LA ADMINISTRACIN QUE SE ESPERA PARA DESPUS DE LA CRISIS

Carles Rami

Profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin Universitat Pompeu Fabra

La actual crisis econmica espaola que se inici en 2008 est todava lejos de ser

superada. La crisis es de una magnitud inusual en nuestra historia por su profundidad y

por su larga duracin. Es una crisis financiera, una crisis monetaria y una crisis

inmobiliaria pero que representan meros sntomas de dos crisis ms profundas: una

crisis de competitividad y una crisis de valores sociales. Los analistas econmicos

pronostican que esta crisis va a cambiar muchas pautas en el tejido productivo, de

servicios y en las relaciones laborales. Los analistas polticos andan estudiando si van a

producirse transformaciones polticas e institucionales. Seguramente stas tambin se

producirn pero, desgraciadamente, tendrn un alcance ms bien superficial optando

ms por el maquillaje de los males objeto de crtica ciudadana y no por alternativas

quirrgicas que permitan cercenar los tumores malignos que aquejan al sistema poltico.

Pero la crisis tambin est afectando y va a afectar a la Administracin pblica

espaola. La mayora de los expertos coinciden en argumentar que nuestras

administraciones pblicas van a ser, despus de la crisis, radicalmente diferentes a como

son y funcionan ahora. Este cambio pronosticado se vive con cierto optimismo ya que

hay una insatisfaccin generalizada en la sociedad y sus medios de comunicacin, y

entre polticos y especialistas en como es y funciona actualmente la Administracin

pblica. Es unnime la percepcin que sta tiene que cambiar. Yo me sumo con

muchas reservas a este entusiasmo debido a que nadie sabe a ciencia cierta como ser

nuestra Administracin pblica del futuro. Estamos ante un cambio anunciado de

carcter reactivo que se genera por el catalizador de la crisis econmica y se inicia sin

que nadie tenga un diseo y una hoja de ruta sobre cual es el modelo conceptual de la

Administracin pblica del futuro ni tenga definida una caja de herramientas potente

para conseguirlo.

Es decir, hoy por hoy el futuro de nuestras administraciones es incierto y est en el

nimo de todos que cualquier cosa puede ocurrir. Esta incertidumbre es inquietante ya

que nadie puede asegurar que la Administracin postcrisis tenga el modelo y las

capacidades que requerir la sociedad espaola en el futuro. Como todo es posible

podemos generar una buena Administracin pero tambin edificar una mala

Administracin. El proceso de migracin de la actual Administracin hacia la del futuro

la hemos dejado entre todos en manos de diferentes actores y fuerzas muy distintas,

divergentes e incluso contradictorias que slo parecen asegurar que el proceso ser

catico y aleatorio y slo queda la opcin de encomendarnos a la divina providencia.

Todos aquellos que no crean en la magia y en la suerte como motores de cambio

deberan estar muy preocupados ya que no slo se est jugando con el futuro de la

Administracin pblica sino con el futuro de la sociedad espaola en el marco de un

mundo en profundo proceso de cambio. Adems en el caso de los pases europeos

encaramos la situacin desde los puestos ms incmodos de la parilla de salida.

El objetivo de este escrito es presentar y analizar los actores, las fuerzas y las tendencias

que van a jugar en este proceso de cambio. La conclusin final de este ensayo es

demostrar que los actores y fuerzas en liza no estn en condiciones de dibujar una

Administracin pblica de futuro con unas mnimas garantas de xito. En nuestro

sistema poltico, administrativo y en la sociedad espaola en general se detectan, desde

hace tiempo, unas tendencias negativas que slo pueden pronosticar un modelo de

futuro de Administracin pblica defectuoso. Slo desde la conciencia de esta prfida

tendencia se puede lograr que los actores y fuerzas modifiquen sus convicciones y sus

estrategias y logren puntos de complicidad y de acuerdo para construir entre todos un

modelo de Administracin acorde con los retos que nos aguarda el futuro.

La nica forma para iniciar el anlisis que aqu se propone es estudiar con un cierto

detalle los problemas actuales que aquejan a nuestras administraciones pblicas. Slo

desde un diagnstico preciso es posible construir una propuesta certera, slida y

competitiva.

Los problemas de la Administracin pblica en Espaa son diversos y complejos. Los

menos graves (o slo meros sntomas) son los que concentran una mayor atencin. En

cambio los ms graves (la enfermedad que provoca los sntomas) quedan ocultos o bien

la mayora los pasa de puntillas. Los problemas de la Administracin pblica se

asemejan a un conjunto de matruskas rusas que siguiendo la lgica de la cebolla, una

capa externa esconde otras capas ms profundas y ms substantivas y al final no hay

modo de conocer donde estn las causas de los problemas y se confunde la enfermedad

con los sntomas y lo accesorio con lo relevante.

En este juego de matruskas la atencin de la opinin pblica y de la mayora de los

analistas recae en la mueca rusa de mayor envergadura. La nica que es claramente

visible para todos. Hay que redibujar esta mueca que muestra unos dibujos y unas

caractersticas que producen disgusto general y que parece que no se adecuan a una

buena administracin.

En este nivel de anlisis hemos descubierto entre todos que nuestras administraciones

pblicas, tienen problemas fsicos y, ms en concreto, que tienen problemas

relacionados con la sexologa. Ahora resulta que el tamao si importa regresando a

caducos debates cuando la sexologa moderna lleva mucho tiempo que los ha

considerado zanjados. La mayora de los anlisis que hacen polticos, estudiosos,

empresarios y medios de comunicacin concentran su atencin sobre las dimensiones

fsicas de la Administracin pblica. Se critica que nuestro sistema administrativo sea

demasiado largo (un exceso de niveles administrativos: Estado, Comunidades

Autnomas, Diputaciones, Comarcas y Ayuntamientos). Se critica tambin que nuestro

sistema administrativo sea demasiado grueso (hay un exceso evidente de empleados

pblicos se argumenta).

Este nivel de anlisis es interesante pero, desde mi punto de vista, muy superficial ya

que no incide en los problemas ms profundos de nuestras administraciones pblicas.

Adems es un debate que se ha cerrado muy rpido y con unanimidad: en efecto sobran

niveles administrativos y hay una evidente inflacin en el empleo pblico. Ya est sobre

la mesa poltica cerrar al menos un nivel de administracin pblica (las Diputaciones

provinciales) y ya se han iniciado las estrategias para reducir el volumen de empleados

pblicos (funcionarios interinos cesados y inicio de ERO a los empleados pblicos con

un vnculo laboral). Tanta celeridad en el cierre del debate y tanta unanimidad resulta

sorprendente ya que la situacin y el estado del arte de nuestras administraciones no es

tan evidente como pueda parecer a simple vista.

En primer lugar esta el tema sobre si nuestro sistema administrativo es demasiado largo.

Es decir, si agrupa un excesivo nmero de niveles y subniveles administrativos. Ahora

hemos cado en la cuenta que nuestro modelo autonmico, que nuestra descentralizacin

poltica y administrativa es muy cara. Y hay la percepcin que parece que Espaa haya

instalado un sistema administrativo mucho ms complejo que la mayora de pases de

nuestro entorno. Esto no es cierto ya que la mayora de pases de nuestro entorno poseen

tambin sistemas complejos articulados a tres niveles (Estado, nivel intermedio y

Administracin local). La mayora de estos pases poseen tambin un nivel

administrativo intermedio tanto si optan por un sistema federal o por un sistema

regional y son una minora los que slo poseen dos niveles. Incluso la jacobina Francia

posee desde hace tiempo un nivel de carcter regional. En todo caso es evidente que

nuestro modelo autonmico est fuera de duda y no hay ningn peligro para su posible

desaparicin. El Estado autonmico es slido y est ms legitimado poltica y

socialmente de lo que pueda dar a entender sus infinitos rediseos y las clsicas

polmicas entre el centro y la periferia. Adems no queda otra opcin que seguir con el

lastre de un incomprensible dibujo autonmico en el que coexisten grandes

Comunidades Autnomas en poblacin y/o territorio con diminutas Comunidades

Autnomas de carcter provincial. Es cierto que hay un exceso de autonomas

demasiado pequeas para generar economas de escala y que, adems, la razn de su

existencia no est muy justificada desde un punto de vista social, econmico, histrico y

cultural. Pero esta evidente disfuncin escapa a las posibilidades reales de impulsar un

cambio por su elevado nivel de institucionalizacin y apoyo social.

Como no hay nada que hacer a nivel autonmico las miradas se concentran en el nivel

local. Las Administracin local en Espaa es compleja: Diputaciones (Provinciales,

Forales, Cabildos, Consejos Insulares), Ayuntamientos y, en algunos casos, adems

Comarcas. De momento la vctima ms propicia a su eliminacin son las Diputaciones.

Todo el mundo se pregunta: Qu hacen y para que sirven las Diputaciones?

Aparentemente no hacen nada y no aportan valor a nuestro sistema administrativo.

Adems son unas absolutas desconocidas por la ciudadana (el hecho que el sistema de

eleccin de sus dirigentes no sea directo no ha ayudado nada a su legitimacin social).

Que se est planteando la posibilidad de suprimir las Diputaciones es un indicador ms

de la tendencia entre confundir problemas y no dar con la solucin ms adecuada sino

todo lo contrario. En este sentido, hay que decir que las Diputaciones no son el

problema sino una solucin (algo precaria e ineficiente hay que reconocerlo) ante un

problema de mayor calado que es el excesivo volumen de municipios que tenemos en

nuestro pas. En Espaa hay ms de 8.000 municipios y el 85% de los cuales agrupan a

menos de 5.000 habitantes, es decir, tienen unas dimensiones insuficientes para ser

eficaces y eficientes en su gestin. El inframunicipalismo es un problema extendido a

otros pases europeos (Francia y Alemania seran los ejemplos ms sobresalientes). Es

revelador el caso de Grecia que sin llegar ni de lejos a los extremos espaoles a nivel

municipal ha sido obligado por sus rescatadores financieros a suprimir de forma

radical el nmero de sus municipios (ha suprimido dos terceras partes de los mismos).

En cambio, la opcin de agregacin de municipios no se plantea en Espaa por ser un

pas muy ligado al cantonalismo y a la aldea. Pero Grecia lo ha tenido que hacer y, por

ejemplo, Dinamarca lo hizo por iniciativa propia hace una dcada. En cambio aqu no se

ataca de frente al problema sino de forma lateral y equivocada ya que la supresin de las

Diputaciones es un disparate sino se cambia el actual mapa municipal. La funcin de las

Diputaciones reside precisamente en subsanar parcialmente las disfunciones de unos

Ayuntamientos excesivamente pequeos para afrontar sus retos diarios de gestin.

Suprimiendo las Diputaciones se agravan los problemas asociados al

inframunicipalismo. En efecto, se pueden suprimir las Diputaciones siempre y cuando

antes se racionalice el mapa municipal y pasemos de ms de 8.000 a menos de 2.000

municipios. En todo caso alguien puede argumentar que las funciones de las

Diputaciones pueden ser asumidas por las Comunidades Autnomas. Este

planteamiento es equivocado ya que supondra la sumisin automtica de los

Ayuntamientos (que gozan de autonoma constitucional) hacia las administraciones

autonmicas. Adems, stas, visto sus problemas de financiacin y de tesorera,

difcilmente podran resistirse a utilizar los recursos procedentes de las extintas

Diputaciones en beneficio propio y no de los municipios. En definitiva la solucin fcil

de suprimir las Diputaciones abocara a toda la Administracin local a una crisis sin

precedentes en nuestra historia ms reciente. Muchos estamos de acuerdo con la boca

pequea a reducir el nmero de municipios pero pocos son los valientes que lo plantean

de forma abierta. E incluso esta opcin, en la que yo estara totalmente de acuerdo, no

est exenta de problemas ms all de violentar el arraigo parroquial de los espaoles.

Sirva un solo argumento como ejemplo: ahora que est tan de moda hablar de la

desafeccin democrtica de los espaoles que se manifiesta en la cada vez ms baja

participacin electoral y en el incremento de los votos en blanco parece que casi nadie

ha reparado en un pequeo detalle: La participacin electoral no baja sino incluso

incrementa entre la poblacin que reside en los municipios pequeos. Es decir, el

alocado mapa municipal no favorece para nada la eficacia y la eficiencia en la gestin

pero en cambio ha permitido generar un capital poltico y social de confianza y

complicidad entre una parte de los habitantes y sus instituciones pblicas. Este

argumento no niega seguramente la mayor, de que habra que agregar municipios, pero

si es un buen ejemplo de como cualquier opcin radical no debe medirse slo en

trminos econmicos y de gestin sino que tambin hay que valorar sus dimensiones

polticas y sociales como posibles efectos colaterales que pueden ser ms graves que sus

posibles ventajas.

Otra conclusin, todava ms clara, que se deriva del anlisis de la mueca rusa

administrativa ms epidrmica es que hay en Espaa un exceso de empleados pblicos.

En este pas hay, ms o menos, tres millones de empleados pblicos y este volumen es

considerado como totalmente excesivo. Lo primero que llama la atencin es que hay

que decir ms o menos ya que a ciencia cierta nadie sabe cuantos empleados pblicos

hay (los datos entre el Registro Central de Personal y la Encuesta de Poblacin activa

difieren en nada menos que 400.000 empleados pblicos que estn en el alero) y esto es

un sntoma ms de que algo grave sucede en nuestras administraciones pblicas. En

trminos absolutos y sin contexto puede parecer que aparentemente hay demasiados

empleados pblicos que rondan por los edificios pblicos. Pero la forma de poder

medirlo con una cierta garanta es compararlo con los pases europeos de nuestro

entorno. Y esta comparacin depara una sorpresa ya que si se compara con estos pases

el ratio poblacin/empleados pblicos resulta que Espaa est en la media baja. Sirva de

ejemplo un pas como Gran Bretaa, que despus de ms de tres dcadas de polticas

ultraliberales hacia su sector pblico, posee en trminos relativos ms empleados

pblicos que en los que hay en Espaa. Es decir, los datos comparados desmienten de

forma rotunda el dogma sobre el exceso de empleados pblicos. Otro argumento que se

utiliza de forma superficial es que durante la ltima dcada se ha incrementado de una

forma geomtrica la presencia de empleados pblicos. Es cierto, y aado: es lgico.

Hace dos dcadas los demgrafos nos anunciaron que en el ao 2010 Espaa alcanzara

al fin la cota de los 40 millones de habitantes y los servicios pblicos se disearon para

servir a este volumen de poblacin. Pero en 2010 Espaa tena 47 millones de

habitantes (entre empadronados y moradores instalados). La Comunidad de Madrid o la

Comunidad de Catalua, por separado, recibieron durante la ltima dcada ms

inmigracin que Alemania, Gran Bretaa, Francia e Italia juntos. No se ha conocido en

el mundo un proceso migratorio tan profundo en un tiempo y espacio tan limitado. Y

estos nuevos espaoles, como es lgico, son unos grandes consumidores de servicios

pblicos (sanidad, educacin y servicios sociales). Es, por lo tanto, normal e

imprescindible el elevado crecimiento de los empleados pblicos durante los ltimos

tiempos.

En definitiva, se ha podido demostrar que la primera mueca rusa no es tan sencilla

como da a entender la opinin experta dominante. Es una mueca que tiene, por lo

menos, dos caras: una vieja y con poco atractivo y otra lozana y seductora. Entre las dos

el resultado no es tan apocalptico como pueda parecer.

Pero esta mueca oculta otra mucho ms substantiva e importante de cara entender los

autnticos problemas de nuestro entramado de instituciones administrativas. Esta

segunda matruska tiene dibujada en su cara y en su cuerpo la mala calidad de la cultura

poltica y de la cultura administrativa de nuestras administraciones pblicas.

En este pas hay una deficiente cultura poltica en relacin con las administraciones

pblicas. Es una cultura poltica dominante (con sus honrosas excepciones) que percibe

y observa con desconfianza a los empleados pblicos y a las maquinarias

administrativas. Los polticos perciben a la Administracin y a sus empleados como los

enemigos que hay que combatir o superar para poder poner en marcha los programas y

proyectos polticos. No se entiende a la Administracin como lo que realmente es: el

instrumento de la poltica y de los polticos para ejecutar los proyectos polticos. Se

detecta cada vez menos complicidad de la poltica con la administracin. Adems no se

percibe que existan proyectos polticos claros sobre lo que hay que hacer con la

Administracin pblica y la poltica suele inhibirse en esta temtica tan relevante. La

Administracin pblica y sus modelos de gestin deberan ser objeto del debate poltico

entre izquierda y derecha. Los modelos de gestin no son neutros a nivel ideolgico:

optar por privatizar o no, o por externalizar o no (privatizacin de la gestin aunque no

de su titularidad), o optar por un modelo gerencial o no o por un modelo de agencias

tiene contenido y sentido ideolgico. Pero si se analizan los datos empricos que se

disponen (por ejemplo en gestin local gracias a los esfuerzos de la Fundaci Carles Pi i

Sunyer) no se detectan correlaciones entre externalizacin, gerencializacin o

agencializacin y la ideologa del equipo de gobierno. Lo hace en la misma medida la

izquierda que la derecha. Slo se detectan correlaciones de variables espreas: por

ejemplo externalizan mucho ms los gobiernos en minora que los que gozan de

mayora slida. Este es un ejemplo que no hay proyectos polticos claros en relacin al

sector pblico sino tactismo y contingencias.

Otro problema de la cultura dominante es la falta de valenta de los polticos que lideran

las administraciones pblicas. Dirigir un organismo pblico requiere capacidad, fuerza y

tenacidad para tomar decisiones. En un contexto de crisis econmica como la actual esta

necesidad es todava ms evidente: hay que cerrar oficinas, hay que recortar

presupuestos, hay que eliminar determinadas bolsas con excedentes de empleados

pblicos en definitiva, hay que priorizar mbitos y polticas. Para poder ejecutar con

ciertas garantas esta necesidad se requieren lderes polticos valientes. Pero hay

instalada en nuestra clase poltica mucha cobarda con un cierto aroma de infantilismo.

La gran mayora de nuestros polticos son profesionales de la poltica y no acreditan una

trayectoria profesional o empresarial previa o en paralelo. Esto quiere decir que son

polticos que viven literalmente de la poltica y esto hace que su objetivo ms

prioritario, cuando ocupan un cargo, sea mantenerse el mximo tiempo en el mismo. Su

bienestar y el de su familia dependen de ello y esto los hace de forma natural muy poco

valientes. La mayora de los muy numerosos cargos polticos que colonizan las

administraciones pblicas rehyen tomar decisiones. En este contexto tomar una

decisin es arriesgado ya que puede no gustar a los superiores y la espada de Damocles

del cese est muy presente. Por este motivo la mayor parte de los lderes polticos

renuncian a la toma de decisiones y la elevan a sus superiores y as sucesivamente hasta

inundar los despachos de presidentes, alcaldes, ministros y consejeros. Y stos se ven

abocados a decidir sobre todo y en todo momento tomando, muchas veces, decisiones

errneas y con una excesiva demora en el tiempo. En la cultura poltica y administrativa

de este pas, a diferencia de la cultura empresarial, no suele castigarse al que se pone de

perfil ante los problemas y se inhibe. Este, en sentido contrario, es el mejor mtodo para

sobrevivir en el puesto en los momentos turbulentos como el actual. No se trata tanto de

llevar a cabo un proyecto poltico sino de ejecutar un proyecto personal que consiste en

mantener el cargo por encima de cualquier otra consideracin.

Es un campo abonado entre los empleados pblicos que la mayora de los males que

aquejan a las administraciones pblicas hay que imputarlas a la deficiente calidad de la

cultura poltica. Es una posicin comprensible pero errnea ya que tambin hay una

negativa cultura administrativa entre los empleados pblicos que hay que contemplar en

el anlisis.

Puede detectarse una cultura administrativa predominante (en especial entre los

funcionarios) muy acomodada y con escasa tensin profesional. Se trata de una cultura

que tiende a maximizar en exceso los beneficios inherentes a la condicin de

funcionario y a minimizar las obligaciones asociadas a este estatus. En trminos

generales se detecta una falta de vitalidad y de dinamismo profesional (evidentemente

las excepciones son numerosas). Se detecta tambin un clima negativo y elevados

niveles de desmotivacin. Hay que reconocer que ser funcionario no es sencillo: mala

imagen social, dependencia de directrices polticas que cambian de orientacin radical

cada cierto tiempo, etc. El hecho que los funcionarios sean legtimamente dirigidos por

los polticos no deja de ser un acto de una gran violencia ya que nuestro sistema se

articula sobre el principio que el inexperto dirige al experto y esto genera una lgica

desazn entre los tecncratas. Pero este malestar absolutamente inevitable en un sistema

democrtico oculta vicios que son propios de los funcionarios.

Cuando un cargo poltico pasa a dirigir una organizacin pblica (como me ha ocurrido

a m en varias ocasiones) tiene que ser consciente de este bajo estado de nimo entre sus

empleados pblicos. Los manuales sobre liderazgo dan algunas buenas

recomendaciones en las competencias que debe acometer un cargo directivo. En primer

lugar definir un proyecto slido y claro para la institucin que se dirige buscando la

complicidad con sus profesionales. En segundo lugar tener la capacidad de relacionarse

con el entorno de forma positiva para la institucin (generar buena imagen, negociar y

defender la institucin). En tercer lugar ser un buen gestor de personas motivando al

personal mediante la empata y argumentando el proyecto. S un lder atiende

correctamente a estos tres vectores la organizacin que dirige debera ir como un cohete.

Pero resulta que no es suficiente en el caso de las administraciones pblicas ya que hay

una cuarta dimensin muy difcil de atender y de entender: la gestin de las pasiones de

los funcionarios. Un cargo poltico se encuentra que sus funcionarios operan con cuatro

agendas simultneas. Una agenda profesional (que es la que controla y conoce el lder),

una agenda paraprofesional (los funcionarios con un cierto nivel suelen ser profesores

asociados en universidades, imparten cursos y conferencias, escriben artculos) que es

legal y muy enriquecedora a todos los niveles. Una tercera agenda de carcter personal

(conciliacin con la vida privada que con las arquitecturas variables de las nuevas

familias cada vez es ms difcil) y una cuarta agenda de carcter familiar-institucional.

Esta ltima agenda forma parte de la idiosincrasia de la funcin pblica: los

funcionarios cuando adquieren esta condicin quedan ligados de por vida a la

Administracin pblica (en la sociedad moderna es el nico vnculo vitalicio que se

conoce salvo el de tener hijos). Adems, por la baja movilidad en sus puestos de trabajo

suelen estar conviviendo muchos aos con los mismos compaeros con los que suelen

establecer lazos de carcter familiar con sus filias y sus fobias. Manejar las pasiones e

interferencias derivadas de la convergencia de estas cuatro agendas es una tarea muy

difcil para los altos cargos. El funcionario suele priorizar su agenda paraprofesional,

personal y familiar-institucional por delante de su agenda estrictamente profesional.

Justo a la inversa de los que suele suceder con un empleado en el sector privado.

Entre esta mala cultura poltica y esta deficiente cultura administrativa se genera una

sinergia perversa que va en detrimento de la productividad de nuestras administraciones

pblicas. Esta segunda Matruska nos ilustra mucho mejor que la primera sobre los

autnticos problemas del sistema administrativo. El problema no es tanto un exceso de

administraciones o de empleados pblicos sino que el problema es la baja productividad

de nuestras administraciones pblicas. Sirva de ejemplo un solo dato: las horas que

trabajan al ao los empleados pblicos en relacin con los del sector privado son cerca

de 200 menos. La misma diferencia existe entre los empleados pblicos espaoles en

relacin con los empleados pblicos alemanes. Las condiciones de trabajo de los

empleados pblicos espaoles son excepcionales (vacaciones, das de asuntos propios y

polticas de conciliacin) con relacin a su entorno nacional e internacional. Esta es una

de las consecuencias ms plsticas de la mala cultura poltica y administrativa. Los

polticos con su inhibicin en los temas administrativos y con su cobarda suelen ceder

con una gran facilidad a las draconianas demandas sindicales. Los sindicatos y los

trabajadores pblicos, conscientes de esta debilidad de la poltica, ejercen sin piedad una

gran presin en la que pierden la razn al obviar la situacin del entorno laboral, social

y econmico. Polticos y empleados pblicos entran en una perversa teora de juegos en

el que prevalece su rol de actores racionales, egostas y liberales pero generando unas

externalidades muy negativas para todo el sistema administrativo y, al final, para ellos

mismos. La accin colectiva nunca sale bien parada cuando se deja todo en manos de

estrategias racionales individualistas pero que carecen de los valores vinculados a la

accin pblica.

Otro ejemplo de sinergia negativa entre la cultura poltica y la cultura administrativa es

la ausencia de regulacin de la direccin pblica profesional (ver anexo 2). Se entiende

por direccin pblica profesional al conjunto de puestos directivos que estn justo

debajo del nivel poltico y que representan la mxima categora estrictamente

profesional. Cualquier organizacin, sea pblica o privada, requiere unos directivos

profesionales plenamente capacitados y que gocen de una cierta estabilidad. Todas las

innovaciones y mejoras que quieran introducirse en la Administracin pblica (gestin

por objetivos y por proyectos, cuadros de mando, evaluacin de polticas, carrera

administrativa, evaluacin del desempeo, etc.) requieren de una musculatura directiva

no slo de mantenimiento sino de alta competicin. Sin direccin pblica profesional no

hay innovacin, ni fortaleza institucional, ni eficacia y eficiencia en la gestin. Por ms

que el EBEP establezca el mandato a generar y regular una direccin pblica

profesional y por ms que la mayora de los pases desarrollados de nuestro entorno lo

hayan hecho en Espaa este espacio sigue siendo todava indito. No hay en este pas

direccin pblica como institucin (en el sentido que se regulen mecanismos

meritocrticos de entrada, permanencia y salida en la direccin). S que hay, en cambio,

funcionarios que ocupan puestos directivos profesionales pero con criterios aleatorios

que oscilan entre el clientelismo poltico y la profesionalidad (puestos de libre

designacin). Por qu no se regula la direccin pblica profesional en Espaa? La

respuesta es por la pinza que dibuja la mala cultura poltica y la mala cultura

administrativa. La clase poltica no est interesada en su regulacin ya que se siente

muy cmoda ejerciendo una gran discrecionalidad poltica aunque sta sea negativa

para la institucionalidad. Los empleados pblicos tampoco se muestran muy interesados

en tener unos superiores con conocimientos suficientes tcnicos para comandar la

organizacin. Prefieren unos superiores con menos capacidades y competencias que les

permita rentabilizar mejor sus derechos y cicatear con sus obligaciones.

En este punto el lector puede llegar con asombro a la conclusin que las

administraciones pblicas son unos imanes para reclutar a los perfiles ms prfidos y

egostas de nuestra sociedad, sean stos polticos o empleados pblicos. Esta percepcin

es totalmente desacertada. Si en un sistema pblico falla la cultura poltica y falla la

cultura administrativa es que hay un problema ms grave y que est en el seno de la

sociedad espaola. Al fin y al cabo, polticos y empleados pblicos pertenecen y son

una muestra significativa de una determinada sociedad. Aqu es cuando aparece la

tercera mueca rusa, ms diminuta que las anteriores pero ms substantiva y ms

compleja.

La tercera matruska tiene que ver con la mala cultura social de los espaoles en su

relacin con las instituciones pblicas. La sociedad espaola, si atendemos a los datos

de las diferentes encuestas realizadas (entre las que destacan las del CIS) sobre esta

temtica tiene una visin muy negativa de las administraciones pblicas (ver anexo 1).

Las percibe obsoletas e ineficientes con unos clichs ms propios del siglo XIX que del

siglo XXI. En este sentido, tal y como destaca la autora que ms ha estudiado estas

percepciones (Elosa del Pino), los espaoles son burfobos: odian profundamente las

administraciones pblicas. Pero la percepcin social es ms compleja ya que cuando se

pregunta a los espaoles por su valoracin sobre servicios pblicos que conocen porque

han consumido recientemente su percepcin es muy positiva. En este sentido los

espaoles son burfilos: aman a las administraciones pblicas. Esta contradiccin tan

estridente es ms llamativa si comparamos estas percepciones de nuestro mbito

domstico a nivel internacional con los pases ms desarrollados. En los pases de

referencia tambin hay una contradiccin pero diferente: sus sociedades perciben de

forma positiva en abstracto a sus administraciones y de forma negativa cuando se les

pregunta ms en concreto a las que conocen al consumir alguno de sus servicios. El

hecho que en estos pases (la mayora de los pases europeos de referencia) sean ms

crticos que nosotros sobre mbitos y servicios pblicos consumidos puede explicarse

con un doble argumento: por una parte, son sistemas democrticos ms consolidados

con ciudadanos mucho ms maduros i exigentes y, por otra parte, quizs reciban

servicios pblicos de menor calidad de los que se producen en Espaa. Sobre este tema

hay que dedicar un poco de atencin ya que estudios internacionales demuestran que en

Espaa se prestan servicios pblicos con un nivel de calidad superior a los pases ms

desarrollados de nuestro entorno y esto nuestra ciudadana lo reconoce.

Lo ms preocupante es que cuando se pregunta en abstracto por lo pblico en Espaa se

sea tan crtico y no en los pases de nuestro entorno. Este es el sntoma de la enfermedad

que nos aqueja, de una mala cultura social hacia lo pblico. Cuando se pregunta a una

sociedad en abstracto sobre lo pblico en el fondo se pregunta por como se valora a s

misma ya que las instituciones pblicas son la frmula que se dota una sociedad para

defender el bien comn y los intereses generales. Es una pregunta que nos ubica ante el

espejo y lo lgico es lo que sucede en los pases de nuestro entorno y que la valoracin

sea positiva. Lo normal es que una sociedad se guste a s misma en trminos generales y

no lo que sucede en Espaa que cuando se mira al espejo ve algo muy poco atractivo y

se pone a criticarlo sin piedad sin detectar que lo que refleja el espejo es a uno mismo.

Este es el problema de fondo de nuestras administraciones pblicas: una sociedad que

las necesita pero que no las quiere ni las apoya. Aqu es un deporte nacional criticar

agriamente a las instituciones pblicas y hacer de ellas una parodia que no refleja su

situacin real sino mitos que tienen sus races en el franquismo y en el tumultuoso siglo

XIX. Esta visin crtica y acrtica hace que los funcionarios tengan un bajo prestigio

social y posean baja autoestima. Polticos y funcionarios forman parte, obviamente, de

esta sociedad enferma en su relacin con el sistema pblico y tambin muestran odio y

crtica hacia las organizaciones para las que trabajan. En este sentido por ejemplo, se

puede entender algo que es de muy difcil comprensin: que los ingeniosos chistes de

Forges sobre la burocracia sean tan celebrados y tan difundidos entre los servidores

pblicos (sean estos polticos o empleados pblicos), que son paradjicamente el blanco

de sus crticas.

En definitiva, este es el problema de fondo que tienen las administraciones pblicas: la

falta de complicidad de la sociedad hacia ellas. Y es una situacin de muy difcil

comprensin ya que la Administracin que se ha diseado durante estas dos ltimas

dcadas es moderna y capaz de prestar unos servicios pblicos de calidad por encima de

la media de los pases ms avanzados. Es decir, la Administracin se ha legitimado por

la va de sus actuaciones y la sociedad se lo reconoce en ndices muy concretos de

satisfaccin. Pero en cambio, la sociedad espaola no ha sabido modernizar su discurso

en relacin con el sistema pblico y sigue, de forma incomprensible, anclada en clichs

propios del siglo XIX. Tenemos, por lo tanto, una Administracin que carece de

legitimacin social en un sentido amplio y esto hace que sea una Administracin dbil a

nivel de valores institucionales tal y como reflejan los problemas de cultura poltica y de

cultura administrativa.

La sociedad espaola es una sociedad que est acomplejada desde la crisis de 1892 y

que no confa en si misma. Las dos ltimas dcadas de prosperidad econmica han

permitido recuperar gran parte de la autoestima y slo quedaban algunos complejos por

superar como el de su desafeccin con sus instituciones pblicas. La actual crisis

econmica tambin es una crisis de valores y puede tener un impacto muy negativo en

nuestra sociedad y que sta regrese a sus complejos y, especialmente, que sea mucho

ms beligerante hacia unas instituciones administrativas ya que considere que no han

defendido sus derechos econmicos, sociales y su calidad de vida.

Estos problemas de las administraciones pblicas llevan mucho tiempo instalados. Y en

esta situacin llega una crisis econmica de unas dimensiones desconocidas hasta el

momento con capacidad para transformar a nuestro sistema administrativo. Hay que

reconocer que no es la mejor situacin para abordar cambios radicales. La crisis llega en

forma de fuego ante un modelo de administracin que es un autntico polvorn. La

negativa cultura social ante lo pblico es plvora, la mala cultura poltica es plvora y la

mala cultura administrativa tambin es plvora. A este arsenal incendiario hay que

aadir nuevos actores que antes no estaban presentes en este debate sobre los problemas

y el futuro de la Administracin pblica. Estos nuevos actores son los empresarios y los

medios de comunicacin.

Los empresarios estn ltimamente muy activos en el debate sobre el futuro de la

Administracin pblica y mediante sus distintas plataformas opinan constantemente y

elaboran informes. El empresariado se mueve por dos pulsiones: por una parte se

preocupan por el problema de la baja productividad en Espaa y consideran, con razn,

que la baja productividad de las administraciones pblicas es un lastre para la

competitividad del pas en el contexto globalizador. Pero por otra parte, codician, de

forma totalmente legtima, unas administraciones pblicas con reducidas dimensiones

que transfieran la gestin de una parte de sus servicios pblicos a las empresas privadas.

En mercados maduros como es el caso de Espaa el sector privado slo puede fiar su

expansin e incrementar beneficios a la internacionalizacin mediante multinacionales

o a la gestin de servicios pblicos.

A los medios de comunicacin ahora les preocupa la situacin de presente y los

escenarios de futuro de la Administracin pblica. Es lgico ya que la crisis econmica

ha hecho despertar el inters de la sociedad hacia lo que ocurre en las administraciones

pblicas y los medios de comunicacin desean atender esta demanda de informacin y

de anlisis. El problema es que los medios de comunicacin en Espaa, en trminos

generales, suelen ser bastante frvolos con el tratamiento de las instituciones pblicas

del pas demostrando una baja lealtad institucional. Esto ha sido evidente ante el

tratamiento que han hecho de las ms altas instituciones polticas del Estado que han

sido objeto de crtica merecida (por su mal diseo y por sus errores que los ha habido)

pero tambin de crtica inmerecida derivada de elevar a categora lo que, en muchos

casos eran simples ancdotas. Un buen titular lo justifica todo y no se tiende a tener en

cuenta el dao injusto e irreparable que se puedan hacer a estas instituciones en su

desafeccin social. Si los medios de comunicacin abordan con el mismo mtodo con

las instituciones administrativas que con las instituciones polticas hay un problema

serio. Adems una buena parte de los medios de comunicacin dependen de grandes

corporaciones privadas y operan como instrumentos de sus intereses, variable que puede

enmaraar todava ms el debate.

Con estos dos actores nuevos en liza hay ms plvora en el sistema: la plvora de los

empresarios y la plvora de los medios de comunicacin. No hay que ser un experto en

anlisis de prospectiva para poder predecir concatenaciones inquietantes entre tantos

explosivos. Los empresarios arrecian con una crtica calculadamente extrema, los

medios de comunicacin se hacen eco a sabiendas que el enfoque ser muy popular

socialmente ante esta visin negativa endmica de la sociedad sobre el sector pblico.

Los polticos se van a sentir presionados por la sociedad, los empresarios y los medios

de comunicacin a hacer algo pero como no tienen agenda propia sobre la materia (tal y

como se ha demostrado) van a acometer reformas irreflexivas al dictado del mercado.

Finalmente, los empleados pblicos, lejos de detectar esta dinmica perversa, van a

persistir en defender unos privilegios excesivos y que en todo caso la crisis los ha hecho

totalmente obsoletos.

La crisis llega en forma de fuego y va a encender todos estos polvorines y va a provocar

una gran explosin del sistema administrativo. No va a ser, desgraciadamente, una

explosin controlada sino una explosin sobre la que nadie va a tener el ms mnimo

control. El resultado de la misma nadie lo puede preveer aunque s se puede anticipar

que los resultados difcilmente van a ser positivos. En estas condiciones no es

descabellado plantear la hiptesis que la Administracin pblica postcrisis sea una

administracin de mnimos, una administracin que no ha modernizado su arquitectura

y que se ha limitado a practicar una adelgazamiento extremo. En definitiva, una

administracin anorxica (trmino acuado en pases anglosajones que han sido

expuestos durante aos a polticas ultraliberales) que no ser capaz de atender a las

exigencias vinculadas a un modelo de Estado de bienestar para la sociedad del futuro. Y

cuando nos encontremos con una Administracin pblica poco consistente con un

Estado del bienestar puede acabar transformndose ste en un modelo que

absolutamente nadie habra querido. Nos podemos encontrar dentro de 5 o 10 aos con

un modelo de bienestar y con un modelo de administracin pblica que no agrada a

nadie: ni a la sociedad, ni a los polticos, ni a los empleados pblicos pero tampoco a los

medios de comunicacin y a los empresarios. Es lo que tiene jugar con fuego y con

plvora: todos podemos participar con entusiasmo en la fiesta pirotcnica pero los

resultados y las consecuencias no son del agrado de absolutamente a nadie.

Puede hacerse algo para evitar est dinmica y estas consecuencias? Antes de

responder hay que decir que esta dinmica ya se ha iniciado y que hay serias dudas que

se est a tiempo para evitar su desenlace. Hace unos meses un alto responsable poltico

de una administracin autonmica anunci que en su administracin haba un excedente

de un nmero muy alto de empleados pblicos. Reconociendo previamente lo obvio,

dijo que no sobran empleados pblicos vinculados a servicios directos (bsicamente

sanitarios, educadores y trabajadores sociales) pero que en el resto de los efectivos

sobran el 50%. Es decir, sobran nada menos de la mitad de empleados pblicos que

tild, en el marco del entusiasmo de la entrevista, como la grasa de la Administracin.

El alto cargo poltico en cuestin es una persona sensata y buena conocedora de los

entresijos del sistema administrativo y esto hace extraa una posicin tan radical y la

pregunta que hay que hacerse es: hablaba con su propia voz o ya hablaba con la voz de

otros? Seguramente ya no hablaba con su propia voz poltica debido a la afona que

genera la mala cultura poltica, antes relatada, sino que hablaba con la voz de

empresarios y medios de comunicacin a sabiendas que la mala cultura cvica de la

sociedad espaola en relacin a estos temas aplaudira sin mayores matices sus

conclusiones y propuestas.

Dejando de lado estos indicios que tienden a demostrar que este proceso ya est en un

estado avanzado no hay que renunciar a intentar abortarlo. La estrategia es aguar tanta

plvora que hay acumulada y evitar la gran explosin por otra ms pequea, ms

razonable, controlable y, sin duda, necesaria.

En primer lugar hay que cambiar de forma radical la visin y actitud de la clase poltica

con relacin a las administraciones pblicas. Las organizaciones pblicas y sus

empleados son los cmplices imprescindibles para llevar a buen puerto los proyectos

polticos. Hay que abandonar las susceptibilidades injustificadas que contemplan a los

empleados pblicos con intereses polticos propios o vinculados a otros partidos. La

gran mayora de empleados pblicos se comportan de forma profesional y dejan de lado

sus convicciones o posiciones polticas como ciudadanos. Pero lo ms importante es que

los partidos polticos deben ubicar en su agenda la relevancia de tener un programa real

y completo sobre como desean que sea y se comporten las administraciones pblicas

impulsando de forma proactiva las reformas que consideren convenientes en el marco

del consenso poltico lo ms amplio posible. Finalmente debe cambiarse la cultura

poltica para premiar a aquellos que tomen decisiones y castigar a los que se inhiben. El

actual contexto de crisis y los cambios administrativos que hay que hacer frente

requieren de valenta poltica e institucional. En este sentido, hay que abandonar la

tendencia mayoritaria que hace que ante la escasez de recursos econmicos que entran

en el sistema pblico se propongan recortes lineales para todos los organismos y

servicios pblicos. Hacer recortes lineales en el presupuesto implica en la prctica no

tomar ninguna decisin y aboca a los mbitos de gestin y sus servicios pblicos a una

precariedad generalizada y prdida de eficacia, de impacto y de calidad hacia la

ciudadana. Tomar decisiones polticas en un contexto de gran escasez presupuestaria

implica eliminar organismos y servicios que no son considerados como prioritarios pero

mantener, e incluso reforzar, aquellas instituciones y servicios que polticamente son

prioritarios.

En segundo lugar hay que cambiar de forma radical la actitud de buena parte de los

empleados pblicos. Si se es consciente que uno de los problemas bsicos de la

Administracin pblica es la falta de productividad los empleados pblicos deberan

proponer cambios y mejoras aunque sea renunciando a algunos de sus derechos. Desde

un punto de vista colectivo sera lgico renunciar voluntariamente a das de asuntos

propios, a ampliar el horario, etc. Todo ello en beneficio de la ciudadana a la que estn

a su servicio y en beneficio tambin de la sostenibilidad econmica del sistema

administrativo. En este punto las organizaciones sindicales deberan transformar su rol

vindicativo por una posicin con mayor amplitud de miras si realmente su objetivo es

mantener el papel del sistema pblico y la supervivencia del Estado del bienestar.

Sin duda lograr estos cambios en la cultura poltica y en la cultura administrativa es

muy difcil. Pero la incertidumbre sobre el impacto que tendr la crisis sobre la

Administracin pblica es una oportunidad nica para aprovechar a hacer esta

migracin en estrategias y en valores corporativos a estrategias y valores institucionales.

Es el momento porque la realidad ahoga. Si no cambiamos nosotros (polticos y

empleados pblicos) haciendo una estricta dieta para ser ms sanos y ms productivos

nos cambiar el mercado social y econmico. Y el mercado no va adelgazar el sistema

pblico con sutileza sino de forma rotunda: con liposuccin y reduccin de estmago.

Hay que recordar que la anorexia est a la puerta de la esquina

En tercer lugar hay que concienciar a empresarios y medios de comunicacin en lo

delicado que es este tema. No hay aqu que contemplar slo ganancias a corto plazo en

trminos de mercado y beneficios sino que hay que atisbar el fenmeno a largo plazo,

de forma estratgica y con sensibilidad institucional. De que van a servir ahora ms

beneficios si al final no tenemos unos aparatos pblicos que sean capaces de mantener

una cierta calidad de vida para nuestra sociedad?

Reflexionemos sobre esta problemtica polidrica y despus actuamos en base al

anlisis, a nuestra conciencia, valores e intereses generales ms all de la parroquia a la

que pertenece cada uno. Eso s hay que actuar deprisa ya que el reloj juega a la contra.

ANEXO I

LA PERCEPCIN DE LOS ESPAOLES DE LA

ADMINISTRACIN PBLICA

Carles Rami

Profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin

en la Universitat Pompeu Fabra

I INTRODUCCIN

El objeto de la ponencia es presentar un conjunto de reflexiones en relacin con la

percepcin que tienen los espaoles sobre la Administracin pblica, en general, sobre

los servicios pblicos y, tambin, percepciones sobre determinados mbitos sectoriales.

Las fuentes de informacin que se van a utilizar van a ser algunos estudios acadmicos

sobre la materia y, especialmente, el anlisis de las escasas encuestas (ltimamente no

tan escasas) que se han realizado en Espaa sobre la materia: encuestas generales del

CIS, encuestas encargadas por la Administracin General del Estado, por la Xunta de

Galicia, por la Generalitat de Catalunya, etc. Tambin se van a utilizar los resultados de

grupos de discusin sobre este tema que se han realizado en Madrid y en Valencia.

II EL ANLISIS

1) La relevancia de la percepcin social de las administraciones pblicas como

fuente de legitimacin:

El apoyo social de las instituciones y servicios pblicos es un tema muy relevante.

Se sostiene que la legitimidad de las administraciones pblicas est en funcin de su

nivel de eficacia y eficiencia en la prestacin de servicios y de cmo ste es

percibido. El tema todava es ms importante ya que de la percepcin social de las

administraciones pblicas depende su legitimidad y su supervivencia institucional

real. Si las instituciones pblicas no se hacen acreedoras de apoyo social pierden

buena parte de sus externalidades positivas ya que no son tiles para generar

estmulos de seguridad institucional y jurdica en su entorno y con ello no logran

generar desarrollo econmico y, con ello, desarrollo humano.

A pesar que el ejemplo es lejano es muy interesante analizar la actual situacin de

las agencias reguladoras en algunos pases de Amrica Latina (Bolivia, Per,

Argentina, Brasil, etc.). Estas agencias son recientes y exitosas en el sentido que han

logrado elevados rendimientos institucionales, han conseguido impulsar modelos

meritocrticos y profesionales para sus empleados, han diseado arquitecturas

organizativas y tecnolgicas modernas, etc. Esta situacin positiva contrasta con la

actual situacin que buena parte de estas agencias reguladoras que estn en peligro

de extincin. Una de las principales razones de esta situacin de peligro es la psima

imagen que tienen estas agencias ante las opiniones pblicas de los respectivos

pases. La percepcin de los ciudadanos de estas agencias es muy negativa:

instituciones clientelares, totalmente politizadas, capturadas por el regulador,.

Justo la imagen contraria de la realidad. La presin social es fuerte y est

estimulando a los polticos a cerrar unas agencias que representan un indito caso de

xito administrativo en las instituciones pblicas de Amrica Latina.

En este sentido, las agencias reguladoras han sido fructferas desde un punto de vista

del diseo y el funcionamiento interno pero un fracaso rotundo en comunicacin

social. Su elitismo administrativo les ha hecho descuidar su imagen ante la sociedad

y ahora estn en un serio peligro de cara su supervivencia institucional.

2) La percepcin de los espaoles ante las administraciones pblicas en el

contexto internacional:

El ndice para comparar la percepcin que tienen los habitantes de los distintos

pases en sus respectivas administraciones pblicas es la confianza en la

Administracin. Este ndice puede encontrarse en el World Values Survey. Un

primer dato de inters es que el ndice de confianza de los ciudadanos hacia sus

administraciones pblicas permanece bastante constante en las ltimas dcadas. Esta

evidencia emprica contrasta con la opinin de un buen nmero de especialistas que

argumentan que cada vez es menor la confianza de los ciudadanos hacia sus

administraciones pblicas.

La confianza de los espaoles en sus administraciones pblicas alcanza el 41%

segn el World Values Survey. Este porcentaje puede parecer bajo pero en trminos

comparados no lo es ya que casi coincide con pases del nuestro entorno como

Alemania (39%), Finlandia (41%), Austria (42%), Blgica (46%), Francia (46%) o

Suiza (46%).

Los pases con mejor ndice de confianza en la Administracin son: Corea (67%),

Turqua (60%) e Irlanda (59%).

Los pases con peor ndice de confianza en la Administracin son: Grecia (15%),

Mxico (21%) y la Repblica Checa (21%).

Algunos pases desarrollados muestran ndices bastante bajos como, por ejemplo,

Japn (31%) e Italia (32%) explicables en ambos casos por la elevada corrupcin de

sus respectivas administraciones pblicas.

Esta comparativa muestra algunas sorpresas como la elevada confianza que tienen

los turcos en sus administraciones pblicas. Pero hay tambin otras sorpresas: por

ejemplo Nueva Zelanda, cuna de la Nueva Gestin Pblica, que posee slo un 29%.

3) La burofobia de los Espaoles:

Un estudio de Elosa del Pino (2004) llega a la conclusin, despus del anlisis de

varias encuestas del CIS y de grupos de discusin, que los espaoles tienen una

percepcin general negativa de las administraciones pblicas. Segn sus trminos los

espaoles son burfobos. Esta imagen negativa parece anclada en unos clichs

propios del siglo XIX. El vuelva usted maana de Larra y las cesantas de Galds

siguen presentes en el imaginario social sobre las instituciones pblicas y sus

parmetros de actuacin.

Esta negativa percepcin general tiene un impacto negativo sobre los funcionarios (en

especial sobre los funcionarios no vinculados a profesiones con identidad propia). Es

decir, tambin hay una valoracin general negativa hacia los funcionarios y hacia el

resto de trabajadores pblicos. Evidentemente esta situacin genera en una parte del

funcionariado una baja estima, prdida de estatus y desmotivacin.

Las razones de esta percepcin negativa general de las administraciones pblicas son

complejas:

- Es cierto que siguen presentes clichs propios del siglo XIX que nada tienen que

ver con la realidad de las administraciones pblicas espaolas del siglo XXI.

- Los casos de corrupcin poltica (presentes en el pas pero excesivamente

magnificados) generan una mala imagen a las instituciones pblicas. La mala

imagen de la poltica y de los polticos invade el espacio administrativo

profesional. Se sobreentiende que un profesional que trabaja bajo las rdenes de

corruptos es tambin corrupto o bien tiene un perfil profesional y personal muy

endeble.

- La cultura poltica precaria de una parte de la clase poltica del pas no ha

respetado ni defendido la imagen de las instituciones pblicas. En ocasiones

para salvar presiones sobre la esfera poltica se ha puesto en el disparadero a los

aparatos administrativos y a sus empleados.

- Existen unas instituciones pblicas que dan servicios a masas de ciudadanos que

funcionan de forma muy precaria y con dcadas de retraso en trminos de

gestin pblica y de servuccin. Ejemplo de estas instituciones son la

Administracin de Justicia en general, el registro civil, etc. No son muchos los

mbitos que estn en esta situacin pero tienen un impacto tremendo en la

imagen general de las administraciones pblicas.

4) La burofilia de los Espaoles:

En contraposicin con el punto anterior, los espaoles muestran una positiva

valoracin de las organizaciones, los servicios y los empleados pblicos con los que

han mantenido un contacto directo por razn de recepcin de un servicio pblico. Es

decir, cuando se pregunta a los espaoles sobre unidades administrativas y servicios

pblicos con los que han mantenido una relacin, stos se transforman en

burfilos, unos entusiastas de las administraciones pblicas, de los servicios

pblicos y de los empleados pblicos. Las razones para esta positiva valoracin

pueden ser:

- En Espaa, en trminos generales, se prestan servicios pblicos de calidad. En

este sentido, la calidad de los servicios pblicos es igual o superior al de los

pases desarrollados de nuestro entorno.

- Las administraciones pblicas, y en la cabeza las administraciones locales,

llevan aos cuidando no slo la calidad instrnseca de sus servicios sino tambin

los elementos explcitos, de imagen, de servuccin que acompaan a los

servicios (buena imagen corporativa de los edificios pblicos, elevadas

capacidades de empata de los empleados pblicos hacia los ciudadanos, etc.).

- Las campaas sectoriales de marketing institucional impulsadas por muchas

administraciones pblicas.

- Los avanzados sistemas multicanal de atencin ciudadana.

- El impulso decidido por las Tecnologas de la Informacin y de la

Comunicacin.

- La juventud de una parte importante de los empleados pblicos de las

administraciones subestatales que han neutralizado, con su dedicacin y

entusiasmo, las carencias de las arquitecturas institucionales y de las carencias

de los mecanismos de gestin.

5) El contraste entre la percepcin social de las administraciones pblicas en

Espaa en relacin con los pases de nuestro entorno:

En los pases desarrollados de nuestro entorno la lgica de la percepcin social de las

administraciones pblicas es justo la inversa que en Espaa. En este sentido, la

percepcin general y abstracta de sus respectivas administraciones es positiva pero, en

cambio, su percepcin concreta sobre las unidades administrativas y los servicios con

los que los ciudadanos han mantenido una relacin directa es negativa. Este modelo de

opinin pblica puede explicarse mediante los siguientes argumentos:

- Se trata de pases con una cultura cvica slida que reconoce la importancia y

respeta las instituciones pblicas.

- Se trata de pases con instituciones pblicas slidas que llevan aos instaladas en

la modernidad en el marco de un contexto democrtico.

- Existe en estos pases una cultura poltica ms slida que no involucra en sus

crisis a las instituciones pblicas que suelen quedar al margen de las luchas y

patologas polticas.

- Son pases que estn en una situacin de madurez y cierta decadencia del Estado

de bienestar que implica un declive de las capacidades institucionales de sus

entramados organizativos y llegan a prestar servicios pblicos de baja calidad.

- Los ciudadanos de estos pases son unos consumidores muy maduros de

servicios pblicos, con altas expectativas que generan una enorme exigencia de

calidad hacia los servicios pblicos que consumen.

6) Percepciones por Administraciones pblicas en el contexto de un gobierno

multinivel:

Los ciudadanos perciben de forma ms positiva a las administraciones pblicas que

tienen ms prximas. De este modo la percepciones positivas ms altas estn vinculadas

a las administraciones locales, le siguen las Comunidades Autnomas. Finalmente, las

percepciones ms bajas son para la Administracin General del Estado. Estas diferentes

percepciones pueden explicarse por los siguientes motivos:

- Se ha argumentado que los ciudadanos suelen tener una percepcin negativa a

nivel abstracto y, en cambio, percepciones positivas a nivel concreto. Ante esta

forma social de razonar es lgico que las administraciones ms cercanas y ms

prestadoras de servicios (administraciones locales y autonmicas) sean las mejor

valoradas y la administracin ms alejada (la Administracin General del

Estado) sea la peor valorada.

- La Administracin General del Estado mantiene un tipo de servicios y relaciones

con los ciudadanos que estimula valoraciones poco positivas por distintos

argumentos: Agencia Tributaria, Trfico, Administracin de Justicia, correos,

Administracin penitenciaria, etc. Por otra parte mbitos clave del Estado

quedan muy lejanos a los ciudadanos: fuerzas armadas, servicio exterior,

polticas regulativas, etc.

De todos modos hay que destacar que en los ltimos aos se percibe la tendencia a

que algunas Comunidades Autnomas son tan bien valoradas (y en ocasiones

incluso mejor valoradas) como la Administracin local. En este sentido, parece que

hay la tendencia a una similar valoracin entre el nivel autonmico y el nivel local.

Esta tendencia es fcil de explicar:

- Las administraciones autonmicas son fundamentalmente prestadoras de

servicios.

- Algunas Comunidades Autnomas han invadido el espacio local natural de

prestacin de servicios como, por ejemplo, es el caso de los servicios sociales.

- Existen muchas Comunidades Autnomas de reducidas dimensiones que los

ciudadanos las perciben como si fueran administraciones locales.

- Las Comunidades Autnomas estn alcanzando, despus de ms de 25 aos de

expansin, una madurez institucional cada vez ms elevada.

7) Las asimetras en las percepciones sociales de los distintos tipos de servicios

pblicos:

Los mbitos y servicios de las administraciones pblicas tienen una percepcin

social muy diferente. En este sentido, los mbitos administrativos y servicios

pblicos mejor valorados por los ciudadanos son:

- Sannidad.

- Servicios sociales.

- Educacin.

Por otro lado, los mbitos administrativos y servicios pblicos peor valorados por

los ciudadanos son:

- Vivienda.

- Seguridad.

8) Las asimetras en las percepciones sociales de los distintos tipos de

profesionales al servicio de las administraciones pblicas:

Los distintos perfiles profesionales que trabajan en las administraciones pblicas

tienen unas imgenes muy diferentes. Por una parte, los colectivos de empleados

pblicos mejor valorados son:

- Bomberos (con un ndice de confianza de un 90%).

- Personal de enfermera.

- Mdicos.

- Cuerpos de seguridad del Estado o autonmicos.

- Profesorado (de primaria hasta universitaria).

- Asistentes sociales.

Por otra parte, los colectivos de empleados pblicos peor valorados son:

- Personal de la Administracin de justicia.

- Personal de las instituciones penitenciarias.

- Personal de ventanilla (ndice de confianza del 26%).

9) La valoracin sobre los funcionarios: ms positiva que negativa:

En primer lugar hay que sealar que, a pesar de lo dicho en un apartado anterior, no

es cierto que los empleados pblicos tengan en Espaa una mala imagen:

- El 41% de los espaoles consideran que tienen mejor imagen que los empleados

en el sector privado.

- El 27% no percibe diferencias de imagen entre empleados del sector pblico y

empleados del sector privado.

- Slo el 22% considera que la imagen de los trabajadores pblicos es peor que la

imagen de los trabajadores del mbito privado.

- Los ciudadanos consecuentes con estas percepcin afirman en un 50% de que

desean que sus hijos sean funcionarios en lugar de empleados por cuenta ajena o

empresarios. El motivo principal, evidentemente, es la seguridad en el puesto de

trabajo.

Por otra parte hay un conjunto de leyendas urbanas sobre la percepcin social de los

empleados pblicos que las encuestas matizan e incluso contradicen. Por ejemplo:

- El 80% de los ciudadanos consideran justo que los funcionarios tengan un

puesto de trabajo vitalicio que los defienda de la vulnerabilidad derivada de los

cambios polticos.

- nicamente el 33% de la poblacin considera que hay un exceso de empleados

pblicos.

- El 60% de los ciudadanos confan en los empleados pblicos (en contra del 21%

que manifiesta poca confianza).

- El 60% consideran que los empleados pblicos estn bien pagados (es decir,

tambin consideran que no estn excesivamente retribuidos).

- La peor valoracin est vinculada a la pregunta sobre si el acceso al empleo

pblico se hace bajo los principios de igualdad capacidad y mrito: slo el 33%

lo cree.

10) Las percepciones sociales sobre los modelo de gestin de las

administraciones pblicas:

Los ciudadanos ante la pregunta si las organizaciones privadas son ms eficaces y

eficientes que las organizaciones pblicas se posicionan a favor de las

organizaciones privadas.

Otra cuestin relevante es cuando se les cuestiona sobre la necesidad que las

Administraciones pblicas gestionen con la utilizacin de herramientas de gestin

privada. La respuesta es que afirmativa. Es decir, parece ser que los ciudadanos

apoyan las transformaciones que algunas administraciones pblicas estn haciendo

de la mano de la Nueva Gestin Pblica: agencializacin, gerencializacin,

reingeniera, planes de calidad, ISO, etc.

Finalmente, otro aspecto fundamental es el posicionamiento de la ciudadana ante la

pregunta si para prestar servicios pblicos es mejor que lo haga la iniciativa privada

o directamente las administraciones pblicas. A priori, parecera lgico, a tenor de

las percepciones anteriores, que se decantaran por la gestin privada de los servicios

pblicos (externalizacin). La sorpresa es que la respuesta de la ciudadana es

contundente en sentido contrario: los servicios pblicos deben ser prestados por las

propias administraciones pblicas. Ante la pregunta de por qu defienden esta

opcin la respuesta es: para que no existan problemas de equidad. Este

posicionamiento deja con escasa legitimidad social la expansiva concurrencia de

organizaciones privadas con nimo y sin nimo de lucro en la prestacin de

servicios pblicos. La externalizacin muy amplia y muy profunda que estn

impulsando muchas administraciones pblicas est socialmente en cuestin.

11) La percepcin ciudadana de las administraciones pblicas por edad,

gnero y extraccin social:

Existen diferencias en la percepcin de los ciudadanos de las administraciones

pblicas en funcin de la edad, del gnero y de la extraccin social. Estas

diferencias existen pero no son muy relevantes. Las distintas percepciones son:

- Por edad: el colectivo ms crtico es el que comprende el intervalo de edad entre

los 35 a 44 aos. Los colectivos con mejor percepcin son los mayores de 60

aos y los ms jvenes (intervalo de edad de 16 a 24 aos).

- Por gnero: las mujeres se muestran un poco ms crticas que los hombres.

- Por extraccin social: el colectivo con mejor posicin profesional y con estudios

universitarios es el que se muestra ms crtico con las administraciones pblicas.

El colectivo ms positivo es el que ocupa una baja posicin profesional y posee

estudios primarios.

12) Los mecanismos para detectar las percepciones sociales de los servicios

pblicos:

Las encuestas parecen ser el mejor mecanismo para detectar las percepciones de los

ciudadanos sobre el funcionamiento de las administraciones pblicas. Si bien esto es

cierto hay que enfatizar la ambigedad de buena parte de los resultados de estas

encuestas y la dificultad para su interpretacin.

Por esta razn es importante recordar que existen otros mecanismos en manos de las

administraciones pblicas para pulsar la opinin de sus ciudadanos. Por ejemplo, las

quejas que presentan ante los servicios de reclamaciones o ante los puntos directos o

telefnicos de atencin al pblico es una importante fuente de informacin. La mayora

de las administraciones pblicas poseen estos servicios y estimulan el derecho a

reclamar de los ciudadanos pero no es extrao que estas mismas administraciones

pblicas desprecien buena parte de estas informaciones, no las sistematicen ni analicen.

En este sentido, las reclamaciones son un magnfico termmetro sobre la satisfaccin o

insatisfaccin de los ciudadanos ante las administraciones pblicas. Se han dado casos

de administraciones locales que recibieron informaciones contradictorias sobre la

satisfaccin de sus ciudadanos sobre los servicios pblicos: en las encuestas las

valoraciones eran positivas y, en cambio, las reclamaciones incrementaban de forma

exponencial y cada vez eran ms crticas. Ante esta paradoja suele dominar la lgica de

la autocomplacencia y tomar como indicador fundamental las encuestas. El resultado de

esta opcin ha sido que en la mayora de estos ayuntamientos el equipo de gobierno

acab perdiendo las elecciones al cabo de unos aos a pesar que hasta las ltimas

encuestas seguan siendo positivas!

13) El impacto de las campaas de marketing institucional y de los esfuerzos en

la mejora de los sistemas de servuccin:

La inversin en marketing institucional y en pulir al mximo los elementos del front

office con los ciudadanos suele dar muy buenos resultados. Existe evidencia emprica

sobre el apoyo social a las administraciones pblicas que impulsan estas estrategias. De

hecho administraciones pblicas similares en su calidad organizativa y simulares en la

calidad de los servicios pblicos que prestan muestran diferencias en la percepcin

ciudadana a favor de aquellas que han invertido en estas estrategias. No hay ningn

problema, ms bien al contrario, en invertir en mejorar el front office de las

administraciones pblicas. En cambio si que puede generar problemas de tica pblica

el impulsar fuertes o exageradas campaas de marketing institucional a pesar de su

elevado rendimiento.

14) La elevada consistencia de la percepcin social de las administraciones

pblicas:

Como ltima reflexin, comentar la elevada consistencia de la percepcin de los

ciudadanos sobre las administraciones pblicas. Dejando de lado la patologa de la

burofobia de carcter histrica y antropolgica el resto de las percepciones son

muy consistentes. Son percepciones maduras que reflejan una cultura social propia

de un pas desarrollado. Veamos algunos ejemplos de estas consistencias:

- Estn satisfechos con la mayora de servicios que reciben y, por lo tanto, es

lgico que las administraciones subestatales sean las mejor valoradas.

- Al estar satisfechos con los servicios que reciben es lgico que tengan mejor

percepcin de los servicios pblicos de masas: sanidad, educacin y servicios

sociales. Tambin es consistente que los colectivos profesionales mejor

valorados sean el personal sanitario, el profesorado y los asistentes sociales.

- Muestran una gran madurez al defender la independencia de los funcionarios del

poder poltico y que consideren que el mecanismo es la estabilidad en el puesto

de los empleados pblicos.

- Atinan con la evidencia emprica al mostrarse poco convencidos que el acceso al

empleo pblico se hace siempre respetando los principios de igualdad, capacidad

y mrito.

- Demuestran criterio al optar por servicios pblicos prestados por las propias

administraciones para evitar problemas de equidad en el acceso a los servicios y,

por lo tanto, relativiza algunos modelos extremos de externalizacin.

- El ndice internacional de 41% en la confianza en sus Administraciones pblicas

que la posiciona en un punto intermedio entre los pases desarrollados y en una

posicin equivalente a pases del entorno europeo como Alemania, Austria o

Finlandia.

FUENTES

- Del Pino, E., 2004, Las percepciones de los ciudadanos ante las administraciones

pblicas, Madrid, INAP.

- Van de Walle, S., 2007, La confianza de los ciudadanos en el sector pblico,

Barcelona, Public IDGP de ESADE.

- World Values Survey.

- Encuestas del CIS.

- Encuestas de la Comunidad de Madrid.

- Encuestas de la Comunidad Valenciana.

- Encuestas de la Generalitat de Catalua.

- Encuestas de la Junta de Galicia.

ANEXO 2

POLTICA Y GESTIN:

LA REGULACIN DEL DIRECTIVO PBLICO EN

ESPAA

Carles Rami Matas

Profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin en la

Universitat Pompeu Fabra

1. Introduccin.

El espacio directivo es polidrico y en este captulo se van a analizar tres de sus

posibles dimensiones: el directivo con perfil poltico, el directivo de carrera con perfil

profesional y, finalmente, el directivo con el doble rol de confianza poltica y

profesional (politcnico). Los tres perfiles son necesarios y, en muchas administraciones

pblicas, deben coexistir. En la actualidad conviven sin una regulacin especfica y con

unas reglas del juego que son el resultado de ajustes institucionales, de luchas de poder,

de la cultura poltica y administrativa que predomina en cada administracin pblica.

Esta suerte de autorregulacin ha funcionado razonablemente bien, a pesar de sus

evidentes patologas, durante un par de dcadas. Pero durante los ltimos aos este

modelo de adaptacin mutua parece agotado y las patologas son la norma y el respeto

de los respectivos espacios la excepcin. Todo parece indicar que se ha agotado el

modelo y que se requiere de una regulacin especfica va estatutos del directivo pblico

y que tambin son necesarias estrategias formativas de sensibilizacin y capacitacin en

direccin pblica. Sobre el espacio directivo nuestras administraciones pblicas

muestran las siguientes disfunciones, cada vez ms estructurales e integrales:

- Una confusin absoluta entre el rol de direccin poltica y el rol de direccin

profesional. No se conoce donde acaba la poltica y donde empieza la

meritocracia profesional.

- Una despolitizacin de muchas administraciones pblicas derivada de la

migracin de los directivos polticos hacia tareas de carcter profesional y

operativo. Algunos polticos huyen de las incertidumbres de las complejas tareas

polticas (defender un inters general derivado de la integracin de variadas

expectativas individuales y de la implementacin de un determinado programa

poltico) y se refugian en el confort de mtodos y tcnicas profesionales de

gestin que son altamente socializantes.

- Una politizacin de los profesionales de la gestin pblica que se ven abocados

a puestos que materialmente son polticos, como es el caso de una buena parte

de los altos cargos que ocupan los cuerpos de funcionarios en la Administracin

General del Estado. La politizacin de los profesionales de la gestin pblica

tambin puede germinar por la va de la politizacin de los cargos profesionales

(por ejemplo los puestos de libre designacin) que hacen inevitable adoptar

perfiles polticos o coquetear con la poltica si se desea llegar a los puestos

profesionales de mxima responsabilidad que deberan ser ajenos a las

interferencias polticas.

- La aparicin necesaria e inevitable de los perfiles bfidos que tienen a la vez una

dimensin profesional y una dimensin poltica. La moda de la gerencializacin

en muchas administraciones pblicas ha acelerado este proceso.

- La existencia de un conjunto de estmulos legislativos e institucionales que

fomentan de forma extrema la promiscuidad entre la poltica y la

profesionalizacin.

- Finalmente, la degradacin de una cultura poltica que ha pasado de respetar

parcialmente esta triple dimensin de direccin pblica a no respetar ninguna de

las lneas rojas y a realizar un abordaje, en base a criterios estrictamente

polticos, de los espacios poltico-profesionales y de los espacios estrictamente

profesionales.

El resultado de estas disfunciones es una degradacin constante del espacio directivo, el

dominio de la mediocridad y no de la excelencia profesional generndose

administraciones con escasa fortaleza institucional y con una dbil musculatura

gerencial para afrontar los retos de la gestin pblica moderna. Nuestras

administraciones pblicas, por este motivo, cada vez gestionan peor y cada vez aportan

menos seguridad institucional y poltica para favorecer el desarrollo econmico y

humano de nuestra sociedad.

Para superar este gran problema y los sntomas asociados al mismo es imprescindible

una regulacin, va creacin de estatutos del directivo pblico, que defina

normativamente unas reglas del juego claras y razonables que permitan de nuevo la

convivencia entre los tres roles directivos analizados y que vuelva a canalizar las

relaciones entre la poltica y la administracin. En este sentido este captulo presenta un

conjunto de reflexiones y propuestas que, sin tener un carcter exhaustivo, perfilan

algunos de los posibles caminos y estrategias concretas a seguir en el futuro.

El captulo se va a estructurar en cinco apartados:

Elementos de contexto: en este primer punto se especifican algunas condiciones,

desde un punto de vista material, a las que debera responder una regulacin del

espacio de direccin pblica.

Sobre la imposibilidad de encontrar soluciones ptimas de cara a la regulacin

de los directivos pblicos: en este apartado se exponen dos ejemplos recientes en

Espaa de innovacin sobre regulacin de direccin pblica pero que estn

logrando resultados insatisfactorios.

Algunas reflexiones-propuestas sobre las tres dimensiones del espacio directivo:

en este apartado se entra en materia y se presentan algunas reflexiones y

propuestas sobre la regulacin del espacio de direccin pblica en los tres roles

ms importantes: direccin poltica, direccin profesional y direccin

politcnica.

Diagnstico y propuestas en relacin al tercer gnero, sobre el directivo

politcnico: en este punto se presentan fortalezas y debilidades sobre esta figura

tcita de directivo pblico muy habitual en el gobierno local y que su anlisis se

considera central de cara a una satisfactoria regulacin del espacio de direccin

pblica.

Sobre las polticas de formacin de los directivos pblicos: la regeneracin de la

direccin pblica en Espaa no slo depende de mejorar su regulacin de

carcter normativo sino que tambin debe transcurrir por la mejora de los planes

de formacin directivos impulsados por los institutos o escuelas de formacin de

los empleados pblicos.

Antes de entrar en cada uno de estos apartados es conveniente clarificar un conjunto de

elementos necesarios en relacin con el modelo de funcin pblica en Espaa que

ejercen de contexto en una futura regulacin del espacio de direccin pblica:

- El modelo de funcin pblica necesario, y que apuntala con buen criterio el

EBEP, es un modelo de funcin pblica flexible, no burocrtico, en consonancia

con los tiempos pero que garantice, sin ningn tipo de duda ni de

discrecionalidad prctica, los principios pblicos de igualdad, capacidad y

mrito en el acceso a la condicin de empleado pblico que es la base de un

modelo de funcin pblica y que debera serlo tambin para un el conjunto de

empleados pblicos para canalizar una carrera administrativa profesional.

- Con relacin a la preocupacin por defender los principios de igualdad,

capacidad y mrito en el acceso puede considerarse como un asunto no menor ya

que la flexibilidad, el impacto de la postburocracia y de la NGP, el

pragmatismo, el adoptar un sistema de reclutamiento ad hoc artesanal y

personalista puesto a puesto, etc. ha degenerado en los ltimos aos,

especialmente en las administraciones subestatales, en un enorme clientelismo y

que tiene como resultado una mediocridad de una parte importante de los

empleados pblicos (contratados administrativos transitorios, laborales, interinos

etc.).

- Otro tema a destacar, adems del de las entradas en el sistema, sera el de las

salidas del sistema en el sentido que stas sean ms flexibles y permitan el cese

de la relacin contractual con aquellos empleados pblicos muy disfuncionales

y/o con muy bajo rendimiento. En este sentido, es imprescindible disponer de

instrumentos para superar o anular las patologas ms relevantes, con todas las

garantas jurdicas posibles, derivadas de una falta objetiva de un mnimo

rendimiento.

- Utilizando la primera parte del ttulo y algunas conclusiones del reciente y buen

libro de Paco Longo Mrito y Flexibilidad (2005). Segn Longo ha quedado

demostrado que si se parte del mrito y de un planteamiento garantista luego no

es posible alcanzar la flexibilidad. Longo propone utilizar la plataforma de la

flexibilidad para alcanzar el mrito. Estoy parcialmente en desacuerdo y

parcialmente de acuerdo con el profesor Longo. En este sentido parto de la

consideracin que para la captacin los puestos profesionales clave de carcter

no directivo no queda otra opcin que partir del principio del mrito (ms

renovado a nivel instrumental, ms modernizado y menos burocrtico que el

sistema actual) y luego plantearse una gestin posterior que sea flexible. En

cambio, para el caso de una parte de los directivos cambia el planteamiento y

puede considerarse que si es posible partir de la flexibilidad (planteamientos

abiertos, distintas posibilidades) y mediante este principio alcanzar el mrito.

2. Elementos de contexto: las condiciones a las que hay que responder con la

regulacin del espacio directivo.

Se parte de la constatacin inicial que hace falta un Estatuto del Directivo Pblico y que

en el momento actual es ms necesario que nunca ya que la funcin de directivo

pblico tiene unos parmetros de una gran profesionalizacin y que esta situacin es

relativamente nueva y reciente.

Escuelas de Negocios, institutos y escuelas de formacin de funcionarios han defendido

desde hace dcadas que es necesario profesionalizar a los directivos pblicos. Siempre

ha sido cierto pero con una cierta debilidad argumental ya que se puede considerar

(reconociendo un cierto aroma de provocacin) que para ser directivo pblico no hay

que estar tcnicamente muy preparado ya que la tcnica viene a representar slo un 20%

de un directivo pblico y, en cambio, un 60% que es sentido comn (inteligencia

emocional segn la literatura psicosocial al uso) y un 20% que es carisma y sentido del

liderazgo, capacidad de empata y capacidad de seduccin. Es decir cuando alguien

posee sentido comn y carisma ya puede ser un buen directivo pblico o, tambin, un

buen directivo privado. Es por esta razn que en la formacin de los directivos pblicos

o privados abundan contenidos de carcter heterodoxo e interactivo orientados a

fomentar habilidades vinculadas a la personalidad, a las relaciones humanas, etc.

Pero durante la ltima dcada las reglas del juego han cambiado y aunque sigue

haciendo falta poseer sentido comn y sentido de liderazgo ambos ingredientes ya no

son condiciones suficientes sino slo necesarias ya que la funcin de directivo pblico

se ha tecnificado. Veamos seguidamente los elementos ms relevantes que hacen que la

funcin directiva en la gestin pblica se haya tecnificado considerablemente durante la

ltima dcada con elementos vinculados al concepto de gobernanza:

Un alto nivel de formacin en gestin de redes de organizaciones

pblicas y, especialmente privadas con nimo y sin nimo de lucro que

prestan una parte importante de los servicios pblicos. La gestin de

redes implica la necesidad de poseer unas potentes habilidades en

planificacin y en evaluacin.

Los conocimientos necesarios para la utilizacin conceptual y material

de las Tecnologas de la Informacin y de la Comunicacin

Gestionar siendo permeable a los nuevos mecanismos que facilitan la

participacin de los ciudadanos.

Las modernas formas de gestin pblica entre las que destacan el modelo

gerencial y el modelo de agencia.

Una potente socializacin en valores institucionales de carcter pblico y

con una socializacin en valores derivados de una tica de la gestin

pblica.

La irrupcin de estas novedades implica que ahora los puestos de directivo pblico ya

no pueden ser tan espontneos y depender de la buena fortuna de ser ocupados por

lderes carismticos con sentido comn sino que son puestos altamente tecnificados que

requieren una formacin formal y una slida experiencia profesional en el sector

pblico o, en casos extraordinarios en el sector privado.

Por otra parte el elemento ms problemtico de la regulacin del espacio directivo en la

Administracin pblica es el encaje de la poltica y su relacin con la direccin

profesional. Este es un tema clsico de estudio de la Ciencia Poltica, de la Ciencia de la

Administracin y de la Teora de la Administracin. Sin duda la direccin ms

estratgica de las organizaciones pblicas tiene una ineludible y necesaria naturaleza

poltica ya que en esta circunstancia pivota la legitimidad democrtica y el engarce del

sistema administrativo con el sistema poltico. Tambin es cierto que en un punto ms o

menos estratgico aparece la direccin profesional y que la vinculacin de sta con la

direccin poltica tiene sus problemas de lenguaje, de prioridades, etc. Por otro lado, es

evidente la ingenuidad de la divisin wilsoniana en la que se poda diferenciar

claramente en las administraciones pblicas la dimensin poltica de la dimensin

profesional. Ms bien al contrario, en realidad, ambas dimensiones estn en la gestin

pblica prctica muy interrelacionadas y mezcladas. Pero una cosa es reconocer esta

interrelacin y otra muy distinta es considerar este espacio poltico-profesional como un

confuso magma en el que todo est mezclado y en el que no caben reglas ni

regulaciones. Esta interpretacin suele ser interesada y tiende a generar de facto una

excesiva politizacin de los aparatos administrativos. En contra, nuestra posicin

considera que, a pesar de la interrelacin entre la dimensin poltica y la dimensin

administrativa, es necesario regular el espacio de cada componente no tanto para separar

(finalidad carente de sentido) sino para clarificar unas posiciones y unas reglas del juego

que pueden favorecer el rendimiento institucional de las administraciones pblicas.

La falta de reglas en Espaa sobre la configuracin de un espacio directivo ha generado

diversas patologas: por una parte la generalizada invasin de la poltica de espacios

profesionales. Esta tendencia, muy notable en las administraciones locales y ms

espordica en las administraciones autonmicas, ha supuesto un dficit de estrategia

poltica y ya se ha hecho notar la necesidad de repolitizar nuestras administraciones.

Por otra parte la invasin, ms minoritaria, de rol directivo profesional del espacio

poltico. Esto significa que algunos tcnicos, sin legitimidad democrtica, acaban

diseando los contenidos polticos de las polticas pblicas. Esta patologa es muy

palpable en la Administracin General del Estado de la mano del poder de los cuerpos y

en algunas