


Barinas 87.179 Mariquita 51.339Caracas 166.966 Antioquia 104.253Carabobo 159.874 Cartagena 90.426Maracaibo 25.044 Santa Marta 44.395Coro 21.678 Riohacha 11.925Trujillo 32.551 Panamá 66.119Mérida 41.687 Veraguas 33.966Casanare 19.080 Chocó 17.250

PROVINCIAS Total

Popayán 87.994Buenaventura 18.336Pasto 27.435Pichincha 151.111Imbabura 56.818Chimborazo 123.272Cuenca 76.423Loja 34.471Jaén y Mainas 20.000Manabí 17.450Guayaquil 56.038Mompós 40.180TOTAL: 2.434.655

Fuentes: Informe del secretario del Interior de Colombia (1827) y el cuadro estadístico publicado en la Gaceta de Colombia, 311 (30 sept.

1827). Publicado también en El Conductor, Bogotá, Nº 70 (3 oct. 1827). Los datos del departamento del Cauca fueron posteriormente corregidos por su intendente (Gaceta de Colombia, 318, 18 nov. 1827),

al igual que los del departamento del Ecuador (Gaceta de Colombia, 322, 16 dic. 1827) y los de la provincia de Mompós (Gaceta de

Colombia, 374, 28 de sept. 1828).

El censo de 1825 le permitió al Estado conocer con exactitud el tamaño del grupo eclesiástico secular: dos obispos en ejercicio, 94 prebendados, 60 capellanes de coro, 892 curas propietarios, 67 sacristanes mayores, 363 capellanes sueltos o curas interinos y 216 clérigos de menores órdenes. En total, 1.694 hombres. En cuanto al clero regular, cuyos provinciales dependían de los vicarios generales de Madrid, necesitaba una autoridad inmediata en Colombia que velase por


la disciplina monástica, bastante relajada por la borrasca de las guerras de independencia. Se trataba de las órdenes de francisca nos, dominicos, agustinos calzados y descalzos, mercedarios, hospitalarios de San Juan de Dios y bethlemitas que habitaban 51 conventos. El censo mostró que eran 945 religiosos sacerdotes y 432 novicios y legos. Las monjas habitaban 33 conventos, en los que fueron contadas 750 religiosas profesas con 1.436 novicias, educandas y sirvientas.

Pasando a las tareas circunstanciales de la Administración Santander durante el tiempo de la República de Colombia, tenemos que ellas fueron las siguientes:

Hacer jurar la obediencia a la constitución de la naciónEl Congreso impuso al Poder Ejecutivo una tarea adecuada a la circunstancia de aprobación de una nueva carta constitucional que extinguió dos unidades políticas antiguas (Nueva Granada y Venezuela) y erigió la nueva unidad político-administrativa llamada Colombia: hacer que todos los empleados y corporaciones públicas de todas las provincias juraran la obediencia a la carta colombiana. Esta tarea fue ejecutada durante los dos últimos meses de 1821 y primeros de 1822, con la solemnidad prevista por el decreto del 20 de septiembre de 1821. Su realización estableció “el orden constitucional” en el imaginario de los pobladores de todas las provincias, quienes dieron muestras de su satisfacción con “fiestas y regocijos públicos, expresiones sinceras de la aprobación y voluntad de los pueblos”. Participaron de esta tarea las gentes de las provincias del Istmo de Panamá, quienes voluntariamente se unieron a Colombia y “juraron con mucho entusiasmo”. Lo mismo aconteció en las tres provincias del antiguo Reino de Quito (Loja, Cuenca, Quito, Mainas), y la presencia del Libertador resolvió la resistencia de la


provincia de Guayaquil, escenario de “partidos que agitaron la provincia”.

Al comenzar el año 1826, el secretario del Interior manifestó al Congreso su complacencia por la ejecución de esta tarea en los cuatro años anteriores:

En este tiempo, ella [la Constitución] ha adquirido el amor y el respeto de los ciudadanos que a porfía se han esmerado en observar sus disposiciones, destinadas a hacer su felicidad. Lo mismo ha sucedido con todas las autoridades constituidas en los diferentes poderes. Así es que apoyado el ejecutivo con la opinión pública, decidida a sostener nuestras leyes funda mentales, y secundado por sus agentes, lo mismo que por los miembros de los otros poderes, no ha tenido dificultad alguna para cumplir con el sagrado deber de observar y hacer observar la constitución, que se halla establecida completamente en cada uno de los ángulos de la República.

Manumisión de esclavosEl Congreso de Venezuela, reunido en Angostura, emitió un decreto sobre la libertad de los esclavos el 11 de enero de 1820. Fruto de una dura discusión sostenida entre los diputados, este decreto trataba de atemperar la proclama de libertad absoluta de los esclavos que había emitido el general Bolívar. Aunque reconocía que esta política había sido “dictada por la justicia y reclamada por la naturaleza”, advirtió que su ejecución requería de de varias disposiciones preparatorias para que resultara “ventajosa a la Patria” y a los mismos esclavos. En el fondo, se trataba de transformar “una porción desgraciada de la humanidad” que había sido reducida al “estado de ignorancia y degradación moral” en hombres y, posteriormente, en ciudadanos. La libertad de los esclavos tendría que concederse proporcionándoles la subsistencia, abriéndoles “un vasto campo a su industria y actividad”, para precaver “los delitos y la corrupción que siguen en todas partes a la miseria


y a la ociosidad”. La libertad de los esclavos debía entonces darse por grados, “como a los que recobran la vista corporal, que no se les expone de repente a todo el esplendor del día”.

El derrotero de esta liberación gradual sería el siguiente: primero, reconocer solemnemente “el principio sagrado de que el hombre no puede ser la propiedad de otro hombre”. Segundo, establecer un término prudente para la extinción de la esclavitud, pese a que había quedado legalmente abolida. Tercero, promover el proceso de civilización de los esclavos por medio de las escuelas y la formación de las virtudes públicas. Cuarto, concederla sucesivamente a quienes sirvieran en la milicia, a los que supieran artes u oficios, tuviesen algún talento especial o se distinguieran “por su honradez, conducta y patriotismo”. Quinto, prohibir nuevas introducciones de esclavos. Sexto, formar un fondo manumisión capaz de indemnizar a los propietarios.

Aunque inicialmente se había creído que bastaban cinco años para completar este proceso en Venezuela, la reunión con la Nueva Granada cambió las dimensiones del tema. Por ello, el Congreso de Venezuela decidió dejar la resolución de este problema a la Convención constituyente de Colombia que se reuniría en la villa del Rosario de Cúcuta, no sin antes dejar establecidos los principios de esa resolución124:

La esclavitud quedaba abolida en derecho, a) pero su extinción de hecho requería de un tiempo prudente y de “medios prudentes, justos y filantrópicos”.El estado de cosas quedaría inalterado en los b) tres departamentos de Colombia, excepto

124 “Decreto sobre la libertad de los esclavos. Angostura, 22 de enero de 1820”, en Correo del Orinoco, 51 (5 febrero 1820), 205-206.


para los esclavos llamados a las armas por el presidente, quienes entrarían de inmediato en posesión de su libertad.La introducción de nuevos esclavos quedaba c) prohibida, so pena de mil pesos por individuo.Los esclavos fugitivos de países extranjeros d) serían apresados y restituidos a sus amos, dado el respeto de la República a los usos y costumbres de todas las naciones.

El Congreso constituyente de Colombia efectivamente se ocupó de este tema e hizo sancionar, el 21 de julio de 1821, la Ley de manumisión de los esclavos en los siguientes términos: los hijos de esclavas nacidos después de la publicación de esta ley en las capitales de provincia serían libres, pero tendrían que indemnizar a los amos de sus madres prestándoles sus servicios hasta cumplir 18 años. Mientras tanto, los amos no podrían venderlos fuera de sus provincias de origen ni separarlos de sus madres, excepto después de la pubertad. La venta de esclavos fuera del territorio de Colombia quedaba prohibida, así como su importación. Los fondos de manumisión de esclavos se integrarían con las contribuciones impuestas a las herencias, en las siguientes proporciones: 3% de gravamen al quinto de los bienes legados a descendientes legítimos o al tercio de los legados a ascendientes legítimos, o a la totalidad de bienes legados a herederos colaterales. Las herencias dejadas a otras personas extrañas tributarían el 10% de la totalidad de los bienes. Cada cabecera de cantón tendría una junta de manumisión integrada por el juez, el cura párroco, dos vecinos y un tesorero responsable, todos nombrados por el respectivo gobernador provincial. Durante los días de fiesta nacional (25, 26, 27 de diciembre), las juntas de manumisión liberaría los esclavos más honrados e industriosos que pudiesen con los fondos recaudados,


pagando a sus amos el valor tasado por peritos125.

La tarea de manumisión de los esclavos legados por el régimen social anterior era circunstancial e impuesta por el Poder Legislativo reunido en la villa del Rosario de Cúcuta. Según los cálculos de un anónimo publicista (G. T.: Observaciones sobre la ley de manumisión. Bogotá, 1822), existían en toda la República 90.000 esclavos que valían 18 millones de pesos. Para extraer esta suma de los fondos de manumisión, calculó que se requerían 742 millones de pesos en herencias libremente legadas, y 148 años para su colecta. Este cálculo tenía razón respecto de la escasez de la renta asignada a los fondos de manumisión, con lo cual era imposible cumplir la tarea en los 30 años previstos por los legisladores más optimistas para “la extinción gradual de la esclavitud”. Es probable que, en el fondo, se jugó la suerte de los esclavos a otras estrategias complementarias tales como la emancipación voluntaria de amos animados por un espíritu patriótico, la depreciación continua por envejecimiento, la posibilidad de asignar en el futuro otras rentas a los fondos, y el pago de manumitidos en vales nacionales.

Como respuesta a las noticias del duro trato dado por los amos a sus esclavos, el Gobierno decretó (14 de marzo de 1822) que la real cédula sobre buen tratamiento de los esclavos (Aranjuez, 31 de mayo de 1789) seguía en vigor. Los párrocos y los síndicos procuradores actuarían como protectores de indios y vigilantes del cumplimiento de lo ordenado por esta real cédula respecto de los castigos, vestidos, alimentos, horarios laborales y libertad de comercio, explicándoles que el Gobierno había concedido la libertad a sus hijos y “se ocupa en buscar fondos para 125 “Ley de extinción gradual de la esclavitud, 21 de julio de 1821”, en Gaceta de Colombia, 2 (9 septiembre de 1821).


ir libertando sucesivamente a los padres”, beneficios que se mantendrían sólo si no “volviera el gobierno español”.

La operación de las juntas de manumisión de las provincias y de los cantones fue regulada por el decreto del 18 de agosto de 1823, fijándose las fechas de remisión de los informes anuales de esclavos manumitidos y poniendo las juntas provinciales de manumisión bajo la supervisión de los gobernadores o intendentes.

El proceso nacional de manumisión de los esclavos que existían en Colombia fue incorporado definitivamente a la agenda del Congreso por la ley del 21 de julio de 1821, expedida por los legisladores de Cúcuta, estableciéndose las metas de los tres procesos que fueron puestos en marcha: la prohibición de la comercialización de esclavos en el territorio nacional, la liberación de los hijos nacidos de esclavas, después de la promulgación de la ley, en el momento en que llegasen a la edad de 18 años, y la manumisión gradual de los esclavos existentes conforme a la disponibilidad de fondos públicos para indemnizar a sus propietarios. Los secretarios del Interior regularmente solicitaron a los gobernadores de las provincias informes sobre el avance del tercer proceso, cuya representación pública se ponía en escena durante la conmemoración de algunas fechas del calendario patriótico

Los retrasos de esta tarea circunstancial, que terminaría en cuanto los fondos de manumisión pudieran pagarlos a sus amos, se debió a los defectos de la recaudación de estos fondos: algunas juntas no pusieron todo su celo a la ejecución de su tarea. De esta suerte, hasta diciembre de 1826 solamente se habían manumitido, al tenor de la ley, la cantidad de 461 esclavos.Un ejemplo de estas lentas y graduales manumisiones


de esclavos en cada provincia son las noticias publicadas en la Gaceta de la Nueva Granada sobre los magros resultados del año 1831 en las provincias del Socorro (13 esclavos) y Pamplona (15 esclavos). La siguiente tabla ilustra la velocidad del proceso de manumisión ocurrido en la ciudad de Cartagena durante el período 1824-1832: 111 esclavos en nueve años, por los cuales la Junta de Manumisión pagó 14.924 pesos en indemnizaciones.

Manumisión de esclavos en la ciudad de

Cartagena, 1824 -1832

AÑOS CANT. VALOR $ AÑOS CANT. VALOR $1824 7 1.500 1829 43 5.3961825 3 550 1830 5 1.0301826 8 1.115 1831 5 4941827 9 1.110 1832 5 6041828 26 3.125 Fuente: Gaceta de la Nueva Granada, 121 (19 enero 1834).

Igualación de los indígenasEl proyecto de construcción de una nación de ciudadanos libres e iguales era incompatible con la existencia de un grupo de “indios civilizados” que permanecían como “esclavos de sus curas y de sus alcaldes”, en “perpetuo pupilaje”, como “clase absolutamente degradada”. Pese a su miseria, todos los varones mayores de 18 años estaban obligados a tributar anualmente entre 6 y 9 pesos. El Congreso de Colombia aprobó entonces la ley (4 de octubre de 1821) que “hizo iguales a los indios con el resto de los habitantes de Colombia”, suprimiendo los tributos y servicios personales que estaban obligados a entregar, y ordenando que en un plazo de cinco años se les repartieran las tierras de los resguardos en propiedades familiares. El mestizaje, la apertura de escuelas primarias y la abolición de la práctica de


azotarlos en público contribuirían a la meta de que la siguiente generación de campesinos indígenas estuviera integrada a la nación colombiana. Un decreto del 11 de marzo de 1822 forzó a que cada uno de los colegios seminarios existentes (Bogotá, Caracas y Quito) admitieran cuatro “indios puros” jóvenes entre sus estudiantes, asignando un auxilio de diez pesos mensuales a cada uno. El cálculo de la duración de esta tarea de integración social de los indios a la nación fue de 50 a 60 años, cuando el secretario José Manuel Restrepo estimó que el país estaría habitado “solamente por hombres libres, los indios se habrán mezclado con la raza europea y la africana”, y “las castas irán desapareciendo poco a poco de nuestro suelo”.

Pero las esperanzas liberales se enfrentaron a la dura realidad de las largas tradiciones organizativas de las “repúblicas de indios” legadas por el régimen social anterior. Al comenzar el año 1827, el secretario Restrepo ya reconocía en su informe anual al Congreso las dificultades de ejecutar esta tarea:

Aunque por la citada ley los indios fueron declarados iguales a los demás ciudadanos, parece que por lo general poco han mejorado. La generación actual de indígenas se ha criado y ha vivido bajo el régimen del código de Indias; así es que muchas veces repugnan adoptar otras costumbres aunque les sean favorables, sólo porque son nuevas. Algunos curas y otras personas que se aprovechaban de la degradación de los indios, hacen cuanto pueden para que continúe el antiguo sistema.

MisionesEn el territorio de Colombia existían al momento de la independencia “tribus salvajes de indios gentiles” que habitaban varios territorios: la Guajira, la Orinoquía, la Amazonia y otros. Durante la guerra fueron abandonadas todas las misiones que las


órdenes regulares mantenían entre esas tribus, y los indios regresaron a los sitios más selváticos. Desde la perspectiva de construcción de la nación, el vicepresidente consideró necesario “civilizar a aquellas tribus, reducirlas a la vida social e instruirlas en las verdades del cristianismo y en la moral pura del evangelio”, con el apoyo de los misioneros de las órdenes religiosas, considerados por el Gobierno como “dignos imitadores de los apóstoles que harán un gran servicio a la religión y a la patria”.

La Legislatura de 1824 dispuso la distribución de tierras baldías a “cada una de las tribus de indígenas gentiles que quieran abandonar su vida errante y se reduzcan a formales parroquias”, conducidas por párrocos (ley decretando los medios de civilizar los indios salvajes, 3 de agosto de 1824).La Legislatura de 1826 decretó (29 de abril) el modo como deberían ser tratados las tribus indígenas no civilizadas de la Guajira, Darién y Mosquitos: “serán protegidas y tratadas como colombianos dignos de la consideración y especiales cuidados del gobierno”. Se asignaron cien mil pesos de civilización de esas tribus, “y para que entren en una mutua e íntima comunicación con las poblaciones vecinas”, facilitando su comercio “tanto con los nacionales como con los extranjeros”.

Colonias de extranjerosLa ley del 11 de junio de 1823 autorizó al Poder Ejecutivo a promover la inmigración de europeos y norteamericanos “útiles y laboriosos, que haciendo su propia fortuna aumenten la de esta nación”. A cada familia de inmigrantes, “labradores y artesanos”, podría concedérsele hasta 200 fanegas de tierras baldías de la Nación, pero el Ejecutivo sólo podría disponer para este efecto de hasta tres millones de


fanegadas126 de baldíos. Se formaron entonces varias compañías de promoción de esas colonizaciones, y hasta algunos legisladores y magistrados se asociaron a ellas. La Legislatura de 1826 autorizó al Ejecutivo para repartir un millón de fanegadas más, con lo cual un cuadro de las adjudicaciones de baldíos hasta finales de 1826 muestra la dimensión del reparto:

Adjudicación de baldíos a las compañías de fomento de la inmigración de extranjeros

CompañíaFecha de

adjudicaciónCantidadfanegadas

Localización

Paravey, Simons y D´Esmenard de París

21 octubre 1823

120.00040.00040.000200.000

Departamento del MagdalenaProvincia de NeivaProvincia del CasanareVendidas a 6 reales/fanegada en Neiva y Casanare

Hering, Graham y Powles de Londres

28 nov. 182350.000100.00050.000

Cercanías de CaracasCercanías de MéridaProvincia del Chocó

José Eusebio Gallegos de Maracaibo

19 febrero 1823 50.000 Cantón de Perijá

126 Una fanegada de tierra equivalía a 100 varas castellanas en cuadro. La vara, una medida castellana antigua, se consideraba de tres pies y tenía aproximadamente 0,80 metros. De esta suerte, una fanegada equi-valía a 0,64 hectáreas.


Antonio María Santamaría, Luis María Montoya, Juan de Dios Aranzazu y Juan Clemente Puel (representante de la Casa comercial Darthez y Co. de Londres)

26 de mayo 1823

140.00060.000

Departamento del MagdalenaDepartamento de Cundinamarca

Juan Manuel Carrasquilla, Juan Crisóstomo Campuzano y Raimundo Santamaría

7 junio 182575.00075.000150.000

Departamento del ZuliaDepartamento del MagdalenaVendidas a 1 peso/fanegada en Boyacá

José Vargas y socios

25 agosto 1825 150.000 Provincia de

Mariquita

Valentín Diago y Bernardo Daste

26 agosto 1825 16.000 Provincia de

Mariquita

Miguel Amaya y socios 9 sept. 1825 150.000 Provincia de

Mariquita

Wuelwod Hislop y compañía 19 sept. 1825 200.000

Provincias de Cartagena, Santa Marta y Mariquita

Jerónimo Torres y socios 23 sept. 1825 50.000

100.000

Cantón de VélezDepartamento del Zulia

Bernardo Daste y socios 23 sept. 1825 50.000

50.000

Departamento del ZuliaDepartamento de Cundinamarca

Vicente Vanegas y socios 23 sept. 1825 150.000 Cantón de Vélez

Henry George Mayne y socios 23 sept. 1825 150.000

Departamentos de Boyacá y Cundinamarca


Diego Fernando Gómez y socios 26 sept. 1825 150.000 Departamento

del Zulia

Rufino Cuervo y socios

22 octubre 1825 20.000 Provincia de

Panamá

José María Barrionuevo y socios

22 octubre 1825 80.000 Provincia de

Santa Marta

General Mariano Montilla y Compañía de Santa Marta

Mayo de 1826 200.000

Entre las desembocaduras de los ríos Jordán y Adibuya (Enea) en el mar

Narciso y Juan de Francisco Martín

Mayo de 1826 200.000

Río Sinú, Departamento del Magdalena

Pablo Crespo, Francisco Martínez y socios

Mayo de 1826 60.000

Río Sinú, Departamento del Magdalena

Juan Antonio Barbosa y socios

Mayo de 1826 50.000

Provincias del Socorro y Pamplona

Woodbine Mayo de 1826 25.000

Río Magdalena, arriba de San Pablo, provincia de Antioquia

Coronel Federico Adlercreutz

Mayo de 1826 30.000

Provincias de Riohacha, Santa Marta o Antioquia

Eduard Hall Campbell y socios

Mayo de 1826 150.000 Cantón de Ocaña

J. A. Courtois y socios de Londres

Mayo de 1826 200.000 Lugar no

determinado

Juan Bernardo Elbers

Mayo de 1826 20.000 Río Magdalena

Total adjudicados: 3.401.000

Fuente: Gaceta de Colombia, 219 (25 diciembre de 1825).


En dos años ya se había adjudicado el 85% de los cuatro millones de fanegadas baldías ofrecidas para esta tarea circunstancial del Estado. Los contratistas se comprometieron con el Gobierno a distribuir estas tierras bajo las reglas y condiciones expresadas en la ley, de tal suerte que ningún colono podría recibir más de 200 fanegadas. Los colonos debían venir de Francia, Inglaterra, Alemania, Suiza “y demás naciones con las cuales no se halle en guerra Colombia”. Debían ser agricultores, artesanos o maestros de oficios mecánicos. Las compañías deberían vigilar que fuesen “personas honradas, industriosas y pacíficas”127.

El vicepresidente amplió en 18 meses el plazo para comenzar las colonizaciones pactadas y fijó el día 1º de julo de 1828 como último día para el cumplimiento de los contratos adjudicados, después del cual los contratistas perderían todas las tierras baldías adjudicadas, las cuales volverían al gobierno para que dispusiera de ellas. Pero a comienzos del 1830 el Consejo de ministros constató que esta tarea no se había cumplido por los contratistas, y que las 4 millones de fanegadas baldías podrían ser vendidas “por los vales de la deuda doméstica”, lo cual fomentaría la agricultura y disminuiría la deuda. En consecuencia, el 17 de enero y el 1º de febrero de 1830 fueron dados dos decretos para que estas tierras se pusieran a órdenes del Ministerio de Hacienda a fin de ser vendidas por vales de la deuda doméstica consolidada en subastas públicas y de contado.

Construcción de una confederación americana

127 “Cuarta contrata de cesión de tierras baldías para su colonización”, 31 de mayo de 1825. En: Gaceta de Colombia, 203-204 (4 y 11 de septiembre de 1825).


Pedro Gual, primer secretario de Relaciones Exteriores de Colombia, fue el encargado de ejecutar la tarea de contraer relaciones con los nuevos estados de América liberados de la Monarquía. Fue así como varias misiones diplomáticas fueron dirigidas a México, Perú, Chile y Buenos Aires. El Libertador concibió entonces lo que sus secretarios consideraron “un esplén dido proyecto”: construir una confedera-ción americana. La cita fue fijada en el Istmo de Panamá y se propusieron los principios del sistema federativo:

1°. Que los estados americanos se aliasen y confederasen perpetuamente en paz y en guerra, garantizándose mutua mente la integridad de sus territorios; 2°, que para hacer efectiva esta garantía se atuviesen al uti possidetis de 1810, según la demarcación del territorio de cada capitanía general o virreinato erigido en estado sobe-rano; 3°, que en punto a derechos personales, comercio y navegación de unos y otros estados, sus ciudadanos o súbditos gozasen indistintamente en sus personas, propiedades y tráfico interior y exterior de los mismos fueros y prerrogativas que los neutrales del país en que residiesen como vecinos o transeúntes…128.

La cita de Panamá pretendía perfeccionar un pacto de alianza y confederación perpetua, y fueron convocados dos plenipotenciarios por cada uno de los estados invitados bajo la promesa de que el pacto no interferiría el ejercicio de la soberanía de cada una de ellas. Antes de la asamblea anfictiónica, Colombia negoció tratados de unión, liga y confederación con los gobiernos del Perú, Chile, México y Guatemala, los cuales fueron ratificados por el ejecutivo. Lo mismo sucedió con una convención de amistad y

128 José Manuel Restrepo: “Exposición que el secretario de Relaciones Exteriores de Colombia hace al Congreso de 1827 sobre los negocios de su departamento, 21 de marzo de 1827”, en Administraciones de Santander, 1990, tomo II, p. 287.


alianza celebrada con el gobierno de las Provin cias Unidas del Río de la Plata.

Efectivamente, la asamblea americana fue instalada, el 22 de junio de 1826, en la ciudad de Panamá. Con-currieron dos ministros plenipotenciarios por cada una de las repúblicas de Colombia, Centroamérica, Perú y Estados Unidos Mexicanos. Las sesiones se desarrollaron hasta el 15 de julio siguiente. Al final se habían firmado varios tratados: el de unión, liga y confederación perpetua entre los estados que concu-rrieron; una convención relativa a los contingentes de soldados con que debía contribuir cada uno de los estados confede rados para su defensa común y un convenio sobre el modo de emplearlos y dirigirlos; una convención que determinaba la reunión anual de la asamblea en tiempos de guerra y varias declaracio-nes que refundían en estos tratados los que ya había concluido Colombia con los gobiernos de las repúbli-cas que allí estuvieron.

Estuvo presente en la asamblea, como observador, un comisionado de Su Majestad británica, Mr. Dawkins. El ministro de los Estados Unidos no pudo concurrir porque falleció en Cartagena cuando se hallaba en camino hacia Panamá. La asamblea determinó tras-ladarse a la villa de Tacubaya, cerca de la ciudad de México. Marcharon hacia la nueva sede uno solo de los plenipotenciarios de Colom bia, uno de Centro-américa y uno del Perú, así como los dos de México. Esperaban entonces que llegaran allá los ministros de los Estados Unidos, el Río de la Plata, Bolivia y el Brasil.

la agenda de colombia - uis · nación colombiana, y menos en estos tiempos de multiculturalidad y...

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