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Justicia de Paz Letrada en Comisarías

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Defensoría del Pueblo

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Justicia de Paz Letradaen Comisarías:

una propuesta para enfrentar lainseguridad ciudadana

Informe Defensorial Nº 119

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Defensoría del PuebloJirón Ucayali Nº 388Lima 1 - PerúTeléfono: (511) 311-0300Fax: (511) 426-7889E-mail: [email protected]: http:/ www.defensoria.gob.peLínea gratuita: 0800-15170

Elaborado por la Adjuntía en Asuntos Constitucionalesde la Defensoría del Pueblo.

Primera edición: Lima, Perú marzo del 20071000 ejemplares

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del PerúNº: 2007-03184

La Defensoría del Pueblo agradece el apoyo de laCooperación Técnica Belga (CTB) que hizo posible lapresente publicación.

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INDICE

PRESENTACIÓN

1. LA JUSTICIA DE PAZ LETRADA ENCOMISARÍAS Y LA SEGURIDADCIUDADANA

1.1 Los Juzgados de Paz Letrados en Comisaríasen el diseño de una política de seguridadciudadana de carácter democrático

1.2 Eficacia y legitimidad constitucional del sistemapenal de faltas, en especial de la Justicia de PazLetrada en Comisarías

1.3Delimitación del objeto de estudio en elpresente informe

1.4 Objetivos del presente informe

2. COMPETENCIA DE LA DEFENSORÍADEL PUEBLO

3. EL SISTEMA DE JUSTICIA DE PAZLETRADA EN COMISARÍAS: ASPECTOSNORMATIVOS

3.1 El procedimiento por faltas3.1.1 Tendencia inquisitiva del procedimiento

por faltas y parcial disposición otorgadaa la víctima

3.1.2 Organización del procedimiento endiversas etapas

3.1.3 Procedimiento sustancialmente acelerado3.1.3.1 Plazos en caso de flagrancia3.1.3.2 Plazos en caso de no flagrancia3.1.3.3 Plazos en casos de apelación

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3.1.4 Extensión de los plazos de prescripciónde la acción penal y de la pena

3.1.5 Determinación de formas alternativas deconclusión del proceso

3.2 Competencias específicas de los órganosvinculados al sistema penal por faltas3.2.1 Competencia y funciones de los Juzgados

de Paz Letrados en Comisarías3.2.1.1 Evaluación de la denuncia por

faltas3.2.1.2 Conciliación y transacción3.2.1.3 Medidas de protección a la

víctima3.2.1.4 Impulso de oficio y deberes de

celeridad y diligencia3.2.1.5 Debida motivación de las

resoluciones judiciales3.2.2 Competencia y funciones de la Policía

Nacional del Perú3.2.2.1 Registro3.2.2.2 Investigación3.2.2.3 Impulso de oficio3.2.2.4 Actuación con imparcialidad,

diligencia, eficacia y prontitud3.2.2.5 Prohibición de propiciar con-

ciliaciones en materia de faltas3.2.3 Competencia y funciones del Instituto

Nacional Penitenciario (INPE)3.3 La coordinación entre los órganos vinculados

al sistema de justicia de paz letrada enComisarías

4. SUPERVISIÓN DE LOS JUZGADOS DEPAZ LETRADOS EN COMISARÍAS

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4.1Antecedente: primera evaluación delfuncionamiento de los Juzgados de PazLetrados en Comisarías

4.2 Metodología empleada en el presente informe4.3 Aspectos generales de los Juzgados de Paz

Letrados en Comisarías4.3.1Organización, personal responsable e

infraestructura4.3.2Rasgos generales de los usuarios del

servicio de justicia: los agraviados y losdenunciados4.3.2.1 Perfil del denunciado

A. SexoB. EdadC. Grado de instrucciónD. Ocupación

4.3.2.2 Sexo del agraviado/a4.3.3Otras instituciones involucradas en la

Justicia de Paz Letrada en Comisarías4.3.3.1 Policía Nacional del Perú (PNP).4.3.3.2 Instituto Nacional

Penitenciario (INPE). Direcciónde Tratamiento de lasDirecciones Regionales de PenasLimitativas de Derechos

4.3.3.3 La Defensa de Oficio4.4 Información sobre los expedientes por faltas

4.4.1 Carga procesal4.4.2 Tipos de faltas

4.5 La eficacia del sistema de Juzgados de PazLetrados ubicados en Comisarías en materiade seguridad ciudadana4.5.1 Formas de inicio del procedimiento4.5.2 Investigación y recaudos de elementos de

prueba4.5.3 Tiempo de duración del procedimiento.

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4.5.4 Formas de conclusión de los procesos.4.5.4.1 Auto de sobreseimiento4.5.4.2 Transacción y desistimiento4.5.4.3 Sentencias

A. Sentencia condenatoriaB. Sentencia absolutoriaC. Sentencia con reserva de fallo condenatorioD. Reparación Civil

4.5.5 Ejecución de penas de prestación deservicios a la comunidad4.5.5.1 Aspectos generales4.5.5.2 Análisis de la Información reco-

piladaA. Aspectos relevantesa. Grado de cumplimiento de las

sentencias condenatoriasi. Domicilio desconocido o falso

del condenadoii. No concurrencia del procesado

b. Tipo de entidades receptoras ylabores realizadas

c. Algunos índices de reincidencia

5. CONCLUSIONES

6. RECOMENDACIONES

7. ANEXOS

Anexo 1: Resolución Defensorial Nº 015-2007-DPpublicada el 26 de marzo de 2007

Anexo 2: Relación de Juzgados de Paz Letradosubicados en Comisarías a nivel nacional

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Anexo 3: Convenio marco de cooperacióninterinstitucional entre el Poder Judicial, elMinisterio del Interior y el Ministerio de Justiciapara la instalación de Juzgados de Paz Letradosen Comisarías a nivel nacional

Anexo 4: Resolución Administrativa Nº 129-2004-CE-PJ publicada el 3 de julio de 2004

Anexo 5: Resolución Administrativa Nº 188-2004-CE-PJ publicada el 26 de octubre de 2004



Anexo 8: Resolución Administrativa Nº 200-2004-CE-PJ publicada el 13 de noviembre de 2004

Anexo 9: Resolución Administrativa Nº 022-2006-CE-PE publicada el 23 de marzo de 2006

Anexo 10: Resolución Administrativa Nº 105-2006-CE-PJ publicada el 13 de setiembre de 2006


Anexo 12: Ficha Nº 1 para recojo de información enlos Juzgados de Paz Letrados

Anexo 13: Ficha Nº 2 para recojo de información enel Instituto Nacional Penitenciario

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PRESENTACIÓN

De acuerdo con el artículo 162º de la Constitución Políti-ca del Perú y al artículo 1º de la Ley Nº 26520, Ley Orgá-nica de la Defensoría del Pueblo, esta institución estáconfigurada como un órgano constitucional autónomo,encargado de la defensa de los derechos constituciona-les y fundamentales de la persona y la comunidad, lasupervisión de los deberes de la administración estataly la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía.

En el ejercicio de dichas competencias, la Defensoría delPueblo considera que la seguridad ciudadana constituyeun tema de especial preocupación, porque su estadorefleja cómo las instituciones obligadas a garantizar lavida, la integridad personal y el patrimonio de laspersonas, asumen sus responsabilidades. Vale decir, nospermite evaluar si se están creando o no las condicionesnecesarias para que la ciudadanía pueda ejercer susderechos fundamentales de forma libre y democrática.

La inseguridad ciudadana, en esa medida, no sólo se debeconcebir como un problema de funcionamiento de insti-tuciones, sino también como un grave obstáculo al libredesarrollo de las personas y la consolidación del sistemademocrático, sobre todo teniendo en cuenta que actual-mente la población se ha formado una extendida percep-ción negativa acerca del estado de la seguridad ciudada-na en nuestro país. En efecto, la última encuesta nacio-nal de victimización difundida por el Ministerio del In-terior, y llevada a cabo durante el año 2005 en las ciuda-des de Lima, Arequipa, Cusco, Huamanga, Iquitos yTrujillo, da cuenta de que la inseguridad ciudadana espercibida por la población como el segundo problema másimportante del país. La inseguridad ciudadana sólo se

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ubica por debajo del desempleo sobrepasando, incluso, a lapobreza. Asimismo, el 89% de limeños/as entrevistados/asconsidera que la delincuencia en la capital ha aumentado.

Tal percepción, paralelamente, puede ser consideradacomo una fuerte demanda de respuestas por parte delEstado, pues la inseguridad ciudadana, como se acaba deanotar, se presenta como un arma de doble filo que restaespacios vitales a las personas, pero también pone en ries-go al sistema democrático y la legitimidad del Estado mis-mo. Al respecto, no se puede soslayar que una justifica-ción importante de la existencia de los Estados modernosse encuentra en su capacidad para brindar condicionesmínimas de seguridad para la vida ciudadana.

En ese contexto, la Ley Nº 27939 dispuso la posibilidadde instalar Juzgados de Paz Letrados en comisarías, comouna estrategia específica del Estado para enfrentar lainseguridad ciudadana que existe en el país. Dicha leytambién reformó e hizo más expeditivo el procedimientopara el juzgamiento de los ilícitos penales menores queno llegan a ser delitos y a los que el Código Penal deno-mina faltas. En ese marco normativo, y con el auspiciodel Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana(CONASEC), en este momento ya se han creado 15 deestos Juzgados para que contribuyan de forma eficaz aenfrentar y prevenir la delincuencia menor.

Precisamente, en el presente Informe Defensorial se dacuenta de la investigación sobre el funcionamiento de losprimeros nueve Juzgados de Paz Letrados ubicados encomisarías, pues desde el punto de vista de la Defensoríadel Pueblo constituyen espacios privilegiados para vin-cular la actividad que realizan las distintas institucio-nes llamadas a dar respuesta oportuna y efectiva a la

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delincuencia de baja complejidad pero significativa parala ciudadanía como, por ejemplo, hurtos de menor cuan-tía o lesiones menores. Así, mediante el trabajo coordi-nado del Poder Judicial, la Policía Nacional del Perú, elMinisterio de Justicia mediante los defensores de oficioy el Instituto Nacional Penitenciario, se busca hacer fren-te a la problemática indicada, así como disminuir la per-cepción de impunidad que se ha formado la población enmateria de faltas.

De esta manera, en el marco de sus competencias consti-tucionales, la Defensoría del Pueblo ha llevado a cabouna intensa supervisión de los Juzgados de Paz Letra-dos ubicados en las Comisarías de Independencia (Lima-Norte), Alfonso Ugarte (Lima), La Victoria (Lima), Zárate(Lima), San Juan de Miraflores (Lima), Palacio Viejo(Arequipa), Chilca (Huancayo), Saphi (Cusco) y Ayacucho(Trujillo). Además, en cada uno de estos Juzgados se harevisado una muestra representativa de expedientes re-feridos a casos ingresados y concluidos entre abril del2005 y agosto del 2006.

Dicha revisión ha aportado luces acerca de como los Juzga-dos de Paz Letrados en comisarías vienen dando respuestaa las demandas de justicia de parte de la población, permi-tiéndonos identificar sus fortalezas, pero también su debi-lidades. De ahí que podamos afirmar que dichos juzgadosconstituyen un modelo auspicioso de organización jurisdic-cional para hacer frente a las demandas de respuestasefectivas de seguridad, justicia y eliminación de la impuni-dad en materia de delincuencia menor.

Se trata de órganos jurisdiccionales que resuelven unnúmero significativo de casos durante el mismo día enque sucede la falta, como lo demuestra el 20% de los ex-

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pedientes que compone la muestra tomada por nuestra ins-titución. Asimismo, la presencia de los Juzgados de Paz Le-trados en las comisarías insta a la Policía Nacional a investi-gar de forma rápida, como lo muestra el que 42% de las fal-tas fueron derivadas a los Juzgados, en un lapso entre uno ycinco días, con el correspondiente informe policial.

Sin embargo, a la par de los aspectos destacables, los Juzgadosde Paz Letrados en comisarías también enfrentan problemaslogísticos y de infraestructura que limitan el cumplimientode sus fines. De ahí que la elaboración del presente informehaya dado a la Defensoría del Pueblo la ocasión de formularrecomendaciones específicas orientadas a optimizar elfuncionamiento de dichos Juzgados, así como el cumplimientode labores por parte de cada una de las institucionescomprometidas con su adecuada marcha.

En esa medida, nos complace presentar el InformeDefensorial Nº 119, titulado “Justicia de Paz Letrada encomisarías: una propuesta para enfrentar la inseguridadciudadana”. Confiamos en que contribuirá a que las distin-tas instituciones comprometidas valoren los logros del pro-yecto en el que se hallan involucradas y aporten solucionesa los problemas que actualmente obstaculizan que los Juz-gados de Paz Letrados en comisarías puedan cumplir ple-namente sus fines, los cuales están ligados a que las perso-nas que son víctimas de faltas encuentren justicia. Esto úl-timo, además, guarda relación con la construcción de unacomunidad donde se garanticen los derechos fundamenta-les de las personas y se sienten las bases para la consolida-ción de un Estado constitucional y democrático en el Perú.

Beatriz Merino LuceroDEFENSORA DEL PUEBLO

Lima, Marzo de 2007

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JUSTICIA DE PAZ LETRADA EN COMISARÍAS:UNA PROPUESTA PARA ENFRENTAR LA INSEGU-RIDAD CIUDADANA

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1. LA JUSTICIA DE PAZ LETRADA EN COMISA-RÍAS Y SEGURIDAD CIUDADANA

1.1 Los Juzgados de Paz Letrados en Comisaríasen el diseño de una política de seguridad ciu-dadana de carácter democrático

De acuerdo con el último estudio de la empresa Apoyosobre victimización en las ciudades de Lima, Arequipa,Cusco, Huamanga, Iquitos y Trujillo, uno de los dos ma-yores problemas que percibe la población es, luego deldesempleo, la inseguridad frente al delito y el crimen.2

Cabe precisar que, a diferencia de las encuestas anterio-res, el problema de inseguridad ciudadana aparece en elsegundo lugar de preocupación de los peruanos por en-cima, incluso, de la pobreza. En una encuesta realizadapor la misma empresa el año 2005 se revelaba que el 81%de la población de Lima Metropolitana se sentía insegu-ra al salir a la calle,3 mientras que en el mismo año laempresa IMASEN mostraba, en una encuesta realizadaen Lima y el Callao, que el 75.7% de los ciudadanos con-sideraba que la violencia delincuencial había aumentadoen los últimos años.4

1 Elaborado por la Adjuntia en Asuntos Constitucionales, sobre la basedel informe presentado por el Dr. Yvan Montoya Vivanco, quien elaboróuna consultoría sobre la materia por encargo de la Defensoría del Pueblo.2 APOYO OPINION Y MERCADO. Estudio de victimización en las ciudades deLima, Arequipa, Cusco, Huamanga, Iquitos y Trujillo, Lima, febrero, 2005, p. 5.3 Diario El Comercio, domingo 11 de diciembre de 2005, página A9.4 Tomado de YEPEZ DAVALOS, Enrique. Seguridad Ciudadana. 14 lec-ciones fundamentales. Lima: IDL, 2004, p. 55. Igualmente, la encuestacitada de APOYO OPINION y MERCADO del año 2005 revela que el87% de la población (en las 5 ciudades estudiadas) considera que ladelincuencia ha aumentado en los últimos años.

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A pesar de la percepción ciudadana de ascenso de la cri-minalidad y de la grave situación de inseguridad, el nú-mero de delitos registrados por la Policía Nacional delPerú (PNP) en los últimos años no parece corresponder-se con tal percepción o sensación. Efectivamente, luegode que durante los años 1997, 1998 y 1999 se registraronniveles elevados de delincuencia en el Perú, los años si-guientes denotaron una situación de ligero descenso entales registros hasta el 2004, en que las cifras muestranun cierto ascenso que aún no llega a alcanzar los nivelesde los años anteriores, sobre todo si se tiene en cuenta elaumento de la población peruana en el primer quinque-nio de esta década. Se aprecia, entonces, un aparentedesencuentro entre la sensación de inseguridad y los ni-veles reales de registro de la gran delincuencia.5

En cambio, tal sensación de inseguridad sí parece corres-ponderse con el preocupante ascenso en el registro delnúmero de faltas en los últimos años, esto es, de aquellasinfracciones penales menos graves tipificadas en el Có-digo Penal y conminadas con penas de prestación de ser-vicios a la comunidad o de multa.6 Así, mientras en 1997

5 No es infrecuente que los países evidencien un cierto grado dedesencuentro entre la sensación de inseguridad y la delincuencia real.Como señala TORRENTE, Diego. Políticas de seguridad ciudadana: condi-ciones y modelos recientes, en: AA.VV. Serta in memoriam AlexandraBaratta. Salamanca: Universidad de Salamanca, pp. 1485 y ss, “la inse-guridad percibida no tiene por que coincidir con la real. Ambas no estánrelacionadas de una manera automática. El miedo al delito esta realmenteinfluenciado por creencias, actitudes y experiencias que no necesariamentetienen que ver con el delito”.6 Tradicionalmente, el Derecho penal peruano ha contemplado una divisiónbipartita de las infracciones penales: los delitos y las faltas. Los primeros,esto es, las infracciones más graves, se encuentran tipificados en el Libro IIdel Código Penal y en una extensa legislación complementaria; mientraslos segundos, esto es, las infracciones penales menos graves, se encuentrantipificadas íntegramente en el libro III del mismo texto orgánico.

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se registraron 150,532 faltas a nivel nacional, en el 2004éstas ascendieron, preocupantemente, a 174, 632. Ade-más, es importante tener en cuenta que, dentro de estetipo de infracciones, las cifras más elevadas se registranen las faltas contra el patrimonio (hurtos y daños) segui-do de las faltas contra la persona (lesiones o maltratos).7

De cualquier manera, la grave sensación de inseguridadde la población (ya sea ésta fundada o sobrestimada), elreal incremento de la delincuencia menor, así como lasensación de ineficacia del Estado en la prevención yrepresión de los delitos y las faltas,8 constituyen facto-res que, entre otros, determinan la creciente demandade políticas efectivas de seguridad.9 La ausencia de es-tas políticas por parte del Estado ha motivado el surgi-miento de una serie de mecanismos de autotutela en lapoblación, “como las rondas campesinas y comités deautodefensa rurales, rondas urbanas y empresas de vigi-lancia privada en las ciudades, enrejados de muchas zo-nas residenciales y costosos sistemas de seguridadelectrónica”.10 Algunos de estos mecanismos o la propiapoblación no organizada han provocado, en algunos casos,situaciones violentas contra sospechosos, tales comolinchamientos, prolongadas privaciones de la libertad singarantías judiciales, destrucción de bienes privados opúblicos, entre otras. El ascenso de estas reaccionespunitivas desproporcionadas denota una grave respon-

7 INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA E INFORMACIÓN. Perú:Compendio Estadístico 2005, Lima, 2006, p. 323. La fuente de las cifrasproviene del Ministerio del Interior – Policía Nacional del Perú.8 De la misma manera hemos expuesto en DEFENSORÍA DEL PUE-BLO. Hacia un sistema de seguridad ciudadana. Lineamientos de trabajo,Lima, 2006, p. 18.9 DEFENSORÍA DEL PUEBLO…Op.cit., p. 13.10 DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Op. cit., p. 14.

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sabilidad por parte del Estado, al dejar de implementare impulsar un sistema penal eficaz, especialmente enaquellas zonas urbano- marginales de escasos recursoseconómicos.

Precisamente, como señala el profesor Ferrajoli,11 el dere-cho penal (o, mejor dicho, el sistema penal) no sólo selegitima previniendo de manera general o especial delitoso faltas (intimidando o persuadiendo), sino tambiénpreviniendo reacciones penales informales despropor-cionadas que se producirían como consecuencia de la faltade funcionamiento de dicho sistema o de la vigencia de unoineficaz. En efecto, históricamente, el derecho penal naceno como desarrollo, sino como negación de la venganzaprivada, es decir, de su conflicto con ella.12 De esta manera,el sistema penal no sólo protege a la sociedad de los delitoso las faltas, sino a los propios delincuentes o a sus cómplicesde castigos injustos o desproporcionados de las fuerzassociales. He ahí, entonces, la importancia de la vigencia deun sistema penal eficaz.

En esa medida, la satisfacción de la demanda de políticasefectivas de seguridad constituye, en la actualidad, unade las principales responsabilidades que debe asumir elEstado a través de varios de sus órganos a los cuales, deacuerdo con la Constitución y las leyes, les correspondevelar por la seguridad ciudadana en el Perú, sin perjuiciode la necesaria participación de la sociedad civil en eldiseño y ejecución de tales políticas de seguridad.

En esa perspectiva, con el propósito de atender la citadademanda, se aprobó la Ley Nº 27933 que fue publicada el

11 FERRAJOLI, Luigi. Derecho y razón. Teoría del garantismo penal.Madrid: Trotta, 1995, pp. 331 y ss.12 Ibid., p. 333.

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13 TORRENTE, Diego. Op. cit., p. 1485. El derecho penal, como es conoci-do, tiene como uno de sus principios fundamentales de intervención el desubsidiariedad o de última ratio, con lo cual el derecho penal sólointervendrá si no existen otros medios extrapenales menos lesivos quepuedan proteger los bienes jurídicos importantes de la sociedad.14 Como lo hemos señalado, “suele pensarse que el incremento de penas y laeliminación de beneficios penitenciarios constituyen una solución eficazpara evitar el incremento de la delincuencia. Ello no es exacto”.DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Op, cit., p. 21.15 COMISION ANDINA DE JURISTAS. Seguridad Ciudadana. Cam-bios necesarios. Lima, 1999, p, 63.

12 de febrero del 2003. A través de esta ley se creó elSistema Nacional de Seguridad Ciudadana (SINASEC) quetiene por objeto coordinar eficazmente la acción del Estadoy promover la participación ciudadana para garantizar unasituación de paz social (art. 3). Cabe resaltar que el mismodispositivo define la seguridad ciudadana como toda acciónintegrada que desarrolla el Estado, con la colaboración dela ciudadanía, destinada a asegurar su convivencia pacífica,la erradicación de la violencia, la utilización pacífica delas vías y espacios públicos y a contribuir con la prevenciónde la comisión de delitos y faltas.

Es pertinente resaltar dos aspectos positivos de este con-cepto. En primer lugar, incorpora la necesaria partici-pación de la ciudadanía en la ejecución de las accionesllevadas a cabo por el Estado en este tema y, en segundolugar, al hacer referencia al objetivo de asegurar la con-vivencia pacífica, se plantea propósitos que trasciendenlas limitadas políticas penales de represión del delito,13

lo cual supone incidir en acciones de carácter más pre-ventivo, educativo y de reducción de la violencia socialen su sentido más amplio.14

Sin embargo, la definición legal de seguridad ciudadana aúnmuestra algunas insuficiencias desde una perspectivademocrática.15 En efecto, en ella no se hace alusión al propósito

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final de la seguridad ciudadana, esto es que las personaspuedan ejercer plenamente todos sus derechosconstitucionales sin intimidaciones de ningún tipo. Comoseñala la Comisión Andina de Juristas, “los Estados debenasumir que la seguridad pasa por la creación de condicionesque permita a los habitantes su desarrollo personal, familiar ysocial en paz, libertad y democracia, dentro de un marco derespeto, promoción y tutela de todos los derechos humanos”.16

Limitarse, como lo hace la ley, a señalar que ésta tiene comofinalidad la convivencia pacífica o la utilización pacífica de lasvías y espacios públicos nos hace pensar más en una nocióntradicional de orden público que de seguridad ciudadanademocrática. Estas limitaciones pueden dar lugar a la inclusiónde políticas de seguridad autoritarias o totalitarias.17

Desde una perspectiva distinta, pero complementaria,en la Defensoría del Pueblo hemos llegado al mismocuestionamiento. En efecto, en un trabajo anterior18 he-mos definido la seguridad ciudadana como “aquella si-tuación donde las instituciones de garantía de la vida,integridad, libertad personal y patrimonio de las perso-nas, asumen adecuadamente sus responsabilidades”. Esteconcepto nos remite a considerar que los problemas deinseguridad están más en las ineficiencias de las institu-ciones (percepción de que la institucionalidad es inútil)

16 Ibid, p. 6517 Satisfactoriamente, el Reglamento de la Ley del Sistema de Seguri-dad Ciudadana, el Decreto Supremo Nº 012- 2003-IN publicado el 8 deoctubre del 2003, supera las omisiones de la referida ley al definir laseguridad ciudadana (art.2) como “el conjunto interrelacionado de orga-nismos del sector público y la sociedad civil, y de normas, recursos y doctri-na; orientados a la protección del libre ejercicio de los derechos ylibertades, así como a garantizar la seguridad, la paz, tranquilidad, elrespeto de las garantías individuales y sociales a nivel nacional…” (lasnegritas son nuestras)18 DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Op. cit., p. 18.

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que en las calles o caminos. Desde esta perspectiva, nosdistanciamos de aquellas concepciones que se centran enla neutralización de riesgos sociales y abren el caminopara la imposición de modelos de seguridad basados enun control desproporcionado de las libertades.

En esa línea, luego de establecer legislativamente la no-ción de seguridad ciudadana, el Estado promulgó un pa-quete de medidas que, como hemos de observar, se res-tringen esencialmente a hacer efectivas la investigaciónpreliminar y la represión penal del delito y las faltas:

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Como se puede apreciar, salvo la última disposiciónlegal, las disposiciones presentadas se concentran,esencialmente, en uno de los aspectos de la seguridadciudadana, esto es, en las políticas punitivas contra eldelito y las faltas, no profundizando en las políticasintegrales de la seguridad ciudadana que involucranaspectos esencialmente preventivos (programas dedesarrollo, alertas tempranas, etc.), de reducción de laviolencia social (desarme de la población, control de factoresde riesgo, sistemas de mediación comunitaria, etc.), dereforma institucional (por ejemplo de la PNP o del PoderJudicial) o de implementación de políticas educativas.19

Dentro de la relación de disposiciones expuestasanteriormente encontramos la Ley N° 27939 que, comohemos mencionado, no sólo reforma el procedimientopenal en materia de faltas, sino que, en una de susdisposiciones finales, incorpora, como plan piloto, lacreación o ubicación de Juzgados de Paz Letrados dentrode las Comisarías. El funcionamiento de estos juzgadoses, precisamente, el objeto del presente informe.

No obstante, y de acuerdo con lo mencionado hasta aquí,es posible sostener que si bien la Justicia de Paz Letradaen Comisarías está planteada como un instrumentoimportante y eficaz de prevención de las infraccionespenales menores (faltas), ésta se sitúa en un contextolimitado de políticas punitivas contra la delincuencia. Enese sentido, se requiere que tales medidas represivas seancomplementadas con políticas integrales de seguridadciudadana que abarquen otro tipo de medidas de preven-ción del delito y del conflicto social en general, tal comose ha señalado anteriormente.

19 COMISIÓN ANDINA DE JURISTAS. Op. cit., p. 67.

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1. 2 Eficacia y legitimidad constitucional del siste-ma penal de faltas, en especial, de la Justiciade Paz Letrada en Comisarías

El sistema penal de faltas, como uno de los instrumentosde política de seguridad ciudadana, cumple o debe cum-plir, junto con el resto del derecho penal, la función deprevenir punitivamente la comisión de faltas en el senode la colectividad. Ello con el propósito final de protegerlos bienes jurídicos que garantizan la convivencia pacífi-ca y libre de las personas en una sociedad determinada.El Tribunal Constitucional ha reconocido que, tanto lafunción preventiva general (sea a través de la intimida-ción o la integración) como la función preventiva espe-cial (a través de la resocialización) del derecho penalgozan de protección constitucional directa en tanto susobjetivos resultan acordes con el principio derecho dedignidad y con la doble dimensión de los derechosfundamentales.20

Precisamente, es a través de las funciones antes mencio-nadas que se pretende una reducción de los índices de ladelincuencia menor y, por lo tanto, la reducción de losniveles de inseguridad ciudadana. Cabe resaltar, comolo han hecho algunas investigaciones,21 que el éxito deestas funciones preventivas no radica necesariamente en

20 Sentencia del Tribunal Constitucional correspondiente al ExpedienteNº 0019- 2005 PI/TC de 21 de julio del 2005, http://www.tc.gob.pe/search/search.pl.new19 En esta misma sentencia se descarta la función retri-butiva absoluta de la pena como un bien constitucionalmente reconoci-do.21 Véase las amplias referencias en SILVA SÁNCHEZ, Jesús María.Aproximaciones al Derecho penal contemporáneo. Barcelona: Bosch, 1992,pp. 243 y 244. También en ROXIN, Claus. Derecho Penal Parte General.Tomo I. Madrid: Civitas, p. 91.

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la mayor severidad de las penas, sino en dos factoresimportantes: la elevada probabilidad de descubrimientode los delitos o las faltas y el incremento en la certeza dela imposición de una sanción penal y su ejecución. Estosfactores sí suelen incidir en la disminución de la tasa decriminalidad.

La consideración de estos factores nos remite nuevamen-te a la necesidad de un análisis del funcionamiento delsistema penal por faltas, y en especial del sistema pilotode Juzgados de Paz Letrados en Comisarías conformadopor: la PNP, la Justicia de Paz Letrada, el InstitutoNacional Penitenciario y el Ministerio de Justicia.

1.3 Delimitación del objeto de estudio en el pre-sente informe

De acuerdo con el artículo 57º de la Ley Orgánica delPoder Judicial, los Juzgados de Paz Letrados son órga-nos del Poder Judicial competentes para conocer deter-minados asuntos litigiosos en materia civil, penal, labo-ral, notarial o familiar. Sin embargo, el artículo 55º delmismo texto orgánico faculta al Consejo EjecutivoDistrital disponer la especialización de algunos Juzga-dos de Paz Letrados cuando así convenga para la mejoradministración de justicia.

En ese sentido, el presente informe no pretende realizarun estudio de todo el sistema de Juzgados de Paz Letra-dos, sino solo del estudio del funcionamiento de losJuzgados de Paz Letrados ubicados en Comisarías, loscuales se encuentran reconocidos en la primera disposi-ción final de la Ley Nº 27939. Es preciso remarcar queestos juzgados son competentes exclusivamente enmateria penal, esto es, sólo están habilitados para el pro-

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cesamiento y sanción de las faltas contenidas en el libroIII del Código Penal.22

Por lo tanto, tampoco es propósito del presente informeel estudio del funcionamiento de todo el sistema penalprevisto para prevenir y sancionar los casos de faltas. Seexcluye del presente estudio a los Juzgados de Paz Le-trados no ubicados en establecimientos policiales.

Cabe señalar que si bien el sistema penal en materia defaltas involucra a otros estamentos del sistema de admi-nistración de justicia como por ejemplo la PNP, el Insti-tuto Nacional Penitenciario (INPE) y el Ministerio deJusticia, el presente informe analiza, esencialmente, elfuncionamiento de los Juzgados de Paz Letrados en Co-misarías, abordando sólo de manera general los aspec-tos vinculados a los otros estamentos.

1.4 Objetivos del presente informe

El presente informe pretende sustancialmente tres ob-jetivos: un objetivo general y dos objetivos específicos.

Objetivo General

Evaluar el funcionamiento de los Juzgados de PazLetrados en Comisarías como una estrategia específica

22 El Convenio Marco de Cooperación Interinstitucional entre el PoderJudicial, el Ministerio del Interior y el Ministerio de Justicia, aprobadomediante Resolución Administrativa Nº 188–2004-CE-PJ, publicado el26 de octubre del 2004, estableció en la Cláusula Cuarta que los Juzga-dos de Paz Letrados ubicados en Comisarías tendrán competencia ma-terial para conocer los procesos de faltas de conformidad al trámitecontemplado en la Ley Nº 27939. Cabe señalar que este convenio ha sidorenovado a través de la Resolución Administrativa Nº 133-2006-CE-PJpublicada el 26 de octubre del 2006.

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para enfrentar la inseguridad ciudadana que existe en elpaís, a fin de optimizar funcionamiento.

Objetivos específicos

- Identificar aciertos y debilidades del funcionamientode la Justicia de Paz Letrada en Comisarías.

- Evaluar el impacto de la Justicia de Paz Letrada enComisarías en la seguridad ciudadana.

2. COMPETENCIA DE LA DEFENSORÍA DELPUEBLO

De acuerdo con el artículo 162º de la Constitución Políti-ca y el artículo 1° de la Ley Nº 26520, Ley Orgánica de laDefensoría del Pueblo, corresponde a este órgano cons-titucional la defensa de los derechos constitucionales yfundamentales de la persona y la comunidad, así como lasupervisión del cumplimiento de los deberes de la admi-nistración estatal.

Específicamente, según el artículo 14º del mismo textoorgánico, la Defensoría del Pueblo puede realizar inves-tigaciones en el ámbito del sistema de administración dejusticia a efectos de determinar si se ha producido unfuncionamiento anormal o irregular de los órganosvinculados al mismo. En ese sentido, la referida normafaculta a nuestra institución a recabar de las institucionesy organismos competentes la información que considereoportuna y a poner en conocimiento del Poder Judicial ydel Ministerio Público los alcances de su investigación.

En efecto, el correcto y eficaz funcionamiento del siste-ma de administración de justicia siempre ha motivado el

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interés de la Defensoría del Pueblo. En primer lugar,porque dicho sistema constituye el mecanismo previstopor el Estado para la satisfacción del derecho a la tutelajudicial efectiva, entendiendo por éste al derecho de to-das las personas al acceso a los tribunales de justicia, aobtener una resolución fundada en derecho y a sucumplimiento.23 En segundo lugar, porque dicho sistemaconstituye un instrumento fundamental a través del cualel Estado debe cumplir su obligación constitucional degarantizar la plena vigencia de los derechos humanos yla protección de la población de las amenazas a su segu-ridad (art. 44).

En ese sentido, la preocupación de la Defensoría delPueblo por el óptimo funcionamiento de los Juzgados dePaz en Comisarías radica en que éstos han sido creadoscon el propósito de contribuir a una mejor situación deseguridad ciudadana en nuestro país, seguridad que,como hemos mencionado, involucra la vigencia de dere-chos fundamentales de primer orden como la vida, la sa-lud, la libertad y el patrimonio.

3. EL SISTEMA DE JUSTICIA DE PAZ LETRADAEN COMISARÍAS: ASPECTOS NORMATIVOS

El sistema penal es la parte del sistema de administra-ción de justicia encargada de la prevención y represiónde los delitos y las faltas. Este sistema no sólo está com-puesto por normas que prohíben penalmente conductaso describen procedimientos, sino también por normas que

23 Sentencia del Tribunal Constitucional correspondiente al ExpedienteNº 0015-2005-PI/TC de 5 de enero del 2006, F. J 16-17. http://www.tc.gob.pe/search/search.pl.new19

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regulan la competencia y las obligaciones de los diversosórganos vinculados a la investigación y juzgamiento delas denuncias por delitos o faltas. En efecto, para el fun-cionamiento de este sistema, el Estado organiza agen-cias u órganos de control penal como la PNP, el PoderJudicial, el Ministerio Público, entre otros, y delimitasus funciones y competencias en leyes generalmente decarácter orgánico, prescripciones administrativas inter-nas y políticas institucionales.24

En el caso que es objeto del presente estudio, esto es, elsistema penal de Juzgados de Paz Letrados en Comisa-rías, los órganos vinculados al control de las faltas son elPoder Judicial, a través de los Juzgados de Paz Letra-dos; la PNP, por medio de las respectivas Comisarías; elINPE, mediante las Oficinas de Ejecución de PenasLimitativas de Derechos y de las unidades receptorasque aquellas oficinas reconozcan para la ejecución de es-tas penas; y el Ministerio de Justicia, a través de los abo-gados de oficio asignados a dichos juzgados.

Teniendo en cuenta lo antes mencionado, correspondeen los puntos siguientes exponer los aspectos fundamen-tales del procedimiento por faltas y, posteriormente, ladescripción de las competencias y funciones principalesque les corresponde a los diversos órganos vinculadoscon este sistema. Esta información resulta relevante enla medida en que nos permitirá, en el siguiente capítulo–es decir, al momento del análisis de la información re-copilada–, contrastar el funcionamiento real del sistemapenal de los Juzgados de Paz en Comisarías con el cum-

24 DEFENSORÍA DEL PUEBLO. La protección penal frente a la violenciafamiliar en el Perú. Lima, 2005, pp. 47- 48.

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25 Al parecer, el legislador procesal con la inclusión del procedimientosumario a través del Decreto Legislativo Nº 121, publicado el 15 dejunio de 1981, pretende incluir, distanciándose de la división bipartidade las infracciones penales, una división tripartita tácita de las infrac-ciones penales: procedimiento ordinario para los delitos graves, procedi-miento sumario para los delitos menos graves y procedimiento por fal-tas para las infracciones leves.26 GARCÍA RADA, Domingo. Manual de Derecho Procesal Penal. Lima:EDDILI, 1988, p. 375

plimiento de las disposiciones fundamentales que regu-lan el citado procedimiento y las obligaciones que lescorresponde a los órganos del sistema, especialmente alos Jueces de Paz Letrados.

3.1 El procedimiento por faltas

Respecto del procedimiento por faltas, su regulación seprevé desde el origen del Código de Procedimientos Pe-nales de 1939. Este Código, teniendo en cuenta la clasifi-cación bipartita de las infracciones penales (delitos y fal-tas) del Código Penal de 1924 y seguido en el Código de1991, también previó una división de los procesos pena-les en proceso por delitos y proceso por faltas.25 Esteúltimo proceso ha sido justificado desde sus orígenes,afirmando que las infracciones de menor gravedad y san-cionados con pena leve merecen un procedimiento rápi-do y sencillo sin necesidad de acudir a procedimientosque requieren mayores plazos y solemnidades.26 En efecto,los conflictos de naturaleza vecinal, local o familiar queno requieren penas privativas de la libertad demandanuna justicia de acceso inmediato y de estructura simple.

Desde su vigencia en el citado Código de Procedimien-tos Penales (denominado juicio por faltas), este procesoha sido objeto de varias modificaciones. Primero, por el

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Decreto Ley Nº 21895 publicado el 3 de agosto de 1977,luego por el Decreto Legislativo Nº 12127 que reformó elartículo 325º del Código de Procedimientos Penales. Estedispositivo preveía una división entre el proceso por fal-tas seguido ante el Juez de Paz Letrado y el seguido anteel Juez de Paz (antes denominado no letrado). El CódigoPenal de 1991 también implicó modificaciones sustancia-les a este procedimiento, regulando un único procedi-miento por faltas en el que se dividían claramente lasfunciones de la Policía Nacional y de los Juzgados de PazLetrados. A la primera le correspondía la investigaciónpreliminar de la denuncia por faltas, en tanto que a losJuzgados de Paz Letrados les correspondía el juzgamientode dichas faltas.

Finalmente, mediante la Ley Nº 27939, publicada el 12de febrero del 2003, se reformó nuevamente el procedi-miento por faltas, incluyendo en sus disposiciones fina-les la creación o ubicación de Juzgados de Paz Letradosen las Comisarías. Las líneas siguientes muestran lascaracterísticas fundamentales del procedimiento por fal-tas de acuerdo con esta última reforma.

3.1.1 Tendencia inquisitiva del procedimiento porfaltas y parcial disposición otorgada a la víc-tima

En primer lugar, el artículo 2º de la Ley Nº 27939 pres-cribe que los Jueces de Paz Letrados investigarán y juz-garán en los procesos por faltas. Esta disposición supo-ne, en principio, un cambio importante con respecto alprocedimiento anterior que, como hemos mencionado,

27 Publicado en el diario El Peruano el 15 de junio de 1981.

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separaba ambas funciones y asignaba competencias a dosestamentos distintos: la PNP era competente para reali-zar la investigación preliminar de denuncias por faltas ylos Juzgados de Paz Letrados eran competentes para rea-lizar el juzgamiento de tales denuncias.28 A juicio del pro-fesor San Martín, el referido cambio acentúa el perfilinquisitivo de este procedimiento debido a que concen-tra en un sólo órgano dos funciones: la investigación y eljuzgamiento. De esta manera se afecta el principio acus-atorio que se reconoce de manera implícita en el artículo139º inciso 3 de la Constitución Política.29

Dicha situación contrasta con la jurisprudencia consti-tucional española que ha reclamado la vigencia del prin-cipio acusatorio en los procedimientos por faltas. En esesentido, el profesor Gimeno Sendra ha señalado queresulta necesario que la víctima ratifique en sede judi-cial las conclusiones del atestado policial o, al menos,que aquella haya presentado una denuncia contra el su-puesto agresor.30

Sin embargo, la posibilidad de concentrar funciones (in-vestigar y juzgar) en el Juez de Paz Letrado, no debe lle-var a considerar que la PNP ha dejado de tener compe-tencia para investigar preliminarmente denuncias porfaltas. En nuestra consideración, la Policía mantiene (de

28 En la redacción del artículo 3º segundo párrafo de la Ley Nº 27939 sepuede evidenciar otro signo del carácter inquisitivo del actual procedi-miento por faltas. Nos referimos a la obligación del Juez de Paz Letradode iniciar este procedimiento de oficio, sin necesidad de acción por partede la víctima o la agraviada.29 SAN MARTIN, César. Derecho procesal penal. Lima: Grijley, 2003, p.126330 GIMENO SENDRA, Vicente y otros. Lecciones de derecho procesal pe-nal. Madrid: Colex, 2003, pp. 535- 536

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manera no exclusiva) dicha competencia en virtud devarias razones. Primeramente, por prescripciones cons-titucionales relacionadas con el principio/derecho deacceso a la justicia (artículo 139° inciso 3 de la Constitución)de las víctimas de faltas. Muchas de estas víctimas tendríanserias dificultades para presentar sus denuncias en aque-llos lugares, generalmente rurales o urbano– margina-les, en los que, habiendo una Comisaría u establecimien-to policial, no se encuentre establecido un Juzgado de PazLetrado. A diferencia de los establecimientos policiales,cuya presencia está garantizada en muchas localidades(urbanas o rurales), los Juzgados de Paz Letrados en elterritorio nacional son aún numéricamente escasos, másaún los Juzgados de Paz Letrados en Comisarías.

De otro lado, la competencia de la Policía para realizarinvestigaciones preliminares de denuncias por faltas tam-bién se deduce del artículo 166º de la Constitución cuan-do refiere que “la Policía Nacional investiga la delincuen-cia” y, del artículo 3º de la Ley N° 27939, en la que sehace mención a “lo actuado por la autoridad policial” sinrestringirse a los supuestos de flagrancia.

Finalmente se debe mencionar que, posteriormente, la LeyNº 27982, publicada el 29 de mayo del 2003, ratificó demanera expresa la obligación de la PNP de realizar inves-tigaciones preliminares en casos de denuncias por violen-cia familiar. Evidentemente, resultaría ilógico considerarque la Policía mantenga competencias para realizar in-vestigaciones preliminares en casos de faltas por violen-cia familiar y no las tenga en el resto de casos de faltas.

De cualquier manera, y a pesar de la tendencia inquisitivade la reforma, las normas que regulan este procedimien-to reconocen a la víctima cierta facultad de disposición

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sobre éste. Efectivamente, el artículo 7º de la Ley Nº 27939señala que la víctima puede desistirse de su denuncia oefectuar una transacción hasta antes de la resolución desegunda instancia.

3.1.2 Organización del procedimiento en diversasetapas

El procedimiento por faltas está organizado en diversasetapas, dependiendo de si se inicia por una situación deflagrancia o por una situación de no flagrancia y, en esteúltimo caso, si la denuncia se presentó ante la Comisaríao directamente ante el Juzgado de Paz Letrado. Veamoslos siguientes flujogramas:

A. Procedimiento en caso de flagrancia

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B. Procedimiento en caso de no flagrancia

· En caso de denuncia directa ante el Juzga-do de Paz Letrado

· En caso de denuncia directa ante el Juzga-do de Paz Letrado

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C. Procedimiento en caso de apelación: (Juez Es-pecializado en lo Penal)

3.1.3 Procedimiento sustancialmente acelerado

El reformado procedimiento por faltas contempla un trá-mite sustancialmente más acelerado que los anteriores.Ello se explica en razón de que varias etapas del proce-dimiento contemplan plazos más cortos aunque, como seapreciará posteriormente, existen actos procesales cuyarealización queda a discreción del juez.

Asimismo la reforma de la Ley Nº 27939 dispone, paralos casos de flagrancia, la posibilidad de que el Juez dePaz Letrado resuelva el mismo día en que se cometió lafalta (artículos 1º y 4º).

3.1.3.1 Plazos en caso de flagrancia

– En sede policial

El artículo 3 de la Ley Nº 27939 dispone que, en los casosde flagrancia con detenido, el informe policial deba serremitido de inmediato, es decir, el mismo día, al Juez dePaz Letrado. La norma no específica el plazo de remisióndel informe policial en los casos de flagrancia sin deteni-do. Sin embargo, del texto del segundo párrafo del citadoartículo se puede deducir que se debe seguir la mismaregla, es decir, debe ser remitido de inmediato o en el día.

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– En sede judicial

Del mismo dispositivo se deduce que el Juez de Paz Le-trado de plano debe abrir instrucción, si se trata de uncaso que constituye falta, y de inmediato debe tomar ladeclaración al imputado. Esto se debe interpretar en elsentido de que, en los casos de flagrancia, el Juzgado dePaz Letrado, sobre todo aquel ubicado en una Comisaría,debe abrir instrucción y tomar declaración al imputadoel mismo día del suceso. Este último plazo se altera enlos casos en que el imputado no se encuentre detenido.La norma señala en estos casos que la declaración delimputado se producirá dentro del tercer día de su no-tificación judicial (acto sin plazo establecido).

Con relación a la audiencia, las normas no han estableci-do el plazo para disponer su actuación. Sin embargo, noexiste impedimento de que tal diligencia se realice elmismo día que el Juzgado de Paz Letrado abra instruc-ción, sobre todo en aquellos casos en que el imputado seencuentre detenido. En los casos en que éste no se halledetenido, la audiencia no se podrá realizar el mismo díade la apertura de instrucción, debido a que la norma dis-pone que previamente se le tome su declaración dentrodel tercer día de la notificación judicial (acto procesalsin plazo establecido por la ley).

Dispuesta la audiencia, el artículo 5º de la Ley N° 27939dispone que ésta se realice en un solo acto y sin inte-rrupción alguna. Esto supone que la regla en este tipo deprocedimientos es que la audiencia dure un solo día,salvo causas de fuerza mayor.

Sin embargo, el último párrafo de la disposición citadaprescribe que en los casos en que se necesiten diligen-

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cias adicionales la instrucción puede extenderse hasta20 días, prorrogables hasta 10 días más.

Luego de cumplidos los plazos anteriores, el Juzgado dePaz Letrado citará al procesado y a las partes a audien-cia de lectura de sentencia en la fecha que aquel deter-mine (acto procesal sin plazo establecido por la ley).

Como se puede apreciar, la legislación no contempla enla etapa judicial un plazo máximo de carácter general yperentorio. Este plazo no sólo varía en función de diver-sos supuestos, sino que puede resultar indeterminadodado que se otorga al operador judicial cierta discreciónpara la realización de actos procesales de mero trámitecomo, por ejemplo, la notificación para la declaración delimputado en la instrucción, o la citación para la lecturade sentencia.

Esquema básico del proceso de faltas en caso deflagrancia

Supuestos y plazos totales (sede policial y judicial)

a) Flagrancia -con detenido- sin necesidad de diligen-cias extraordinarias = un día.31

31 Las actuaciones judiciales (auto de apertura de instrucción, declara-ción del imputado, audiencia y sentencia) se deben realizar de inmediato.

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b) Flagrancia -sin detenido- sin necesidad de diligenciasextraordinarias = cuatro días, aproximadamente.

c) Flagrancia -con o sin detenido- con necesidad de dili-gencias extraordinarias = 34 días, aproximadamente.

3.1.3.2 Plazos en caso de no flagrancia

– En sede policial (por denuncia de parte)

En estos casos no existe norma general que determineun plazo legal máximo para la investigación preliminarllevada a cabo por la PNP. Se trata de una omisión pre-ocupante que debe subsanarse a corto plazo. Se debe se-ñalar que si bien los plazos legales no determinan el cri-terio para la vulneración del derecho a un plazo razona-ble, sí constituyen referencias ineludibles para medir losniveles de dilación o extrema sumariedad en el trámitede un procedimiento judicial o administrativo.

A pesar de la mencionada omisión, la legislación perua-na en materia de violencia familiar sí regula un plazopara la investigación preliminar de este tipo de casosque constituyan faltas contra la persona. En efecto, laLey Nº 27982 prescribe un plazo de cinco días paraque la Policía concluya la investigación preliminar dedenuncias por faltas contra la persona en contexto deviolencia familiar. Sin perjuicio del cuestionamiento quehemos efectuado de este plazo en otro estudio,32 el pre-sente informe tomara de manera análoga este plazo comolímite de duración de la investigación preliminar de de-

32 DEFENSORÍA DEL PUEBLO. La protección penal frente a la violenciafamiliar en el Perú. Lima, 2005, p. 113, en donde se cuestiona la extremasumariedad del plazo.

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nuncias por faltas no vinculadas a casos de violenciafamiliar.

- En sede judicial

Lo expuesto con relación a los plazos en casos deflagrancia se aplican sin variantes a estos casos de noflagrancia. Nos remitimos en consecuencia a lo ya men-cionado en el acápite anterior.

Supuestos y plazos totales (policial y/o judicial)

a) No flagrancia -con denuncia a la Policía Nacional- sinnecesidad de diligencias extraordinarias = ocho días.

b) No fragancia -con denuncia a la Policía Nacional- connecesidad de diligencias extraordinarias = 38 días.

c) No flagrancia - con denuncia ante Juzgado de Paz Le-trado- sin necesidad de diligencias extraordinarias =tres días.

d) No flagrancia -con denuncia ante Juzgado de Paz Le-trado- con necesidad de diligencias extraordinarias= 33 días.

3.1.3.3 Plazos en casos de apelación

El plazo máximo para tramitar un procedimiento de fal-tas en segunda instancia es de nueve días. Este plazoresulta de la suma de los plazos para la interposición dela apelación (un día), para el señalamiento de la vista dela causa (cinco días) y para resolver o sentenciar (tresdías).

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3.1.4 Extensión de los plazos de prescripción de laacción penal y de la pena

El artículo 8 de la Ley Nº 27939, que reforma el artículo440 del Código Penal de 1991, señala que el plazo ordina-rio de prescripción de la acción penal es de un año. Estosupone una ampliación con relación a la regulación ante-rior que establecía un plazo de prescripción de seis me-ses. No obstante, a juicio nuestro, no existe obstáculo al-guno para considerar aplicable al plazo previsto en elartículo 440º del Código Penal lo dispuesto por el artícu-lo 83º de la Parte General del mismo cuerpo normativo,que regula el plazo extraordinario de prescripción de laacción penal.33 En ese sentido, consideramos que en loscasos en que el Juez de Paz Letrado haya realizado algu-nas diligencias antes de que el plazo ordinario prescri-ba, éste se interrumpirá, pudiéndose extender hasta enla mitad del plazo ordinario de prescripción, esto es, unaño y medio.

3.1.5 Determinación de formas alternativas de con-clusión del proceso

El artículo 7º de la Ley Nº 27939 precisa que en cualquierestado de la causa, y hasta antes de la sentencia de se-gunda instancia, el agraviado puede desistirse o transi-gir, dándose por fenecido el proceso. De esta forma, pre-vé la facultad del agraviado de desistirse del proceso,vale decir, de realizar un acto procesal a través del cual

33 Código Penal. Art. 83.- La prescripción de la acción se interrumpe porlas actuaciones del Ministerio Público o de las autoridades judiciales,quedando sin efecto el tiempo transcurrido (…)Sin embargo, la acción penal prescribe, en todo caso, cuando el tiempotranscurrido sobrepasa en una mitad al plazo ordinario de prescripción.

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el denunciante manifiesta, unilateralmente, su decisiónde no continuar con la acción penal, lo que determina laculminación del proceso.34

Al respecto, cabe mencionar que la legislación anterior,si bien reconocía la facultad de la víctima de desistirsede la acción penal (artículo 325º del Código de Procedi-mientos Penales) en cualquier estado de la causa, noreconocía la potestad de transigir del agraviado. Noobstante, cabe referir que la previsión de estas dos facul-tades resulta paradójica, toda vez que las faltas se en-cuentran sometidas a persecución penal pública.35 Estoimplica, evidentemente, que con el desistimiento o la tran-sacción se concede a la víctima poder dispositivo sobrela persecución de esta infracción penal, incluso en loscasos de lesiones producidas por situaciones de violen-cia familiar; pues, si bien la Ley Nº 27398 publicada el 13de enero de 2001 suprimió la violencia familiar comomateria conciliable en la Ley de conciliaciónextrajudicial, podría darse el caso que algún juez la acep-te. Esto último, como ya lo hemos expresado en otro in-forme defensorial, sería errado36 .

Sobre la facultad de transigir, es preciso mencionar queésta no se encontraba reconocida expresamente en la le-gislación penal anterior. Sin embargo, esta facultad sepodía deducir de los artículos 1302º y siguientes del Có-digo Civil que reconocen la transacción como forma deresolver algún asunto litigioso o dudoso de naturaleza

34 FORNACIARI, Mario Alberto. Análisis teórico práctico del derecho pro-cesal civil. Modos anormales de terminación del proceso. T. I. Buenos Ai-res: De Palma, 1987, pp. 2ss.35 SAN MARTIN CASTRO, César. Op.cit., p. 1,26436 DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Informe Defensorial Nº 110 Violenciafamiliar: un análisis desde el Derecho Penal, Lima, 2006, pp. 60-61.

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patrimonial. La diferencia de la regulación civil con laregulación establecida por la reforma penal será anali-zada más adelante.

3.2 Competencias específicas de los órganos vin-culados al sistema penal por faltas

El modelo de Justicia de Paz en Comisarías constituyeun espacio físico en el que confluyen los distintos acto-res que forman parte del sistema penal por falta; en con-creto, el órgano jurisdiccional, la PNP y el INPE. Cadauna de estas instituciones tiene responsabilidades quedetallaremos en las siguientes líneas.

3.2.1 Competencia y funciones de los Juzgados dePaz Letrados en Comisarías

3.2.1.1 Evaluación de la denuncia por faltas

Hemos adelantado, al momento de explicar la reformadel procedimiento por faltas, que el Juzgado de Paz Le-trado ahora puede asumir funciones de investigación yjuzgamiento de denuncias por faltas sin que ello impli-que negar la potestad que mantiene la PNP de efectuarigualmente tal investigación.37

Esto implica que las víctimas de hechos constitutivos defaltas pueden optar por presentar su denuncia directa-mente a la Comisaría del lugar donde ocurrieron los he-chos o directamente al Juzgado de Paz Letrado compe-tente. En el primer caso, la PNP remitirá un informepolicial (atestado o parte) al Juez de Paz Letrado para sutramitación y, en el segundo caso, es el propio Juez de

37 Véase: Acápite 3.2.2

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Paz quien evaluará la tramitación de la denuncia formu-lada por la víctima.

En cualquiera de los dos supuestos, por prescripción delartículo 77º del Código de Procedimientos Penales, elJuzgado de Paz Letrado está en la obligación de evaluarla referida denuncia y determinar la procedencia de laapertura de la instrucción por faltas.

En ese sentido, el Juzgado de Paz Letrado debe evaluarel cumplimiento de tres requisitos indispensables sin loscuales (o sin alguno de los cuales) debe declararse la im-procedencia de la apertura de instrucción por faltas:

- Indicios suficientes de la existencia de una falta- Individualización del presunto autor de la falta- Que la acción penal no haya prescrito

Esta disposición nos llevaría a la consideración lógica deque si la investigación de la denuncia por faltas fue reali-zada por la PNP, ésta no debería elevar su informe al Juz-gado de Paz Letrado si no se cumple con alguno o algunosde los requisitos exigidos por el artículo mencionado, porejemplo, con la individualización del presunto autor de lafalta. Sin embargo, debido a que la PNP no tiene la potes-tad expresa para decidir el archivamiento de una denun-cia, a nuestro juicio, se encuentra obligada a remitir loactuado, indicando las insuficiencias de la investigación,al Juzgado de Paz Letrado para que en esta sede se decidael archivamiento de la denuncia por faltas.

3.2.1.2 Conciliación y transacción

El artículo 7° de la Ley N 27939 dispone que en cualquierestado de la causa hasta antes de la sentencia de segun-

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da instancia la víctima puede desistirse o transigir, con loque se dará por fenecido el proceso. Ya hemos hecho refe-rencia al desistimiento como forma de conclusión del pro-ceso. Toca en esta oportunidad analizar la potestad delJuez de Paz Letrado de aceptar una transacción entre laspartes (agresor y víctima) y dar por fenecido el proceso.

En primer lugar, corresponde en este acápite distinguirla institución de la transacción de una institución con lacual se le confunde, pero que resulta diferente, la conci-liación. Si bien ambas instituciones son formas alterna-tivas de resolución de conflictos, las mismas tienennaturaleza y alcances distintos.

La conciliación es un mecanismo consensual y confiden-cial de toma de decisiones en el cual un tercero impar-cial (conciliador) asiste a las personas o grupo de perso-nas en conflicto a trabajar hacia su solución y al logro deuna variedad de objetivos.38 Ésta puede ser procesal oextrajudicial. La primera es la conciliación que se lleva acabo en el contexto de un proceso abierto, y quien realizalas funciones de conciliador es el Juez, mientras el se-gundo es el que se realiza en forma previa o paralela aun proceso judicial y es realizado por un conciliador par-ticular habilitado por el Ministerio de Justicia.

En el caso de los Juzgados de Paz Letrados, esta facultadestá reconocida de manera general por el artículo 185ºde la Ley Orgánica del Poder Judicial. Sin embargo, estafacultad se encuentra limitada en el ámbito penal. Enefecto, el mismo dispositivo señala en su último párrafoque esta facultad no es aplicable cuando la naturaleza

38 Definición tomada esencialmente de ORMAECHEA CHOQUE, Iván.Manual de conciliación. Lima: IPRECON, 1998, p. 56

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del proceso no lo permita. No resulta claro determinarsi la naturaleza del proceso por faltas es uno de aquellosdonde no se permite la aplicación de la conciliación.

De acuerdo con el profesor San Martín, las faltas estánsometidas a persecución pública como los delitos, de loque se deduce que su naturaleza, salvo disposición ex-presa en contrario, no permitiría la aplicación de la con-ciliación como forma de solución del conflicto penal. Evi-dentemente, este impedimento guardaría referencia conla potestad punitiva (o ius puniendo) más no con la pre-tensión reparatoria de la víctima. En este último caso, altratarse de derechos o bienes disponibles, la reparacióncivil resulta una materia conciliable.

La transacción constituye una institución diferente. Con-siste, de acuerdo con el artículo 1302º del Código Civil,en un mecanismo bilateral por el cual las partes, hacién-dose concesiones recíprocas, deciden sobre algún asuntodudoso o litigioso, evitando el pleito que podríapromoverse o finalizando el que se haya iniciado. En elartículo 1305º se precisa imperativamente que “sólo losderechos patrimoniales pueden ser objeto de transacción”.Desde esta perspectiva, la pretensión punitiva del Esta-do en el caso de faltas no sería una materia transable.Otra cosa es la indemnización o la reparación civil a lavíctima, la cual, como el caso de la conciliación, sí podríaconstituir objeto de transacción.

A pesar de estas disposiciones, la reforma de la Ley Nº27939 (artículo 7º) introduce la posibilidad de que laspartes en un proceso por faltas lleguen a una transac-ción y dar por fenecido el referido proceso. En otras pa-labras, la reforma sobrepasa los límites establecidos enel Código Civil, posibilitando la transacción sobre la po-

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testad punitiva del Estado y obligando al Juez a dar porextinguida la potestad punitiva.

La transacción se encuentra principalmente regulada enlos artículos 1302º y siguientes del Código Civil y, segúntales disposiciones, se caracteriza principalmente por dosaspectos: en primer lugar, se trata de un mecanismo bi-lateral en el cual sólo intervienen las partes y no un ter-cero y, en segundo lugar, por indicar que la transacción,según el artículo 1305º, sólo puede recaer sobre bienespatrimoniales.

Desde esta perspectiva debería quedar claro que la tran-sacción sólo pone fin al aspecto patrimonial derivado dela comisión de una falta, esto es, la reparación civil; perono poner fin a la pretensión punitiva del Estado realizadaen el procedimiento por faltas a través de la imposiciónde penas de prestación de servicio comunitario.

Sin embargo, la Ley Nº 27939, sobrepasando los alcancesde esta institución, contempla la posibilidad de que, me-diante la transacción, el Juez dé por fenecido el procesopor faltas (art. 7). Ello constituye una desnaturalizaciónde la institución de la transacción, además de generarconfusión en el ordenamiento jurídico al tener dos regu-laciones con diferentes alcances de la transacción. Enconsecuencia, urge una reforma legislativa que aclareperar esta supuesta incoherencia del sistema jurídico.

3.2.1.3 Medidas de protección a la víctima

Si bien la reforma de la Ley Nº 27939 no contiene unadisposición sobre la posibilidad del Juez de Paz Letradode adoptar medidas de protección hacia la víctima defaltas, esto no significa que el Juzgado de Paz Letrado no

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tenga potestad para hacerlo. En efecto, sin perjuicio delas alternativas previstas en el artículo 143º del CódigoProcesal Penal (Decreto Legislativo Nº 638) y que pue-den constituirse en medidas de protección hacia la vícti-ma, el artículo 26º del Texto Único Ordenado de la LeyNº 26260, Ley de Protección frente a la violencia fami-liar, establece de manera expresa que el Juez de Paz Le-trado, cuando conozca de faltas que se originen en he-chos de violencia familiar, están facultados para adoptartodas las medidas de protección que señala dicha ley.

Las medidas que, enunciativamente, puede establecer elJuzgado de Paz Letrado en esta materia se señalan en elartículo 10º de referido Texto Único Ordenado:

- El retiro del agresor del domicilio- Impedimento de acoso a la víctima- Suspensión temporal de visitas- Inventarios sobre bienes, etc.

Cabe mencionar que, de acuerdo con la Ley de Protec-ción frente a la violencia familiar, la adopción de medi-das de protección a favor de la víctima se puede realizarde oficio, si los hechos así lo ameritan.

3.2.1.4 Impulso de oficio y deberes de celeridad ydiligencia

El procedimiento por faltas es de persecución pública, apesar de que el legislador estableció la posibilidad deque la víctima pueda desistirse o transigir en la denun-cia por faltas. Esto implica que en este procedimiento nocabe esperar la actividad de las partes en el impulso delproceso, ni tampoco está permitido, a falta de la referidaactividad, que el Juzgado de Paz Letrado ordene el aban-

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dono del proceso, sin perjuicio de la necesaria acusaciónque se requiere de la víctima para cumplir con el princi-pio acusatorio. Esta puede expresarse en la denuncia ori-ginal de la víctima o en el juicio oral con su manifestación.

De otro lado, el artículo 184º inciso 1 de la Ley Orgánicadel Poder Judicial establece, entre otras obligaciones delJuzgado de Paz Letrado, resolver con celeridad las cau-sas sometidas a su conocimiento, esto es, sin dilacionesindebidas. Esto último se precisa en la Ley de Protec-ción Frente a la Violencia estatal cuando se prescribe laobligación del Juzgado de Paz Letrado de evitar la lenti-tud procesal.

3.2.1.5 Debida motivación de las resoluciones judi-ciales

El artículo 139º inciso 5 de la Constitución establece, comogarantía de la función jurisdiccional, la motivación es-crita de las resoluciones judiciales con mención expresade la ley aplicable y de los fundamentos de hecho en quese sustentan.

El Tribunal Constitucional peruano ha recordado en susentencia correspondiente al expediente N° 06712- 2005 HCde 17 de octubre del 2005 los alcances de este principiofundamental.39 Según dicha sentencia, este principioimplica que las razones de tal o cual decisión (ratiodecidendi) deben quedar plenamente establecidas en losconsiderandos de la resolución. En ese sentido, añade el

39 El Tribunal Constitucional también hace referencia a este principioen sus sentencias recaídas en los Expedientes Nº 1230- 2002 HC/TC, Nº0791- 2002 HC/TC y Nº 1091- 2002 HC/TC. http://www.tc.gob.pe/search/search.pl.new19

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Tribunal Constitucional, cualquier decisión jurisdiccionaldebe contar con un razonamiento que exponga de maneraclara, lógica y jurídica los fundamentos de hecho y dederecho que la justifican. De esta manera, concluye elreferido Tribunal, la decisión jurisdiccional debe serconsecuencia de una deducción razonada de los hechosdel caso, las pruebas aportadas y su valoración jurídica.

Este principio, así definido, resulta importante a efectosde ejercer algún tipo de control sobre aquellas potesta-des de los jueces, incluyendo los Jueces de Paz Letrados,en los que se les reconoce márgenes de discreción im-portantes. Así, por ejemplo, se reconoce la potestad deapelar a mecanismos alternativos a la expedición de unasentencia condenatoria o a su cumplimiento. Nos referi-mos especialmente a la potestad de los Juzgados de PazLetrados de suspender el fallo condenatorio (artículo 62ºdel Código Penal) o de suspender la ejecución de la pena(artículo 57º el Código Penal). Se trata de dos mecanis-mos que constituyen excepciones al principio de que lafalta debe tener como consecuencia el castigo efectivodel responsable.40 En el primer caso, el Juez encuentraresponsabilidad en el procesado, pero decide, teniendoen cuenta algunos requisitos, abstenerse de dictar laparte resolutiva (condenatoria) de la sentencia.41 En elsegundo caso, el Juez encuentra responsabilidad en elprocesado y le impone una pena determinada. Sin em-bargo, bajo determinadas condiciones, el Juez puede sus-

40 HURTADO POZO, José. “Suspensión de la ejecución de la pena y reser-va del fallo”, en: Anuario de Derecho penal 97/98. Lima: Pontificia Uni-versidad Católica del Peru – Universidad de Friburgo, 1999, p. 234.41 Estos requisitos están establecidos en los tres incisos del artículo 62ºdel Código Penal.

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pender el cumplimiento de la pena impuesta.42 En am-bos casos se establece un requisito que ofrece al opera-dor judicial cierto margen de discreción: prever que lamedida impedirá que el agente cometa nuevo delito, te-niendo en cuenta la naturaleza, la modalidad del hechopunible y la personalidad del agente.

El control de estas potestades resulta importante en lamedida en que su ejercicio (defectuoso o extendido) puedetrasmitir un mensaje de ineficacia del sistema penal porfaltas. En efecto, el escaso número de sentencias efectiva-mente condenatorias puede cuestionar gravemente el efec-to preventivo general de las normas sobre faltas del CódigoPenal. Así, por ejemplo, en las faltas de lesiones ocasiona-das en el contexto de un caso de violencia familiar, espe-cialmente conyugal, no deberían ser objeto de este tipo demecanismos alternativos a la pena efectiva. Esto debido ala particular naturaleza cíclica de ese tipo de violencia.

3.2.2 Competencia y funciones de la Policía Nacio-nal del Perú (PNP)

3.2.2.1 Registro

Resulta importante señalar que ni la Ley Orgánica de laPolicía Nacional (Ley Nº 27238) ni su reglamento (DS Nº008- 2000 IN) otorgan a los miembros de la PNP la potes-tad de no registrar una denuncia sobre faltas en razóndel no cumplimiento de determinadas diligencias porparte de la víctima.43 Si bien el incumplimiento de de-

42 Estos requisitos están establecidos en los dos incisos del artículo 57ºdel Código Penal.43 En semejante sentido véase: DEFENSORÍA DEL PUEBLO. InformeDefensorial Nº 61 Violencia familiar contra la mujer en el Callao, Lima,2002.

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terminadas diligencias probatorias por parte de la vícti-ma puede incidir en el éxito de las investigaciones preli-minares, esto no puede significar la ausencia de un re-gistro de la denuncia interpuesta.

Esta función de registro resulta importante en la medi-da en que no sólo evitaría la pérdida de información es-tadística sobre las faltas en el Perú, sino también asegu-raría que la PNP concluya en un informe las investiga-ciones de denuncias por faltas.

3.2.2.2 Investigación

A pesar de que la reforma de la Ley Nº 27939 reconoce lapotestad del Juez de Paz Letrado de investigar y juzgarun proceso por faltas, hemos mencionado que la PNP man-tiene la potestad de investigar las denuncias de faltas yde elaborar un informe al respecto (parte o atestado).

Esta potestad se reconoce también en el 166º de la Cons-titución Política y en el artículo 7º inciso 2) de la LeyOrgánica de la Policía Nacional, de acuerdo con las cua-les es función de la PNP prevenir, combatir e investigarlos delitos y las faltas previstas en el Código Penal y enlas leyes especiales perseguibles de oficio.

El artículo 9º de dicha ley orgánica establece también laspotestades de la Policía Nacional con relación a la inves-tigación del delito y la prevención de la delincuencia. Enefecto, la citada disposición faculta a la PNP a realizarregistros de personas e inspecciones de domicilios e in-tervenir, citar y detener a las personas de conformidadcon la constitución y la ley. El Reglamento de la LeyOrgánica de la Policía Nacional (D. S Nº 008- 2000- IN)complementa tales facultades señalando que la Policía

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puede realizar los exámenes psicológicos que correspon-dan con su personal especializado.

Un instrumento operativo importante con relación a lainvestigación preliminar lo constituye el Manual de Pro-cedimientos Operativos Policiales (MAPROPOL), apro-bado por la Resolución Directoral Nº 1184-96 DGPNP/EMG. Según este documento se sugiere realizar un re-gistro preliminar de los participantes para determinarsi el agresor portaba armas u otros instrumentos de agre-sión. Asimismo se sugiere la citación de todos los testi-gos del hecho, especialmente de la parte agraviada.

3.2.2.3 Impulso de oficio

Se trata de una investigación que debe ser impulsada sinque lo solicite la parte. Como señala el profesor SanMartín Castro, “este procedimiento, como todo procesopenal, está bajo el principio de obligatoriedad en cuyavirtud toda falta es pública”.44 Esto implica que la res-ponsabilidad del impulso de las investigacionespreliminares debe recaer no en la víctima de la falta, sinoen la propia PNP, de tal manera que debe evitarse suparalización o archivamiento.45 Por tal motivo, la PNPdebe concluir sus investigaciones en un informe, aunqueexistan dificultades para el esclarecimiento de los hechos.Si encuentra fundamento a la denuncia de la víctima,entonces concluirá en un atestado. En cambio, si noconstata la denuncia de parte o no logra identificar alpresunto responsable, la PNP deberá culminar su informeen un parte policial donde dará cuenta de lo mencionado.

44 SAN MARTIN CASTRO, César. Op. cit., p. 126445 Con relación a los casos de faltas por violencia familiar, véase: Infor-me Defensorial Nº 61, Violencia contra la mujer en el Callao.

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En estos casos, el Juez puede archivar la denuncia o de-volverla a la PNP para continuar desarrollando las in-vestigaciones.

3.2.2.4 Actuación con imparcialidad, diligencia, efi-cacia y prontitud

Cabe recordar al respecto que el artículo 37º de la LeyOrgánica de la Policía Nacional prescribe la obligaciónde la PNP de cumplir sus funciones con imparcialidad,responsabilidad, diligencia, eficacia y prontitud. Estoimplica que los miembros de la PNP que conozcan de-nuncias por faltas deben evitar dilaciones indebidas du-rante la investigación, disponiendo las diligencias ne-cesarias con la inmediatez que el caso lo requiere. Igual-mente el informe policial debe ser resultado de un es-fuerzo serio por el esclarecimiento de los hechos y node una actitud pasiva destinada al fracaso de las inves-tigaciones.

3.2.2.5 Prohibición de propiciar conciliaciones enmateria de faltas

Si bien el artículo 9º de la Ley Orgánica de la PolicíaNacional reconoce la facultad conciliadora de la PNP,esta facultad se excluye en los casos constitutivos de de-litos o faltas. Queda claro, entonces, que resultan ilícitoslos casos en los cuales miembros de la PNP hayan procu-rado la conciliación en hechos constitutivos de faltas. Unaspecto poco claro que debe ser precisado en una refor-ma posterior es la potestad de la PNP de aceptar tran-sacciones y, por ende, de dar por concluido el procedi-miento por faltas.

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3.2.3 Competencia y funciones del Instituto Nacio-nal Penitenciario (INPE)

El artículo 243º del Reglamento del Código de EjecuciónPenal que desarrolla el artículo 121º de este último textonormativo establece que la administración supervisión ycontrol de las penas de prestación de servicios a la co-munidad, penas propias de las faltas, estarán a cargo dela Dirección de Tratamiento de las Direcciones Regiona-les del INPE y, a falta de esta oficina, dicho Institutocelebrará convenios de cooperación con las municipali-dades o la PNP para que asuman las funciones de la cita-da Dirección en dichas zonas.

El artículo 244º del citado Reglamento dispone que laspenas de prestación comunitaria se cumplirán en lasEntidades Receptoras de Servicios a la Comunidad, quepodrán ser de naturaleza pública o privada.

El procedimiento de asignación de servicios comunitariosa un condenado empieza, de acuerdo con el artículo 255ºdel Reglamento de Código de Ejecución Penal, con laobligación del Juez de origen de remitir copia certificadade la sentencia a la Dirección de Tratamiento de lasDirecciones Regionales del INPE o a la entidad que lesustituya en sus funciones, y de notificar al sentenciadopara que concurra a la citada Dirección. Además, éstadeberá convocar a una entrevista de evaluación alcondenado.

Una mayor profundización sobre la pena de prestaciónde servicios a la comunidad y el proceso para su ejecu-ción será retomada en el acápite referido a la supervi-sión de la ejecución de este tipo de penas.

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3.3 La coordinación entre los órganos vinculadosal sistema de Justicia de Paz Letrada en Comi-sarías

La creación o instalación de Juzgados de Paz Letradosen Comisarías, dispuesta por la Ley Nº 27939, presupo-ne necesariamente una coordinación efectiva entre di-versas instituciones del Estado vinculados a la adminis-tración de justicia (Juzgados de Paz Letrados, INPE,Ministerio de Justicia). Sin esta coordinación, difícilmen-te se podrá alcanzar los objetivos propuestos con estesistema: la prevención y reducción de las infraccionespenales menores en los ámbitos de competencia de losJuzgados de Paz Letrados en Comisarías.

El marco jurídico de esta coordinación fue establecidoen el Convenio Marco de Cooperación Interinstitucionalentre el Poder Judicial, el Ministerio del Interior y elMinisterio de Justicia, suscrito por los representantesde estas instituciones el día 12 de noviembre del 2004.De acuerdo con este Convenio, las referidas institucio-nes asumen las siguientes obligaciones:

El Poder Judicial1. Designar y disponer la ubicación de Jueces de Paz

Letrados y personal de apoyo jurisdiccional en los Juz-gados de Paz Letrados.

2. Capacitar a los Jueces de Paz Letrados y personal deapoyo.

3. Participar en reuniones de coordinación y capacitara personal de la PNP en donde se implementan estasComisarías.

4. Ejercer control respecto de los Jueces de Paz Letra-dos implementados.

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El Ministerio de Justicia1. Designar y disponer el traslado y capacitar a los de-

fensores de oficio que brindarán sus servicios en losJuzgados de Paz Letrados.

2. Por intermedio del INPE, coordinar con las partesintervinientes para complementar la eficacia de losprocedimientos señalados en la Ley Nº 27939 median-te la aplicación efectiva de las prestaciones del servi-cio a la comunidad.

El Ministerio del Interior1. Evaluar las condiciones de infraestructura de las

Comisarías donde se puedan implementar Juzgadosde Paz Letrados.

2. Proporcionar ambientes necesarios en las Comisaríasseleccionadas para la instalación de los Juzgados dePaz Letrados y de los abogados de oficio.

3. Efectuar las acciones necesarias para que la PNP cum-pla su función, conforme a lo establecido en la Ley Nº27939.

4. SUPERVISIÓN DE LOS JUZGADOS DE PAZLETRADOS EN COMISARÍAS

4.1 Antecedente: primera evaluación del funciona-miento de los Juzgados de Paz Letrados en Comisa-rías

En el año 2005, la Defensoría del Pueblo llevó a cabo elprimer estudio sobre el funcionamiento de los Juzgadosde Paz Letrados en Comisarías a nivel nacional. Lasupervisión en cuestión tuvo el propósito de evaluar laactuación de las instituciones estatales vinculadas alfuncionamiento de los Juzgados de Paz Letrados enComisarías. De esta manera se pretendía emitir un

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diagnóstico de las ventajas obtenidas con este mecanismoy las dificultades que se habían presentado en sufuncionamiento.

A efectos de llevar a cabo el referido estudio se empren-dió, en primer lugar, un proceso de levantamiento deinformación de expedientes de carácter censal, median-te fichas de trabajo en cada uno de los seis (6) Juzgadosde Paz Letrados en Comisarías, instalados hasta esemomento (marzo del 2005). El período de informaciónlevantada comprendió desde el inicio de las funcionesde cada uno de estos Juzgados de Paz Letrados hasta el31 de marzo del 2005 y abarcó un universo de 3,338 expe-dientes distribuidos de la siguiente manera:

- Juzgado de Paz Letrado en la Comisaría de Chilca(Huancayo) 362 expedientes

- Juzgado de Paz Letrado en la Comisaría de Indepen-dencia (Lima) 989 expedientes

- Juzgado de Paz Letrado en la Comisaría de AlfonsoUgarte (Lima) 478 expedientes

- Juzgado de Paz Letrado en la Comisaría de Ayacucho(La Libertad) 388 expedientes

- Juzgado de Paz Letrado en la Comisaría de Saphi(Cusco) 806 expedientes

- Juzgado de Paz Letrado en la Comisaría de PalacioViejo (Arequipa) 365 expedientes

A partir del análisis de la información recopilada en eseentonces, se arribó a las conclusiones siguientes:

a. El mecanismo de los Juzgados de Paz Letrados enComisarías constituyó una de las medidas adoptadas porel Estado para combatir la inseguridad ciudadana, espe-cialmente en el campo de los ilícitos menores.

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b. Se constata que los Juzgados de Paz en Comisarías,hasta ese momento, no se encontraban ubicados en zonasrurales, sino en zonas urbanas con presencia de pobla-ción de escasos recursos económicos. Sin embargo, talesjuzgados comprenden, en varios casos, zonas de comerciolocal. Especialmente, en el caso del Juzgado de PazLetrado de Independencia se han registrado numerososcasos de faltas contra el patrimonio que han tenido comosujeto pasivo a grandes almacenes como Tottus, Ripley oMetro.

c. Igualmente se evidencia, entre este tipo de Juzgadosde Paz Letrados, diferencias en su organización, órganosde complemento, número de personal y protocolo deactuación en los procedimientos por faltas. Así, porejemplo, mientras algunos Juzgados de Paz Letradoscuentan con 13 personas (Alfonso Ugarte), incluyendopersonal de apoyo de otras entidades, otros juzgados sólocontaban con cuatro personas sin ningún personalcomplementario. Sin embargo, respecto de laorganización, se puede sostener que todos siguenprácticamente un diseño tradicional46 mínimo (juez,secretario y personal auxiliar), asumiendo los auxiliaresjurisdiccionales funciones jurisdiccionales yadministrativas, a pesar de que estas últimas funcionesobstaculizan la eficiencia del trabajo. De igual modo, seha verificado que los Juzgados de Paz Letrados, conexcepción del Juzgado de Chilca en Huancayo, cumplenun horario de atención de doble turno, ampliando de estamanera el tiempo de atención al público y, por ende, laoferta de justicia.

46 Sobre las características de este tipo de despacho véase: Plan Nacio-nal de la Comisión Especial para la Reforme Integral de la Administra-ción de Justicia- CERIAJUS.

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d. Los Juzgados de Paz Letrados no tienen una concep-ción uniforme sobre sus competencias y funciones, sobretodo con relación a las funciones de la PNP. Así, mien-tras algunos jueces y policías consideran que la reformade la Ley Nº 27939 suprime la competencia de la PNPpara realizar investigaciones preliminares en denunciassobre faltas, otros jueces y policías consideran que talreforma no excluye esta competencia tradicional de laPNP.

f. Tampoco existe uniformidad entre los Jueces de PazLetrados sobre los criterios para aplicar o no latransacción. Esto se agudiza especialmente en los casosde violencia familiar.

g. Se constató que, desde el inicio de sus labores hastael 31 de marzo del 2005, los seis Juzgados de Paz Letradosque fueron objeto de supervisión tuvieron una cargaprocesal de 3,388 expedientes, detectándose que la mayorcarga recayó sobre el Juzgado de Paz Letrado deIndependencia. De esta carga, la mayor parte (43%)corresponde a denuncias por faltas contra la persona(lesiones), siguiéndole las denuncias por faltas contra elpatrimonio (hurto) que representan el 33%. Cabe resaltarque, del universo de expedientes por lesiones, el 23.71%correspondería a faltas de lesiones producidas encontexto de violencia familiar. Con relación a estamateria, violencia familiar, se ha evidenciado ciertaconfusión entre algunos magistrados respecto de sucompetencia en razón de que consideran que dichacompetencia le corresponde al sistema tutelar integradopor el Fiscal y el Juez de Familia.

h. Se debe resaltar como un dato relevante el hecho deque, en 28 casos del universo estudiado, los Juzgados de

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Paz Letrados en Comisarías dictaron medidas de protec-ción a las víctimas. Si bien esta cifra resulta absolutamen-te insuficiente, debe ser tenida en cuenta, sobre todo si sele compara con algunos estudios anteriores y relaciona-dos con las faltas por violencia familiar donde práctica-mente no se ha encontrado registro alguno de que los Juz-gados de Paz Letrados dictaran este tipo de medidas.47

i. Otro dato importante se encuentra en el porcentaje decasos conocidos por flagrancia respecto de los conocidospor denuncia. Los primeros suponen el 30% del total defaltas (1020) y, los segundos, el 64% (2172 casos). Se debeañadir que, los casos conocidos en flagrancia fueron re-sueltos con inmediatez siempre que se contaba con las dospartes en conflicto (denunciado y agraviado). Lamentable-mente, esta situación no era frecuente por lo que la granmayoría de los casos conocidos en flagrancia fuerondilatados o sobreseídos por desconocerse el nombre o ladirección del agresor.

j. Con relación a las cifras anteriores, el estudio con-cluye que, del universo de casos estudiados, el 75% seencontraba concluido, el 20% pendiente de resolver y el5% no registraba información. El elevado número decasos concluidos se debería al sobreseimiento de losprocesos sin sentencia, como consecuencia de una seriede problemas que impiden al Juez pronunciarse sobre elfondo de la denuncia. Entre estos problemas se puedencitar la inasistencia de las partes, la no recepción de cer-tificado médico legal y el desconocimiento de la identi-dad o del domicilio de los presuntos autores.

47 Al respecto véase: DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Informe DefensorialNº 110, Violencia familiar: un análisis desde el Derecho Penal, Lima,2006.

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k. Existe un número elevado de casos que son resueltosmediante transacción, conciliación o desistimiento. Estossuperan las cifras de casos resueltos mediante sentenciascondenatorias o absolutorias. En efecto, el uso recurrentede estos mecanismos dispositivos de culminación del pro-ceso debilitan sustancialmente el efecto preventivo de lasnormas penales contenidas en las faltas.

l. Finalmente, del universo de casos estudiados, se re-gistraron 406 casos resueltos por sentencia condenato-ria (12%) las mismas que dispusieron el cumplimientode prestación de servicios comunitarios. De esta cifra,sólo el 12% de ellos habría cumplido la ejecución de lapena impuesta. Esta última cifra limita el mensaje pre-ventivo de las normas penales.

Por su parte, las sentencias absolutorias suman 98, loque representa el 3%, aproximadamente. Otro datorelevante es la escasa utilización del mecanismo dereserva del fallo condenatorio como medida alternativaa la pena efectivamente impuesta.

4.2 Metodología empleada en el presente informe

A diferencia de la anterior supervisión, el presenteinforme comprende la investigación del funcionamientode nueve Juzgados de Paz Letrados en Comisarías48 yabarca el estudio de expedientes concluidos entre abrildel 2005 y agosto del 2006. La información fue levantadade los siguientes Juzgados de Paz Letrados:

48 Este número constituye el total de Juzgados de Paz Letrados en Comi-sarías que estaban en funcionamiento al inicio del año 2006. A la fecha,existen 15 juzgados de paz letrados ubicados en comisarías a nivel na-cional. Véase: Anexo 2.

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- Juzgado de Paz Letrado en la Comisaría de AlfonsoUgarte (Lima)

- Juzgado de Paz Letrado en la Comisaría de Ayacucho(Trujillo – La Libertad)

- Juzgado de Paz Letrado en la Comisaría de Saphi(Cusco)

- Juzgado de Paz Letrado en la Comisaría de PalacioViejo (Arequipa)

- Juzgado de Paz Letrado en la Comisaría de San Juande Miraflores (Lima)

- Juzgado de Paz Letrado en la Comisaría de Zárate(Lima)

- Juzgado de Paz Letrado en la Comisaría de La Victo-ria (Lima)

- Juzgado de Paz Letrado en la Comisaría de Chilca(Junín)

- Juzgado de Paz Letrado en la Comisaría de Inde-pendencia (Lima)

Considerando el objetivo general y los objetivos específi-cos del presente informe, varios equipos a cargo de laDefensoría del Pueblo se constituyeron, durante los me-ses de septiembre y octubre del año 2006, en cada uno delos Juzgados de Paz Letrados ubicados en Comisarías,con el propósito de recoger información del 12% de ex-pedientes sobre faltas, concluidos en el periodo objetode estudio. El resultado de este proceso, según distritojudicial, fue el siguiente:

Juzgado Nº de expedientes- Juzgado de Paz Letrado en la

Comisaría de Chilca (Junín) 130- Juzgado de Paz Letrado en la

Comisaría de Saphi (Cusco) 533- Juzgado de Paz Letrado en la

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Comisaría de Palacio Viejo (Arequipa 123- Juzgado de Paz Letrado en la

Comisaría de Ayacucho (La Libertad) 231- Juzgado de Paz Letrado en la

Comisaría de Alfonso Ugarte (Lima) 256- Juzgado de Paz Letrado en la

Comisaría de Independencia (Lima- Norte) 222- Juzgado de Paz Letrado en la

Comisaría de La Victoria (Lima) 69- Juzgado de Paz Letrado en la

Comisaría de Zárate (Lima) 87- Juzgado de Paz Letrado en la

Comisaría de San Juan de Miraflores (Lima) 69

Total de expedientes recopilados(abril 2005 – agosto 2006) 1720

Esta última cifra constituye la muestra de aproximadamen-te el 12%49 del total de expedientes que ingresaron a losnueve Juzgados de Paz Letrados, esto es, 15,130 expedien-tes. Para la recolección de la información contenida en losexpedientes recopilados se diseñó y empleó una Ficha deRecolección de Datos de Expediente Judicial (Ficha Nº 1).

Adicionalmente a la información sobre expedientes, elpresente informe recoge información del INPE–Oficinade Ejecución de Penas Limitativas de Derechos sobre elcumplimiento de sentencias por faltas (Ficha de Reco-lección de Datos Nº 2) y de la PNP sobre investigacionespreliminares en materia de faltas (Ficha de Recolecciónde Datos Nº 3).

49 La muestra recogida representa exactamente el 11.4% del total deexpedientes ingresados a los Juzgados de Paz Letrados en Comisaríasdurante el período de estudio.

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Finalmente, utilizando un formato de entrevistas, tam-bién se recopiló información sobre la percepción de losoperadores del sistema penal de Juzgados de Paz Letra-dos en Comisarías (policías, jueces, abogados, personaldel INPE y otros) sobre el funcionamiento de referidosistema (Ficha de Recolección de Datos Nº 5).

Tanto la información sobre las investigaciones preliminaresrealizadas por la PNP en materia de faltas como la informa-ción sobre las percepciones de los operadores del sistema notienen representatividad estadística: la primera, en razónde las dificultades para encontrar información completa enlos registros de la PNP y, la segunda, en virtud del escasonúmero de la muestra. Sin embargo, ambos tipos de infor-mación pueden expresar ciertas tendencias que deberían sertomadas en cuenta por las autoridades competentes.

4.3 Aspectos generales de los Juzgados de Paz Le-trados en Comisarías

4.3.1 Organización, personal responsable e infra-estructura

De acuerdo con lo constatado por la Defensoría del Pue-blo, casi todos los Juzgados de Paz Letrados trabajan endoble turno, con excepción del Juzgado de Paz Letradoubicado en la Comisaría de Chilca (Junín)50 que sólo re-

50 Esta situación referida al turno único del Juzgado de Paz Letrado enla Comisaría de Chilca ya había sido evidenciada en nuestra primerasupervisión de estos juzgados. Esto se debe a que el juzgado no fuecreado a consecuencia del Convenio Marco de CooperaciónInterinstitucional entre el Poder Judicial, El Ministerio del Interior y ElMinisterio de Justicia para la instalación de juzgados de paz letradosen comisarías a nivel nacional. En esa medida, no tiene las mismascaracterísticas que los otros juzgados, funcionando sólo una secretariadel juzgado en la Comisaría de Chilca.

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gistra un turno que se extiende de 8:00 a.m. a 4:00 p.m.Asimismo, cada uno de ellos cuenta para su funciona-miento con un equipo de tres personas: un Juez, un se-cretario del Juzgado y un auxiliar de justicia.

Excepcionalmente, en los turnos A y B del Juzgado dePaz Letrado en la Comisaría de Independencia se regis-tró, respectivamente, a cuatro (4) miembros. Sin embar-go, en ambos casos se trata de asistentes judiciales quecolaboran ad honorem con el trabajo del Juzgado. Ennuestro criterio, es importante que se agoten todos losesfuerzos de las autoridades competentes para reprodu-cir esta experiencia en otros Juzgados de Paz Letradosubicados en Comisarías, especialmente mediante el Ser-vicio Civil de Graduados (SECIGRA).

Cabe observar que, de acuerdo con la Resolución Nº 189-2004-CE-PJ, publicada el 27 de octubre del 2004, se auto-rizó a la Gerencia General del Poder Judicial a proveerde cuatro auxiliares jurisdiccionales a cada Juzgado dePaz Letrado para que pueda funcionar en doble turno.Esta provisión, como se ha apreciado en la práctica, re-sulta insuficiente.51 Por ello, en algunos Juzgados de PazLetrados donde se recogió información se escucharoncomentarios en el sentido de que el personal asignadoresulta insuficiente, pues en algunos casos realizan unadoble función (por ejemplo, la de notificar y la de actuarcomo mesa de partes).

51 Los problemas referidos al número de personal también han sidoreconocidos por los propios Jueces en las reuniones de coordinación sos-tenidas en la Secretaria General del Ministerio del Justicia, con presen-cia de un representante del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana(CONASEC). Véase: Actas de Reunión de Coordinación de los Juzgadosde Paz Letrados en las Comisarías de Alfonso Ugarte, La Victoria, SanJuan de Miraflores, Independencia y Zárate.

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Resulta importante subrayar que la apertura de dos tur-nos en los Juzgados de Paz Letrados ha permitido am-pliar la cobertura de atención de este tipo de servicio dejusticia. En efecto, el promedio de horas de atención alpúblico en ocho de los Juzgados de Paz Letrados constaaproximadamente de 14 ó 15 horas diarias, salvo el Juz-gado de Paz Letrado ubicado en la Comisaría de Chilca.Incluso, en varios juzgados se presta servicios el día sá-bado (Alfonso Ugarte, San Juan de Miraflores, La Victo-ria y Arequipa). Esta ampliación denota, esencialmente,un mejoramiento de las condiciones de acceso a este tipode servicio de justicia.

De otro lado, las encuestas aplicadas a los operadoresde este servicio de justicia muestran, en la mayoría delos casos, problemas con la infraestructura de losJuzgados de Paz Letrados en Comisarías, los cualesfueron constatados por los miembros del equipo desupervisión de la Defensoría del Pueblo. En la mayoríade los casos, esta insuficiencia se manifiesta en elreducido espacio físico donde los Juzgados de PazLetrados y su personal desarrollan sus funciones. Esteaspecto limita no sólo la tranquilidad del Juez para el des-empeño del cargo, sino también la necesaria privacidad parael desarrollo de algunas diligencias judiciales, especialmen-te vinculadas al tema de violencia familiar. La Defensoríadel Pueblo también pudo advertir que existen deficienciasen la provisión de útiles de oficina (especialmente papel yrepuestos para la impresora). Asimismo, se constató quesus equipos de cómputo son antiguos y presentanrecurrentes problemas de funcionamiento que retrasan eltrabajo. También se ha constatado, en algunos Juzgados dePaz Letrados, el uso de mobiliario obsoleto. Esto motivacierto desorden en el archivamiento de los expedientes ydocumentos que se despachan diariamente.

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Sin embargo, es la falta de acceso al banco de datos delRENIEC lo que perturba el funcionamiento de la mayoríade Juzgados de Paz Letrados.52 Este mecanismo, como loreiteraremos posteriormente, adquiere suma importanciapara el sistema de Justicia de Paz Letrada en Comisaríasdebido a que de la posibilidad de identificar rápidamenteal denunciado y su dirección depende la posibilidad de re-ducir, considerablemente, los niveles de impunidad moti-vados por la falta de individualización del presunto res-ponsable o por la indeterminación de su domicilio.

En esa línea, mediante Resolución Administrativa Nº 200-2004 CE-PJ, publicada el 13 de noviembre del 2004, seestablece que corresponde a los Presidentes de las cor-tes superiores de justicia adoptar todas las medidas yacciones necesarias para el mejoramiento de las infraes-tructura y la logística que requieran los Juzgados de PazLetrados en Comisarías para el desarrollo óptimo de susfunciones. Para tales efectos se les autoriza a celebrarConvenios o acuerdos con los Gobiernos Regionales,Municipalidades provinciales o distritales.

52 Los problemas que suscita la falta de acceso a Internet y a la base dedatos de la RENIEC para la identificación de los autores han sido reco-nocidos por los propios Jueces en las reuniones de coordinación sosteni-das en la Secretaria General del Ministerio del Justicia, con presenciade un representante del CONASEC. Véase: Actas de Reunión de Coor-dinación de los Juzgados de Paz Letrados en las Comisarías de AlfonsoUgarte, La Victoria, San Juan de Miraflores, Independencia y Zárate.

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4.3.2 Rasgos generales de los usuarios del serviciode justicia: los agraviados y los denunciados

4.3.2.1 Perfil del denunciado

En las siguientes líneas nos ocuparemos de verificar al-gunas de las características de los usuarios del sistemade Justicia de Paz Letrada en Comisarías, como el sexo,la edad, el grado de instrucción y la ocupación del de-nunciado. No obstante, en la revisión de los gráficos co-rrespondientes es preciso tener en cuenta que el núme-ro de denunciados es mayor que el número de expedien-te revisados (1,720) debido a que en cada uno de éstospuede estar involucrado más de un inculpado. De igualmodo, es preciso mencionar que durante la supervisiónse advirtió que en los expedientes no siempre se regis-tra información sobre el perfil de los denunciados, ade-más, como se verá luego, en un número importante decasos el presunto autor de la falta no pudo serindividualizado por el juzgado.

A. Sexo

De acuerdo con las cifras comprendidas en el universode expedientes recopilados, se deriva que el 66.4% dedenunciados está integrado por hombres, mientras queel 22.6% de dicho universo está constituido por mujeres.No obstante, es importante tener en cuenta que en el 11%de los expedientes no registran el sexo del denunciado.Esta situación se debería principalmente al hecho de queexiste un número elevado de casos en los que no se halogrado individualizar al presunto responsable.

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Asimismo, el porcentaje mayoritario de varones comopresuntos agresores (denunciados) se debe, posiblemen-te, a que un número importante de faltas contra la per-sona que se tramitan en la sede de Justicia de Paz Letra-da está constituido por casos de violencia familiar.53 Ellose debe a que la violencia familiar se manifiesta comouna forma de violencia de género en el que la víctimamayoritariamente es una mujer y el agresor un varónvinculado a su circulo familiar (cónyuge, conviviente, excónyuge, ex conviviente, hija, entre otras relaciones), deahí que contribuya al registro de un mayor número devarones que tienen la calidad de denunciados.

GRÁFICO Nº 1SEXO DEL DENUNCIADO/A

53 Es preciso recordar, al respecto, que en nuestra primera supervisión alos Juzgados de Paz Letrados en Comisarías se calculó en un 23.71% elporcentaje de casos de faltas derivadas de un contexto de violencia fami-liar.

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B. Edad

A pesar de que el cuadro muestra un porcentaje elevado(34.6%) de casos en los que no se registra la edad deldenunciado, hemos considerado conveniente presentarla información válida que, a nuestro juicio, muy proba-blemente no se encuentre alejada de la realidad.

En su gran mayoría, la edad de los denunciados por fal-tas que son procesados en los Juzgados de Paz Letradosen Comisarías fluctúa entre los 18 y 30 años (28.8%), se-guidos de aquellos que tienen entre 31 y 45 años de edad(27.3%). Como se puede apreciar, los datos revelan quie-nes incurren en la comisión de faltas son personas jóve-nes o relativamente jóvenes.

GRÁFICO Nº 2EDAD DEL DENUNCIADO/A

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Finalmente, sorprende encontrar en el cuadro Nº 2 dos(2)54 casos en los que los denunciados tienen 17 años deedad. En efecto, se trata de personas inimputables queno pueden ser procesados en la jurisdicción penalordinaria, entre ellas la justicia de faltas. Los menoresde edad, de acuerdo con nuestra legislación, soninfractores de la ley penal y les corresponden no sancio-nes penales, sino medidas socioeducativas que deben serimpuestas, previo proceso con las debidas garantías, porel Juez de familia. Sin embargo, dichos casos fueron re-mitidos al Juzgado de Paz Letrado por error, siendo pos-teriormente sobreseídos por razón de incompetencia enmateria de menores infractores de la ley penal.

C. Grado de instrucción

Lamentablemente, el presente cuadro muestra un exce-sivo porcentaje de información no registrada en losexpedientes judiciales revisados por la Defensoría delPueblo (63.2%). Sin embargo, la información rescatadaserá utilizada de manera referencial debido a que sóloen contraste con otras fuentes de informaciónsemejantes,55 pero confiables, aquella podrá ser tomada,prudencialmente, en consideración.

54 Se trata de los casos del denunciado R. R. Q (Comisaría Alfonso Ugarte,Lima. Expediente Nº 626 -2006) y de la denunciada I. V. G (Comisaríade Zárate, Lima. Expediente 205 – 2005).55 Al respecto véase: DEFENSORÍA DEL PUEBLO. La protección penalfrente a la violencia familiares el Perú. Lima, 2005, pp. 104 - 105. Esteestudio arroja que el 56% de denunciados por faltas contra la personapor violencia familiar tiene al menos instrucción secundaria.

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En todo caso, teniendo en consideración la relativarepresentatividad de las cifras aquí presentadas, es pru-dente sostener que un porcentaje mayoritario de denun-ciados ante los Juzgados de Paz Letrados en Comisaríastendría, al menos, instrucción básica completa.

D. Ocupación

Considerando las mismas precauciones que hemos seña-lado respecto al cuadro anterior, el presente cuadro dacuenta de que, en la mayoría de los casos, se trataría decomerciantes (8%) seguidos de los casos de denunciadosque se desempeñan como choferes o cobradores (6%).56

En tercer lugar encontramos que el 4.7% de denuncia-

GRÁFICO Nº 3GRADO DE INSTRUCCIÓN DEL DENUNCIADO/A

56 Durante nuestra primera supervición del funcionamiento de los juzga-dos de paz en Comisarías se registraron estas dos ocupaciones como lasmás frecuentes que son desempeñadas por los denunciados por faltas.

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dos comprendería a empleados, y luego a aquellos queserían estudiantes (4.3%).

GRÁFICO Nº 4OCUPACIÓN DEL DENUNCIADO/A

En resumen, con relación a los denunciados por faltas enlos Juzgados de Paz Letrados ubicados en Comisarías, sepuede sostener que el mayor porcentaje de ellos está in-tegrado por varones (66.4%) y jóvenes o relativamentejóvenes (28.8%). Asimismo, aunque lo siguiente no pue-de afirmarse con seguridad, el mayor número de los de-nunciados tendría un instrucción básica completa (almenos, secundaria completa) y, dentro de ellos, un por-centaje significativo poseería instrucción superior.

De otro lado, la preponderancia de ocupaciones como lasde comerciante, chofer o cobrador nos indica el carácterinestable y precario de las actividades de los procesadospor faltas.

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4.3.2.2 Sexo del agraviado/a

La presente investigación no ha consignado informaciónadicional sobre el agraviado. Sin embargo es importanteobservar el presente cuadro en la medida en que nos revelala naturaleza de los casos que son objeto de conocimientopor parte de los Jueces de Paz Letrados en Comisarías.

El cuadro nos muestra que en el 48.4% de expedientesde faltas recopilados en estos juzgados, las agraviadasson mujeres (48.4%) y que, en una ligera menor propor-ción, los agraviados son varones (42.8%).

De otro lado, resulta significativo el porcentaje de agra-viados que no son personas naturales, sino personas ju-rídicas.56 Se trata, principalmente, de procesos seguidospor faltas contra el patrimonio (hurto o daños) en agra-

GRÁFICO Nº 5SEXO DEL AGRAVIADO/A

56 En el Derecho penal peruano pueden ser sujetos pasivos del delito laspersonas naturales, las personas jurídicas, el Estado o la sociedad, de-pendiendo de la naturaleza del bien jurídico, a diferencia del sujetoactivo del delito (denunciado) que sólo lo pueden constituir personasnaturales (principio societas delinquere non potest).

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vio de empresas privadas. En ese sentido, resulta im-portante destacar que el Juzgado de Paz Letrado ubica-do en la Comisaría de Independencia registra un impor-tante número de casos de faltas contra el patrimonio (hur-to) cometidas en agravio de grandes empresas comercia-les como Totus, Metro, Ripley, SAGA, etc. En la mayoríade estos casos, según lo han constatado los comisionadosde la Defensoría del Pueblo en el Juzgado de Paz Letra-do en la Comisaría de Independencia, los sentenciadosdevuelven lo sustraído y además entregan una repara-ción civil a la empresa afectada.

4.3.3 Otras instituciones involucradas en la Justi-cia de Paz Letrada en Comisarías

4.3.3.1 Policía Nacional del Perú

Tres son los problemas principales que han sido recono-cidos en las encuestas aplicadas a efectivos de la PNP enel desarrollo de sus funciones como parte del sistema deJusticia de Paz Letrada en Comisarías:

a.- Insuficiente personal. Se hace referencia a la sobre-carga de labores que desempeña el escaso número delpersonal policial asignado a la investigación de las de-nuncias por faltas. En efecto, los efectivos policiales se-ñalan que no sólo deben dedicarse a recibir y tramitarlas denuncias por faltas, sino que deben cumplir órdenesde sus superiores de diversa índole y cubrir otras nece-sidades que se presentan recurrentemente: sofocar ma-nifestaciones o huelgas, realizar notificaciones,57 etc.

57A pesar de la práctica, es preciso mencionar que las diligencias denotificaciones por parte de la PNP se encuentran prohibidas por la LeyNº 28924, publicada el 8 de diciembre del 2006.

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Es importante que, desde el Estado, se hagan esfuerzosdirigidos a destinar de forma exclusiva a efectivospoliciales para la investigación de este tipo de denun-cias, así como procurar su especialización en materia defaltas.

b.- Insuficiente infraestructura. Se señala la insuficien-cia de computadoras en el establecimiento policial y prin-cipalmente la falta de un acceso efectivo a la base de da-tos del RENIEC. El acceso pleno a este mecanismo lespermitiría individualizar a los denunciados, así comocorroborar la veracidad de la dirección que los sospecho-sos proporcionan a la PNP. Como se expondrá posterior-mente, las restricciones o limitaciones en este accesodeterminan en algunos casos que la PNP no concluya lasinvestigaciones preliminares y, por lo tanto, no las re-mita al Juez de Paz Letrado para su judicialización y san-ción. Resulta imperioso que las unidades de investiga-ción del delito y de las faltas de la PNP tengan accesoefectivo a la base de datos del RENIEC, así como a todoslos medios tecnológicos de identificación y búsqueda quese puedan implementar. Al respecto, se hace necesarioque se ponga en práctica el Convenio Marco de Coopera-ción Tecnológica interinstitucional entre el RENIEC yla PNP, sobre todo de cara a poner a disposición de éstael sistema de Identificación Automático de HuellasDactilares (AFIS).

c.- Falta de uniformidad en el tratamiento de las denun-cias sobre faltas. Esta situación pone de manifiesto eldesconocimiento o falta de capacitación sobre lasreformas del proceso para el juzgamiento de faltas.

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4.3.3.2 Instituto Nacional Penitenciario. Direcciónde Tratamiento de las Direcciones Regiona-les de Penas Limitativas de Derechos

En cuanto al número de su personal y a la infraestructu-ra, el INPE no evidencia mayores problemas. Sin embar-go, las deficiencias registradas en otros estamentos handeterminado, como se verá posteriormente, un balancenegativo en el proceso de ejecución de las sanciones im-puestas. Entre las deficiencias más relevantes se pue-den enunciar las siguientes:

a. No remisión de sentencia condenatoria. En no pocoscasos, el Juez de Paz Letrado no remite la sentenciacondenatoria al INPE, sino sólo un oficio, indicándole elfallo de la sentencia impuesta. Esta práctica seríacontraria a lo previsto en el artículo 9.a de la Ley Nº27030, publicada el 30 de diciembre de 1998,59 que dispo-ne que, para ejecutar una pena limitativa de derechos,los Jueces deben remitir copia de la sentencia al INPE.

b. No se puede verificar el domicilio del condenado. Estasituación impide notificarlo para que cumpla con acudira la Dirección Regional de Penas Limitativas de Derechosdel INPE y, así, cumpla con la pena impuesta en su contra.Evidentemente, estos casos denotan que en el procesoseguido por faltas se consignó una dirección falsa que nopudo ser advertida por el Juzgado. Para ello también

59 Creemos que se podría tratar de una práctica conta legem, tal como seha advertido en el Informe Defensorial Nº 109. DEFENSORÍA DEL PUE-BLO. Informe Defensorial Nº 109, Propuestas básicas de la Defensoría delPueblo para la reforma de la justicia en el Perú. Generando consensossobre qué se debe reformar, quiénes se encargarán y cómo lo harán. Lima,2006, pp. 113ss.

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resulta relevante el acceso efectivo de la PNP y del Juz-gado de Paz Letrado a la base de datos del RENIEC.

c. Inconcurrencia del sentenciado. En los casos denotificación e inconcurrencia reiterada del condenado acumplir con la sentencia impuesta no se aprecia unaactuación diligente de algunos Jueces de Paz Letradospara conminar y hacer cumplir la referida sentencia. Enefecto, de acuerdo con el artículo 55º del Código Penal,en estos casos, el Juez puede convertir la pena deprestación comunitaria en pena privativa de la libertad.

d. Limitadas unidades receptoras. Finalmente, losinformes elaborados por el equipo de supervisión de laDefensoría del Pueblo dan cuenta de la insuficiencia deunidades receptoras donde el condenado pueda cumplirsu pena. En varios ámbitos de competencia de este tipode Juzgados de Paz Letrados, las únicas unidadesreceptoras son el municipio o la propia Comisaría.Evidentemente, al no ofrecer actividades idóneas parael cumplimiento de prestaciones a la comunidad, estasituación restringe las posibilidades de un mejor procesode resocialización del condenado por faltas.

4.3.3.3 La Defensa de Oficio

El servicio de defensa gratuita (defensa de oficio)60 estáprevisto esencialmente para el agresor y no para el agra-viado. Esta situación de inequidad motiva que, sobre todoen los casos de faltas constitutivas de violencia familiar,

60 Sobre los problemas de aplicación de la Ley N º 27019, publicada el 23de diciembre de 1998, que crea el servicio nacional de defensa de oficio.Véase: DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Informe Defensorial Nº 109. Op.cit., pp. 95ss.

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se evidencie una situación de desventaja de las víctimasen el acceso al sistema de Justicia de Paz Letrada (enComisarías), así como una afectación permanente de suderecho a la defensa.

Dicha situación de desventaja de la víctima en el accesoa la Justicia de Paz Letrada se aprecia comparando elsiguiente cuadro con el próximo que se expone, a propó-

GRÁFICO Nº 6INTERVENCIÓN DEL ABOGADO DEL AGRAVIADO/A

sito de la intervención del abogado de los denunciados.Al respecto, la Ley Nº 27939 dispone el derecho de losinculpados a ser asistidos por un abogado defensor y elConvenio Marco de Cooperación Institucional recoge,como compromiso del Ministerio de Justicia, la obliga-ción de designar a los defensores de oficio que brindaránservicios en los Juzgados de Paz Letrados en Comisa-rías. Se ha constatado que en la mayoría de los Juzgadosde Paz Letrados en Comisarías presta servicio, al me-

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nos, un abogado de oficio. El Juzgado de Paz Letrado enla Comisaría de Palacio Viejo (Arequipa) y el Juzgado dePaz Letrado de la Comisaría del Chilca no cuentan conel servicio de un abogado de oficio, lo que afecta o poneen grave riesgo el derecho a la defensa de las partes enel proceso, así como su acceso a la justicia. El panoramadescrito denota, al menos formalmente, un cierto avancerespecto de lo constatado en el primer estudio de super-visión donde registramos la presencia de abogados deoficio sólo en los Juzgados de Paz Letrados ubicados enlas Comisarías de Alfonso Ugarte e Independencia. Sinembargo, la situación efectivamente encontrada a partirde la información recopilada denota una preocupanteinsuficiencia de abogados de oficio para los denunciadosen los procedimientos por faltas.

De acuerdo con el gráfico anterior, sólo en el 21% de ex-pedientes se registra la presencia de abogado defensor

GRÁFICO Nº 7INTERVENCIÓN DEL ABOGADO DEL DENUNCIADO/A

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para el denunciado y, dentro de esta cifra, el 17% estáintegrado por abogados de oficio. Los demás denunciados(78.3%) no registran abogado defensor, sea éste de parte ode oficio. El insuficiente número de abogados defensoresde oficio para denunciados se puede explicar a partir dediversos factores. En primer lugar, como se verá en ungráfico posterior, un número importante de faltas quellegan a conocimiento del Juzgado de Paz Letrado, ya seapor remisión de la Policía o por denuncia de parte ante elJuzgado, no son objeto siquiera de auto de apertura deinstrucción, sino de un auto de sobreseimiento que da porconcluido el proceso.61 En estos casos, como es evidente,no resulta necesaria la presencia de un abogado defensor.

En segundo lugar, se debe recordar que el Juzgado dePaz Letrado de Palacio Viejo en Arequipa no cuenta conabogado de oficio, lo que explica el escaso registro deabogados defensores (de parte) en los expedientes porfaltas de este Juzgado. Finalmente, en los demás Juzga-dos de Paz Letrados en Comisarías, si bien se contemplala presencia de abogados de oficio, en muchos casos es-tos no resultan suficientes o no son permanentes. Res-pecto de este último supuesto se puede citar el caso delJuzgado de Paz Letrado ubicado en la Comisaría de In-dependencia, donde se observa que en el turno A de di-cho Juzgado no existe un abogado de oficio de manerapermanente. De manera semejante se aprecia en el Juz-gado de Paz Letrado ubicado en la Comisaría de Ayacucho(La Libertad), en donde sólo existe abogado de oficio, peropara los casos más delicados. Finalmente, los Juzgadosde Paz Letrados ubicados en las Comisarías de La Victo-ria y San Juan de Miraflores cuentan con un abogado de

61 Los factores que explican la recurrencia a los autos de sobreseimientoserán comentados posteriormente en el acápite referido a las formas deconclusión del proceso.

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oficio que cubre los dos turnos del Juzgado, lo que sobre-carga y obstaculiza el adecuado desarrollo de su trabajo.

4.4 Información sobre los expedientes por faltas

4.4.1 Carga procesal

De acuerdo al siguiente cuadro, durante el período deestudio (abril 2005–agosto 2006) ingresaron en total 15,130expedientes en los nueve juzgados de paz en Comisarías.Esto implica que, en promedio, cada juzgado soporta unacarga de 1,681 expedientes en 16 meses de funcionamiento.

Sin embargo, el Juzgado que registró una mayor cargaprocesal fue el Juzgado de Paz Letrado en la Comisaríade Saphi que cuadruplica el promedio y el Juzgado queregistra la menor carga es el Juzgado de Paz en la Comi-saría de San Juan de Miraflores.

4.4.2 Tipos de faltas

En el siguiente gráfico se puede observar que el mayor por-centaje de faltas tramitadas en los Juzgados de Paz Letra-

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dos ubicados en Comisarías son faltas contra la persona –lesión dolosa– correspondientes al artículo 441º primerpárrafo del Código Penal (41.2%). En segundo lugar, sigueen importancia el grupo de faltas contra el patrimonio –hurto simple–, correspondientes al artículo 443º del Códi-go Penal (32.8%).62 Esta situación coincide sustancialmentecon los hallazgos de nuestra primera supervisión delfuncionamiento de los Juzgados de Paz en Comisarías pues,como lo hemos señalado en los antecedentes, entonces lasdenuncias por faltas contra la persona representaban el 45%y las denuncias por faltas contra el patrimonio representa-ban el 34% del total de expedientes.

62 La preponderancia de las faltas contra la persona se mantiene inclusoen el caso de que comparemos el grupo de faltas contra el patrimonio(hurto simple, hurto famélico, usurpación breve y daños materiales) conel grupo de faltas contra la persona (lesión dolosa, lesión culposa, mal-trato y agresión sin daño).

GRÁFICO Nº 8TIPOS DE FALTAS DENUNCIADAS

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No obstante, una primera observación que cabe efectuares que el orden de frecuencia de estas infracciones nocoincide con el orden de frecuencia que aparece en elregistro de denuncias por faltas ante la PNP en el año2004. En efecto, como mencionamos en la introducciónde este informe, en el año 2004, la PNP registró 174, 632denuncias por faltas y, dentro de estas infracciones, lacifra más elevada se registró en las faltas contra el patri-monio (hurtos y daños) y, en segundo lugar, en las faltascontra la persona (lesiones o maltratos).63

Si bien la actuación de la PNP no es objeto principal deeste informe, consideramos que es posible ofrecer unaexplicación razonable a la divergencia antes menciona-da. A nuestro juicio, dos serían las razones que explicanla divergencia entre el tipo de denuncias registradas porla Policía y el tipo de denuncias ya judicializadas por elJuzgado de Paz Letrado.

En primer lugar, existe un porcentaje elevado de denun-cias ante la PNP que no son remitidas al Juez de PazLetrado en Comisarías. Se sabe que una proporción ma-yoritaria de este porcentaje no se remite al Juzgado dePaz Letrado debido a la falta de individualización delpresunto agresor. Pues bien: es razonable considerar, porla naturaleza de las faltas contra el patrimonio (hurtosimple o daños),64 que estos son los casos en los que es

63 INSTITUTO NACIONAL DE ESTADISTICA E INFORMACION. Perú:Compendio Estadístico 2005, Lima, 2006, p. 323. La fuente de las cifrasproviene del Ministerio del Interior–PNP. De acuerdo con estas estadís-ticas las denuncias por faltas contra la persona asciende a 48,946 y lasdenuncias por faltas contra el patrimonio asciende a 101,573.64 Se trata de infracciones que, a diferencia de las lesiones contra lapersona, no requieren la presencia de la víctima. El hecho de que ésta nopueda identificar al agresor dificulta la individualización del presuntoresponsable.

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frecuente encontrar dificultades para individualizar alpresunto responsable. En resumen, resulta altamente pro-bable que un mayor número de denuncias de faltas contrael patrimonio no haya sido remitido al Juzgado de PazLetrado, a diferencia, en menor medida, de las denunciasde faltas de lesiones que no se habrían remitido.

En segundo lugar, es probable que a diferencia de lasfaltas contra la persona, los casos de faltas contra elpatrimonio, en mayor medida, hayan sido objeto detransacción o de desistimiento por parte de la víctimadurante la etapa de investigación preliminar ante la PNP.Esto también habría motivado que haya ingresado alJuzgado de Paz Letrado un menor número de faltas contrael patrimonio.

4.5 La eficacia del sistema de Juzgados de Paz Le-trados ubicados en Comisarías en materia deseguridad ciudadana

4.5.1 Formas de inicio del procedimiento

De acuerdo con la información recabada que está repre-sentada en el siguiente gráfico, se puede observar que,del universo de expedientes recopilados, el 87.5% de ellosregistra que el procedimiento por faltas empezó en sedepolicial, ya sea por intervención de oficio de la Policía opor denuncia de parte ante el establecimiento policial.De otro lado, apenas el 11.6% de procedimientos por fal-tas empezó por denuncia de parte directamente presen-tada ante el Juzgado de Paz Letrado.

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GRÁFICO Nº 9DENUNCIAS PRESENTADAS ANTE EL JUZGADO

Sin embargo, a pesar de que la reforma del proceso porfaltas permite que la denuncia de parte también se pue-da presentar directamente ante el Juzgado de Paz Le-trado, los procedimientos por faltas continúan mayori-tariamente siendo iniciados en sede policial, especial-mente en mérito a la denuncia que presentan las vícti-mas de faltas ante las Comisarías correspondientes. Estose aprecia con mayor detalle en el cuadro siguiente

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Este gráfico nos muestra las diversas modalidades de in-tervención policial en los casos de faltas. Así, en la mayo-ría absoluta de los expedientes estudiados (60.6%), el pro-cedimiento por faltas se inició por denuncia de parte in-terpuesta por la víctima en el establecimiento policial. Estaha sido la forma tradicional de dar inicio a un procedi-miento por faltas y evidencia la sensibilidad de los usua-rios del servicio de Justicia de Paz Letrada que siguenconsiderando a la entidad policial como la instancia másaccesible en los casos de agresión por faltas.

Siguen en frecuencia (24.1%) los expedientes que se ini-ciaron por la intervención de oficio de la PNP. Se tratade faltas cometidas en flagrancia, esto es, faltas que hansido develadas al momento de su comisión o cuando aque-lla se venía de cometer inmediatamente, procediendo laPolicía a detener al autor de la falta. Esta cifra no difiere

GRÁFICO Nº 10INICIO DEL PROCEDIMIENTO EN SEDE POLICIAL

(INTERVENCIÓN POLICIAL)

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sustancialmente de la registrada en la primerasupervisión del funcionamiento de Juzgados de PazLetrados en Comisarías. Efectivamente, en aquellaoportunidad se encontró que el 30% de expedientestambién se inició de oficio y por flagrancia.

Una explicación especial merece el rubro de procesosiniciados por intervención policial de oficio y sólo enflagrancia (1.9%). En estos casos no resulta explicablecómo tratándose de un caso de flagrancia no se registraintervenido o detenido durante la intervención policial.En realidad, no se trata técnicamente de casos deflagrancia, sino que el nombre se atribuye en razón de lainmediatez que existe entre la falta cometida y el mo-mento de la intervención policial, aunque no implique ladetención del presunto responsable.

GRÁFICO Nº 11INICIO DEL PROCEDIMIENTO

ANTE EL JUZGADO DE PAZ LETRADO

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Finalmente, el gráfico anterior nos evidencia la actua-ción del Juez de Paz Letrado frente a los casos en los quela denuncia de parte es presentada por la víctima direc-tamente ante su despacho. Como se puede observar, enla mayoría de estos casos (143 de 199 expedientes), elpropio Juez de Paz Letrado decidió investigar el caso, adiferencia de los pocos casos (ocho expedientes) en losque el referido juez remitió la denuncia a la PNP para lainvestigación preliminar. Esta situación nos confirma elcarácter marcadamente inquisitivo que siguen los pro-cesos por faltas que se inician ante el propio Juez de PazLetrado.

4.5.2 Investigación y recaudos de elementos deprueba

La información recogida por la Defensoría del Pueblo dacuenta de una práctica estandarizada en el recojo de ele-mentos de prueba. Por lo general, la investigación se cen-tra en pocos y recurrentes elementos de prueba. Inclusose puede afirmar que son tres los elementos de pruebaque con mayor frecuencia se emplean en el procedimien-to por faltas.

En primer lugar aparece el examen médico legal realiza-do a la víctima de una falta contra la persona (28.6%).Esta diligencia resulta importante para el instructor oel juzgador dado que le permitirá adecuar los hechos altipo penal infringido y, por lo tanto, definir su compe-tencia.

Resulta paradójico observar cómo esta diligencia apare-ce de manera más recurrente que, incluso, la declara-

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ción del agraviado/a. Esto resultaría explicable en lamedida que sabemos que la PNP, ante la agresión a laintegridad personal de una persona, dispone de maneraautomática el examen médico legal y constituye a estadiligencia, de manera irregular, como prerrequisito parala declaración del agraviado o la agraviada.65

GRÁFICO Nº 12DILIGENCIAS REALIZADAS A NIVEL POLICIAL:

EXAMEN MÉDICO LEGAL

En segundo lugar aparece la diligencia de declaracióndel agraviado o la agraviada (28.1%). Teniendo en cuen-ta que esta diligencia probatoria es aplicable a cualquiertipo de faltas (y no sólo a las faltas contra la persona), elreferido porcentaje denota la poca frecuencia de su prác-tica. Esta situación se puede explicar en razón de que,luego de la presentación de la denuncia por faltas, la PNPno procede a tomar inmediatamente la declaración delagraviado, sino que esta diligencia es dispuesta en un

65 DEFENSORÍA DEL PUEBLO. La protección penal frente a la violenciafamiliar en el Perú, Op. cit., p. 117.

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segundo momento. Además, como hemos mencionado, enlos casos de faltas contra la persona, el examen médicolegal se constituye en prerrequisito de la declaración dela agraviada. Por lo tanto, si dicho examen no se lleva acabo, la PNP, de manera irregular, no dispone la decla-ración de la víctima.


DECLARACIÓN DEL AGRAVIADO O DE LA AGRAVIADA

En tercer lugar aparece como recurrente la declaracióndel denunciado (19%). Este porcentaje es mucho menorque las dos diligencias anteriormente mencionadas. Ellose explicaría en razón de las dificultades de la PNP paranotificar al denunciado su concurrencia al despacho ju-dicial para que rinda su declaración. También explica estaescasa diligencia probatoria la no concurrencia reitera-da del denunciado a la citada diligencia. Como veremosposteriormente, esta situación no se revierte con la in-tervención del Juez de Paz Letrado, quien también se ve

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imposibilitado de hacer concurrir al denunciado, de gra-do o fuerza, al despacho judicial.


DECLARACIÓN DEL DENUNCIADO O LA DENUNCIADA

Finalmente, se debe mencionar que, como se aprecia enlos gráficos siguientes, la diligencia de inspección oculary la toma de declaración a testigos durante el procesopor faltas ocupan un lugar residual en la investigaciónsobre la comisión de una falta.

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INSPECCIÓN OCULAR


DECLARACIÓN DE TESTIGOS

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4.5.3 Tiempo de duración del procedimiento

Antes de comentar el presente gráfico es importante con-siderar algunas precauciones, toda vez que el tiempo deduración del procedimiento en sede policial ha sido cal-culado sólo a partir de los expedientes por faltas que in-gresaron y concluyeron en sede judicial. No han sido ob-jeto de la presente investigación las denuncias por faltasinvestigadas por la PNP que no fueron remitidas al Po-der Judicial. Estos casos, como hemos advertido ante-riormente, son numerosos. En ese sentido, se desconoceel tiempo de duración de las investigaciones policialesque no llegaron a conocimiento del Juez de Paz Letrado.

Teniendo en cuenta lo señalado, podemos indicar que elreferido gráfico evidencia un porcentaje importante dedenuncias por faltas que son investigadas por la Policíaen el curso del mismo día (28% del universo de expe-dientes). En segundo lugar se registran las investigacio-nes que duraron entre uno y cinco días (14.5%). Siconsideramos las investigaciones que se tramitaron elmismo día en que se recibió la denuncia y las investiga-ciones que duraron entre uno y cinco días, es posiblesostener que un mayoritario número de investigacionespoliciales sobre faltas (42.6%) duró, en sede policial, nomás de cinco días. Este dato se aproxima positivamenteal plazo establecido por la Ley Nº 27982 para la duraciónde la investigación policial en los casos de faltas por vio-lencia familiar, esto es, cinco días.

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De igual modo, en el gráfico anterior también se apreciaque el 11% de los expedientes estudiados registra que lainvestigación preliminar o policial concluyó en un tiem-po que comprende entre seis y 15 días.66 Habida cuentade lo cuestionable del plazo sumarísimo de cinco días queprevé la legislación para las investigaciones policiales,67

GRÁFICO Nº 17DURACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN POLICIAL Y REMISIÓN

AL JUZGADO

66 Cifra obtenida de la suma de los porcentajes que corresponden a losprocedimientos policiales que duraron entre seis y 10 días (6.4%) y 11 a15 días (4.7%).67 Se trata del plazo previsto para las investigaciones preliminares opoliciales en casos de faltas por violencia familiar y que hemos extendi-do su aplicación para los demás tipos de faltas.

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consideramos que los casos que comentamos, esto es,aquellos que no han superado los 15 días de investiga-ción policial, no vulneran la garantía del procedimientodentro de un plazo razonable. Vale decir, las investiga-ciones policiales de las faltas que se extienden entre unoy 15 días duran un plazo que se puede considerar razo-nable, aunque en algunos casos estén por encima del pla-zo legal de cinco días.

Con respecto a los demás casos, es decir, aquellas inves-tigaciones policiales que han requerido una duraciónsuperior a los 15 días, sí se evidencia cierto grado de di-lación. No obstante, ésta resulta especialmente preocu-pante en aquellos casos de investigaciones policiales quedenotan una duración de más de 30 días (19%, aproxima-damente, del universo de expedientes).

De los expedientes que llegan a los Juzgados, resulta sig-nificativo el porcentaje de ellos que, desde la denunciapolicial hasta su conclusión en sede judicial, no duraronsiquiera un día (10.5%). La importancia de esa cifra secorresponde con el Grafico Nº 18 que nos índica que, enel 20% de los expedientes recopilados, el Juez de PazLetrado resolvió el caso en el curso del mismo día en querecibió la investigación policial de la falta. En esa línea,es altamente probable que la rapidez en el tratamientode estos casos se deba a que se trate de supuestos defaltas descubiertas en situación de flagrancia.68

68 Ver el cuadro de formas de intervención de la PNP que registra unimportante número de casos en flagrancia.

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Asimismo, la Defensoría del Pueblo pudo constatar queel 21,5% de los procesos demandó una duración superiora los 45 días. Estos casos superarían el plazo legal pre-visto como duración total del procedimiento por faltasen su modalidad más extensa (38 días). Sin embargo, comohemos considerado anteriormente, la superación del pla-zo legal no necesariamente supone la vulneración de unplazo razonable.

En cambio, el plazo razonable sí se vulnera en exceso enlos casos que el procedimiento denota una duración queoscila entre los 180 días y un año (6.5%), así como en losprocesos que superan el año de duración (2.3%). En es-tos casos, aunque son minoritarios, se presenta el riesgode que el proceso decline por prescripción.

En todo caso, sí resulta posible concluir que no existe unproblema significativo de dilación de los procedimientospor faltas en los Juzgados de Paz Letrados ubicados en

GRÁFICO Nº 18CASOS QUE SE RESOLVIERON EN EL DÍA

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Comisarías. Al contrario, estos Juzgados pueden mostrarcomo logro un número importantes de expedientes quehan sido resueltos el mismo día en que la investigaciónpolicial de la falta fue remitida a su despacho.

4.5.4 Formas de conclusión de los procesos

En lo que respecta a la forma de conclusión de los proce-sos por faltas, el siguiente gráfico permite identificar lasdiversas formas que los Jueces de Paz en Comisarías con-cluyen los procesos que son de su competencia.

GRÁFICO Nº 19FORMAS DE CONCLUSIÓN DEL PROCESO

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En primer lugar, y con un porcentaje sustancialmentemayoritario (43.6% del universo de expedientes), apare-cen los procesos que concluyeron mediante auto desobreseimiento, esto es, mediante una resolución judi-cial que no se pronuncia sobre la comisión de la falta,sino sobre aspectos relacionados con el planteamientodel proceso como, por ejemplo, la identificación del au-tor, prescripción, irrelevancia jurídica, entre otros. Ensegundo lugar aparecen los casos que concluyeron me-diante transacción (22%), esto es, aquellos casos en losque las partes llegaron a un acuerdo sobre el conflicto,determinando que el Juez de Paz Letrado diera por con-cluido el proceso. Seguidamente se registran los casosque culminaron por desistimiento del proceso por partedel agraviado o de la agraviada, es decir, por la voluntadunilateral de la víctima de declinar con la persecuciónde la falta.

En porcentajes minoritarios se aprecian los procesos queterminaron por sentencia condenatoria (apenas 10.3%),sentencia absolutoria (7.1%) y sentencia con reserva delfallo condenatorio (1.7%).

Seguidamente analizaremos con algún detalle estas mo-dalidades de conclusión del proceso.

4.5.4.1 Auto de sobreseimiento

El siguiente gráfico nos muestra las razones más frecuen-tes que llevaron a los Jueces de Paz Letrados en Comisa-rías a emitir un auto de sobreseimiento.

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En primer lugar aparecen los autos (resoluciones) quedeclaran no haber lugar a la apertura de instrucción porfaltas (17.1%), esto es, aquellas resoluciones judicialesque niegan el inicio del proceso judicial impidiendo, porlo tanto, su instrucción y eventual juzgamiento. Las ra-zones que motivan este tipo de resoluciones se encuen-tran en gran medida en la ausencia de algunos presu-puestos para dar inicio del proceso judicial. En efecto,hemos mencionado en el punto III de este informe queuna de las obligaciones del Juez de Paz Letrado en elprocedimiento por faltas es la evaluación de la denunciapor faltas antes de abrir instrucción. Ello supone, deacuerdo con el artículo 77° del Código de ProcedimientosPenales, evaluar el cumplimiento de tres presupuestosnecesarios:

- Indicios de la comisión de una falta- Individualización de su presunto responsable- La no prescripción de la acción penal

GRÁFICO Nº 20AUTO DE SOBRESEIMIENTO

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Según la información disponible, consideramos que unelevado porcentaje de casos en los que se declara no ha-ber lugar a la apertura de instrucción se debe a la faltade individualización del presunto responsable de la fal-ta o a la falsedad de la identidad proporcionada por eldenunciado en la Policía.69 En efecto, como se pudo apre-ciar en el acápite 4.3.2.1, en el 11% de expedientes judi-ciales por faltas no se pudo reconocer el sexo de los de-nunciados, y ello por la simple razón de que no fueindividualizado.

En segundo lugar, dentro de los autos de sobreseimientoaparecen las resoluciones que disponen el archivo de ladenuncia, principalmente por irrelevancia jurídica. Estedato preocupa en razón de que los casos que son archiva-dos por irrelevancia jurídica no son, como se pudieracreer, faltas contra las buenas costumbres o el ordenpúblico, sino que en primer lugar se archivan faltas con-tra la persona (lesiones dolosas) seguido de las faltascontra el patrimonio (hurto simple). Al respecto, consi-deramos que si el legislador penal ha determinado laconveniencia de prohibir determinadas conductas comofaltas es porque, a pesar de su poca relevancia social,resulta necesario evitarlas en virtud del perjuicio queprovocan en la sociedad, su gravedad relativa, surecurrencia, etc. En consecuencia, resultaría ilegal quelos jueces apelen exclusivamente a este criterio paradesestimar una denuncia por faltas. En todo caso, estasituación evidencia un problema que debería ser objetode un estudio específico profundo.

69 Ello sucede a pesar de que la PNP no remite al Juzgado de PazLetrado un número importante de denuncias en las que no ha podidoindividualizar al responsable.

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Por otro lado, tanto los casos de sobreseimiento por faltade individualización del presunto responsable como loscasos de sobreseimiento por irrelevancia jurídica consti-tuyen serios obstáculos para el acceso de las víctimas defaltas a la tutela judicial efectiva. Corresponde a las au-toridades policiales, en los casos de falta de individuali-zación de los presuntos responsables, y a los Jueces dePaz Letrados en Comisarías, en los casos desobreseimientos por irrelevancia jurídica, realizar ma-yores esfuerzos o mejores interpretaciones dogmáticas,respectivamente, a efectos de permitir el desarrollo dela investigación judicial, el juzgamiento y la eventualsanción de las faltas.

Un dato importante que debe motivar una investigaciónmayor es el hecho de que el Juzgado de Paz Letrado en laComisaría de Saphi (Cusco) es el que registra el mayornúmero de autos de sobreseimiento (354 de un universode 533 expedientes) con la consiguiente reducción delnúmero de sentencias condenatorias (cuatro de 533 ex-pedientes). A partir de esas cifras, el sobreseimientopodría presentarse como una forma fácil de concluir conlos casos.

Finalmente, aunque en menor proporción, se evidencianlos procesos que fueron sobreseídos por prescripción dela acción penal. De acuerdo con el Gráfico Nº 20, estosrepresentan apenas el 4% del universo de expedientesrecopilados. Teniendo en cuenta los hallazgos en otrosestudios semejantes,70 se trata de un importante avancede los Juzgados de Paz Letrados en Comisarías en lo quetoca a la reducción del porcentaje de denuncias por fal-

70 DEFENSORÍA DEL PUEBLO. La protección penal frente a la violenciafamiliar en el Perú, Op. cit., p. 114, gráfico 41.

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tas que son archivadas por prescripción. Este óptimoresultado es consecuencia, en nuestra opinión, de dosfactores, principalmente. Por un lado, la razón es laampliación de los plazos de prescripción de la acciónpenal y de la pena que la Ley Nº 27939 introdujo en lasfaltas. En efecto, como mencionamos anteriormente,71 laprescripción de la acción penal en las faltas fue amplia-da de seis meses a un año como plazo ordinario. Por otrolado, la otra causa es la mayor celeridad que estosJuzgados de Paz Letrados imprimen a losprocedimientos por faltas. Esta celeridad está motivada,en parte, por la aplicación de diversos mecanismosalternativos de terminación anticipada del proceso(transacción y desistimiento) y por el mayor número decasos en flagrancia conocidos.

Sin embargo, la opinión favorable sobre la reducción delos casos que declinan por prescripción no implica, nece-sariamente, una valoración positiva de las modalidadesalternativas de conclusión anticipada del proceso, talcomo estudiaremos a continuación.

4.5.4.2 Transacción y desistimiento

El Gráfico Nº 21 nos muestra el porcentaje de casos con-cluidos a través de una transacción; a la sazón, el 22%del universo de expedientes. Además, como hemos visto,se trata de la segunda modalidad de conclusión del pro-ceso por faltas en los Juzgados de Paz Letrados en Comi-sarías.

71 Véase el Capítulo 3, acápite 3.1.2

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Por su parte, el desistimiento, como también se haadvertido, ocupa el tercer lugar dentro de las formasde conclusión de los procesos por faltas con un 15.1%del universo de expedientes revisados. De esta forma,la transacción y el desistimiento representan, enconjunto, un importante 37% del universo deexpedientes que concluyen apelando a las facultadesque el legislador ha otorgado a la víctima para disponerdel proceso por faltas.

GRÁFICO Nº 21TRANSACCIÓN JUDICIAL

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Sin perjuicio de los cuestionamientos que hemos formula-do a algunos de los aspectos de la reforma legal del proce-so por faltas,72 corresponde en esta parte evaluar el im-pacto que estas cifras pueden tener sobre los fines pre-ventivos del sistema penal en materia de faltas. En otraspalabras, se debe valorar la eficacia del sistema de juecesde paz en comisarías respecto a la seguridad ciudadana.

Estos mecanismos se enmarcan dentro de una tendenciamás amplia, pero severamente discutida, de incluir den-tro del Derecho Penal mecanismos de autocomposicióno de privatización que reducen la intervención del Estadoen la solución de los conflictos penales.73 Incluso, se ha

GRÁFICO Nº 22DESISTIMIENTO JUDICIAL

72 Sobre los cuestionamiento a la reforma legal en materia de transac-ción véase: Capítulo 3, acápite 3.1.173 GARCIA ARAN, Mercedes. Despenalización y privatización ¿tenden-cias contrarias?, en: Crítica y justificación del derecho penal en el cambiode siglo. Cuenca: Ediciones de la Universidad Castilla La Mancha, 2003,pp. 191 y ss.

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sostenido que las propuestas que priorizan la reparacióna la víctima como fórmula sustituta de la pena no sólodesnaturalizan los contornos del Derecho Penal respec-to del derecho privado, sino que diluye o disminuye losefectos preventivos de la pena y por lo tanto los efectosde protección sobre bienes jurídicos.74

De lo mencionado hasta aquí se deduce que si bien resul-ta lícito introducir mecanismos de reparación en el pro-ceso penal, estos mecanismos no deben ser excesivos yabsolutos, de manera que reduzcan los efectos preventi-vos de la pena. Este es precisamente el caso de la regula-ción en el Perú de la transacción o del desistimiento enel proceso por faltas. Más aún, la legitimidad de estosmecanismos alternativos de conclusión del proceso seagrava por el hecho de que, en su absoluta mayoría, lasvíctimas no son asistidas por abogado alguno y el siste-ma no les provee asistencia letrada gratuita. De esa for-ma, se plantea un escenario donde no hay igualdad entrelas partes.

74 SILVA SANCHEZ, Jesús María. Estudios de Derecho penal. Sobre larelevancia jurídico penal de actos de reparación. Lima: Grijley, 2000,p.221 y ss. En sentido similar, se señala que las políticas alternativas ala pena como la mediación o la transacción es una “perturbación de lafunción político criminal del propio proceso penal [que] puede revelarse,además, como criminógena. No de otro modo cabe entender la percepcióndel presunto sujeto activo, cuando observe que una predisposición a lamediación (o la aceptación pacifica de transacciones) que en no pocas oca-siones sólo tendría un carácter simbólico, todo lo más moral, la infracciónquedará saldada. Si ello es así, tal sujeto entenderá que el precio por eldelito (o las faltas) ha sido sensiblemente rebajado y ello tiene una conse-cuencia inmediata: hace el delito (o la falta) rentable, pues diluyesensiblemente los límites razonables de la prevención general”. QUERALTJIMENEZ, Joan. Víctimas y garantías: Algunos cabos sueltos a propósitodel proyecto alternativo de reparación, en: Victimología y Victimodogmática.Lima: ARA editores, 2003, p. 202.

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Es necesario, a nuestro juicio, que se introduzcan algu-nos límites y garantías a la capacidad dispositiva de lavíctima sobre el proceso por faltas.75 Estos pueden con-sistir en la exigencia de la presencia de un abogado parala víctima y la introducción legislativa de algunos crite-rios que tengan relación con el estado de indefensión ovulnerabilidad en que se halle la víctima, o con la con-ducta reiterativa de imputado en la comisión de faltas, ocon la gravedad del daño producido, así como con la exis-tencia de una relación asimétrica entre la víctima y elagresor. Además, el uso de esos criterios debe permitiral Juez de Paz Letrado llevar a cabo un mejor examen delos casos concretos antes de aceptar una transacción oun desistimiento.

4.5.4.3 Sentencias

A. Sentencia condenatoria

De acuerdo con el Gráfico Nº 19, referido a las formas deconclusión del proceso, se puede apreciar que del uni-verso de expedientes recopilados sólo el 10% culminó consentencia condenatoria, esto es, una sentencia judicialque no sólo declara culpable al denunciado, sino que le

75 Al respecto, Carbonell Mateu señala que si se quiere reducir el alcan-ce actual del Derecho penal parece más pertinente la idea de reducir elámbito de la intervención penal todo lo que sea posible y preservarrigurosamente, de lo que queda, su carácter público. CARBONELLMATEU, Juan Carlos. Alternativas al Derecho penal, en: Crítica y justifi-cación del derecho penal en el cambio de siglo. Cuenca: Ediciones de laUniversidad Castilla La Mancha, 2003 p. 217. Respecto al uso de latransacción en casos de faltas, Queralt Jiménez ha manifestado que “siesta mediación (o transacción) se admitiera especialmente para las infrac-ciones más irrelevantes penalmente, es decir, que se admitiera un controldesformalizado, ello supondría que su tipificación en los textos legales estade más”. QUERALT JIMENEZ, Joan. Op. cit., p. 208.

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impone una pena determinada que, en nuestro caso, sólopueden ser penas de prestación de servicios comunita-rios o de multa.

La fuerza preventiva e intimidatoria de una pena no es-triba sólo en su presencia conminatoria en una normapenal, sino sobre todo en su imposición efectiva. Este actorefuerza el mensaje conminativo de la norma penal en elsentido de que si no se cumple con su mandato (no lesio-nar, no hurtar), las posibilidades de que le sea aplicableuna pena son elevadas.

Si bien resulta semejante a la cifra que arrojó nuestraprimera supervisión,76 el porcentaje de sentencias con-denatorias sigue siendo pequeño de cara al efectopreventivo requerido y en comparación con el universode expedientes recopilados. Cabe recordar aquí lomencionado anteriormente en el sentido de que lospotenciales agresores observarán que es altamenteimprobable que recaiga sobre ellos una sentenciacondenatoria, lo cual implica que, evidentemente,disminuirá el efecto preventivo de la pena. Debe quedarclaro que tampoco se demanda que en el 100% deexpedientes se registren sentencias condenatorias.Somos conscientes de que, en razón de una serie defactores, una denuncia por faltas no siempre tiene queconcluir en un pronunciamiento condenatorio.

La explicación de esta reducida cifra se encuentra en loshallazgos anteriores:- Procesos que son sobreseídos en muchos casos sin que

se dé inicio al proceso penal.

76 Nuestra primera supervisión de evaluación de los Juzgados de PazLetrados en Comisarías arroja que el 11.9% del universo de expedientesculminó mediante sentencia condenatoria.

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- Conclusión anticipada del proceso a través de fórmu-las autocompositivas o de disposición de la víctima.

- Ligero aumento de las sentencias absolutorias

El análisis del universo de expedientes también nos ilus-tra sobre los medios de prueba más recurrentes que sehan utilizado para fundamentar las sentenciascondenatorias.77 En efecto, en primer lugar aparece conmayor recurrencia (79% del universo de 178 sentenciascondenatorias) la manifestación autoinculpatoria deldenunciado, esto es, el reconocimiento de la falta. Ensegundo lugar se apela a la declaración del agraviado ode la agraviada (51.68% del universo de 178 sentencias)y finalmente, a la investigación policial, especialmenteen los casos de flagrancia (48.31% del universo de 178sentencias condenatorias). Ello nos indica que estamosante casos que se acreditan sobre pruebas marcadamentetestimoniales.

77 Es importante tener en cuenta que los medios de prueba citados enuna sentencia pueden ser más de uno. Lo que se muestra en el cuadrosiguiente es la frecuencia en la que aparecen los medios de prueba en lassentencias condenatorias.

RECURRENCIAS A MEDIOS PROBATORIOS ENSENTENCIAS CONDENATORIAS

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Sobre los tipos de pena impuestas en las sentencias con-denatorias, el Gráfico Nº 23 nos revela que del universode 178 expedientes estudiados, en su absoluta mayoría,se establecieron penas de prestación de servicios a lacomunidad (93.8%) y sólo en un caso se determinó unapena de multa (0.6%). Esta cifra nos revela la necesariaconcurrencia del INPE para su ejecución o cumplimien-to. Sin embargo, este último aspecto será analizado enla última parte de este capítulo.

GRÁFICO Nº 23PENA DE PRESTACION DE SERVICIOS A

LA COMUNIDAD Y MULTA

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Con respecto a las prestaciones de servicio a la comuni-dad, el Gráfico Nº 24 nos muestra que la gran mayoría deestas penas (79% de 167 sentencias con prestación deservicios a la comunidad) oscila entre 11 y 40 jornadas.Teniendo en cuenta que, en su mayoría, las sentenciascondenatorias se debieron a faltas contra la persona yfaltas contra el patrimonio, resulta muy probable que laspenas hayan sido impuestas por debajo del mínimo legalprevisto para los tipos penales respectivos. Cabe recor-dar que, en el primer caso, faltas contra la persona, elartículo 441º del Código Penal prevé una pena conmina-da de 40 a 60 jornadas de prestación comunitaria y, en elsegundo caso, faltas contra el patrimonio, el artículo 444ºdel Código Penal prevé una pena de 40 a 80 jornadas deprestación comunitaria.78 Sin embargo, la información

GRAFICO Nº 24NÚMERO DE JORNADAS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS

A LA COMUNIDAD IMPUESTAS

78 Nótese la forma desproporcionada en que el legislador penal ha regu-lado este tipo de faltas. En efecto, se prevé mayor pena para las faltascontra el patrimonio que para las faltas contra la persona.

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recogida por la Defensoría del Pueblo en este aspecto noha sido detallada y eso nos impide sostener si en todasestas sentencias existía un fundamento debido para laimposición de una pena por debajo del mínimo legal.

B. Sentencia absolutoria

De igual modo, el Gráfico Nº 19 muestra que el 7.1% deluniverso de expedientes, esto es, 122 expedientes, culminócon sentencias absolutorias. Si bien llama la atención el ascensodel porcentaje de este tipo sentencias,79 lo preocupante deesta cifra es el criterio recurrente (69.4% del universo de 121expedientes) que se emplea para desestimar la denuncia dela víctima: “la declaración del agraviado no escorroborada con otros elementos probatorios”.

GRAFICO Nº 25MOTIVACIÓN DE LAS SENTENCIAS ABSOLUTORIAS

79 Nuestra primera supervisión del funcionamiento de los juzgados depaz en Comisarías da cuenta de que el 2.8% de expedientes fue resueltomediante sentencia absolutoria.

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Cabe recordar, al respecto, que nuestro sistema proce-sal no sigue el modelo de prueba tasada, esto es aquel,en el que determinados medios de prueba se valoran le-galmente más que otros.80 Nuestro modelo procesal pres-cribe el sistema de libre apreciación de la prueba recogi-do en el artículo 283º del Código de Procedimientos Pe-nales. En efecto, esta disposición señala que la valora-ción de la prueba se hace con criterio de conciencia. Estesistema, según el profesor San Martín, supone la plenalibertad en el proceso de convencimiento del juez res-pecto de las afirmaciones de las partes, sin embargo exi-ge que sus conclusiones sean debidamente fundamenta-das (art. 139° inciso 5 de la Constitución) en la prueba opruebas actuadas en el proceso. Esta concepción tieneenorme importancia a efectos de valorar mejor el testi-monio del agraviado, el cual sí puede servir de base paraefectuar una imputación de cargo que quiebre la presun-ción de inocencia del denunciado.

En ese sentido, como lo ha establecido la Corte Supremade la República en Acuerdo Plenario Nº 2- 2005/CJ- 116de fecha 30 de septiembre de 2005, el testimonio de lavíctima puede ser prueba suficiente, en determinadoscasos, para condenar al denunciado.

C. Sentencia con reserva de fallo condenatorio

Finalmente, el Gráfico Nº 19 muestra un porcentaje bas-tante disminuido de sentencias con reserva de fallo con-denatorio (1.7% del universo de expedientes),81 esto es,

80 Es en este sistema que surge el principio ya superado de Testus unustestus nullus, según el cual un único testimonio no sería medio de pruebaidóneo para construir una imputación de cargo.81 En nuestra primera supervisión sobre el funcionamiento de losJuzgados de Paz Letrados en Comisarías los expedientes que contienensentencias con reserva de fallo condenatorio representan a penas el 0.3%del universo de expedientes recopilados.

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de sentencias en las que el Juez, habiendo acreditado lacomisión de una falta y la responsabilidad del denuncia-do, decide abstenerse de dictar la parte resolutiva de sufallo, el cual sería portador de una decisión de condena(artículos 62 y 63 del Código Penal).

Este tipo de sentencias y las sentencias condenatoriascomparten una característica común: acreditan la comi-sión de una falta y la culpabilidad del denunciado. Así,en conjunto, éstas ascienden a 207. Pues bien, las sen-tencias con reserva de fallo condenatorio sólo represen-tarían el 14% de ese conjunto de sentencias que declaranla culpabilidad del denunciado, lo cual no denota una ci-fra preocupante.82

D. Reparación Civil

En los siguientes cuadros veremos el tratamiento quesuelen dar los Juzgados de Paz Letrados a la reparacióncivil. El primero de ellos nos muestra que sólo en el 10%del universo de expedientes los Jueces de Paz Letradosdispusieron el pago de un monto de reparación civil ha-cia la víctima. Esta cifra preocupa dado que la repara-ción civil no sólo procede en los casos de sentencias con-denatorias. Además, la reparación civil es un conceptocuyo propósito es resarcir a la víctima por los daños cau-sados por el agresor y comprende el daño emergente, ellucro cesante y el daño moral. En ese sentido, corres-pondería establecer un monto de reparación civil en loscasos de sentencias con reserva de fallo condenatorio,

82 En el estudio de la DEFENSORÍA DEL PUEBLO. La protección penalfrente a la violencia familiar en el Perú, Op. cit., p. 114, los casos desentencias con reserva de fallo condenatorio eran predominantementesuperiores a las sentencias condenatorias efectivas.

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en aquellos acuerdos de transacción que impliquen elreconocimiento de la falta por parte del autor y en aque-llos autos de sobreseimiento que archivaron la causa porirrelevancia jurídica.

Por su parte, el Gráfico Nº 27 revela cuáles son los mon-tos que suelen establecer los Jueces de Paz Letrados enComisarías. Así, se puede apreciar que dichos montosson bastante bajos; sólo el 0,7% de los casos supera los100 nuevos soles y la mayoría de ellos (5,1%) se ubica enel rango en el que se fluctúa entre uno y 20 nuevos soles.Esto último podría resultar preocupante si tenemos encuenta que, en su mayoría, los procesos que conocen losJuzgados de Paz Letrados en Comisarías se producen porla comisión de faltas contra la persona, vale decir,lesiones dolosas que requiere hasta diez días de descansoo atención médica.

GRAFICO Nº 26REPARACIÓN CIVIL

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4.5.5 Ejecución de penas de prestación de serviciosa la comunidad

4.5.5.1 Aspectos generales

El Código Penal de 1991 introduce, por primera vez, comopena originaria, la pena de prestación de servicios a lacomunidad, especialmente prevista para la comisión defaltas83 . De acuerdo con el artículo 34 del referido texto

GRÁFICO Nº 27MONTO DE LA REPARACIÓN CIVIL

83 Como señala Renart García la pena de trabajo comunitaria se encon-traba contemplada como una pena sustituta de la pena de prisión por nopago de multa. RENART GARCIA, Felipe. La pena de trabajo en lacomunidad desde una perspectiva comparada, en: Anuario de DerechoPenal, Nº 97/98. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú – Uni-versidad de Friburgo, 1999, p. 184.

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legal, este tipo de penas forma parte de las penaslimitativas de derechos y consiste en la obligación delcondenado a realizar trabajos gratuitos84 en entidadesasistenciales, hospitalarias, escuelas, orfanatos, otrasinstituciones similares u obras públicas.

Tres son las ventajas que se le asignan a este tipo de pena.En primer lugar, con ella se evita la segregación del conde-nado de la sociedad dado que no es una pena privativa de lalibertad.85 En segundo lugar, con ella se logra la reparaciónde la sociedad dado que los trabajos se dirigen en subeneficio. Y finalmente, lo más importante, la pena deprestación de servicios a la comunidad permite una mejorrehabilitación del delincuente menor a través de dos finessociales: creando un hábito de trabajo en el infractor y,comprometiéndolo en un servicio social público.86

La pena de prestación de servicios a la comunidad sur-gió en la experiencia histórica como alternativa a la pocaeficacia que hasta ese entonces mostraba la pena de mul-ta para prevenir la criminalidad y promover la rehabili-

84 La obligatoriedad de la pena de prestación de servicios a la comuni-dad ha sido una característica criticada por Renart García dado quenuestra Constitución Política exige que cualquier trabajo se realice conel consentimiento previo del penado (artículo 23). RENART GARCÍA,Felipe. Op. cit., p. 187.85 MAPELLI CAFFARENA, Borja y TERRADILLOS BASOCO, Juan.Las consecuencias jurídicas del delito. Madrid: Civitas, 1996, p. 176; GRA-CIA MARTIN, Luis; BOLDOVA PASAMAR, Miguel y ALASTUEYDOBON, Ma. Carmen. Lecciones de consecuencias jurídicas del delito.Valencia: Tirant lo blanch, 2004, p. 151.86 ZÚÑIGA RODRIGUEZ, Laura. Política criminal. Madrid: Colex, 2001,p. 235.

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tación de delincuente menor. Por ello, sus primeros éxi-tos permitieron su expansión en varios países europeos.87

Así mismo, experiencias semejantes en España y Alema-nia vienen funcionando de manera satisfactoria.88

La aplicación y ejecución de esta pena demanda una con-siderable complejidad que requiere de una eficaz coordi-nación entre los diversos órganos vinculados con el sis-tema: los Juzgados de Paz Letrados en Comisarías, laPNP y, especialmente, el INPE, que es el organismo en-cargado de la ejecución de las penas de prestación deservicios a la comunidad (artículo 3° de la Ley Nº 27030).

Las normas que regulan la ejecución de este tipo de pe-nas las encontramos en el Código de Ejecución Penal89

(artículos 119º a 124º). Este texto normativo contenía es-casas y genéricas disposiciones que hacían imposible laejecución de las penas de prestación de servicios a la co-munidad. Por ello, la Ley Nº 27030, modificada por la LeyNº 27935, suple este vacío y regula la ejecución de estetipo de penas.

En efecto, el artículo 9º literal a) de la Ley Nº 27030 disponeque el órgano jurisdiccional competente debe remitir copiacertificada de la sentencia consentida y ejecutoriada alINPE, indicando el domicilio del sentenciado. Asimismo,el mismo texto legal establece que dicha entidad se encar-gará de coordinar con diversas instituciones públicas o pri-vadas para que se constituyan en entidades receptoras don-de los sentenciados puedan cumplir su sentencia.

87 Ibid., p. 23588 Ibid., p. 23689 Decreto Legislativo Nº 654, publicado el 02 de agosto de 1991.

119


El artículo 15º de la citada Ley prescribe que, para laevaluación y asignación a las entidades receptoras, elórgano jurisdiccional notificará al sentenciado para quese apersone a las oficinas del INPE o a otra entidadcompetente,90 bajo apercibimiento de ser conducido degrado o fuerza por la PNP. Si el sentenciado no sepresenta a las oficinas del INPE, el Juez modificará susentencia y convertirá la condena en pena privativa dela libertad. Semejante situación ocurrirá en el caso deque el sentenciado deje de concurrir injustificadamentea tres jornadas consecutivas o a cuatro no consecutivas.En estos casos, la norma dispone la revocatoria de la penade prestación de servicios a la comunidad por la de penaprivativa de la libertad, de acuerdo con las reglas delCódigo Penal (art. 14).

El Reglamento del Código de Ejecución Penal91 (TítuloXI) establece que la administración, supervisión y con-trol de la ejecución de las penas de prestación de servi-cios a la comunidad estará a cargo de la Dirección deTratamiento de las Direcciones Regionales del INPE. Afalta de este organismo, dicho Instituto celebrará conve-nios con las autoridades de las Municipalidades y de laPNP en las provincias respectivas. Finalmente, el regla-mento establece que el INPE, a través de la Oficina deTratamiento en el Medio Libre y Penas Limitativas dederechos, se encargará de la organización y administra-ción del Registro de entidades receptoras.

90 Municipalidades o unidades de la PNP con las cuales el INPE hayacelebrado convenios para suplir la ausencia de oficinas regionales dedicha entidad.91 Decreto Supremo Nº 015- 2003 JUS, publicado el 11 de septiembre de2003.

120


4.5.5.2 Análisis de la Información recopilada

Es importante tener en cuenta que el número de expe-dientes con condenas a prestación de servicios a la co-munidad registradas en los Juzgados de Paz en Comisa-rías (167) no coincide exactamente con las condenas aeste tipo de penas registradas en el INPE (172) entreabril del año 2005 y agosto de 2006. No obstante, a pesardel objetivo de recoger en dicha entidad la informaciónsobre las mismas sentencias recopiladas en los Juzgadosde Paz Letrados en Comisarías y que estos remitieron adicho Instituto para su ejecución, hemos preferido con-siderar todas las sentencias encontradas en el InstitutoNacional Penitenciario. Ello, debido a la escasa diferen-cia constatada no enerva los resultados obtenidos.

A. Aspectos relevantes

a. Grado de cumplimiento de las sentencias conde-natorias

El presente Gráfico nos revela que el 38% de sentenciascondenatorias registradas por el INPE fueron cumpli-das por los sentenciados o se encuentran en etapa decumplimiento, mientras que casi la mitad de ellas (47%)nunca fue cumplida.

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Al respecto, teniendo en cuenta el universo de expedien-tes por faltas seleccionados en los Juzgados de Paz Le-trados en Comisarías (1,720), se puede afirmar que ape-nas el 3.7%, esto es, 65 expedientes, culminó con la im-posición de una sentencia condenatoria debidamente eje-cutada o en ejecución. Este dato resulta sumamente pre-ocupante en razón de que si ya habíamos observado elnúmero escaso de sentencias en sí mismas condenato-rias, la situación se agrava si de éstas sólo se ha ejecuta-do la mitad. A manera de ejemplo, cabe señalar que elJuzgado de Paz Letrado que presenta mayores proble-mas en este punto es el que se ubica en la Comisaría deAyacucho (Trujillo–La Libertad); en efecto, se ha consta-tado que no se ha ejecutado ninguna de las 17 sentenciascondenatorias registradas.92

GRÁFICO Nº 28CUMPLIMIENTO DE LAS SENTENCIAS CONDENATORIAS

92 Dentro del universo de expedientes seleccionados, en el Juzgado dePaz Letrado en la Comisaría de Ayacucho (Trujillo) no aparece el registrode sentencias condenatorias ejecutadas.

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Estas cifras nos llevan a considerar, de manera más evi-dente, el limitado efecto preventivo (intimidatorio oresocializador) que el sistema de Justicia de Paz Letra-da en Comisarías podría tener, con las graves consecuen-cias que esto significa para el mejoramiento de la situa-ción de la seguridad ciudadana en los sectores dondeéstos han sido implementados.

Los factores que principalmente explican el incumpli-miento de estas sentencias condenatorias son, a nuestrojuicio, dos:

i. Domicilio desconocido o falso del condenado

El Gráfico Nº 29 nos muestra que al menos el 23% de losexpedientes con penas de prestación comunitaria regis-trados en el INPE (172) consigna domicilios falsos de loscondenados. Esta cifra podría ser mayor dado que exis-te un porcentaje importante de expedientes donde no seha podido determinar si se consigna información falsa overdadera.

Este sería el primer factor que explicaría los niveles ele-vados de incumplimiento de sentencias condenatorias.La falsedad del domicilio del condenado sería una infor-mación no verificada por la PNP ni por el Juzgado de PazLetrado durante el procedimiento, lo que motiva que almomento de su ejecución no pueda hacerse efectivo elapercibimiento del Juez de Paz Letrado de hacer condu-cir al sentenciado, de grado o fuerza, al INPE.

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Este hecho también se presenta en los Juzgados de PazLetrados de las Comisarías de Independencia, AlfonsoUgarte, La Victoria, Palacio Viejo (Arequipa) y Ayacucho(Trujillo). No obstante, el caso de la Comisaría deAyacucho fue el más grave debido a que, como se adelan-tó, ninguna sentencia condenatoria se ha ejecutado has-ta el momento, existiendo un grave problema de coordi-nación entre los funcionarios del INPE y el Juzgado dePaz Letrado.

Cabe indicar, al respecto que, en muchos casos, los pro-blemas con el domicilio se presentan porque se trata decondenados indigentes que carecen de domicilio conoci-do o que proporcionaron domicilios de familiares leja-nos. En esa medida, una forma de subsanar este proble-ma sería posibilitando el acceso pleno del Juzgado de PazLetrado y de la PNP a las bases de datos del RENIEC,

GRAFICO Nº 29DOMICILIO FALSO

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pues éstas permitiría verificar durante el procedimientopor faltas la identificación del denunciado, así como sudomicilio. De cualquier manera, el acceso a dichas basesde datos puede reducir los casos de falseamiento de in-formación proporcionada por el denunciado, pero no eli-minar la problemática, sobre todo en los casos de conde-nados indigentes sin domicilio conocido.

Es preciso mencionar, finalmente, que este problema noha sido detectado en los Juzgados de Paz Letrados en lasComisarías de Zárate, Saphi (Cusco) y Chilca (Junín).

ii. No concurrencia del procesado

Un segundo factor que motiva el incumplimiento de lassentencias condenatorias sería la no concurrencia delcondenado a las oficinas del INPE o a los organismos com-petentes para la ejecución de sus sentencias condenato-rias, a pesar de las reiteradas notificaciones dirigidaspor el Juez de Paz Letrado al condenado. Esto no impli-ca necesariamente la falsedad del domicilio del conde-nado, sino simplemente su no concurrencia a dicha insti-tución para ejecutar su condena impuesta.

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GRÁFICO Nº 30NÚMERO DE NOTIFICACIONES HECHAS POR EL JUZGADO

En efecto, el gráfico anterior devela un porcentaje im-portante de expedientes en los que se registran más dedos notificaciones hechas por el Juzgado para que el con-denado concurra a cumplir su pena. En esa línea, laDefensoría de Pueblo constató que el Juzgado de PazLetrado en la Comisaría de Saphi es el que presenta elmayor número de casos con estas características.

En esa medida, una forma de superar este problema se-ría que el Juez de Paz Letrado disponga el apercibimien-to de conducir de grado o fuerza al condenado renuentepara que cumpla con pena. Si ello no produce un resulta-do exitoso, el Juez de Paz Letrado tiene la obligación deapercibir al condenado con la conversión de la pena deprestación de servicio a la comunidad a una pena priva-tiva de la libertad, cuando éste no concurra a tres jorna-das consecutivas de servicio (pueden ser las tres prime-ras jornadas). Sin embargo, este tipo de actuación judi-

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cial no parece producirse con la frecuencia que ameritaen virtud del alto porcentaje de condenas no cumplidas.Así se deduce del gráfico siguiente.

GRÁFICO Nº 31EMPLEO DE ÓRDENES DE TRASLADO DE GRADO O

FUERZA

Sin embargo, no consideramos pertinente que ante estetipo de casos proceda la denuncia por resistencia a laautoridad (artículo 368º del Código Penal) dado que laLey Nº 27030 y su modificatoria la Ley Nº 27935, publica-da el 12 de febrero del 2003, prevén claramente el su-puesto de reconversión de la pena y, además, podría sig-nificar una vulneración al principio constitucional delnon bis in idem. De hecho, el Juzgado de Paz Letradoen la Comisaría de Saphi reporta un caso de conversiónde la pena de prestación de servicio a la comunidad auna pena privativa de libertad, disponiéndose que elcondenado cumpla esta última pena en el penal deQuencoro.

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b. Tipo de entidades receptoras y labores realizadas

El Grafico Nº 32 registra a las Municipalidades como lasunidades receptoras que con mayor frecuencia se esta-blecen para la ejecución de penas de prestación de servi-cios a la comunidad, seguidas de los colegios y las Comi-sarías. De hecho, en varios lugares, la municipalidad o lacomisaría son las únicas unidades receptoras en la zona.Esto motiva a exhortar a las autoridades pertinentes aagotar los esfuerzos por encontrar una mayor disponibi-lidad de unidades receptoras donde los condenados pue-dan cumplir sus condenas.

Asimismo, el siguiente grafico nos revela que las laboresdesarrolladas en mayor proporción son aquellas de ca-rácter manual. Esto se condice con el hecho de que sonlos municipios las unidades receptoras más recurrentesy que, por lo general, suelen disponer que las personascumplan labores manuales de limpieza o reparación.

GRAFICO Nº 32ENTIDADES RECEPTORAS

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GRÁFICO Nº 33TIPO DE LABORES REALIZADAS

c. Algunos índices de reincidencia

La cifra sobre reincidencia es muy importante porquenos puede indicar, con un adecuado seguimiento esta-dístico, el grado de éxito o fracaso que pueden estar ob-teniendo determinadas políticas educativas yresocializadoras implementadas por el INPE. De ahí laimportancia del Grafico Nº 34.

En efecto, dicho gráfico nos muestra que el 69% de loscondenados no registra antecedentes judiciales, esto es,no registra condena previa por otra falta o delito en tan-to que el 13.4% sí registra antecedentes judiciales.

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GRÁFICO Nº 34REINCIDENCIA

Si bien se podría decir que la cifra de reincidencia que sedesprende de nuestro universo no es elevada, sí resultapreocupante. En ese sentido, sería pertinente que seimpulse y mejore el sistema de ejecución de las penas deprestación de servicio a la comunidad, de manera que setransmita el mensaje de prevención que se debe difundiren aras de la seguridad ciudadana.

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5. CONCLUSIONES

1. De acuerdo a los artículo 161º y 162º de la Constitu-ción Política del Perú y al artículo 1º de la Ley Nº26520 - Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo, laDefensoría del Pueblo se encuentra configurada comoun órgano constitucional autónomo encargado de ladefensa de los derechos constitucionales yfundamentales de la persona y la comunidad, lasupervisión de los deberes de la administraciónestatal y la adecuada prestación de los serviciospúblicos. En el marco de dicho mandato, ha estable-cido como una de sus líneas de trabajo la seguridadciudadana toda vez que la misma involucra laprotección de derechos fundamentales de laspersonas, tales como los derechos a la vida, a lalibertad personal, a la integridad personal o lapropiedad. Asimismo, la seguridad ciudadana estádirectamente vinculada con el adecuado funciona-miento de las instituciones estatales llamadas agarantizar dichos derechos y de esa forma, contribuira legitimar la existencia misma del Estadodemocrático y constitucional.

2. De acuerdo con la encuesta sobre victimización rea-lizada por la empresa Apoyo en el año 2005 en lasciudades de Arequipa, Cusco, Huamanga, Iquitos,Lima y Trujillo el segundo problema más grave queafronta el país, luego del desempleo, es lainseguridad frente a la delincuencia. Asimismo, el89% de personas entrevistadas en Lima consideraronque la delincuencia en la Capital ha aumentado.

3. La sensación de inseguridad que existe en el país tie-ne correspondencia con el aumento en el registro de

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las infracciones penales menores (denominadasfaltas) en los recientes años. Así, mientras en 1997se registraron 150, 532 faltas a nivel nacional, en elaño 2004 estas ascendieron a 174, 632. Dentro de estetipo de infracciones las cifras más elevadas seregistran en las faltas contra el patrimonio (hurtos ydaños materiales) seguido de las faltas contra lapersona (lesiones o maltratos). Ciertamente, lasensación de inseguridad de la población como el realincremento de la delincuencia menor, sumado a lasensación de ineficacia del Estado en la prevencióny represión de los delitos y las faltas, constituyen losfactores principales que determinan la crecientedemanda de políticas efectivas de seguridad en lapoblación peruana.

4. Con la finalidad de atender las crecientes demandasde seguridad, la Ley Nº 27933, publicada el 12 defebrero del 2003, creó el Sistema Nacional deSeguridad Ciudadana (SINASEC). Este sistema,encabezado por el Consejo Nacional de SeguridadCiudadana (CONASEC), tiene por objeto coordinareficazmente la acción del Estado y promover laparticipación ciudadana para garantizar una situaciónde paz social. También como parte del paquete demedidas básicas sobre seguridad ciudadana, se expi-dió la Ley Nº 27939, Ley que reforma el procedimientopor faltas y dispone, en su parte final, la creación deun plan piloto destinado a instalar Jueces de PazLetrados en las Comisarías.

5. La Justicia de Paz Letrada en Comisarías, como partedel sistema penal, no sólo debe constituir un instru-mento de tutela judicial de las víctimas y de losdenunciados por faltas, sino también un instrumento

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de prevención eficaz de la delincuencia menor quecontribuya con el mejoramiento de la situación de laseguridad ciudadana en el país.

Dicho sistema está compuesto por las normas conte-nidas en el Libro Tercero del Código Penal y la LeyNº 27939, que establece un procedimiento especialpara faltas; así como por los órganos vinculados a larepresión y prevención de este tipo de infracciones:el Poder Judicial, a través de los Juzgados de PazLetrados; la Policía Nacional del Perú, a través delas respectivas comisarías; el Instituto NacionalPenitenciario y; el Ministerio de Justicia, a travésde los abogados de oficio asignados a los juzgados.

6. Los Juzgados de Paz Letrados en comisarías son com-petentes para el juzgamiento de las faltas tipificadasen el Libro Tercero del Código Penal, aunque en lapráctica el mayor número de casos de los que seocupan son las faltas tipificadas en los artículos 441º-lesión dolosa y culposa- y 444º -hurto simple y daño-de dicho cuerpo normativo. Las penas que puedenimponer estos juzgados sólo son las restrictivas dederechos, vale decir, jornadas de prestación deservicios comunitarios y multas.

7. El procedimiento penal para faltas se caracteriza porser un procedimiento rápido y sin mayores solemni-dades, con etapas que deberían sumar 38 días, aunquelegalmente no se ha fijado un plazo máximo deduración del proceso. La Ley Nº 27939 ha establecidoque el juez investiga y juzga, lo que afecta suimparcialidad, mientras que la víctima o agraviadopuede transar con el agresor, así como desistirse,poniendo fin al proceso.

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El plazo de prescripción de las faltas es de 1 año,pudiéndose extender seis meses más, conforme alartículo 83º del Código Penal.

8. Los Jueces de Paz Letrados, de acuerdo con el artículo77º del Código de Procedimientos Penales, deben eva-luar si hay indicios de la comisión de una falta, tenerindividualizado a su presunto autor y asegurarse deque la acción penal no haya prescrito, para iniciar unainvestigación judicial. Si lo hacen, deben impulsarlade oficio y con celeridad (inciso 1 del artículo 184º dela Ley Orgánica del Poder Judicial).

También de manera similar a los demás jueces, debenmotivar por escrito sus resoluciones (artículo 139º inciso5 de la Constitución), con mención expresa de la ley apli-cable y de los fundamentos de hecho en que se sustentan.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 26º del TextoÚnico Ordenado de la Ley Nº 26260, Ley deProtección frente a la violencia familiar, el Juez dePaz Letrado, cuando conozca de faltas cuyo origensean hechos de violencia familiar, está facultado paraadoptar de oficio o a petición de parte todas lasmedidas de protección que señala la referida ley(retiro del agresor del domicilio común, impedimen-to de acoso a la víctima, la suspensión temporal devisitas, entre otras).

De otro lado, se advierte que la regulación de la tran-sacción difiere de la prevista en el Código Civil, quela restringe a los derechos patrimoniales, mientrasque la Ley Nº 27939 no establece límites por materia,indicando que las partes pueden transar en cualquieretapa del proceso y ponerle fin.

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En cuanto a la ejecución de su sentenciacondenatoria, el Juez de Paz Letrado ha de remitirlas sentencias a la Dirección de Tratamiento de laDirección Regional del INPE y notificar alsentenciado para que concurra a dicha dependenciapara cumplir con la condena impuesta. Si no sepresenta, el Juez de Paz Letrado debe apercibirlo conla posibilidad de modificar su sentencia y convertirla condena en pena privativa de la libertad. El juezdebe proceder de igual modo cuando el sentenciadodeje de concurrir injustificadamente a tres jornadasconsecutivas o a cuatro no consecutivas. Para todosestos casos, el artículo 55º del Código Penal disponela revocatoria de la pena de prestación de servicios ala comunidad por la de pena privativa de la libertad.

9. En el marco del sistema penal por faltas a la PolicíaNacional del Perú le corresponde registrar, sincondicionamientos previos, las denuncias que se lepresenten, así como de investigarlas en cumplimientodel artículo 166º de la Constitución Política y elartículo 7º inciso 2) de la Ley Orgánica de la PolicíaNacional, Ley Nº 27238. La policía tiene el deber deculminar su investigación, evitando su paralización,con la elaboración de un informe que debe serremitido al Juez de Paz Letrado. Sin embargo, en lamedida en que la Ley Nº 27939 dispone que tambiénlos Jueces de Paz Letrados pueden llevar a cabo lasinvestigaciones sobre faltas, se hace necesaria ladelimitación normativa de las competenciasjudiciales y policiales.

Durante las investigaciones por faltas la Policía Na-cional debe actuar con imparcialidad, diligencia,eficacia y prontitud, evitando dilaciones indebidas y

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disponiendo las actuaciones necesarias con lainmediatez que estos casos requieren. Deberecordarse que no está claro en el artículo 9º de laLey Orgánica de la Policía Nacional, si ésta tienefacultad de dar por concluida la investigación cuandolas partes hayan transado o la víctima se desista, enesa medida, existe un vacío normativo que corres-ponde ser llenado. Por lo tanto, una reformalegislativa debe establecer si esta potestad lecorresponde sólo al juez de paz letrado o puede serextendida a la Policía Nacional.

10. De acuerdo con el Código de Ejecución Penal y suReglamento, el Decreto Supremo Nº 15-2003-JUS, lecorresponde al Instituto Nacional Penitenciario, através de la Dirección de Tratamiento de lasDirecciones Regionales, la administración, supervisióny control de las penas de prestación de servicios a lacomunidad, las cuales deben ser cumplidas enentidades receptoras de naturaleza pública o privada.También debe convocar a los condenados para quecumplan con la pena impuesta y si éstos noconcurrieran o dejaran de asistir injustificadamentea tres jornadas consecutivas o cuatro no consecutivas,poner tal situación en conocimiento del juez.

11. El presente informe defensorial da cuenta de la su-pervisión del funcionamiento de los primeros nueveJuzgados de Paz Letrados ubicados en comisarías, anivel nacional. En esa medida, recoge informaciónde una muestra de aproximadamente 12% deexpedientes de faltas ingresados y concluidos entreabril del año 2005 y agosto del 2006 en cada uno delos Juzgados. Específicamente, se han revisado 1720expedientes.

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La información recogida está referida a laorganización, características de los usuarios de losJuzgados de Paz en Comisarías, tipos de faltasdenunciadas, forma de inicio del proceso, formas deconclusión del proceso y ejecución de las penas deprestación de servicios comunitarios impuestas.Asimismo, el informe también da cuenta sobre el papelque desempeñan la Policía Nacional del Perú, elInstituto Nacional Penitenciario y los abogados de oficio,así como de los principales obstáculos que afrontan.

12. Respecto de las funciones que cumple la Policía Na-cional del Perú se han constatado tres problemas prin-cipales. En primer lugar, el limitado número deefectivos destinados a la atención e investigación delas faltas, más aun cuando éstos no sólo se dedican arecibir e investigar las denuncias por faltas sino quedeben participar de otras tareas ordenadas por sussuperiores. En segundo lugar, la insuficienteinfraestructura y dentro de este aspecto la principalpreocupación es la falta de acceso pleno de losestablecimientos policiales a los mecanismos decomprobación de los datos relativos a la identidadde las personas que obran en el Registro Único deIdentificación de las Personas Naturales a cargo delRegistro Nacional de Identificación y Estado Civil(RENIEC). Esta situación impide o dificulta el trabajode individualización de los presuntos responsables yla verificación de sus domicilios. Y en tercer lugar,las distintas interpretaciones que da el personalpolicial al procedimiento por faltas diseñado por laLey Nº 27939.

13. Los principales obstáculos que tiene el Instituto Na-cional Penitenciario (INPE) están referidos a la eje-

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cución de la pena. Se ha constatado que algunos Juecesde Paz Letrados incumplen su obligación de remitircopia certificada de la sentencia al INPE o consignandirecciones de los imputados que resultan falsas,evidenciando que éstas no han sido verificadas por laPolicía Nacional ni por los jueces, lo que impide elcumplimiento de la pena. De igual modo, es necesarioampliar el número y tipo de entidades receptorasdonde los condenados puedan cumplir su sanción.

14. Existe un tratamiento inequitativo por parte de lalegislación respecto a la cobertura de la defensa legalgratuita, pues sólo se garantiza a los denunciados oagresores. Esta situación de inequidad motiva que,sobre todo en los casos de faltas constitutivas deviolencia familiar, exista una situación de desventajade la víctima dentro del proceso de Justicia de PazLetrada, así como en la defensa de sus intereses. Lainformación recopilada confirma ese problema deldiseño normativo cuando evidencia una mayorintervención de abogados de denunciados (17.8%) quede abogados de agraviados/as (0.6%).

Se ha constatado también que en ocho de los nuevejuzgados de paz letrados en comisarías supervisadospresta servicio un abogado de oficio, lo cual esinsuficiente para cubrir la demanda. Mientras queen el Juzgado de Paz Letrado de Palacio Viejo(Arequipa) no se cuenta con este servicio, lo quevulnera el derecho constitucional a la defensa y lapropia Ley Nº 27939, que dispone el derecho de losinculpados a ser asistidos por un abogado defensor.

15. La supervisión defensorial en los juzgados de paz encomisarías ha permitido advertir las siguientes situaciones:

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a) El mayor porcentaje de faltas procesadas lo consti-tuyen las faltas contra la persona- lesiones dolosas(41.2%)-, seguido del grupo de faltas contra elpatrimonio– hurto simple (32.8%).

b) Durante los dieciséis meses que comprende la su-pervisión realizada, es decir, entre abril del año2005 y agosto de 2006, los nueve Juzgados de PazLetrados tuvieron una carga procesal de 15,130expedientes. Esto implica un promedio de 1,681expedientes ingresados a cada juzgado durante eselapso y, aproximadamente, 105 expedientesingresados por cada mes.

c) Salvo el Juzgado de Paz Letrado en la Comisaría deChilca (Huancayo), los Juzgados de Paz Letradosen comisarías atienden al público en dos turnos desiete horas cada uno, ampliando la cobertura deatención y las condiciones de acceso a la Justiciade Paz Letrada a 14 horas diarias. En cada Juzgadolabora un equipo de tres personas, incluyendo aljuez. Sin embargo, en atención a la carga procesal ya lo manifestado por el propio personal judicialentrevistado, dicho número resulta insuficiente.

d) Los Juzgados de Paz Letrados en comisarías tienenproblemas de infraestructura y logística. En lamayoría de los casos esta insuficiencia se manifiestaen el reducido espacio físico para el desarrollo desus funciones, la provisión de útiles de oficina yequipos de cómputo. La más importanteinsuficiencia es la falta de acceso a los mecanismosde comprobación de los datos relativos a la identi-dad de las personas que obran en el Registro Únicode Identificación e las Personas Naturales a cargo

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de la RENIEC, pues esos dispositivos permitenidentificar fehacientemente a los presuntosresponsables, así como constatar, dentro de loposible, su dirección domiciliaria.

e) El 87.5% de procedimientos por faltas empezó ensede policial, por intervención de oficio de la Policíao por denuncia de La víctima ante ella. El 24.1% seinició por la intervención de oficio de la PolicíaNacional en situaciones de flagrancia. Sólo el 11.6%de procedimientos por faltas empezó por denunciade parte presentada directamente ante el Juzgadode Paz Letrado.

f) Un porcentaje significativo de investigacionespoliciales sobre faltas fueron realizadas y concluidasen el mismo día en el que se tuvo noticia de la falta:28,1% del universo de expedientes. Asimismo, seha constatado que el 14.5% de las investigacionespoliciales duraron entre uno y cinco días. En esamedida, si consideramos las investigaciones que setramitaron el mismo día de conocida la falta y lasinvestigaciones que duraron entre uno y cinco días,es posible sostener que el 42.6% de las investiga-ciones policiales sobre faltas duraron no más decinco días. Este dato se aproxima positivamente alplazo establecido por la Ley Nº 27982 para laduración de la investigación policial en los casosde faltas por violencia familiar, esto es, cinco días.No obstante, es preciso mencionar aquellos casos,felizmente minoritarios, de investigacionespoliciales que tuvieron una duración de más de 30días (19%).

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g) Los Juzgados de Paz Letrados en comisarías resol-vieron, en el mismo día en que recibieron el informepolicial sobre la falta, el 20% de los expedientesrecopilados. La rapidez en el tratamiento de estenúmero de casos se debe, probablemente, a que setrataron de supuestos de faltas descubiertas ensituación de flagrancia. El que estos juzgadospuedan evidenciar un número significativo deexpedientes resueltos el día en que se les remite elinforme policial, manifiesta que no tienen unproblema significativo de dilación y que la decisiónde ubicar Juzgados de Paz Letrados en comisaríasha sido positiva.

h) El 43.6% de los procesos supervisados concluyeronmediante auto de sobreseimiento, esto es, medianteuna resolución judicial que no se pronuncia sobreel fondo de la falta denunciada. El 17.7% de losautos de sobreseimiento dictados por los jueces depaz letrados en comisarías declaran no haber lugara la apertura de instrucción por faltas,argumentando la ausencia de alguno de lospresupuestos que exige el Código de Procedimien-tos Penales para dar inicio a una investigaciónjudicial, generalmente, la falta de individualizacióndel presunto responsable. En segundo lugar, el15.1% de los autos de sobreseimiento disponen elarchivo de la denuncia por irrelevancia jurídica dela conducta denunciada. Este dato preocupa enrazón de que los casos que son archivados porirrelevancia jurídica no son, como pudiera creerse,faltas contra las buenas costumbres o el ordenpúblico, sino principalmente faltas contra la perso-na (lesiones dolosas) y contra el patrimonio (hurtosimple). Finalmente, se ha constatado que apenas

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el 4% de los expedientes fueron sobreseídos porprescripción de la acción penal. Al respecto, espreciso mencionar que tanto los casos desobreseimiento por falta de individualización delpresunto responsable como los casos desobreseimiento por irrelevancia jurídica,constituyen obstáculos para el acceso de lasvíctimas de faltas a la tutela judicial efectiva, deahí que sea necesario encontrar los mecanismos desolución.

i) La transacción constituye la segunda modalidad deconclusión del proceso por faltas en los Juzgadosde Paz Letrados en Comisarías (22% del universode expedientes), mientras que el desistimiento seencuentra en tercer lugar con el 15.1% del universode expedientes. Por ende el 37,1% del universo deexpedientes concluyen apelando a las facultadesque el legislador ha otorgado a la víctima o a laspartes para disponer del proceso por faltas. Alrespecto, si bien resulta lícito introducir mecanis-mos de reparación y de auto composición en el pro-ceso por faltas, estos mecanismos deben ser usadoscon cautela en algunas situaciones, como porejemplo cuando existe una evidente relaciónvertical entre las partes o si la víctima se encuentraen estado de indefensión. Especial atención debenrecibir los casos de lesiones dolosas que encubrensituaciones de violencia familiar, donde el juez debecumplir una labor tuitiva. Asimismo, habría quetener en cuenta la regulación civil de la transac-ción (artículo 1305º del Código Civil) que limita elalcance de la transacción al ámbito patrimonial.

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j) Los procesos que concluyeron con algún tipo de sen-tencia son pocos, en concreto, 167 de un total de1720 expedientes revisados. Sólo el 10.3% de loscasos recibió una sentencia condenatoria, mientrasque el 7.1% culminó con sentencia absolutoria y el1.7% de los casos terminó con una sentencia conreserva del fallo condenatorio. En el caso de lassentencias condenatorias, su porcentaje resultapequeño de cara al efecto preventivo de la pena.En efecto, cabe recordar que la fuerza preventiva eintimidatoria de una pena no estriba sólo en su pre-sencia conminatoria en una norma penal sino, sobretodo, en su imposición efectiva, pues este actorefuerza el mensaje conminativo de la norma penalen el sentido de que si no se cumple con su mandato(no lesionar, no hurtar) las posibilidades de que lesea aplicable una pena son elevadas.

k) Sobre los tipos de pena impuestas en las sentenciascondenatorias, se registra que en el 93.8% de loscasos se establecieron penas de prestación deservicios a la comunidad, mientras que sólo en uncaso se estableció pena de multa. El 79% de lassentencias que impusieron la pena de prestaciónde jornadas de servicios comunitarios, ordenó elcumplimiento de entre 11 y 40 de ellas. En lapráctica, los jueces de paz letrados en comisarías,en los supuestos de faltas contra la persona y contrael patrimonio, están imponiendo penas por debajodel mínimo legal previsto por los artículos 441º y444º del Código Penal.

l) Sólo en el 10% de casos revisados los Jueces de PazLetrados dispusieron el pago de un monto por re-paración civil. Esta cifra preocupa dado que la

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reparación civil no sólo procede en los casos desentencias condenatorias sino en todo supuesto enel que se acredite un daño ocasionado a la víctima.En ese sentido correspondería haber establecido unmonto de reparación civil en los casos de sentenciascon reserva de fallo condenatorio, en aquellosacuerdos de transacción que impliquen elreconocimiento de la falta por parte del autor y enaquellos autos de sobreseimiento que archivaron lacausa por irrelevancia jurídica. Por otro lado,resultan preocupantes los bajos montos de lasreparaciones civiles cuyo pago ha sido ordenado porlos Jueces de Paz Letrados en Comisarías, pues sóloen el 0.7% de los casos superan los cien NuevosSoles y en la mayoría de ellos (5.1%) se ubican en elrango de entre uno y veinte Nuevos Soles. Lo quepodría no estar cubriendo los costos de los dañoscausados con la conducta que se condena.

ll) La supervisión de expedientes en las oficinas delINPE revela que sólo el 38% de sentenciascondenatorias fueron cumplidas por los sentenciadoso se encontraban en etapa de cumplimiento, mientrasque casi la mitad de las mismas, el 47%, nunca fueroncumplidas. Teniendo en cuenta el universo deexpedientes por faltas revisados (1720), puedeafirmarse que apenas el 3.7%, de los mismos, esto es65 expedientes, culminaron con la imposición de unasentencia condenatoria debidamente ejecutada o enejecución. El juzgado de paz letrado que presentamayores problemas en este aspecto es el que se ubicaen la Comisaría de Ayacucho (Trujillo- La Libertad),dado que ninguna de las 17 sentencias condenatoriasregistradas en el periodo objeto de investigación seha ejecutado.

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El incumplimiento de sentencias constituye ungrave problema que obedece a tres factores: i) eldomicilio desconocido o falso del condenado; ii) lano concurrencia del procesado al INPE y iii) la faltade apercibimientos de conversión de la pena deprestación comunitaria por la pena privativa de lalibertad.

16. De acuerdo a las constataciones hechas durante lasupervisión realizada por la Defensoría del Puebloes posible concluir que la decisión de instalarJuzgados de Paz Letrados en Comisarías es positiva,como una medida para enfrentar la inseguridadciudadana originada por la sensación de impunidadante la comisión de faltas. Las características delfuncionamiento de dichos Juzgados dan cuenta de unmodelo auspicioso. Sin embargo, se han podidoadvertir algunos obstáculos que requieren seratendidos de forma concreta por parte de cada unade las instituciones comprometidas con elfuncionamiento de los Juzgados de Paz Letrados enComisarías.

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6. RECOMENDACIONES

1. RECOMENDAR al Congreso de la República:

1.1 MODIFICAR la Ley Nº 27939, que reforma elprocedimiento penal por faltas, en los siguientes as-pectos:

a) SUSTITUIR el modelo previsto en su artículo 2º,en el que el juez investiga y juzga a la vez,apuntando a un modelo en el que la PolicíaNacional del Perú investiga y el Juzgado de PazLetrado juzga las faltas. Vale decir, un modeloacusatorio y no inquisitivo.

b) INCORPORAR plazos legales máximos para eljuzgamiento de las faltas.

c) INCORPORAR criterios que permitan al juez apre-ciar un ejercicio adecuado del poder dispositivode la víctima o de las partes sobre el procedimientopenal por faltas. Estos criterios pueden ser lossiguientes:

• Intensidad del daño o perjuicio causado• Estado de indefensión o vulnerabilidad de la

víctima.• Recurrencia del hecho por parte del imputado

d) PROHIBIR expresamente la transacción o eldesist imiento en los casos de violenciafamiliar.

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2. RECOMENDAR al Director General de la PolicíaNacional del Perú que en el marco de sus funcionesprevistas en la Ley Nº 27238, Ley Orgánica de la PolicíaNacional:

2.1 DÉ CUMPLIMIENTO al Convenio Interinstitucionalentre la Policía Nacional de Perú y el RENIEC, aefectos de que se garantice el acceso del personalpolicial que labora en comisarías donde existejuzgados de paz letrados, a los datos sobre laidentificación de las personas que se encuentran enpoder de la RENIEC, incluyendo los programas deidentificación dactilar.

2.2 DISPONGA que los efectivos policiales encargadosde la atención e investigación de las faltas tengan de-dicación exclusiva a esas funciones y no realicen otrotipo de tareas.

2.3 DISPONGA la capacitación de los efectivos policialessobre las características del procedimiento por faltasprevisto por la Ley Nº 27939 y el funcionamiento delos Juzgados de Paz Letrados ubicados en Comisarías.

3. RECORDAR a los miembros de la Policía Nacionalque laboran en las comisarías donde existan Juzgados dePaz Letrados, que al investigar las denuncias por faltas,en el marco de lo previsto en el artículo 166º de la Cons-titución y la Ley Orgánica de la Policía Nacional, tenganen cuenta:

3.1 La necesidad de impulsar de oficio tales investigacio-nes, impidiendo la paralización o archivamiento de ladenuncia por omisiones o inacciones de la víctima.

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3.2 La obligación de registrar todas las denuncias porfaltas sin condicionar tal registro al cumplimiento dedeterminados actos de prueba.

3.3 La obligación de culminar las investigaciones con uninforme policial, sea un parte o un atestado, yremitirlo al Juez de Paz Letrado.

4. RECOMENDAR al Consejo Ejecutivo del Poder Ju-dicial que, de acuerdo a sus funciones previstas en el ar-tículo 82º del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánicadel Poder Judicial:

4.1 DESTINE los recursos necesarios para dotar de unamejor infraestructura y logística, así como máspersonal a estos Juzgados, priorizando los equiposde cómputo y el acceso a Internet.

4.2 DISPONGA la provisión de plazas adicionales de auxi-liares jurisdiccionales para cada uno de los juzgadosde paz letrados ubicados en comisarías.

4.3 REALICE las coordinaciones necesarias con elRENIEC para garantizar el acceso de cada uno de losJuzgados de Paz Letrados en Comisarías a los datossobre la identificación de las personas, que seencuentran en poder del RENIEC, incluyendo losprogramas de identificación dactilar.

4.4 ENCARGUE a los presidentes de las CortesSuperiores donde existan Juzgados de Paz Letradosen Comisarías que, de acuerdo al Convenio Marco deCooperación Interinstitucional entre el PoderJudicial, el Ministerio del Interior y el Ministerio deJusticia para la instalación de los Juzgados de Paz

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Letrados en Comisarías a nivel nacional,implementen un programa permanente desupervisión, capacitación y apoyo a estos Juzgados.

5. RECOMENDAR al Presidente de la Corte Superiorde Junín llevar a cabo las coordinaciones necesarias conel Consejo Ejecutivo del Poder Judicial para que el Juz-gado de Paz Letrado ubicado en la Comisaría de Chilcaadecue su organización y funcionamiento a losparámetros establecidos en las resoluciones de creaciónde los demás juzgados de paz letrados en comisarías, te-niendo en cuenta el Convenio Marco de CooperaciónInterinstitucional entre el Poder Judicial, el Ministeriodel Interior y el Ministerio de Justicia, para la instala-ción de juzgados de paz letrados en comisarías a nivelnacional.

6. RECORDAR a los Jueces de Paz Letrados en comisa-rías que para el cumplimiento de sus funciones deben:

6.1 ADOPTAR de oficio, si las circunstancias así lo exi-gen, las medidas de protección a las víctimas de faltas,especialmente en los casos de violencia familiar, con-forme a lo previsto en el artículo 26º de la Ley Nº26260, Ley de protección frente a la violencia familiar.

6.2 PROCURAR, en tanto no se modifique la legislación,no dar por concluido el procedimiento por faltas endeterminados casos de transacción o desistimiento,especialmente cuando se trate de víctimas ensituación de vulnerabilidad frente a su agresor, comoen el caso de violencia familiar.

6.3 REMITIR copia certificada de las sentencias condena-torias a la Dirección Regional del Instituto Nacional

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Penitenciario, tal como lo dispone el artículo 255º delReglamento del Código de Ejecución Penal, DecretoSupremo Nº 015-2003-JUS.

6.4 REALIZAR los apercibimientos correspondientes alos condenados rebeldes a cumplir la pena deprestación de servicios a la comunidad y, cuando elcaso lo amerite, convertir dicha pena por una penaprivativa de la libertad, todo de acuerdo a los artículos53º y 55º del Código Penal.

7. RECOMENDAR al Director de la Academia Nacionalde la Magistratura que, en el marco del artículo 151º dela Constitución y el artículo 2 literal c) de la Ley Nº 26335,implemente módulos especiales de capacitación y per-feccionamiento de los Jueces Paz Letrados en Comisarías,prestando especial atención al estudio de: las técnicasde oralidad e inmediación; la regulación de la capacidaddispositiva de las partes, las formas de conclusión delproceso y la ejecución de la pena.

8. EXHORTAR a la Ministra de Justicia a que, al am-paro de la Ley Nº 27939 y del artículo 4º de la Ley Nº27019, Ley que crea el servicio nacional de Defensa deOficio, designe al menos un abogado de oficio para quedesempeñe sus funciones en los procedimientos seguidospor faltas en el Juzgado de Paz Letrado ubicado en laComisaría de Palacio Viejo (Arequipa). También abogadosde oficio adicionales en cada uno de los Juzgados de PazLetrados en Comisarías donde el abogado designado sólopuede cubrir uno de los turnos.

9. RECOMENDAR al Instituto Nacional Penitenciarioincrementar el número de convenios con entidades pri-vadas o públicas, de manera que se cuente con una ma-

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yor diversidad de entidades receptoras para el cumpli-miento de penas de prestación de servicios a la comuni-dad.

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Anexo 1

Resolución Defensorial N° 015-2007-DP que aprueba elInforme Defensorial Nº 119


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justicia de paz letrada en comisarías - portal ...€¦ · en el diseño de una política de...

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