Actualizado 25/6/2017

TEMA 12.- LAS FORMAS DE ACTIVIDAD DE LAS ENTIDADES LOCALES. LA INTERVENCION ADMINISTRATIVA EN LA ESFERA PRIVADA. PROCEDIMIENTO DE OTORGAMIENTO DE LICENCIAS: EN ESPECIAL LAS LICENCIAS URBANISTICAS.

LAS FORMAS DE ACTIVIDAD DE LAS ENTIDADES LOCALES

Las EELL tienen como objetivo último alcanzar la consecución del bien común o satisfacción de los intereses de carácter general. Como dice la Constitución, “... sirven con objetividad los intereses generales”. Ahora bien, la consecución de estos fines puede conseguirse de diversas formas. En la Constitución, art. 1 se proclama el Estado Español como un Estado social; esto implica la actitud positiva por parte de las EELL en torno a la satisfacción de las necesidades públicas de los ciudadanos.

La incidencia de la actividad local sobre la economía es objeto de creciente consideración. Y esto explica porqué el derecho europeo y nacional regulan cada vez más directa e intensamente la actividad local. Así en el contexto de la crisis financiera y económica, el Estado introdujo una profunda reforma del derecho local que, entre otras cosas, promueve un estricto equilibrio en los presupuestos locales, una reducción del sector público local, una presencia más selectiva de la Administración local en el mercado y la reducción o relajación de los controles municipales sobre las actividades económicas.

Todo el derecho económico local descansa sobre una doble opción normativa de principio, positivada tanto en la Constitución como en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea: todos los sujetos privados gozan de libertad económica o de empresa, si bien esta libertad puede ser limitada para salvaguarda de otros bienes o valores jurídicos.

&&& Así en primer lugar, el art. 38 CE reconoce el derecho a la libre empresa en el marco de una economía de mercado y proclama la unidad del mercado nacional (Art. 139.2 Const). Esto se corresponde, en el derecho primario europeo, con las libertades económicas fundamentales propias del mercado interior (Art. 26.2 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea).

&&& En segundo lugar, respecto de la libre empresa y el mercado, el orden constitucional español y el derecho primario europeo fijan o autorizan la imposición de límites proporcionados. En el caso del derecho español, los límites pueden derivar de las exigencias de la economía nacional (art. 38 Cont), de la iniciativa pública en la actividad económica (art. 128.2 Const), de la reserva al sector público de recursos o servicios esenciales (art. 128.2 Const), o más en general, de la necesaria ponderación de la libre empresa con otros bienes y principios constitucionales (en especial los principios rectores del capítulo III, del título I, de la Const).

A partir de las normas constitucionales o primarias (y de las leyes, directivas o reglamentos europeos que las articulan o concretan) las EELL pueden, tanto regular el ejercicio de actividades, como prestar servicios o promocionar el desarrollo de determinadas actividades económicas.

La CE contiene principios y reglas económicas que vinculan la actividad de las EELL. El art. 38 enuncia, como derecho subjetivo constitucional, la libertad de empresa en el marco de una economía de mercado. Al tratarse de un derecho subjetivo, es accionable directamente frente a cualquier intervención ilícita. El art. 128.2 autoriza la iniciativa pública en la economía. Los límites a la libertad de empresa son enunciados en la propia constitución, como externos, impuestos por la ley. Aunque estos límites deben de respetar el contenido esencial del derecho y ser proporcionales, adecuados, lo menos gravoso posible y ponderados.

&&& Conforme a lo expuesto, las posibles regulaciones locales de la actividad económica tienen importantes límites. De entrada está constitucionalmente prohibido que sin autorización legal una ordenanza imponga límites al libre ejercicio de la libertad de empresa. Aunque debemos de precisar que no toda regulación de la actividad económica privada es, en sí, una regulación de la libertad de empresa y por tanto reservada a ley: el ámbito de protección subjetiva del art. 38 de la CE se refiere, primariamente, a las limitaciones de entrada y mantenimiento en el mercado y en condiciones competitivas, no abarca las regulaciones técnicas sobre productos y prácticas comerciales (STC 83/1984). Además la CE también limita la posible incidencia de la Administración local sobre la economía mediante la garantía de la unidad de mercado (art. 139.2 CE). Esta norma impide que la procedencia de un agente económico (de un municipio o de fuera) se tome como criterio para impedir o dificultar el ejercicio de una actividad económica.

En el marco de los tratados europeos y de la constitución, las leyes conforman el derecho económico local. Aquí contamos tanto con leyes estatales, como autonómicas, con leyes que regulan la incidencia especifica de la economía en la administración local, como con leyes generales administrativas. El núcleo de la legislación económica local dictada por el Estado, legislación básica dictada al amparo del art. 149.1.18 CE, se encuentra en el Titulo VI LBRL: bienes, actividades, servicios y contratación, que se completa con el RSCL/1955 y con el TRRL/1986.

El derecho económico local también se integra con leyes autonómicas (tienen un espacio reducido), normalmente de desarrollo de la legislación básica estatal de régimen local. Así lo ha hecho Andalucía, con una perspectiva contemporánea del derecho económico, muy atenta al concepto europeo de servicio de interés económico general, que se contienen en la Ley andaluza 5/2010 11 de junio LAULA.

Finalmente, el derecho económico local también está integrado por ordenanzas y reglamentos locales (STS 22 junio 1994). Son frecuentes las ordenanzas municipales sobre subvenciones, venta ambulante, actividades recreativas, servicios de taxi, abastecimiento y depuración de aguas, contaminación acústica, gestión de residuos, publicidad en las vías públicas, o mercados o lonjas. Algunas de estas ordenanzas regulan la prestación de servicios públicos locales.

En el derecho administrativo español describe la actividad administrativa, en general, en tres tipos empíricos: policía, fomento y servicio público. Esta descripción tipológica mantiene aún cierta capacidad explicativa de la realidad, de cómo la Administración incide en la economía. La evolución de la economía y con ella de la administración ha ido destilando nuevos conceptos y tipos de actuación pública que modulan, completan o se superponen a la descripción tipológica original.

1.- De un lado, la iniciativa económica local (art. 128.2 Constitución y 86 LBRL) el derecho local español diferencia entre los servicios públicos locales (art. 85 LBRL) y la iniciativa pública local para el desarrollo de actividades económicas (art. 86 LBRL). La específica singularización legal de la iniciativa economía local guarda simetría con la expresa previsión constitucional de iniciativa económica pública (art. 128.2 Const). La consecuencia más clara de la distinción estaría, además de las reglas procedimentales para el establecimiento del servicio o el inicio de la actividad económica, en la plena aplicación a la iniciativa económica local del derecho de la competencia. En la doctrina española se ha sostenido con rigor argumental que, sin perjuicio de la clara distinción de los arts 85 y 86.1 LBRL, en el fondo la iniciativa económica local es una forma más de servicio público. Y de hecho el aún vigente art. 95 TRRL/1986 se refiere a la iniciativa económica como un tipo de servicio público local. Pero lo cierto es que la evolución contemporánea del derecho positivo está consolidando la distinción sistemática entre los servicios públicos locales y la iniciativa económica local. En todo caso dada la extensión del listado de servicios públicos locales enumerado en el art. 26 LBRL y las correspondientes leyes autonómicas, no son actualmente muchas las posibles iniciativas económicas locales que no sean ya servicios públicos (en concurrencia con empresas privadas), lo cual no quita como es propia de la naturaleza innovadora de la Administración local, que en el futuro los ayuntamientos descubran nuevos nichos de actividad empresarial. Se podría contar como iniciativa económica, en la actualidad, la gestión de patrimonio propio a través de empresas municipales, actividades de comunicación o radiofusión, o actividades de producción y comercialización de obras culturales.

En Andalucía, el art. 45 y ss LALA regula la Iniciativa económica local de las EELL andaluzas, que establece que el ejercicio de actividades económicas en régimen de libre concurrencia requiere acuerdo de la entidad local adoptado por mayoría. Para el ejercicio de actividades económicas las EELL adoptarán, preferentemente, la forma de empresa pública local, que tendrá tal consideración cualquier sociedad mercantil con limitación de responsabilidad en la que los entes locales ostenten, directa o indirectamente, una posición dominante en razón de la propiedad, de la participación financiera o de las normas que la rigen. Las empresas públicas locales tendrán por objeto la realización de actividades comerciales o de gestión de servicios en régimen de mercado, actuando bajo el principio de la libre competencia. Las empresas públicas en ningún caso podrán ejercer potestades públicas.

2.- Policía o intervención: el tradicional concepto de policía sobre el que se construye el derecho administrativo contemporáneo, traslada la idea de una Administración que impone deberes y ejerce controles sobre los particulares, que intervienen en las actividades privadas. Como define PARADA VAZQUEZ es aquella forma de intervención mediante la cua1 las EELL restringen la libertad o derechos de los particulares, pero sin sustituir con su actuación la actividad de éstos. Esto significa que, en razón del principio de legalidad, tiene como requisito necesario la atribución por la ley a la EELL correspondiente y suficiente potestad. En dicha actividad destacan los principios de: ppo. igualdad ante la ley, ppo. de proporcionalidad o congruencia de la medida de intervención con los motivos y fines que la justifiquen. CARACTERES: a) nunca puede atribuirse su ejercicio a los particulares, b) su fin es el mantenimiento del orden público, c) limita el ejercicio de los derechos de los particulares, d) se efectúa de acuerdo a la habilitación legal, e) uso de la coacción, f) es una actividad unilateral, imperativa o autoritaria desarrollada en régimen de d. administrativo.

&&& Del art. 84.1 a LBRL se desprende por tanto, que mediante ordenanza municipal se pueden imponer deberes de conducta a los particulares, conforme a la ley, por ejemplo, ciertas condiciones técnicas en

los locales e instalaciones para actividades económicas, u horarios de apertura y cierre. Las propias ordenanzas pueden establecer controles preventivos locales (licencias, comunicaciones previas y declaraciones responsables) sobre las actividades y los locales e instalaciones. También cabe, como expresión del poder de policía o intervención, que un órgano local dicte una orden singular, imponiendo individualizadamente una conducta, lo cual tienen especial sentido en situaciones de riesgo o peligro. El incumplimiento de los deberes activa potestades represivas o de inspección (arts 84 .1 d y 84 ter LBRL), poderes punitivos (si el incumplimiento del deber está además tipificado como infracción administrativa) o poderes de restauración del orden vulnerado (incluyendo la ejecución forzosa del deber incumplido).

En la actualidad, los poderes de intervención local están considerablemente debilitados. La fuerte liberalización de la economía de los últimos dos decenios ha tenido, como una de sus expresiones más características, la reducción de la intervención local en la actividad económica. Frente a la amplia posibilidad tradicional de que cada Administración local impusiera controles preventivos (licencias o autorizaciones previas) sobre las actividades privadas, la directiva 2006/123/CE y luego las leyes estatales (ley 17/2009 23 de noviembre sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y la ley 25/2009 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la ley sobre libre acceso a las actividades y servicios y su ejercicio) han reducido cuando no eliminado el ámbito de los controles preventivos municipales. Así para las actividades de servicios (incluida la actividad comercial en establecimientos al público) se generaliza hoy la simple comunicación previa o la declaración responsable.

3.- Prestación de servicios públicos: aunque en nuestro derecho local no contamos con

una noción precisa de servicio público, se puede asumir implícitamente que el servicio público es una actividad prestacional a favor de los vecinos o ciudadanos en general. El servicio público es una modalidad de la acción administrativa que consiste en satisfacer la necesidad pública de que se trate, de una manera directa, por órganos de la propia admon. creados al efecto y con exclusión o en concurrencia con los particulares (JORDANA DE POZAS). Características de esa actividad: ha de ser indispensable para la sociedad, criterio de universalidad, se presta en condiciones de continuidad y regularidad, y en régimen de derecho público; y requiere una decisión del poder público.

No obstante, en el ámbito de la Unión Europea se prescinde del concepto de SP y se recurre al concepto comunitario de servicio de interés general, económico o no (es decir, el servicio de interés general y el servicio de interés económico general), así se recoge en el Libro Verde de la Comisión de 21 de mayo de 2003. La nueva ley local en Andalucía, tb es partidaria de este concepto de SP de interés general. Esta ley se aprueba en cumplimiento del art. 98 EA-A (una ley de régimen local, en el marco de la legislación básica del Estado, regulará a los entes locales).

En el ámbito local, las EELL, dentro del ámbito de sus competencias pueden implantar servicios públicos en virtud de la plena capacidad de que gozan en cumplimiento de los fines que tienen asignados, por ello, el art. 85.1 LB (modif. por la ley 57/2003, de 16 de dic. de medidas para la modernización del gob. Local.- todos los preceptos de la ley 57/2003 son básicos, según la DF 1ª de la misma). Dicho artículo 85 define los servicios públicos locales como aquellos que prestan las EELL en el ámbito de sus competencias. Los servicios públicos de competencia local habrán de gestionarse de la forma más sostenible y eficiente.

El art. 26 LALA: “Son servicios locales de interés general los que prestan o regulan y garantizan las EELL en el ámbito de sus competencias y bajo su responsabilidad, así como las

actividades y prestaciones que realizan a favor de la ciudadanía orientadas a hacer efectivos los principios rectores de las políticas públicas contenidos en el EA-A”. Las EELL tienen plena libertad para constituir, regular, modificar y suprimir los servicios locales de interés general de su competencia, de acuerdo con la ley y el Derecho europeo. &&& En la actualidad la jurisprudencia constitucional ha identificado en los servicios obligatorios impuestos por el art. 26.1 LBRL tanto una obligación prestacional (que por tanto limita la autonomía municipal), como una habilitación competencial, precisamente para prestar los servicios a los que la ley obliga (STC 41/2016).

El art. 28 en sus apartados 1 y 2 de la LALA, establece que las EELL pueden configurar los servicios locales de interés general como servicio público y servicio reglamentado. Los servicios locales de interés general se prestan en régimen de servicio público cuando la propia entidad local realiza, de forma directa o mediante contrato administrativo, la actividad objeto de la prestación. Los servicios locales de interés general se prestan en régimen de servicio reglamentado cuando la actividad que es objeto de la prestación se realiza por particulares conforme a una ordenanza local del servicio que les impone obligaciones específicas de servicio público en virtud de un criterio de interés general. &&& El mayor problema de esta clasificación es que sigue descansando sobre el sujeto prestador (público o privado) y no sobre el mayor o menor sometimiento a las reglas de la competencia, que es ahora el concepto central en el derecho económico.

Por el ámbito competencial de las EELL, según MARTINEZ-ALONSO CAMPOS podemos distinguir: servicios mínimos u obligacionales, servicios esenciales, servicios públicos básicos, Servicios públicos reservados.

Son dos las formas de gestión de un servicio publico: 1.- La gestión directa, que no tiene regulación en el TRLCSP, establece el art.

85.2 y el art. 33.2 LALA, que tiene la consideración de gestión propia o directa la prestación de los servicios públicos que las EELL desarrollen por sí o a través de sus entes vinculados o dependientes. De ambos artículos podemos distinguir las siguientes formas de gestión directa:

1.- Gestión directa por la propia EL

2.- Agencia pública administrativa local (art. 34 LALA)

3.- Agencia pública empresarial local (art. 35 LALA) 4.- Agencia especial local (art. 36 LALA)5.- Sociedad mercantil local (art. 38 LALA)6.- Sociedad interlocal (art. 39 LALA)7.- Fundación pública local (art. 40 LALA)

2.- La gestión indirecta, según el art. 85.2 LB (de carácter básico), establece que se realizará mediante las distintas formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos en el TRLCSP. En términos similares lo regula el art. 33.4 LALA que dice que son modalidades contractuales de colaboración las previstas con este carácter en la legislación básica sobre contratos del sector público para el contrato de gestión de servicios públicos.

4.- Fomento.- Para Garrido Falla la actividad de fomento es aquella actividad que se dirige a satisfacer indirectamente ciertas necesidades consideradas de carácter público, protegiendo o promoviendo, sin emplear la coacción, las actividades de los particulares o de

otros entes públicos que directamente las satisfacen. Según la tipología elemental de actividades administrativas, una entidad local también pude incidir en la economía mediante medidas o decisiones de fomento, esto es mediante subvenciones y otras ayudas. Estas medidas normalmente se someten, en derecho interno, al régimen propio de las subvenciones (Ley general de Subvenciones 2003 y leyes autonómicas de subvenciones). Y en Derecho europeo, al derecho de las ayudas del Estado (arts 107 y 108 TFUE). Destacan la subvenciones que la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en su art. 1, las define como toda disposición dineraria realizada por cualesquiera las AAPP, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos:

a. Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.b. Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un

proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.

c. Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.

También podemos citar como ejemplo de fomento, los open data, es decir a la puesta a disposición de las empresas de información local como estímulo o impulso a la actividad empresarial privada.

5.- Gestión de recursos económicos propios.- se incluyen en este apartado dos tipos de actividad administrativa local con significación propia: la actividad contractual (adjudicación de contratos a empresas) y la gestión de bienes locales. Son dos formas de actuación que aunque inciden de forma relevante en la económica y pueden afectar de forma notable a la competencia en el mercado, normalmente no expresan ninguna una opción de política económica propia de las entidades locales.

El derecho general de los contratos públicos, europeo y español, se orienta hoy más a asegurar un mercado competitivo para los posibles contratistas, que a facilitar el desarrollo de políticas públicas locales. El reconocimiento de cierto margen para la compra estratégica, mediante la inclusión de cláusulas sociales o ambientales en la ejecución del contrato abre un espacio limitado para la política económica local.

Otra forma de actuación e incidencia en el mercado, es la gestión de los bienes propios de las entidades locales, tanto de los patrimoniales como de los demaniales. Ya en el ámbito urbanístico, y mediante los Patrimonios municipales de Suelo se introdujo la posibilidad de que los ayuntamientos interviniesen en el mercado del suelo, y por tanto en la formación de los precios de los edificios construidos. Más allá de la regulación urbanística, hoy cobra peso una visión económica y competitiva sobre la gestión de los bienes públicos, esto es, sobre cómo mediante la gestión de los bienes la administración local puede incidir en el mercado: bien mediante enajenaciones de bienes, bien mediante la asignación de aprovechamientos individuales sobre bienes demaniales.

6.- Otras formas actividad local.- podríamos incluir en este apartado otras actuaciones de la administración local que tienen incidencia en el derecho administrativo económico, como la planificación urbanística, e incluso la trasformación o urbanización del suelo, son actividades municipales con grave trascendencia económica. También la fiscalidad local incide de forma notoria en la economía, no solo porque la tributación local determina la mayor o menor renta disponible para los vecinos, sino también porque mediante la definición de los hechos

imponibles, los tipos impositivos o los beneficios fiscales, un ayuntamiento puede incentivar o desincentivar determinadas actividades privadas.

LA INTERVENCION ADMINISTRATIVA EN LA ESFERA PRIVADA

Con arreglo al art. 14.2 del tratado de funcionamiento de la unión europea (TFUE), el mercado interior implica un espacio sin fronteras interiores en el que esté garantizada la libre circulación de servicios. Esta garantía se instituye mediante el art. 43 TFUE, para la libertad de establecimiento, y el art. 49, para la libre prestación de servicios dentro de la Unión. Sin embargo, existen un gran número de obstáculos que impiden o frenan el desarrollo de los servicios entre los estados miembros. Entre otros, un exceso de trámites administrativos, la inseguridad jurídica que rodea las actividades trasfronterizas y la falta de confianza recíproca entre los estados miembros.

Por tanto, procede eliminar los obstáculos que se oponen a la libertad de establecimiento y libre prestación de servicios, garantizando una mayor seguridad jurídica. En este escenario, la Directiva 2006/123/CE establece un objetivo común a todos los estados miembros, de simplificación administrativa y de disposiciones relativas al derecho de información, los procedimientos por vía electrónica y la creación de un marco para los regímenes de autorización.

En España, se traspuso la directiva de servicios a través de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre sobre libre acceso a las actividades de servicios y a su ejercicio (conocida como ley paraguas) y la Ley 25/2009 22 diciembre (ley ómnibus), de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley 17/2009 y por ende, a la normativa europea.

La ley 17/2009 supone la consagración del principio general según el cual el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio no estarán sujetos a un régimen de autorización. Para el caso de mantener o establecer regímenes de autorización previa, estos deben de estar justificados por una razón imperiosa de interés general y deben ser proporcionados.

No obstante, según el art. 84.2 LB la actividad de intervención de las Entidades locales se ajustará, en todo caso, a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad con el objetivo que se persigue.

También reseñar la Ley 2/2011 4 de marzo de economía sostenible, introdujo importantes modificaciones normativas destinadas o encaminadas a la simplificación administrativa en aras de incentivar y acelerar el desarrollo de una economía más competitiva e innovadora.

A través de la introducción de los arts 84 bis y 84 ter de la LBRL se incluyen las figuras de la declaración responsable y la comunicación previa y se establece que con carácter general, el ejercicio de actividades no se someterá a la obtención de licencia u otro medio de control preventivo (art. 84 bis LBRL). Se pueden mantener las licencias u otros medios de control preventivo, pero solo en ciertas materias de especial trascendencia bajo el principio de proporcionalidad y previa motivación de su necesidad y siempre que no exista ya otro título administrativo que cubre el interés general que se pretende proteger.

La DA 8ª de la Ley de economía sostenible de 2011 incluye un mandato a todas las administraciones Públicas para que se adapten y limiten las licencias de actividades únicamente a los casos expresamente permitidos por la legislación, eliminándolas con carácter general.

También merecen ser citados el Real decreto ley 19/2012 25 de mayo, y la posterior ley 12/2012, 26 de diciembre de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, que persigue reducir las cargas administrativas que dificultan el comercio y dinamizar el sector, permitiendo un régimen más flexible de aperturas mediante la adopción de medidas que faciliten la actividad y eliminen los obstáculos que impiden el desarrollo de la iniciativa empresarial en el ámbito del comercio minorista. Se eliminan los supuestos de autorización o licencia municipal previa ligados a establecimientos comerciales y otros previstos en su anexo, con una superficie de hasta 300 metros cuadrados, y para las obras de acondicionamiento de locales siempre que tales obras no requieran de un proyecto de obra de conformidad con lo establecido en la Ley 38/1999, 5 de noviembre de ordenación de la edificación.

También hemos de destacar la Ley 20/2013, 9 de diciembre de garantía de la unidad de mercado, encaminada a reforzar la aplicación de la directiva de servicios, a través de evitar las distorsiones que puede producir nuestra organización administrativa territorial. Parte del principio de libre iniciativa económica, en virtud del cual el acceso a la actividad económica y su ejercicio será libre en todo el territorio nacional y solo podrá limitarse conforme a lo establecido en esta ley, a lo dispuesto en la normativa de la Unión Europea o en tratados y convenios internacionales. Para permitir el inicio de una actividad económica las autoridades podrán elegir entre comunicación, una declaración responsable o una autorización, en función del interés general a proteger.

Por último, citar la Ley 39/2015 , de 1 de octubre del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas que sigue la senda de las mutaciones del régimen de intervención administrativa en la actividad privada iniciada con la trasposición interna de la directiva de servicios de 2006, manteniendo las declaraciones responsables y las comunicaciones(antes comunicaciones previas).

Todas estas reformas normativas suponen un cambio sustancial en la intervención local sobre las actividades privadas, reduciendo el espacio de decisión que tenían las normas locales para optar por establecer o no un régimen de autorización administrativa previa y para regular sus propios requisitos de ejercicio de las actividades empresariales con trascendencia municipal.

El art. 1 RSCL (aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955, los Ayuntamientos podrán intervenir en la actividad de sus administrados en los ss casos:

- cuando existiere perturbación o peligro de perturbación grave de la tranquilidad, seguridad, salubridad y moralidad ciudadanas, con el fin de restablecerlas o conservarlas.

- en materia de subsistencias, además, para asegurar el abasto de los art.s de consumo de primera necesidad, la calidad de los ofrecidos en venta, la fidelidad en el despacho de los que se expendan a peso o medida, la normalidad de los precios y la libre competencia entre los suministradores y vendedores.

- en el orden del urbanismo, para velar por el incumplimiento de los planes de ordenación aprobados.

- en los servicios de particulares destinados al público, mediante la utilización especial o privada de bienes de dominio público para imponer la prestación de aquéllos.

- en los demás casos autorizados legalmente y por los motivos y para los fines previstos.

Mecanismos de intervención:

El art. 5 RSCL/1955 establece que los medios de actuación propios de la Administración local son la reglamentación de la policía, las autorizaciones y licencias, las órdenes o mandatos y las prohibiciones. También el art. 84.1 LBRL dispone que las entidades locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de:

ordenanzas y bandos, sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo, comunicaciones previas o declaraciones responsables, sometimiento a control posterior al inicio de la actividad a efectos de verificar el

cumplimiento de la normativa reguladora de la misma. ordenes individuales constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la

prohibición del mismo.

Las técnicas de intervención pueden limitar el ejercicio de derechos, tanto ex ante como ex post. Cuando una norma establece limitaciones a la actividad de los particulares, y el cumplimiento de esas limitaciones se comprueba por medio de una actuación singular y previa de la Administración competente, nos encontramos ante una actividad de limitación ex ante, es decir que actúa como instrumento jurídico de verificación y control de las actividades administrativas particulares. Junto a esta limitación, la norma también puede establecer una limitación del ejercicio ex post, es decir un control respecto del ejercicio del derecho o actividad privada una vez que la misma ha sido iniciada por su titular, a través de las correspondientes inspecciones u órdenes.

Todos los controles municipales tienen como único objeto posible la comprobación del cumplimiento del ordenamiento jurídico, entendiendo por tal toda la norma relativa al inicio o desarrollo de la actividad incluidos en diversas normas sectoriales. No es infrecuente que las normas locales hayan supeditado el acceso y ejercicio de la actividad empresarial al cumplimiento de ciertas obligaciones de hacer, si bien muchos de estos deberes, requieren que exista una previa predeterminación por una norma con rango de ley.

El contenido de los actos de intervención será congruente con los motivos y fines que los justifiquen: art. 6 RSCL. Si fueran varios se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual. Los actos de las Corporaciones Locales por los que se intervenga la acción de los administrados producirán efectos entre la Corporación y el sujeto a cuya actividad se refieran, pero no alterarán las situaciones jurídicas privadas entre este y las demás personas (art. 10 RSCL). Art. 12 RSCL: Las autorizaciones y licencias se entenderán otorgadas salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero. No podrán ser invocadas para excluir o disminuir la responsabilidad civil o penal en la que hubieren incurrido los beneficiarios en el ejercicio de sus actividades.

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas en su art. 69 define y regula la Declaración responsable y comunicación.

A los efectos de esta Ley, se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por un interesado en el que éste manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio. Dichos requisitos deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable.

A los efectos de esta Ley, se entenderá por comunicación aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho.

Las declaraciones responsables y las comunicaciones permitirán, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas.

Se introduce la novedad de que la Administración puede requerir en cualquier momento que se aporte la documentación que acredite el cumplimiento de los mencionados requisitos y la obligación del interesado de aportarla.

El art. 84 bis LBRL establece que las instalaciones o infraestructuras físicas para el ejercio de actividades económicas solo se someterán a un régimen de autorización cuando lo establezca una Ley que defina sus requisitos esenciales y las mismas sean susceptibles de generar daños sobre el medioambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud públicas y el patrimonio histórico y resulte proporcionado.

Por ultimo indicar, que en los procedimientos y trámites para la obtención de las autorizaciones, iniciados a solicitud del interesado, se aplicará el silencio administrativo positivo salvo que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general (art. 24.1 Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).

PROCEDIMIENTO DE OTORGAMIENTO DE LICENCIAS: EN ESPECIAL LAS LICENCIAS URBANISTICAS.

Conceptuada la licencia como todo acto administrativo de naturaleza declarativa que remueve la limitación al ejercicio de un derecho preexistente, previa comprobación que hace la Administración Pública de su adecuación a la normativa aplicable a la luz del interés general

Dentro de los mecanismos ex ante encontramos a la licencia y autorizaciones, definiendo la STC 40/1998, de 19 de febrero la licencia municipal como uno de los actos administrativos más enraizados en la actividad de los entes locales. Reiterada jurisprudencia (STS 22 junio 1993), la configura como una declaración de voluntad de la Administración pública con la que se permite a otro sujeto público o privado el ejercicio de un derecho, del que ya era titular, previa valoración de la legalidad de tal ejercicio. Es un acto reglado, un acto debido, que consiste en remover los límites a los obstáculos para el ejercicio de un derecho preexistente (STC 135/1992 5 de octubre). Por ese carácter reglado, la licencia solo puede denegarse cuando lo solicitado es disconforme con el ordenamiento jurídico vigente.

La licencia, como acto administrativo que es, despliega efectos a partir de la notificación de la resolución (art. 39 LPAC/2015), salvo que en el propio acto se establezca otra cosa. En cuanto al procedimiento de otorgamiento, el art. 9 RSCL/1955 establece un procedimiento, a salvo de lo contenido en la normativa sectorial aplicable en cada caso de forma preferente, estableciendo el silencio positivo.

El art. 84 bis LBRL establece que, con carácter general, el ejercicio de las actividades no se someterá la obtención de licencia u otro medio de control preventivo, no obstante, podrá exigirse una licencia u otro medio de control preventivo respecto a aquellas actividades económicas:

a) Cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y estas razo-nes no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación.

b) Cuando por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio público, la exis-tencia de inequívocos impedimentos técnicos o en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, el número de operadores económicos del mercado sea limitado.

Las licencias producen efecto entre la corporación y el sujeto a cuya actividad se refieren, y no alteran las situaciones jurídicas privadas entre éste y las demás personas. Las licencias se entenderán otorgadas salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de terceros. No podrán ser in-vocadas para excluir o disminuir la responsabilidad civil o penal en la que hubieren incurrido los beneficiarios en el ejercicio de sus actividades. Las licencias o autorizaciones otorgadas por otras AAPP no eximen a sus titulares de obtener las correspondientes licencias de las EELL, respetán-dose en todo caso lo dispuesto en las correspondientes Leyes sectoriales.

En cuanto al procedimiento de su otorgamiento, acudimos como regla general, al art. 9 del Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales, que establece que las solicitudes de licencias se resolverán con arreglo al siguiente procedimiento, cuando no exista otro especialmente ordenado por disposición de superior o igual jerarquía:

1.º Se presentarán en el Registro general de la Corporación, y si se refieren a ejecución de obras o instalaciones, deberá acompañarse proyecto técnico con ejemplares para cada uno de los organismos que hubieren de informar la petición.

2.º En el plazo de los cinco días siguientes a la fecha del Registro se remitirán los duplicados a cada uno de los aludidos organismos.

3.º Los informes de éstos deberán remitirse a la Corporación diez días antes, al menos, de la fecha en que terminen los plazos indicados en el número 5.º, transcurridos los cuales se entenderán informadas favorablemente las solicitudes.

4.º Si resultaren deficiencias subsanables, se notificarán al peticionario antes de expirar el plazo a que se refiere el número 5.º para que dentro de los quince días pueda subsanarlas.

5.º Las licencias para el ejercicio de actividades personales, e instalaciones industriales menores y apertura de pequeños establecimientos habrán de otorgarse o denegarse en el plazo de un mes, y las de nueva construcción o reforma de edificios e industrias, apertura de mataderos, mercados particulares y, en general, grandes establecimientos, en el de dos, a contar de la fecha en que la solicitud hubiere ingresado en el Registro general.

6.º El cómputo de estos plazos quedará suspendido durante los quince días que señala el número 4.º, contados a partir de la notificación de la deficiencia.

7.º Si transcurrieran los plazos señalados en el número 5.º, con la prórroga del periodo de subsanación de deficiencias, en su caso, sin que se hubiere notificado resolución expresa:

a) el peticionario de licencia de parcelación, en el supuesto expresado, construcción de inmuebles o modificación de la estructura de los mismos, implantación de nuevas industrias o reformas mayores de las existentes, podrá acudir a la Comisión provincial de Urbanismo, donde existiere constituida, o, en su defecto, a la Comisión provincial de Servicios

técnicos, y si en el plazo de un mes no se notificare al interesado acuerdo expreso, quedará otorgada la licencia por silencio administrativo;

b) si la licencia solicitada se refiere a actividades en la vía pública o en bienes de dominio público o patrimoniales, se entenderá denegada por silencio administrativo; y

c) si la licencia instada se refiere a obras o instalaciones menores, apertura de toda clase de establecimientos y, en general, a cualquier otro objeto no comprendido en los dos apartados precedentes, se entenderá otorgada por silencio administrativo.

Las Corporaciones locales podrán reducir en cuanto a ellas afecte los plazos señalados en el párrafo anterior. Los documentos en que se formalicen las licencias y sus posibles transmisiones serán expedidos por el Secretario de la Corporación.

Las licencias relativas a las condiciones de una obra, instalación o servicio serán transmisibles, pero el antiguo y nuevo constructor o empresario deberán comunicarlo por escrito a la Corporación, sin lo cual quedarán ambos sujetos a todas las responsabilidades que se derivaren para el titular. Las licencias concernientes a las cualidades de un sujeto o al ejercicio de actividades sobre bienes de dominio público serán o no transmisibles, según se prevea reglamentariamente o, en su defecto, al otorgarlas. No serán transmisibles las licencias cuando el número de las otorgables fuere limitado (art. 13 RSCL)

Las licencias relativas a las condiciones de una obra o instalación tendrán vigencia mientras subsistan aquéllas (art. 15 RSCL).

Las licencias quedarán sin efecto si se incumplieren las condiciones a que estuvieren subordinadas, y deberán ser revocadas cuando desaparecieran las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevinieran otras que, de haber existido a la sazón, habrían justificado la denegación y podrán serlo cuando se adoptaren nuevos criterios de apreciación. Podrán ser anuladas las licencias y restituidas las cosas al ser y estado primitivo cuando resultaren otorgadas erróneamente. La revocación fundada en la adopción de nuevos criterios de apreciación y anulación por la causa señalada en el párrafo anterior, comportarán el resarcimiento de los daños y perjuicios que se causaren (art. 15 RSCL).

LICENCIAS URBANISTICAS

Hay que destacar la transcendental sentencia del Tribunal Constitucional nº 61/1997, de 20 de marzo, (publicada en BOE el 25/04/97) que declaró la inconstitucionalidad y, por tanto, la nulidad por motivo de exceso competencial, de una serie de preceptos primordiales Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, habida cuenta de la habilitación que se hace la CE a la CCAA en el art. 148.1.3ª para legislar sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.

Por lo que la regulación de la normativa de las licencias urbanísticas se realiza por la legislación andaluza, concretamente la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, que en sus. art. 169 y ss, que establece que están sujetos a previa licencia urbanística municipal, sin perjuicio de las demás autorizaciones o informes que sean procedentes con arreglo a esta Ley o a la legislación sectorial aplicable, los actos de construcción o edificación e instalación y de uso del suelo, incluidos el subsuelo y el vuelo, y, en particular, los siguientes:

a) Las parcelaciones urbanísticas a que se refiere la sección sexta del capítulo II del título II de la presente Ley, salvo que estén contenidas en proyectos de reparcelación aprobados o sean objeto de declaración de innecesariedad de la licencia.

b) Los movimientos de tierra, la extracción de áridos, la explotación de canteras y el depósito de materiales.

c) Las obras de vialidad y de infraestructuras, servicios y otros actos de urbanización, que deban realizarse al margen de proyectos de urbanización debidamente aprobados.

d) Las obras de construcción, edificación e implantación de instalaciones de toda clase y cualquiera que sea su uso, definitivas o provisionales, sean de nueva planta o de ampliación, así como las de modificación o reforma, cuando afecten a la estructura, la disposición interior o el aspecto exterior, y las de demolición de las existentes, salvo el supuesto de ruina física inminente.

e) La ocupación y la primera utilización de los edificios, establecimientos e instalaciones en general, así como la modificación de su uso.

f) Las talas en masas arbóreas y vegetación arbustiva, así como de árboles aislados, que sean objeto de protección por los instrumentos de planeamiento.

g) Cualesquiera otros actos que se determinen reglamentariamente o por el correspondiente Plan General de Ordenación Urbanística.

Están también sujetos a previa licencia urbanística municipal los actos de construcción, edificación y uso del suelo o del subsuelo que realicen los particulares en terrenos de dominio público, sin perjuicio de las autorizaciones o concesiones que deba otorgar la Administración titular de dicho dominio.

El Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en su art. 5, define la licencia urbanística como un acto reglado de competencia exclusiva de la Administración municipal. No podrán concederse licencias con base a las determinaciones de planeamientos futuros ni siquiera condicionadas a la aprobación de los mismos. No pueden otorgarse licencias urbanísticas para la realización de actos de construcción o edificación e instalación y de uso del suelo, incluidos el subsuelo y el vuelo que requieran otras autorizaciones o informes administrativos previos, hasta que sean concedidas o emitidos, en los términos recogidos en la legislación sectorial. Las licencias urbanísticas deben otorgarse dejando a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de terceros, y para solicitarlas no será necesario acreditar la titularidad de los inmuebles afectados, salvo cuando su otorgamiento pueda afectar a los bienes y derechos integrantes del Patrimonio de las Administraciones públicas, tanto de dominio público o demaniales, como de dominio privado o patrimoniales, sin perjuicio de las autorizaciones y concesiones exigibles de conformidad con lo establecido en la normativa reguladora del patrimonio de la correspondiente Administración pública.

El objeto de la licencia urbanística es la la comprobación por la Administración municipal de que las actuaciones de los administrados sujetas a ella se adecuan a la ordenación territorial y urbanística vigente. Para ello, la intervención municipal irá dirigida a comprobar, entre otros, los siguientesaspectos:a) El cumplimiento de los presupuestos legalmente exigibles para la ejecución de los actos sujetos a licencia.b) La adecuación de los actos sujetos a licencia a las determinaciones urbanísticas establecidas en los instrumentos de planeamiento vigentes y a las Normas urbanísticas en ellos contenidas, así como a la planificación territorial vigente. c) La incidencia de la actuación propuesta en el grado de protección de los bienes y espacios incluidos en los Catálogos.d) La existencia de los servicios urbanísticos necesarios para que la edificación pueda ser destinada al uso previsto.

El art 7 de RDU-A enumera los tipos de licencias urbanísticas son las siguientes:

a) De parcelación. b) De urbanización. c) De edificación, obras e instalaciones. d) De ocupación y de utilización.e) De otras actuaciones urbanísticas estables. f) De usos y obras provisionales. g) De demolición.