CLÁUDIA REGINA HECK Y LÚCIO JOSÉ DUTRA

LORD

ANÁLISIS DE LAS CONDICIONES

SOCIOECONÓMICAS DE LOS

MUNICIPIOS DE LA REGIÓN SUDESTE

DEL ESTADO DE MATO GROSSO PARA

EL DESARROLLO DEL PLAN

PLURIANUAL (PPA)

2

Análisis de las condiciones socioeconómicas de los

municipios de la región sudeste del estado de Mato

Grosso para el desarrollo del plan plurianual (PPA)

Cláudia Regina Heck1 y Lúcio José Dutra Lord

Resumen

O presente estudo trata do tema do planejamento político-econômico dos

municípios da região Sudeste do estado de Mato Grosso - Brasil. O objetivo é de

verificar as condições políticas, econômicas e sociais, destes municípios, para desenvolver programas que reflitam a essência do planejamento governamental

em nível local, através da elaboração e execução do Plano Plurianual (PPA), instituído no Brasil a partir da Constituição de 1988, como elemento essencial do

planejamento governamental de médio prazo e ferramenta básica do processo de gestão dos recursos públicos nos municípios. O método de abordagem é indutivo,

sendo que os instrumentos de pesquisa tratam de coleta e análise de dados

estatísticos e documentais. O estudo é histórico e institucional do desenvolvimento do planejamento no Brasil, observados os instrumentos de planejamento

governamental a partir de 1988 e as características socioeconômicas dos municípios mato-grossenses. Assim, o estudo trata de uma discussão inicial a cerca

das desigualdades existentes entre os municípios da região Sudeste do Estado de

Mato Grosso e as condições para tratar os instrumentos e indicadores propostos pelo PPA, como forma de articular ações planejadas. Como resultado, o estudo

observa que nas últimas duas décadas houve avanços metodológicos e instrumentais que auxiliaram na consolidação do planejamento. No entanto, os

municípios ainda têm poucas condições de garantir a efetividade das ações planejadas e controlar os indicadores apresentados no plano, sendo mesmo e

utilizado como peça orçamentária, sobre a qual o ambiente econômico tem maior

influência.

1 Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT) e Universidade do Estado de Mato Grosso (UNEMAT)

– Brazil. Cláudia Heck (clauheck@hotmail.com), Lucio Lord (luciolord@hotmail.com).

3

Introdução

existência de falhas no sistema de mercado impõe ao setor público a necessidade de

criar ações que estimulem o crescimento econômico. O planejamento governamental busca

auxiliar na correção destas falhas, à medida que direciona recursos para áreas prioritárias e

coordena a própria atuação do Estado.

O planejamento, visto como a elaboração de planos que determinam a execução de

projetos, com objetivos e metas, tornou-se no Brasil, uma importante ferramenta da gestão

pública, principalmente para o controle das ações dos gestores públicos. O Brasil possui

experiência com planejamento macroeconômico, particularmente, a partir da instituição da

República quando coube ao governo federal a orientação do crescimento nacional. Inicialmente,

o Estado agiu através do incentivo ao processo de substituição de importação e, a partir da

década de 1950, através dos grandes investimentos em infraestrutura e criação das empresas

estatais.

Durante os governos militares houve condição favorável para a implementação dos

planos, mediante a centralização do poder. Sendo que alguns obtiveram resultado positivo

como o Plano de Desenvolvimento do Cerrado - POLOCENTRO2 e outros que representam

grandes fracassos, como a construção Rodovia Transamazônica3.

Com o fim do regime militar a condução da administração pública através de planos foi

totalmente incorporada à gestão no país. Neste sentido, aparece a determinação constitucional

da necessidade de elaboração do Plano Plurianual (PPA), pelo Poder Executivo, em todas as

esferas de governo, representando o planejamento de médio prazo no Estado brasileiro. Ainda,

para garantir o seu cumprimento e gestão, atrelou-se as ações de planejamento a execução

orçamentária.

No presente artigo objetiva-se discutir o planejamento econômico no Brasil e o Plano

Plurianual, como a principal ferramenta de planejamento na atualidade. Também é objetivo

deste artigo discutir as condições socioeconômicas que os municípios da região Sudeste do

Estado de Mato Grosso possuem para desenvolver o seu PPA e como efetivo instrumento de

planejamento.

A hipótese de pesquisa deste artigo é de que os municípios, que compõem a região

Sudeste do Estado de Mato Grosso, possuem poucas condições para elaborarem ações que não

2 Este programa tinha como seu principal instrumento a concessão de crédito para o investimento

produtivo. A região Sudeste do Estado de Mato Grosso beneficiou-se através do aumento da migração para todo o estado e por ser corredor de acesso a outras regiões, recebendo melhorias em infraestrutura. 3 Projetada com o objetivo de integrar a Região Norte ao restante do país, através de uma Rodovia

transversal, encontra-se, com longo trecho, sem pavimentação.

4

estejam vinculadas estreitamento com as ações de manutenção do setor público, a nível

municipal. E isto se deve à baixa densidade demográfica e aos escassos recursos financeiros,

característicos da região, fato que compromete a discussão de políticas regionais que poderiam

refletir em benefícios comuns.

A abordagem metodológica da pesquisa utiliza-se do método indutivo, partindo da

análise do planejamento de todos os municípios e buscando criar uma análise regional. Os

instrumentos de coleta e sistematização de dados são de pesquisa bibliográfica, coleta de dados

estatísticos e documentais. Este trabalho traz a resultados preliminares da pesquisa, analisando

os PPA’s, a execução orçamentária e o resultado do planejamento governamental nos

municípios. Uma vez que, a discussão atual está centrada, principalmente, na atuação do

governo federal. O artigo segue apresentado em três tópicos: a) a revisão sobre o

planejamento governamental no Brasil; b) o estudo sobre o Plano Plurianual; e c) o

planejamento nos municípios da região Sudeste de Mato Grosso.

Planejamento Governamental no Brasil

A economia brasileira é marcada, historicamente, pela forte presença da intervenção

estatal na condução das políticas macroeconômicas e na orientação do processo de produção.

De certo modo, pode-se afirmar existir grande tradição do planejamento governamental, que

passou a ser uma ferramenta importante de gestão do Estado e do desenvolvimento do país.

Na presente análise do planejamento brasileiro opta-se pela definição de Tinbergen (1967, p.

34) de que este é visto “como um todo coerente de fatos e cifras, indicando o curso desejável

de eventos”.

Para o autor as técnicas de planejamento têm origem “em duas fontes principais: o

planejamento comunista russo e o macro planejamento ocidental” (Tinbergen, 1964, p. 14).

Enquanto o primeiro está mais voltado para o detalhamento do processo de produção, o

segundo objetiva compreender o comportamento da economia, fundamentado pelos conceitos

keynesianos.

Observa-se que tais influências aproximam-se e ganham ênfase no período pós-guerra

mundial. Para Toni (2003, p. 14) “o planejamento se consolida como um procedimento comum

de governo, uma prática universalmente aceita vinculada à necessidade de racionalização

permanente dos serviços e da máquina pública”.

No Brasil, o processo de substituição de importações, iniciado na década de 1930,

demonstra a preocupação do Estado em orientar o crescimento econômico a partir de um

conjunto de políticas públicas para o desenvolvimento industrial. O Estado assumiu naquele

5

contexto, com o apoio da elite nacional, o papel único de conduzir o planejamento da economia

nacional de forma a retirar a sociedade da marginalização e do subdesenvolvimento (Toni,

2003). Para tanto, o governo adotou políticas monetárias e fiscais com o intuito de incentivar a

industrialização.

Na economia brasileira houve aproximação entre os modelos de planejamentos voltados

para a orientação do processo de produção e aqueles de controle dos agregados

macroeconômicos, assumindo contornos claros a partir do governo de Juscelino Kubitschek e

do Plano de Metas (1956), aonde o governo se apoiou na existência de recursos financeiros

externos para investir na infraestrutura e na indústria de base, a fim de atrair capital para

estimular a indústria produtora de máquinas e equipamentos (REZENDE, 2011).

Esta tendência de planejamento da economia foi reforçada pelos governos militares e

atingiu o auge na intervenção estatal através de Planos como o Plano de Ação Econômica do

Governo – PAEG (1964) e os Planos Nacionais de Desenvolvimento - PND’s (1972 / 1975). Por

esses planos os governos militares passam a adotar políticas de controle da inflação e

estabilização econômica, ações de promoção do crescimento econômico e redução das

diferenças regionais no país.

A organização política e administrativa dos governos militares contribuiu para a

efetivação do planejamento, uma vez que a falta de participação durante o autoritarismo,

possibilitou que fossem coordenadas ações para o atendimento das metas de governo, com

agilidade e de acordo com o interesse político. Neste sentido, Rezende (2011, p. 182), destaca

que “a concentração do poder nas mãos de um Executivo dotado de uma tecnoburocracia

competente contribuiu para que a intervenção do Estado, apoiada na continuidade de um

processo de planejamento, alcançasse praticamente todos os setores da economia”.

Segundo Cardoso (1997, p. 182) o modo de planejamento econômico deste período deve

ser valorizado, pois possibilitou que fossem atingidas metas como “a integração territorial e a

ocupação do espaço econômico como fundamento para a política de segurança nacional”.

Porém, todos estes planos que contribuíram para o crescimento econômico, nas décadas

de 1950 a 1970, não foram suficientes para evitar que crises econômicas acontecessem. A

principal crítica ao modelo econômico adotado está no caráter desnacionalizador da política

econômica. A grande dependência do Brasil em relação ao capital externo serviu para reforçar a

dependência e a fragilidade em um ambiente de crises internacionais.

Na década de 1980 e início da década de 1990 os Planos Cruzado (1986), Bresser

(1987), Verão (1989), Collor (1990) e Real (1994), representaram um conjunto de metas

monetárias e fiscais, com perspectiva de conseguir a estabilidade financeira. O foco deixou

claramente de ser voltado para a produção e passou a ser de medidas estruturantes do

crescimento econômico do país, atendendo a necessidade de controle da economia. O Estado

passou a adotar uma postura mais liberal, retirando-se da produção em alguns setores, através

6

das privatizações, e passando a atuar através de políticas macroeconômicas no controle de seus

agregados.

No campo político, o Estado também se encontrava em um momento de instabilidade até

a redemocratização política. A retomada dos governos democráticos, em 1985, resultado da

luta da sociedade brasileira pela maior liberdade individual, fim da corrupção, melhores

condições do serviço público e maior participação política. Ao mesmo tempo, resultou do

desgaste do modelo de governo militar.

A análise do contexto político tem importância para o planejamento. Neste sentido,

afirma IANNI (1986, p.309) que “o planejamento é um processo que começa e termina no

âmbito das relações e estruturas de poder”. Cardoso (1997, p. 184) complementa afirmando

que “são as questões políticas que marcam as condições de êxito e os limites do planejamento,

em situações históricas concretas”. Desta forma, os gestores públicos assumem papel decisivo

na condução do planejamento, uma vez que competem a ele às decisões de alocação de

recursos, de acordo com interesses econômicos, sociais, políticos e administrativos.

A Constituição Federal de 1988 marcou a institucionalização do planejamento

governamental no Brasil, vinculando estritamente o planejamento ao orçamento. As ações de

planejamento aconteceram por iniciativa do executivo que estabelece o Plano Plurianual (PPA),

as diretrizes orçamentárias (LDO) e os orçamentos anuais (LOA). Coloca a Constituição Federal

que “a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes,

objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas

decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada” (CF, 1988). Em termos

legais, o plano plurianual assume papel central no planejamento governamental brasileiro.

Assim, a Constituição promoveu a reestruturação do sistema tributário, por um lado

definindo competências tributárias, por outro determinando que a condução e a execução dos

gastos públicos, devem ser planejadas. É marcante no texto da constituinte o fortalecimento do

sistema federativo que se refletiu no aumento da autonomia fiscal dos estados e município,

com a descentralização dos recursos tributários (GIAMBIAGI, 2011).

Porém, não há definição de competências da atuação de cada nível de governo, apenas a

necessidade de apresentação das ações no instrumento de planejamento. Assim, muitas ações

passam a ser desenvolvidas pelos governos sem que a cooperação entre eles esteja

assegurada. A distribuição maior dos recursos limita a atuação do governo federal em termos

de política de desenvolvimento macroeconômica, ao mesmo tempo em que possibilita que o

planejamento descoordenado entre os agentes.

As alterações promovidas no modo de arrecadação tributária e de planejamento colocado

pela Constituição receberam críticas, como coloca Rezende (2011, p. 190), de que “com isso, as

iniciativas isoladas de estados e municípios no campo do planejamento e da formulação de

7

políticas setoriais abandonavam uma visão integrada e, ao focalizar o interesse local,

fomentavam a competição e o antagonismo na Federação”.

A tarefa de elaboração do Plano Plurianual, pelo governo federal, somente tornou-se

relevante para o período de 1996 -1999, com estudos e projeções macroeconômicas, no

entanto, com forte vinculação com a estabilidade econômica (Rezende, 2011). Analogamente,

as diretrizes para o planejamento nos estados e municípios foram apresentadas apenas a partir

dos anos de 2000.

Planejamento Governamental e o Plano Plurianual

Um olhar sobre a história demonstra a fragilidade dos sistemas econômicos diante de

situações de crises e da necessidade de manter o crescimento econômico. A orientação da

produção e dos investimentos e o controle das políticas macroeconômicas aparecem como

fatores de sucesso em economias em desenvolvimento, como a China. Assim, a administração

do uso dos recursos, através do planejamento, é necessária para a própria manutenção do

sistema, diante da escassez.

O planejamento governamental, por sua vez, refere-se à administração dos recursos

públicos, com objetivo de melhorar a gestão pública tornando as ações mais eficazes, através

de objetivos e metas do governo. No Brasil, o Plano Plurianual – PPA, obrigatório ao poder

executivo, em todas as esferas de governo tem a característica de identificar as demandas

sociais e definir prioridades e objetivos para atendê-las.

O Plano Plurianual, definido nos artigos 165, 166 e 167 da Constituição Federal, tem

como objetivos: a) definir, com clareza, as metas e prioridades da administração bem como os

resultados esperados; b) organizar em programas, as ações de que resulte oferta de bens ou

serviços que atendam a demanda da sociedade; c) nortear a alocação de recursos anuais; d)

estabelecer a relação entre os programas a serem desenvolvidos e a base estratégica do

governo, entre outros (BNDES, 2005).

A elaboração do PPA é realizada no primeiro ano de mandato do gestor público, sendo

que vigorará a partir do segundo ano de mantado até o primeiro ano do mandato seguinte,

perfazendo o período de quatro anos. Caracterizado como um plano de médio prazo, é possível

durante a sua execução acompanhar o desempenho dos planos anuais, corrigir possível falhas

nas ações propostas e obter resultados.

As ações do PPA representam, em geral, as diretrizes estabelecidas no programa de

governo dos candidatos, quanto aos objetivos prioritários. Assim, a orientação político-partidária

dos gestores fica evidente no seu plano. Para Toni (2003, p. 31) “não existe planejamento

8

neutro, pelo simples fato de que planejar é priorizar e resolver problemas e isto pressupõe uma

determinada visão-de-mundo, concepção de Estado, de organização social...”. No entanto, a

participação da população é fundamental na elaboração deste planejamento, uma vez que as

audiências públicas são obrigatórias.

A Constituição também atrelou o planejamento à execução orçamentária do governo.

Assim, todas as ações previstas devem considerar os recursos necessários para sua execução

que deverão estar assegurados, posteriormente na Lei de diretrizes Orçamentárias – LDO e na

Lei Orçamentária Anual – LOA. “Na Lei Orçamentária, as ações – projetos e atividades – terão

seus custos detalhados de forma transparente para os cidadãos” (BNDES, 2005, p. 39). Tal

vinculação apresenta como ponto positivo a transparência na gestão dos recursos públicos, pois

a forma em que o mesmo está organizado, através de programas, permite identificar facilmente

os gastos do governo (PAULO, 2010).

Mas, o PPA sofre algumas críticas em relação à forma com que está estruturado

(Matsuda, 2006 apud Paulo, 2010):

a) A uniformidade imposta pela adoção da estrutura de programas facilita

o controle, mas afeta a seletividade e a existência de ambiguidades entre os

programas.

b) O detalhamento excessivo do PPA, obedecendo à estrutura

orçamentária, fez com que o PPA fosse incorporado à dinâmica orçamentária, tornando-

se incapaz de orientá-la.

c) Há uma dubiedade na concepção do PPA, que tem a pretensão de ser

reconhecido como instrumento de planejamento e gestão estratégica, ao tempo que

atua na transparência dos gastos públicos.

d) A abordagem setorial e o monitoramento da execução orçamentária

são privilegiados em detrimento da avaliação do plano como um todo.

Além disto, o lançamento de programas de governo paralelos ao PPA também prejudicam

a sua execução. Em 2007, o governo federal lançou o Programa de Aceleração do Crescimento

– PAC, onde apresentou um conjunto de obras a serem realizadas, com grande destaque

político, porém minimizou a importância do primeiro.

Para os municípios, a vinculação ao orçamento faz com que a elaboração dos planos

fique restrita aos setores de finanças, com pouca participação dos demais setores, pois cabe a

este a responsabilidade sobre a execução contábil. Adicionalmente, os gestores não conhecem

os seus gastos, enquanto o setor contábil mantém o registro da evolução das contas, ficando

habilitado, desta forma, para definir valores. Os recursos escassos fazem com que as ações

sejam, em sua maioria, atividades continuadas do setor público.

Tal situação se torna mais grave e complexa diante da realidade brasileira, onde

aproximadamente 45% dos municípios possuem população de até 10.000 habitantes e

9

representam apenas 6,8% da população total nacional. Não apresentam condições de promover

o desenvolvimento sem apoio e financiamento de outras esferas e o planejamento consiste

apenas em administrar os recursos para o atendimento das necessidades básicas. Ações

regionais que fortaleceriam esses pequenos municípios não conseguem ser pensadas e

articuladas, em parte em função da concorrência entre os municípios e de outra pela falta de

capacidade técnica e gerencial dos servidores públicos municipais.

O Planejamento na região Sudeste de Mato Grosso

A região Sudeste do Estado de Mato Grosso é composta por 19 municípios, sendo

Rondonópolis, a cidade pólo, e Primavera do Leste, o segundo maior município. Apesar da

definição de região, aqui utilizada para definir o objeto de pesquisa, o planejamento é realizado

de forma individual para os municípios, pelos seus gestores.

O presente estudo baseia-se na definição de região de planejamento apresentada através

do Zoneamento Sócio Econômico e Ecológico de Mato Grosso – ZSEE, “para as quais foram

considerados os modos de uso e ocupação, de organização da produção e os graus

diferenciados de consolidação das atividades econômicas e os componentes da base natural”

(SEPLAN, 2014). A região apresentada trata-se da Região V, da qual fazem parte os municípios

de Rondonópolis (Cidade Pólo), Gaúcha do Norte, Paranatinga, Santo Antônio do Leste, Campo

Verde, Primavera do Leste, Dom Aquino, Poxoréo, Tesouro, Jaciara, São Pedro da Cipa,

Juscimeira, Pedra Preta, Guiratinga, São José do Povo, Alto Garças, Itiquira, Alto Araguaia e

Alto Taquari. “É a segunda maior do Estado em termos econômicos e demográficos” (SEPLAN,

2007).

Figura 1: Regiões de Planejamento do Estado de Mato Grosso.

10

Fonte: SEPLAN/MT (2014)

Segundo IBGE (2010), a região possui uma população de 458.246 habitantes que

representam 15,1% da população no Estado. O município de Rondonópolis é maior da região e

concentra 42% da população total. A densidade demográfica média na região é de 6,97

hab./km², acima da média estadual que é de apenas 3,36 hab./km². E, apesar da atividade

agrícola ser uma importante fonte de renda na região, aproximadamente 87% da população

vive na área urbana.

Figura 2: População por município na Região Sudeste do Estado de Mato

Grosso.

Fonte: IBGE (2014)

O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) da região é de 0,6934 e está abaixo do

índice brasileiro que é de 0,727. Sendo que o município de Rondonópolis possui o maior IDH e

Gaúcha do Norte o menor índice, que representam, respectivamente, 0,755 e 0,615. De acordo

com as faixas de classificação do indicador a região encontra-se com IDH médio5.

O Produto Interno Bruto (PIB) da região foi de 15,697 bilhões de reais, em 2011,

representando 22% do produto do Estado de Mato Grosso. No período de 2008 a 2011, a taxa

de crescimento do PIB da região foi de 33%, a mesma taxa de crescimento estadual (IBGE,

2014). A atividade agropecuária é uma importante fonte de renda, mas vem perdendo

participação relativa para a indústria e os serviços que aumentam sua importância na região.

Isto se dá em função de que muitas agroindústrias, principalmente processadoras de alimentos

4 Média do IDH dos municípios pertencente à região de planejamento.

5 A região entra-se, porém, muito próximo de atingir um IDH alto, que será classificado a partir de 0,700.

11

e de biocombustíveis, tem se instalado na região dada a sua localização geográfica estratégica,

melhorando sua logística e competitividade.

A arrecadação de recursos públicos para as prefeituras municipais, no ano de 2013, foi

de R$ 1,039 bilhão de reais, sendo que deste total 31,75% representou receita de

transferências da União e 36,18% transferência da receita do Estado, além das transferências

de convênios, não computadas. Isto significa que mais de 68% do valor arrecadado na região é

resultado de transferências (TCE/MT, 2014). Na figura a seguir é possível verificar a

arrecadação por município da região.

Figura 3: Arrecadação por município na Região Sudeste do Estado de Mato

Grosso.

Fonte: TCE/MT (2014)

Outra informação relevante refere-se ao cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal6,

pelos municípios relacionados, no tocante aos gastos com Saúde e Educação. A Constituição

Federal determina em seu artigo 212, que os municípios apliquem anualmente vinte e cinco por

cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de

transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. Para as ações de saúde deve ser

aplicado, no mínimo, quinze por cento da receita prevista nos artigos 156, 158 e 159. O

município que não aplicar os valores mínimos previstos tem comprometida a receita de

transferências.

A aplicação de recursos nestas duas áreas, prioritárias, demonstra a capacidade do

município de realizar ações de desenvolvimento em outras áreas. Na região Sudeste, é possível

6 A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) é uma lei complementar que, regulamentando o artigo 163 da

Constituição Federal, estabelece as normas orientadoras das finanças públicas no País. Ela objetiva aprimorar a responsabilidade na gestão fiscal dos recursos públicos, por meio de ação planejada e transparente que possibilite prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas (Khair, 2000, p. 13).

12

observar que os municípios têm aplicado quinze por cento acima do mínimo exigido,

representando 34,23% na média regional, em 2012. Para os gastos com educação a aplicação

é de, aproximadamente, oito por cento a mais do que o exigido constitucionalmente. Em 2012,

os municípios da região aplicaram 34,19% dos recursos com serviços de educação.

Figura 4: Percentual Médio Aplicado em Serviços de Saúde e Educação pelos

Municípios da Região Sudeste

Fonte: TCE/MT (2014)

Apesar dos municípios terem como principal atividade o fornecimento de serviços básicos

do Estado à população local, é difícil pensar em ações que efetivamente promovam o

desenvolvimento local, com percentuais tão elevados de gastos na manutenção de serviços.

Isto se reflete na elaboração do planejamento municipal, onde a maioria dos projetos é

destinada a ações nestas duas áreas.

Rondonópolis é o maior município dentre os listados e arrecada 37,8% da receita total da

região. Na elaboração do seu PPA 2010-2013, o município fixou a sua despesa corrente em um

montante de R$ 1,355 bilhão, distribuídos através de 37 programas e 500 ações (incluído

projetos, atividades). Na leitura do documento, não se verifica recursos destinados para

despesas de capital. Dentre as ações previstas no planejamento, encontram-se, principalmente,

as atividades de manutenção das atividades do setor público, com destaque para os gastos com

educação e saúde, correspondentes a 51% dos valores previstos no PPA.

Observa-se que no documento do planejamento é apresentada apenas a descrição das

ações e alguns indicadores pouco claros, em relação à forma de mensuração dos dados e o

atendimento das metas. O documento traz informações sobre as ações desenvolvidas pelo

13

executivo sem apresentar caráter de política de desenvolvimento econômico ou de cooperação

regional.

Em 2013, o governo Federal lançou programa para desenvolvimento de agendas

territoriais e apoio a elaboração e implementação do PPAs nos municípios. O objetivo do

programa foi articular ação de desenvolvimento regional e alinhar as ações desenvolvidas pelos

entes federados e apresentou como objetivo “(i) orientar a oferta das políticas públicas às

demandas territorialmente definidas, fortalecendo essa estratégia na definição e na

implementação das ações; (ii) eleger o território como plataforma para integração de políticas

públicas; (iii) promover a articulação federativa e a participação social” (SEPLAN/MT, 2014).

No entanto, observou-se que na região aonde não há articulação de Conselhos Regionais

para direcionar as ações em nível de regiões de planejamento e nos documentos elaborados

até 2013, ações articuladas a nível regional são praticamente inexistentes. O uso de recursos

por parte dos municípios é escasso e voltado para o atendimento de ações prioritárias em

saúde e educação.

Desta forma, avalia-se que não há na região sinergia para elaboração de Planos

Plurianuais que extrapolem o direcionamento de recursos orçamentários. Observa-se também o

baixo nível de controle das ações implementadas. O desenvolvimento econômico torna-se,

nesta região, uma consequência da aplicação de recursos públicos, onde a origem não é a

articulação de ações e metas, mas sim a demanda social.

Considerações Finais

A literatura econômica reconhece a importância do planejamento para fomentar o

crescimento e o desenvolvimento econômico. A elaboração de planos e estratégias configura-se

como uma ferramenta de trabalho dos gestores públicos, pois permite a eles direcionar

recursos e intervir no sistema econômico.

A estrutura federativa brasileira impõe a gestores de todas as esferas de poder e decisão

a função de planejar, a partir da institucionalização do Plano Plurianual, na Constituição

Federal. Tal obrigatoriedade ao tempo que permitiu direcionar alocação de recursos públicos

através dos planos, também expôs as limitações de governos locais em elaborar projetos que

perpassem a as ações de caráter continuado do setor público.

Entre os aspectos positivos que podem ser associados ao PPA está o direcionamento das

ações de acordo com as políticas de governo e a melhoria na fiscalização dos gastos públicos.

De outro lado, a vinculação ao orçamento e abordagem setorial dos planos são críticas

relevantes, que ainda estão longe de serem superadas.

14

As diferenças regionais observadas no Brasil também se aplicam a capacidade dos

governos locais de elaborarem planos que realmente impactem no desenvolvimento local. O

planejamento a nível municipal fica comprometido pela falta de condições técnicas, culturais e

sociais dos governos locais estabelecerem planos como forma de se atingir o crescimento

econômico e, em seguida, executarem o que foi proposto.

A realidade dos municípios da região Sudeste de Mato Grosso, a exceção da cidade de

Rondonópolis, considerada polo regional, é de baixa densidade demográfica, orçamento

vinculado às transferências do governo federal, grande parte dos recursos orçamentários

direcionados para saúde e educação e problemas estruturais como acesso através de estradas

precárias. Neste sentido, pensar nos planos como uma ação individual dos governos locais e

dentro de moldes pré-estabelecidos, pode comprometer o que se espera do planejamento que

a promoção do desenvolvimento.

A proposta do governo federal de fomentar a criação de agendas territoriais, com ações

conjuntas para as regiões, representa uma política conveniente do ponto de vista da otimização

dos recursos, mas ainda longe da realidade local, considerando a falta de organização social e

política dos gestores, particularmente na região Sudeste do Estado de Mato Grosso, onde não

existe Conselhos Regionais atuantes, fóruns e entidades que representem este conjunto de

municípios.

Neste sentido, há que se repensar o papel dos governos locais e do planejamento para

os mesmos. De forma que estes possam, além de controlar os gastos públicos, produzir ações

que impactem no médio e, consequentemente, longo prazo em mudanças estruturais na

economia nacional.

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