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DEC

Serie de investigación

— Luz María Serpas de Portillo

Julio de 2016

2 - 2016

Criterios para dialogar sobre una ley de responsabilidad fiscal en El Salvador

ISSN 2077-9534

Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social FUSADES

Una publicación del Departamento de Estudios Económicos • DEC

Julio de 2016. Primera edición: 200 ejemplares

Hecho el depósito de Ley de acuerdo con el Artículo 15 de la Ley del Libro

La autorización para reproducir total o parcialmente esta publicación deberá solicitarse a FUSADES

Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica

— Luz María Serpas de Portillo

Julio de 2016


2 - 2016

Criterios para dialogar sobre una ley de responsabilidad fiscal en El Salvador

EstudiosEconómicos

DEC

EstudiosEconómicos

DEC

Índice general

I. Introducción ................................................................................................................... 1

II. Contexto macroeconómico ........................................................................................... 2

1. Dinámica del crecimiento de la economía ............................................................ 2

2. Panorama fiscal ....................................................................................................... 4

III. Asegurando un sistema presupuestario eficiente ....................................................... 9

1. Contexto salvadoreño ............................................................................................ 10

2. Leyes de Responsabilidad Fiscal (LRF) .................................................................. 10

IV. Reglas fiscales y sus prácticas internacionales ............................................................ 11

1. Tipos de reglas numéricas...................................................................................... 12

2. Tendencias relevantes ............................................................................................ 14

3. Fundamento legal ................................................................................................... 16

V. Ley de responsabilidad fiscal en El Salvador ............................................................... 18

1. ¿Qué ganaría el país estableciendo reglas fiscales en una ley? .......................... 18

2. Los proyectos de ley en estudio ............................................................................ 19

3. Criterios a considerar en la definición de una ley de responsabilidad fiscal .... 19

4. Comentarios del Fondo Monetario Internacional ................................................ 28

VI. Conclusiones y recomendaciones ................................................................................. 29

Bibliografía ..................................................................................................................... 31

Pág.

Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 2 - 2016Serie de

investigación

Pág.

Índice de cuadros

1 Propiedades de diferentes tipos de reglas fiscales numéricas ................................... 13

2 Base legal de reglas fiscales, 2014. Tipo de regla fiscal .............................................. 17

3 Resumen del contenido de los proyectos de Ley de Responsabilidad Fiscal

en estudio en la Asamblea Legislativa ......................................................................... 20-23

Índice de gráficas

1 El Salvador: crecimiento real del PIB (%) ...................................................................... 2

2 Demanda global: inversión, consumo y exportaciones .............................................. 3

3 Déficit fiscal .................................................................................................................... 5

4 Deuda del sector público no financiero ....................................................................... 7

5 Saldos de LETES y tasa de interés ................................................................................. 7

6 Países con leyes de responsabilidad fiscal, 1990-2014 ............................................... 11

7 Tipos de reglas fiscales utilizadas, 2014 ....................................................................... 14

8 Cantidad de reglas numéricas utilizadas, 2014 ........................................................... 15

9 Reglas fiscales numéricas implementadas por tipo de economía, 1994-2014 ......... 15

Índice de diagramas

1 Leyes que rigen el sistema presupuestario .................................................................. 9

EstudiosEconómicos

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Siglas utilizadasAL Asamblea Legislativa

ARENA Alianza Republicana Nacionalista

B y S Bienes y servicios

BCR Banco Central de Reserva

CIP Certificado de Inversión Previsional

Cn Constitución de la República

FMI Fondo Monetario Internacional

FMLN Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional

FOP Fideicomiso de Obligaciones Previsionales

IMF International Monetary Fund

INPEP Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos

ISSS Instituto Salvadoreño del Seguro Social

Letes Letras del Tesoro

LIBOR London Inter Bank Offered Rate

LRF Leyes de Responsabilidad Fiscal

MH Ministerio de Hacienda

PCN Partido de Concertación Nacional

PIB Producto interno bruto

SPNF Sector público no financiero

SSF Superintendencia del Sistema Financiero

La autora agradece a Melissa Delgado, quien durante su participación en el Programa de Mentoría de FUSADES, realizó un importante

trabajo de recolección de información utilizada en este documento, y, a Yolanda Cabrera de González,

por su dedicación en la edición de este estudio

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EstudiosEconómicos

DECDepartamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 2 - 2016

I. Introducción

Tras el deterioro observado en las finanzas públicas del país, evidenciado en déficits altos y recurrentes (-3.9% del producto interno bruto –PIB- en promedio en 2008-2015), iliquidez, así como un elevado y creciente endeudamiento (61.4% del PIB a diciembre de 2015), profundizado desde 2008 por el incremento significativo del gasto público, respecto a los ingresos y los impactos de la crisis mundial, diferentes instancias de los ámbitos político, gubernamental y del sector privado, consideran que una ley de responsabilidad fiscal sería un instrumento útil para afrontar el desafío que tiene El Salvador en materia fiscal.

Se estima que una regulación como esta, ayudaría a retornar a la disciplina, de tal manera que en el corto plazo se frene el deterioro y a mediano plazo, disminuya la deuda, mejorando el perfil financiero del país, con los consecuentes beneficios para la población. En este contexto, la Asamblea Legislativa tiene en estudio este tema y ha recibido cuatro expedientes provenientes del Ejecutivo y de tres fracciones políticas –ARENA, PCN y FMLN-, los cuales contienen propuestas de proyectos de ley de responsabilidad fiscal para su estudio.

Por otra parte, la economía atraviesa por un ciclo prolongado de bajo crecimiento, exacerbando la problemática fiscal.

Las leyes de responsabilidad fiscal forman parte del conjunto de leyes que regulan el sistema presupuestario de los países. El propósito de este grupo de normas es establecer reglas claras en cuanto a la formulación, aprobación, ejecución, información y control del presupuesto anual; a su vez, contienen una declaración de principios, reglas y objetivos de la política fiscal a mediano plazo. Estas reglas se plasman en leyes para lograr un carácter formal e intertemporal, que se pueda

supervisar y que rija las decisiones adoptadas por el poder legislativo y ejecutivo en materia presupuestaria, siendo su propósito primordial preservar la sanidad y el orden de las finanzas públicas.

A semejanza de la experiencia de muchas economías, el uso de reglas fiscales –cuantitativas, de procedimiento y de transparencia– apropiadamente estructuradas y consignadas en una ley, podría fortalecer la estabilidad de las finanzas públicas en el largo plazo; sin embargo, un aspecto crucial que no debe perderse de vista es que no hay ley que pueda reemplazar el compromiso político con la sostenibilidad de las finanzas públicas, y ahí radica la relevancia de que pueda lograrse un amplio acuerdo entre actores políticos y sociales claves, sobre importancia de la sostenibilidad fiscal y las reglas que se emplearían en El Salvador y que se consignarían en una ley; en tal sentido, elaborar una ley de este tipo, apropiadamente configurada, conlleva retos técnicos y políticos.

El presente documento discute sobre la conveniencia e implicaciones de establecer una ley de responsabilidad fiscal para el país y cuáles podrían ser los elementos fundamentales a considerar, con el propósito de contribuir al debate, aportando elementos que sean útiles en la discusión de un marco regulatorio de esta naturaleza. Se ha organizado así: el segundo apartado, se refiere a la evolución del contexto macroeconómico local, resaltando el bajo ritmo del crecimiento económico y el panorama fiscal deteriorado que se observa; el tercero, aborda el tipo de leyes utilizadas por diversos países para asegurar un sistema presupuestario eficiente, entre las que se encuentran las leyes de responsabilidad fiscal; en el cuarto, se alude a las prácticas internacionales observadas en materia de reglas de responsabilidad fiscal.

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En el quinto apartado se mencionan los puntos favorables para el país de aprobarse una ley de este tipo; también, resume los aspectos relevantes del contenido de los proyectos de ley que ha recibido para estudio la Asamblea Legislativa, y, esboza una serie de criterios a considerar en el diseño de una regulación para el país en materia de responsabilidad fiscal. Finalmente, se presentan conclusiones y recomendaciones.

II. Contexto macroeconómico

En este apartado se comenta sobre la tendencia observada en años recientes en los principales indicadores macroeconómicos del país, particularmente de crecimiento económico y del ámbito fiscal, abordando las causas subyacentes, así como los problemas principales que presenta la gestión financiera del Estado.

1. Dinámica del crecimiento de la economía

Durante los primeros quince años del siglo XXI, la economía salvadoreña ha registrado una tasa de crecimiento real baja, el PIB aumentó en promedio 1.9%, porcentaje inferior al observado durante 1991-1995, el período más reciente de crecimiento robusto, en el cual se registró una tasa promedio de 6.2%, en 1992 se firmaron los acuerdos de paz y finalizó el conflicto armado, por lo que la reconstrucción del país y las reformas económicas generaron un impulso renovado a la actividad económica. En los años recientes destaca el 2009, ya que el producto se contrajo en 3.1%, afectado por los impactos de la crisis mundial desatada en 2008 así como por factores internos (gráfica 1). El bajo desempeño económico observado durante estos años se puede atribuir a varias causas asociadas al entorno internacional y doméstico, las cuales afectaron la dinámica de la economía en diferentes períodos e incidieron negativamente sobre aspectos claves para lograr un mayor crecimiento; por ejemplo, en la inversión, que es

Gráfica 1 El Salvador: crecimiento real del PIB (%)

Fuente: Banco Central de Reserva (BCR).-11.0-10.0

-9.0-8.0-7.0-6.0-5.0-4.0-3.0-2.0-1.00.01.02.03.04.05.06.07.08.09.0

Fuente: Banco Central de Reserva (BCR).

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uno de los rubros con resultados muy débiles, lo que constituye una limitante para mejorar las condiciones de vida de muchos ciudadanos, a través de la creación de más y mejores empleos.

Al desagregar los componentes de la demanda global como porcentaje del PIB, se observa que la inversión ha descendido, ya que tras alcanzar 22.3% en 1995, cuando la economía creció 6.4% (el crecimiento más alto de los últimos veinte años), disminuyó a 17.7% en 2015, año en que el producto se estima que aumentó 2.5%. En cambio, el consumo, se ha mantenido cercano o superior al 100% del PIB y en algunos períodos aumentó aún más, como en los años previos a la crisis mundial, es estimulado por factores como la recepción de remesas familiares y el aumento del crédito bancario destinado al consumo de los hogares. En cuanto a las exportaciones, si bien durante los años noventa exhibieron una tendencia favorable en relación con el PIB, esta trayectoria se moderó en los dos mil, alcanzando 43.3% en 2008; se redujeron en 2009 debido a los impactos de la crisis mundial, hubo un rebote posteriormente, pero en los años

siguientes su crecimiento ha sido débil; en 2015 alcanzaron 40.4%, por lo que su ritmo de expansión es insuficiente para impulsar el crecimiento del producto a una tasa más alta (gráfica 2).

El país necesita de un sector externo más dinámico, con mayor capacidad para diversificar la oferta exportadora, y que pueda aprovechar las oportunidades que brinda la apertura de mercados lograda a partir de los tratados de libre comercio suscritos.

Son múltiples los factores que se aducen tras la desaceleración de la inversión en el país. Internamente, pueden esgrimirse diversas causas que han frenado la inversión. Por ejemplo, durante los últimos ocho años, los empresarios han percibido un clima de inversión desfavorable, el indicador de clima de inversión alcanzó un saldo neto de -48.5 a marzo de 2016; los tres factores que los empresarios encuestados por FUSADES han señalado más, como que afectan el clima de inversión, son la delincuencia, la incertidumbre y

Gráfica 2 Demanda global: inversión, consumo y exportaciones

(precios constantes de 1990, porcentaje del PIB)

Fuente: BCR.

Gráfica 2

Inversión, exportaciones y consumo, precios constantes de 1990 (% del PIB)

101.2

17.7

40.4

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

110

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Consumo

Inversión

Exportaciones

Fuente: BCR.


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el bajo crecimiento económico1. Debido a estos factores, muchos empresarios han disminuido sus inversiones o desistieron de realizarlas. También se han observado retrocesos en la competitividad del país; según el Índice de Competitividad Global 2014 elaborado por el Foro Económico Mundial, El Salvador ocupó la posición 84, pero en 2003 se situó en la posición 48, ese año destacaba entre los más competitivos de la región; sin embargo, actualmente es superado por Panamá (48), Costa Rica (51) y Guatemala (78).

En los últimos dos decenios la economía ha sufrido choques externos que afectaron, tales como fluctuaciones en los términos de intercambio derivados de altibajos de precios del café y petróleo, períodos recesivos de la economía estadounidense que tienen un impacto por ser el principal socio comercial, y en 2009 la gran recesión, que afectó a todo el mundo y que aún no acaba de recuperarse.

El FMI (2016) señala que si bien las causas que subyacen al bajo crecimiento son complejas, todo indica que uno de los canales clave a través de los cuales se expresan es el bajo nivel de inversión. Algunas de las causas probables son: la polarización política; el nivel elevado de delincuencia; el aumento del costo unitario de la mano de obra; el deterioro de los términos de intercambio (registrado hasta hace poco); los costos elevados de energía y de logística; las barreras al ingreso y a la expansión de empresas; la exposición elevada a desastres naturales; la incertidumbre fiscal y regulatoria; el nivel limitado de capital humano.

En muchas de estas dimensiones El Salvador no parece estar en una situación sustancialmente peor que la de sus vecinos que crecen más, aparte de los niveles elevados de emigración y delincuencia violenta. Lo más probable es que la clave del

1 Informe de Coyuntura Económica, Mayo de 2016, Encuesta Dinámica Empresarial, marzo de 2016 (FUSADES).

problema corresponda a la compleja interacción de estos factores, por lo que la resolución de la situación de bajo crecimiento exigirá medidas en varios frentes (FMI, 2016).

Los países que logran crecer más y lo hacen de manera sostenida, invierten más, tal es el caso, por ejemplo, de Chile y Panamá; en estos países, durante los años en los cuales el crecimiento ha sido más alto, lograron tasas de inversión entre 25% y 30% del PIB. En el caso de China, una de las economías con crecimiento más alto en el mundo, la inversión respecto al PIB era cercana al 50% en 2010, cuando el producto creció a una tasa de 10%. Por lo tanto, es necesario remover los obstáculos a la inversión a efecto de alcanzar un crecimiento mayor; en este contexto, cobra gran relevancia generar un clima que brinde confianza a los inversionistas, así como tener acceso a recursos para financiar la inversión. Desde esta perspectiva, el ahorro acumulado en los fondos de pensiones de los trabajadores (más de US$8,600 millones), tiene una importancia estratégica para financiar el crecimiento. Además, se señalan causas estructurales que frenan el crecimiento, como el insuficiente nivel educativo de la población.

Por otra parte, si el país logra crecer más, podrían mejorar sus ingresos tributarios y disminuir el déficit fiscal, siempre que exista disciplina y eficiencia en cuanto al uso de los recursos públicos.

2. Panorama fiscal

Déficits altos y recurrentes

Las finanzas públicas salvadoreñas presentan un panorama deficitario, ya que los gastos superan recurrentemente los ingresos. Este desequilibrio se ha logrado contener en ciertos períodos; por ejemplo, durante los años noventa, cuando el déficit

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EstudiosEconómicos

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descendió, por varios años, hasta valores inferiores a 2% del PIB; pero en otros, se ha acentuado, como ha sucedido en 2008-2015, período durante el cual el déficit promedió 3.9% y se mantuvo por encima de 3% anual (porcentaje que solo se había observado en 1992 y durante 2001-2003, cuando fue necesario reconstruir el país por los terremotos registrados). En 2009, el desequilibrio aumentó a 5.7% influenciado por los impactos de la crisis mundial en la economía local; desde entonces, las finanzas públicas muestran mayor deterioro en relación con los años previos a la crisis (gráfica 3).

El déficit recurrente se ha traducido en un nivel de endeudamiento público alto y creciente, así como en falta de liquidez de la caja fiscal, lo que presiona continuamente la colocación de deuda de corto plazo, la cual posteriormente se reestructura para alargar el plazo, mediante la colocación de bonos soberanos en el mercado financiero. De continuar esta tendencia, sin adoptar medidas de corrección, esto podría derivar en un caso de insostenibilidad de la deuda.

En los últimos ocho años, el déficit fiscal promedió 3.9%. El resultado deficitario obedece al persistente

incremento de los gastos, pese a que en la última década, en diferentes momentos, se realizaron reformas fiscales para aumentar los ingresos (2004, 2005, 2009, 2011) y la carga tributaria neta pasó de 13.6% del PIB en 2007 a 15% en 2015, en un entorno de bajo crecimiento económico; sin embargo, aunque los ingresos han aumentado, estos han resultado insuficientes para dar cobertura al incremento en el gasto. Los gastos que más han incrementado son los corrientes, particularmente rubros como remuneraciones, transferencias corrientes (subsidios), bienes y servicios.

Por otra parte, desde 2001 el Estado ha venido pagando las pensiones del Sistema de Pensiones Público –una obligación que correspondía al ISSS e INPEP–. Es una deuda que asumió por el Decreto Legislativo No. 927 de diciembre de 1996 “Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones” ante la insuficiencia de reservas de ambos institutos, lo que implicó comprometer recursos fiscales para varias décadas, pero sin determinar la fuente de fondos para financiarla. Esta obligación de pago, en términos de valor presente, se ha estimado en

Gráfica 3 Déficit fiscal (Porcentaje del PIB)

Fuente: Datos BCR y elaboración propia

Gráfico 3

Déficit Fiscal (% del PIB)

-5.7 -6

-5

-4

-3

-2

-1

0

Fuente: Datos BCR y elaboración propia


6


US$16,685 o US$21,688 millones2, si se utilizan diferentes parámetros financieros. En 2015, el gasto en este concepto implicó una erogación de US$485.2 millones, la cual representó el 8.4% del gasto total del SPNF.

Desde 2006, se aprobó un mecanismo de financiamiento para atender la obligación antes indicada, por medio del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP), el cual afecta negativamente a los fondos de pensiones, ya que la ley obliga a los fondos de pensiones a invertir en los Certificados de Inversión Previsional (CIP) que emite el FOP y desde 2008 estos títulos valores han exhibido un rendimiento muy bajo (Libor a 6 meses + 0.75%), pues debido a la crisis financiera mundial, las tasas de interés internacionales permanecen en mínimos históricos y el diferencial es fijo, por lo que la tasa ha sido extremadamente baja (rondando 1%) y muy distante de la que corresponde a otros títulos valores de plazo similar y del mismo emisor, afectando la rentabilidad del ahorro previsional. El Estado, anualmente, eroga los intereses y lo que corresponde a la amortización de capital de los CIP.

Del lado fiscal, mediante el FOP el Estado obtiene financiamiento a un costo bastante más bajo que el imperante en el mercado financiero; además, este mecanismo le ha facilitado el manejo presupuestario, pues de no haber existido, se hubiesen usado recursos del presupuesto para pagar las pensiones del ISSS e INPEP y se habría buscado financiamiento para otros gastos. Esta es una situación que se reconoce en algunos documentos; por ejemplo, en Ardón, et al, 2014, pág. 246, se indica “No obstante, es importante reconocer que los compromisos previsionales pudieron haberse financiado con el Presupuesto

2 Valuación Actuarial del Sistema de Pensiones Público y del Sistema de Ahorro para Pensiones (Melinsky Eduardo, 2014) y “Sistema Previsional de El Salvador diagnóstico y evaluación de escenarios”, Ardón, et al, 2014. (Banco Central de Reserva, Superintendencia del Sistema Financiero y Ministerio de Hacienda, marzo de 2014).

General del Estado, dejando que la deuda pública costeara otros rubros que actualmente se han cubierto con recursos presupuestarios. En este sentido, el endeudamiento que ha generado al país el sistema de pensiones es el reflejo de las prioridades incluidas en el gasto corriente, así como de las posibilidades legales existentes para el endeudamiento previsional”.

Por otra parte, la Sala de lo Constitucional, en sentencia del 23 de diciembre de 2014, declaró inconstitucional el uso de la tasa Libor como referencia para estos títulos valores. Por tal razón, la Asamblea Legislativa, en febrero de 2016, aprobó el Decreto Legislativo 287, estableciendo que la nueva tasa de interés que deberán devengar los CIP será equivalente al promedio de los últimos cinco años de la tasa de interés de depósitos a 360 días de plazo, publicada por el Banco Central de Reserva (BCR) al cierre del mes anterior a la emisión, más una sobretasa de 0.25%; se definió, además, que la tasa deberá situarse en un rango comprendido entre un mínimo de 3.5% y un máximo de 5.5%, rango que deberá revisarse cada dos años, respetando el equilibrio entre la rentabilidad de los fondos de pensiones y la capacidad de pago del Estado. Un artículo transitorio definió una gradualidad para la aplicación plena de esta norma hasta febrero de 2019.

Sin embargo, este Decreto no resuelve el problema del impacto negativo en los fondos de pensiones que genera la inversión obligatoria en CIP, porque la tasa de interés establecida sigue estando por debajo de la observada en el mercado financiero para títulos semejantes, por lo que las pensiones futuras serán menores, por el bajo rendimiento de los CIP3. Así, el Estado trata de resolver sus problemas fiscales castigando las futuras pensiones de los trabajadores.

3 Ver “Continúa el financimiento barato para el gobierno en perjuicio de las pensiones futuras de los afiliados”. Posición Institucional 55 (Marzo de 2016). DEC-FUSADES.

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EstudiosEconómicos

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Aumento de la deuda y desequilibrios de liquidez

Ante la necesidad de financiar el déficit global que se produce por las operaciones del sector público no financiero (SPNF), como se aprecia en la gráfica 4, la deuda pública se está incrementando rápidamente, complicando el manejo de las finanzas estatales. Durante 2007-2015, el ratio de deuda/PIB pasó de 39.7% a 61.4%, lo que implica un incremento de cerca de 22 puntos porcentuales y alcanzó US$15,868.6 millones.

Los problemas de liquidez de la caja fiscal se han visto reflejados en el continuo proceso de emisión

de deuda de corto plazo, por medio de Letras del Tesoro (LETES) a fin de captar recursos para sufragar gastos, en buena cuenta, derivados de fallas en el presupuesto público. En la última década se ha observado que cuando esta deuda se acumula y alcanza sumas que rondan US$800 millones, es objeto de reestructuración, trasladándola a largo plazo, a través de la colocación de bonos soberanos en los mercados financieros internacionales. Hasta el 25 de mayo de 2016, el saldo de LETES ascendía a US$873.8 millones y la tasa de interés promedio también había ascendido a 6.5%, mostrando un incremento en el costo de estos recursos en pocos meses, lo que denota las necesidades de liquidez que el Estado afronta (gráfica 5).

Gráfica 4 Deuda del sector público no financiero (Millones de US$ y porcentajes del PIB)

Fuente: BCR.

Gráfica 5 Saldos de LETES y tasa de interés (al 25 de mayo de 2016)

Fuente: Bolsa de Valores de El Salvador (BVES), Ministerio de Hacienda y Sistema de negociación bursátil

Gráfica 4

Deuda del Sector Público no Financiero (SPNF) (millones y % del PIB)

15,868.6 61.4

0

10

20

30

40

50

60

70

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

16,000

18,000

1991

1992

1993

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2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

% PIB

(US$

mill

ones

)

Fuente: BCR.

$899.4

$873.8

3.1

6.5

0

2

4

6

8

10

0

200

400

600

800

1,000 Saldo

Rendimiento

Tasa

Fuente: Bolsa de Valores de El Salvador (BVES), Ministerio de Hacienda y Sistema de negociación bursátil

Gráfico 5

Saldo de Letes y tasa de interés (al 25 de mayo de 2016)

Mill

ones

de

US$


8


La deuda flotante en que el gobierno podría incurrir durante cada año (LETES), según el Artículo 227 de la Constitución de la República, es para remediar deficiencias temporales de ingresos. Sin embargo, en la práctica, se ha convertido en un mecanismo permanente para financiar el presupuesto. El monto máximo permitido para 2016 es de 30% de los ingresos corrientes (en años anteriores era 40%) y su cálculo se realiza sobre la base de los ingresos presupuestados. Se observa que el saldo se traslada de un ejercicio fiscal a otro, por lo que el concepto de este mecanismo de financiamiento temporal se ha desnaturalizado en la práctica, y presiona continuamente el endeudamiento público. En cambio, en los años noventa, el límite de emisión de estos instrumentos se calculaba en base al promedio de la recaudación de los últimos tres años (multiplicado por un factor) y al final del ejercicio fiscal el saldo de LETES terminaba en cero, lo que era más congruente con su naturaleza y con el precepto constitucional (Opiniones de expertos en el Foro de Diálogo “Reflexión sobre el estado de las finanzas públicas y propuestas para lograr su sostenibilidad”, organizado por FUNDE el 12 de julio de 2016).

El desequilibrio de liquidez, en ocasiones, también se ha manifestado en la demora de pagos a proveedores, en la devolución de impuestos (principalmente IVA) o en el deterioro de los servicios públicos.

Fallas en el proceso presupuestario

Como se mencionó anteriormente, uno de los problemas que afrontan las finanzas del país se relaciona con el proceso de elaboración del presupuesto público. Sobre este particular, varios

estudios han señalado deficiencias4, tales como, la sobrestimación de ingresos proyectados por fundamentarse en proyecciones optimistas de crecimiento económico que al final no se alcanzan; se han subestimado gastos, como los subsidios y las devoluciones de impuestos; el marco fiscal permite un mayor nivel de gasto con una aprobación legislativa rutinaria, si nuevo financiamiento llega a estar disponible; carece de una orientación a mediano plazo. Estas fallas conducen a un desequilibrio crónico entre ingresos y gastos, el cual año con año presiona por más endeudamiento.

Por otra parte, las fallas incurridas en la elaboración del presupuesto vulneran preceptos constitucionales, pues según el art. 227 de la Constitución de la República, el presupuesto debe incluir todas las erogaciones que se estiman convenientes para realizar los fines del Estado y sus respectivas fuentes de financiamiento. Al presentar un presupuesto incompleto, con frecuencia es necesario efectuar ajustes al presupuesto aprobado por parte de la Asamblea Legislativa en el transcurso del ejercicio fiscal; esta situación también presiona la colocación de deuda de corto plazo (LETES) para cubrir gastos que no poseen financiamiento.

Las consecuencias negativas para el país del deterioro fiscal no se han hecho esperar, no solo en el atraso de pagos a proveedores, la insuficiente atención y baja calidad de los servicios públicos a los ciudadanos, sino también que aunado al bajo crecimiento económico, son los factores de la economía que han sido determinantes para las rebajas en la calificación de riesgo soberano –también se menciona con fuerza la polarización

4 Alas de Franco, Carolina (2013), Alas de Franco, Carolina y Serpas de Portillo, Luz María (2014); Trigueros Argüello, Álvaro (2015); Fondo Monetario Internacional (2015) y (julio 2016).

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política y la inseguridad ciudadana– aumentando el costo del financiamiento para el país. El ajuste más reciente lo realizó Fitch Ratings en julio de 2015, desde BB- hasta B+; y en noviembre del mismo año, Moody´s mantuvo la calificación en Ba3, pero cambió la perspectiva de “estable” a “negativa”.

Por lo tanto, el debilitamiento de las finanzas públicas demanda que se adopten con prontitud medidas de fortalecimiento y consolidación fiscal, para orientarlas por el sendero de la sostenibilidad –incluyendo ingresos, gastos, más transparencia y medidas administrativas-. Postergar la adopción de medidas podría tener graves consecuencias para la población, tales como las observadas en otros países, en los cuales la deuda aumentó significativamente y para controlarla, la población ha tenido que pagar altos costos. También debe considerarse que es imperativo generar un ambiente favorable al crecimiento económico. La capacidad del país de contraer, mantener y amortizar la deuda pública depende, grandemente, de las decisiones de política fiscal sobre ingresos y gastos que se adopten, y de cuánto logre crecer la economía.

La aplicación de una ley de responsabilidad fiscal requerirá que se corrijan las fallas identificadas en el proceso de elaboración del presupuesto público, así como otras fallas en el marco fiscal del país -cobertura incompleta de las cuentas fiscales; falta de orientación efectiva a mediano plazo; gestión de efectivo y de la deuda- mencionadas por el FMI (julio, 2016). Es necesario que el país cuente con un presupuesto transparente, realista, apropiadamente financiado y que en su elaboración se cumplan satisfactoriamente los preceptos legales aplicables. Un presupuesto irreal tiene consecuencias no solo desde la perspectiva macroeconómica, sino que afecta el bienestar de los ciudadanos, limita su desarrollo y no se atienden sus necesidades prioritarias.

III. Asegurando un sistema presupuestario eficiente

Un sistema presupuestario ordenado y eficiente necesita de reglas claras en cuanto a la formulación, ejecución e información del presupuesto anual, y a su vez, de una declaración de los objetivos de la política fiscal a mediano plazo (Lienert y Fainboim, 2010). Debido a que el presupuesto público está ligado con el sistema político, este tipo de reglas normalmente son establecidas por medio de leyes para tener un carácter formal e intertemporal, que se pueda supervisar y que rija las decisiones que sean adoptadas por el poder legislativo y ejecutivo en materia presupuestaria. El fundamento de esta legislación, generalmente, es la Constitución de cada país.

De esta forma, pueden existir varias leyes aplicables al sistema presupuestario que aseguran este cumplimiento; el número de leyes y el tipo específico difiere entre países, las leyes de responsabilidad fiscal forman parte de este conjunto, así como las de presupuesto, de administración financiera, de deuda pública y otras, como se ilustra en el diagrama 1.

Fuente: Lienert, Ian e Israel Fainboim. (2010). Reforma de las leyes del sistema presupuestario

Leyes del sistema presu-

puestario

De finanzas públicas

Orgánicas de presu-

puesto

De adminis-tración/ gestión finan-ciera

De respon-

sabilidad fiscal

De deuda pública

De tesorería

De auditoría externa

Diagrama 1 Leyes que rigen el sistema presupuestario

Fuente: Lienert, Ian e Israel Fainboim. (2010). Reforma de las leyes del sistema presupuestario


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1. Contexto salvadoreño

Como enfatizan Lienert y Fainboim, es importante considerar las características institucionales, jurídicas, y culturales del país en donde se prevé una modificación o la implementación de una nueva ley que integrará las leyes del sistema presupuestario (2010). En el caso de El Salvador, este sistema se rige por varias disposiciones consignadas en la Constitución de la República (Cn) (Capítulo II “Hacienda Pública”), la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado (Ley AFI), leyes de presupuesto general y otras normativas.

Con base en el Art. 226 de la Cn, que señala que “El Órgano Ejecutivo, en el Ramo correspondiente, tendrá la dirección de las finanzas públicas y estará especialmente obligado a conservar el equilibrio del Presupuesto, hasta donde sea compatible con el cumplimiento de los fines del Estado”, la Ley AFI, atribuye al Ministerio de Hacienda, entre otras, la responsabilidad de “asegurar el equilibrio de las finanzas públicas”, así como también “promover y dar seguimiento al uso racional y eficiente de los recursos del Estado”.

El artículo 227 de la Cn dispone que el presupuesto “contendrá, para cada ejercicio fiscal, la estimación de todos los ingresos que se espera percibir de conformidad con las leyes vigentes a la fecha en que sea votado, así como la autorización de todas las erogaciones que se juzgue convenientes para realizar los fines del Estado”. En virtud del artículo 131, numeral 8° de la Cn., corresponde a la Asamblea Legislativa decretar el Presupuesto de Ingresos y Egresos de la Administración Pública, así como sus reformas.

Sin embargo, las disposiciones legales precitadas, no estipulan de qué forma o con cuáles herramientas específicas, se podrá asegurar el equilibrio y sostenibilidad de las finanzas públicas

en el mediano plazo. Es decir, El Salvador, si bien posee un marco normativo que regula los presupuestos y la contabilidad gubernamental y otros aspectos de las finanzas públicas, no dispone de reglas fiscales específicas que marquen un rumbo y orienten cómo preservar la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo, reduciendo el déficit fiscal y revirtiendo la tendencia alcista de la deuda; no se identifican anclas duraderas para la política fiscal. Por lo tanto, para lograr este objetivo, a semejanza de la experiencia de otros países, sería necesario fortalecer las instituciones fiscales, mediante la introducción de reglas de responsabilidad fiscal que exijan un desempeño eficiente y que estén consignadas en una ley.

2. Leyes de Responsabilidad Fiscal (LRF)

En las últimas décadas, se ha visto que, cada vez más, diferentes economías alrededor del mundo han optado por establecer el tipo de ley del sistema presupuestario que exige responsabilidad fiscal. Como muestra la gráfica 6, el número de países que plasmaron en leyes las reglas de responsabilidad fiscal, ya sea en su constitución, como ley secundaria o como tratado internacional, paulatinamente ha crecido, de ser 5 en 1990 hasta cerca de 80 en 2014.

Las reglas fiscales pretenden introducir prudencia y disciplina fiscal a través de un marco jurídico, por medio del establecimiento de límites numéricos específicos en los agregados presupuestarios. Esta forma de control fiscal debe cumplir ciertos objetivos para alcanzar un sistema de gestión financiera pública eficiente, tales como: (i) lograr sostenibilidad fiscal, (ii) proveer flexibilidad fiscal para poder asegurar estabilización económica, (iii) mantener la eficiencia del gasto, así como

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(iv) asegurar una igualdad intergeneracional en cuestión de soporte financiero (Berganza, 2012) (Lienert y Fainboim, 2010). En los últimos años este tipo de reglas se están adoptando especialmente para alcanzar la sostenibilidad de la deuda.

IV. Reglas fiscales y sus prácticas internacionales

En este segmento se comenta la experiencia de países desarrollados, emergentes y de ingreso bajo, con la aplicación de reglas de responsabilidad fiscal. Kopits y Symansky5 definen una regla de responsabilidad fiscal como una restricción permanente de la política fiscal expresada en

5 Kopits George y Symansky Steven. Fiscal Policy Rules (1998). Occasional paper 162. International Monetary Fund (IMF).

términos de un indicador, tal como el déficit fiscal, el nivel de gasto o el volumen de deuda pública. En un concepto más amplio, se define como aquella restricción constitucional o legislativa en la política fiscal que especifica algún tipo de límite en las variables fiscales, tales como saldo presupuestario, deuda, gasto o impuestos y que se aprueba normalmente junto con una regulación del procedimiento de elaboración, discusión parlamentaria, ejecución y control del presupuesto6.

Como se indicó antes, el uso de este tipo de reglas se ha expandido a escala mundial en las últimas dos décadas, indistintamente de la base legal con la cual son implementadas. Desde 1994 hasta principios de 2014, la mayor parte del aumento en el uso de reglas fiscales se ha observado en las economías avanzadas y emergentes, aunque también los países con economías de ingreso bajo están teniendo un incremento.

6 García Serrador, Agustín. Teoría General sobre reglas fiscales (2004). Quaderns de Política Económica. Departamento de Economía Aplicada. Universidad de Valencia.

Gráfica 6 Países con leyes de responsabilidad fiscal, 1990-2014 (*)

(*) Constitución, ley secundaria o tratado internacionalFuente: Fiscal Rules, Dataset, FMI

Gráfica 6

Países con leyes de responsabilidad fiscal, 1990-2014*

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(*) Constitución, ley secundaria o tratado internacional Fuente: Fiscal Rules, Dataset, FMI


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1. Tipos de reglas numéricas

Existen diferentes tipos de reglas fiscales numéricas, y cada una de sus aplicaciones implica distintos escenarios en términos de sostenibilidad, carácter cíclico, y la volatilidad de las variables fiscales. Las reglas numéricas imponen restricciones duraderas a la política fiscal, con diferentes tipos de definiciones y objetivos claramente establecidos. Su propósito es corregir incentivos distorsionados y contener presiones al gasto excesivo, en particular en los tiempos de bonanza económica, a fin de garantizar la responsabilidad fiscal y la sostenibilidad de la deuda.

En las últimas tres décadas se ha establecido un amplio rango de innovaciones institucionales alineadas con la responsabilidad fiscal alrededor del mundo, incluyendo reglas fiscales y marcos presupuestarios de mediano plazo. Dichas reglas también pueden perseguir otros objetivos, como la estabilización económica, contener el tamaño del gobierno y apoyar la equidad intergeneracional. Estas reglas pueden comprender el nivel de deuda, el balance presupuestario (global, primario, corriente, estructural), el gasto o los ingresos (expresados como ratios del PIB o tasas de crecimiento). Pueden estar en vigencia varias reglas simultáneamente, aunque en general se recomienda que se definan pocas reglas, simples y fáciles de seguir, particularmente en economías en desarrollo. El cuadro 1 resume las propiedades de diferentes reglas fiscales cuantitativas.

Según Berganza (2012), este tipo de regla no provee la flexibilidad adecuada para acomodar grandes choques imprevistos, ni pueden ayudar a prevenir la prociclicidad de las políticas presupuestarias; por esta razón, varios países han incorporado otro tipo de normas que brinden cierta flexibilidad bajo

estas circunstancias, conocidas como cláusulas de escape. Además, cuando se introducen reglas de gasto, deberían de ser complementadas por reglas de balance o de deuda, para poder asegurar la sostenibilidad de la deuda. Algunos países, principalmente desarrollados, utilizan una regla de balance presupuestario estructural –ajustado por el ciclo económico–; en Latinoamérica, Chile pone en práctica una regla de este tipo.

Las reglas cuantitativas se complementan con reglas de procedimiento, las cuales esencialmente orientan decisiones presupuestarias y apoyan la sanidad de las finanzas públicas, tales como, el establecimiento de escenarios macrofiscales de mediano plazo en el cual se enmarca el presupuesto anual (marco macrofiscal de mediano plazo); definir que las propuestas de gastos corrientes recurrentes, deben incluir su fuente de financiamiento; reglas específicas de gastos e ingresos para períodos de transición de una administración pública. También se suelen acompañar de pautas de transparencia, las cuales determinan la información mínima que debe publicarse, los informes que deben rendir los responsables de la política fiscal, incluyendo los relativos al cumplimiento de las reglas de responsabilidad fiscal, su periodicidad y contenido mínimo, entre otros.

El grado de aceptación política y social de una regla fiscal tiende a mejorar si es incluida en una ley de responsabilidad fiscal (Berganza, 2012). Esto puede ser debido a que un marco legal representa una manera formal y dominante de exigir cumplimiento. Además, como las decisiones presupuestarias de las reglas fiscales están en el centro de los procesos políticos, se tiende a desacreditar la eficiencia y la credibilidad. Por eso mismo, la legalización de la(s) regla(s) protege las medidas que se deben tomar de otro tipo de intereses (por ejemplo político partidario).

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Sin embargo, no se puede perder de vista que no hay ley que pueda reemplazar el compromiso político con la sostenibilidad de las finanzas públicas; cuando existe este compromiso, se refleja en las decisiones de política fiscal, en los ámbitos del Ejecutivo y Legislativo, por lo que es de gran

relevancia que pudiera lograrse un amplio consenso sobre las reglas de responsabilidad fiscal que se podrán utilizar en el país y que se aprobarían en una ley, en el supuesto que estos preceptos legales deberán cumplirse, de lo contrario, el manejo de las finanzas públicas perdería credibilidad.

Cuadro 1 Propiedades de diferentes tipos de reglas fiscales numéricas

Fuente: Schaechter, A., Kinda, T., Budina, N., and Weber, A. (2012). Fiscal Rules in Response to the Crisis Toward the Next Generation Rules. A New Dataset, IMF Working Papers 12/187, International Monetary Fund.


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2. Tendencias relevantes

Entre las economías de distintos niveles de desarrollo, el tipo de reglas fiscales utilizadas varía; tomando en cuenta los aspectos a favor y los no favorables de dichas reglas, usualmente se combinan en función de los objetivos que se desean alcanzar. Así, las reglas de balance presupuestario y las de deuda son las más utilizadas actualmente, mientras que las reglas de ingreso son las que menos se utilizan, independientemente del nivel de desarrollo de la economía (gráfica 7), posiblemente porque la estructura de estas últimas difícilmente asegura la sostenibilidad de las finanzas públicas, ya que, pese a que pueden mejorar los ingresos y/o prevenir una carga fiscal excesiva, no están directamente vinculadas con el control de la deuda pública, pues no limitan el gasto; además, el establecimiento de techos o pisos en los ingresos, puede ser un enorme reto, ya que los ingresos tienen un gran componente cíclico, fluctuando ampliamente con el ciclo económico (Schaechter et al., 2012).

Los países de ingreso bajo tienden a implementar reglas de deuda y de balance presupuestario (gráfica 7), probablemente debido a que adoptar otro tipo de reglas (de gasto o de ingreso), implica complicaciones institucionales que no están al alcance de los países con bajo desarrollo económico. La regla de balance estructural también tiene sus complicaciones, ya que implica el uso de metodologías para calcular el producto potencial, lo cual es más difícil para las economías que todavía atraviesan cambios estructurales. En países avanzados, este ajuste no conlleva mucha complicación ya que se asume que su estructura política, social y económica, es estable. Como se puede advertir, esta regla es más optada por los países con economías avanzadas (gráfica 7).

Cabe mencionar que la mayoría de países con economías avanzadas no adoptan una regla fiscal cuantitativa por sí sola. Es más común que estos países tengan dos o tres reglas implementadas (gráfica 8). Por el otro lado, los países con economías emergentes o de ingreso bajo tienden a implementar menos reglas. En ambos casos, lo más común es adoptar dos reglas numéricas.

Gráfica 7 Tipos de reglas fiscales utilizadas, 2014

Fuente: Fiscal Rules Dataset, IMF

Tipos de reglas fiscales utilizadas, 2014

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Con el tiempo, las diferentes economías han ido encontrando el número y la combinación adecuada de reglas fiscales acorde con sus propias características. Como lo muestra la gráfica 9, la tendencia observada es que las economías avanzadas adopten una mayor cantidad de reglas en comparación con el resto, pero siempre manteniéndose dentro de un rango bajo, de dos o tres reglas. Para las economías emergentes, también se ve una tendencia ascendente de

implementación de reglas; sin embargo, no tienden a implementar más de dos. Mientras que para las economías de bajo ingreso, se aprecia una tendencia parecida, aunque fue afectada antes de la crisis financiera. Alrededor de 2007, el promedio de reglas implementadas disminuyó, posiblemente mostrando que para países con economías que todavía no son muy estables, es mejor tener pocas reglas para asegurar su cumplimiento.

Gráfica 8 Cantidad de reglas numéricas utilizadas, 2014


Gráfica 9 Reglas fiscales numéricas implementadas por tipo de economía, 1994-2014


Cantidad de reglas utilizadas, 2014

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Número de reglas fiscales implementadas por país, 1994-2014


Gráfica 9


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Por otra parte, se observa que cada vez más frecuentemente, las reglas fiscales están acompañadas de consejos fiscales independientes que refuerzan su transparencia e integridad. Estos consejos a menudo focalizan su papel en áreas claves para el desempeño fiscal, como las proyecciones macroeconómicas, el cumplimiento ex post de las reglas fiscales y recomendaciones de mejoras. Es importante que estos consejos gocen de independencia formal y operativa para que generen credibilidad.

Tras el legado fiscal de la crisis mundial, el fortalecimiento de los marcos fiscales, en particular con reglas numéricas, se ha convertido en una respuesta clave en la zona euro y en la mayoría de otros países de la Unión Europea, basados en las reformas institucionales en el ámbito nacional y supranacional, según lo acordado en el “Compacto Fiscal”. También fuera de esta región, muchos países han comenzado o están considerando reformas a las normas fiscales vigentes, con el fin de proporcionar un anclaje a mediano plazo a la política fiscal, apoyar de forma creíble los esfuerzos de ajuste a largo plazo, y garantizar la sostenibilidad fiscal (Schaechter, et al, 2012).

Un aspecto importante a resaltar es que en estas reglas fiscales “de nueva generación” se combina de forma explícita el objetivo de sostenibilidad con mayor flexibilidad para adaptarse a las crisis económicas. También, muchas de las nuevas normas establecen metas presupuestarias ajustadas por el ciclo económico (Austria, Colombia, Portugal, España, Reino Unido). Otros, combinan una nueva regla de gasto con reglas de deuda, proporcionando con ello orientación operacional, así como un enlace a la sostenibilidad de la deuda. Pero la mayor complejidad de los marcos de reglas fiscales también crea nuevos desafíos; el aumento del número de reglas, su interacción, y la sofisticación pueden complicar la aplicación, y hacer el cumplimiento más difícil de explicar y controlar.

Para abordar estos desafíos, varios países están reformando sus procedimientos presupuestarios y el marco presupuestario de mediano plazo e introduciendo consejos fiscales independientes (Schaechter, et al. 2012).

En Latinoamérica, varios países –Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Uruguay– que previo a la crisis mundial mostraban relativa solidez en sus marcos fiscales, aunque con características diferentes, a medida que la crisis se profundizaba, tuvieron que “relajar las reglas” a fin de permitir el impulso fiscal de 2009. Sin embargo, en los años que siguieron, esta relajación adquirió carácter permanente, no se realizaron esfuerzos suficientes para volver a anclar los objetivos fiscales a mediano plazo, sino hasta varios años después. Los marcos fiscales mostraron ciertas deficiencias –uso de metas nominales que generó sesgo procíclico; cambios frecuentes a las metas establecidas por las reglas fiscales (Perú, México y Uruguay); cobertura limitada de las reglas fiscales; ausencia de cláusulas de escape; controles débiles a la ejecución presupuestaria; en muchos casos, no se utilizó el marco presupuestario plurianual–. Esta experiencia recuerda que, para ser eficaz, la política fiscal contracíclica debe aplicarse en fases ascendentes y descendentes; en estos países deben fortalecerse los marcos fiscales para superar las debilidades así como mejorar la eficiencia del gasto (Oya Celasun, et al., 2015).

3. Fundamento legal

La base legal de las reglas fiscales implementadas varía por tipo de regla y de economía. Cada país adopta las reglas de forma que pueden encontrarse en la Constitución, en ley secundaria, un tratado internacional o ser parte de un compromiso político o de un acuerdo de coaliciones.

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Las tendencias de la base legal utilizada para implementar reglas fiscales varían con el desarrollo económico de los países y con su ubicación geográfica. Es común que los europeos, con sus correspondientes islas, y los países africanos se rijan por sus respectivos acuerdos regionales, y por ende, poseen reglas fiscales por medio de tratados internacionales. En cuanto a los demás países que adoptan reglas fiscales como decisión nacional, gran proporción de las reglas de gasto, de deuda, y de balance, son integradas en ley secundaria (cuadro 2). También se observa que las economías emergentes y de ingreso bajo establezcan reglas de gasto por medio de una ley secundaria; mientras que algunas economías desarrolladas las implementan por medio de acuerdos de coaliciones. Como Schaechter et al., (2012) observan, esto se puede deber a que la capacidad de planear a medio o largo plazo es más limitada para los países con bajo desarrollo. Asimismo, se indica que las economías avanzadas tienden a tener una base legal de reglas fiscales más diversa, así como lo es en países europeos con tratados internacionales.

Entre más alto sea el nivel de legislación en el que la disciplina fiscal se establezca, es más difícil de revertir, y por ende, se espera que tenga un efecto más duradero y estable. Sin embargo, esto no necesariamente asegura ni mejora la efectividad de las reglas implementadas (Schaechter et al., 2012). El caso de Argentina demuestra que aunque se hayan tenido reglas fiscales en ley secundaria desde 1999, el impacto de las crisis –2001 y 2008– afectó y conllevó a que toda legislación de esta disciplina se rompiera, mientras que en Chile, gran parte del éxito de su regla de balance estructural se debe a que los actores políticos se han comprometido en ahorrar superávits fiscales en las bonanzas y en respetar los límites y reglas de procedimiento establecidas para lograr los objetivos. Este compromiso, en combinación con los altos costos por incumplimiento, ha logrado que los déficits incurridos en las recesiones sean predecibles y que tengan fondos para ser financiados. Por el contrario, en el caso de El Salvador, la política fiscal ha presentado un perfil predominantemente procíclico, es decir, que ha sido expansiva o restrictiva de manera acoplada con el ciclo del crecimiento económico (Oliva, 2015).

Cuadro 2 Base legal de reglas fiscales, 2014

Tipo de regla fiscal

(*) Varios países han adoptado reglas fiscales en su Constitución, aunque los detalles operativos están en proceso y serán vigentes en el futuro o están sujetos a una transición. Fuente: Fiscal Rules Dataser, IMF.


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El diseño y la sanción de leyes no aseguran un cumplimiento de disciplina fiscal por sí solas; es decir, estas no reemplazan al ejercicio de políticas responsables. Son los actores políticos, la sociedad civil, la burocracia, sindicatos, empresarios y los medios de comunicación los que determinan en última instancia, que una reforma con buenos mecanismos y procedimientos sea sostenible y exitosa. “En caso contrario”, comenta Melamud, “una ley brillante teóricamente, fracasaría perdiéndose una gran oportunidad y credibilidad futura” (2010).

V. Ley de responsabilidad fiscal en El Salvador

La Asamblea Legislativa ha manifestado la intención de discutir y aprobar una ley de responsabilidad fiscal para El Salvador. Con tal finalidad, se han presentado varias iniciativas provenientes del gobierno y de grupos parlamentarios. El objetivo primordial de una ley como esta, debería ser proporcionar herramientas para efectuar un manejo responsable de las finanzas públicas, evitando así el crecimiento desmedido de la deuda y su insostenibilidad; los proyectos presentados expresan un objetivo similar, aunque difieren en los mecanismos y herramientas para lograrlo.

1. ¿Qué ganaría el país estableciendo reglas fiscales en una ley?

Partiendo del contexto macroeconómico comentado en el apartado II, en el cual se mencionó el bajo crecimiento económico y la situación de deterioro que afrontan las finanzas públicas, es notorio que en este último caso se requiere efectuar una recomposición de las cuentas

estatales para retomar el sendero de la disciplina y la sostenibilidad, mediante la ejecución gradual de medidas de ajuste fiscal en el corto plazo y fortaleciendo el marco de política fiscal a través de objetivos de mediano plazo, como lo han señalado algunos estudios7; al mismo tiempo, es necesario establecer políticas que remuevan los obstáculos al crecimiento económico.

En este entorno, la aprobación de una ley de responsabilidad fiscal apropiadamente configurada, conforme con las prácticas internacionales, que sea producto de un debate amplio y goce de un consenso extendido entre los actores políticos y sociales, sería de gran utilidad para restablecer la estabilidad macroeconómica y preservarla a largo plazo; evidentemente, esto implica la necesidad de dialogar y que los actores políticos relevantes arriben a acuerdos trascendentales.

Entre las oportunidades que se advierten de una regulación en esta materia, según la experiencia de otras economías, pueden mencionarse las siguientes:

! Definir un panorama claro de la política fiscal a largo plazo, con lo que se evitaría una crisis de deuda, las cuales perjudican a la población por sus elevados costos, especialmente a los más vulnerables.

! Mejorar el exceso de discrecionalidad en el manejo de las finanzas públicas –en particular la falta de visión del futuro ante grupos de presión o procesos electorales–.

! Proveer directrices en el proceso presupuestario, permitiendo alinear los incentivos de diferentes actores –ejecutivo, legislativo, etc.– aliviando la propensión al déficit.

! Decisiones presupuestarias enmarcadas en un contexto plurianual –marco macrofiscal de mediano plazo–.

7 FMI, enero de 2015 y Alas de Franco, Carolina et al, octubre de 2015.

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! Más transparencia y legitimidad, aumenta la confianza de los agentes económicos, con efectos positivos en la calificación crediticia y el riesgo país.

! Consolidar el rol estabilizador de la política fiscal –ahorrando en períodos alcistas, para crear espacio fiscal que pueda usarse en períodos recesivos–.

! Facilitar la gestión del presupuesto para ganar eficiencia en el gasto público.

La materialización de estas ventajas para el país, pasa por desarrollar una ley de responsabilidad fiscal robusta, objetiva, entendible, fácil de aplicar y controlar, que propenda hacia un manejo fiscal muy superior al observado y que sea precedida por un amplio acuerdo.

Una vez establecido el compromiso con la responsabilidad fiscal a través de una ley, es muy importante que exista voluntad para aplicarla y cumplir las reglas que se determinen, tanto cuantitativas, como de procedimiento y más transparencia. De lo contrario, el país perdería más credibilidad ante los actores locales y extranjeros. Por tal razón, es relevante que en la discusión de una ley como esta haya una amplia participación de los actores sociales –académicos, políticos, gubernamentales– y que exista un amplio acuerdo en la aplicación de las reglas que se determinen, como se mencionó anteriormente8.

2. Los proyectos de ley en estudio

Entre los insumos recibidos por la Asamblea Legislativa para definir una Ley de Responsabilidad Fiscal, se encuentran los proyectos presentados por

8 En octubre de 2012, las fracciones políticas y el gobierno suscribieron un “Acuerdo para la Sostenibilidad Fiscal en El Salvador”, el cual comprendía una serie de medidas para la sostenibilidad fiscal, pero este compromiso no se cumplió, erosionando la confianza en estos procesos.

los grupos parlamentarios de ARENA, PCN, FMLN, así como por el Ejecutivo, los cuales fueron presentados en diferentes fechas; los conceptos principales de su contenido se resumen en el cuadro 3. Estas iniciativas mencionan que persiguen un objetivo semejante, como es la sostenibilidad de las finanzas públicas; también existen similitudes en cuanto a los apartados que debería incorporar una ley de este tipo. Sin embargo, en el detalle de las reglas fiscales propuestas para lograr el objetivo –numéricas, de procedimiento y de transparencia– se advierten diferencias sustanciales, como se comenta adelante.

3. Criterios a considerar en la definición de una ley de responsabilidad fiscal

En este segmento se presenta un conjunto de criterios a considerar en el diseño de una ley de responsabilidad fiscal para El Salvador, los cuales se fundamentan en la experiencia observada en países exitosos en el uso de este tipo de reglas, la teoría económica y las características de la economía salvadoreña. Los proyectos que la Asamblea Legislativa ha recibido para estudio, en varios aspectos constituyen buenos insumos para la definición del articulado de una ley de este tipo, en otros pueden agregarse importantes mejoras.

Una regulación como esta conlleva desafíos técnicos y políticos, siendo uno relevante que la ley que se apruebe, sea producto de una discusión amplia entre los actores claves –académicos, políticos, gobierno, sindicatos– con la finalidad de que se alcancen consensos básicos sobre la definición de las reglas fiscales esenciales para la conducción de las finanzas públicas a mediano plazo, tanto numéricas, como de procedimiento y de transparencia. De esta forma, una ley como esta puede contribuir a la disciplina fiscal y a fortalecer


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la estabilidad macroeconómica a mediano plazo, pues gozaría de amplia aceptación, facilitándose la aplicación de medidas para su aplicación y mejorando la credibilidad de la política fiscal del país.

! Ámbito de aplicación. Para que la cobertura de la regulación sea representativa, es razonable considerar el SPNF, como se advierte en los anteproyectos presentados a la Asamblea Legislativa. Sin embargo, la propuesta presentada por el FMLN (expediente 1774-10-2014-1) incorpora en el ámbito de aplicación a personas naturales y jurídicas, ya que incluye preceptos sobre la responsabilidad fiscal estatal y la privada; estas disposiciones resultan redundantes, pues las leyes tributarias ya establecen las responsabilidades y obligaciones que poseen las entidades estatales y privadas en materia tributaria, por lo que es innecesario que la ley de responsabilidad fiscal incluya estas disposiciones.

! Definiciones. Incluir definiciones en las leyes que abordan materias especializadas es de utilidad para aclarar conceptos, entender y aplicar correctamente la regulación. Al definir el concepto de deuda pública, debería entenderse que comprende los pasivos documentados y reconocidos en su totalidad por el Estado; en tal sentido, no es conveniente excluir de tal definición la deuda correspondiente a las pensiones y obligaciones previsionales del antiguo sistema público de pensiones que era administrado por el ISSS e INPEP, ni excluirla de los indicadores de deuda pública, por tratarse de una obligación de pago que se generó con base en una ley, y que el Estado ha honrado desde que se agotaron las reservas de ambos institutos a inicios del decenio pasado. Excluir esta deuda dejaría una brecha fiscal relevante, especialmente porque es de largo plazo y afecta generaciones futuras.

! Límites financieros

1. Cantidad de reglas numéricas: Los proyectos presentados incluyen varias reglas numéricas –déficit, carga tributaria, balance primario, deuda, gasto, entre otras–. Sin embargo, implementar muchas reglas numéricas a la vez no es recomendable, podría ser contradictorio, difícil de monitorear y jerarquizar. En la práctica, tener pocas reglas numéricas y con una definición sencilla, facilita el cumplimiento de las mismas, siempre y cuando se persiga el objetivo de frenar el crecimiento acelerado de la deuda y su sostenibilidad. Por otra parte, es relevante que las reglas numéricas que se definan en una ley de responsabilidad fiscal, en la práctica, se consoliden como objetivos a alcanzar y que se adopten las medidas pertinentes para tal fin, y no solamente “metas indicativas” como se contempla en los proyectos presentados por el Ejecutivo y el FMLN (expedientes 1467-5-2014-1 y 1774-10-2014-1), ya que este calificativo podría dar lugar a diferentes interpretaciones en su ejecución y que no se apliquen con el rigor que se necesita para la estabilidad de las finanzas públicas. Las experiencias internacionales muestran que el promedio de reglas numéricas implementadas tiende a ser de una a dos, especialmente para economías en desarrollo.

Por lo tanto, en el caso de El Salvador podrían adoptarse dos, una regla de balance presupuestario y otra de deuda, con la gradualidad que sea necesaria para alcanzarlas, dado el significativo deterioro registrado por los indicadores fiscales.

Podría también evaluarse una regla de gasto, ya que es una variable que ha

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incrementado significativamente y para controlarla, sería de utilidad. Por otra parte, no se estima conveniente introducir reglas cuantitativas de ingresos, ya que como se indicó anteriormente, en la experiencia internacional son las menos usadas, debido, en parte, a que este rubro está sujeto a las fluctuaciones del ciclo económico y puede convertirse en un enorme reto cuando la economía no es próspera. Adicionalmente, las leyes tributarias señalan las obligaciones de las personas naturales y jurídicas con la hacienda pública y las instituciones responsables de su cumplimiento, poseen el herramental necesario para cumplir su finalidad.

El límite de endeudamiento de corto plazo por medio de LETES debería restringirse, y usarse únicamente cuando se presenten deficiencias temporales de ingresos. Este límite podría situarse en 10% de los ingresos tributarios netos promedio de los tres años anteriores (cercano a US$400.00 millones, si se toma 2013, 2014 y 2015); además, el saldo de LETES, a mayo de cada año debería ser cero, ya que de haber emitido de este tipo de deuda, debería pagarse con los ingresos tributarios del mes de abril (los ingresos se incrementan por la recaudación del impuesto sobre la renta).

Las reglas cuantitativas, debieran ser acompañadas de las de procedimiento que sean necesarias para facilitar el logro de los objetivos numéricos. Si se usa una regla de balance presupuestario, podría iniciarse con un objetivo sobre el balance observado (primario o global) y después de algunos años de experiencia, con una posición fiscal fortalecida, evaluar una regla de balance estructural (requiere realizar estudios previos, definir el indicador, difundirlo y otras actividades que implicaría establecer

una regla de balance corregido por el ciclo económico), ya que esto permitiría crear más capacidades de política fiscal y un perfil más contracíclico en el futuro, (Oliva, 2015).

2. Ajuste fiscal: Como se indicó anteriormente, debido al deterioro observado en las finanzas públicas del país, es necesario realizar un ajuste fiscal para disminuir el déficit y revertir la trayectoria al alza de la deuda, con medidas de gasto e ingreso y administrativas, esto implicaría un ajuste integral. ¿De qué magnitud debería ser el ajuste? Según el FMI9, el ajuste mínimo al balance primario podría rondar 3% del PIB (2017-2019). Otra estimación, elaborada por el Departamento de Estudios Económicos de FUSADES, señala que se requiere, por lo menos, de 2.3% del PIB sobre el balance primario y efectuarse de manera gradual (Alas de Franco, et al., 2015). En ambos escenarios, la deuda se estabilizaría en los primeros años y luego empezaría a disminuir.

Según la experiencia de algunos países desarrollados y emergentes, donde las reglas de responsabilidad fiscal han tenido éxito en lograr sus objetivos, el desempeño fiscal había empezado a mejorar varios años previos a la implementación de la regla cuantitativa (condiciones previas), sugiriendo que el consenso es necesario para que prevalezca la prudencia fiscal y para su legitimidad (Serpas de Portillo, et al., 2012). De aprobarse una ley como esta, las finanzas públicas deberían mejorar durante el período transitorio o de gradualidad, previo a la vigencia plena de las reglas cuantitativas, como se comentó previamente.

9 El Salvador: Informe del Personal sobre la Consulta del Artículo IV de 2016. FMI, julio de 2016.


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! Reglas de procedimiento. Este tipo de reglas son necesarias para facilitar el manejo presupuestario, alcanzar las metas numéricas establecidas y mantener la sanidad de las finanzas estatales –los proyectos en estudio de la Asamblea, aunque con diferencia entre sí, desarrollan este tipo de normas–. En tal sentido, una ley de responsabilidad fiscal para el país, debería incluir reglas como las siguientes:

1. La elaboración y publicación de un marco macroeconómico de mediano plazo, que se actualice periódicamente, incluyendo los aspectos claves de su contenido, las entidades responsables de elaborarlo y publicarlo; los presupuestos anuales estarían enmarcados en dicho instrumento. Las buenas prácticas internacionales sobre gestión fiscal aconsejan realizar y publicar marcos fiscales de mediano plazo, con un horizonte más largo que el ejercicio presupuestario, con el objeto de que aumente la transparencia de la política fiscal y la previsibilidad de los flujos financieros públicos, de forma tal que las autoridades fiscales cuenten con una mejor herramienta de planeación del financiamiento de las políticas públicas. La propuesta del grupo parlamentario del PCN (Exp. 1467-5-2014-2) desarrolla los contenidos que como mínimo deberían incluirse; las demás propuestas también incluyen este tema, aunque con un desarrollo limitado.

Por otra parte, el Ministerio de Hacienda, publicó el documento “Marco Fiscal de Mediano Plazo 2015-2025”, el cual debería actualizarse cuando se discuta la ley y se arribe a acuerdos, con el propósito de que las proyecciones macroeconómicas y fiscales que incorpore sean consistentes con las reglas fiscales cuantitativas que se

incluyan en una ley de responsabilidad fiscal, así como con la gradualidad que se considere para que las reglas sean de vigencia plena.

2. Toda iniciativa de un nuevo gasto corriente que sea recurrente, debe incorporar las fuentes de financiamiento (ya sea con aumento de ingresos o recorte de gastos que dejarían de efectuarse), para evitar comprometer recursos de ejercicios futuros sin asegurar la fuente de ingresos para su pago, lo cual contribuiría a que el balance fiscal sea manejable y a la equidad intergeneracional.

3. Cuando cambia la administración pública, sería útil introducir algunos límites que ayuden a preservar la disciplina, por ejemplo, en cuanto a la ejecución del gasto y el déficit permitido a la administración saliente, como se observa en algunos de los proyectos presentados a la Asamblea Legislativa.

! Reglas de transparencia: La transparencia es uno de los aspectos que se refuerza con las leyes de responsabilidad fiscal. Es importante que una ley como esta, incorpore la obligación de que el Ministerio de Hacienda publique documentos como los siguientes:

1. El marco macroeconómico fiscal completo, así como la metodología empleada en su elaboración.

2. Un informe anual sobre el cumplimiento de la responsabilidad fiscal, después de finalizado el ejercicio; evaluando los gastos, los ingresos y el resultado fiscal, el financiamiento de este, así como otras metas establecidas en el

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marco macroeconómico fiscal. Cuando se presenten diferencias entre dicho documento y lo ejecutado, deberán brindarse las explicaciones pertinentes. Este documento debería enviarse a la Asamblea Legislativa. También debería elaborarse un informe de medio año.

3. Informe de ejecución presupuestaria anual y de medio año, en relación con las metas previstas en el marco macroeconómico.

4. Plan de responsabilidad fiscal elaborado por el Presidente de la República algunos meses después de asumir sus funciones.

5. Documentos, planes y proyectos para facilitar el conocimiento de la política fiscal.

6. Información financiera relevante que pueda contribuir al análisis y comprensión de la situación financiera del Estado, tal como los saldos de las obligaciones pendientes de pago o pagos demorados que se registren en el SPNF –devoluciones de impuestos, proveedores, etc.– notas de crédito y otra información necesaria para los fines indicados.

! Sanciones: Solo la propuesta del grupo parlamentario de ARENA (expediente 521-11-2012-1) incluye sanciones por incumplimiento de los acuerdos. En opinión de algunos, al no incluir sanciones, se podría vulnerar la credibilidad de esta normativa y generar incertidumbre sobre su aplicación; sin embargo, en la medida que una ley de responsabilidad fiscal es ampliamente aceptada por los diferentes sectores sociales, políticos, gubernamentales, procurarán su cumplimiento y las sanciones tendrían un carácter sobre todo disuasivo.

! Cláusulas de escape: A partir de las experiencias de varios países que tenían leyes de responsabilidad fiscal durante la crisis mundial desatada en 2008, ha cobrado importancia el tema de las cláusulas legales que permiten suspender temporalmente el cumplimiento de los límites cuantitativos definidos en las leyes de responsabilidad fiscal, ya que se evidenció que pueden presentarse choques externos o internos de gran magnitud, que impidan el cumplimiento de las metas.

Con base en esta experiencia, es recomendable incorporar algunas disposiciones que posibiliten una flexibilización transitoria de las reglas fiscales numéricas, estableciendo las causas que la podrían motivar, un procedimiento claro y preciso para tal propósito, en el que el Ministerio de Hacienda solicite en forma sustentada a la Asamblea Legislativa la excepción por un período determinado (máximo de tres años, por ejemplo), indicando los límites transitorios que deberán observase y las acciones que se emprenderán para retornar a la regla permanente. En este aspecto, es muy importante que la ley establezca de manera clara el mecanismo que deberá observarse para volver a retomar la disciplina, una vez pasada la situación que dio lugar a la excepción.

! Consejos independientes: Es altamente recomendado tener un cuerpo independiente que monitoree la práctica de las reglas fiscales y las proyecciones macroeconómicas para efectos presupuestarios, pues de esta manera se mejora la credibilidad. Para este Consejo pueden definirse funciones consultivas y de monitoreo, a semejanza de lo que sucede en otras economías.


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Solo la propuesta del grupo parlamentario del PCN (expediente 1467-5-2014-2) incluye disposiciones de este tipo, según las cuales sería un Consejo coordinado por el Presidente del Banco Central, y representantes de universidades y de centros de pensamiento; para que se logre el objetivo, es clave que mantenga su independencia técnica. Entre sus funciones, se mencionan que evaluaría las proyecciones macroeconómicas de mediano plazo elaboradas por el Ministerio de Hacienda (este tema es esencial, dadas la fallas observadas en la proyecciones macroeconómicas que se utilizan para elaborar el presupuesto anual); podría realizar análisis de sostenibilidad fiscal de largo plazo, y pronunciarse sobre el cumplimiento de los objetivos de la política fiscal que se hayan definido, lo que reforzaría la credibilidad.

4. Comentarios del FMI

El FMI, en varios documentos (2015, 2016 Country Report N° 16/209) formuló comentarios al proyecto de LRF presentado por el Ejecutivo a la Asamblea Legislativa (expediente 1467-5-2014-1). Según dicho organismo, en el país es necesario contar con mecanismos institucionales que garanticen la disciplina fiscal; señala que la referida propuesta presenta avances en el área de procedimientos –por ejemplo, la transparencia fiscal, la gestión de caja, la orientación a mediano plazo y el proceso presupuestario– pero que necesita mejorarse en otras áreas.

Con respecto a las reglas fiscales numéricas, según el FMI (2015), es preciso lo siguiente: priorizar entre las diversas “anclas” fiscales; adoptar mecanismos que corrijan automáticamente las desviaciones de la trayectoria fijada en el mediano plazo; y, establecer cláusulas de escape bien definidas que

ofrezcan flexibilidad a la política fiscal durante desaceleraciones económicas severas. En cuanto a las mejoras en los procedimientos de una LRF, la referida entidad recomendó:

! Incluir una regla para iniciativas de gastos o reducciones impositivas que requieran medidas compensatorias, a fin de preservar la meta del déficit primario y contener potenciales desviaciones del gasto durante el año (por ejemplo, Colombia).

! Un cuerpo colegiado independiente que proporcione proyecciones macroeconómicas y fiscales y limite el sesgo optimista en las proyecciones presupuestarias, así como lo es en Chile.

! Reducir sustancialmente las rigideces del gasto para mejorar su redistribución de manera eficiente.

También recomendó realizar un ajuste creíble para la sostenibilidad de la deuda pública –el cual se concluye que debería ser alrededor de 3.5% del PIB durante el periodo del 2015-2017–.

Más recientemente, la misión sobre la Consulta del Artículo IV (julio, 2016) señala que los riesgos fiscales están aumentando, y que la situación financiera estatal es apretada, causando atrasos en pagos a proveedores y devoluciones de impuestos. Indica que sin una consolidación fiscal decidida, la deuda continuará aumentando, por lo que se debe realizar un ajuste al balance primario para revertir la dinámica alcista de la deuda, como mínimo de 3% del PIB en 2017-2019 –recomendando un menú de medidas de ingreso y de gasto para lograrlo-.

Sobre el borrador de ley de responsabilidad fiscal señaló, que debería:

Adoptar procedimientos sólidos para aumentar la transparencia y el carácter integral de la presentación presupuestaria, mejorar las

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proyecciones y el control del gasto, y reducir el límite superior de la emisión de LETES. Idealmente, el proceso presupuestario regular también tendría que incluir la aprobación previa de todo el financiamiento necesario para el año presupuestario, lo que reduce la probabilidad de que se produzcan crisis de financiamiento.

Incluir una meta numérica formal. Una opción podría ser una regla de equilibrio presupuestario con propiedades anticíclicas, que incorpore un vínculo clave con un objetivo de deuda prudente y mecanismos de corrección para lograrlo, lo cual parece adecuado para las circunstancias políticas y económicas de El Salvador. Una regla basada en el gasto o una combinación de reglas basadas en el gasto y el déficit, también podrían ser opciones posibles, si reciben apoyo de ambos partidos.

El borrador presentado por el Ejecutivo reúne muchos de estos elementos; no obstante, todavía no tiene claridad respecto de la jerarquía de reglas de procedimiento y numéricas, y en su forma actual carece de amplio apoyo político y social. Además, en el documento “Selected issues (julio, 2016)” amplía esta recomendación y propone mejoras al proyecto presentado por el Ejecutivo.

VI. Conclusiones y recomendaciones

1. La sola aprobación de una ley de responsabilidad fiscal no garantiza la disciplina y la sostenibilidad de las finanzas públicas, aunque estuviese apropiadamente estructurada; es necesario que exista compromiso con la estabilidad y la voluntad política de cumplir la ley y mantener la sanidad fiscal.

2. Muchos países alrededor del mundo utilizan reglas de responsabilidad fiscal establecidas en una ley, para mantener sus finanzas públicas en el marco de la sostenibilidad. De acuerdo con la experiencia, los países en desarrollo han optado por definir reglas de balance presupuestario (déficit o superávit) y/o límites al endeudamiento público; otros ponen límites al gasto, tienden a adoptar pocas reglas numéricas para asegurar su cumplimiento, las cuales son acompañadas por reglas de transparencia y de procedimiento; cada país adopta las reglas en función de los objetivos que se plantea. La literatura muestra que existen mecanismos para reforzar estos objetivos, como un marco fiscal de mediano plazo, reportes periódicos, y consejos o cuerpos independientes que monitoreen y ayuden a que tales medidas se cumplan efectivamente.

3. Una ley de responsabilidad fiscal apropiadamente definida ayudaría a corregir muchos de los problemas que se han observado en el manejo fiscal de El Salvador, especialmente para disminuir el déficit y que la deuda retome una trayectoria de sostenibilidad. En tal sentido, una regulación de este tipo debe definir metas claras y factibles de alcanzar, las cuales deben respaldarse con normas que aseguren credibilidad y transparencia. Las propuestas en estudio de la Asamblea Legislativa, en varios aspectos, constituyen insumos importantes para estructurar una ley plausible para el país; en otros, se deben mejorar.

4. Dado el deterioro registrado por las finanzas públicas, se requiere realizar un ajuste fiscal integral, que permita poner freno al incremento del gasto público, mejorar ingresos, que la deuda se estabilice y disminuya en los años venideros. Este ajuste al balance primario podría rondar 2.3% a 3% del PIB y debería


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efectuarse en un período gradual, previo a la entrada en vigencia plena de las reglas fiscales numéricas que se decidan en una ley de responsabilidad fiscal. Al mismo tiempo, es necesario adoptar medidas para impulsar el crecimiento económico.

5. La efectividad de la aplicación de reglas de responsabilidad fiscal consignadas en una ley, pasa por corregir los problemas que reiteradamente ha presentado el presupuesto público en los últimos años –sobrevaluación de ingresos, subestimación/no inclusión de gastos que necesariamente se realizarán durante el ejercicio, presupuestos aparentemente balanceados, pero que en realidad no lo están-. La disciplina fiscal demanda transparencia y mucho realismo en la elaboración y aprobación del presupuesto público anual, así como aprobar su financiamiento simultáneamente. Es imperativo que se corrijan las fallas observadas

en el proceso presupuestario, de no hacerlo, no se lograría estabilizar la deuda y que en los años venideros pueda disminuir, ya que estas fallas estarían presionando por más gasto y mayor endeudamiento. Además, deberían corregirse otros problemas del marco fiscal señalados por el FMI10.

6. Durante el proceso de discusión de la ley de responsabilidad fiscal, la Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto de la Asamblea Legislativa, debería facilitar la participación de actores sociales relevantes, así como tomar en cuenta los aportes y opiniones de las instituciones de la sociedad civil y la asesoría de organismos internacionales con experiencia en este ámbito, a fin de lograr un amplio consenso sobre las reglas de responsabilidad fiscal específicas que se aplicarán en el país.

10 IMF. Selected Issues (julio 2016) Country Report N° 16/209.

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Departamento de Estudios Económicos -DEC-

Director

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Personal técnico

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